Apuntes Derecho Procesal Constitucional

Derecho Procesal Constitucional III

Curso de Derecho Procesal Constitucional Doctor Arturo Lara Martínez Derecho Procesal Constitucional Definición. Es la ciencia jurídica encargada del análisis sistemático de los principios y normas procesales de tipo constitucional, que rigen los procesos y procedimientos previstos en la Constitución y que sirven para dirimir las controversias y resolver los conflictos de leyes y demás actos contrarios a la Constitución, y que por tal motivo deben ser expulsados del ordenamiento jurídico respectivo.

Autonomía Legislativa y Doctrinal El Derecho Procesal Constitucional cuenta con autonomía legislativa, porque se encuentra regulado en la Constitución y en sus leyes reglamentarias y orgánicas, específicamente en los artículos 97, 99, 102, apartado B, 103, 105, 107, 110, de la Constitución y en sus leyes reglamentarias. Además la doctrina ha adoptado el término como una materia de estudio. Autonomía Jurisdiccional 1

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Tiene autonomía jurisdiccional, porque existen órganos encargados de aplicar el Derecho Procesal Constitucional. Quien lo ejerció primeramente fue la Corte Suprema de los Estados Unidos en el caso Madison vs Marbury. Nacimiento histórico del nuevo derecho Como se mencionó, el nacimiento del Derecho procesal Constitucional se da con la emisión de la sentencia de la Corte Suprema de los estados Unidos, emitida por el juez John Marshall, en 1803, en el conocido caso Marbury vs. Madison, creándose con esto el llamado judicial review, que hace posible y efectivo el principio de supremacía constitucional. En consecuencia resulta exagerada la versión de que los padres del Derecho Procesal Constitucional son Hans Kelsen, por nombrar a la disciplina como justicia constitucional al igual que Mauro Cappelletti. Sin embargo no dejamos de reconocerlos como quienes sistematizaron la disciplina. Metodología de la nueva ciencia  Se trata de una materia que se enseña de manera teórica, pero siempre evidenciando los temas con casos prácticos. 2

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 La protección constitucional está integrada por todos aquellos instrumentos jurídicos y procesales, que se han establecido para conservar la Constitución y para prevenir su violación, así como para lograr el desarrollo de las normas constitucionales. La defensa o protección constitucional, a decir de Héctor Fix Zamudio, se divide en grados de protección: 1. Política; 2. Social; 3. Económica, y 4. Técnica jurídica. ¿en qué consiste la protección de la constitución?  PROTECCIÓN POLÍTICA  Tradicionalmente el constitucionalismo ha protegido el poder a través de la división del poder ( Art. 49).  Ver libro Fix PROTECCIÓN SOCIAL Como medios de tutela o protección social de la Constitución encontramosa los sectores sociales que está reconocidos en la Constitución (Arts 3, 27 y123). Estos grupos son una forma de control constitucional al formar un grupo de presión o de poder. 3

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Estos grupos influyen ante órganos de poder, y en México han celebrado pactos de solidaridad, por lo que se habla de un Estado Social de Derecho, ya que han establecido su participación en órganos tripartitas como en las juntas de conciliación y arbitraje, en el IMSS e INFONAVIT. Se consideran como un contrapeso del poder público, que sirve para vigilar el cumplimiento de la Constitución. Existen figuras de democracia directa y semidirecta: Ver en Guanajuato Ley de Participación ciudadana y a nivel federal Reformas de Consulta popular. También a los partidos políticos se les ha dado rango constitucional en el artículo 41 de la Constitución.  PROTECCIÓN ECONÓMICA Y FINANCIERA  Como instrumentos de tutela económica se encuentran los preceptos constitucionales que regulan el Derechos Constitucional Económico, arts. 25,26,28 etc., están las facultades de la Cámara de Diputados para aprobar la Ley de Ingresos y egresos; fiscalizar el gasto.  PROTECCIÓN DE TÉCNICA JURÍDICA.  Existen dos instrumentos técnicos de tipo jurídico para la protección de la Constitución: el principio 4

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de supremacía Constitucional (Art. 133) y el procedimiento dificultado de reformas (Art. 135), éstos tienen efectos en la eficacia de la Constitución y de la vida política. Ambos son medios de defensa de la Constitución.  El principio de supremacía constitucional puede ser acatado por voluntad propia o corregido por lo propios poderes ejecutivo y legislativo; en cambio, en el caso del poder judicial requiere de instancia de parte para poder actuar.  Hablar de Poder Reformador de la Constitución, integración y proceso de reforma. Los casos de flexibilidad y rigidez.  El procedimiento de reforma constitucional es un mecanismo de control del poder y una garantía del órden constituconal, ya que interactúan el control horizontal-colaboración de diferentes órganos estatales en la realización de la función- control vertical (federalismo) con la participación de ls Entidades Federativas). Definición De “Control ConstitucionaL” Es el medio de control con que cuenta el Estado, para la tutela de la Constitución, en el cual el órgano de defensa de la Constitución es un Tribunal Constitucional, como sucede en Europa o en algunos países de América Latina o bien, reside en el Poder 5

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judicial, como ocurre en México, mediante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El principio de supremacía constitucional contenido en el artículo 133, de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, es el fundamento jurídico para sustentar el concepto de control constitucional, el cual implica que todos los actos y las leyes ordinarias están sujetas y estrictamente sometidas al control de constitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. Concepto De “Justicia Constitucional” El término se le atribuye a Hans Kelsen, en su estudio denominado: “La garantía jurisdiccional de la Constitución”, quien planteó la necesidad de establecer instrumentos procesales para tutelar las normas constitucionales, con la creación de un Tribunal constitucional o ad hoc, con esto se creó lo que llamamos “Sistema Concentrado de Control de Constitucionalidad”. Definición de “Jurisdicción Constitucional” Para el Derecho Procesal Constitucional la “jurisdicción” es uno de los elementos de la “trípode” de la teoría general del proceso, del procesalista italiano: Ramiro Podetti, junto con la “acción” y el “proceso”. 6

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Se entiende por jurisdicción, al poder que tiene el Estado de impartir justicia y, concomitantemente el deber que tiene éste con los ciudadanos, para declarar o decir el derecho. La jurisdicción constitucional significa la potestad del estado mediante el tribunal constitucional especializado o de un órgano del Poder judicial para impartir la justicia constitucional, la cual requiere respetar las garantías de la jurisdicción, como son independencia del órgano, la autoridad y la responsabilidad. ¿quién debe ser el protector de la constitución?  Opinión de Carl Schmitt: involucra a todos los medios, instrumentos e instituciones que el Poder Constituyente ha estimado necesarios. Responsabilidad compartida de todos los representantes públicos y no el monopolio de un cuerpo especializado exclusivo.  Opinión de Hans Kelsen: Órgano concentrado de Control Jurisdiccional de la Constitución  Sistema Americano. Control Concentrado El control o jurisdicción concentra supone la creación de un Tribunal constitucional que va a controlar que todas las normas jurídicas se apeguen a la 7

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Constitución. En este sistema, no cualquier juez puede conocer de la inconstitucionalidad de las leyes. El modelo se adopta por primera ocasión en el modelo austriaco, bajo la denominación de Tribunal constitucional, en el año de 1920. El Tribunal constitucional no es el único intérprete, pero sí tiene el monopolio de la declaración de inconstitucionalidad de leyes. Control Difuso Se inspira en el sistema americano, (Marbury vs Madison), el control constitucional lo aplican los jueces, y tienen la potestad de revisar la adecuación de las normas a la Constitución. Derecho Procesal Constitucional o Derecho Constitucional Procesal El control constitucional es un término muy amplio, puesto que abarca instrumentos jurídicos y políticos. Existe un gran debate sobre los contenidos de la materia, esto se debe a la gran vinculación que existe entre el Derecho Constitucional por una parte, y el Derecho Procesal por otra. La única forma de explicar de forma lógica la delgada línea entre derechos constitucionales y procesos constitucionales será dividiéndolos en dos sectores de estudio a decir: 8

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“Derecho Procesal Constitucional” Constitucional Procesal”.

y

“Derecho

El Derecho Procesal Constitucional tiene como objeto el estudio de las garantías constitucionales en su sentido actual, es decir predominantemente procesales que están dirigidos a la reintegración del orden constitucional cuando el mismo ha sido violado. De manera distinta se puede calificar como Derecho Procesal Constitucional a la rama del Derecho que estudia las instituciones procesales desde el ángulo y las perspectivas del derecho Constitucional. Existen dos maneras de solucionar los conflictos constitucionales, uno derivado de la tradición francesa, en donde los jueces eran únicamente la voz de la ley; otra, resultado de la tradición norteamericana, en donde todos los jueces tienen la obligación de desaplicar una norma en el caso concreto si esta resulta contraria a la Constitución. De esta manera podemos señalar que han surgido dos sistemas diversos. El primero denominado austriaco o continental europeo, en donde se impuso el criterio de que los jueces y tribunales ordinarios no pueden conocer ni decidir cuestiones de inconstitucionalidad, 9

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debido a la concepción de supremacía del órgano legislativo. El otro modelo que podemos calificar como americano, pues tiene vigencia desde Canadá hasta Argentina, con algunas particularidades, los jueces pueden decidir sobre la constitucionalidad de los actos de autoridad y, sobre todo, sobre la constitucionalidad de las leyes que pretenden aplicar al caso concreto. ( Ver tesis de doctorado en tesis de jurisprudencia.) En América Latina, con algunas excepciones, se ha impuesto, la facultad de los jueces ordinarios para conocer y decidir las cuestiones de constitucionalidad. El sistema americano de revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes, configurado como la facultad atribuida a todos los jueces para declarar en un proceso concreto la inaplicabilidad de las disposiciones legales secundarias que sean contrarias a la Constitución y con efectos sólo para las partes que han intervenido en esta controversia. A este sistema se le llama control por órgano judicial difuso, ya que todos los jueces sin importar su jerarquía, resuelven cuestiones de inconstitucionalidad de las leyes, la sentencia que declara la inconstitucionalidad de la ley, sólo tiene efectos declarativos, esto es, la norma constitucional sigue 10

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vigente y el tribunal únicamente no la aplica en el caso concreto que se juzgó. Se trata de un estudio incidental en el caso a resolver. El sistema austriaco de justicia constitucional, llamado así porque surge de la constitución austriaca de 1920, que redactara Hans Kelsen, se caracteriza principalmente, por encargar a la Alta Corte Constitucional el asegurar, como Tribunal judicial especial, el respeto a la Constitución, tanto por el legislador, como por la administración, como única y suprema instancia, y por ello, se califica como concentrado. Se plantea por la vía principal o de acción por los órganos del Estado afectados por el ordenamiento inconstitucional, siendo la decisión constitutiva, en cuanto a que la ley queda abrogada a partir del momento en que se publica la decisión inconstitucionalidad, y sus efectos son generales. En realidad los modelos austriaco y alemán se acercan paulatinamente. Un ejemplo claro de esto, es el caso de la Corte Suprema de los Estados Unidos, que es el órgano supremo de jurisdicción en el sistema difuso norteamericano, que ahora sólo conoce de asuntos constitucionales y de protección de derechos humanos. Además de que sus resoluciones son obligatorias para todos. 11

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De acuerdo con lo expuesto, podemos describir el derecho procesal constitucional como la disciplina jurídica, situada dentro del campo del derecho procesal, que se ocupa del estudio sistemático de las instituciones y de los órganos por medio de los cuales pueden resolverse los conflictos relativos a los principios, valores y disposiciones fundamentales, con el objeto de reparar las violaciones de los mismos. Estos instrumentos también pueden calificarse como garantías constitucionales, en el concepto actual, ya que éstas han tenido un desarrollo histórico que examinaremos con posterioridad. Derecho Constitucional Procesal Esta disciplina, como se señaló anteriormente se ocupa del estudio de las instituciones o de las categorías procesales establecidas en la Constitución. Del Derecho Constitucional Procesal se pueden destacar tres aspectos:  La jurisdicción, Las garantías judiciales y las garantías de las partes.  La jurisdicción, es la actividad del Estado de impartir justicia. 12

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 Garantías judiciales, Por ellas debemos entender el conjunto de instrumentos establecidos por las normas constitucionales con el objeto de logar la independencia y la imparcialidad del juzgador y que poseen, además un doble enfoque, pues al mismo tiempo que se utilizan en beneficio de los miembros de la judicatura, también favorecen a los justiciables. Garantías Judiciales Entre las garantías judiciales podemos señalar varios instrumentos que se aplican a los miembros de la judicatura relativos a la estabilidad, remuneración, responsabilidad y autoridad de los juzgadores. Estabilidad, como tal debe entenderse el conjunto de medios que se traducen en la permanencia de los jueces y magistrados, ya sea por un periodo determinado o de manera indefinida, hasta la finalización de su cargo, fallecimiento o edad de retiro, a no ser de que incurran en un motivo de responsabilidad, que implique su remoción por medio de responsabilidad o juicio político. Remuneración, una medida que se adopta con la remuneración de los juzgadores es que se señala que la misma no puede ser reducida durante su encargo. 13

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La responsabilidad administrativa o disciplinaria implica la vigilancia permanente de la actividad de los jueces y magistrados, y se traduce en la imposición de sanciones tales como la amonestación, multa, suspensión destitución e inhabilitación. En el caso de México, en el artículo 100 de la Constitución se señala que el Consejo de la Judicatura es el encargado de la administración, vigilancia y fiscalización del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la SCJN. Autoridad, implica que los juzgadores deben de tener instrumentos jurídicos para hacer valer sus determinaciones, tales como medios de apremio, o correcciones disciplinarias. Garantías de las Partes Acción procesal, es el derecho de todo gobernado a solicitar del Estado la prestación jurisdiccional. El derecho de acción se vincula con el de tutela judicial efectiva, es decir, de acción procesal, que se despliega en tres momentos distintos: primero, en el acceso a la justicia: segundo, una vez en ella, que sea posible la defensa y obtener una resolución en un tiempo razonable; tercero, una vez dictada la sentencia, la plena efectividad de sus pronunciamientos. Derecho de defensa o debido proceso legal abarca numerosos conceptos, tales como publicidad del 14

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proceso, el ser juzgado por un juez natural, la oportunidad probatoria, la igualdad efectiva de las parte, la razonabilidad de las sentencias etc… Defensa de la Constitución Protección de la Constitución Este primer sector se integra por todos aquellos factores políticos, económicos, sociales y de técnica jurídica, que han sido canalizados por medio de normas de carácter fundamental e incorporados a los documentos constitucionales con el propósito de limitar el poder y lograr que sus titulares se sometan a la Constitución. Garantías constitucionales, son medios jurídicos de naturaleza predominantemente procesal, que están dirigidos a la reintegración del orden constitucional cuando ha sido desconocido o violado y los instrumentos protectores de la Constitución no han sido suficientes para protegerla. Contenido del Derecho Procesal Constitucional Jurisdicción constitucional de la libertad, entre los mecanismos se encuentra el Habeas Corpus, la Judicial Review, el Amparo y el ombudsman. Comprende la mayoría de los ordenamientos constitucionales que tiene por objeto tutelar los 15

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derechos humanos establecidos en la legislación nacional e internacional. Jurisdicción constitucional orgánica, es aquella dirigida a la protección directa de las disposiciones y principios constitucionales que consagran las atribuciones de los diversos órganos del poder, y en este sector podemos señalar el control judicial de la constitucionalidad de las disposiciones legislativas y en general en los casos en que se debaten las atribuciones constitucionales de los diversos órganos de poder. Estos sistemas surgieron en los sistemas federales con la intensión de defender las intromisiones. Ese es el caso de la Constitución de Estados Unidos en su artículo 3º, fracción I. Es aquella dirigida a la protección directa de las disposiciones y principios constitucionales que consagran las atribuciones de los diversos órganos de poder, en este sector se ubica el control judicial de la constitucionalidad de las disposiciones legislativas, en particular el calificado como control abstracto d las propias normas constitucionales, el cual puede resolver las controversias entre diversos órganos del poder sobre el alcance de sus facultades y competencias, en especial por lo que hace a las normas legislativas. 16

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Está constituida por los medios procesales por conducto de los cuales los órganos estatales afectados, y en ocasiones un sector minoritario de los legisladores, pueden impugnar los actos y las disposiciones normativas de otros poderes que invadan su competencia territorial o de atribuciones. Jurisdicción constitucional trasnacional, Agregar tesis. Examina los conflictos entre el ordenamiento constitucional y los derechos internacionales y comunitario, es decir, se encarga de resolver los conflictos relacionados con las normas o principios generalmente reconocidos y los tratados o convenciones. De manera general existe un tendencia hacia la incorporación de las reglas del Derecho internacional, sobre todos los que contienen una protección en materia de derechos humanos. Contenido del Derecho Procesal Constitucional Mexicano  Juicio político  Responsabilidad Patrimonial del Estado  Controversia Constitucional  Acción de Inconstitucionalidad  Juicio de Amparo 17

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 Juicio de protección de los derechos políticoelectorales  Juicio de revisión constitucional electoral  Organismos no jurisdiccionales de protección de derechos humanos  Procedimiento de investigación de la SCJN ahora de la CNDH  El Derecho Procesal Constitucional en las Entidades Federativas  El Control Difuso de Constitucionalidad

JUICIO O PROCESO POLÍTICO Sistemas de Juicio Político  Francés, a través de un Tribunal especial  Continental europeo, a través del tribunal constitucional  Angloamericano o impeachment, a través del parlamento. En Estados Unidos se enjuicia a los funcionarios públicos por medio del Senado. En el caso de que el enjuiciamiento sea al Presidente de la República, el Senado será presidido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

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No es común que se enjuicie a un Presidente, pero en Estados Unidos se ha procesado a tres:  Andrew Johnson, quien sustituyó a Lincon, que fue asesinado. El Presidente Johnson fue absuelto por un voto.  El segundo en contra de Nixon, quien renunció antes de ser juzgado.  Más recientemente en contra del Presidente Clinton en el 2000, pero fue absuelto. El origen del juicio político como lo conocemos se dio en Inglaterra, con el conocido juicio de “desconfianza”, si el funcionario resulta culpable de un delito, el parlamento no se limita a destituirlos, sino que le impone la sanción penal.  Lo anterior no sucede en Estados Unidos o en México, en donde el Poder legislativo se limita a destituir o inhabilitar al funcionario público, quien en caso de haber cometido un delito enfrentará un proceso penal.  En la Constitución mexicana de 1857 en el caso de la comisión de delitos por funcionarios públicos, al existir una sola Cámara, esta era el órgano acusador y la SCJN el resolutor.  Así permaneció hasta 1874, en donde se creó el Senado, que se convirtió en el órgano resolutor en el caso de los Juicios Políticos, con facultades 19

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incluso de imponer una pena adicional a la destitución o inhabilitación si se determinaba la existencia de un delito. En la Constitución de 1857 el Presidente de la República podía ser procesado mediante Juicio Político por:  Delitos de traición a la patria.  Violación expresa a la constitución  Ataques a la libertad electoral  Delitos graves del orden común En la Constitución de 1917 el Juicio Político adoptó el modelo norteamericano, pero con algunas variantes, entre ellas se suprimió como responsabilidad del Presidente:  La violación directa a la Constitución  Ataques a la libertad electoral  A esta inmunidad se le conoció como “fuero constitucional”, aunque en realidad debería denominarse “inmunidad procesal de carácter constitucional”, ya que se trata de un derecho de ciertos funcionarios para no ser destituidos sino mediante un procedimiento específico a cargo de dos cámaras, denominado Juicio Político, o bien, 20

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separado a procedencia.

través

de

una

declaración

de

Sujetos a juicio político Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Fiscal General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los integrantes de los órganos constitucionales autónomos, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos. Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los miembros de los Consejos de 21

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las Judicaturas Locales, así como los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal les otorgue autonomía, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este Título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado. Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias 22

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correspondientes y con audiencia del acusado. Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables El artículo 111 señala las autoridades estatales que pueden ser sujetas a juicio político, las casusas son por violaciones graves a la Constitución, así como indebido manejo de recursos públicos federales. En éstos casos el Senado únicamente emite una resolución declarativa, que se comunica a los Estado para que éstas en ejercicio de sus funciones procedan como corresponda. Causas del Juicio Político A. Por violaciones graves a la Constitución y a las leyes que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales. (autoridades estatales) B. Actos u omisiones que redunden en perjuicio del los intereses públicos fundamentales y su buen despacho. (autoridades federales) ¿Qué se entiende por decisiones políticas fundamentales? ARTÍCULO 7o.- Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho: I.- El ataque a las instituciones democráticas; 23

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II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal; III.- Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales; IV.- El ataque a la libertad de sufragio; V.- La usurpación de atribuciones; VI.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; VII.- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y VIII.- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas. C. Delitos graves del orden común. Artículo 111. Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este 24

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supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.  Las sanciones en el juicio político serán destitución y podrá operar una inhabilitación de uno hasta por 20 años según lo dispone el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.  La aplicación de sanciones en el Juicio Político no trae como consecuencia la exoneración de una responsabilidad penal.  Discutir el tema de doble sanción por una misma conducta, contrastar el artículo 114 con el 23 de la Constitución. En la práctica existen muy pocos casos con sentencia de condena por la Cámara de Senadores, quien se erige en jurado de condena, con fundamento en el artículo 110 de la Carta Fundamental. La sentencia consiste en la simple destitución o inhabilitación del cargo del servidor público culpable. El Juicio Político, aunque aparentemente es un concepto muy fuerte, en la práctica es de efectos pobres y relativos, además de excluyente, porque no son sujetos los funcionarios federales, solo los locales, 25

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cuando vulneran algún precepto constitucional o letal, en el ámbito federal. Características del Juicio o Proceso Político  Es un proceso y un procedimiento de excepción, porque el Congreso de la Unión abandona sus funciones de legislar y se aboca a la de juzgar.  Proceso que se celebra entre las partes o “pares”; la misma clase gobernante juzga a uno de sus miembros.  Proceso uniinstancial, se inicia con el acuerdo que emite el presidente del Senado en el sentido de declararse constituido en jurado de sentencia y concluye con la resolución que condene o absuelve al juzgado.  Sus sentencias son inatacables: no hay recursos ni órganos jurisdiccionales que conozcan de ellas.  Es un juicio sumarísimo, no admite excepciones ni incidentes, ni recursos. Procedimiento del Juicio Político  Cualquier ciudadano puede denunciar.  La denuncia se debe apoyar en pruebas.  Las denuncias anónimas no producen ningún efecto.  El Juicio Político sólo podrá iniciarse durante el tiempo en que el Servidor Público desempeñe su 26

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empleo, cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.  Las sanciones se aplicarán en un plazo no mayor a un año de haber iniciado el Proceso. Sustanciación  Corresponde a la Cámara de Diputados por conducto de las comisiones unidas de gobernación y puntos constitucionales.  Se crea una subcomisión de estudio previo.  La subcomisión determinará un plazo de 30 días a) Que el funcionario pueda ser sujeto a juicio político. b) Que existen pruebas que justifiquen el inicio del juicio político. c) El desechamiento de la comisión puede ser impugnado ante el pleno de las comisiones unidas. d) Si se declara procedente la denuncia se turna al pleno de las comisiones unidas.  Se crea una sección instructora que abrirá un período de prueba de 30 días.  Cerrada la instrucción, se darán 03 días para alegatos del denunciante y del acusado.  La sección instructora puede decidir:

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ARTÍCULO 17.- Si de las constancias del procedimiento se desprende la inocencia del encausado, las conclusiones de la Sección Instructora terminarán proponiendo que se declare que no ha lugar a proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de la denuncia, que dio origen al procedimiento. Si de las constancias se desprende la responsabilidad del servidor público, las conclusiones terminarán proponiendo la aprobación de lo siguiente: I.- Que está legalmente comprobada la conducta o el hecho materia de la denuncia; II. Que se encuentra acreditada la responsabilidad del encausado; III.- La sanción que deba imponerse de acuerdo con el artículo 8o. de esta Ley, y IV.- Que en caso de ser aprobadas las conclusiones, se envíe la declaración correspondiente a la Cámara de Senadores, en concepto de acusación, para los efectos legales respectivos. De igual manera deberán asentarse en las conclusiones las circunstancias que hubieren concurrido en los hechos. Resolución Si la cámara de Diputados resolviese que no precede acusar al servidor público, este continuará en el ejercicio de su cargo. 28

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En caso contrario, se le pondrá a disposición de la Cámara de Senadores, a la que se remitirá la acusación, designándose una comisión de tres diputados para que sostengan ante el Senado (Art. 21, LFRSP). Procedimiento en la Cámara de Senadores Recibida la acusación en la Cámara de Senadores, ésta la turnará a la sección de enjuiciamiento, la que emplazará a la Comisión de diputados encargada de la acusación, al acusado y a su defensor, para que presenten por escrito sus alegatos dentro de los cinco días naturales siguientes al emplazamiento (Art. 22, LFRSP). Transcurrido el plazo anterior, con alegatos o sin ellos, la sección de enjuiciamiento de la Cámara de Senadores formulará su conclusiones en vista de las consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos formulados, en su caso, proponiendo la sanción que en su concepto deba imponerse al servidor público y expresando lo preceptos legales en que se funde. Recibidas las conclusiones por la Secretaría de la Cámara, su presidente anunciará que debe erigirse en el Jurado de Sentencia, dentro de las 24 horas siguientes a la entrega de dichas conclusiones, 29

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precediendo la Secretaría a citar la Comisión de diputados, al acusado y a su defensor. Audiencia.  La realidad es que existe una deficiente regulación del Juicio Político que no se ha exhibido por falta de práctica.  Otros países ya han llevado a cabo juicios políticos y han destituido mandatarios como a Carlos Andrés Pérez en Venezuela, Fernando Collor de Mello en Brasil o Alberto Fujimori en Perú.  Sería recomendable reformar la Constitución, ya que en las condiciones actuales sería casi imposible.

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Antecedentes de la Responsabilidad  Estado Irresponsable.  Responsabilidad del Funcionario.  Responsabilidad Civil Subjetiva y Subsidiaria.  Responsabilidad Objetiva y Directa. Evolución histórica Patrimonial del Estado

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la

Responsabilidad

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ROMA, durante el nacimiento, auge y caída de Roma –y la Edad Media y el Renacimiento- la figura del rey, emperador, señor feudal o monarca gozó de cierta impunidad ante los daños y perjuicios ocasionados a los súbditos por el desempeño de sus actividades. Por lo que el poder de la clase dominante era total y absolutamente irresponsable, omnipotente y omnisciente, pues la ley no reconocía a los habitantes derechos individuales, diferentes y opuestos a los del Estado. Esto se debía en gran medida a que el concepto de persona jurídica tal como lo conocemos actualmente no se encontraba del todo desarrollado, pues el Estado no era concebido como centro de imputaciones normativas, con deberes y derechos diversos a los agentes públicos. El origen de los emperadores fue considerado como divino, por tanto cualquier actuación que causara daño en la vida, propiedad y seguridad de los romanos en todos los niveles, le era permitida al emperador. Durante el imperio romano, el cesar llegó a ordenar la construcción de obras públicas con la intención de obtener popularidad; sin embargo los accidentes que ocurrían eran atribuidos a los funcionarios encargados, 31

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siempre en el ámbito del derecho privado, jamás se consideró como responsable al soberano. LA EDAD MEDIA Y POTESTAD DIVINA DEL MONARCA Durante la Edad Media tampoco se estableció una noción unitaria de estado como centro de imputaciones normativas; la institución de la iglesia católica y la expansión del cristianismo fue lo que permitió dar unidad espiritual al Estado bizantino; también fue una justificación moral para el absolutismo imperial, que además recuperó los ideales y conceptos establecidos en el viejo imperio romano de oriente, entre ellos, el de la irresponsabilidad del Estado expresada con el apotegma ingles the King can do not wrong; que justificaban la imposibilidad de hacer responsable al Estado de los hechos o actos que causaban perjuicio a sus súbditos. Del Absolutismo a la Revolución Francesa, la Soberanía se impone a todos sin compensación  El poder divino mediante el cual fundamentaban su poder los gobernantes – apoyado por la iglesiafue desplazado por la incipiente clase burguesa, quienes comenzaron a influir en la toma de decisiones políticas y económicas. 32

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 La corona representaba una especie de contrato social único y originario, en el que los súbditos no contaban con el derecho subjetivo de demandar una indemnización al Estado por su actividad, pues el mantenimiento de la paz y la seguridad eran ventajas por haber renunciado a varios de sus derechos. Es importante destacar que un atributo fundamental con el que se dotó a los soberanos, es la capacidad incondicionada de decidir que es derecho, por lo que la ley no aplica para el soberano. Esta es la causa por la que surgió el dogma de que el rey es irresponsable; en otras palabas, infalible e incapaz de errar en su decisión. Un ejemplo claro de esta actividad es la que narra Víctor Hugo:  En el tiempo de Luis XV desaparecían los niños de parís; la policía los arrebataba, no se sabe para qué misterioso destino. Cuchicheábase con miedo acerca de las monstruosas suposiciones sobre los baños purpúreos del rey. Babier habla sencillamente de estas cosas. Sucedía alguna vez que los exentos que perseguían a los niños cogían alguno que tenía padres. Los padres desesperados acudían a los exentos. Intervenía entonces el 33

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tribunal, y mandaba ahorcar, ¿a quién?, ¿a los exentos? No, a los padres. Hobbes consideró que al instituirse un Estado en que una multitud de hombres ha convenido y pactado que cierto hombre o asamblea tiene el derecho de representarlos, deben autorizar a este representante a realizar todas las acciones y juicios que sean necesarios, lo mismo que si fueran propios, con la finalidad de vivir apaciblemente entre sí y ser protegidos contra otros hombres. No obstante, estos beneficios también implicaban el deber de soportar los daños que dicho representante pudiera inferir en el ejercicio de sus actividades, pues de manera indirecta los súbditos son los autores de las actuaciones que les causan afectación al haber elegido a ese representante: (…) como cada súbdito es, en virtud de esa institución, autor de todos los actos y juicios del soberano instituido, resulta que cualquier cosa que el soberano haga no puede constituir injuria para ninguno de sus súbditos, ni debe ser acusado de injusticia por ninguno de ellos. En efecto, quien hace una cosa por autorización de otro, no comete injuria alguna contra aquel por cuya autorización actúa. Pero en virtud de la 34

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institución de un Estado, cada particular es autor de todo cuanto hace al soberano, y, por consiguiente, quien se queja de injuria por parte del soberano, protesta contra algo de lo que el mismo es autor, debiendo acusarse a él mismo. La irresponsabilidad del Estado fue una constante de la época, incluso para 1789 se afirmaba que el Estado – al ser la personificación de la nación- era irresponsable y en tales consideraciones el gobierno provisional francés, establecido a consecuencia de la guerra, de las exigencias de salud pública, la defensa y la persecución que le caracterizaron no dejó lugar a dudas la preeminencia del Estado soberano sobre el individuo. El apotegma francés fue: Le prope de la soweraineté est de s´imposer á tous sans compensation (lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin compensación) RESPONSABILIDAD PERSONAL DEL FUNCIONARIO Durante esta etapa se reconocía que el Estado debía actuar dentro de los límites establecidos por la ley, y que en el caso de que no fuera así, no era el Estado el que actuaba, sino el funcionario personalmente, y sobre éste debía recaer la responsabilidad. Así, cuando la falta revestía carácter anónimo, en Inglaterra se utilizó el sistema del acusado nombrado, a través del 35

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cual la administración señalaba al funcionario contra quien se dirigía la acción de resarcimiento. LA RESPONSABILIDAD INDIRECTA DEL ESTADO, EL CRITERIO DE CULPA Y LAS INSTANCIAS CIVILES. Una vez admitida la responsabilidad del Estado a través del funcionario, se buscó una instancia jurisdiccional que pudiera conocer las controversias relativas; es así que juristas como Aubry y Rau, entre otros pensaron que la vía idónea era el derecho privado a través del artículo 1384 del Código civil francés, que equiparó al Estado con los amos y patronos por los daños originados por sus criados y dependientes. Con la invocación de la normatividad civil surgieron dos importantes deducciones: la primera es que si la responsabilidad se basa en la culpa del patrón, en el caso del Estado se basa en la elección o vigilancia de sus dependientes, por lo que debía realizar, respecto a sus funcionarios, una cuidadosa elección y permanente vigilancia si no quería ver comprometida su responsabilidad. La segunda es que la responsabilidad era subsidiaria e indirecta, en la medida en que al Estado, como centro de impacciones normativas, no le era dable obrar ilícitamente, por lo que a la administración le era fácil, relativamente, no asumir los efectos nocivos causados en su actividad aduciendo 36

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que había elegido y vigilado cuidadosamente a sus servidores.  En el caso del Código Civil el ciudadano tenía la carga procesal.  Las dificultades de esta teoría eran: a) identificar a los autores materiales del daño y b) acreditar el actuar ilícito, es decir, su culpa.  Para Castro Estada este sistema no era realmente de responsabilidad del Estado, sino de sus agentes. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO A) La expropiación; B) El fundamento en el derecho público; la teoría del riesgo creado C) La falta de servicio D) De la antijuricidad de la conducta a la antijuricidad de la lesión El objetivo de esta teoría no es sancionar al agente público responsable, ni reprocharle (en primer término) su conducta ya sea dolosa o culposa, sino en reparar objetiva y directamente la lesión a un tercero que no se encontraba obligado a soportar, pues “la responsabilidad no tiene para el ámbito administrativo y concretamente para el estado una función 37

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sancionadora, sino una finalidad reparadora” que tiene implicaciones tajantes en la perspectiva de los juzgadores, donde automáticamente se asocia la responsabilidad del Estado con una culpa o negligencia del servidor público, o hasta del propio sujeto al que se le afectación la actuación de la administración. Es evidente que la lesión antijurídica tiene como objeto garantizar al particular la debida indemnización por los daños que se producen sin justificación frente a la garantía de seguridad patrimonial, pues nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa de procedimiento. Lo importante en esta teoría es la lesión antijurídica que puede sufrir el patrimonio del particular; ello no impide que se desate otro tipo de responsabilidades en contra del agente responsable en el caso de que se encuentre debidamente individualizado, ya que independientemente puede reclamarse la responsabilidad administrativa, la responsabilidad civil y penal del agente responsable. En palabras de Castro Estrada: “no hacer gravitar en el patrimonio de los particulares las inconveniencias de un 38

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procedimiento complejo y largo, para el cual no cuenta con los medios suficientes y necesarios a fin de acreditar la culpabilidad de los agentes públicos, ni padecer su insolvencia. LA RATIO LEGIS DE LA REFORMA DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN. El proceso de reformas al artículo 113 constitucional, en su propuesta inicial, establecía el derecho a una indemnización a todo aquel que sufriera un daño en sus bienes o derechos, con motivo de la actividad del Estado. De lo anterior se puede señalar que en un principio se hablaba de la actividad del Estado como aquella que se realiza de manera regular y no diferenciaba entre actividades legislativas, judiciales y administrativas, por lo que su campo de aplicación abarcaba todos los actos que formal y materialmente realizaran cualquiera de los tres poderes de la Unión o, en su caso, un órgano constitucional autónomo. Sin embargo la Consejería Jurídica consideró que tener la actividad regular del Estado como objeto de responsabilidad patrimonial era inconveniente y propuso que sólo cuando haya exceso o defecto se dé pauta a la indemnización respectiva. Finalmente se 39

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decidió limitar la actividad administrativa irregular del Estado. También se indicó que la competencia para conocer de la responsabilidad patrimonial de Estado sería para los tribunales administrativos. Las razones que tuvo el legislador para limitar la responsabilidad patrimonial del Estado a la actividad administrativa irregular se refieren prudentemente a esperar el desarrollo de la doctrina y experiencia jurídica tanto nacional como extranjera para, en su momento, ampliar el régimen de responsabilidad a los actos legislativos y judiciales. Ventajas y desventajas de la reforma constitucional de 2002 al artículo 113 de la Constitución: Entre los avances está: 1) establecer la responsabilidad objetiva y directa del Estado, con lo cual se le puede demandar directamente por daños y perjuicios causados por sus servidores públicos, donde ya no es necesario probar la culpa o ilegalidad en el autor del daño; 2) se reconoce expresamente en la Constitución la garantía patrimonial del particular frente al Estado, y 3) remite a la ley secundaria la regulación de las bases, límites y procedimientos para fijar la indemnización. 40

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Por lo que hace a las desventajas: 1) sólo se considera la actividad administrativa irregular del Estado y no la regular; 2) se limita el pago de la indemnización a la disponibilidad presupuestaria; 3) falta de técnica al incluir una garantía en la parte orgánica de la Constitución; 4) el remitir a una ley secundaria la regulación de las bases, límites y procedimientos para fijar la indemnización, dándose el caso de que de algunas entidades no crean su legislación, sin que exista alguna sanción por ello. Fundamento Constitucional Artículo 113.- …La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. Constitución Política del Estado de Guanajuato Artículo 123.- …El Estado y sus Municipios son responsables en forma directa y objetiva de los daños que, con motivo de su actividad administrativa 41

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irregular, ocasiones a los particulares en sus bienes o derechos, por lo que el afectado tendrá derecho a recibir una indemnización, que se determinará conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. ¿Qué es la responsabilidad patrimonial del Estado? Es la obligación de la federación, entidades federativas y municipios de resarcir los daños causados a los particulares como consecuencia de una actividad administrativa irregular. Características de la responsabilidad patrimonial del Estado  Objetiva. Se basa en el daño causado y suprime la teoría de la culpa en la conducta de los servidores públicos.  Directa. El Estado responderá de los daños que cause a raíz de su actividad administrativa irregular. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA.

La adición al artículo 113 de la Constitución Política de 42

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los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva. La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude a 43

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que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un daño al particular "con motivo de su actividad administrativa irregular", abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113 de la 44

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la "responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la "responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración. Sujetos de la Responsabilidad Patrimonial Activos. los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, Organismos Autónomos y Ayuntamientos. Pasivos. los particulares que sufren un daño sin la obligación jurídica de soportarlo como consecuencia de una actividad administrativa irregular. Actividad Administrativa Irregular Es aquélla que cause daño a la persona, bienes o derechos de los particulares que no tenga la obligación 45

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jurídica de soportarlo, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño. Elementos de la Responsabilidad Patrimonial Daño. real, evaluable económicamente, individualizado, material, físico y moral. Nexo causal Sujeto imputable RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA.

Toda vez que el término "responsabilidad objetiva" que prevé la Constitución, no puede ser entendido en el sentido que se le atribuye a la responsabilidad objetiva civil, sino que refiere a una responsabilidad derivada de un acto irregular del Estado, deben trasladarse los requisitos propios de la responsabilidad civil al esquema de responsabilidad patrimonial del Estado, sin ser necesario probar la culpa de un agente del Estado en particular, sino la actuación irregular de la dependencia demandada. Así, para que proceda el pago indemnizatorio por la actividad irregular del Estado, deben concurrir los siguientes requisitos: 1) La existencia de un daño. Dicho daño debe ser efectivo, 46

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evaluable económicamente e individualizado en relación con una o varias personas. 2) Que el daño sea imputable a la Administración Pública, por ser efecto de su actividad administrativa irregular, la cual puede consistir en la prestación deficiente del servicio público de salud. 3) El nexo causal entre el daño y la actividad de la Administración Pública. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, CONSTITUCIONAL. CUESTIONES QUE DEBEN SER ATENDIDAS PARA QUE SE CUMPLA CON EL DERECHO A UNA JUSTA INDEMNIZACIÓN. Para dar un efectivo cumplimiento al derecho sustantivo establecido en el artículo 113 constitucional, la restitución de los daños causados por el actuar administrativo irregular, siempre que sea posible, ha de devolver a la víctima a la situación anterior. Así, la indemnización ha de concederse, de forma apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y a las circunstancias de cada caso, atendiendo a lo siguiente: (a) el daño físico o mental; (b) la pérdida de oportunidades, en particular las de empleo, educación y prestaciones sociales; (c) los daños materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro cesante; (d) los perjuicios morales; y, (e) los gastos de asistencia 47

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jurídica o de expertos, medicamentos y servicios médicos y servicios psicológicos y sociales. Así, tal indemnización debe ser "justa", en el sentido de ser proporcional a la gravedad de las violaciones y al daño sufrido. Excepciones a la Responsabilidad Patrimonial del Estado  La realizada en cumplimiento de una disposición legal o de una resolución jurisdiccional;  La derivada del ejercicio de atribuciones originarias;  Las funciones materialmente legislativas o jurisdiccionales;  Los supuestos de caso fortuito y fuerza mayor;  El daño causado por un tercero en ejercicio de funciones públicas;  La que causen los servidores públicos cuando no actúen en ejercicio de funciones públicas;  Aquélla en la que exista una relación de medio a fin, en cuanto al beneficio futuro que habrá de obtener el particular; y  La que derive de hechos y circunstancias que no se hubieren podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes al momento de su acaecimiento. 48

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Autoridades competentes para conocer de la reclamación de responsabilidad patrimonial Por responsabilidad de los Poderes del Estado: En el Poder Ejecutivo, ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas; En el Poder Judicial, ante el Consejo del Poder Judicial; y En el Poder Legislativo, ante el Congreso del Estado por conducto de la Junta de Gobierno y Coordinación Política. Por responsabilidad de los Organismos Autónomos: En el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, ante el Consejo General; En el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato, ante el Pleno; En la Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado, ante el Procurador; En la Universidad de Guanajuato, ante el Rector General; y En el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ante el Pleno. 49

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Por responsabilidad de las autoridades municipales, será optativo para el particular acudir ante el Juzgado Administrativo Municipal correspondiente, o ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Juzgados Administrativos Guanajuato 1.-ALLENDE 2.- ABASOLO 3.- ACAMBARO 4.- APASEO EL ALTO 5.- CELAYA 6.- COMONFORT 7.- CORONEO 8.- CUERAMARO 9.- DOLORES HIDALGO 10.- DR.MORA 11.- GUANAJUATO 12.- IRAPUATO 13.-JARAL DEL PROGRESO 14.- JERECUARO 15.- LEÓN 16.- MANUEL DOBLADO 17.- MOROLEON 18.- OCAMPO 19.- PUEBLO NUEVO 20.- ROMITA 50

Municipales

en

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21.- SALAMANCA 22.- SAN DIEGO DE LA UNIÓN 23.- SAN FELIPE 24.- SAN FCO. DEL RINCON 25.- SAN JOSE ITURBIDE 26.- SAN LUIS DE LA PAZ 27.- STA. CRUZ DE JUVENTINO ROSAS 28.- SILAO 29.- TARIMORO 30.- TIERRA BLANCA 31.- URIANGATO 32.- VALLE DE SANTIAGO 33.- VILLAGRAN 34.- YURIRIA Normatividad Supletoria  CÓDIGO CIVIL  CÓDIGO DE PROCIMIENTOS CIVILES  LEY FEDERAL DEL TRABAJO

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Requisitos de la Demanda I.- La autoridad a la que se dirige; II.- El nombre, denominación o razón social del sujeto accionante y, en su caso, del representante legal, agregándose los documentos que acrediten su personalidad, así como la designación de la persona o personas autorizadas para oír y recibir notificaciones y documentos; III.- El domicilio para recibir notificaciones, ubicado en la sede de la autoridad del sujeto obligado; IV.- La petición que se formula, agregando un cálculo estimado del daño generado; V.- La descripción de los hechos y razones en los que se apoye la petición; VI.- La relación de causalidad entre el daño producido y la actividad administrativa irregular del sujeto obligado; y VII.- Las pruebas documentales que acrediten los hechos argumentados y la naturaleza del acto que así lo exija, así como el ofrecimiento de las demás que estime pertinentes. Toda demanda de reclamación deberá estar firmada por quien la formule y sin este requisito se tendrá por no presentada, a menos que el solicitante no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, imprimirá su huella digital y firmará otra persona a su ruego. 53

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No se establece entre los requisitos de la demanda el señalar la dependencia que causó el daño. Lo que puede acarrear problemas en cuanto a la ubicación del sujeto obligado. Iniciado el procedimiento, la autoridad requerirá al sujeto obligado que de acuerdo a los hechos narrados por el sujeto accionante aparezca como responsable del daño ocasionado a efecto de que dentro de un término de diez días hábiles presente un informe en el que manifieste lo que a sus intereses convenga, así como para que ofrezca las pruebas que considere necesarias. El incumplimiento de esta obligación, implicará que se tengan por ciertos los hechos expresados por el sujeto accionante, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados. Transcurrido el término referido, se abrirá un periodo probatorio por un término que no excederá de quince días hábiles para el desahogo de las pruebas oportunamente ofrecidas, pudiendo ampliarse por una sola vez por igual término. Pruebas En el procedimiento se admitirán, desahogarán, evaluarán y valorarán los medios de prueba previstos por el Código de Procedimientos Civiles para el Estado 54

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de Guanajuato, excepción hecha de la confesional mediante absolución de posiciones de la autoridad. Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya dictado resolución definitiva. Cuando los objetos o documentos sobre los cuales debe versar la prueba pericial, estén en poder de los sujetos obligados, se les requerirá para que los pongan a la vista del perito, a fin de que pueda rendir su dictamen. La autoridad podrá formular a los testigos, todas aquellas preguntas tendientes a esclarecer los hechos o a aclarar cualquier respuesta. Cuando el testigo tenga el carácter de autoridad, el desahogo de esta prueba se hará por escrito. En caso necesario y por razones fundadas y motivadas, la autoridad podrá ordenar la práctica, repetición o ampliación de cualquier diligencia probatoria, siempre y cuando sea de las reconocidas por esta Ley y tenga relación inmediata con la reclamación tramitada. Causas de Improcedencia I.- Se presente fuera de término; II.- El derecho a la reclamación haya prescrito; III.- Se promueva ante autoridad incompetente; IV.- Contra actos que sean materia de otra reclamación de indemnización y que se encuentren pendiente de 55

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resolución, promovido por el mismo sujeto accionante y respecto del mismo acto irregular; y V.- Cuando no se constituya actividad administrativa irregular. Las reclamaciones de indemnización por responsabilidad patrimonial notoriamente improcedentes serán desechadas de plano por la autoridad ante la cual se presenten. A quien promueva una reclamación de indemnización notoriamente improcedente o afirme hechos falsos u omita los que le consten en relación con dicha reclamación, se le impondrá una multa cuyo monto será equivalente de veinte a ciento veinte días de salario mínimo general vigente en el Estado. La multa será impuesta, sin trámite alguno, por la autoridad ante quien se haya presentado la reclamación. Los sujetos obligados deberán denunciar ante el Ministerio Público a toda persona que directa o indirectamente participe, coadyuve, asista o simule la producción de algún daño con el propósito de acreditar indebidamente la responsabilidad patrimonial de éstos o de obtener alguna de las indemnizaciones a que se refiere esta Ley. Causas de Sobreseimiento 56

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I.- El sujeto accionante se desista expresamente de la reclamación de indemnización; II.- Durante el procedimiento sobrevenga alguna de las causas de improcedencia; y III.- No se pruebe la existencia del acto irregular. Resoluciones o Sentencias Una vez concluido el periodo probatorio, la autoridad que previno del asunto deberá emitir su resolución en un término de diez días hábiles. Dicha resolución deberá ser notificada al sujeto accionante y al sujeto obligado. Las Resoluciones o Sentencias deberán contener: I.- La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos, así como el examen y valoración de las pruebas que se hayan rendido; II.- Los fundamentos legales en que se apoyen para producir la resolución; III.- La existencia o no de la relación de causalidad entre la actividad administrativa irregular y el daño producido; y IV.- La valoración del daño causado, así como el monto de la indemnización explicando, en su caso, los criterios utilizados para la cuantificación. En los casos de concurrencia se deberán razonar los criterios de imputación y la graduación 57

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correspondiente para su aplicación a cada caso en particular. Las resoluciones o sentencias firmes deberán registrarse por los sujetos obligados, mismos que deberán llevar un registro de indemnizaciones debidas por responsabilidad patrimonial, que será de consulta pública, a fin de que siguiendo rigurosamente el orden establecido según su fecha de emisión, se cubran las indemnizaciones correspondientes. No existen dentro de la Ley criterios a seguir para los resolutores en el caso de la cuantificación de los daños, lo que podría acarrear una falta de motivación en las resoluciones o sentencias que se adopten.

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La indemnización deberá pagarse en moneda nacional o en especie cuando así se convenga con el afectado. La indemnización podrá pagarse en parcialidades cuando no se cuente con la partida presupuestal suficiente o cuando exista acuerdo con el afectado. Si de una misma actividad administrativa irregular se generasen más de un daño, se indemnizará a cada afectado, y si la partida presupuestal fuera insuficiente para cubrirlas en su totalidad en los montos 60

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determinados por la autoridad, las indemnizaciones serán cubiertas en la misma proporción en que sea posible. Las indemnizaciones fijadas por autoridades administrativas o jurisdiccionales que excedan la disponibilidad presupuestal de los sujetos obligados, correspondiente a un ejercicio fiscal determinado, serán cubiertas en el siguiente ejercicio fiscal Montos de Indemnización Las indemnizaciones por daño material se sujetarán a las condiciones y límites siguientes: I.- Se cubrirán al cien por ciento, las indemnizaciones cuya cuantificación en dinero no exceda de quinientas veces el salario mínimo general vigente en el Estado; II.- Se cubrirán entre un setenta por ciento a un cien por ciento, las indemnizaciones cuya cuantificación en dinero exceda de quinientas veces pero no de cinco mil veces el salario mínimo general vigente en el Estado; III.- Se cubrirán entre un sesenta por ciento a un setenta por ciento, las indemnizaciones cuya cuantificación en dinero exceda de cinco mil veces pero no de diez mil veces el salario mínimo general vigente en el Estado; y IV.- Se cubrirán entre un treinta por ciento a un sesenta por ciento, las indemnizaciones cuya cuantificación en 61

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dinero exceda de diez mil veces el salario mínimo general vigente en el Estado.

Formas de terminar anticipadamente el Procedimiento I.- Por convenio o transacción de las partes, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las mismas acuerden, en cualquier momento del procedimiento; II.- Por desistimiento de la reclamación; III.- Por cumplimiento voluntario de la reclamación, por parte del sujeto obligado, antes de la resolución definitiva; y 62

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IV.- Cuando no se haya verificado ningún acto procedimental, ni promoción de impulso procedimental, durante un término continuo, de tres meses, contados a partir de la fecha en que se haya verificado el último acto procedimental o hecho la última promoción. La caducidad por inactividad procesal, no procederá después de haberse citado a las partes para oír resolución. Comentario: Las anteriores formas de terminación operarán siempre y cuando no se haya dictado sentencia en el juicio. Prescripción El derecho a reclamar indemnización prescribe en un año, mismo que se computará a partir del día siguiente a aquél en que: I.- Se produzca el daño; II.- Cesen los efectos del daño si fuese de carácter continuo; o III.- Quede firme la resolución que declare nulo el acto administrativo que dé sustento a la reclamación. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL PLAZO PARA RECLAMAR LOS DAÑOS OCASIONADOS CUENTA A PARTIR DE QUE CESAN LOS EFECTOS LESIVOS. 63

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El plazo a partir del cual corre la prescripción para reclamar la reparación de los daños, conforme al artículo 25 de la ley de la materia, es a partir de que cesan los efectos lesivos de los hechos dañosos, si se trata de daños de carácter continuo. Por lo tanto, mientras no cesen los daños no comenzará a correr el plazo y por lo tanto la víctima tendrá expedito su derecho para reclamar la indemnización. Derecho de los sujetos obligados de repetir contra los Servidores Públicos Los sujetos obligados podrán repetir de sus servidores públicos el pago de la indemnización cubierta a los particulares cuando, previa sustanciación del procedimiento administrativo disciplinaria previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, se determine su responsabilidad. La presentación de reclamaciones por responsabilidad patrimonial del sujeto obligado, interrumpirá los términos de prescripción que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios determina para iniciar el procedimiento administrativo disciplinario a los servidores públicos, los cuales se 64

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reanudarán cuando quede firme la resolución o sentencia definitiva que al efecto se dicte en el primero de los procedimientos mencionados. Preguntas 1.-¿Existen 2 periodos para el ofrecimiento de pruebas distintas a las documentales? (art. 23 fracción VII y art. 29) 2.- ¿Cuántas instancias existen si el conflicto de Responsabilidad Patrimonial es en contra de un ayuntamiento o autoridad municipal? (art.. 21) 3.- ¿Cuántas instancias existen si el conflicto de Responsabilidad Patrimonial se promueve en contra del Estado y se inicia la reclamación ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas? 4.-¿ A quién corresponde la carga de la prueba en el procedimiento de responsabilidad patrimonial? ( art. 22 y art. 27 fracción. III.) 5.-¿ Qué criterios se seguirán para la cuantificación de los daños? (art. 35 fracción. IV) 6.- ¿ Qué diferencia existe entre las fracciones I y II del artículo 26 de la Ley? ¿Cómo puede un particular impugnar la resolución del Juzgador o del TCA?

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¿Será procedente el amparo promovido por la autoridad en contra de la resolución que dicte la sala, en donde se condene al pago de una indemnización? ¿Puede impugnarse una resolución de responsabilidad patrimonial dictada por una Sala del Tribunal ante el propio Tribunal en juicio de nulidad? RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO. CONTRA LAS RESOLUCIONES DICTADAS EN EL PROCEDIMIENTO PARA EL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN DERIVADA DEL DAÑO CAUSADO POR LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR PREVISTO EN LA LEY RELATIVA, ES IMPROCEDENTE EL RECURSO DE RECLAMACIÓN CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 308 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA LOCAL.

La reclamación de pago de la indemnización derivada del daño causado por la actividad administrativa irregular de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los Municipios y los organismos autónomos del Estado de Guanajuato debe tramitarse conforme al procedimiento administrativo especial que para tal efecto prevé la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado y los Municipios de la entidad, la cual no 66

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establece un sistema de medios ordinarios de defensa para impugnar las resoluciones dictadas en aquél, ni con tal propósito hace la remisión expresa a otro ordenamiento. Por tanto, atendiendo al principio de especialidad, según el cual la ley específica debe prevalecer sobre la general, contra dichas determinaciones es improcedente el recurso de reclamación contenido en el artículo 308 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ni siquiera de forma supletoria, pues en el trámite y resolución del señalado procedimiento se permite de forma restringida sólo la aplicación supletoria del Código Civil local, en lo conducente, y la del de Procedimientos Civiles únicamente en materia de pruebas. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA SENTENCIA QUE CONDENA A LAS PERSONAS MORALES OFICIALES AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN POR SU ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR, NO ES SUSCEPTIBLE DE IMPUGNARSE MEDIANTE EL JUICIO DE AMPARO (LEGISLACIÓN DE LOS ESTADOS DE JALISCO Y GUANAJUATO). Por regla general, las personas morales oficiales no se encuentran legitimadas para promover juicio de 67

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amparo, salvo que la ley o el acto que reclamen afecten sus intereses patrimoniales, lo cual no sucede cuando en un juicio contencioso administrativo se les condena al pago de una indemnización por su actividad administrativa irregular, en tanto que la responsabilidad patrimonial del Estado surge a partir de su actuación pública, o bien, con motivo de sus relaciones de derecho público, por lo que las personas morales oficiales demandadas no dejan de actuar como autoridades en defensa del ejercicio del poder público que les fue dotado y, por ende, el juicio de amparo directo que promuevan en su contra es improcedente, por no ajustarse al supuesto previsto en el artículo 9o. de la Ley de Amparo, ya que, además, no se afecta su patrimonio si se toma en cuenta que las leyes respectivas de los Estados de Jalisco y de Guanajuato prevén la inclusión en el presupuesto de egresos local o municipal, de una partida especial para cubrir los pagos por concepto de responsabilidad patrimonial del Estado, de modo que la dependencia o entidad demandada no debe distraer recursos que le fueron destinados para realizar sus actividades públicas ordinarias. Casos prácticos CASO 1 68

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Actos de impericia y negligencia médica Provocación de muerte de menor al momento de nacer. Autoridad demandada: Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato por actos administrativos irregulares ocurridos en el Hospital General. Cuantificación del daño producido: $1 248 403.20. (artículo 13 LRP en relación con LFT) Daño moral: $416 134.40 Total: $1 674 537.60 HECHOS: 28 Enero de 2013. La agraviada advierte que se encuentra embarazada, teniendo 23 semanas. Su Doctor Particular señaló que el proceso transcurría con normalidad, pronosticando que la fecha de parto sería del 6 al 26 de mayo. 14 Febrero. Se afilia al Seguro Popular, para posteriormente acudir al centro de salud donde fue atendida por el Doctor 1, aseverando que el embarazo transcurría con normalidad. 14 Marzo. Fue atendida en el centro de salud por el Doctor 2, el cual le solicito la realización de ultrasonido. 15 Abril. Se le practican estudios por el Doctor 3, refrendando el buen estado de salud que gozaban ella y su hijo. 69

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21 Mayo. Doctor 5 informa que el Cordón umbilical se encontraba enredado en el cuello del bebe. 23 Mayo. Inicia labor de parto una vez que acudió al Hospital X con el Doctor 9 (Ginecólogo), quien realizó pruebas de tacto, y le ordeno que regresara a las 72 horas, ya que se encontraría impedido para programarle un parto. 26 Mayo. Atendida por Doctor 11, quien practicó prueba de tacto, diciéndole que regresara en la tarde. Después es atendida por Doctor 12 , quine le dice que hasta el 29 de Mayo se aliviaría. 27 Mayo. Regresa al Hospital X, diciéndole que tiene una dilatación de 1 cm pero que el parto no pasaría del día 29 de Mayo. 28 Mayo. Al acudir a la cita solicito al Doctor 4 que, toda vez que ya tenía cumplidas las 41 semanas de gestación, diera orden para que la ingresaran a urgencias a lo que éste se negó. Posteriormente fue atendida por Doctor 7 a las 11 pm a pesar de que ella tenia la cita desde las 4 pm, y le indicaron que se esperaría 6 horas para ver si dilataba más. 29 Mayo. Regresó al área de urgencias pero se le negó el acceso con el excusa de tener por delante 12 pacientes, por lo que acudió con Doctor Particular quien se percató de la situación crítica y urgente que afrontaba la bebé. Indicando que era urgente la 70

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intervención, misma que fue presentada en el Hospital a su regreso donde de nueva cuenta se le negó el acceso. Una vez ingresada el Doctor 7 acusó de ser mentira la urgencia de su parto suscrita por el Doctor Particular. Se hizo esperar a la agraviada otras dos horas durante las cuales el bebé sufrió asfixia perinatal severa y acidosis metabólica. En el certificado se refiere a la bebé con una edad gestacional de 39 semanas, donde se expuso: “Anomalías congénitas, enfermedades o lesiones del nacido vivo; A) NINGUNA APARENTE B) NINGUNA APARENTE,” Dicho certificado fue ratificado por Doctor 10 (Médico Pediatra). Se le informó de que la bebé había comido y respirado meconio. Después se le informó que el estado del bebé era grave y que posiblemente no resistiría la noche. Se insta al titular a firmar una póliza para traslado a otra clínica. Se redacta hoja de traslado de paciente explicando: “asfixia perinatal severa y acidosis metabólica”. Servicio de traslado se retrasa 6 horas. Una vez llegado el transporte se cancela el traslado pues la bebé había fallecido una hora antes. 71

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SENTENCIA: Se tiene por acreditado que la reclamante no recibió oportuna ni eficazmente el servicio medico que para su estado requería, máxime si ya había sido advertido que se encontraba con estado de alarma. Por lo tanto, se condenó a la autoridad demandada a pagar una indemnización por las siguientes cantidades: Daño material: $306,900.00 Daño Moral: $102,300.00 Total: $409,200.00 CASO 2 En el expediente se reclama la responsabilidad patrimonial a cargo del Gobernador del Estado y del Procurador General de Justicia del Estado, misma que se traduce en la indemnización de $1,906,984.95, que es el 70 % del daño causado que asciende a $2,724,264.21. Actividad administrativa irregular planteada: La inactividad del Ministerio Público, que ocasionó la prescripción del ejercicio de la acción penal y, por ende, la imposibilidad de recuperar la cantidad económica de la que fue despojado por presuntos hechos delictuosos. HECHOS: 72

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 El apoderado legal de una persona moral presentó una denuncia de hechos delictuosos ante una agencia del Ministerio Público estatal en el año 2002.  La agente determinó en fecha 12 de diciembre de 2004 que se encontraban acreditados los elementos del cuerpo del delito de Abuso de Confianza, por lo que remitió el asunto a un Juez Penal.  El asunto fue radicado, emitiéndose un acuerdo de requerimiento de documentos originales al agente del ministerio público, ésto para perfeccionar la acción penal. Dicho acuerdo se dictó el 12 de abril de 2005, es decir, 5 meses después de la remisión del agente.  El Ministerio Público no realizó ninguna acción, hasta el 3 de noviembre de 2005, fecha en la que ya había prescrito la acción penal, esto a pesar de que contaba con los documentos originales desde que fue presentada la denuncia. DEFENSA:  Los argumentos de resistencia del Gobierno de Estado se centraron en señalar que no se podía reclamar un daño, porque se trataba de la incertidumbre de acceder o no a la reparación de 73

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daño, lo que únicamente se podría resolver en sentencia.  Además se argumentó que se trataba de una actividad originaria del Estado, no susceptible de ser impugnada a través de un procedimiento de responsabilidad administrativa. Sentencia:  En la sentencia se dijo que el daño que se causaba al particular era un daño real, cuantificable en dinero, ya que se le impidió o negó la oportunidad de acceder a obtener una ganancia lícita o a ser resarcido. Por lo tanto, al ser las partes demandadas omisas en justificar que su actuación no fue negligente, se estima que el daño causado al particular se debió a que no se ejerció acción penal dentro de los términos previstos por la legislación.  De los dictámenes periciales se desprendió que la afectación real a la empresa demandante fue de $2, 274,264.21  Un dato importante es que esta condena sufrió una reducción a ser pagado únicamente el 60 por ciento de la cantidad resultante conforme a los límites previstos por el artículo 11 de la L.R.P., circunstancia que ya no fue impugnada por el particular. 74

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CASO 3  En el expediente se reclama la indemnización prevista por el artículo 14 de la LRP, conforme a la LFT, por perdida de la extremidad inferior derecha y un día de salario mínimo por cada día en que el actor se encuentre incapacitado para laborar. Lo anterior al haber sido víctima de lesiones a su integridad física por actividad administrativa irregular de la Secretaría de Educación del estado de Guanajuato.  La reclamación consiste en el pago de $173,000 pesos por concepto de pérdida de la extremidad inferior derecho. Asimismo reclama el pago de $57,816 pesos por concepto de daño moral. Actividad Administrativa Irregular  La actividad la hace consistir el particular en que fue arrollado por un vehículo de la Secretaría de Educación, que era conducido por un inspector escolar en estado de ebriedad, lo que le provocó daños irreversibles en su persona. HECHOS:  El actor conducía una camioneta que tuvo una falla mecánica que lo obligó a orillar el vehículo al acotamiento. La carretera en donde se encontraba 75

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era la Abasolo- Irapuato, aproximadamente a las 7 P.M.  Menciona el actor que colocó a 10 metros del su vehículo un cono y encendió las luces intermitentes para prevenir un accidente.  Una vez hecho lo anterior, se dio a la tarea de reparar el vehículo que se le había desprendido la flecha. Para maniobrar de mejor manera decidió empujar la camioneta a la terracería que se encontraba a un costado del acotamiento. En ese momento fue cuando escucho un grito que decía “cuidado” y después sintió un impacto en la parte trasera de su cuerpo.  Las personas que le gritaron le señalaron que la persona que lo atropelló conducía en estado de ebriedad. Estas mismas pidieron auxilio y fue internado en el hospital donde le fue amputada media pierna, sin embargo, días después, debido a la infección que tenía le fue desarticulada la pierna.  El sujeto que atropelló al actor fue detenido por la policía federal, se determinó que conducía en estado de ebriedad un vehículo propiedad del Gobierno del Estado. DEFENSA: 76

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 La defensa del asunto se centró en señalar que el accidente ocurrió en un horario no laboral.  Que el actor no se encontraba en ejercicio de sus funciones, ya que era el mes de julio y los cursos habían terminado.  Que existía una denuncia penal, en la que se repararía del daño al ciudadano afectado y que de condenarse en Responsabilidad Patrimonial se estaría realizando una doble indemnización. SENTENCIA:  Los argumentos de la autoridad fueron desvirtuados por ser la RP objetiva y directa. Se acreditó en la secuela procesal que el servidor público conducía un vehículo oficial, que lo hizo alcoholizado y que venía de una reunión de trabajo, por lo que existía una actividad administrativa irregular.  En la sentencia se resolvió condenar a la Secretaría de Educación al pago de indemnización de $173,000 pesos que se obtuvo de los artículos 492,495 y 514 en su punto 142 de la LFT.  La condena fue al 80 por ciento de 1095 días que multiplicados por el cuádruplo $49.50 pesos da como resultado la cantidad de $214, 620.  Se determinó procedente el pago del daño moral, ya que el ciudadano recibió una afectación 77

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profunda en su aspecto físico, dando una condena $64,000 pesos.  Las cantidades antes mencionadas fueron actualizadas en $13,875 pesos y $ 4,625.  Se condenó además a la Secretaría al pago de 38,131.00 pesos por el tiempo transcurrido sin que el ciudadano haya podido trabajar y a un salario mínimo diario mientras se encuentre incapacitado. GENERALIDADES DE LA LEY FEDERALDE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. Al construir un sistema de responsabilidad patrimonial, se tienen dos objetivos; el primero de ellos es el de reparar los daños que se ocasionen; el segundo, es obligar a las personas a una mayor vigilancia de los hechos o actos ajenos de los que ellos pueden ser responsabilizados.  Multiplicidad de sujetos obligados y la falta de especialización.  A partir de la reforma a la Ley de RP, son más de 200 entes que podrían conocer de una reclamación de responsabilidad patrimonial. Instancias a nivel federal:  Escrito de reclamación responsable 78

ante

la

autoridad

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 Recurso de revisión ante la autoridad responsable  Juicio contencioso-administrativo  Juicio de amparo a la par de la revisión fiscal  Amparo directo en revisión. Casos Prácticos 1. Pasta de Conchos 2. Pérdida de Ojo Derecho por Cirugía de Catarata Irregular 3. Ceguera irreversible 4. Parto Irregular. Muerte del Producto del parto, consecuencia de una atención oportuna pero no adecuada. 5. Amputación de pierna – Diagnóstico erróneo a derechohabiente en el IMSS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Antecedentes La figura de las controversias constitucionales fue introducida por primera ocasión en el artículo 137, fracción I, de la Constitución de 1824. En esta primera regulación constitucional de la controversia se otorgó competencia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver los conflictos que se presentaran entre los Estados de la República o entre los particulares y un Estado sobre pretensiones de tierras. 79

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La controversia constitucional se basó en lo establecido por el artículo III, sección segunda, fracciones 1 y 2, de la Constitución federal de los Estados Unidos, de acuerdo con el cual: (…) El poder judicial se extenderá a todos los caso de derecho y equidad que dimanen de esta Constitución (…) y a toda controversia en que participaren los Estados Unidos; a la controversia entre dos o más Estados; entre un Estado y ciudadanos de otros Estados; entre ciudadanos de un mismo Estado que reclamen tierras otorgadas por concesiones de diferentes Estados (…) Las controversias constitucionales se consagraron también en los artículos 97 y 98 de la Constitución de 1857, pero con mayor precisión que en la Constitución del 24: Artículo 97. Corresponde a los tribunales de la federación conocer: (…) III. De aquellas que se susciten entre dos o más Estados.- V. De las que se susciten entre un Estados y dos o más vecinos de otro (…) Artículo 98.Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde la primera instancia el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de aquellas en que la Federación fuese parte. 80

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LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN EL TEXTO ORIGINAL DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917 En un principio la Constitución del 17 reguló la Controversia Constitucional de siguiente manera: Artículo 104. Corresponde a los tribunales de la federación conocer: I. De todas las controversias (…) III. De aquellas en que la Federación fuese parte.- De las que se susciten entre dos o más Estados, o un Estado y la Federación, así como las que surgieran entre los tribunales del Distrito Federal y los de la Federación, o un Estado. V. De las que surjan entre un Estado y uno o más vecinos de otro (…) Artículo 105. Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como aquellas en que la Federación fuese parte. Este instrumento procesal tenía por objeto garantizar el equilibrio de las facultades de la federación y de las entidades federativas señaladas en la carta federal. Durante la etapa que va de 1917 a diciembre de 1994, en que se reformó y adicionó sustancialmente, precepto que apenas se aplicó, ya que cuando se presentaron diferencias de carácter jurídico, en especial entre el gobierno federal y algunos estados se 81

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resolvieron por medio de procedimiento y órganos de carácter político. En su mayor parte, estos litigios jurídicos se decidieron por medio de instrumento calificado como desaparición de poderes previsto por el artículo 76, fracción V de la Constitución federal, y que se atribuye al Senado de la República. Las decisiones que llegó a adoptar el Senado fueron, frecuentemente, a favor de la Federación, lo que le restó credibilidad al proceso. Es por lo anterior que la figura cayó en desuso. En la reforma constitucional publicada el 31 de diciembre de 1994, se introdujeron importantes modificaciones al texto anterior del citado artículo105, pues, además de ampliar de manera considerable el ámbito de las citadas controversias constitucionales, comprendidas en la fracción I del mismo precepto, se adicionó una fracción II, en la cual se reguló, como una novedad, la acción abstracta de inconstitucionalidad. Dichos preceptos constitucionales fueron desarrollados por la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 11 de mayo de 1995. Concepto 82

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Mediante la controversia constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación decide conflictos suscitados entre determinados entes que forman parte de la estructura política del estado mexicano. La competencia para dirimir estos conflictos es de las denominadas concentradas y es monopolio de la SCJN. En estricto sentido todos los conflictos constitucionales podrían ser denominados como controversias constitucionales. Sin embargo, la Constitución se refiere explícitamente a las controversias constitucionales al instituir determinados conflictos competenciales y de atribuciones, dotados de relevancia jurídica o política, por desprenderse de la Constitución, así como por los participantes en el conflicto. Así dogmáticamente ha de entenderse como controversia constitucional a los conflictos previstos en el artículo 105 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La controversia constitucional representa una figura de defensa de la Constitución, en cuanto a la estructura y organización jurídico-política de esferas de actuación de los sujetos previstos en el artículo105, fracción I. Materia 83

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Por conducto de las controversias constitucionales pueden enjuiciarse tanto actos jurídicos individualizados como normas generales, siempre que no se refieran a la materia electoral. Tesis: P./J. 125/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Novena Época, Pag. 1280 MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Para determinar cuándo la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene competencia para resolver una controversia por no inscribirse ésta en la "materia electoral" excluida por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe evitarse la automática traslación de las definiciones de lo electoral desarrolladas en otras sedes procesales y aplicar sucesivamente los siguientes criterios: 1) es necesario cerciorarse que en la demanda no se impugnen "leyes electorales" -normas generales en materia electoral-, porque la única vía para analizar su constitucionalidad es la acción de inconstitucionalidad; 2) debe comprobarse que no se combaten actos y resoluciones cuyo conocimiento es competencia de las autoridades de justicia electoral, esto es, que no sean actos en materia electoral directa, 84

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relacionada con los procesos relativos al sufragio ciudadano; 3) debe satisfacerse el resto de las condiciones que la Constitución y la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II de su artículo 105 establecen para que se surta la competencia del Máximo Tribunal del país -en particular, que se trate de conflictos entre los poderes públicos conforme a los incisos a) al k) de la fracción I del artículo 105 constitucional-. Así, la extensión de la "materia electoral" en sede de controversia constitucional, una vez considerados los elementos constitucionalmente relevantes, se sitúa en un punto intermedio entre la definición amplia que rige en las acciones de inconstitucionalidad, y la estricta aplicable en el juicio de amparo, resultando especialmente relevante la distinción entre la materia electoral "directa" y la "indirecta", siendo aquélla la asociada con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano, regidos por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional también especializado; por la segunda indirecta-, debe entenderse la relacionada con los mecanismos de nombramiento e integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos los cuales, por regla general, involucran a sujetos muy distintos a los que se enfrentan en los litigios técnicamente electorales. 85

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Tampoco son procedentes las controversias constitucionales en contra de conflictos referentes a límites territoriales entre entidades federativas. Tesis: P./J. 97/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Novena Época, Pag. 1101. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE CONTRA LAS RESOLUCIONES DE LAS LEGISLATURAS LOCALES QUE DIRIMEN EN DEFINITIVA CONFLICTOS DE LÍMITES TERRITORIALES ENTRE LOS MUNICIPIOS DE UN ESTADO. Conforme a los artículos 46, 73, 76 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión está facultada para resolver de manera definitiva e inatacable los conflictos que por límites territoriales se susciten entre los Estados de la Federación, lo que se corrobora con el primer párrafo de la fracción I del indicado artículo 105, que prevé que los conflictos a que se refiere el artículo 46 del propio Ordenamiento Fundamental no pueden impugnarse en controversia constitucional; asimismo, el citado artículo 105 faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer a través del mencionado medio de control constitucional, a instancia de parte interesada, de los 86

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conflictos derivados de la ejecución de los decretos que emita el Senado en materia de límites territoriales estatales. Ahora bien, tratándose de las resoluciones de las Legislaturas Locales en materia de delimitación territorial de los Municipios de un Estado, como la propia Constitución Federal no establece la improcedencia de la controversia constitucional respecto de estas resoluciones, no existe impedimento alguno para que este Alto Tribunal revise en esa vía las resoluciones dictadas en la indicada materia, pues de lo contrario se haría nugatorio el procedimiento que tiene como fin primordial garantizar la supremacía de la Ley Fundamental, ajustando el actuar de cualquier autoridad a los lineamientos que ésta prevé, máxime si dichas determinaciones pueden afectar de manera directa o indirecta las prerrogativas constitucionales otorgadas a algún Poder o nivel de gobierno. Ambas cuestiones están excluidas expresamente del contenido del artículo 105 fracción I, se consideran por lo tanto cuestiones políticas no dirimibles en esta institución jurídica. Por lo que respecta a la improcedencia de las controversias constitucionales en materia electoral, la SCJN, precisó que para concluir que se está ante la materia, deben valorarse los siguientes criterios: 1) es necesario cerciorarse que en la demanda no se 87

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impugnan leyes electorales (normas generales en materia electoral; 2) debe comprobarse que no se combatan actos y resoluciones cuyo conocimiento es competencia de las autoridades de justicia electoral, esto es, que no sean actos en materia electoral directa, relacionada con procesos de sufragio del ciudadano. Jurisprudencia 125/2007, ya transcrita. Por cuanto se refiere al control de constitucionalidad de las leyes que tiene lugar en vía de controversia, debe observarse que se admite un amplio campo de impugnación. La controversia constitucional puede tener por objeto cualquier tipo de norma jurídica producida por órganos constitucionalmente legitimados para ello. Esto es, cualquier ente legitimado puede impugnar leyes federales, tratados internacionales, reglamentos federales y leyes y reglamentos locales. (considerar la posibilidad de controversias sobre las leyes producidas en ejercicio de facultades extraordinarias previstas por los artículos 131 y 29) Tesis: P./J. 84/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, Septiembre de 2004, Pag. 1258.

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TRATADOS INTERNACIONALES. SON NORMAS GENERALES Y, POR TANTO, SON IMPUGNABLES EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Los tratados internacionales son normas generales, ya que reúnen las características de generalidad, permanencia y abstracción y, además, las materias enunciadas por la fracción X del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como propias de dichos instrumentos autodeterminación de los pueblos, no intervención, solución pacífica de controversias, etcétera-, sólo pueden tener su expresión creadora y desarrollo lógico a través de normas generales, lo que se corrobora con lo previsto en el artículo 133 constitucional, que expresamente los coloca junto con otras normas, como la Ley Suprema de la Unión, siempre que sean acordes con la misma. En ese sentido, al tener los mencionados instrumentos internacionales la naturaleza de normas u ordenamientos generales, son susceptibles de control constitucional a través de la controversia que establece la fracción I del artículo 105 constitucional, que aunque no incluye de modo explícito entre los actos impugnables a la especie "tratados", sí menciona expresamente como actos sometidos a su control a las "disposiciones generales" que es el género, como se infiere de los incisos h), i), j) y k) de dicha fracción, además de que ese alcance se halla implícito en los 89

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demás incisos, donde no se excluyen más actos que los que corresponden a la materia electoral; aunado a que en el penúltimo párrafo de la mencionada fracción I, al señalar los efectos de la sentencia de invalidez se parte del supuesto de que la controversia constitucional procede en contra de disposiciones generales, que comprenden a los tratados. En tiempos recientes la Corte ha establecido criterios de preferir el estudio de la forma sobre el fondo. Tesis: P./J. 42/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, Pag. 1639. Jurisprudencia(Constitucional) CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CUANDO SE ADUCEN CONCEPTOS DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES FORMALES Y DE FONDO RESPECTO DE NORMAS GENERALES DE LOS ESTADOS O DE LOS MUNICIPIOS IMPUGNADAS POR LA FEDERACIÓN, DE MUNICIPIOS RECLAMADAS POR LOS ESTADOS O EN LOS CASOS A QUE SE REFIEREN LOS INCISOS C), H) Y K) DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DEBE PRIVILEGIARSE EL ESTUDIO DE LOS PRIMEROS (INTERRUPCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA P./J. 47/2006). 90

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El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, abril de 2006, página 817, sostuvo que si en la demanda de controversia constitucional se hacen valer tanto conceptos de invalidez por violaciones en el procedimiento legislativo como por violaciones de fondo, en los supuestos mencionados, debe privilegiarse el análisis de estos últimos, a fin de que la Suprema Corte realice un control y fije los criterios que deberán imperar sobre las normas respectivas, ya que de invalidarse éstas, una vez subsanados los vicios del procedimiento, las mismas podrían seguir subsistiendo con vicios de inconstitucionalidad. Sin embargo, una nueva reflexión conduce a este Alto Tribunal a interrumpir tal criterio a fin de establecer que en los casos mencionados deberán analizarse en primer término las violaciones procedimentales, en virtud de que conforme al artículo 105 constitucional, de estimarse fundadas éstas, por una mayoría de por lo menos ocho votos, la declaratoria de invalidez tendrá efectos generales y, por tanto, la norma dejará de tener existencia jurídica, resultando indebido estudiar primero las violaciones de fondo, cuando podría acontecer que ese análisis se realizara sobre normas que de haberse emitido violando el procedimiento, carecerían de todo valor, 91

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con lo que implícitamente, con ese proceder se estarían subsanando las irregularidades del procedimiento. Desde el punto de vista competencial, esta tuvo una matización a consecuencia de la interpretación del acuerdo 5/2001. En esta jurisprudencia de la Segunda Sala se determinó que las Salas de la SCJN tienen competencia para resolver incluso los aspectos de fondo de las controversias. Esta hipótesis puede tener verificativo cuando concurran las siguientes dos condiciones: a) que no se trate de un problema de constitucionalidad de una norma general, ya que la invalidez respectiva requiere de un quórum calificado de cuando menos ocho votos (artículo 42 (LR105); y b) que se trate de alguna de las controversias previstas en los incisos b), f), g) e i) del artículo 105-I, es decir, de los conflictos en los que intervenga un municipio. Tesis: 2a./J. 151/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Agosto de 2007, Novena Época, Pag. 1125, Jurisprudencia (Constitucional) CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA 92

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PROBLEMA DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001). El séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre sus Salas de los asuntos que le compete conocer, para una mayor prontitud en su despacho y una mejor impartición de justicia. En esta tesitura, los considerandos del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribunales Colegiados de Circuito, revelan como uno de sus objetivos esenciales que el Pleno destine sus esfuerzos a los asuntos de mayor importancia para el orden jurídico nacional; en ese orden de ideas, la fracción I de su punto tercero le reserva el conocimiento de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y los recursos interpuestos en ellas, cuando sea necesaria su intervención, siendo este último un concepto jurídico indeterminado cuya valoración y aplicación queda al prudente arbitrio de las Salas, quienes ejercerán su facultad de tal forma que se adapte a las 93

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exigencias sociales. Por otra parte, en atención a que los Municipios son quienes promueven más controversias constitucionales, a fin de propiciar una resolución pronta de los asuntos en los que sean parte y cumplir con lo dispuesto en los artículos 17 y 94 de la Constitución Federal, el indicado acuerdo debe interpretarse en el sentido de que las Salas tienen competencia para resolver controversias constitucionales, aun respecto del fondo, siempre que se den las siguientes condiciones: a) Que no subsista un problema relativo a la constitucionalidad de una norma general, ya que la declaración de invalidez relativa requiere de un quórum calificado de cuando menos 8 votos, de conformidad con el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y b) Que se trate de alguna de las controversias constitucionales previstas en los incisos b), f), g) e i) de la fracción I del referido artículo 105, es decir, de conflictos en los que intervenga un Municipio. Por cuanto hace a los actos jurisdiccionales, la regla general es que mediante esta vía el debate procesal no puede versar sobre resoluciones judiciales. Esta regla opera siempre que se trate de resoluciones de órganos del Poder Judicial Federal, los cuales no cuentan con legitimación para acudir a este proceso. No obstante 94

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no es este el caso de los tribunales locales. Por excepción se ha llegado a consentir por la Corte el examen de la litis que incide en resoluciones de los jueces estatales. Se argumenta lo anterior por considerar que de otra manera un órgano público no tendría defensa en contra de una decisión de un juez local. Tesis: P. LXX/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Diciembre de 2004, Tomo XX, Diciembre de 2004, Novena Época, Pag. 1119, Tesis Aislada (Constitucional). CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN JUICIOS DE AMPARO, ASÍ COMO DE LOS ACTOS REALIZADOS EN SU EJECUCIÓN. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 117/2000, que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, octubre de 2000, página 1088, con el rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VÍA IDÓNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALEGUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES.", estableció que la amplitud para ejercitar la acción de controversia constitucional no puede llegar al extremo de proceder 95

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para impugnar los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo, incluso cuando se aleguen cuestiones constitucionales. Lo anterior se robustece si se atiende a que las decisiones de los órganos de amparo son constitucionales por origen y definición, por lo que dicha improcedencia se funda en la circunstancia de que poner nuevamente en tela de juicio su validez constitucional en una vía regulada por normas de la misma jerarquía (artículos 103 y 107, y artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) y que persiguen por igual la salvaguarda de la supremacía constitucional, trastornaría la solidez y eficacia no sólo del medio de control sometido, sino de todo el sistema de medios de control constitucional que prevé la Constitución Federal, haciendo nugatoria la autoridad que tienen, por disposición constitucional, los juzgadores unipersonales y colegiados de amparo, cuestionándose la validez de las sentencias que conceden la protección federal al quedar sujetas a un nuevo análisis constitucional. En este orden de ideas, este tratamiento debe hacerse extensivo a los actos de ejecución de la propia sentencia de amparo, pues su realización encuentra su razón de ser en la resolución constitucional que encontró un vicio que habría de ser superado con la ulterior actuación de las autoridades, y 96

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en la que se pretende materializar la protección constitucional otorgada por el Juez de amparo. Para promover una controversia constitucional no basta el planteamiento de inconstitucionalidad de los actos o normas generales impugnadas. Debe existir una afectación al ámbito competencial a un órgano por parte de otro. En lo tocante al parámetro referencial de las controversias, un punto de partida es la observación de su finalidad: la tutela de las atribuciones establecidas expresamente en la Constitución. No obstante, un criterio más o menos amplio de esa finalidad ha permitido a la SCJN aceptar, por vía interpretativa, la fiscalización de las llamadas violaciones indirectas a la Constitución. Sujetos Legitimados En principio los sujetos legitimados para tomar parte en una controversia constitucional son los especificados en la fracción I del artículo 105 constitucional. Sin embargo la SCJN ha emitido criterios que flexibilizan este criterio: ha estimado que la lista prevista por la Constitución no debe ser considerada como limitativa, siempre que mediante este proceso algún órgano instituido por la 97

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Constitución federal busque defender competencias que ella le ha atribuido. Tesis: P./J. 21/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Novena Época, Pag. 1101. Jurisprudencia(Constitucional). CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVA. El citado precepto no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo ni que establezca un listado taxativo de los entes, poderes u órganos legitimados para promover controversias constitucionales, sino en armonía con las normas que disponen el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos; de ahí que la aplicación del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe favorecer hipótesis de procedencia que, aunque no estén previstas expresamente en su texto, sean acordes con la finalidad manifiesta de ese medio de control constitucional, que es precisamente salvaguardar las esferas de competencia de los órganos y poderes cuya existencia prevé la Constitución Federal. 98

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Desde el punto de vista dogmático, las controversias constitucionales pueden ser clasificadas en dos grupos: internas y externas. Las controversias constitucionales externas pueden ser, a su vez, horizontales o verticales. A partir de esas categorías puede sistematizarse un catálogo más o menos exhaustivo de supuestos de conflicto. Las controversias constitucionales internas son las que se suscitan entre los poderes u órganos de un mismo orden jurídico-normativo, esto es, dentro del ámbito de la federación, o dentro del ámbito de una entidad federativa, o dentro del ámbito del Distrito Federal. • Controversias dentro del ámbito de la federación: 1) Poder ejecutivo contra Congreso de la Unión; 2) Poder Ejecutivo contra Cámara de Diputados; 3) Poder Ejecutivo contra Cámara de Senadores; y 4) Poder Ejecutivo contra Comisión Permanente. Tesis: P./J. 119/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, Diciembre de 2004, Pag. 1117. Jurisprudencia (Constitucional). CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE PROMUEVE EN 99

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CONTRA DE LOS ÓRGANOS DEPOSITARIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que las hipótesis de procedencia de la controversia constitucional no comprenden al Poder Judicial de la Federación ni a los órganos que lo integran, toda vez que al resolver los asuntos sometidos a su competencia no ejercen facultades ordinarias de un nivel de gobierno, sino extraordinarias de control constitucional, de ahí que cuando aquella vía se entable contra los órganos depositarios de dicho Poder será notoriamente improcedente. Tesis: P./J. 10/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIX, Marzo de 2004, Pag. 1056. Jurisprudencia (Constitucional) COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, PUES EMITE RESOLUCIONES CON PLENA AUTONOMÍA. De la interpretación armónica de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10 de su Ley Reglamentaria y 23 y 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, se advierte que la Comisión Federal de Competencia cuenta con legitimación pasiva 100

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en controversias constitucionales, ya que, aun cuando no es un órgano originario del Estado, sino derivado, al ejercer sus atribuciones relativas a la prevención, investigación y combate de monopolios, prácticas monopólicas y concentraciones, lo hace con autonomía y plena potestad, inclusive para ejecutar sus determinaciones. • Controversias en el ámbito de una entidad federativa: 1) Poder Ejecutivo contra Cámara de Diputados del Estado; 2) Poder Ejecutivo contra Diputación o Comisión Permanente del Congreso del Estado; 3)Poder Ejecutivo contra Supremo Tribunal de Justicia del Estado; 4) Cámara de Diputados contra Supremo Tribunal de Justicia del Estado y 5) Diputación o Comisión Permanente de un Estado contra Supremo Tribunal de Justicia. Tesis: P./J. 35/2002, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, Agosto de 2002, Pag. 902. Jurisprudencia(Constitucional) CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD DE LA DIPUTACIÓN PERMANENTE DEL CONGRESO DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER DE LOS ASUNTOS RELACIONADOS CON LA HACIENDA MUNICIPAL, PREVISTA EN EL ARTÍCULO 41, FRACCIÓN IX, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA 101

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DE AQUELLA ENTIDAD FEDERATIVA, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave se desprende que la Diputación Permanente es un organismo de carácter transitorio que realiza funciones que deben desahogarse de manera pronta y continua, sin tener que esperar a la sesión ordinaria del Congreso Local y que, por tanto, está facultado para conocer y decidir respecto de diversos asuntos, que de otra manera se verían retrasados y obstaculizarían el desempeño eficiente del órgano legislativo, pues éste se reúne en dos periodos de sesiones ordinarias al año, con una duración de tres meses cada uno, por lo que es dicha Diputación Permanente la encargada de desahogar y realizar prácticamente todas las tareas que corresponden al Congreso Local los restantes seis meses, con excepción de la de legislar. Acorde con lo anterior, se concluye que la facultad otorgada a la Diputación Permanente para conocer de los asuntos relacionados con la hacienda de los Municipios, prevista en el artículo 41, fracción IX, de la referida Constitución Local, no contraviene el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la Diputación 102

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Permanente es un órgano del propio Congreso Estatal, integrado con el cuarenta por ciento de sus miembros y que funciona durante los recesos de éste, lo que prácticamente lo convierte en el órgano del Poder Legislativo que está en activo durante un periodo equivalente a aquel en el cual el Congreso está en funciones. Además, el hecho de que la mencionada Diputación Permanente tenga facultades para conocer de la revisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales, permite que la administración pública estatal se desarrolle de una manera eficiente y eficaz, al desahogarse rápida y de manera continua los asuntos que son competencia del Poder Legislativo, y que aquellas cuestiones hacendarias y de fiscalización necesarias para el ejercicio del gasto público municipal, no se obstaculicen por razones de tiempo. • Controversias en el ámbito del Distrito Federal: 1) Jefe de Gobierno contra asamblea legislativa del Distrito Federal; 2) Jefe de Gobierno contra Diputación Permanente de la Asamblea Legislativa; 3) Jefe de Gobierno contra Tribunal Superior de Justicia del D.F.; 4) Asamblea Legislativa contra Tribunal Superior de Justicia del D.F.; 5) Diputación Permanente de la Asamblea Legislativa contra Tribunal Superior de Justicia del D.F. 103

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Un órgano legitimado para promover controversia constitución es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, según determinación jurisprudencia. Tesis: P./J. 19/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, Pag. 1651, Jurisprudencia (Constitucional). TRIBUNAL ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL. AL SER UN ÓRGANO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. El Tribunal Electoral del Distrito Federal es la máxima autoridad jurisdiccional para la solución de conflictos en dicha materia con autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, y cuenta con las siguientes características: 1. Tiene su origen en las disposiciones constitucionales que prevén la existencia de este tipo de autoridades, tanto en los Estados como en el Distrito Federal (artículos 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso f), en relación con el 116, fracción IV, incisos b) al i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos). 2. Mantiene relaciones de coordinación con los otros órganos del Estado, pues ello es necesario para lograr una efectiva configuración y funcionamiento del modelo del Estado de derecho que se pretende. 3. Tiene a su cargo funciones 104

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primarias u originarias del Estado que requieren ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad, como lo es la función jurisdiccional electoral en el Distrito Federal. 4. Goza de autonomía funcional, ya que puede emitir sus resoluciones y determinaciones sin sujetarse a indicaciones o directrices de algún órgano o poder, las cuales son definitivas e inatacables; lo anterior, porque al ser la máxima autoridad en materia electoral en el Distrito Federal, realiza una de las funciones primarias u originarias del Estado, consistente en la función jurisdiccional de emitir resoluciones conforme a las cuales resuelva las controversias que se presenten en la materia de su competencia. 5. Cuenta con autonomía presupuestaria, elabora anualmente su proyecto de presupuesto de egresos, el cual remitirá al Jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste, en los términos en que le fue presentado, lo incorpore dentro del proyecto de Presupuesto de Egresos de la entidad; autonomía que también se encuentra en el aspecto relativo a que maneja, administra y ejerce su presupuesto, es decir, se autodetermina en el manejo de sus recursos económicos sujetándose siempre a la normatividad de la materia. En atención a lo antes expuesto, es evidente que el Tribunal Electoral del Distrito Federal, como órgano constitucional autónomo, cuenta con legitimación para promover las controversias 105

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constitucionales a que se refiere el inciso k) de la fracción I del artículo 105 constitucional. Las controversias constitucionales externas son las que se suscitan entre entes públicos que se rigen por un distinto orden jurídico normativo, en razón del sistema de distribución de poderes o en razón del sistema federal (considerando dentro de este sistema también a los municipios). En este amplio grupo podemos distinguir dos categorías: a) controversias constitucionales horizontales y b) controversias constitucionales verticales. a) Las controversias constitucionales horizontales son aquellas que surgen entre órganos que se encuentran en el mismo nivel de descentralización política. Aquí cabe incluir las siguientes hipótesis de conflicto: 1) Una entidad federativa contra otra; 2) Una entidad federativa contra el Distrito Federal; y 3) Un municipio perteneciente a una entidad federativa contra otro municipio de otra entidad federativa. La Corte ha resuelto que no es procedente una controversia constitucional entre dos municipios de la misma entidad federativa. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA MANIFIESTA E 106

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INDUDABLE CUANDO AQUÉLLA SE PROMUEVE POR UN MUNICIPIO EN CONTRA DE OTRO DE LA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA. El artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no incluye como supuesto la controversia constitucional entre dos Municipios del mismo Estado. En ese tenor, y tomando en cuenta que este Alto Tribunal, como máximo órgano jurisdiccional garante de la supremacía constitucional, ineludiblemente debe ceñir su actuar a los límites y supuestos establecidos por la propia Norma Fundamental, resulta evidente que debe desecharse la demanda promovida por un Municipio en contra de otro de la misma entidad federativa, por actualizarse una causal de improcedencia manifiesta e indudable. b) Las controversias constitucionales verticales son las que se presentan cuando las entidades litigantes se ubican en diferente nivel de descentralización política. En esta categoría hay que ubicar los siguientes tipos de conflicto: 1) la federación contra una entidad federativa; 2) la federación contra el Distrito Federal; 3) la federación contra un municipio; 4) el Distrito Federal contra un municipio; 5) una entidad federativa contra uno de sus municipios; 6) una entidad federativa contra un municipio de otra entidad federativa. 107

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En relación a esta clasificación vale la pena aclarar que la controversia constitucional no procede contra violaciones alegadas a una Constitución local. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios, debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución General de la República y 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que sólo se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde 108

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establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados. Por lo que hace a los conflictos delimites territoriales entre entidades federativas, esta clase de conflictos se resuelven mediante convenios amistosos que entre ellas celebran. Estos convenios son aprobados por la Cámara de Senadores. Las resoluciones senatoriales son definitivas e inatacables. Si embargo, mediante controversia constitucional la SCJN puede intervenir a instancia de parte para decidir diferencias relacionadas con la ejecución del decreto senatorial en que haya convalidado el convenio ( art. 46 y 105 fracc. I) El Procurador General de la República comparece a la controversia constitucional como representante social y no como representante del Presidente de la República. El proceso constitucional Las reglas de la controversia constitucional se encuentran en la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución (LR105). El legislador dota de cierto nivel de detalle a estas reglas. En específico, la LR105 dedica su título II a regular las controversias. Las controversias constitucionales son improcedentes cuando: a) Se ataquen decisiones de la SCJN; 109

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b) Se impugnen normas generales o actos de la materia electoral; c) Se plantee contra normas generales o actos que sean materia de otra controversia pendiente de resolver; d) Hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia; e) Hayan cesado los efectos de la norma general o acto impugnado; f) No se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto; g) La demanda se presente fuera de los plazos legales; o, h) En cualquier caso en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la propia LR105 Por otra parte, procede el sobreseimiento de proceso cuando: a) La parte actora se desista expresamente de la demanda (esto sólo es procedente cuando se trate de actos, no de normas); b) Cuando durante el desarrollo del proceso sobrevenga alguna causal de improcedencia; c) Cuando en autos haya quedado claramente demostrado que no existe la norma o acto controvertido, o cuando no se probare la existencia del acto; 110

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d) Cuando haya dejado de existir el acto materia de la controversia por convenio celebrado entre las partes, sin que dicha convención pueda versar sobre normas generales (artículo 20 LR 20 LR 105) El plazo para presentar la demanda de controversia constitucional es de 30 días, tanto si recurren actos como si se impugnan normas generales, el cómputo comienza a partir del día siguiente en que surta sus efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame. También puede ocurrir que el plazo inicie el día posterior al en que se haya tenido conocimiento de los actos o al en que el actor se ostente enterado del mismo. Si se trata de normas, el plazo empieza a contar a partir del día siguiente de la fecha de su publicación, o bien a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma (artículo 21 LR105). La contestación se regula en el artículo 23 de la Ley. El procedimiento de controversia constitucional se ventila de la siguiente manera. Recibida la demanda por el presidente de la SCJN, éste designará al ministro instructor que corresponda, por turno, para que ponga el proceso en estado de resolución. El ministro instructor, de oficio o a petición de parte, puede conceder la suspensión del acto que haya motivado la 111

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controversia hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La procedencia de esta medida cautelar está establecida por la Ley en un sentido negativo. Esta medida no puede otorgarse bajo los siguientes supuestos; a) Respecto de normas generales; b) Si con ellas se pusiese en peligro la seguridad o la economía nacionales o las instituciones fundamentales de orden jurídico; o, c) Si la medida afecta gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con la suspensión del acto pudiera obtener el solicitante (Art, 14 segundo párrafo y 15 de la LR105). Una vez presentada la demanda, el ministro instructor puede adoptar una de dos actitudes: a) Desecharla de plano, si encuentra un motivo manifiesto e indudable de improcedencia; o, b) Admitirla e iniciar el proceso. c) Si el ministro resuelve su admisión, la controversia inicia desde luego en su fase de instrucción. Tras la admisión, se notifica la instauración del proceso y la contraparte puede entonces contestar las pretensiones. Después la demanda puede ser ampliada por el ente público que la promovió (arts. 26 y 27). En materia de pruebas, a grandes rasgos, las controversias constitucionales siguen los lineamientos 112

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procesales dispuestos para el juicio de amparo indirecto. Transcurrido el plazo para contestar la demanda o, en su caso, tras la ampliación o reconvención de la misma, el ministro instructor señala fecha y hora para una audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas, que habrá de realizarse dentro de los treinta días siguientes. El ministro cuenta con la potestad de ampliar este plazo, siempre que a su juicio la importancia y trascendencia del asunto lo amerite (29). En las controversias en donde se impugna la constitucionalidad de un acto, de modo similar a como ocurre en el juicio de amparo, se ha hecho necesario que primero se pruebe la existencia del mismo para después proceder al examen de su constitucionalidad. Las pruebas en el caso de las normas generales se limitan, normalmente, a la exhibición de los periódicos oficiales. Concluida la audiencia, el ministro instructor somete su proyecto de resolución a la consideración del Tribunal Pleno, que resolverá en definitiva (36). La Ley no señala plazo alguno para dictar la sentencia. Controversias Preferentes De manera excepcional, y sólo cuando exista urgencia atendiendo al interés social o al orden público, las 113

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Cámaras del Congreso de la Unión, a través de sus presidentes, o el Ejecutivo Federal, por conducto de su Consejero Jurídico, podrán solicitar al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad sean substanciadas y resueltas de manera prioritaria, sin modificar de ningún modo los plazos previstos en la ley. (artículo 9 Bis LR105) La urgencia en los términos de este artículo se justificará cuando: I. Se trate de controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad promovidas para la defensa de grupos vulnerables en los términos de la ley. II. Se trate de controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad en materia de competencia económica, monopolios y libre concurrencia. III. Se trate de prevenir daños irreversibles al equilibrio ecológico en dichas controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad. IV. En aquéllos casos que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estime procedentes. Recibida la solicitud, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la someterá a consideración del Pleno, que resolverá de forma definitiva por mayoría simple. La resolución incluirá las providencias que resulten necesarias. 114

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Para la admisión, trámite y resolución de las solicitudes, así como las previsiones a que hace referencia este artículo, deberán observarse los acuerdos generales que al efecto emita la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Suspensión Tratándose de las controversias constitucionales, el ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable. La suspensión se tramitará por vía incidental y podrá ser solicitada por las partes en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva. La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante. 115

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Hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva, el ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión por él mismo dictado, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente. Si la suspensión hubiere sido concedida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 51, el ministro instructor someterá a la consideración del propio Pleno los hechos supervenientes que fundamenten la modificación o revocación de la misma, a efecto de que éste resuelva lo conducente. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva. La sentencia constitucional y sus efectos En términos generales, las sentencias de la controversia pueden ser de tres tipos: 116

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a) De sobreseimiento, si declaran la reclamación improcedente; b) Estimatorias si se declara inconstitucional la ley o el acto; c) Desestimatorias, si se declaran la constitucionalidad de la ley o del acto, o si no hubiere alcanzado la mayoría de votos requerida para declarar la inconstitucionalidad. Por mandato de Ley, las sentencias deben indicar de manera breve y precisa las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la valoración de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados. Evidentemente, también deben indicarse los preceptos que se fundamente la resolución, las consideraciones del fallos, sus alcances y efectos, puntos resolutivos, y, de ser necesario, el término en que la parte condenada en el precepto deba realizar una actuación (41). El régimen jurídico de los efectos de las sentencias en la controversia constitucional se caracteriza por su complejidad. La Constitución dispone que los efectos de las sentencias pueden ser generales o inter partes. Las sentencias producen efectos generales si se cumplen con los siguientes requerimientos: 1) Que se decrete la inconstitucionalidad de una norma de carácter general; 117

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2) Que se trate de controversias constitucionales internas, o bien externas de tipo vertical siempre que el actor sea un ente ubicado en un más amplio ámbito normativo frente a un ente demandado con atribuciones en un más restringido ámbito normativo; y, 3) Que la sentencia sea aprobada con el voto de por lo menos ocho ministro. Si alguno de los anteriores elementos no se presenta se declarará la desestimación de la pretensión (artículo 42 penúltimo párrafo). En el caso del control de constitucionalidad existe una idea de presunción de constitucionalidad de la norma de carácter general, por eso se exige una votación tan amplia de los ministros para declarar su inconstitucionalidad. En materia de los efectos de las sentencias, los relativos o inter partes, se da en los casos en que no hay efectos generales de la sentencia. Es decir se dará en los casos de controversias constitucionales externas de tipo horizontal (por ejemplo entre entidades federativas), o bien, cuando se trate de controversias constitucionales externas de tipo vertical siempre que el actor sea un órgano con competencia en un ámbito normativo más restringido con respecto a la competencia del órgano demandado. Para esclarecer este conflicto, lo podemos 118

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ejemplificar con el caso de un municipio impugna actos o normas de una entidad federativa, o un conflicto en que una entidad federativa impugna normas de la federación. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES IMPUGNADAS POR UNA DELEGACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL TIENE EFECTOS RELATIVOS A LAS PARTES EN LA CONTROVERSIA.

De conformidad con el artículo 105, fracción I, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 42 de su ley reglamentaria, tratándose de controversias entre dos órganos de gobierno del Distrito Federal en las que se impugne una norma general, los efectos de la sentencia serán generales, sin hacer distinción alguna; sin embargo, tal supuesto encuentra una excepción cuando una de las partes en la controversia es una delegación, ya que si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que, tratándose de las controversias constitucionales, las delegaciones constituyen un órgano de gobierno del Distrito Federal, también precisó que sólo es respecto del ámbito territorial que abarcan, a diferencia de los restantes 119

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órganos de gobierno de la entidad que sí tienen jurisdicción en todo el territorio, por lo que los efectos de la sentencia no podrían ser generales. Lo anterior, por virtud de que la reforma al artículo 122 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, en la que se estableció la existencia de las delegaciones, con las características que actualmente detentan, es posterior a las que se hicieron al artículo 105 de la Constitución, de veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y tres y treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en las que se incluyó la hipótesis relativa a que este Alto Tribunal conocería de las controversias que se suscitaran entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus disposiciones generales, de lo que se desprende que cuando se reformó el artículo 105 constitucional, para contemplar ese supuesto, únicamente existían con ese carácter la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia, los cuales tienen igual jerarquía y ejercen su competencia en todo el territorio del Distrito Federal; de ahí que el Órgano Reformador estableció que la declaratoria de invalidez debía tener efectos generales; sin embargo, con motivo de la posterior reforma al artículo 122 de la Constitución Federal, se estableció la 120

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existencia de las delegaciones con la naturaleza que ahora detentan y que les confiere el carácter también de órganos de gobierno, pero dentro de un ámbito geográficamente delimitado. En consecuencia, si una Delegación del Distrito Federal en una controversia constitucional impugna una norma general, se está en el supuesto que marca el último párrafo del artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal relativo a que la declaratoria de invalidez sólo tendrá efectos respecto de las partes en la controversia. La sentencia en la controversia constitucional será irretroactiva, salvo en casos penales o muy especiales. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA SENTENCIA DE INVALIDEZ EXCEPCIONALMENTE PUEDE SURTIR EFECTOS A PARTIR DE LA FECHA DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA. El artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su primer párrafo, la regla general de que las sentencias pronunciadas en las controversias constitucionales surtirán sus efectos a partir de la fecha en que discrecionalmente lo determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, en su segundo párrafo, otro mandato de observancia igualmente genérica en el 121

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sentido de que la declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios y disposiciones legales aplicables de esta materia; asimismo, el artículo 14 del mismo ordenamiento dispone que tratándose de las controversias constitucionales, el Ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva; de todo lo cual se concluye que este Alto Tribunal, cualquiera que sea la materia, puede indicar en forma extraordinaria que la declaración de invalidez sea efectiva a partir de la fecha de la presentación de la demanda, cuando por virtud de la suspensión de los actos reclamados se hayan mantenido las cosas en el estado en que se encontraban al momento de la promoción de la controversia, o bien desde el momento en que se hubiese otorgado esa medida cautelar, cuando su concesión ocurrió con posterioridad a la presentación de aquélla. Una vez dictada la sentencia, el presidente de la SCJN ordena su notificación a las partes, así como su publicación íntegra en el Semanario Judicial de la Federación. Si en la sentencia constara la declaración de invalidez de normas generales, se ordena además su 122

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publicación en el Diario oficial de la Federación y en el medio de difusión oficial de la entidad federativa en que tales normas se hubieren publicado, incluidos los votos particulares que se hubieren formulado. La LR105, en una disposición que merece especial atención por su trascendencia para el sistema de precedentes judiciales, establece que los razonamientos contenidos en los considerandos de las sentencias, aprobadas por cuando menos ocho votos, son obligatorios para los tribunales de todo el sistema jurisdiccional mexicano. Quiere ello decir que tales pronunciamientos serán vinculantes para las Salas de la propia Corte, los tribunales unitarios y colegiados de circuito, los juzgados de distrito, los tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común en las entidades federativas y del distrito federal, así como tribunales administrativos y del trabajo, sean estos federales o locales / art. 43). Esto se ha ampliado a las resoluciones recaídas a los recursos de reclamación y de queja, aprobadas por cuando menos ocho votos, también constituyen jurisprudencia. En caso de incumplimiento de sentencia se siguen las reglas del artículo 107 de la Constitución, referente al amparo. En caso de incumplimiento inexcusable o repetición del acto, la SCJN procederá a la separación inmediata del funcionario o autoridad infractora, 123

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consignándola al juez federal de distrito que corresponda por el delito contra la administración de justicia. Pero si la SCJN estima que concurre una excusa de cumplimiento, tiene la facultad de decretar, ex officio, el cumplimiento sustituto. Tal cumplimiento sustituto consiste en el pago de daños y perjuicios, siempre que la ejecución del fallo llegare a afectar de modo grave a la sociedad o a terceros en una proporción mayor a los beneficios que pudiere obtener la parte interesada. Si la controversia constitucional versó sobre una norma general, la sola declaración de invalidez y su publicación en los periódicos oficiales respectivos basta para hacer eficaz los efectos anulatorios. El problema que se podría presentaren estos casos es la repetición, supuesto en el que la Corte señalará un plazo de 15 días a la autoridad para que deje sin efectos el acto o alegue lo que a su interés convenga. De no hacerlo, se procederá a la separación y consignación penal. Recursos El Principio de definitividad de las sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación impide la existencia de medios de impugnación contra ellas. Pero en la controversia constitucional sí existen recursos frente a resoluciones accesorias de este proceso. 124

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Pueden hacerse valer dos clases de recursos: la reclamación y la queja. Recurso de Reclamación El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos: I. Contra los autos o resoluciones que admitan o desechen una demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones; II. Contra los autos o resoluciones que pongan fin a la controversia o que por su naturaleza trascendental y grave puedan causar un agravio material a alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva; III. Contra las resoluciones dictadas por el ministro instructor al resolver cualquiera de los incidentes previstos en el artículo IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión; V. Contra los autos o resoluciones del ministro instructor que admitan o desechen pruebas; VI. Contra los autos o resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que tengan por cumplimentadas las ejecutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y VII. En los demás casos que señale esta ley.

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El recurso de reclamación deberá interponerse en un plazo de cinco días y en él deberán expresarse agravios y acompañarse pruebas. El recurso de reclamación se promoverá ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien correrá traslado a las demás partes para que dentro del plazo de cinco días aleguen lo que a su derecho convenga. Transcurrido este último plazo, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación turnará los autos a un ministro distinto del instructor a fin de que elabore el proyecto de resolución que deba someterse al Tribunal Pleno. Cuando el recurso de reclamación se interponga sin motivo, se impondrá al recurrente o a su representante, a su abogado o a ambos, una multa de diez a ciento veinte días de salario. Recurso de Queja El recurso de queja es procedente: I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, y II. Contra la parte condenada, por exceso o defecto en la ejecución de una sentencia. El recurso de queja se interpondrá: 126

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I. En los casos de la fracción I del artículo 55, ante el ministro instructor hasta en tanto se falle la controversia en lo principal, y II. Tratándose de la fracción II del propio artículo 55, ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dentro del año siguiente al de la notificación a la parte interesada de los actos por los que se haya dado cumplimiento a la sentencia, o al en que la entidad o poder extraño afectado por la ejecución tenga conocimiento de esta última. Admitido el recurso se requerirá a la autoridad contra la cual se hubiere interpuesto para que dentro de un plazo de quince días deje sin efectos la norma general o acto que diere lugar al recurso o, para que rinda un informe y ofrezca pruebas. La falta o deficiencia de este informe establecerá la presunción de ser ciertos los hechos imputados, sin perjuicio de que se le imponga una multa de diez a ciento ochenta días de salario. Transcurrido el término señalado en el párrafo anterior y siempre que subsista la materia del recurso, en el supuesto de la fracción I del artículo precedente, el ministro instructor fijará fecha para la celebración de una audiencia dentro de los diez días siguientes a fin de que se desahoguen las pruebas y se formulen por escrito los alegatos; para el caso de la fracción II, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la 127

Derecho Procesal Constitucional III

Nación, turnará el expediente a un ministro instructor para los mismos efectos El ministro instructor elaborará el proyecto de resolución respectivo y lo someterá al Tribunal Pleno, quien de encontrarlo fundado, sin perjuicio de proveer lo necesario para el cumplimiento debido de la suspensión o para la ejecución de que se trate, determine en la propia resolución lo siguiente: I. Si se trata del supuesto previsto en la fracción I del artículo 55, que la autoridad responsable sea sancionada en los términos establecidos en el Código Penal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurra, y II. En el caso a que se refiere la fracción II del artículo 55, que se aplique lo dispuesto en el último párrafo del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Controversia Constitucional 1/95 Resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación presentada por el ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, en contra de la modificación a la Constitución de aquélla entidad federativa, en su artículo 63, fracción XLV, que faculta a la legislatura 128

Derecho Procesal Constitucional III

para expedir leyes que instituyan el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y el Código Procesal de lo Contencioso Administrativo, así como la expedición por el órgano legislativo de los decretos 213 y 214 que contienen la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y el Código Procesal del Contencioso Administrativo, así como la aplicación concreta de dichos ordenamientos. En la mencionada controversia se discutieron en esencia tres planteamientos: 1.- La consideración de que se invade la esfera municipal del ayuntamiento de Monterrey a través de los actos del Congreso, del Gobernador, del Secretario General de Gobierno y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nuevo León, dado que el artículo 116, fracción IV de la Constitución Federal, sólo se refiere a la potestad de los tribunales contenciosos que se establezcan para dirimir las controversias que se susciten entre los particulares y la administración pública estatal, dentro de la cual no se encuentra el Municipio. 2.- El segundo concepto de invalidez esgrimido por el ayuntamiento de Monterrey, se basa en considerar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado como una autoridad intermedia entre el Municipio y el 129

Derecho Procesal Constitucional III

Gobierno Estatal, violando en opinión del accionante, la fracción I del artículo 115 constitucional. 3.- Finalmente, el municipio actor argumenta una sustitución de las autoridades municipales por el citado órgano. Respecto de los anteriores planteamientos, la Corte resolvió en cada planteamiento lo que a continuación se resume: 1.- En cuanto al primer planteamiento se determinó por el Máximo Tribunal de este país que al artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, había que interpretarlo en un sentido amplio, y no en forma textual como lo pretendía el Ayuntamiento de Monterrey, ya que la facultad para la creación de los tribunales de lo contencioso administrativo –según la exposición de motivos de la reforma Constitucional al artículo analizado– fue con la finalidad de fortalecer el respeto a las garantías individuales y el Estado de Derecho en las entidades federativas. Por ello, es erróneo pensar que únicamente se facultó a las legislaturas locales para crear tribunales de lo contencioso administrativo con la finalidad de controlar legalidad de los actos de autoridades estatales; ya que los municipios son parte integrante de las entidades federativas. Concretamente, es de destacarse la 130

Derecho Procesal Constitucional III

mención que se hace en el considerando noveno de la resolución, en donde se indica: La expresión “Administración Pública Estatal” no debe ser interpretada restrictiva y letrísticamente como lo pretende la actora, en virtud de tratarse de mecanismos procesales que permiten la salvaguarda de los derechos constitucionales y legales de los gobernados. Asimismo, los dictámenes de las Comisiones de las Cámaras del Congreso hablan de la “esfera estatal” y de un “completo sistema de justicia administrativa”, lo que forzosamente implica el interpretar la inclusión de los actos de las autoridades municipales dentro de los actos revisables por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Por esta misma razón resulta inexacto que, como lo afirma el demandante el Poder Revisor de la Constitución Local y el legislativo ordinario de la entidad se hayan extralimitado en sus funciones, yendo más allá de la prescripción de la Ley Fundamental del País (…) 2.- Por lo que respecta al segundo de los cuestionamientos planteados, la Corte resuelve que el Tribunal no actúa como una autoridad intermedia de control político entre la administración pública municipal y la estatal, ya que éste sólo actúa a petición de parte. Al respecto la Corte se pronuncia en el considerando décimo en los siguientes términos: 131

Derecho Procesal Constitucional III

Los preceptos transcritos demuestran las características del Tribunal, en cuanto a que solo interviene a petición de parte del particular y está limitado a dejar sin efecto el acto impugnado y fijar el sentido de la resolución de la autoridad para salvaguardar el derecho del afectado, lo que de ninguna manera representa una instancia intermedia (…) 3.- Por último, el ayuntamiento de Monterrey argumentó una invasión de la esferal municipal, la cual se resolvió en el considerando decimoprimero en los siguientes términos: Finalmente, tampoco asiste razón al demandante al sostener que la “invasión a la esfera municipal” deriva de una situación de las autoridades municipales por el Tribunal en cuestión. En efecto, como quedó precisado en las consideraciones precedentes, estos órganos jurisdiccionales están regulados en el artículo 116, fracción IV de la Constitución con competencia para dirimir las controversias que se susciten entre los gobernados y los órganos de autoridad insertos dentro del ámbito de las entidades federativas, constituyendo un sistema integral de justicia administrativa. En el considerando décimo se precisó la naturaleza del Tribunal que, como quedó asentado, sólo interviene a instancia de parte, con el ánimo de examinar la legalidad de los actos administrativos en cuestión. Y 132

Derecho Procesal Constitucional III

como se desprende de la lectura de los artículos 1, 5, 62, 63 del Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del estado de Nuevo León, reproducidos anteriormente, esta instancia jurisdiccional no constituye la esfera competencial de las autoridades municipales, toda vez que su función no corresponde a la destinada por la Constitución General de la República, la Local de Nuevo León o las leyes de esta entidad federativa a las autoridades municipales. Esto es así, en atención a la naturaleza y competencia del propio Tribunal de órgano materialmente jurisdiccional y por ende, sus facultades se circunscriben a dirimir controversias, tal como lo asienta el artículo primero de su Ley Orgánica (…) Con los anteriores argumentos, la Corte determinó en la controversia 1/95 la competencia de los Tribunales Contenciosos Administrativos de las entidades federativas para conocer de las controversias que se susciten entre la administración pública municipal y los particulares. Hasta ese entonces eran claras las competencias legislativas y ejecutivas de los municipios y la ausencia de facultades jurisdiccionales. Así lo hace notar la propia resolución en el considerando décimo primero al afirmar: “En efecto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo está facultado constitucional y legalmente para resolver las 133

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controversias que se susciten entre los gobernados y los órganos municipales; las funciones administrativas y legislativas reservadas por el artículo 116 constitucional al ayuntamiento no son usurpadas por el Tribunal, dado que su función es jurisdiccional.” ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Minorías Parlamentarias Empezando por la legitimación a favor de las fracciones de los órganos legislativos, se otorga legitimación al 33% de los parlamentarios de la Cámara de Diputados, de la de Senadores, de los órganos legislativos estatales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal respecto de las leyes aprobadas por los respectivos órganos legislativos a que pertenezcan y, en caso de los senadores, también respecto de los Tratados Internacionales (dada la intervención al respecto del Senado). Se trata, pues, de una legitimación otorgada básicamente a una minoría parlamentara derrotada par que pueda hacer valer la Constitución cuando entienda que una ley aprobada finamente es contraria al texto constitucional. La finalidad de esta legitimación es claramente la de protección, tutela y promoción de los derechos de las minorías parlamentarias. Y es que la Constitución debe 134

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ser –tal y como la jurisprudencia constitucional española y alemana ha señalado- un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo, pero, junto a ello, no ofrece dudas que algunas cuestiones hayan quedado cerradas por voluntad del poder constituyente. La Constitución, en suma, define límites precisos que el propio poder legislativo no puede traspasar. Como nos dice D`Orazio, cualquiera que sea la valoración que se haga de un remedio tal en términos de política constitucional y de oportunidad, o de resultados concretamente apreciables en el ámbito de determinados ordenamientos, el hecho mismo de que se admita una legislación constitucional como ésta significa, en sustancia, que las dos partes clásicas del sistema parlamentario (mayoría y oposición) desean establecer una ulterior garantía recíproca. Aquellas partes reconocen (es decir, han convenido históricamente en reconocer) que la búsqueda de la “razón” no puede hacerse equivaler a la fuerza del número expresada en una votación del Parlamento (que haría, en principio, legitima toda decisión de la mayoría), sino que dicha búsqueda debe confiarse a una sede de juicio externa, que encuentra su fundamento legitimador en la posición super partes del 135

Derecho Procesal Constitucional III

juzgador y el reconocimiento de una lex superior que tutela y somete a ambas, tanto a la maior como a la minor pars, a la mayoría y a la minoría. Y no puede desconocerse tampoco la eficacia preventiva de esta legitimación de las minorías pues como lo nos decía Kelsen, El problema que plantea de inmediato esta legitimación activa en su regulación en México es el del «elevado porcentaje requerido para poder plantear una acción de inconstitucionalidad, pues si ya en términos globales puede considerarse como un umbral elevada m en el caso de México, con su especifica realidad política, ese umbral es totalmente excesivo y disfuncional. Así, debe tenerse cómo en España, con una composición parlamentaria mas fragmentada (incluso en los años de mayor hegemonía del partido gobernante), se otorga legitimación a un séptimo de los miembros del Congreso de los Diputados, y a un quinto de los senadores, cifra que en Portugal se 136

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reduce a un décimo de los diputados, y en Francia a un décimo de los diputados y a un quinto de los senadores aproximadamente. Y si es cierto que en Alemania o en Australia el porcentaje requerido de integrantes del Parlamento Federal (Alemania) o el Consejo Nacional (Austria) para plantear una acción de inconstitucionalidad es también de un tercio, no lo es menos que tal porcentaje no ha sido obstáculo para que la acción desarrolle una función de tutela de las minorías parlamentarias, al mismo tiempo que se ha convertido en un instrumento eficaz de control de la constitucionalidad, dado que la composición parlamentaria es también aquí claramente más fragmentada que en México. Ello tampoco quiere decir que haya de llegarse a una solución como la de Bolivia, país donde se atribuye legitimación a cualquier senador o diputado, lo que es “tanto como sentar las bases para que la misma [la vía de control abstracto] se instrumentalice como un instrumento más de la vida política”. Pero si debería reducirse el umbral del 33% requerido a un quinto o, mejor aún, un sexto de los parlamentarios. Desde luego, lo que es del todo inaceptable, desde nuestro punto de vista, es que la principal fuerza opositora, al menos ella, no pueda por sí sola impugnar 137

Derecho Procesal Constitucional III

la inconstitucionalidad de una ley, sino que requiera del concurso de la segunda fuerza parlamentaria en la oposición, y esto último solo en la Cámara de Diputados, pues en la Cámara de Senadores ya hemos dicho que ni siquiera el conjunto de todas las fuerzas opositoras unidas puede plantear ante la Suprema Corte la eventual inconstitucionalidad de una norma legal. Todo ello aparte de que hay un dato que resulta, por lo demás, enormemente significativo de la disfuncionalidad de esta legitimación por el elevado porcentaje establecido: puede darse el caso de que es porcentaje del 33% represente un porcentaje mayor que aquel con el que se aprobó (o, en todo caso, podría haberse aprobado) la ley impugnada, puesto que el quórum exigido para quedar válidamente constituidas las Cámaras es de las dos terceras partes en la de Senadores y de la mitad más uno, simplemente, en la de Diputados. Es más difícil, en tales supuestos, a una fuerza o fuerzas parlamentarias impugnar una ley presuntamente inconstitucional que derogarla lisa y llanamente en cuanto que se necesitaría en el primer caso el consenso de mayor número de representantes que en el segundo.

LOS ORGANISMOS NO JURISDICCIONALES DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS 138

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En estricto sentido no tendrían cabida dichos organismos dentro de la disciplina que hemos calificado como “derecho Procesal constitucional”, en cuanto no constituyen instrumentos de carácter jurisdiccional, su análisis se ha incorporado a esta nueva rama del derecho procesal debido a su vinculación con los tribunales, a los cuales apoyan y auxilian en su labor de protección de los derechos humanos. Primer antecedente: Guatemala El primer Ombudsman en Latinoamérica en estricto sentido ha sido el Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala, establecido en los artículos 273-275 de la Constitución guatemalteca, expedida el 31 de mayo de 1985, y reglamentados por la Ley de la Comisión de los Derechos Humanos del Congreso de la Republica y del Procurador de los Derechos Humanos, del 1ero de octubre de 1986 reformada posteriormente por decreto legislativo del 27 de mayo del 1987. En Argentina (Defensor del Pueblo) En Argentina se advierte un amplio desarrollo de esta institución protectora, que se consagró primero en el ámbito local para después llegar a la esfera nacional. En efecto, son varias las constituciones de las provincias 139

Derecho Procesal Constitucional III

argentinas que han regulado la institución. Entre ellas Podemos mencionar las provincias de Córdoba (26 de abril de 1987), artículo 124; La Rioja (14 de agosto de 1986), artículo 144; Salta (16 de junio de 1986), artículo 124, fracción V; San Juan (23 de abril de 1986), artículo 150, inciso 21, y San Luis (14 de marzo de 1987), artículo 235. Todos estos ordenamientos fundamentales crearon un comisionado parlamentario con el nombre de Defensor o Defensoría del Pueblo, y se han expedido varias leyes reglamentarias, entre las que se destacan las de San Juan, del 23 de Abril de 1986; Salta, del 6 de Junio de 1986, y de Santa Fe, del 23 de Noviembre de 1989. En el ámbito nacional argentino, la implantación fue paulatina. Aun cuando se habían presentado varios proyectos para establecer un comisionado parlamentario de acuerdo con el modelo escandinavo, dichas iniciativas no tuvieron éxito. Por este motivo, primero se estableció el Defensor del Pueblo en la esfera del Poder Ejecutivo, por decreto presidencial del 26 de agosto de 1993, de forma similar a lo que ocurrió en el ordenamiento mexicano en junio de 1990. El citado defensor era designado por el presidente de la República en acuerdo general de ministros, por un periodo de cinco años con posibilidad de una reelección por un lapso igual. 140

Derecho Procesal Constitucional III

Esta evolución culminó con la reforma constitucional del 22 de agosto de 1994 a la citada Constitución argentina, que elevó a rango fundamental a este organismo protector. El artículo 86 establece que el Defensor del Pueblo es un organismo independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, designando y removido por el citado Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.

En Uruguay Uruguay ha sido el país latinoamericano que ha introducido recientemente este organismo no jurisdiccional de acuerdo con el modelo escandinavo, pero exclusivamente a nivel legislativo, es decir, por medio de la Ley núm. 18.448, publicada en el Diario Oficial del 17 de enero de 2009, en la cual se creó el Instituto Nacional de Derechos Humanos, dependiente del Poder Legislativo, que tiene por cometido, en el ámbito de las competencias establecidas en dicha ley, “la defensa, promoción y protección de los derechos humanos reconocidos por la constitución y el derecho internacional (artículo 1º .)”. Dicho organismo está dotado de autonomía, por lo que no está sujeto a jerarquía, y tendrá un funcionamiento 141

Derecho Procesal Constitucional III

autónomo, y por ello no debe recibir instrucciones ni órdenes de ninguna autoridad (artículo 2º.). Instituto Nacional de Derechos Humanos El Instituto Nacional de Derechos Humanos se compone de un Consejo Directivo, integrado por cinco miembros electos por dos tercios de votos del total de componentes de la Asamblea General del Poder Legislativo (integrada por las cámaras de Representantes y de Senadores). Para ser miembro del citado Consejo Directivo es preciso ser persona de alta autoridad moral, que cuente con experiencia y notoria versación en la materia de derechos humanos; ciudadano uruguayo, natural o legal, y en este último supuesto deberá tener un mínimo de diez años en la ciudadanía, estar en pleno goce de los derechos cívicos y no haber desempeñado cargos públicos ejecutivos o de particular confianza política durante dos años anteriores a su designación, con la excepción de los de carácter colectivo de la Universidad de la Republica (artículo 45). Peculiaridades • Una modalidad peculiar de la institución tutelar uruguaya consiste en la atribución de, además de las sesiones ordinarias, realizar sesiones 142

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extraordinarias, con la denominación de Asamblea Nacional de Derechos Humanos, las que deben celebrarse cuando menos una vez al año, y en ellas pueden participar organizaciones sociales (pero excluidos los partidos políticos), que, en primer término, estén afiliadas a una organización internacional con estatuto constitutivo ante organismos internacionales del Sistema de Naciones Unidas, de la Organización de los Estados Americanos o del Mercosur, así como aquellas que sean de reconocida reputación y con trayectoria en su esfera particular de competencia que posen la finalidad de la defensa y promoción de derechos humanos. Además, dichas organizaciones no deben tener la finalidad de lucro, ni encontrarse en los supuestos previstos por el numeral 6to. del artículo 80 de la Constitución de la Republica (es decir organizaciones sociales o políticas que, por medio de la violencia o de propaganda para incitarla, tiendan a destruir las bases fundamentales de la nacionalidad). También pueden participar sin requerir de la autorización del Consejo Directivo del Instituto, organizaciones gubernamentales y otras entidades, sean o no de carácter estatal, sujetas a la fiscalización del instituto. Todas estas organizaciones sociales o públicas tendrán voz 143

Derecho Procesal Constitucional III

pero no voto en las mencionadas sesiones extraordinarias (artículos 61-63). Atribuciones • Las atribuciones del citado Instituto de Derechos Humanos son muy amplias, entre ellas se encuentran las de proponer la suscripción, aprobación, ratificación e implantación de tratados internacionales sobre derechos humanos; así como de la denuncia de aquellos que en su concepto contengan preceptos violatorios de los propios derechos; también pueden recomendar la adopción de las medidas que consideren adecuadas para que el ordenamiento jurídico y las prácticas administrativas e institucionales se armonicen con los tratados sobre esa materia. El propio instituto tiene la atribución de proponer proyectos de ley y reformas constitucionales relacionados con los mencionados derechos. Pero como ocurre con los organismos no jurisdiccionales similares, la principal actividad de este Instituto se concentra en el “conocimiento e investigación de presuntas violaciones de derechos humanos”, a petición de parte o de oficio, de acuerdo con el procedimiento 144

Derecho Procesal Constitucional III

debidamente desarrollado ordenamiento (artículo 4o).

en

el

mismo

Origen de la Comisión Nacional de Derechos Humanos Si bien esta Comisión fue establecida como un órgano descentralizado de la Secretaría de Gobernación, y su titular era nombrado libremente por el Presidente de la Republica, al designarse como su primer presidente al conocido constitucionalista Jorge Carpizo, adquirió una notable independencia y realizó una labor excepcional, no solo en cuanto a la investigación de reclamaciones individuales por violación de derechos fundamentales por la conducta de carácter administrativo de las autoridades públicas, sino que también desarrollo una dinámica actividad en cuanto a la promoción, enseñanza, capacitación y divulgación de los propios derechos humanos, así como una profusa labor editorial. Consejo Consultivo • Una de las innovaciones de la organización de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, que se ha institucionalizado posteriormente en el ordenamiento mexicano, es la relativa a la creación de un Consejo Consultivo, integrado por diez personas de elevada reputación y de diversas 145

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orientaciones sociales y políticas, para asesorar al presidente del citado organismo, y fijar los lineamientos generales de la política que debe seguir la institución. Señales de éxito • La extraordinaria y dinámica labor realizada por este organismo tuvo efectos de gran trascendencia, puesto que dio a conocer a la institución del ombudsman en su labor de protección de los derechos humanos, y además inició la formación de una cultura sobre los derechos fundamentales que con anterioridad no existía, como lo demuestra el gran número de reclamaciones planteadas en los dos primeros años de labor de la propia comisión. Una de las consecuencias más significativas fue el establecimiento de un ambiente muy propicio para la Constitucionalización de este instrumento en un plazo muy corto, si tomamos en cuenta su reciente introducción. Constitucionalización de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (Art. 102) De acuerdo con la reforma constitucional del 27 de enero de 1992, publicada el día siguiente en el Diario Oficial de la Federación, se adicionó al artículo 102 de 146

Derecho Procesal Constitucional III

la Constitución Federal (que en su primera parte reglamenta la Procuraduría General de la Republica y el Ministerio Público federal que está bajo sus órdenes) con un apartado B), en cuya parte relativa disponía que: “El congreso del Estado de la Unión y las legislaturas de los Estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos y omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Esos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales. El organismo que establezca el Congreso de la Unión conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los Estados” Naturaleza Jurídica de la CNDH La Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un organismo que cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio 147

Derecho Procesal Constitucional III

propios, y tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano. • Competencia La Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá competencia en todo el territorio nacional, para conocer de quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación. Cuando en un mismo hecho, estuvieren involucrados tanto autoridades o servidores públicos de la Federación, como de las Entidades Federativas o Municipios, la competencia se surtirá en favor de la Comisión Nacional. Tratándose de presuntas violaciones a los Derechos Humanos en que los hechos se imputen exclusivamente a autoridades o servidores públicos de las entidades federativas o municipios, en principio conocerán los organismos de protección de los derechos humanos de la Entidad de que se trate, salvo que ante un recurso de queja por omisión o inactividad, si se considera que el asunto es importante y el organismo estatal puede tardar mucho en expedir 148

Derecho Procesal Constitucional III

su Recomendación, podrá la Comisión Nacional atraer esa queja y continuar tramitándola con el objeto de que sea este organismo el que emita, en su caso, la Recomendación correspondiente. Asimismo, corresponderá conocer a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las Entidades Federativas, a que se refiere el artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como por la no aceptación de sus recomendaciones por parte de las autoridades, o por el deficiente cumplimiento de las mismas. La Comisión atribuciones:

Nacional

tendrá

las

siguientes

I.- Recibir quejas de presuntas violaciones a derechos humanos; II.- Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos en los siguientes casos: a) Por actos u omisiones administrativas de carácter federal; 149

de

autoridades

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b) Cuando los particulares o algún otro agente social cometan ilícitos con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad, o bien cuando estos últimos se nieguen infundadamente a ejercer las atribuciones que legalmente les correspondan en relación con dichos ilícitos, particularmente en tratándose de conductas que afecten la integridad física de las personas; III. Formular recomendaciones públicas no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, en los términos establecidos por el artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; IV.- Conocer y decidir en última instancia las inconformidades que se presenten respecto de las recomendaciones y acuerdos de los organismos de derechos humanos de las Entidades Federativas a que se refiere el citado artículo 102, apartado B, de la Constitución Política; V. Conocer y decidir en última instancia las inconformidades por omisiones en que incurran los organismos de derechos humanos a que se refiere la fracción anterior, y por insuficiencia en el cumplimiento 150

Derecho Procesal Constitucional III

de las recomendaciones de éstos por parte de las autoridades locales, en los términos señalados por esta ley; VI.- Procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades señaladas como responsables, así como la inmediata solución de un conflicto planteado, cuando la naturaleza del caso lo permita; VII.- Impulsar la observancia de los derechos humanos en el país; VIII.- Proponer a las diversas autoridades del país, que en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas, que a juicio de la Comisión Nacional redunden en una mejor protección de los derechos humanos; IX.- Promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos humanos en el ámbito nacional e internacional; X.- Expedir su Reglamento Interno;

151

Derecho Procesal Constitucional III

XI.- Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos humanos; XII. Supervisar el respeto a los derechos humanos en el sistema de reinserción social del país mediante la elaboración de un diagnóstico anual sobre la situación que éstos guarden. En dicho diagnóstico deberán incluirse, además de las evaluaciones que la Comisión pondere, datos estadísticos sobre el número, las causas y efectos de los homicidios, así como de las riñas, motines, desórdenes, abusos y quejas documentadas que sucedan en las prisiones, centros de detención y retención federales y locales. El diagnóstico se hará del conocimiento de las dependencias federales y locales competentes en la materia para que éstas elaboren, considerando las opiniones de la Comisión, las políticas públicas tendientes a garantizar el respeto de los derechos humanos de los internos; XIII.- Formular programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias competentes que impulsen el cumplimiento dentro del territorio nacional de los tratados, convenciones y acuerdos 152

Derecho Procesal Constitucional III

internacionales signados y ratificados por México en materia de derechos humanos; XIV.- Proponer al Ejecutivo Federal, en los términos de la legislación aplicable, la suscripción de convenios o acuerdos internacionales en materia de derechos humanos; XIV Bis.- La observancia del seguimiento, evaluación y monitoreo, en materia de igualdad entre mujeres y hombres; XV. Investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el Gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas, y XVI. Las demás que le otorgue la presente Ley y otros ordenamientos legales. Incompetencia La Comisión Nacional no podrá conocer de los asuntos relativos a:

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Derecho Procesal Constitucional III

I.- Actos y resoluciones de organismos y autoridades electorales; II.- Resoluciones de carácter jurisdiccional; IV.- Consultas formuladas por autoridades, particulares u otras entidades, sobre la interpretación de las disposiciones constitucionales y legales. Sólo podrán admitirse o conocerse quejas o inconformidades contra actos u omisiones de autoridades judiciales, salvo las de carácter federal, cuando dichos actos u omisiones tengan carácter administrativo. La Comisión Nacional por ningún motivo podrá examinar cuestiones jurisdiccionales de fondo. Elección El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, será elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. Para tales efectos, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores procederá a realizar una amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos 154

Derecho Procesal Constitucional III

públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos. Con base en dicha auscultación, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores propondrá al pleno de la misma, una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la ratificación del titular. Facultades de los visitadores Los Visitadores Generales tendrán las siguientes facultades y obligaciones: I.- Recibir, admitir o rechazar las quejas e inconformidades presentadas por los afectados, sus representantes o los denunciantes ante la Comisión Nacional; II.- Iniciar a petición de parte la investigación de las quejas e inconformidades que le sean presentadas, o de oficio, discrecionalmente aquéllas sobre denuncias de violación a los derechos humanos que aparezcan en los medios de comunicación; III.- Realizar las actividades necesarias para lograr, por medio de la conciliación, la solución inmediata de las violaciones de derechos humanos que por su propia naturaleza así lo permita; 155

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IV.- Realizar las investigaciones y estudios necesarios para formular los proyectos de recomendación o acuerdo, que se someterán al Presidente de la Comisión Nacional para su consideración; Legitimación para presentar queja ante la CNDH Cualquier persona podrá denunciar presuntas violaciones a los derechos humanos y acudir ante las oficinas de la Comisión Nacional para presentar, ya sea directamente o por medio de representante, quejas contra dichas violaciones. Cuando los interesados estén privados de su libertad o se desconozca su paradero, los hechos se podrán denunciar por los parientes o vecinos de los afectados, inclusive por menores de edad. Las organizaciones no gubernamentales legalmente constituidas podrán acudir ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos para denunciar las violaciones de derechos humanos respecto de personas que por sus condiciones físicas, mentales, económicas y culturales, no tengan la capacidad efectiva de presentar quejas de manera directa. Término para la presentación de la queja 156

Derecho Procesal Constitucional III

La queja sólo podrá presentarse dentro del plazo de un año, a partir de que se hubiera iniciado la ejecución de los hechos que se estimen violatorios, o de que el quejoso hubiese tenido conocimiento de los mismos. En casos excepcionales, y tratándose de infracciones graves a los derechos humanos, la Comisión Nacional podrá ampliar dicho plazo mediante una resolución razonada. No contará plazo alguno cuando se trate de hechos que por su gravedad puedan ser considerados violaciones de lesa humanidad. Forma de presentación de la queja La instancia respectiva deberá presentarse de forma oral, por escrito o por lenguaje de señas mexicanas y podrá formularse por cualquier medio de comunicación eléctrica, electrónica o telefónica y a través de mecanismos accesibles para personas con discapacidad. No se admitirán comunicaciones anónimas, por lo que toda queja o reclamación deberá ratificarse dentro de los tres días siguientes a su presentación, si el quejoso no se identifica y la suscribe en un primer momento. Cuando los quejosos o denunciantes se encuentren recluidos en un centro de detención o reclusorio, sus escritos deberán ser trasmitidos a la Comisión Nacional sin demora alguna por los encargados de 157

Derecho Procesal Constitucional III

dichos centros o reclusorios o aquéllos podrán entregarse directamente a los Visitadores Generales o adjuntos. Conciliación Desde el momento en que se admita la queja, el Presidente o los Visitadores Generales o adjuntos y, en su caso, el personal técnico y profesional, se pondrán en contacto inmediato con la autoridad señalada como responsable de la presunta violación de derechos humanos para intentar lograr una conciliación entre los intereses de las partes involucradas, siempre dentro del respeto de los derechos humanos que se consideren afectados, a fin de lograr una solución inmediata del conflicto. De lograrse una solución satisfactoria o el allanamiento del o de los responsables, la Comisión Nacional lo hará constatar así y ordenará el archivo del expediente, el cual podrá reabrirse cuando los quejosos o denunciantes expresen a la Comisión Nacional que no se ha cumplido con el compromiso en un plazo de 90 días. Para estos efectos, la Comisión Nacional en el término de setenta y dos horas dictará el acuerdo correspondiente, y en su caso, proveerá las acciones y determinaciones conducentes. 158

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Informe de autoridad En el informe que deberán rendir las autoridades señaladas como responsables contra las cuales se interponga queja o reclamación, se deberá hacer constar los antecedentes del asunto, los fundamentos y motivaciones de los actos u omisiones impugnados, si efectivamente éstos existieron, así como los elementos de información que consideren necesarios para la documentación del asunto. La falta de rendición del informe o de la documentación que lo apoye, así como el retraso injustificado en su presentación, además de la responsabilidad respectiva, tendrá el efecto de que en relación con el trámite de la queja se tengan por ciertos los hechos materia de la misma, salvo prueba en contrario. Recomendaciones Concluida la investigación, el Visitador General formulará, en su caso, un proyecto de Recomendación, o acuerdo de no responsabilidad en los cuales se analizarán los hechos, los argumentos y pruebas, así como los elementos de convicción y las diligencias practicadas, a fin de determinar si las autoridades o servidores han violado o no los 159

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derechos humanos de los afectados, al haber incurrido en actos y omisiones ilegales, irrazonables, injustas, inadecuadas, o erróneas, o hubiesen dejado sin respuesta las solicitudes presentadas por los interesados durante un período que exceda notoriamente los plazos fijados por las leyes. En el proyecto de Recomendación, se señalarán las medidas que procedan para la efectiva restitución de los afectados en sus derechos fundamentales, y si procede en su caso, para la reparación de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado. Los proyectos antes referidos serán sometidos al Presidente de la Comisión Nacional para su consideración final. En caso de que no se comprueben las violaciones de derechos humanos imputadas, la Comisión Nacional dictará acuerdo de no responsabilidad. La recomendación será pública y no tendrá carácter imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular, modificar o dejar sin efecto las 160

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resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia. En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, si acepta dicha Recomendación. Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha cumplido con la Recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la Recomendación así lo amerite. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas, se procederá conforme a lo siguiente: a) La autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa, y atender los llamados de la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa. b) La Comisión Nacional determinará, previa consulta con los órganos legislativos referidos en el inciso anterior, en su caso, si la fundamentación y motivación 161

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presentadas por la autoridad o servidor público que se hubiese negado a aceptar o cumplir las recomendaciones emitidas, son suficientes, y hará saber dicha circunstancia por escrito a la propia autoridad o servidor público y, en su caso, a sus superiores jerárquicos, para los efectos del siguiente inciso. c) Las autoridades o servidores públicos, a quienes se les hubiese notificado la insuficiencia de la fundamentación y motivación de la negativa, informarán dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación del escrito referido en el inciso que antecede, si persisten o no en la posición de no aceptar o no cumplir la recomendación. d) Si persiste la negativa, la Comisión Nacional podrá denunciar ante el Ministerio Público o la autoridad administrativa que corresponda a los servidores públicos señalados en la recomendación como responsables. En contra de las Recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisión Nacional, no procederá ningún recurso. Notificación de recomendaciones 162

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El Presidente de la Comisión Nacional deberá publicar, en su totalidad o en forma resumida, las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad de la Comisión Nacional. En casos excepcionales podrá determinar si los mismos sólo deban comunicarse a los interesados de acuerdo con las circunstancias del propio caso. Informe Anual El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente ante los Poderes de la Unión, un informe sobre las actividades que haya realizado en el período comprendido entre el 1o. de enero y el 31 de diciembre del año inmediato anterior. Al efecto, comparecerá en el mes de enero ante el Pleno de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión; posteriormente, presentará el informe ante el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Dicho informe será difundido en la forma más amplia posible para conocimiento de la sociedad. Naturaleza Jurídica de las recomendaciones de las comisiones de Derechos Humanos Característica Propia 163

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• Hacemos una referencia especial a esta cuestión debido a que con frecuencia, también debido al desconocimiento de la institución, se cuestiona el carácter no imperativo de las recomendaciones de las comisiones de derechos humanos, y se propone que se conviertan en obligatorias para las autoridades a las cuales se dirigen. Es preciso destacar que el carácter no obligatorio de las recomendaciones no es una característica peculiar de los organismos no jurisdiccionales establecidos en nuestro ordenamiento nacional, sino que corresponde a la esencia de las funciones de todos aquellos organismos que se inspiran en el modelo escandinavo del ombudsman, y también de algunos de carácter internacional que carecen de funciones jurisdiccionales pero que deciden sobre las reclamaciones interpuestas por los afectados por las violaciones de sus derechos fundamentales. Razones de las recomendaciones • Las razón esencial de que las recomendaciones, como su misma denominación lo señala, carezcan de carácter imperativo radica en la naturaleza de la misma de los organismos no jurisdiccionales de protección de los derechos humanos, ya que se establecieron, en un principio para la tutela de derechos e intereses legítimos de carácter 164

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administrativo y posteriormente también y de manera esencia de los derechos humanos, de manera preventiva, con un fácil acceso y por medio de una procedimiento rápido y flexible, para reparar de manera inmediata las violaciones a los derechos de los administrados, sin las dilaciones y formalidades de los procesos jurisdiccionales, como un apoyo a los agobiados tribunales, y sin la pretensión de sustituir a esos últimos en su función final y definitiva de la tutela de los propios derechos. Si, de manera diferente, se otorgara a las recomendaciones de los citados organismos no jurisdiccionales de carácter imperativo, estos se trasformarían en verdaderos tribunales que estarían sujetos a los lineamientos del debido proceso aplicables a los procesos judiciales, con lo cual se perderían los aspectos favorables de la solución preventiva y expedita de conflictos de naturaleza administrativa, que es lo que ha otorgado prestigio universal a los organismos que ha seguido directa e indirectamente el modelo del ombudsman. Mayores facultades • Por otra parte, también debe tomarse en consideración que si bien no todos los ordenamientos lo señalan expresamente, los 165

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organismos no jurisdiccionales de protección de los derechos humanos poseen facultades más extensas que las de los tribunales (aun cuando en la actualidad los juzgadores tienen mayor amplitud de creación e integración de normas que los de carácter tradicional) para calificar la naturaleza de las violaciones a los citados derechos fundamentales, ya que en tanto los propios tribunales tienen que tomar en cuenta esencialmente el principio de legalidad (y constitucionalidad), los citados organismos no jurisdiccionales pueden conocer de conductas administrativas “no sólo ilegales sino también irrazonables, injustas, inadecuadas o erróneas”. Solución rápida • Además, debe tomarse en consideración que en la práctica de las actividades de los citados organismos no jurisdiccionales, uno de los aspectos más positivos que se desprenden de sus informes es el señalamiento de que un número muy importante de quejas y reclamaciones se resuelve rápidamente por medio de acuerdos entre los empleados y funcionarios de dichos organismos con las autoridades respectivas, que con bastante frecuencia resuelven voluntariamente las inconformidades de los afectados, lo que no se 166

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produce en el ámbito jurisdiccional, si se toma en cuenta que los procedimientos de conciliación tienen efectos positivos muy limitados ante los tribunales. Balance y perspectiva • Medir la eficacia de las instituciones por el número de las recomendaciones que emiten y el cumplimiento de las autoridades. • Protección de inculpados • Criticas de la judicatura Derecho Procesal Constitucional en las Entidades Federativas Como antecedente mediato nacional se puede mencionar la introducción de una especia de derecho de amparo local en la Constitución del Estado de Chihuahua, por medio del llamado recurso de queja por la violación de los derechos fundamentales establecidos en dicha carta fundamental y que se conoce vulgarmente como «amparito» que no ha tenido aplicación práctica y que la doctrina considera como una ilusión o aspiración constitucional. Puede afirmarse que las garantías constitucionales de carácter jurisdiccional local son bastante recientes, ya que su evolución actual se inició con la reforma sustancial a 167

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la Constitución del Estado de Veracruz publicada el 3 de febrero de 2000. Las garantías constitucionales en el Estado de Veracruz son muy amplias, ya que comprende varios instrumentos procesales: a) el juicio de protección de los derechos fundamentales (derecho de amparo local); b) recurso de regularidad de la constitucionalidad de los actos del ministerio público; c) controversias constitucionales; d)acciones de inconstitucionalidad; e) acción por omisión legislativa, y f) cuestiones de constitucionalidad. El órgano del control tiene una doble configuración, en primer lugar se creó una Sala Constitucional en el seno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz, con lo cual se tomo en cuenta los antecedentes de las salas constitucionales establecidas en varios ordenamientos centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua), así como en Paraguay y Venezuela; en segundo lugar el Pleno del citado Tribunal Superior. El control constitucional en otras entidades federativas Las innovaciones establecidas por la Constitución del Estado de Veracruz, fueron seguidas por otras entidades federativas, que de esta manera 168

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establecieron una tendencia hacia el establecimiento de garantías constitucionales, que ha tenido un desarrollo acelerado a partir del inicio de este siglo XXI. La Constitución del Estado de Guanajuato fue reformada por decreto legislativo publicado el 20 de marzo de 2001, para introducir la nueva fracción XV del artículo 89, que se refiere a las facultades del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia de la citada entidad federativa, y por lo tanto, se confirió a dicho Pleno el conocimiento y resolución de dos garantías constitucionales; las que impropiamente se denominan como «controversias legales», entre dos o más municipios; uno o más municipios y el Poder Ejecutivo y Legislativo; así como entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo; y b) las acciones de inconstitucionalidad que se promueva al menos por una tercera parte de los integrantes del Congreso del estado y tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y dicha Constitución local, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de dicha norma. En el estado de Veracruz, la Sala Constitucional se compone de tres magistrados, por lo que para realizar las sesiones deben estar presentes la totalidad de los miembros, pero sus decisiones se toman por unanimidad o por mayoría de votos. La deliberación de 169

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los fallos debe ser pública, excepto cuando la moral, el interés público o la ley determinen que sean privados. Cuando un magistrado disienta de la mayoría podrá formular voto particular que se insertará al final de la sentencia. Por lo que respecta al Tribunal en Pleno al cual corresponde el conocimiento y decisión de algunas de las garantías de constitucionalidad, con apoyo en los proyectos presentados por la Sala Constitucional, se integra por ocho magistrados, es decir, con los presidentes de las salas, con exclusión de la electoral, además del Presidente del Tribunal Supremo. Las sesiones requieren de un quórum de seis magistrados. Las sesiones del Pleno deben ser públicas, con excepción de los casos en que la moral o el interés pública requieran que sean secretas. La protección local de los derechos fundamentales Ya habíamos señalado que se había establecido un recurso de queja en el artículo 10 de la Constitución del Estado de Chihuahua de 1921, que podía interponerse directamente ante el Tribunal Superior de dicha entidad federativa, para la tutela de los derechos humanos consagrados por dicha carta fundamental, pero que no tuvo aplicación en la realidad, por lo que debe considerarse en desuso. 170

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Históricamente el derecho da amparo se introdujo en el ordenamiento jurídico mexicano y con ese nombre en una Constitución local, la del estado de Yucatán de 31 de marzo de 1840, como lo expresamos con anterioridad, así como su desarrollo hasta su consagración definitiva en los artículos 101 y 102 de la carta federal de 1857, y en la actualidad en los artículos 103 y 107 de la Constitución vigente de 5 de febrero de 1917. La evolución del juicio de amparo mexicano se desarrolló exclusivamente en el ámbito federal, ya que la jurisprudencia tradicional de la Suprema Corte de Justicia estableció que el conocimiento de esta institución tutelar corresponde de manera exclusiva a los Tribunales de la Federación. Por otra parte, no se propició, sino por el contrario, se impidió participación de los jueces y tribunales locales en la función que expresamente les había encomendado el artículo 126 de la Constitución de 1857, y que se conservó en el actual 133, en el sentido de que los jueces de cada estado deben preferir la Constitución Federal sobre las constituciones y leyes de las entidades federativas, ya que la propia jurisprudencia de nuestro más alto tribunal desde sus comienzos sostuvo el criterio persistente de que dichos jueces locales carecen de la facultad de desaplicar las disposiciones generales que 171

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consideren inconstitucionales, en los procesos concretos de que conocen, debido a que el artículo 103 de la Carta Federal ha establecido el monopolio del poder federal para conocer de la inconstitucionalidad de dichas normas generales, no obstante algunas voces disidentes. Ese derecho de Amparo local fue introducido en primer término en el artículo 64 fracción I de la Constitución del estado de Veracruz, reformada en el 2000, precepto que ha sido desarrollado por la Ley del Juicio de Protección de Derechos Humanos del Estado, publicada el 5 de julio del 2002. Este último ordenamiento, aun cuando breve, establece los lineamientos básicos de este instrumento tutelar, el cual únicamente puede proteger los derechos reconocidos u otorgados por la constitución del Estado (artículo 1); puede ser promovido por quienes reciban un agravio personal y directo consecuencia del acto de autoridad violatorio de los derechos humanos (artículo 6), y procede de acuerdo con lo establecido en el citado artículo 64 fracción I de la Constitución local, contra cualquier acto o norma proveniente del gobierno del Estado, los titulares de las dependencias o entidades de la administración pública municipal o de los organismos autónomos del estado o del Congreso del Estado 172

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Trámite No corresponde el conocimiento directo a la Sala Constitucional del Tribunal Superior, sino que debe promoverse primeramente ante los jueces de la instancia del ramo civil o los de carácter mixto, a los que corresponde la tramitación: el procedimiento es sumario de una sola instancia, regido por los principios de legalidad y suplencia de la queja en favor de la parte agraviada, cuya decisión final corresponde a dicha sala constitucional de acuerdo con la substanciación realizada por los jueces de primera instancia del ramo civil o de carácter mixto. Competencia Con el objeto de deslindar, lo que no resulta sencillo, el instrumento procesal local del juicio de amparo federal, la ley reglamentaria dispone que el juicio mencionado no procede contra actos violatorios de garantías individuales contenidos en la Constitución federal. Efectos En cuanto a la sentencia pronunciada por la sala superior, la ley reglamentaria establece tres efectos: A- Restituir a la persona agravada en el ejercicio de sus derechos;

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B- Reponer las cosas al estado en que se hallaban antes de cometida la violación si su naturaleza lo permite, y C- Fijar el monto de la reparación del daño. Finalmente, los fallos deben cumplirse en un plazo no mayor de 48 horas después de su notificación personal a las autoridades responsables. Reto Constitucional Esta regulación del derecho de amparo veracruzano fue impugnada ayuntamientos del propio estado por conducto de varias controversias constitucionales que interpusieron ante la Suprema corte de justicia por estimar que con la creación del juicio para la protección de los derecho humanos que debe ser resuelto por la Sala Constitucional del Tribunal Superior de la citada entidad, se invade la esfera competencial de los tribunales de la federación, específicamente por lo que se refiere al juicio de amparo. El más alto tribunal del país resolvió por mayoría de votos que es constitucional la reforma mencionada, ya que el citado juicio para la protección de los derechos humanos se circunscribe a la salvaguarda de los previstos en la Constitución de dicha entidad federativa, por lo que la Sala Constitucional del Tribunal Superior del Estado de Veracruz no cuenta con facultades para pronunciarse sobre violaciones a las 174

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garantías individuales que establece la Constitución Federal. Además, el instrumento jurídico local difiere del juicio de amparo federal en cuanto a su finalidad, ya que prevé que la violación de los derechos humanos implicará la sanción correspondiente y, en su caso, la reparación del daño, conforme lo dispone el artículo 4 de la propia Constitución Estatal, lo que no acontece en el señalado mecanismo federal. La tesis jurisprudencial de la Suprema Corte tiene el siguiente título: “Controversia constitucional. La facultad otorgada a la sala constitucional de justicia del Estado de Veracruz, llave para conocer y resolver el juicio de protección de derechos humanos previsto en la Constitución Política de esa entidad federativa, no invade la esfera de atribuciones de los tribunales de la federación, pues aquél se limita a salvaguardar exclusivamente, lo derechos humanos que establece el propio ordenamiento local.” LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN LOS ESTADOS Por lo que respecta al estado de Veracruz, la Constitución de dicha entidad federativa regula las controversias constitucionales en sus dos dimensiones: Conflictos de Competencia y de atribución, es decir que 175

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tutela la separación de funciones tanto en su sentido vertical como horizontal, por lo que respecta a las autoridades locales, especialmente a los conflictos que surjan entre dos o más municipios o uno o más municipios y el ejecutivo o el congreso; pero también aquellos que surjan entre los órganos del poder, es decir, legislativo y ejecutivo, y por lo que respecta al poder judicial, debido a que conoce las que surgen en los demás órganos de gobierno, las controversias respectivas se encomiendan al Congreso del Estado. Según la materia, las sentencias dictadas al resolver estas controversias pueden tener efectos generales si se impugnan normas de esta naturaleza. Controversias Constitucionales en Guanajuato En el artículo 80 fracción XV de la Constitución del Estado de Guanajuato, los conflictos tanto de competencia como de atribución se han calificado con el nombre inadecuado de controversias legales, no obstante que claramente posean carácter constitucional, lo que produce confusiones en cuanto a su naturaleza y objeto. La solución de dichas controversias se atribuye al Pleno del Tribunal Superior de dicha entidad federativa, cuyo procedimiento respectivo está regulado por la Ley Reglamentaria de dicho precepto constitucional, en su título segundo, artículos 4 al 39. En dicho artículo 4, se dispone que la 176

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materia de dichas controversias se refiere a los conflictos que pueden presentarse entre: a) Dos o más municipios; b) Uno o más municipios y el poder ejecutivo o legislativo; c) El poder ejecutivo y el legislativo, y D) Sobre límites territoriales que se originen entre los municipios del estado, supuesto que no está establecido en el precepto fundamental, pero que se encuentra implícito en la primera hipótesis de controversia. Debe destacarse que el artículo 25 de la Ley reglamentaria dispone que las sentencias sobre dichas controversias se aprobarán por la mayoría simple de votos de los integrantes del Pleno del Supremo Tribunal, no obstante que dichos fallos tendrán efectos generales cuando declaren la invalidez de normas legislativas, de acuerdo con los artículos 26 y 27 de dicho ordenamiento, lo que implica contradicción con el artículo 51 citado en la parte relativa a las acciones de inconstitucionalidad, ya que este último establece que las resoluciones del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia solo podrán declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, “por el voto de cuando menos dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes“, pues en caso contrario se declarará infundada la acción ejercitada y se ordenará el archivo del asunto y por ello consideramos que este último precepto debe aplicarse 177

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también a las sentencias dictadas en las controversias constitucionales. Acción de Inconstitucionalidad Esta garantía constitucional ha sido regulada con algunos matices en una gran mayoría de las Constituciones locales, nada menos que veinte, es decir: Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Estado de México, Guerrero, Guanajuato, Hidalgo, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas, y su legislación reglamentaria, de acuerdo con el modelo federal introducido en las reformas de 1995 y 1996, que hemos examinado con amplitud anteriormente. En el Estado de Veracruz la acción de inconstitucionalidad de carácter abstracto, está regulada por los artículos 64 párrafo III y 65 párrafo II, de la Constitución de dicha entidad federativa, con el objeto de tutelar la constitucionalidad local de las normas generales expedidas por las autoridades competentes del Estado. La legitimación tiene una amplitud menor que la institución federal, pues únicamente se otorga al gobernador del estado y a solicitud de por lo menos la tercera parte de los miembros del congreso. 178

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Según el artículo 158 de la Constitución del Estado de Coahuila, la acción de inconstitucionalidad tanto en cuanto a su objeto como a su legitimación. En efecto este instrumento procesal procede contra los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general que dicten los ayuntamientos o consejos municipales, así como las normas legislativas expedidas por el congreso de dicha entidad. De manera congruente se otorga legitimación para interponer dicha acción abstracta al gobernador del estado, al equivalente del 33% de los integrantes del Congreso y a los ayuntamientos o consejos municipales. LA DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN DE NORMAS LEGISLATIVAS Por lo que respecta a la inconstitucionalidad por omisión de las disposiciones legislativas en el derecho procesal constitucional mexicano, podemos señalar que esta ha sido regulada en los estados de Veracruz, Tlaxcala, Chiapas y Quintana Roo. En la Constitución del Estado de Veracruz, los artículos 64, 65 ambos en su fracción III y el 38, también fracción II de la Ley Orgánica del Poder Judicial de dicha entidad, regulan las llamadas “acciones de 179

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omisión legislativa” las que pueden ser promovidas por el Gobernador del Estado y cuando menos la tercera parte de los ayuntamientos, ante el Tribunal Superior de Justicia, dentro del cual corresponde la tramitación y elaboración del proyecto de resolución a la Sala Constitucional y su decisión al Pleno del propio Tribunal, cuando se considere que el Congreso Local no ha aprobado alguna ley o decreto y que dicha omisión afecte el debido cumplimiento de la Constitución del Estado. El último párrafo de la citada fracción III del artículo 65 de la Constitución del Estado de Veracruz: “la (sentencia que declara la) omisión legislativa surtirá sus efectos a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado. En dicha resolución se determinará un plazo que comprenda dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso del Estado para que éste expida la Ley o Decreto de que se trate la omisión, si transcurrido este plazo no se atendiere la resolución, el Tribunal dictará las bases a que deban sujetarse las autoridades en tanto se expide dicha ley o decreto. Puede afirmarse entonces, que el fallo respectivo tiene el carácter de una sentencia aditiva o inclusive legislativa, de acuerdo con la doctrina, y por ello, es preciso que el Tribunal Superior del Estado al señalar los efectos de la sentencia cuando la misma no se 180

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cumple para el plazo establecido por el Congreso, haga una ponderación de las bases que debe dictar en tanto se repara la omisión legislativa, para no invadir las facultades discrecionales del legislador. OTROS INSTRUMENTOS Y PARTICULARMENTE LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Entre los instrumentos locales considerados como control constitucional, se puede señalar el llamado “Recurso de regularidad constitucional de los actos del ministerio público”, que conserve la constitución del estado de Veracruz en su artículo 64 fracción II, precepto en el cual se siguió el modelo federal de la reforma al artículo 21 constitucional el 31 de diciembre de 1994. En cuanto dicho precepto fundamental local confiere a la Sala Constitucional del Tribunal Superior del Estado la facultad para conocer y resolver, en única instancia, las resoluciones del Ministerio Público sobre la reserva de la averiguación previa, el no ejercicio de la acción penal y las resoluciones de sobreseimientos que dicten los jueces con motivo de las peticiones de desistimiento que formule el ministerio público. Cuestión de Inconstitucionalidad Este procedimiento calificado de prejudicial por la doctrina, implica que el juez ordinario es el único 181

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facultado para abrir o cerrar el camino de la cuestión de inconstitucionalidad que ha surgido en el proceso concreto, ya que a él le corresponde exclusivamente decidir sobre la relevancia o procedencia de la propia cuestión, sin perjuicio de que una vez planteada su pertinencia pueda ser calificada por el citado organismo jurisdiccional especializado. Este medio de plantear la inconstitucionalidad de normas generales ha sido consagrado en las constituciones de los Estados de Veracruz y Coahuila, lo que constituye una novedad en nuestro ordenamiento jurídico. Respecto de la primera, los artículos 64 fracción IV de la Carta Fundamental y 45 párrafo cuarto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la mencionada entidad, disponen que las autoridades judiciales sean magistrados de las propias Salas del Tribunal Superior, jueces de tribunales o jueces del estado pueden elevar la cuestión sobre la inconstitucionalidad de las disposiciones generales aplicables en los casos concretos de que conocen ante la Sala Constitucional del citado Tribunal Supremo. La citada cuestión solo puede rechazarse a trámite cuando se advierta notoriamente que la norma en que se apoya no tiene ninguna trascendencia en el proceso que la motiva. 182