Panduan Menilai Apbd Yg Berkeadilan

Seri Partisipasi Masyarakat

Panduan Menilai APBD Berkeadilan

Local Governance Support Program

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Panduan Menilai APBD Berkeadilan

Local Governance Support Program CiBa 2009 i

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Buku ini terwujud berkat bantuan yang diberikan oleh United States Agency for International Development (USAID) berdasarkan kontrak dengan RTI International nomor 497-M-00-0500017-00, mengenai pelaksanaan Local Governance Support Program (LGSP) di Indonesia. Pendapat yang tertuang di dalam laporan ini tidak mencerminkan pendapat dari USAID. Program LGSP dilaksanakan atas kerjasama Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), Departemen Dalam Negeri, Departemen Keuangan, pemerintah daerah dan organisasi masyarakat dalam wilayah provinsi mitra LGSP. Program LGSP didanai oleh USAID dan dilaksanakan oleh RTI International berkolaborasi dengan International City/County Management Association (ICMA), Democracy International (DI), Computer Assisted Development Incorporated (CADI) dan Indonesia Media Law and Policy Centre (IMLPC). Program dilaksanakan mulai 1 Maret 2005 dan berakhir 30 September 2009. Untuk informasi lebih lanjut tentang LGSP silakan hubungi : LGSP Fax : +62 (21) 515 1752 Telephone : +62 (21) 515 1755 Email : [email protected] Bursa Efek Indonesia, Gedung 1, lantai 29 Website : www.lgsp.or.id Jl. Jend. Sudirman kav. 52-53 Jakarta 12190 Dicetak di Indonesia Publikasi ini didanai oleh USAID. Sebagian atau seluruh isi buku ini, termasuk ilustrasinya, boleh diperbanyak, direproduksi atau diubah dengan syarat disebarkan secara gratis.

ii

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

ABSTRACT The budget advocacy movement in Indonesia is becoming stronger and stronger. At the outset, ten years ago, the movement primarily promoted transparency and accountability in public finance management and local budgets. More recently, civil society budget advocates have been looking at pro-poor budget allocations and expanding popular participation in the budgeting process. This guide-book has been prepared in view of the limited awareness among policy makers of social justice budgeting, who generally do not take sides with the poor and are not responsive to gender issues. Meanwhile, budget activists do not always fully comprehend pro-poor budgeting perspectives. Even though there are many general books about pro-poor and gendersensitive budgeting, there are few, if any, guides that provide practical assistance in how to analyse a local budget from a social justice perspective. This book is meant to fill this need. This guide focuses on social justice budgeting at the local level. This means a budget that is pro-poor as well as gender responsive. The First Chapter presents the background and objective of social justice budgeting. Chapter Two presents the conceptual framework from both pro-poor and gender-responsive perspective. Chapter Three and Four present the general local government budget framework and shows in detail how to analysis a budget from a social justice perspective. Chapter Five provides guidance on how to prepare a report based on such an analysis for use in advocacy.

ABSTRAKSI

iii

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

ABSTRAKSI Selama satu dasawarsa gerakan advokasi anggaran di Indonesia telah makin berkembang. Kalau pada mulanya, 10 tahun yang lalu, gerakan ini lebih mendorong transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan anggaran, kini telah mengarah pada upaya memperjuangkan anggaran yang berkeadilan serta meluas pada isu partisipasi publik. Panduan ini disusun dengan latar belakang rendahnya kesadaran para penyusun kebijakan anggaran terhadap analisis sosial yang seringkali tidak berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Selain itu ada kesalahpahaman diantara penggiat advokasi anggaran dari civil society yang masih belum memahami konsep anggaran berkeadilan, serta terbatasnya panduan yang menawarkan cara untuk menganalisis dan menilai anggaran yang berpihak pada orang miskin dan reponsif gender. Buku ini diharapkan menjembatani kekurangan ini. Panduan ini menfokuskan pada anggaran yang berkeadilan, khususnya dalam APBD. Berkeadilan dalam konteks ini adalah anggaran berpihak pada orang miskin (pro-poor) dan anggaran responsif gender (gender responsive). Pada bagian awal disajikan latar belakang, tujuan, target pembaca dan cara menggunakan panduan ini. Bab kedua menyajikan kerangka konseptual anggaran berkeadilan, baik dari sisi keberpihakan pada orang miskin dan responsif gender. Bab ketiga menampilkan panduan analisis APBD melalui kajian dokumen perencanaan hingga dokumen operasional. Bab keempat menyajikan kriteria dan indikator untuk melakukan analisis APBD. Dan terakhir Bab 5 menyajikan panduan dalam menyusun laporan hasil melakukan analisis APBD.

iv

ABSTRACT

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

DAFTAR ISI ABSTRACT .......................................................................................................................................... iii ABSTRAKSI ........................................................................................................................................ iv DAFTAR ISI ......................................................................................................................................... v DAFTAR SINGKATAN .................................................................................................................. vii KATA PENGANTAR ..................................................................................................................... viii BAB I. PENDAHULUAN ................................................................................................................ 1 1.1. Pengantar ......................................................................................................... 1 1.2. Alasan dan Urgensi Panduan ..................................................................................... 2 1.3. Tujuan Penyusunan Panduan ..................................................................................... 3 1.4. Batasan dan Target PenggunaPanduan .................................................................... 3 1.5. Cara Menggunakan Panduan ..................................................................................... 3 BAB 2. KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN ............................... 5 2.1. Kerangka Konseptual Anggaran Berpihak pada Orang Miskin ............................ 5 2.1.1. Urgensi kKeberpihakan Anggaran terhadap Orang Miskin ........................ 5 2.1.2. Konsep Anggaran Berpihak pada Orang Miskin .......................................... 6 2.1.3. Kategorisasi Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin ......................... 7 2.1.4. Ciri-ciriAnggaran yang Berpihak pada Orang Miskin................................... 7 2.2. Kerangka Konseptual Anggaran Responsif Gender............................................... 8 2.2.1. Urgensi Anggaran Responsif Gender ............................................................ 9 2.2.2. Konsep Anggaran Responsif Gender .......................................................... 10 2.2.3. Ciri-ciri Anggaran Responsif Gender ........................................................... 10 2.2.4. Tujuh Langkah Menyusun Anggaran Responsif Gender .......................... 11 2.3. Keterkaitan antara Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin dan Anggaran Responsif Gender .................................................................................... 12 2.4. Argumen Pentingnya Anggaran Berkeadilan .......................................................... 15 2.4.1. Pendekatan Normatif ...................................................................................... 15 2.4.2. Pendekatan Sosiologis ..................................................................................... 15 2.4.3. Pendekatan Ekonomi ...................................................................................... 15 2.4.4. Pendekatan Politik ........................................................................................... 15 2.5. Prasyarat Mewujudkan Anggaran Berkeadilan ....................................................... 15 2.6. Beberapa Usaha yang Dapat Dilakukan untuk Mendorong Terwujudnya Anggaran Berkeadilan ................................................................................................ 16 BAB 3. ANALISIS APBD BERKEADILAN ............................................................................... 17 3.1. Mengenal Dokumen Perencanaan dan Penganggaran ......................................... 17 3.2. Dimensi Analisis APBD ........................................................................................... 19

DAFTAR ISI

v

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

3.2.1. Analisis Kebijakan Strategis ......................................................................... 19 3.2.2. Analisis Kebijakan Operasional ................................................................... 19 3.3. Langkah-Langkah Analisis Kebijakan Operasional ............................................. 31 3.3.1. Analisis Nota Kesepakatan (KUA-PPAS) .................................................. 31 3.3.2. Analisis Program dan Kegiatan SKPD ....................................................... 34 3.3.3. Analisis Program dan Kegiatan RKA-SKPD............................................. 38 3.3.4. Analisis Struktur APBD ................................................................................ 41 3.3.5. Analisis Alokasi Anggaran Perurusan ........................................................ 41 3.3.6. Analisis Struktur Anggaran Program dan Kegiatan ................................. 43 3.3.7. Analisis Indikator Kinerja ............................................................................. 43 BAB 4. INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN BERKEADILAN ....................... 45 4.1. Instrumen Penilaian................................................................................................... 45 4.1.1. Aspek Penilaian Kebijakan Strategis .......................................................... 45 4.1.2. Aspek Penilaian Kebijakan Operasional .................................................... 50 4.1.3. Perhitungan Nilai masing-masing Variabel .......................................... 54 4.2. Indikator Penilaian..................................................................................................... 55 4.2.1. Perhitungan Rasio Kebijakan Strategis ....................................................... 56 4.2.2. Perhitungan Rasio Kebijakan Operasional ................................................ 57 4.2.3. Penilaian APBD yang Berpihak kepada Orang Miskin dan Responsif Gender .......................................................................................... 57 4.2.4. Penetapan Klasifikasi Kebijakan ................................................................. 58 BAB 5. MENYUSUN LAPORAN ANALISIS APBD BERKEADILAN .............................. 61 5.1. Pendahuluan ............................................................................................................... 61 5.2. Temuan Hasil Analisis .............................................................................................. 61 5.3. Rekomendasi .............................................................................................................. 63

vi

DAFTAR ISI

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

DAFTAR SINGKATAN ADB ADD (R)APBD Bappeda BFPA BOS BPS BUMD CEDAW CiBa CSO DAK DAU DPA DPRD EKOSOB FITRA HAM KKG KPAD KUA-PPAS LSM MDGs Musrenbang OMS/W P2TP2A Perda Perda PTA Perdes Perusda PUG Renja Renstra RKA RKA-KL RKPD RPJPD RPJMD SILPA SKPD SLTA SLTP SMK TK

: : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :

Asian Development Bank Alokasi Dana Desa (Rancangan)Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Badan Perencanaan Pembangunan Daerah the Beijing Platform for Action Bantuan Operasional Sekolah Biro Pusat Statistik Badan Usaha Milik Daerah Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women Civic Education and Budget Transparency Advocacy Civil Society Organization Dana Alokasi Khusus Dana Alokasi Umum Dokumen Pelaksanaan Anggaran Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Ekonomi, Sosial dan Budaya Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran Hak Asasi Manusia Kesetaraan dan Keadilan Gender Komisi Perlindungan Anak Daerah Kebijakan Umum Anggaran - Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara Lembaga Swadaya Masyarakat Millennium Development Goals Musyawarah Perencanaan Pembangunan Organisasi Masyarakat Sipil/Warga Pusat Pelayanan Terpadu Pemberdayaan Perempuan/Anak Peraturan Daerah Peraturan Daerah tentang Partisipasi, Transparansi dan Akuntabilitas Peraturan Desa Perusahaan Daerah Pengarusutamaan Gender Rencana Kerja Rencana Strategis Rencana Kerja dan Anggaran Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga Rencana Kerja Pemerintah Daerah Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah Sisa Lebih Pembiayaan Satuan Kerja Perangkat Daerah Sekolah Lanjutan Tingkat Atas Sekolah Lanjutan Tingkat Pertama Sekolah Menengah Kejuruan Taman Kanak-kanak

DAFTAR SINGKATAN

vii

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

KATA PENGANTAR Local Governance Support Program (LGSP) merupakan sebuah program bantuan bagi pemerintah Republik Indonesia yang diberikan oleh United States Agency for International Development (USAID). Program ini dirancang untuk menunjukkan bahwa melalui sistem pemerintahan yang terdesentralisasi, masyarakat di daerah dapat mempercepat proses pembangunan yang demokratis dan meningkatkan kinerja serta transparansi pemerintah dalam penyediaan pelayanan publik. LGSP memberikan bantuan teknis bagi masyarakat dan pemerintah daerahnya dengan membantu mereka mencapai tujuan melalui penyusunan prioritas pembangunan dan penyediaan pelayanan publik secara demokratis. Untuk itu LGSP bekerjasama dengan mitra-mitra dari pemerintah daerah, DPRD, media dan organisasi masyarakat, yang tersebar di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, Sumatra Utara, Sumatra Barat, Jawa Barat, Banten, Jawa Tengah, Jawa Timur, Sulawesi Selatan dan Papua Barat. Reformasi desentralisasi yang dimulai pada tahun 2001, merupakan perwujudan dari komitmen Indonesia menuju pemerintahan daerah yang demokratis dan pembangunan yang berkelanjutan. Dikeluarkannya Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah menjadi penanda terbukanya kesempatan luas bagi usaha pembangunan daerah dan bagi partisipasi warga yang lebih besar dalam tata kelola pemerintahan. Sejak awal penerapan kebijakan tersebut, masyarakat dan pemerintah daerah telah menjawab kesempatan tersebut dengan antusias dan kreativitas yang luar biasa hingga menghasilkan capaian dan inovasi yang luar biasa pula. Peran masyarakat menjadi kunci terpenting dalam mengembangkan demokrasi dan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance). Partisipasi aktif, kebebasan dan keterbukaan berpendapat, serta akuntabilitas penyelenggaraan pemerintahan adalah sarana utama bagi suatu negara dan masyarakat agar mereka dapat bahu membahu membangun demokrasi dan tata kelola pemertintahan yang baik. Kemampuan masyarakat atau organisasi masyarakat untuk mengakses informasi, berpartisipasi aktif proses perencanaan dan implementasi pembangunan, serta berperan dalam menjaga akuntabilitas proses pemerintahan adalah sebuah faktor fundamental demi kesehatan demokrasi, sedikitnya untuk dua alasan: Pertama, hal itu menjamin bahwa warga bisa berperan, berkontribusi dan memperoleh layanan pembangunan yang baik; Kedua, partisipasi, transparansi dan akuntabilitas dapat membangun checks-and-balance, karena janji-janji pejabat dan anggota DPRD dapat dikontrol melalui saluran-saluran organisasi masyarakat yang mewakili aspirasi konstituennya. Sebagai bagian dari Program Local Governance Strengthening di LGSP, Team Governance selama tahun 2006 hingga 2009 telah melaksanakan program pelatihan dan bantuan teknis (Technical Assistance) peningkatan pelayanan publik, di lebih dari 60 kabupaten dan kota di daearah LGSP untuk mengembangkan perbaikan dan peningkatan kapasitas organisasi pelayanan publik menuju pada pelayanan yang responsif, partisipasif, transparan dan akuntabel. Untuk itu Team Governance bekerjasama dengan Pemda, DPRD, LSM (LSM tematis, Asosiasi, Organisasi Keagamaan, dll) dan Community Based Organization (kelompok warga, penerima akibat).

viii

KATA PENGANTAR

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Salah satu tujuan LGSP adalah melengkapi organisasi masyarakat warga dengan pemahaman dasar bagaimana proses penganggaran itu bekerja, mengembangkan efektivitas peran pengawasan agar pemerintah menjalankan fungsi dasarnya secara akuntabel dan sesuai mandat hukum, serta dengan mengembangkan standar partisipasi warga, transparansi dan berkeadilan sosial. Salah satu kelemahan mengidentifikasi penganggaran adalah kurangnya buku panduan praktis tentang bagaimana kelompok masyarakat warga dapat dengan mudah dan akurat dalam menganalisis anggaran daerah dan kemudian mengajukan petisi kepada pemerintah agar menaikan alokasi anggaran untuk keluarga miskin dan kelompok-kelompok yang kurang beruntung. Buku di tangan anda ini adalah jawabannya. Panduan Menilai APBD Berkeadilan ini merupakan rangkuman pengalaman LGSP dan mitra-mitra dalam mengimplementasikan program pelatihan dan bantuan teknis untuk memperkuat kapasitas dan penguatan stakeholders penting diantaranya Pemerintah Daerah, DPRD, LSM dan Organisasi Komunitas di daerah. Panduan ini merupakan kontribusi yang penting untuk pengayaan referensi dan perluasan wawasan, sehingga harapan proses desentralisasi yang sehat dan demokratis di Indonesia dapat tercapai dengan semakin baiknya pelayanan publik bagi masyarakat dan semakin besar alokasi uang publik kepada keluarga miskin. Panduan ini diterbitkan atas kerjasama Tim Penulis (terdiri dari Sri Mastuti, Rinusu dan Jamaruddin) dari CiBa (Civic Eduation and Budget Transparency Advocacy), konsultan Ismail Amir dari FITRA (Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran) dan LGSP melalui Civil Society Strengthening Team. Atas nama LGSP perkenankan kami untuk menyampaikan rasa terima kasih yang sebesar-besarnya kepada CIBA, FITRA, para mitra dari LSM, DPRD dan pemerintah daerah sebagai strategic partner dan para spesialis LGSP. Kami berharap panduan dan progam ini sukses di masa yang akan datang. Semoga buku ini bermanfaat dan dapat digunakan secara meluas. Juni 2009 Judith Edstrom Chief of Party, USAID-LGSP RTI International

Hans Antlov Governance Advisor, USAID-LGSP RTI International

KATA PENGANTAR

ix

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

x

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

BAB 1 Pendahuluan 1.1. Pengantar Peraturan Pemerintah (PP) No.8/2008 tentang Tahapan Tata Cara Penyusunan, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah menyebutkan bahwa Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota dalam merumuskan rencana kerja daerahnya harus mempertimbangkan analisis kemiskinan dan kesetaraan gender dalam menyusun kebijakan, program serta kegiatan pembangunan. Hal tersebut kemudian diperkuat lagi dengan keluarnya Permendagri No.15/2008 tentang Pedoman Umum Pelaksanaan Pengarusutamaan Gender (PUG) dalam Pembangunan Daerah. Dalam pelaksanaannya, belum meratanya sosialiasi dan advokasi akan kebijakan ini, menyebabkan masih banyak ditemukan dalam berbagai dokumen perencanaan dan penganggaran, program ataupun kegiatan yang belum berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Penyebab lainnya adalah aparat perencana belum menggunakan data sebagai basis penyusunan program dan kegiatan. Tak mengherankan jika kebijakan pembangunan daerah sering salah sasaran serta tidak efektif dan efisien. Karenanya, upaya meningkatkan kesadaran aparat perencanaan di daerah dalam menggunakan analisis kemiskinan dan pengarusutamaan gender dalam menyusun strategi pembangunan daerah perlu terus didorong oleh banyak kalangan. Keberpihakan pada orang miskin dan responsif terhadap gender akan menjamin kebijakan, program dan kegiatan yang dapat memberi manfaat yang sama bagi perempuan dan laki-laki, serta terarah untuk mensejahterakan orang miskin. Upaya ini dapat diawali dengan memastikan keterlibatan perempuan dan laki-laki, dan ataupun orang miskin sejak dalam tahap penyusunan rencana pembangunan (melalui musyawarah perencanaan dan pembangunan [musrenbang] partisipatif, misalnya) hingga dalam menyusun rencana anggaran (melalui forum Satuan Kerja Perangkat Dinas [SKPD] maupun pembahasan rancangan anggaran pendapatan dan belanja daerah [RAPBD]). Sementara itu, masyarakat sendiri yang melakukan pengawasan pembangunan daerah perlu ditingkatkan kapasitasnya, khususnya dalam melakukan kajian terhadap APBD. Masyarakat warga (civil society) perlu diperkuat dengan metode, indikator dan alat analisis yang mampu menilai apakah sebuah APBD sudah berkeadilan atau belum? Apakah APBD sudah mengakomodasi kepentingan orang miskin? Apakah APBD sudah meletakkan kepentingan laki-laki dan perempuan secara setara? Oleh karena itu, kehadiran panduan ini yang memuat metode, indikator dan alat analisis yang tepat untuk mengkaji APBD menjadi sangat bermakna. Bukan hanya bagi masyarakat warga sebagai alat bantu dalam melakukan pengawasan pembangunan daerah. Namun juga membantu perencana program tingkat SKPD dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) untuk memahami struktur analisis anggaran berpihak pada orang miskin dan responsif gender.

BAB 1 : PENDAHULUAN

1

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Dalam melakukan analisis APBD perlu disadari bahwa, APBD tidak berdiri sendiri, tetapi terkait erat dengan kebijakan lainnya, diantaranya Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), maupun Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Karenanya, panduan ini tidak hanya memfokuskan pada analisis dokumen APBD, tetapi juga menilai konsistensi, relevansi dan efektivitas hubungan antar dokumen. 1.2. Alasan dan Urgensi Panduan Satu dasawarsa terakhir gerakan advokasi anggaran di Indonesia makin berkembang. Kalau pada mulanya, gerakan ini lebih mendorong transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan anggaran, kini telah mengarah pada upaya memperjuangkan anggaran yang berkeadilan. Advokasi anggaran berkeadilan, pada gilirannya meluas pada isu partisipasi publik, penelusuran penggunaan anggaran (budget tracking), anggaran yang berpihak pada orang miskin (pro-poor budgeting), dan anggaran responsif gender (gender responsive budgeting). Panduan ini menfokuskan pada analisis anggaran yang berkeadilan. Berkeadilan dalam konteks ini adalah anggaran yang berpihak pada orang miskin dan anggaran responsif gender. Setidaknya terdapat 3 alasan mengapa panduan ini penting untuk dibuat, yaitu: • Realitas penyusunan kebijakan anggaran yang tidak didahului oleh analisis sosial (baca: kebijakan anggaran yang netral), baik dengan menggunakan perspektif keberpihakan kepada orang miskin maupun perspektif gender. Hal ini menyebabkan manfaat anggaran tidak diperoleh secara setara antar berbagai kelompok masyarakat. Kebijakan anggaran yang netral justru telah memperkuat kesenjangan sosial yang terjadi dalam masyarakat atau bahkan dalam beberapa kasus dapat menjadi faktor pencetus terjadinya kesenjangan sosial. Oleh karenanya perlu didorong kebijakan anggaran yang mengintegrasikan analisis sosial, khususnya dari perspektif orang miskin dan gender yang selama ini masih belum menjadi penerima manfaat utama dari APBD. Dengan demikinan advokasi untuk mendorong anggaran yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender merupakan suatu kebutuhan. Implikasinya dibutuhkan alat analisis dan indikator untuk menilai APBD apakah sudah berpihak pada orang miskin dan responsif gender atau belum. • Kesalahpahaman para penggiat advokasi anggaran yang beranggapan bahwa jika sudah melakukan advokasi anggaran yang berpihak pada orang miskin secara otomatis telah responsif gender, demikian sebaliknya. Hal ini memperlihatkan bahwa masih belum adanya konsep yang jelas dan dapat dipahami dengan mudah oleh para penggiat advokasi anggaran yang berpihak pada orang miskin atau pun para penggiat advokasi anggaran responsif gender. Oleh karenanya penting untuk menelaah konsep dan kedudukan kedua perspektif tersebut dalam konteks anggaran. • Terbatasnya panduan praktis yang menawarkan cara untuk menganalisis dan menilai anggaran

1

Dewasa ini cukup banyak buku untuk analisis anggaran berkeadilan, namun kebanyakan masih bersifat normatif. Misalnya, Sri Mastuti, et.al, Anggaran Responsif Gender: Konsep dan Aplikasi, Jakarta: CiBa, 2007; Edriana Noerdin, et. al, Modul Pelatihan Analisa Gender dan Anggaran Berkeadilan Gender, Jakarta: WRI, 2005; Aris Arif Mundayat, et. al, Studi Dampak Advokasi Anggaran Berkeadilan Gender, Jakarta: WRI, 2006; Ucok Sky Khadafi, et. al, Membangun Gerakan Pro-Poor Budget, Jakarta: Seknas FITRA, 2006; Maya Rostanty, et.al, Mewujudkan Anggaran Pro Rakyat Miskin: Manual Advokasi Masyarakat Sipil dalam Siklus Anggaran Daerah, Jakarta: NDI & FPPM, 2008; Maya Rostanty, et.al, Membedah Ketimpangan Anggaran, Jakarta: PATTIRO, 2005; Fridolin Berek, et.al, Kumpulan Modul Pendidikan Politik Anggaran Bagi Warga, Bandung: BIGS & TIFA, 2006. Selain buku-buku yang diterbitkan oleh LSM maupun lembaga donor, Pemerintah RI juga telah mengeluarkan Buku Panduan: Perencanaan dan Penganggaran yang Berpihak pada Masyarakat Miskin, Bappenas, 2008.

2

BAB 1 : PENDAHULUAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

yang berpihak pada orang miskin dan reponsif gender1. Di samping itu panduan yang ada selama ini masih menyajikannya secara terpisah. Ada panduan anggaran yang berpihak pada orang miskin yang dibuat oleh penggiat gerakan kemiskinan dan ada panduan anggaran responsif gender yang ditawarkan para penggiat gender. Keduanya menawarkan teknik analisis tetapi belum sampai pada tataran menilai tingkat keberpihakan pada orang miskin maupun tingkat responsivitas gender. Dalam panduan ini kedua hal tersebut menjadi satu nilai lebih yang ditawarkan. 1.3. Tujuan Penyusunan Panduan Panduan Menilai APBD Berkeadilan disusun untuk tujuan sebagai berikut: • Membangun kesadaran dan pemahaman masyarakat warga tentang pentingnya mengintegrasikan perspektif yang berpihak pada orang miskin dan perspektif gender dalam menganalisis dan mengadvokasi APBD. • Sebagai bahan acuan bagi masyarakat warga untuk menilai dokumen APBD sudah berpihak kepada orang miskin dan responsif gender. • Menawarkan langkah-langkah dan alat ukur sederhana untuk menganalisis anggaran yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender. • Mendorong pihak-pihak terkait (SKPD/Pemda/DPRD) untuk mengimplementasikan anggaran yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender 1.4. Batasan dan Target Pengguna Panduan Panduan ini berfokus pada analisis dan penilaian terhadap dokumen APBD, jadi tidak termasuk proses penyusunan maupun pelaksanaannya. Panduan ini diharapkan dapat digunakan oleh pihak-pihak sebagai berikut: • Target pengguna utama dari panduan ini adalah Organisasi Masyarakat Sipil (OMS) di daerah, terutama yang menjalankan program advokasi anggaran, kemiskinan, dan keadilan gender. • Panduan ini juga bisa digunakan oleh kelompok profesi, maupun organisasi massa (ormas) yang peduli terhadap persoalan pengentasan kemiskinan dan ketidakadilan gender. • Panduan ini juga dapat digunakan oleh aparatur daerah dan DPRD yang ingin mengkaji apakah APBD yang dibuatnya selama ini sudah berpihak pada orang miskin dan responsif gender atau belum. Namun demikian dalam menganalisis APBD perlu mempertimbangkan kemampuan pengelolaan keuangan daerah. Artinya, indikator penilaian dalam panduan ini, perlu disesuaikan dengan konteks daerah tersebut. 1.5. Cara Menggunakan Panduan • Untuk mengetahui kerangka pikir keseluruhan panduan ini, pembaca dapat melihat pada Bab 1 pendahuluan. • Kerangka konseptual anggaran yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender dapat dilihat pada Bab 2. Bagian ini penting untuk diketahui terutama bagi mereka yang belum mengetahui konsep anggaran yang berpihak pada orang miskin dan anggaran responsif gender. • Jika anda ingin melakukan analisis APBD dengan menggunakan perspektif keberpihakan pada orang miskin dan responsif gender, maka dapat melihat Bab 3 panduan ini. Siapkanlah

BAB 1 : PENDAHULUAN

3

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

dokumen–dokumen yang dibutuhkan untuk melakukan analisis, kemudian ikutilah langkahlangkah yang dikemukakan. Jangan lupa ikuti pula poin-poin tahapan dari setiap langkahnya. • Sedangkan jika anda ingin mengukur secara cepat apakah anggaran sudah berpihak pada orang miskin dan responsif gender, maka anda dapat melihat Bab 4 panduan ini. Isilah daftar pertanyaan (check-list) dan kemudian hitunglah bobotnya. Setelah itu isilah form penilaian dan pencarian indeks keberpihakan pada orang miskin dan indeks responsivitas gender. • Jika anda ingin membuat sebuah laporan analisis anggaran yang mudah untuk dibaca dan dipahami maknanya, Anda dapat mengikuti panduan yang terdapat pada Bab 5. Panduan laporan ini terditi dari 3 bagian utama: pendahuluan, temuan hasil analisis (berupa temuan dan analisis kebijakan strategis dan operasional, konsistensi antar dokumen, dan catatan kritis ata dokumen), serta rekomendasi. • Selain itu, untuk mempermudah analisis anggaran dalam buku ini, dapat menggunakan perangkat lunak untuk analisis anggaran SIMRANDA yang diterbitkan berdasarkan kerjasama LGSP-USAID dengan Revolvere-Madiun.

BOKS 1 Petunjuk Menggunakan Panduan

1. Jika tidak memiliki cukup waktu untuk membaca keseluruhan panduan, gunakanlah daftar isi untuk mengetahui bagian mana dari panduan yang ingin diketahui. 2. Bila tidak memiliki semua dokumen perencanaan dan penganggaran tidak perlu terlalu berputus asa, karena analisis dan menilai dokumen masih dapat dilakukan berdasarkan dokumen yang dimiliki dengan melihat petunjuk dalam Bab 3 dan 4. 3. Jika hanya memiliki waktu terbatas dan ingin mengetahui anggaran urusan tertentu maka dapat langsung melakukan analisis anggaran perurusan. 4. Buku ini merupakan panduan tingkat lanjut (advance) dalam menganalisis anggaran. Bagi Anda yang merasa perlu mempelajari analisis anggaran tingkat dasar dapat menemukan pada beberapa panduan lain yang telah LGSP terbitkan, diantaranya: a. Partisipasi Organisasi Masyarakat dalam Proses Perencanaan dan Penganggaran (2008). b. Analisa APBD untuk Anggota DPRD (2009). c. Panduan Memahami Anggaran bagi CSO (2009). d. Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja (2008).

4

BAB 1 : PENDAHULUAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

BAB 2 Kerangka Konseptual Anggaran Berkeadilan Anggaran negara/daerah pada hakikatnya bersumber dari rakyat dan harus dimanfaatkan sebesarbesarnya bagi kemakmuran rakyat. Karena itu Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) harus bercermin pada kebutuhan riil dan keadilan. Berkeadilan dimaknai sebagai berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Oleh karenanya dalam uraian kerangka konseptual anggaran berkeadilan ini lebih difokuskan pada kerangka konseptual anggaran berpihak pada orang miskin dan kerangka konseptual anggaran responsif gender. Bagian ini akan membahas lebih detail kerangka konseptual tersebut. 2.1. Kerangka Konseptual Anggaran Berpihak pada Orang Miskin Kemiskinan merupakan salah satu persoalan laten di Indonesia. Setelah lebih dari 60 tahun merdeka, angka kemiskinan di Indonesia dapat dikatakan masih cukup tinggi. Menurut Biro Pusat Statistik (BPS), pada tahun 2007 jumlah orang miskin masih sekitar 35 juta orang atau lebih dari 15% penduduk Indonesia. Permasalahan ini tentu menjadi tantangan tersendiri bagi stakeholders untuk bisa menekan angka kemiskinan. 2.1.1. Urgensi Keberpihakan Anggaran terhadap Orang Miskin Banyak penyebab terjadinya kemiskinan. Namun para ahli menyepakati bahwa salah satu penyebab terjadinya kemiskinan adalah keterbatasan, bahkan ketiadaan, akses dan kontrol terhadap sumber daya (baca anggaran). Artinya, kebijakan anggaran yang tidak responsif terhadap upaya mengatasi keterbatasan atau ketiadaan akses dan kontrol oleh orang miskin akan berdampak melanggengkan persoalan kemiskinan itu sendiri. Di sisi lain, hal tersebut juga dapat dimaknai bahwa anggaran menjadi salah satu instrumen yang dapat digunakan untuk mengatasi persoalan kemiskinan. Oleh karenanya anggaran perlu berpihak kepada orang miskin. Terdapat beberapa alasan perlunya keberpihakan anggaran kepada orang miskin: • Anggaran merupakan entry point untuk mewujudkan keadilan, melalui salah satu fungsi anggaran yaitu distribusi. Melalui fungsi ini, anggaran menjadi sarana untuk mendistribusikan sumber daya, terutama kepada para pihak yang membutuhkannya. Harapannya, fungsi ini dapat berkontribusi untuk mengatasi kesenjangan akses dan kontrol terhadap sumber daya yang menjadi salah satu penyebab kemiskinan. • Anggaran dapat menjadi alat untuk implementasi program atau kegiatan penanggulangan kemiskinan yang telah direncanakan, baik yang sifatnya jangka pendek, jangka menengah maupun jangka panjang. • Orang miskin juga pembayar pajak dan retribusi yang menjadi sumber pendapatan anggaran negara dan daerah. Pernyataan ini setidaknya didukung oleh data penerimaan retribusi tertinggi di beberapa daerah di Indonesia berikut ini.

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

5

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 2.1. Retribusi Tertinggi PAD dalam APBD Beberapa Daerah di Indonesia Jumlah (Rp)

No

Nama Daerah

1

APBD Kota Banda Aceh 2006

Retribusi Pelayanan Pasar

2

APBD DKI Jakarta 2006

Retribusi Pelayanan Kesehatan

143.061.706.600,-

APBD DKI Jakarta 2005

Retribusi Pelayanan Kesehatan

108.553.422.000,-

APBD Kab. Bulukumba 2006

Retribusi Pelayanan Kesehatan RSU

3.251.824.600,-

APBD Kab. Bulukumba 2005

Retribusi Pelayanan Kesehatan RSU

3.210.389.640,-

4

APBD Kab. Tana Toraja 2005

Retribusi Pelayanan Kesehatan RSU

1.802.920.000,-

5

APBD Boyolali 2006

Retribusi Pelayanan RSU

3

Jenis Retribusi

600.000.000,-

13.516.664.000,-

Sumber: Diolah dari hasil analisis APBD berbagai sumber

Tabel 2.1. di atas menggambarkan bahwa retribusi pelayanan kesehatan menjadi pemberi kontribusi tertinggi terhadap pendapatan asli daerah (PAD) di hampir seluruh daerah yang dianalisis, kecuali kota Banda Aceh dimana penyumbang PAD tertingginya adalah retribusi pelayanan pasar. Jika ditelaah lebih lanjut, baik retribusi pelayanan kesehatan maupun pelayanan pasar, keduanya dikenakan kepada masyarakat sebagai kompensasi menggunakan fasilitas publik yang disediakan oleh pemerintah daerah. Persoalannya, para pengguna layanan tersebut sebagian besar dapat dipastikan adalah orang miskin. Hal ini berbeda dengan orang yang memiliki kemampuan ekonomi tinggi, biasanya menggunakan layanan kesehatan dari rumah sakit swasta ketimbang rumah sakit umum dan belanja di supermarket ketimbang di pasar. Pungutan retribusi tersebut tentunya menambah beban hidup bagi orang miskin. Ironisnya mereka harus membayar untuk penggunaan fasilitas yang sesungguhnya untuk pemenuhan hak dasarnya sebagai warga negara. Sementara fasilitas tersebut disediakan sebagai bentuk kewajiban dan tanggung jawab Negara terhadap warganya. Jadi seharusnya sedapat mungkin Negara tidak membebani para pengguna layanan, khususnya orang miskin dengan retribusi terlebih menjadikannya sebagai sumber penerimaan utama. 2.1.2. Konsep Anggaran Berpihak pada Orang Miskin Anggaran yang berpihak pada orang miskin menjadi sebuah keniscayaan, sebagai salah satu wujud implementasi fungsi negara untuk mewujudkan kesejahteraan rakyatnya. Setidaknya ada tiga landasan hak bagi warga miskin menuntut hal ini, yaitu: hak asasi manusia, hak warga negara, hak ekonomi sosial dan budaya. Hingga saat ini belum terdapat kesepakatan tentang konsep dari anggaran yang berpihak pada orang miskin. Namun secara umum anggaran yang berpihak pada orang miskin sering dimaknai

6

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

sebagai anggaran yang responsif terhadap kebutuhan dasar orang miskin. Konsep kebutuhan dasar sendiri diinterpretasikan sebagai2: • Kebutuhan minimum dari sebuah keluarga untuk konsumsi, seperti makanan, tempat tinggal (shelter), dan pakaian. • Essential services untuk konsumsi kolektif yang ditujukan kepada masyarakat, yaitu ketersediaan air bersih, sanitasi, listrik, transportasi publik, kesehatan dan fasilitas pendidikan. • Partisipasi masyarakat dalam pengambilan keputusan yang berdampak kepada mereka. Selain untuk memenuhi kebutuhan dasar, berikut terdapat beberapa pengertian lain tentang anggaran yang berpihak pada orang miskin, yaitu: • Anggaran yang berpihak pada orang miskin dapat diterjemahkan sebagai praktek penyusunan dan pelaksanaan kebijakan di bidang anggaran yang sengaja ditujukan untuk membuat kebijakan, program, dan proyek yang berpihak kepada kepentingan orang miskin. • Anggaran yang berpihak pada orang miskin adalah kebijakan anggaran yang dampaknya dapat meningkatkan kesejahteraan dan atau terpenuhinya kebutuhan hak-hak dasar orang miskin. • Substansi pengertian anggaran yang berpihak pada orang miskin mempunyai kesamaan dengan konsep anggaran yang berorientasi pada pemenuhan hak-hak dasar rakyat. 2.1.3. Kategorisasi Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin • Alokasi anggaran yang secara langsung diperuntukan dan diterima oleh rakyat miskin. Contoh: - Alokasi anggaran untuk program pembinaan dan bantuan panti asuhan dan panti jompo dalam APBD Kabupaten Aceh Besar 2008. - Alokasi anggaran penanggulangan gizi kurang dan gizi buruk pada balita dalam APBD NTT 2006. - Alokasi pemberian makanan tambahan pada anak sekolah di daerah Gakin pada APBD Kalbar 2007. - Biaya Operasional Sekolah untuk SLTP, SMU, SMK, dan TK Pembina dalam APBD Tanah Datar 2006. • Alokasi anggaran yang secara tidak langsung diperuntukan bagi rakyat miskin tetapi memberikan dampak dan manfaat positif kepada mereka. Contoh: - Alokasi anggaran untuk kegiatan pemelihaaraan rutin/berkala ambulance/RS pada APBD Kabupaten Tanah Datar tahun 2007. - Alokasi anggaran untuk pendataan anak jalanan dalam APBD Kota Surakarta 2006. - Alokasi penyusunan database dan monitoring dan evaluasi bidang Kesra pada APBD Kabupaten Tanah Datar 2006. 2.1.4. Ciri-ciri Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin Anggaran yang berpihak kepada orang miskin sesungguhnya dapat ditelusuri dengan cara menilik ciri-cirinya. Berikut ini ciri-ciri anggaran yang berpihak pada orang miskin, yang dilihat dari sisi pendapatan dan dari sisi belanja.

2

John Friedmann, Empowerment: : The Politics of Alternative Development, Cambridge: Blackwell, 1992, hal. 59.

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

7

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 2.2. Ciri-ciri Anggaran yang Berpihak Pada Orang Miskin No

Pendapatan

Belanja

1

Sedapat mungkin tidak memungut pajak dan retribusi terhadap transaksi pemenuhan pelayanan dasar publik (retribusi puskesmas, RS, sekolah, dan lain-lain).

Adanya alokasi anggaran untuk subsidi pemenuhan kebutuhan dasar warga miskin. Misalnya bahan kebutuhan pokok, pembebasan bea pendidikan, dan lain-lain.

2

Tidak menjadikan pajak dan retribusi untuk pemenuhan kebutuhan dasar orang miskin sebagai sumber pendapatan utama daerah.

Adanya alokasi anggaran untuk penyediaan sarana dan prasarana publik yang berpihak kepada orang miskin (misalnya puskesmas, pustu, dan jalan desa, air bersih).

3

Tidak membebani orang miskin dengan berbagai jenis pungutan pajak dan retribusi.

Adanya alokasi anggaran untuk melakukan pendataan kelompok miskin dan asessment kebutuhan kelompok miskin.

4

Adanya alokasi anggaran untuk memberikan ruang partisipasi dan aktualisasi diri kelompok miskin.

5

Adanya alokasi anggaran untuk perencanaan dan menilai dampak program/kegiatan terhadap orang miskin.

2.2. Kerangka Konseptual Anggaran Responsif Gender Anggaran merupakan refleksi dari kebijakan pemerintah. Anggaran juga menjadi alat untuk menguji dan mengukur komitmen pemerintah atau pun kepala daerah sehubungan dengan janjijanji politiknya ketika kampanye sebelum terpilih. Melalui kebijakan pengalokasian anggarannya, dapat diketahui apakah ia berpihak kepada orang miskin? Apakah ketidakadilan gender telah menjadi isu yang mendapat perhatiannya? Atau apakah pemerintah hanya peduli kepada kelompok mampu semata? Meski secara umum diakui bahwa anggaran memang bersifat netral tetapi dampaknya sendiri tidak pernah netral. Kebijakan netral gender justru menjadi faktor pencetus atau pemicu terjadinya kesenjangan atau ketidakadilan dalam penerima manfaat pembangunan3.

3

Contoh kasus dampak alokasi anggaran netral dala melanggengkan kesenjangan relasi sosial dapat dilihat dalam Sri Mastuti “Dampak Anggaran Netral Gender” dalam Sri Mastuti, et..al, Anggaran Responsif Gender Konsep dan Aplikasi, Jakarta: CiBa, 2007, hal. 61-65.

8

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

2.2.1. Urgensi Anggaran Responsif Gender Penerapan anggaran responsif gender tidak berarti memberikan beban tambahan dalam penganggaran. Hal ini dapat dilakukan dengan memastikan integrasi perspektif gender dalam melihat kebutuhan dan penerima manfaat anggaran. Ada beberapa alasan yang menyebabkan anggaran responsif gender penting, diantaranya: • Untuk memastikan peruntukan anggaran lebih tepat sasaran karena telah didahului analisis gender. Analisis meliputi pemetaan peran laki-laki dan perempuan, kondisi laki-laki dan perempuan, kebutuhan laki-laki dan perempuan, dan kesenjangan antara laki-laki dan perempuan yang perlu diatasi. Hasil analisis ini kemudian menjadi dasar dalam menentukan target dan jenis kegiatan yang akan didanai, sehingga lebih sesuai dengan kebutuhan dan tepat sasaran. • Untuk mengurangi kesenjangan antar penerima manfaat pembangunan. Dalam anggaran responsif gender penentuan target dan indikator kinerja telah mempertimbangkan faktorfaktor kesenjangan gender, sehingga ketidakadilan antar penerima manfaat pembangunan dapat diminimalisir. • Untuk menunjukkan komitmen pemerintah untuk melaksanakan konvensi internasional yang telah diratifikasi, seperti CEDAW (Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women), BFPA (the Beijing Platform for Action), dan MDGs (the Millennium Development Goals). Ketiganya menekankan pentingnya strategi pengarusutamaan gender untuk mencapai kesetaraan perempuan dan laki-laki sebagai pra-syarat mencapai tujuan pembangunan.

BOKS 2 Perbedaan Jenis Kelamin dan Gender

Selama ini sering terjadi banyak kesalahpahaman tentang konsep gender yang kerap rancu dengan konsep jenis kelamin. Jamak didengar orang menggunakan istilah gender untuk menyebut perempuan. Sesungguhnya kedua hal ini sangat berbeda. Jenis kelamin merupakan perbedaan biologis, hormonal dan antomi fisiologi antara perempuan dan lakilaki. Sedangkan gender merupakan perbedaan antara perempuan dan laki-laki dalam hal peran, tanggung jawab, fungsi, hak sikap dan perilaku yang telah dikonstruksi oleh sosial atau budaya yang dapat berubah-ubah sesuai kemajuan zaman.1 Berikut perbedaan jenis kelamin dan gender. Gender

Jenis Kelamin • • • • •

Ciptaan Tuhan. Bersifat kodrat. Tidak dapat berubah. Tidak dapat ditukar. Berlaku sepanjang zaman dan dimana saja.

• • • • •

Hasil konstruksi sosial. Tidak bersifat kodrat. Dapat berubah. Dapat ditukar. Tergantung waktu dan budaya setempat.

Gender sebenarnya mengkaji tentang relasi sosial antara laki-laki dan perempuan yang dapat berubah. Perubahan ini dapat berpengaruh pada tingkat penerima manfaat pembangunan. 1

Kementerian Pemberdayaan Perempuan, Bunga Rampai Panduan dan Bahan Pembelajaran Pelatihan Pengarusutamaan Gender Dalam Pembangunan, Cetakan Ke-3, Jakarta: Kementerian Pemberdayaan Perempuan - BKKBN - UNFPA, 2004.

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

9

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

2.2.2. Konsep Anggaran Responsif Gender Anggaran responsif gender sering disalahpahami sebagai anggaran khusus untuk perempuan. Pemahaman yang keliru acap kali berdampak pada tingginya resistensi terhadap upaya mewujudkan anggaran yang berkeadilan gender. Berikut beberapa konsep penting terkait dengan anggaran responsif gender: • Anggaran responsif gender bukanlah semata anggaran yang terpisah bagi laki-laki dan perempuan. • Merupakan strategi untuk mengintegrasikan isu gender dalam proses penganggaran. • Menterjemahkan komitmen pemerintah untuk mewujudkan kesetaraan gender dalam anggaran, serta menunjukkan keberpihakan terhadap kelompok marginal dan perempuan. • Terdiri atas seperangkat alat dan kerangka kerja analisis, proses dan politik. Menilai dampak belanja pemerintah terhadap gender, yang berguna untuk mengatasi kesenjangan gender. • Anggaran yang responsif terhadap kebutuhan laki-laki dan perempuan serta memberi manfaat kepada laki-laki dan perempuan secara setara. Melalui anggaran responsif gender maka kesenjangan gender dapat berkurang dan terwujudnya kesetaraan dan keadilan gender. 2.2.3. Ciri-ciri Anggaran Responsif Gender Tidak berbeda dengan anggaran yang berpihak kepada orang miskin, anggaran responsif gender juga hendaknya ditelusuri baik dari sisi pendapatan maupun belanja. Pada sisi pendapatan, ciriciri anggaran responsif gender diantaranya adalah: • Tidak memberikan beban pembayaran pajak dan retribusi bagi perermpuan dan laki-laki terkait untuk pemenuhan kesehatan reproduksi dasar, seperti: memeriksakan kehamilan, konsultasi KB, dan menjadi peserta KB. • Tidak membebankan biaya visum kepada korban kekerasan, misalnya dalam kasus perempuan korban perkosaan yang harus divisum sebagai alat bukti. • Tidak membebankan biaya kepada anak perempuan atau anak laki-laki yang akan membuat akta kelahiran. Sedangkan dari sisi belanja, anggaran responsif gender cirinya dalam menjawab kebutuhan praktis dan strategis gender, yang lazimnya disebar atas tiga kategori belanja sebagai berikut: • Alokasi anggaran belanja target khusus gender. Alokasi anggaran ini lebih diperuntukkan dalam menjawab kebutuhan praktis gender4, baik kebutuhan laki-laki atau kebutuhan perempuan. Alokasi anggaran ini digunakan untuk membiayai program atau kegiatan adapun kelompok sasarannya bisa laki-laki saja atau perempuan saja. Namun didasarkan atas analisis gender. Contoh: - Alokasi anggaran untuk kegiatan peningkatan pelayanan kesehatan ibu pada APBD Provinsi Kalimantan Barat 2007. - Alokasi anggaran untuk rintisan model penanggulangan kekerasan terhadap perempuan dan anak di sekolah dalam APBD Provinsi Jawa Tengah 2007. - Alokasi pelayanan vaksinasi bagi anak balita dan anak sekolah dalam APBD Kota Kupang 2008. 4

Kebutuhan praktis gender adalah kebutuhan yang segera mungkin perlu dipenuhi dan bersifat jangka pendek, namun tidak sampai menyebabkan terjadinya perubahan relasi antara laki-laki dan perempuan. Lihat Sri Mastuti, et. al, Audit Gender Terhadap Kebijakan Anggaran di Indonesia, Jakarta: CiBa, 2008, hal. xii.

10

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

• Alokasi anggaran untuk meningkatkan kesempatan yang setara antara laki-laki dan perempuan. Alokasi anggaran ini lebih ditujukan untuk menjawab kebutuhan strategis gender, dalam kerangka mengatasi kesenjangan antara laki-laki dan perempuan.Contoh: - Alokasi anggaran untuk Pemberdayaan Perempuan di Bidang Politik dalam APBD Provinsi Kalimantan Barat 2007. - Diklat kurikulum untuk guru SD kelas 1 sampai 6 dalam APBD DKI Jakarta 2008. • Alokasi anggaran mengedepankan pengarusutamaan gender (PUG/gender mainstreaming). Alokasi anggaran berada di semua urusan pemerintahan. Alokasi anggaran ini dibagi atas dua peruntukan utama. Pertama, penyiapan prasyarat yang dibutuhkan agar analisis gender dapat diterapkan dalam perencanaan, pelaksanaan dan monitoring dan evaluasi program atau kegiatan umum. Kedua, untuk melaksanakan program atau kegiatan yang sudah didesain dengan menggunakan perspektif gender. Contoh anggaran untuk memenuhi prasyarat pengarusutamaan gender diantaranya: - Alokasi anggaran untuk program pelembagaan pengarusutamaan gender kegiatan rintisan model penanggulangan tindak kekerasan terhadap perempuan dan anak di sekolah dalam APBD Provinsi Jawa Tengah 2007. - Penyempurnaan data pekerja anak dalam APBD Jawa Tengah 2006. Contoh Alokasi untuk Pelaksanaan Program yang telah didesain untuk pelaksanaan PUG: - Alokasi anggaran pengadaan pipa air bersih di Lembang Rantebua Kecamatan Buntao Rantebua dalam APBD Tana Toraja 2005. - Pengadaan sarana dan prasarana Pusat Pelayanan Terpadu Pemberdayaan Perempuan (P2TP2). - Komisi Perlindungan Anak Daerah (KPAD) dalam APBD Provinsi NAD 2006. 2.2.4. Tujuh Langkah Menyusun Anggaran Responsif Gender Meski panduan ini tidak ditujukan agar pembaca mampu menyusun anggaran, namun setidaknya pembaca mengetahui langkah-langkah menyusun anggaran responsif gender. Dalam penyusunan anggaran responsif gender disarankan untuk melakukan 7 langkah5 sebagai berikut: 1. Menganalisis situasi sosial laki-laki dan perempuan, anak laki-laki dan perempuan dengan menggunakan data terpilah. Pada langkah ini diidentifikasi permasalahan sosial, permasalahan gender, analisis masalah dan faktor penyebab ketidakadilan gender. 2. Identifikasikan kebutuhan laki-laki dan perempuan, anak laki-laki dan anak perempuan untuk dapat menyelesaikan permasalahan sosial, politik, dan ekonomi yang ada. 3. Membuat daftar program dan kegiatan serta menentukan program dan kegiatan prioritas. 4. Mengalokasikan anggaran sesuai dengan prioritas dengan menggunakan prinsip ekonomi, efisiensi, efektivitas, berkeadilan dan setara. 5. Menetapkan indikator kinerja yang responsif gender sebagai dasar untuk melaksanakan, monitoring dan evaluasi penggunaan anggaran. 6. Melakukan penelusuran penggunaan anggaran apakah sudah sesuai dengan peruntukannya. 7. Menguji dampak anggaran terhadap laki-laki dan perempuan. Apakah terdapat kontribusi terhadap perubahan relasi gender. 5

Sri Mastuti, Gender Responsive Planning and Budgeting, Jakarta: CiBa, 2007, hal. 35.

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

11

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

2.3. Keterkaitan antara Anggaran yang Berpihak pada Orang Miskin dan Anggaran Responsif Gender Ketidakberpihakan anggaran terhadap orang miskin dan responsif gender dapat berdampak pada menguatnya kesenjangan relasi sosial di masyarakat dan berdampak performa pemenuhan kebutuhan dasar masayarakat. Misalnya saja bagaimana alokasi anggaran pendidikan yang netral dapat melanggengkan kesenjangan gender. Seperti yang tampak dalam gambar berikut ini.

Tabel 2.3. Rekapitulasi Anggaran Belanja Publik Pendidikan Nasional (Pemerintah Pusat, Provinsi, dan Kabupaten/Kota ) di luar Gaji Guru Tahun 2001-2007 dalam Triliun Rupiah 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007**

Jumlah anggaran belanja pendidikan nasional

42,3

53,1

64,8

63,1

78,6

114,5

131,0

Pertumbuhan anggaran belanja rill pendidikan nasional

40,3

12,2

14,5

(-8,4)

12,8

31,0

93,0

Anggaran belanja pendidikan (% dari total belanja nasional)

12,0

15,7

16,0

14,2

14,7

16,9

16,8

Anggaran belanja pendidikan nasional ( % dari GDP)

2,5

2,8

3,2

2,8

2,9

3,5

3,9

Jumlah total belanja nasional

352,8

336,5

405,4

445,3

535,8

676,8

778,2

Total belanja ril nasional

352,8

300,8

339,9

35,6

382,9

435,0

553,0

Uraian

Sumber: Diolah oleh World Bank berdasarkan data dari Departemen Keuangan dan Sistem Informasi Keuangan Daerah ** = estimasi

Data Tabel 2.3. memperlihatkan bahwa dari tahun ke tahun alokasi anggaran pendidikan di luar gaji guru secara nasional mengalami peningkatan. Persoalannya apakah alokasi anggaran pendidikan tersebut dapat diakses secara setara antara laki-laki dan perempuan? Apakah anggaran tersebut mampu mengatasi persoalan kesenjangan gender antara laki-laki dan perempuan dalam pendidikan? Untuk menjawab pertanyaan tersebut setidaknya perlu dilihat angka partisipasi sekolah anak laki-laki dan perempuan, seperti yang ditampilkan dalam grafik berikut ini.

12

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Grafik 2.1. Angka partisipasi sekolah anak laki-laki dan anak perempuan Tahun 2008 di 7 Provinsi dampingan Program DBE

Jumlah Siswa

2500 2000 1500

Laki-laki

1000

Perempuan

500

es

iS el at an

Ti m ur a Su la w

a Ja w

Ja w

Te ng a

h

en Ba nt

Ba ra t a Ja w

Su m

at er a

U

N

AD

ta ra

0

Propinsi

Sumber: Data diolah berdasarkan daerah dampingan program Decentralized Basic Education (DBE).

Grafik 2.1. menunjukkan bahwa antara kurun waktu 1999-2002 terdapat kesenjangan angka partisipasi sekolah antara anak perempuan dan anak laki-laki. Dalam tabel sebelumnya diperlihatkan adanya kecenderungan peningkatan alokasi anggaran pendidikan dari tahun ke tahun, namun hal tersebut ternyata tidak berdampak terhadap penurunan angka kesenjangan partisipasi sekolah antara anak laki-laki dan perempuan. Padahal, kesenjangan tersebut akan berdampak pada lebih besarnya peluang laki-laki untuk mendapatkan perkerjaan yang baik, menempati posisi pengambilan keputusan, dan tentu juga akses terjadap sumber daya ekonomi atau memperoleh pendapatan yang layak, ketimbang perempuan. Contoh lain pentingnya anggaran berpihak pada orang miskin dan responsif gender tampak pada angka keterwakilan perempuan dan kecenderungan angka kemiskinan seperti ditunjukkan dalam grafik 2.2. dan 2.3. di bawah. Grafik 2.2. Angka Keterwakilan Perempuan di DPR-RI dari Tahun 1950-2009 600

Jumlah Anggota

500 400 Perempuan

300

Total

200 100 0 19501955

19551960

19711977

19771982

19821987

19871992

19921997

19971999

19992004

20042009

Masa Kerja DPR-RI

Sumber: sekretariat DPR-RI.

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

13

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Grafik di atas memperlihatkan bahwa rata-rata keterwakilan perempuan di parlemen hanya 8,8% saja. Artinya, keterwakilan suara dan aspirasi perempuan di parlemen masih sangat minim. Minimnya keterwakilan perempuan ini tidak selalu disebabkan oleh pembatasan struktural yang disengaja, tetapi lebih dominan juga karena adanya prasyarat-prasyarat khusus yang terkadang tidak dapat dipenuhi oleh perempuan misalnya saja batasan pendidikan minimum (bandingkan dengan kesenjangan partisipasi pendidikan pada tabel sebelumnya). Kurangnya keterwakilan perempuan di parlemen berimplikasi terhadap produk kebijakan yang dilahirkan parlemen seringkali bias gender. Kebijakan yang bias gender ini tentu akan berdampak pada pelestarian kesenjangan gender bahkan juga dapat menjadi penyebab timbulnya kesenjangan gender yang baru. Atau kurang tepatnya sasaran pembangunan sehingga angka kemiskinan tidak berhasil ditekan ke level yang cukup signifikan, seperti tergambar dalam grafik berikut:

Grafik 2.3. Trend angka kemiskinan Indonesia 1996-2007 60

Angka kemiskinan

50 40 Jumlah Penduduk Miskin (dlm juta)

30

Persentase

20 10 0 1996

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Tahun

Sumber: Profil Kemiskinan di Indonesia, Berita Resmi Statistik, BPS, 2008.

Kedua grafik di atas memperlihatkan bagaimana dampak dari kebijakan anggaran yang netral, tanpa mempertimbangkan keadilan gender. Hal ini tentunya akan semakin menjauhkan upaya mewujudkan cita-cita mulia negara Republik Indonesia diantaranya untuk menciptakan kesejahteraan umum yang berdasarkan pada keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Kebijakan anggaran yang netral telah melestarikan kesenjangan dan ketidakadilan, bahkan dalam tataran tertentu juga turut berkontribusi sebagai penyebab ketidakadilan. Grafik-grafik di atas juga menunjukkan bahwa anggaran yang berpihak pada orang miskin dan anggaran responsif gender keduanya menjadi bagian dari isu utama anggaran berkeadilan. Kedua perspektif anggaran tersebut sangatlah memiliki keterkaitan erat, antara lain sebagai berikut: • Keduanya merupakan alat analisis dan cara mengintegrasikan perspektif dalam penganggaran untuk meminimalisir kesenjangan akses, partisipasi, kontrol, dan penerima manfaat anggaran. • Bertujuan untuk mewujudkan keadilan dan kesetaraan bagi seluruh kelompok masyarakat,

14

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

khususnya kelompok marginal. • Anggaran yang berpihak pada orang miskin tidak selalu berarti sensitif gender dan memberikan manfaat yang setara bagi laki-laki dan perempuan, karenanya penganggaran (perencanaan, pelaksanaan, maupun monitoring dan evaluasi angggaran) hendaknya digunakan secara bersamaan. 2.4. Argumen Pentingnya Anggaran Berkeadilan 2.4.1. Pendekatan Normatif • Pemenuhan Hak - Hak Asasi Manusia (HAM), seperti yang diamanahkan oleh UU No. 39/Tahun 1999. - Hak Warga Negara,seperti yang diamanahkan dalam UUD 1945. (Bab XA). - Hak Dasar dan Hak Ekososbud,seperti diamanahkan dalam UU No. 11 tahun 2005 tentang Hak Ekonomi Sosial dan Budaya. • Akuntabilitas terhadap komitmen internasional (MDGs, BFA, CEDAW). Hal ini sesuai dengan amanah UU No. 7 tahun 1984 tentang Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan. • Tata Pemerintahan yang baik. Dari 14 indikator tata pemerintahan yang baik yang ditetapkan oleh Bappenas, sangat relevan dengan konsep anggaran pro rakyat miskin dan sesnsitif gender. Terutama indikator nomor 8 (daya tanggap-responsiveness) dan indikator no. 12 (komitmen pada pengurangan kesenjangan). 2.4.2. Pendekatan Sosiologis • Memberikan kesempatan yang setara bagi setiap kelompok masyarakat, termasuk kelompok miskin dan perempuan. • Mengurangi kesenjangan sosial antara kelompok masyarakat. • Mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh kelompok masyarakat. 2.4.3. Pendekatan Ekonomi • Membuka akses dan kontrol terhadap sumber daya. • Efisiensi dan efektifitas karena telah didahului oleh analisis kebutuhan dan target sasaran yang lebih spesifik. 2.4.4. Pendekatan Politik • Kontrak sosial dengan rakyat sesuai dengan visi dan misi yang disampaikan sebagai kepala daerah terpilih. • Perwujudan dari amanah dari politik anggaran yang harus digunakan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat. • Pengimplementasian dari kebijakan atau regulasi yang ada sebagai pemegang mandat. 2.5. Prasyarat Mewujudkan Anggaran Berkeadilan • Komitmen pemerintah yang dicerminkan oleh adanya kebijakan publik (regulasi dan anggaran) yang berpihak pada orang miskin dan sensitif gender.

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

15

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

• Ketersediaan data terpilah berdasarkan jenis kelamin sebagai bahan awal untuk melakukan analisis sosial - analisis gender sebagai dasar penyusunan rencana dan pengimplementasian kebijakan. • Adanya tenaga perencana dan penganggaran yang mampu melakukan analisis sosial-gender dan mengaplikasikannya dalam perencanaan dan penganggaran. • Adanya ruang partisipasi dan kontrol masyarakat terhadap kinerja pengimplementasian program dan anggaran. • Monitoring dan evaluasi secara berkala dengan melihat dampak program dan anggaran bagi kelompok miskin dengan melihat perbedaan gender. 2.6. Beberapa Usaha yang Dapat Dilakukan untuk Mendorong Terwujudnya Anggaran Berkeadilan • • • •

Melakukan advokasi dan pendampingan teknis kepada pemangku kebijakan. Bersinergi dengan gerakan advokasi anggaran dalam berbagai perspektif. Memengaruhi proses penganggaran. Mengembangkan instrumen teknis yang dibutuhkan bagi terwujudnya anggaran responsif gender.

Sebelum mengambil langkah-langkah tersebut perlu dilakukan analisis dan penilaian terhadap kondisi APBD yang ada. Hal ini penting untuk menjadi input dasar dalam menentukan strategi dan tindakan advokasi. Persoalannya bagaimana cara menganalisis dan menilai APBD dengan menggunakan perspektif keberpihakan kepada orang miskin dan responsif gender? Pokok bahasan ini diulas dalam Bab 3 dan 4.

BOKS 3 Mengidentifikasikan Anggaran yang Berpihak Kepada Orang Miskin dan Responsif Gender

1. Miliki dokumen APBD, usahakan dokumen APBD penjabaran. 2. Lihatlah bagian atas dari dokumen penjabaran untuk mengetahui urusan tertentu. 3. Jika waktu yang dimiliki terbatas atau hanya ingin mengetahui urusan tertentu maka langsung saja mencari urusan yang dimaksud. 4. Identifikasikanlah program dan kegiatan yang berpihak kepada orang miskin dan respons jender dengan bantuan konsep yang telah disampaikan di atas. Catat juga alokasi anggarannya masing-masing. 5. Kelompokanlah program dan kegiatan yang telah teridentifikasi tersebut berdasarkan kategorisasi yang telah diuraikan di atas.

16

BAB 2 : KERANGKA KONSEPTUAL ANGGARAN BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

BAB 3 Analisis APBD Berkeadilan 3.1. Mengenal Dokumen Perencanaan dan Penganggaran Seperti sudah diungkapkan sebelumnya, panduan ini tidak hanya memfokuskan pada analisis dokumen APBD, tetapi juga menilai konsistensi, relevansi dan efektivitas hubungan antar dokumen. Bagian ini akan mengulas lebih jauh langkah-langkah melakukan analisis antar dokumen perencanaan dan penganggaran dengan dipandu indikator anggaran yang berkeadilan. Untuk melakukan analisis APBD, kita terlebih dahulu perlu mengetahui komponen-komponen pokok dokumen perencanaan dan penganggaran. Tanpa pengetahuan dokumen tersebut akan menimbulkan penafsiran yang keliru dan salah arah, yang pada akhirnya akan menyulitkan saat melakukan advokasi kepada pihak pemerintah daerah ataupun DPRD. Agar hasil analisis lebih komprehensif dan berbobot, maka masyarakat sebaiknya perlu mengenal dan memiliki dokumen perencanaan dan penganggaran daerah. Tujuannya adalah dalam menelaah dan menilai kebijakan anggaran kita dapat memahami konsistensi antar dokumen, dan selanjutnya mampu menilai dengan mengunakan indikator yang terukur, jelas dan sasaran penerima manfaat bagi kelompok masyarakat miskin sesuai tujuan yang hendak dianalisis. Dokumen-dokumen yang disebutkan diatas meliputi: • Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) • Visi Misi Kepala Daerah • Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) • Rencana Strategis (Renstra SKPD) • Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) • Rencana Kerja SKPD • Nota Kesepakatan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) • Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) • Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD) • Nota Keuangan Daerah • Perda APBD/Rincian Pejabaran • Dokumen Pelaksana Anggaran (DPA-SKPD) Dokumen di atas merupakan tata urutan kebijakan yang saling terkait satu sama lain. Untuk mendapatkan kajian yang komprehensif, kendati konteks dan lingkup analisis panduan ini diarahkan untuk menguraikan sejauhmana kebijakan anggaran daerah berpihak pada orang miskin dan responsif gender, namun benang merah antar kebijakan-kebijakan tersebut tetap perlu dijelaskan. Kendati UU Nomor 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik (KIP) telah memberikan kepastian hukum bagi masyarakat untuk mendapatkan haknya dalam mengakses informasi dari badan publik, namun kenyataannya, tak jarang para analis menghadapi kesulitan

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

17

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

mengakses dokumen. Hal ini karena aparat birokrasi menganggap bahwa dokumen-dokumen dimaksud merupakan dokumen negara yang bersifat rahasia. Oleh karena itu untuk memperolehnya memerlukan cara-cara yang intensif dan efektif. Ada beberapa tips atau pendekatan yang dapat digunakan dalam upaya mengakses dokumen dimaksud yaitu:

BOKS 4 Pendekatan Formal Mengakses Dokumen Kebijakan dan Anggaran: •

Ajukan permohonan formal melalui surat yang ditujukan kepada badan atau instansi yang berwenang atas dokumen tersebut. Misalnya, untuk mendapatkan dokumen DPASKPD tertentu, sebaiknya mengajukan surat permohonan kepala SKPD bersangkutan. Lakukan konfirmasi dan pendekatan intensif untuk memastikan pihak SKPD atau instansi yang berwenang memberi akses terhadap data, informasi atau dokumen yang diperlukan. Sebaiknya ada seorang yang menjadi kontak untuk memediasi dalam pendekatan yang akan dilakukan dengan lembaga atau instansi yang bersangkuan. Tepatilah waktu pengambilan dan pengembalian dokumen, sesuai dengan kesepakatan. Ingat!, setiap kali anda terlambat dari kesepakatan waktu, maka berkali-kali kepercayaan telah terbuang. Bila banyak hambatan dalam pendekatan formal, sebaiknya bekerjasama dengan Komisi Informasi dan Transparansi bila ada di daerah tersebut yang telah terbentuk komisi dimaksud. (Lebih lanjut, silahkan lihat UU No.14 /2008, tentang Keterbukaan Informasi Publik).

•

•

•

Pendekatan formal seringkali tidak memberi hasil yang optimal atau bahkan menemui kegagalan atapun berbanding terbalik dengan pendekatan informal yang biasanya lebih efektif di daerahdaerah tertentu. Pendekatan informal dapat dilakukan melalui tips berikut yaitu:

BOKS 5 Pendekatan Informal Mengakses Dokumen Kebijakan dan Anggaran: •

•

• •

•

18

Identifikasi kontak person di lembaga eksekutif maupun legislatif, atau personal yang memiliki hubungan baik atau akses yang lebih mudah terhadap dokumen-dokumen pada lembaga dimaksud. Bangunlah hubungan dan komunikasi secara intensif dengan personal dimaksud. Bila memungkinkan undang atau libatkan pihak-pihak dimaksud pada beberapa program/kegiatan penting yang anda laksanakan. Yakinkanlah pihak-pihak dimaksud bahwa kemitraannya dengan anda merupakan hal penting, sekurang-kurangnya sebagai media tukar infornasi dan pengetahuan. Ingat bahwa jaringan atau hubungan informal dengan berbagai pihak/kalangan seringkali menjadi media yang lebih efektif untuk mengakses berbagai informasi atau data, karena itu pendekatan informal sangat mengandalkan sistem kerja jejaring. Selain itu penting untuk menjaga rasa saling percaya kepada pihak yang telah memberi akses dokumen. Analis perlu berhati-hati dalam mengelola dan distribusi dokumen, agar tidak menyebabkan masalah kepada pihak yang telah memberi akses tersebut.

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

3.2. Dimensi Analisis APBD Kendati tidak semua dokumen yang diperlukan tersedia, bukan berarti bahwa analisis tidak dapat dilakukan. Meskipun hasil analisis dari dokumen yang terbatas tidak akan sebaik bila dokumendokumen yang diperlukan dapat diperoleh. Oleh karena itu, dimensi analisis sangat tergantung pada dokumen-dokumen yang diperoleh atau dimiliki. Analisis anggaran (APBD) yang berkeadilan dapat dikaji melalui dua dimensi analisis yaitu: 3.2.1. Analisis Kebijakan Strategis Analisis pada tataran kebijakan strategis pada dasarnya adalah untuk menilai komitmen, konsistensi dan relevansi kebijakan pemerintah daerah terhadap upaya penanganan masalah kemiskinan yang ada dalam masyarakat serta pengunaan dan pelembagaan pengarusutamaan gender dalam mewujudkan kesetaraan dan keadilan gender. Analisis kebijakan pada tataran strategis memerlukan beberapa dokumen kebijakan penting di antaranya yaitu: • RPJPD. • Visi, Misi Kepala Daerah. • RPJMD. • Renstra SKPD. • RKPD. • Renja SKPD. • Nota Kesepakatan KUA. • PPAS. 3.2.2. Analisis Kebijakan Operasional Analisis kebijakan operasional adalah menilai sejauhmana rencana pendapatan, belanja dan pembiayaan daerah secara tegas menunjukkan tingkat responsivitas pada aspek keberpihakan pada orang miskin serta kesetaraan gender. Analisis kebijakan pada tataran operasional merupakan telaah logis dokumen Renja SKPD, RKA dan DPA SKPD yang dihubungkan dengan perkiraan target masyarakat penerima manfaat. Untuk analisis hubungan Renja SKPD dan RKA SKPD mengunakan format berikut yaitu:

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

19

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 3.1. Prosentasi Alokasi Anggaran Urusan Wajib dan Pilihan dalam RKA-SKPD Tahun ..... Kab/Kota .....

Urusan Wajib dan Urusan Pilihan (Renja SKPD)

Jumlah Alokasi Anggaran Program/Kegiatan (RKA-DPA SKPD) (Rp)

%

Target/ SasaranPenerima Manfaat

I. Program, Kegiatan Pendidikan (Urusan Wajib) • Kegiatan pokok. • Sub kegiatan. • Lainnya. II. Program, Kegiatan Kesehatan (Urusan Wajib). • Kegiatan pokok • Sub kegiatan • Lainnya II. Program, Kegiatan Pertanian (Urusan Pilihan). • Kegiatan pokok. • Sub kegiatan. • Lainya. Total Belanja SKPD. Total Belanja APBD.

Analisis/catatan kritis:................................................................................................................................. Kesimpulan: ...................................................................................................................................

Secara umum kebijakan operasional dapat dianalisis melalui tiga tingkatan, yaitu: a. Analisis Makro/Umum Analisis tingkatan makro RAPBD/APBD adalah analisis untuk menilai struktur pendapatan, struktur belanja dan struktur pembiayaan serta distribusi alokasi belanja berdasarkan urusan wajib dan pilihan. Langkah-langkah analisis makro RAPBD/APBD dapat dilakukan sebagai berikut: 1. Memetakan jumlah Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang meliputi; pajak daerah, retribusi daerah, hasil pengolahan kekayaan daerah. Pemetaan juga meliputi analisis. 2. Memetakan penerimaan Dana Perimbangan Keuangan yang meliputi; Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan bagi hasil pajak. 3. Memetakan jumlah pendapatan dari lain-lain pendapatan daerah yang sah (misalnya Dana Otonomi Khusus/Otsus) 4. Memetakan struktur belanja tidak langsung dan langsung. 5. Memetakan struktur pembiayaan daerah. 6. Menghitung rasio penerimaan daerah terhadap total pendapatan daerah dan pos-pos belanja daerah. 7. Melakukan analisis sesuai tujuan yang kita inginkan. 8. Membandingkan antar tahun untuk melihat kecenderungan (trend) dan pertumbuhan. 20

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Analisis anggaran dilakukan dengan melihat kecenderungan (trend) dan pertumbuhan nominal dan riil pendapatan daerah, serta rasio-rasio yang ada dalam struktur APBD itu sendiri, misalnya analisis rasio kemandirian daerah, rasio ketergantungan daerah, kelayakan proyeksi pendapatan daerah tahun berjalan, rasio efektivitas dan efisiensi PAD, rasio efektivitas dan efisiensi pajak daerah. Analisis makro komponen APBD di lakukan dengan membandingkan antar komponen penerimaan, belanja dan pembiyaan terhadap total APBD dalam satu anggaran.

BOKS 6 Pengertian Belanja Menurut Permendagri No. 13 Tahun 2006, Tentang Pengelolaan Keuangan Daerah

Berdasarkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 disebutkan bahwa Belanja Daerah meliputi semua pengeluaran dari rekening kas umum daerah yang mengurangi ekuitas dana (modal pemerintah daerah), merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran dan tidak akan diperoleh pembayarannya kembali oleh daerah (pasal 23 ayat 2). Belanja Daerah adalah semua kewajiban daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih daerah dalam periode tahun anggaran yang bersangkutan. Belanja Daerah tertuang dalam APBD yang diarahkan untuk mendukung penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pembinaan kemasyarakatan. Dalam hal ini, Belanja daerah merupakan perkiraan beban pengeluaran daerah yang dialokasikan secara adil dan merata agar relatif dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa diskriminasi, khususnya dalam pemberian pelayanan umum.bahwa Belanja Daerah dipergunakan dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah yang meliputi urusan wajib dan urusan pilihan. Sedangkan struktur belanja terdiri dari: •

Belanja Langsung dianggarkan terkait secara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan yang digunakan untuk melayani kebutuhan publik. Jenis belanja ini diukur berdasarkan hasil dari suatu program dan kegiatan yang dianggarkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian keluaran dan hasil tersebut. Meliputi belanja pegawai tidak rutin (seperti honor kegiatan), belanja barang dan jasa (seperti ATK, perjalanan dinas, dll), serta belanja modal (seperti membangun infrastruktur ataupun pembelian kendaraan).

•

Belanja Tidak Langsung adalah berbagai biaya yang tidak terkait secara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan, seperti biaya overhead yang digunakan untuk mendukung terlaksananya program dan kegiatan. Meliputi belanja pegawai (yaitu gaji, tunjangan dan penghasilan lainnya kepada pegawai negeri, termasuk guru, staf Puskesmas, maupun SKPD), belanja bunga, belanja subsidi, belanja hibah, belanja bantuan sosial, belanja bagi hasil, belanja bantuan keuangan, dan belanja tidak terduga.

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

21

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 3.2. Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran ..... Kab/Kota ......

Uraian

Jumlah (RP

Ratio obyek pendapatan atau terhadap total Pendapatan atau Belanja (%)

Rasio obyek berdasarkan kelompoknya (%)

PENDAPATAN DAERAH 1. Pendapatan Asli Daerah a. Pajak Daerah b. Retribusi Daerah c. Hasil Pengelolaan Keuangan Daerah yang dipisahkan d. Lain-Lain Pendapatan Daerah yang sah 2. Dana Perimbangan (Transfer) a. Dana Bagi Hasil Pajak dan Bagi Hasil Bukan Pajak b. Dana Alokasi Umum c. Dana Alokasi Khusus Total Pendapatan Daerah BELANJA DAERAH 1. Belanja Tidak Langsung a. Belanja Pegawai b. Belanja Bunga c. Belanja Subsidi d. Belanja Bantuan Sosial e. Bagi Hasil dan Bantuan Keuangan pada Pemdes f. Belanja Bantuan Keuangan pada Propinsi/Pemda Lain/ Pemdes g. Belanja idak Terduga 2. Belanja Langsung a. Belanja Pegawai b. Belanja Barang dan Jasa c. Belanja Modal Total Belanja Surplus/Defisit

Analisis/catatan kritis:............................................................................................................................................. Kesimpulan: ............................................................................................................................................................

22

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Sebagai contoh dikemukakan potret realisasi penerimaan pendapatan daerah Kabupaten Contoh untuk tahun 2006 - 2008, sebagai berikut: Tabel 3.3. Realisasi Penerimaan Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten Contoh Tahun 2006 - 2008

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

23

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Lanjutan Tabel 3.3.........

Analisis dan Rekomendasi terhadap Realisasi PAD • Pendapatan Asli Daerah (PAD ) Kabupaten Contoh bersumber dari: retribusi daerah, pajak daerah, hasil perusahaan daerah (perusda) dan kekayaan daerah yang dipisahkan serta lainlain PAD yang sah. Selama 3 tahun terakhir (2006 – 2008) dari keempat sumber tersebut masing-masing memberikan kontribusi sebesar: 1. Pajak daerah 22% – 24% dari total PAD. 2. Retribusi daerah 61% – 65% dari total PAD. 3. Hasil perusda dan pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan 1% – 1,5% dari total PAD. 4. Lain –lain PAD yang sah 9% – 15% dari total PAD. • Sumber utama PAD sebagian besar diperoleh dari pajak dan retribusi daerah yang bebannya langsung kepada masyarakat. Hal ini menunjukkan bahwa Pemda Kabupaten Contoh belum mampu menjalankan otonomi menuju ke arah kemandirian daerah, sedangkan kekayaan daerah, Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dan potensi lainnya yang dimiliki daerah belum mampu dikelola secara baik untuk meningkatkan (PAD).

24

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

• Pajak dan retribusi daerah sebagai penyumbang tertinggi PAD sumber utamanya dari Pajak Penerangan Jalan Umum/PPJU (rata-rata kontribusinya 85% dari total pajak daerah) dan retribusi pelayanan kesehatan (rata-rata kontribusinya 70% dari total retribusi daerah). Di samping subyek pajaknya dari kalangan menengah ke bawah (potensial masyarakat berpendapatan rendah), kedua obyek pajak dan retribusi ini sifatnya semu, karena PPJU dipergunakan kembali untuk membayar rekening listrik jalan umum setiap bulan dan retribusi pelayanan kesehatan juga dipergunakan kembali untuk operasional RSU dan puskesmas. • Selain pajak reklame, obyek pajak yang lain seperti pajak hiburan, hotel, restoran, parkir, dll., dimana subyek pajaknya golongan masyarakat menengah ke atas belum menyumbang secara signifikan. Hal ini karena berbagai obyek pajak daerah tersebut belum dikelola secara profesional oleh pemerintah daerah, ataupun ada korupsi di dalamnya. Paling tidak contoh ini memperlihatkan aparatur sangat boros. • Pemerintah daerah Kabupaten Contoh belum dapat menentukan formula kebijakan pajak dan retribusi daerah yang tidak mendistorsi ekonomi dan memenuhi prinsip keadilan. Hal ini disebabkan oleh karena: - Peningkatan PAD melalui kebijakan pajak dan retribusi belum didukung oleh mekanisme penarikan dan pengelolaan yang transparan dan akuntabel. - Peningkatan PAD dari sumber retribusi pelayanan kesehatan belum disertai dengan program-program peningkatan kualitas pelayanan dan perlindungan masyarakat miskin, hal ini penting agar orang miskin dapat mengakses pelayanan kesehatan dengan mudah, murah dan berkualitas. - Berbagai obyek pajak dan retribusi yang subyeknya kalangan menengah ke atas (potensial masyarakat berpendapatan tinggi) belum digali secara optimal, sementara berbagai obyek retribusi daerah berpotensi menghambat pengembangan ekonomi lokal. - Pengelolaan BUMD dan instansi pelayanan publik belum efisien dan belum menghasilkan pelayanan prima sekaligus pendapatan yang sehat. Tabel 3.4. Contoh Analisis Makro Belanja Daerah Realisasi dan Proyeksi Belanja Daerah Kabupaten Contoh Tahun 2006 - 2008 2008 2008 Perubahan P

2006 Real 2006 Realisasi

%

2007 Realisasi 2007 Real

BELANJA BELANJA TIDAK LANGSUNG

623.077.208.347

24 %

738.405.469.348

18,5%

845.747.630.000

14,5%

359.417.862.704

57,7%

439.396.750.543

59,5%

555.024.058.000

65,6%

Belanja pegawai

300.454.597.748

48,2%

369.175.716.708

50,0%

470.374.788.000

55,6%

Uraian

48.219.353

Belanja bunga

Belanja tidak terduga BELANJA LANGSUNG

%

75.000.000

-

Belanja hibah Belanja bantuan sosial Belanja bagi hasil kepada prop./ kab. / kota & pemerintah desa Belanja bantuan keuangan kepada prop/ kab. / kota & pemerintah desa

%

35.667.013.234

9,9%

34.048.738.251

7,7%

36.854.822.000

6,6%

4.790.986.220

1,3%

1.171.447.191

0,3%

5.769.812.000

1,0%

17.412.334.102

4,8%

32.670.549.040

7,4%

35.329.012.000

6,4%

1.092.931.400

0,3%

2.282.080.000

0,5%

6.620.624.000

1,2%

263.659.345.643

42,3%

299.008.718.805

40,5%

290.723.572.000

34,4%

Belanja pegawai

20.836.178.000

7,9%

31.030.031.390

10,4%

44.602.036.000

15,3%

Belanja barang & jasa

68.812.913.643

26,1%

109.868.411.357

36,7%

133.991.467.000

46,1%

174.010.254.000

66,0%

158.110.276.058

52,9%

112.130.069.000

38,6%

Belanja modal SURPLUS/(DEFISIT)

100,212,905,564

(30.422.730.160)

(76.901.868.000)

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

25

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Analisis dan Rekomendasi: Analisis Makro Belanja Daerah • Trend nominal belanja daerah naik dari tahun ke tahun namun tingkat pertumbuhan nominal terus menurun. Belanja tahun 2006 terealisasi sebesar Rp. 623.077.208.347 dengan tingkat pertumbuhan 24%, tahun 2007 terealisasi sebesar Rp. 738.405.469.348,- dengan tingkat pertumbuhan nominal 18,5% dan proyeksi tahun 2008 sebesar Rp. 845.747.630.000,- dengan tingkat pertumbuhan sebesar 14,5 %. • Trend Rasio Belanja Tidak Langsung (BTL) dan Belanja Langsung (BL) per tahun juga mengalami penurunan: 1. Tahun 2006 Belanja tidak langsung 57,7% dan belanja langsung 42,3%. 2. Tahun 2007 Belanja tidak langsung 59,5% dan belanja langsung 40,5%. 3. Tahun 2008 Belanja tidak langsung 65,6% dan belanja langsung 34,2%. Semakin tingginya persentase BTL dan semakin menurunnya persentase BL tersebut menandakan bahwa semakin tahun kemampuan keuangan Kabupaten Contoh untuk memenuhi program dan kegiatan yang langsung maupun tidak langsung dapat dirasakan oleh masyarakat semakin menurun. Oleh karena itu pada masa yang akan datang, komposisi antara belanja langsung dan tidak langsung sebaiknya mendekati 50%. • BTL setiap tahun naik cukup ting gi. Pada tahun 2008 naik menjadi Rp. 115.627.307.457,- jika dibandingkan dengan tahun 2007. Naiknya BTL disebabkan oleh karena bertambahnya belanja pegawai yang dipergunakan untuk belanja gaji, tunjangan dan tambahan penghasilan bagi pegawai negeri yang tidak sebanding dengan kenaikan Dana Alokasi Umum, serta tingginya belanja bantuan sosial. Oleh karena itu, di masa datang diperlukan rasionalisasi gaji dan tunjangan penghasilan pegawai serta meninjau kembali besaran belanja sosial. • Naiknya BTL juga disebabkan oleh karena tingginya belanja bantuan sosial. Pada tahun 2008 belanja bantuan sosial sebesar Rp. 36.854.822.000,-. Jumlah ini jika dibandingkan dengan daerah lain yang pengelolaan keuangannya sudah terkonsentrasi untuk memenuhi belanja pelayanan dasar publik, besarnya belanja bantuan sosial antara 2% – 3% dari total BL. Jika total BTL Kabupaten Contoh sebesar Rp. 555.024.058.000,- seharusnya belanja bantuan sosial tahun 2008 antara Rp 11 – 16 M saja. Gambaran ini perlu diinvestigasi lebih lanjut, agar tidak terjadi korupsi atau penyalahgunaan dana dalam rekening ini. • Belanja bantuan keuangan kepada prop/kab./kota dan pemerintah desa pada tahun 2008 sebesar Rp. 35.329.012.000. Jumlah itu dipergunakan untuk Alokasi Dana Desa (ADD) yang bertujuan mempercepat terwujudnya otonomi desa dan pemerataan pembangunan. Maka besaran alokasinya setiap tahun harus ditingkatkan sesuai amanat PP 72 tahun 2005 tentang desa dimana besaran ADD minimal 10 % dari DAU dan dana bagi hasil pajak/ bukan pajak dari pemerintah setelah dikurangi gaji pegawai. • BL pada tahun 2008 sebesar Rp. 290.723.572.000 diproyeksi turun dibanding tahun 2007. Kelompok belanja ini dipergunakan untuk mendanai kegiatan rutinitas pemerintahan dan program/kegiatan pelayanan publik bagi masyarakat, dengan rasio struktur belanja program/kegiatan. 1. Belanja pegawai (honorarium/upah pegawai) : 15,3%. 2. Belanja barang dan jasa : 46,1%. 3. Belanja modal : 38,6%. • Rasio struktur BL tersebut menunjukan bahwa belanja modal persentasenya lebih kecil dibandingkan dengan belanja barang dan jasa/habis pakai (belanja modal hanya 38,6 % dari total belanja langsung) hal ini berarti bahwa pada tahun 2008 pendanaan lebih banyak dipergunakan untuk program/kegiatan yang tidak menghasilkan asset daerah dalam rangka 26

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

pemenuhan kebutuhan infrastruktur publik dasar, akan tetapi pendanaan lebih banyak dipergunakan untuk program/kegiatan rutinitas pemerintahan seperti (administrasi perkantoran, sosialisasi, koordinasi, workshop/seminar, pendidikan/pelatihan, kunjungan kerja, pemeliharaan barang, penelitihan dll). Hal ini tidak konsisten dengan arah dan kebijakan pembangunan tahun 2008 dalam dokumen RKPD maupun KUA-PPAS yang menyebutkan bahwa arah dan kebijakan anggaran tahun 2008 adalah untuk memenuhi infrastruktur dasar publik guna mendukung peningkatan kualitas pendidikan dan kesehatan masyarakat serta pengembangan ekonomi lokal. Seharusnya rasio struktur belanja langsung seperti tahun 2006 cukup konsisten dan efektif (tahun 2006 belanja pegawai sebesar 7,9%, belanja barang dan jasa 26,1% dan belanja modal 66% — lihat tabel berikut). Tabel 3.5. Contoh Analisis Makro Pembiayaan Daerah Realisasi dan Proyeksi Pembiayaan Daerah Kabupaten Contoh Tahun 2007 - 2009

URAIAN PEMBIAYAAN DAERAH Penerimaan pembiayaan SILPA tahun sebelumnya Pencairan dana cadangan Hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan Penerimaan pinjaman daerah Penerimaan kembali pemberian pinjaman Penerimaan piutang daerah Pengeluaran Pembiayaan Pembentukan dana cadangan Penyertaan modal (investasi) daerah Pembayaran pokok utang Pemberian pinjaman daerah Pembiayaan Neto SILPA tahun berkenaan

2007 Realisasi

2008 Perubahan

124.830.348.350 142.537.096.022 139.080.981.579

76.901.868.000 96.668.618.000 94.407.618.000 2.000.000.000 261.000.000

3.192.000.000 261.114.443 3.000.000 17.706.747.672 6.571.000.000 3.235.747.672 7.900.000.000 124.830.348.350 94.407.618.190

RAPBD 2009 52.204.057.000 56.348.057.000 18.239.000.000

35.348.057.000 261.000.000

19.766.750.000 9.141.000.000 2.125.750.000

2.500.000.000 4.144.000.000 1.600.000.000

8.500.000.000

2.544.000.000

76.901.868.000

52.204.057.000

Analisis dan Rekomendasi: Analisis Makro Pembiayaan Daerah • Pembiayaan neto tahun 2007 realisasinya sebesar Rp. 124.830.348.350 diproyeksikan kemampuannya terus menurun pada tahun 2008 dan 2009. • Sumber utama penerimaan pembiayaan berasal dari SILPA (sisa lebih pembiayaan) tahun sebelumnya. Pada tahun 2007 penerimaan pembiayaan sebesar Rp. 142.537.096.022 berasal dari SILPA tahun 2006 sebesar Rp. 139.080.981.579 dan sisanya dari hutang daerah, pengembalian pinjaman dan angsuran piutang. Sedangkan pengeluaran pembiayaan dipergunakan untuk tambahan penyertaan modal pada BPD sebesar Rp. 6.571.000.000 pembayaran hutang daerah Rp. 3.235.747.672 dan pemberian pinjaman daerah sebesar Rp. 7.900.000.000,-. Sehingga pembiayaan neto sebesar Rp 124.830.348.350,- pembiyaan neto tersebut dipergunakan untuk menutup defisit tahun 2007 sebesar Rp. 30.422.730.160,sehingga (SILPA) tahun 2007 sebesar Rp. 94.407.618.190. Sedangkan pada tahun 2008 penerimaan pembiayaan sebesar Rp. 96.668.618.000 berasal dari SILPA tahun 2007 sebesar Rp. 94.407.618.190,- sisanya dari dana cadangan dan hasil penjualan kekayaan daerah. BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

27

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Pengeluaran pembiayaan dipergunakan untuk tambahan pembentukan dana cadangan sebesar Rp. 9.141.000.000 penyertaan modal pada Bank Pembangunan Daerah (BPD) Rp. 2.125.750.000 pembayaran hutang daerah Rp. 8.500.000.000 sehingga pembiayaan neto tahun 2008 sebesar Rp.76.901.868.000. Pembiyaan neto tersebut dipergunakan untuk menutup defisit tahun 2007 sebesar Rp. 76.901.868.000 sehingga SILPA tahun 2008 diproyeksikan nihil (Rp 0,). • Dari data pembiayaan daerah tersebut menunjukan bahwa komitmen, kejujuran, transparansi dan akuntabilitas anggaran Pemerintah Kabupaten Contoh masih relatif kurang. Hal itu antara lain dibuktikan dengan manajemen kas yang kurang baik, terdapat sisa anggaran yang cukup besar tahun 2006 sebesar Rp. 139 M lebih dan tahun 2007 sebesar Rp. 94,4 M lebih. Padahal banyak tuntutan kegiatan dan program mendesak yang tidak dapat dijalankan karena alasan “keterbatasan” anggaran, besarnya sisa anggaran juga menunjukan kinerja birokrasi yang rendah dan lamban berkarya. • Sisa anggaran yang besar juga rawan terjadinya penyalahgunaan seperti dipinjamkan dibawah tangan atau diinvestasikan di pasar modal dan lain-lain yang motivasinya untuk keuntungan pribadi kuasa pengguna anggaran. • RAPBD 2009 diproyeksikan anggaran defisit sebesar Rp. 76.901.868.000. Defisit sebesar itu akan ditutup dengan pemanfatan perkiraan sisa anggaran tahun 2008 sebesar Rp. 18.239.000.000 dan dari hutang daerah sebesar Rp. 35.348.057.000, kemudian sisanya dari penerimaan kembali pinjaman dan piutang. Patut dipertanyakan urgensi utang daerah untuk menutup defisit anggaran, karena utang akan menjadi beban anggaran pada masa yang akan datang. Data RAPBD 2009 yang sekarang sedang dibahas oleh DPRD seharusnya APBD 2009 dapat direncanakan tidak defisit melalui strategi maksimalisasi sumber pendapatan daerah dan efesiensi belanja. Efesiensi belanja tersebut dapat lakukan melalui rasionalisasi gaji dan tunjangan pegawai, pengurangan belanja sosial dan hibah serta rasionalisasi belanja honorarium/upah pegawai serta barang dan jasa. Dalam analisis umum harus juga mengkaji dokumen Renja SKPD dan hubunganya dengan penerima manfaat program dan kegiatan. Setidaknya ada tiga bagian pokok yang penting dalam dokumen Renja SKPD yaitu meliputi arah kebijakan, program dan kegiatan. Untuk analisis Renja SKPD tersebut dilakukan dengan format berikut yaitu: Tabel 3.6. Format Analisis Renja SKPD Aspek Pokok

Indikator Keluaran dan Hasil

Target, Sasaran dan Penerima Manfaat

Arah Kebijakan

Program

Kegiatan

Analisis : ....................................................................................................................................................... Kesimpulan: ....................................................................................................................................

28

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

b. Analisis Sektoral/Tingkat Satuan Kerja Analisis ini dimaksudkan untuk menilai perbandingan alokasi belanja pada satuan-satuan kerja teknis yang menangani program dan kegiatan yang berhubungan langsung dengan kepentingan praktis dan strategis penanganan kemiskinan dan responsif gender. Analisis diarahkan untuk mengetahui besaran alokasi anggaran untuk pengentasan kemiskinan serta alokasi anggaran untuk peningkatan keadilan dan kesetaraan gender dalam Rencana Kerja Anggaran-Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD). Beberapa dokumen RKA-SKPD yang perlu di ketahui yaitu: • RKA-SKPD. Dokumen yang menguraikan tentang ringkasan rencana anggaran pendapatan dan belanja, serta pembiayaan tingkat SKPD. • RKA-SKPD 1. Merupakan dokumen rincian rencana anggaran pendapatan SKPD. • RKA-SKPD 2.1. Adalah rincian rencana belanja tidak langsung • RKA-SKPD 2.2. Adalah ringkasan rencana belanja langsung menurut program dan kegiatan SKPD. • RKA-SKPD 2.2.1. Adalah rincian rencana belanja langsung menurut program dan kegiatan SKPD. • RKA-SKPD 3.1. Adalah rincian rencana penerimaan pembiayaan daerah. • RKA-SKPD 3.2. Adalah rincian rencana pengeluaran pembiayaan daerah. Dokumen RKA-SKPD di atas merupakan bagian penting dari bahan analisis. Analisis RKASKPD difokuskan pada arah kebijakan anggaran daerah, target, sasaran dan kelompok masyarakat penerima manfaat langsung atau yang berkeadilan (bagi orang miskin dan yang responsif gender). Untuk menganalisis RKA-SKPD dapat mengunakan langkah-langkah berikut yaitu:

BOKS 7 Tahapan dalam Menganalisis RKA-SKPD

Langkah 1

Menghitung besaran nilai alokasi belanja program/kegiatan yang mengatasi masalah kemiskinan dan ketimpangan gender.

Langkah 2

Analisis hubungan program/kegiatan dengan standar harga berlaku dan kewajaran nilai alokasi belanja tiap program/kegiatan.

Langkah 3

Analisis indikator masukan (input) kegiatan dengan memperhatikan apakah rumusan masukan kegiatan telah menginformasikan dengan lengkap (secara kualitatif dan kuantitatif) seluruh masukan yang dipakai untuk menjalankan kegiatan (seperti dana, manusia, teknologi, alat, dll)? Perhatikan juga apakah masukan kegiatan melibatkan orang miskin dan responsif gender?

Langkah 4

Analisis indikator keluaran (output) dan hasil (outcome) tiap program dan kegiatan. Perhatikan apakah indikator keluaran dan hasil menyajikan ukuran untuk pencapaian kesetaraan gender dan kesejahteraan kelompok miskin.

Langkah 5

Analisis kelompok sasaran, penerima manfaat langsung dan tidak langsung dari program/kegiatan. Kelompok mana yang dominan sebagai sasaran atau penerima manfaat terhadap laki-laki atau perempuan?

Langkah 6

Analisis perkiraan dampak program/kegiatan dari pengunaan anggaran oleh setiap SKPD. Apakah akan terjadi perubahan kondisi perempuan, laki-laki, anak perempuan dan anak laki-laki sebelum program/kegiatan dibandingkan setelah program dan kegiatan dilaksanakan.

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

29

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

c. Analisis Mikro/Khusus Analisis ini dimaksudkan untuk menilai dan mengklasifikasikan besaran alokasi belanja yang secara langsung dan tidak langsung menyentuh kepentingan pengentasan kemiskinan serta peningkatan keadilan dan kesetaraan gender. Analisis dilakukan dengan melakukan penilaian terhadap struktur anggaran program dan kegiatan masing-masing SKPD. Analisis mikro/khusus ini dilakukan juga untuk mengukur tingkat penghematan anggaran yang dilakukan SKPD. Angka yang dihasilkan tidak berarti absolut artinya tidak ada standar baku yang dianggap baik setiap rasio. Dengan nilai tersebut dapat dianalisis bahwa SKPD lebih efisien mengunakan anggaran dibandingkan dengan tahun sebelumnya. Berikut di sajikan format untuk analisis belanja langsung yaitu:

Tabel 3.7. Distribusi Anggaran Belanja Lansung Program dan Kegiatan SKPD Tahun ..... Kab/Kota ..... SKPD: ............................................... Program/Kegiatan:........................ Lokasi Kegiatan: ........................... Target Kinerja (kuantitaif): ............ Tahun ..... Jenis Belanja Langsung Realisasi Belanja

Tahun ..... %

Realisasi Belanja

%

a. Belanja pegawai

(a/d) x 100 =

(a/d) x 100 =

b. Belanja barang & jasa

(b/d) x 100 =

(b/d) x 100 =

c. Belanja modal

(c/d) x 100 =

(c/d) x 100 =

d. Total Belanja (a+b+c=d)

100

100

Analisis : ................................................................................................................................................................... Kesimpulan: ...............................................................................................................................................

Berdasarkan perbandingan nilai-nilai belanja langsung sesuai nilai persentasenya, maka dapat di jelaskan sebagai berikut: • Jika nilai persentase belanja pegawai terhadap total belanja langsung semakin besar, berarti rencana program dan kegiatan hanya dinikmati oleh aparatur. • Jika belanja pegawai lebih besar dari belanja modal, maka ada kecenderungan tidak ada efisiensi anggaran • Untuk belanja barang dan jasa harus dianalisis dengan membandingkan berdasarkan standar harga yang berlaku. Jika ada indikasi belanja barang/jasa tidak sesuai dengan harga yang berlaku, maka ada kecenderungan penggelembungan (mark-up) anggaran. Hal ini disimpulkan pengunaan anggaran tidak efisien dan efektif. • Nilai perbandingan persentase belanja akan memberi arti sehat tidaknya pengelolaan anggaran bagi SKPD. Analisis lebih mendalam dilakukan dengan menelusuri pengunaan anggaran belanja masing-masing SKPD dengan memperhatikan pos-pos pengunaan anggaran.

30

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

• Analisis rasio yang disebutkan di atas secara mikro/khusus sangat penting dilakukan untuk mengevaluasi pengunaan anggaran bagi SKPD yang cenderung mengunakan prinsip secara ekonomi, efisien dan efektif, dan sisi lain kita mengetahui SKPD yang rawan mengalami kebocoran anggaran untuk tiap tahun anggaran. Untuk mengisi data-data pada tabel di atas, dapat mengambil dari dokumen R/DPA-SKPD 3.3. Langkah-Langkah Analisis Kebijakan Operasional Penilaian tingkat keberpihakan anggaran daerah kepada orang miskin dan responsivitas gender pada tataran kebijakan operasional, dapat dilakukan melalui beberapa langkah-langkah berikut: 3.3.1. Analisis Nota Kesepakatan (KUA-PPAS) Analisis arah kebijakan anggaran daerah. Berdasarkan pokok-pokok kebijakan dalam KUAPPAS selanjutnya dilakukan analisis untuk menilai apakah KUA telah sesuai dengan RKPD dan RENJA SKPD. Untuk memudahkan menilai keterkaitan antara dokumen perencanaan dan penganggaran, dapat digunakan format berikut. Tabel 3.8. Analisis hubungan Keterpaduan Dokumen RKPD, Renja SKPD Dengan Dokumen KUA dan PPAS Dokumen Kebijakan Anggaran

Dokumen Perencanaan RKPD

Renja SKPD

KUA

PPAS

A

B

C

D

Analisis : ........................................................................................................................................................ Kesimpulan: ....................................................................................................................................

Keserasian antara dokumen perencanaan dengan penganggaran, dapat dianalisis dengan melihat hubungan antara komponen-komponen, sebagaimana disajikan pada matriks diatas. Analisis menggunakan langkah-langkah berikut:

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

31

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

BOKS 8 Tahapan Analisis Keterpaduan Dokumen Perencanaan dengan Dokumen Kebijakan Anggaran

32

Langkah 1

Periksa dokumen RKPD. Kemudian, identifikasi program prioritas yang berhubungan dengan pelayanan publik dasar bagi orang miskin dan responsif jender (pendidikan, kesehatan dan pengembangan ekonomi lokal) dalam dokumen RKPD. Setelah ditemukan jenis program yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender tersebut, masukkan program tersebut dalam kolom A.

Langkah 2

Identifikasi apakah program prioritas dalam dokumen RKPD tersebut diterjemahkan lebih rinci dalam bentuk kegiatan dalam renja SKPD tahun yang dianalisis? Setelah ditemukan ada, masukkan program tersebut dalam kolom B.

Langkah 3

Periksa dokumen KUA. Kemudian identifikasi apakah program dan kegiatan yang diterjemahkan dalam Renja SKPD tersebut termuat/menjadi program/kegiatan prioritas dalam Kebijakan Umum Anggaran. Jika ya, maka cantumkan program/ kegiatan tersebut dalam kolom C.

Langkah 4

Periksa dokumen PPAS. Identifikasi apakah program dan kegiatan di KUA tersebut dianggarkan dalam plafon anggraran sementara? Berapa nilainya? Bagaimana trend nominalnya 2 atau 3 tahun terakhir? bagaimana tingkat kecukupannya? Bagaimana keberlanjutannya (sustainability)?

Langkah 5

Membuat catatan kritis dan memberikan kesimpulan atas hasil analisis dokumen dimaksud.

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 3.9. Contoh Analisis hubungan Keterpaduan/Kesesuaian Dokumen RKPD, Renja SKPD dengan Dokumen KUA-PPAS tahun 2009 Bidang Pendidikan Dasar Kabupaten Contoh Dokumen Perencanaan

Dokumen Kebijakan Anggaran

RKPD

Renja SKPD

KUA

PPAS

1.Meningkatkan angka pencapaian APK SD dan SMP 5 % lebih tinggi dari tahun 2008. 2.Meningkatkan alokasi anggaran pendidikan sampai dengan 15 % pada tahun 2009, sebagai upaya secara bertahap untuk mencapai minimal 20% pada tahun 2010.

1. Pemanfaatan kenaikan anggaran pendidikan untuk ketuntasan wajar 9 tahun. 2. Penyediaan sarana dan prasarana pendidikan dan peningkatan kapasitas pendidikan informal di pedesaan.

1.Optimalisasi anggaran pendidikan untuk efesiensi dan efektifitas program/ kegiatan pendidikan dasar. 2.Peningkatan ketuntasan Wajar 9 Tahun pada wilayah pedesaan dan terpencil, melalui penambahan gedung sekolah, alat peraga dan alat praktik. 3.Peningkatan kualitas dan kuantitas pendidikan informal. Untuk peningkatan ketuntasan wajar 9 tahun.

1. Pembangunan 9 unit gedung SD di desa terpencil dan 4 unit gedung SMP di kecamatan. 2. Penambahan 27 ruang kelas MI dan 17 ruang kelas Mts di desa tertinggal. 3. Pengadaan alat praktik dan peraga siswa untuk SD/MI, SMP/MTs di 20 desa tertinggal. 4. Penyediaan insentif guru Kerja Paket A dan B. 5. Bantuan operasional Kejar paket A dan B. 6. Perbaikan sistem administrasi tender proyek-proyek fisik dinas pendidikan untuk transparansi dan akuntabilitas pengelolaan anggaran. 7. Peningkatan pengawasan berbasis masyarakat dalam pelaksanaan proyek-proyek fisik dan non fisik dinas pendidikan untuk menjaga kualitas dan akuntabilitas.

Analisis dan Rekomendasi Keterpaduan Dokumen RKPD, Renja SKPD dan KUA-PPAS • Dinas Pendidikan Kabupaten Contoh dalam tahun 2009 merancang program peningkatan angka pencapaian Angka Partisipasi Kotor (APK) SD dan SMP sebesar 5% lebih tinggi dari tahun 2008 melalui kegiatan pembangunan sarana prasarana baru sekolah dasar 9 tahun dan peningkatan kapasitas kejar paket A dan B di desa-desa terpencil. • Program tersebut akan dicapai melalui strategi upaya peningkatan anggaran pendidikan minimal 15 % dari total APBD tahun 2009 dan meningkat secara bertahap sampai dengan 20% pada tahun 2010. Hal yang menarik dari peningkatan anggaran pendidikan ini adalah disertakannya program untuk peningkatan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan anggaran dan pengawasan oleh masyarakat. • Program diatas telah disusun dengan runut dengan derajat kesesuaian antar dokumennya cukup tinggi. Tidak banyak SKPD yang dapat menyusun program dan kegiatan yang runut dan konsisten seperti tersebut diatas disebabkan kemampuan dan ketrampilan perencananya yang rendah. Program yang disusun tidak runut dan tidak konsisten akan sulit untuk dibaca dan diukur rasionalitasnya.

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

33

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

3.3.2. Analisis Program dan Kegiatan SKPD Analisis lanjutan secara detail dapat dilakukan dengan mengkaji komponen program/kegiatan masing-masing SKPD, yaitu membandingkan BL dan BTL, serta pemetaan belanja program/ kegiatan yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Selanjutnya dilakukan analisis dokumen RKA-SKPD yang berhubungan langsung dengan akses, partisipasi, kontrol dan manfaat terhadap kelompok perempuan dan laki-laki, atau anak perempuan/anak laki-laki yang membutuhkan, dalam hal ini kelompok-kelompok orang miskin. Berikut disajikan contoh format analisis belanja SKPD per sektor yaitu: Tabel 3.10. Analisis Belanja Sektor Kesehatan, Pendidikan dan Pertanian Tahun ..... Kab/ Kota ..... 2008 RKA SKPD

Realisasi Belanja

I. Dinas Kesehatan

2009 %

Realisasi Belanja

%

(I/IV) x 100 =

(I/IV) x 100 =

(II/IV) x 100 =

(II/IV) x 100 =

(III/IV) x 100 =

(III/IV) x 100 =

100

100

1. Belanja tidak langsung 2. Belanja langsung • Belanja pegawai • Belanja barang/jasa • Belanja modal II. Dinas Pendidikan 1. Belanja tidak langsung 2. Belanja langsung • Belanja pegawai • Belanja barang/jasa • Belanja modal III. Dinas Pertanian 1. Belanja tidak langsung 2. Belanja langsung • Belanja pegawai • Belanja barang/jasa • Belanja modal IV. Total Belanja APBD

Analisis : ................................................................................................................................................... Kesimpulan: .............................................................................................................................................

34

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Penentuan nilai rasio dilakukan dengan cara membandingkan besarnya alokasi anggaran setiap SKPD dengan total belanja APBD. Dengan mengetahui nilai rasio ini, maka kita dapat menganalisis dan menyimpulkan bagian SKPD yang menggunakan anggaran besar untuk pelayanan publik, selain itu dapat ditelusuri siapa penerima manfaat dari kegiatan. Dengan analisis tersebut kita dapat menilai SKPD yang cenderung tidak berpihak pada orang miskin dalam merealisasikan kegiatannya. Secara sederhana analisis perbandingan nilai rasio belanja antar SKPD diatas maka dapat dijelaskan maknanya sebagai berikut: • Jika nilai rasio belanja langsung dan tidak langsung SKPD Dinas Kesehatan di bandingkan dengan rasio belanja Dinas Pendidikan dan Dinas Pertanian terhadap total belanja, berarti rencana program dan kegiatan menunjukan efesiensi dan efektivitas pengunaan anggaran selama dua tahun anggaran atau sebaliknya. • Jika belanja pegawai lebih besar dari belanja modal masing-masing SKPD maka ada kecenderungan tidak ada efisiensi anggaran. Untuk itu belanja barang dan jasa harus dianalisis dengan membandingkan dengan standar harga yang berlaku. • Nilai perbandingan rasio belanja akan memberi arti sehat tidaknya pengelolaan anggaran bagi SKPD. • Analisis rasio juga membantu untuk mengevaluasi anggaran SKPD apakah memenuhi prinsipprinsip ekonomi, efisien dan efektif. Selain itu, analisis ini membantu kita mengetahui anggaran SKPD yang rawan mengalami kebocoran. Analisis rasio ini juga dapat dilengkapi dengan perbandingan belanja sektor antar Kota/kabupaten yang sebanding kapasitas dan beban kerjanya. Tabel 3.11. Analisis perbandingan Belanja Sektor Kesehatan, Pendidikan dan Pertanian Tahun ..... Antar Kab/Kota Kab/Kota A RKA SKPD I. Dinas Kesehatan

2008

% Persen thd Total Belanja Dinas

Kab/Kota B 2008

% Persen thd Total Belanja Dinas

Kab/Kota C 2008

% Persen thd Total Belanja Dinas

Total Belanja Dinkes 1. Belanja tidak langsung 2. Belanja langsung • Belanja pegawai • Belanja barang/jasa • Belanja modal • Jumlah Pegawai Dinkes • Jumlah paramedis • Jumlah RSU • Jumlah Puskesmas • Jumlah Pustu/Polindes • Jumlah pegawai • Luas wilayah • Jumlah penduduk

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

35

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Lanjutan Tabel 3.11. Analisis..................... Kab/Kota A RKA SKPD

2008

%

Kab/Kota B 2008

%

Kab/Kota C 2008

%

II. Dinas Pendidikan Total Belanja Dispend 1. Belanja tidak langsung 2. Belanja langsung • Belanja pegawai • Belanja barang/jasa • Belanja modal • Jumlah SD/murid • Jumlah SMP/Murid • Jumlah SMA/Murid • Jumlah Guru • Jumlah pegawai diknas • dll III. Dinas Pertanian Total belanja 1. Belanja tidak langsung 2. Belanja langsung • Belanja pegawai • Belanja barang/jasa • Belanja modal • Luas lahan • Jumlah petani • Jumlah buruh tani • Produk unggulan • dll IV. Total Belanja APBD

100

100

100

Analisis : ................................................................................................................................................... Kesimpulan: .............................................................................................................................................

36

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Jika kita ingin tahu perkembanganya atau trendnya setiap daerah kolom tahun dapat di tambah misalnya tahun 2006 – 2007 – 2008. Tabel 3.12. Contoh Analisis Belanja Sektor Pendidikan Tahun 2008 Perbandingan Antar Kabupaten Kabupaten A

Kabupaten B

Kabupaten C

RKA SKPD

2008

Total Belanja Dinas pendidikan

314.237.264.857

43,5% 297.920.349.000

41,4%

304.066.260.900

43,5%

Belanja tidak langsung

249.060.941.657

79,3% 239.661.501.000

80,4%

240.000.450.000

78,9%

Belanja langsung

65.176.323.200

20,7%

58.258.848.000

19,6%

64.065.810.900

21,1%

Belanja pegawai

16.917.206.414

26,0%

12.319.731.600

21,1%

3.644.710.500

5,7%

Belanja barang/ jasa

20.582.809.214

31,6%

20.916.640.900

35,9%

5.400.800.000

8,4%

Belanja modal

27.676.307.572

42,5%

25.022.475.500

43,0%

55.020.300.400

85,9%

Jumlah SD

%

2008

%

2008

%

876

855

845

Jumlah SMP

83

82

90

Jumlah SMA

35

36

41

7,839

7800

7,770

3.700.689.000

3.554.000.000

1.0200.000.000

Belanja program aparatur

16.900.870.000

15.756.000.000

3.670.555.000

Total Belanja APBD

723,045,000,000

719,000,300,000

699,000,804,500

Jumlah pegawai termasuk Guru Belanja administrasi perkantoran

Analisis dan Rekomendasi: Belanja Sektor Pendidikan antar Kabupaten • Ketiga Kabupaten yang diperbandingkan tersebut rata-rata alokasi belanja dinas pendidikan sebesar lebih kurang Rp 300 M. Total belanja APBD sekitar Rp 700 M lebih dengan beban kerja (jumlah SD, SMP dan SMA) yang hampir sebanding. • Dari tabel di atas nampak bahwa Kabupaten C lebih efisien dalam strategi belanja programnya. Belanja pegawai yang dipergunakan untuk belanja honorarium/upah aparatur hanya sebesar 5,7% dan belanja barang dan jasa sebesar 8,4 %. Dengan demikian Kabupaten C akan mengungguli Kabupaten A dan B dalam penyediaan infrastruktur pendidikan yang

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

37

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

memang sangat dibutuhkan percepatan pembangunannya. Sedangkan daerah A dan B walaupun menghadapi persoalan yang sama, yaitu minimnya infrastuktur pendidikan, kedua Kabupaten tersebut tidak mampu mempercepat penyediaan infrastruktur pendidikannya oleh karena aparatur nya yang boros (belanja pegawai untuk honorarium dan upah kegiatan diatas 20% dari total belanja langsung), sedangkan belanja barang dan jasa diatas 30% dari total belanja langsung.sehingga lebih banyak pembelanjaan untuk barang habis pakai yang umur ekonominya kurang dari 1 tahun. • Dengan beban kerja yang sebanding dan luas serta topografi daerah yang juga hampir sama dari ke tiga Kabupaten tersebut, nampaknya Kabupaten C juga lebih efisien pada belanja administrasi perkantoran dan program-program penguatan aparatur dibanding Kabupaten A dan B.

3.3.3. Analisis Program dan Kegiatan RKA-SKPD Selanjutnya kita dapat melakukan analisis indikator program dan kegiatan dalam RKA yang dijelaskan berdasarkan perbandingan indikator kinerjanya. Untuk melakukan langkah-langkah analisis, dapat mengikuti sebagaimana tertuang pada analisis RKA-SKPD, halaman 29 bagian buku ini. • Analisis RKA-SKPD. Penilaian program dan kegiatan dalam RKA-SKPD yang bertujuan untuk pengentasan masyarakat miskin dan mengatasi ketimpangan gender harus dicermati kelompok sasaran dan target penerima manfaatnya. Penilaian dokumen RKA-SKPD yang baik, harus memperhatikan rumusan indikator kinerjanya, kemudian dibandingkan dengan indikator dasar dalam penyusunan anggaran. Indikator ini merupakan syarat mutlak dalam penilaian pengalokasian anggaran secara baik, terutama untuk mengetahui perbandingan efektivitas pencapaian target manfaat yang sama antara kelompok perempuan dan laki-laki. Sebagai ilustrasi disajikan contoh analisis pos-pos belanja kesehatan dan pendidikan sebagai berikut:

1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

Belanja Kesehatan Belanja Pendidikan

a Pr ob ol in gg o Ka im an a Ac eh Ti m ur Ko ta M ad iu n

Je pa r

s

Total Belanja

Ku du

Bo yo la li Ke bu m en

dalam Milyar Rupiah

Gambar 3.1. Komposisi Belanja dalam APBD di 8 Kab/Kota Tahun 2008

Kabupaten/Kota Sumber: data diolah berdasarkan SIMRANDA (Software Analisis Anggaran Daerah)

38

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Grafik di atas menggambarkan bahwa komposisi belanja di 8 daerah pada tahun 2008 sebagian besar digunakan untuk pemenuhan kebutuhan birokrasi, misalnya belanja pegawai yang menempati urutan pertama dan tertinggi. Kondisi ini menunjukan pemerintah daerah masih mengunakan perspektif lama dalam mengelola anggaran daerah. Selain itu, masih tingginya belanja aparatur memperlihatkan bahwa anggaran tersebut belum berpihak pada orang miskin. Juga, tingginya belanja pegawai antar daerah memberi makna bahwa pelayanan kebutuhan dasar belum menjadi perioritas pemerintah daerah dalam mengalokasikan anggaran. Kondisi tidak jauh berbeda juga ditunjukkan dalam belanja anggaran sektor pendidikan nasional yang masih didominasi pengunaan anggaran oleh birokrasi. Seperti tergambar dalam grafik berikut:

1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

Belanja Langsung Belanja Tak langsung

Je pa ra Pr ob ol in gg o Ka im an a Ac eh Ti m ur Ko ta M ad iu n

Bo yo

Ku du s

Total Belanja

la li Ke bu m en

dalam Milyar Rupiah

Gambar 3.2. Perbandingan Anggaran Pendidikan dalam APBD di 8 Daerah Tahun 2008

Kabupaten/Kota

Sumber: data diolah berdasarkan SIMRANDA (Software Analisis Anggaran Daerah)

Grafik di atas dapat dianalisis sebagai berikut: • Dari 8 daerah, alokasi dana untuk sektor pendidikan, bervariasi mulai dari 11% - 43% dari total belanja dalam APBD 2008. Artinya, belum semua daerah menerapkan anggaran pendidikan sebesar 20% dari total belanja dalam APBD mereka, sebagaimana diamanatkan dalam Undang-undang Pendidikan. • Bila ditelaah lebih lanjut, dari jumlah tersebut, untuk alokasi belanja langsung besarnya kurang dari 10% total belanja APBD. Padahal belanja langsung berkaitan dengan program pendidikan secara langsung yang meliputi: rehabilitasi sekolah, beasiswa, perpustakaan, dan lainnya. Kondisi ini akan sulit untuk menjadikan sektor pendidikan dapat meningkatkan kualitas SDM secara umum. • Alokasi terbesar justru dalam belanja tidak langsung yang diperuntukkan pembayaran gaji, diklat teknis pegawai; peningkatan kapasitas kelembagaan; administrasi kepegawaian dll. Gambaran serupa juga ditemukan pada alokasi belanja anggaran kesehatan dalam APBD tahun 2008 di 8 daerah sebagai berikut:

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

39

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 pa ra Pr ob ol in gg o Ka im an a Ac eh Ti m ur Ko ta M ad iu n

Je

us Ku d

Ke b

Bo y

um en

Belanja Langsung Belanja Tak langsung Total Belanja

ol al i

dalam Milyar Rupiah

Gambar 3.3. Potret Kebijakan Anggaran Kesehatan dalam APBD di 8 Daerah Tahun 2008

Kabupaten/Kota

Sumber: data diolah berdasarkan SIMRANDA (Software Analisis Anggaran Daerah)

Berdasarkan grafik di atas di jelaskan sebagai berikut: • Alokasi anggaran kesehatan terhadap total belanja masih berkisar 4 % hingga 8 % dari keselurahan total belanja. Secara umum belum ada daerah yang mencapai 15 % dan kondisi ini sulit untuk mencapai keadilan sosial seperti yang diamanatkan dalam MDGs. • Dengan membandingan alokasi anggaran pendidikan dan kesehatan terdapat kecenderungan bahwa komitmen pemerintah daerah untuk meningkatkan kualitas SDM masyarakat jauh dari tujuan pembangunan nasional dan daerah. Catatan: Kendati secara umum diakui bahwa rasio belanja langsung yang lebih besar dibandingkan belanja tidak langsung menunjukkan keberpihakan pemerintah daerah terhadap pemenuhan pelayanan publik dasar. Namun hal tersebut, tidak dapat diterapkan secara langsung kepada sektor-sektor yang membutuhkan pegawai yang secara langsung melayani publik, seperti guru di sektor pendidikan, perawat di rumah sakit daerah ataupun puskesmas, maupun penyuluh di sektor pertanian. Di sektor pendidikan, misalnya, dalam membandingkan antara belanja langsung (BL) dengan belanja tidak langsung (BTL), perlu memperhatikan rasio ketersedian jumlah guru dengan jumlah peserta didik. Asumsinya, semakin kecil rasionya, maka semakin tinggi tingkat pemenuhan pelayanan pendidikannya. Konsekuensinya anggaran BTL akan menjadi besar karena di dalamnya termasuk komponen gaji guru. Selain itu, juga perlu mempertimbangkan antara rasio ruang kelas dengan jumlah siswa. Asumsinya, semakin kecil rasionya, maka kelas (sebagai bagian dari infrastruktur) akan menampung lebih sedikit siswa dan itu menandakan semakin baik pelayanan pendidikannya. Konsekuensinya, BL akan cukup tinggi untuk memenuhi kebutuhan belanja barang dan jasanya. Karena itu, dalam sektor pendidikan, untuk membandingkan BL dan BTL perlu mengkaji lebih dalam pada masing-masing komponen stuktur belanjanya (apakah lebih besar untuk pelayanan publik atau untuk belanja pegawai). Dan tidak sekedar membandingkan pada besaran totalnya saja.

40

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

3.3.4. Analisis Struktur APBD • Analisis ini dimaksudkan untuk menilai kontribusi setiap sumber penerimaan baik dari Dana Perimbangan (DP) maupun yang bersumber dari Pendapatan Asli Daerah (PAD). Dengan menganalisis struktur pendapatan dapat diketahui apakah dari sisi penerimaan daerah kebijakan anggaran telah berkeadilan. Analisis dari sisi Pendapatan adalah melihat siapa pembayar pajak, apakah orang miskin masih menjadi target pembayar pajak, apakah pengusaha membayar pajak yang sesuai dengan peraturan yang berlaku. Dengan menganalisis struktur pendapatan dapat diketahui apakah dari sisi penerimaan daerah kebijakan anggaran berkeadilan • Analisis ini dimaksudkan untuk menilai apakah dari sisi belanja telah berpihak kepada orang miskin dan responsif gender. Metode ini dilakukan dengan membandingkan besaran alokasi belanja tidak langsung dan belanja langsung. • Analisis ini dimaksudkan untuk menilai apakah kebijakan pembiayaan akan berdampak langsung atau tidak langsung terhadap keberpihakan pada orang miskin serta keadilan dan kesetaraan gender. 3.3.5. Analisis Alokasi Anggaran Perurusan • Menganalisis kebijakan alokasi anggaran berdasarkan besaran alokasi per-urusan, yaitu membandingkan besaran alokasi anggaran untuk urusan wajib dengan urusan pilihan. • Menganalisis struktur alokasi dalam masing-masing urusan, dan selanjutnya memetakan alokasi belanja yang diperkirakan berpengaruh langsung atau tidak langsung terhadap kondisi kesetaraan dan keadilan gender, serta kelompok orang miskin. Analisis difokuskan pada penetapan besarnya alokasi anggaran perurusan serta mengaitkan dengan target dan penerima manfaat, baik program maupun kegiatan. Analisis harus menjelaskan berapa besar urgensi program/kegiatan bagi masyarakat, serta menelusuri proporsionalitas pospos anggaran belanja langsung dan tidak langsung untuk pembiayaan urusan wajib dan urusan pilihan. Untuk memudahkan analisis dapat mengunakan format berikut yaitu: Tabel 3.13. Analisis Kebijakan Belanja Daerah SKPD Urusan Wajib dan Pilihan Tahun ..... Kab/Kota ..... 2009

2008 Urusan Wajib dan Pilihan

Alokasi Anggaran (Rp)

(%)

Alokasi Anggaran (Rp)

(%)

Peridustrian, Perdagangan, Koperasi dan Energi (urusan wajib) Pendidikan, Kebudayaan, Pemuda dan Olah Raga (urusan wajib) Sosial dan Pertanian (urusan wajib) Total Belanja APBD Analisis: .......................................................................................................................................................... Kesimpulan: ......................................................................................................................................

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

41

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 3.14. Contoh Analisis Kebijakan Belanja Daerah SKPD Urusan Wajib dan Pilihan Kabupaten Contoh Tahun 2008-2009 2008 Urusan Wajib dan Pilihan

Alokasi Anggaran (RP)

2009 (%)

Alokasi Anggaran (RP)

(%)

Perindustrian, Perdagangan, Koperasi dan Energi (Urusan wajib).

15.234.000.400

2,1 %

15.800.000.000

1,9%

Kesehatan dan keluarga Berancana ( Urusan wajib).

32.004.000.000

4,4 %

30.500.000.000

3,6%

Pedidikan, Kebudayaan, pemuda dan olahraga (Urusan wajib).

62.300.000.600

8,6 %

80.670.000.000

9,7%

Pertanian dan perikanan (Urusan pilihan).

7.980.000.000

1,1 %

5.750.000.000

0,7%

Total Belanja APBD.

720.600.880.000

825.900.000.000

Analisis dan Rekomendasi: Kebijakan Belanja Daerah SKPD • Total belanja Kabupaten Contoh pada tahun 2009 secara nominal naik sebesar Rp. 105.299.120.000,jika dibandingkan dengan alokasi tahun 2008. Kenaikan tersebut belum dapat secara signifikan menaikan belanja urusan wajib maupun pilihan yang berhubungan dengan hajat hidup orang banyak seperti perindustrian, perdagangan, koperasi dan energi, kesehatan, pendidikan, pertanian dan perikanan. • Alokasi anggaran untuk perindustrian, perdagangan, koperasi dan energi tahun 2009 secara nominal naik sebasar Rp. 564.999.600. Akan tetapi jika dibandingkan dengan total belanja daerah alokasi tahun 2009 turun 0,2%. • Alokasi anggaran untuk urusan kesehatan dan keluarga berencana baik secara nominal maupun persentase terhadap total belanja daerah juga turun dari 4,4 % alokasi tahun 2008 turun menjadi 3,6% di tahun 2009. Demikian juga yang terjadi pada urusan pilihan pertanian dan perikanan juga secara nominal maupun persentase menurun. • Alokasi urusan wajib pendidikan, kebudayaan, pemuda dan olah raga pada tahun 2009 naik sebesar Rp. 18,369.999.400. Demikian juga persentasenya naik dari 8,6% di tahun 2008 menjadi 9,7% ditahun 2009. Akan tetapi setelah diteliti lebih lanjut kenaikan tersebut dipergunakan untuk bantuan kelompok sepak bola daerah sebesar Rp. 15.050.000.000 dan untuk mengikuti festival kesenian di ibu kota dan beberapa festival kesenian luar negeri sebesar Rp. 5.300.000.000. Sedangkan alokasi untuk peningkatan aksesibilatas dan mutu pendidikan pada tahun 2009 justru menurun dibandingkan dengan alokasi tahun 2008. • Jika kebijakan alokasi belanja daerah untuk berbagai urusan wajib dan pilihan yang berhubungan langsung dengan hajat hidup orang banyak seperti komposisi tersebut diatas, maka berat rasanya bagi Kabupaten Contoh untuk dapat segera memenuhi kebutuhan peningkatan mutu dan aksesibilatar pelayanan publik dasar (pendidikan dan kesehatan) serta penguatan ekonomi lokal sesuai program prioritas untuk mencapai visi dan misi daerah, yang dicanangkan dalam dokumen RPJMD tahun 2006 – 2011.

42

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

3.3.6. Analisis Struktur Anggaran Program dan Kegiatan • Memetakan program/kegiatan yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender. • Menghitung alokasi belanja program/kegiatan yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender. • Memetakan alokasi belanja langsung dan tidak langsung khusus pada sasaran perempuan atau laki-laki, atau kelompok orang miskin. • Menghitung persentase alokasi belanja langsung yang responsif gender atau yang berpihak kepada orang miskin terhadap total alokasi belanja dalam satuan kerjanya. • Membandingkan alokasi belanja langsung untuk keseluruhan satuan kerja berdasarkan urusan wajib atau urusan pilihan program dan kegiatan yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender akan dilaksanakan. 3.3.7. Analisis Indikator Kinerja • Menganalisis target kinerja program dan kegiatan berdasarkan rumusan indikator masukan, keluaran, hasil, dan kelompok sasarannya. Kemudian membandingkan dengan besaran alokasi anggaran masing-masing program dan kegiatan di setiap satuan kerja perangkat daerah dalam RAPBD/APBD. Analisis ini adalah mengkaji besarnya alokasi anggaran setiap kegiatan untuk SKPD, melihat siapa yang menjadi target penerima manfaat dari kegiatan dalam Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA-SKPD). • Mengestimasi tingkat efektivitas, efisiensi dan produktifitas alokasi anggaran program dan kegiatan yang berpihak kepada orang miskin dan responsif gender berdasarkan indikator kinerjanya. Analisis ini dilakukan untuk mengetahui apakah RKA dan DPA telah disusun yang mendukung pengentasan kemiskinan. • Menyusun klasifikasi alokasi belanja program dan kegiatan yang berpihak kepada orang miskin dan responsif gender berdasarkan hasil penilaian indikator kinerja. • Menyimpulkan hasil analisis dokumen dan memberi rekomendasi sebagai dasar melakukan perbaikan dan pergeseran alokasi anggaran untuk masing-masing SKPD. Analisis menfokuskan pada besarnya alokasi anggaran perurusan dikaitkan dengan indikator kinerja program/kegiatan yang membiayai urusan wajib dan urusan pilihan yang dilaksanakan oleh SKPD. Untuk keperluan analisis, maka jumlah alokasi anggaran SKPD termuat dalam dokumen Rancangan Anggaran Pendapatan Belanja (RAPBD). Untuk memudahkan analisis indikator kinerja RKA SKPD dapat mengunakan format berikut:

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

43

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 3.14. Analisis Indikator Kinerja RKA SKPD Tahun ..... Kab/Kota .....

Bidang (Urusan wajib dan Pilihan)

Masukan (Input)

Keluaran (Output)

Hasil (Outcome)

Program Pendidikan Program Kesehatan Program Ekonomi Dimensi analisis di fokuskan pada: • Kelompok sasaran • Rasionalisasi jumlah alokasi belanja • Tingkat kemanfaatan setiap alokasi belanja terhadap masyarakat Analisis:.................................................................................................................................................. Catatan kritis: ................................................................................................................................ Kesimpulan: ..................................................................................................................................

Analisis input ditekankan pada proporsi alokasi anggaran untuk pendidikan, kesehatan dan ekonomi. Jumlah anggaran harus dikaitkan dengan keluaran dan hasil yang direncanakan. Karena itu yang harus diamati adalah kelompok sasaran dan rasionalisasi anggaran serta tujuan dari program dan kegiatan yang akan dilaksanakan SKPD bersangkutan.

BOKS 9 Analisis Indikator Kinerja pada RKA/DPA SKPD Tahun ..... Kab/Kota ...... Langkah 1

Pilihlah salah satu program/kegiatan prioritas dalam dokumen RKA/DPA SKPD yang berhubungan dengan pelayanan publik dasar bagi orang miskin dan responsif jender (pendidikan, kesehatan dan pengembangan ekonomi lokal) dalam dokumen

Langkah 2

Pelajari dengan cermat apakah program/kegiatan tersebut merupakan terjemahan dari skala prioritas daerah seperti yang tercantum dalam RPJMD atau RKPD.

Langkah 3

Periksa RKA/DPA SKPD dari program/kegiatan yang akan dianalisis dengan bantuan pertanyaan kunci sbb: 1. Apakah DPA-SKPD telah memuat indikator kinerja secara lengkap? 2. Apakah ada keterkaitan antara kegiatan dengan tujuan/sasaran yang diharapkan? 3. Apakah Indikator masukan, keluaran, hasil, manfaat dan dampak (jika ada) dapat diukur baik kualitatif maupun kuantitatif? 4. Apakah program/kegiatan tersebut menjawab atau memberikan solusi atas persoalan apa? 5. Apakah program yang sama pernah dilaksanakan pada tahun yang lalu? Bila ya, bisa jadi program itu sebenarnya kurang efektif dan kurang relevan bagi masyarakat? 6. Apakah sasaran program/kegiatan terlalu ambisius (muluk-muluk)? Atau suatu sasaran yang dapat diwujudkan dengan strategi dan kegiatan yang mudah dijalankan? 7. Apakah cukup keterangan yang menjelaskan keberlanjutan program/kegiatan?

Langkah 5

Membuat catatan kritis dan memberikan kesimpulan atas hasil analisis dokumen kebijakan strategis dan operasional dimaksud.

44

BAB 3 : ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

BAB 4 Instrumen dan Indikator Penilaian APBD Berkeadilan 4.1. Instrumen Penilaian Seperti telah diuraikan pada Bab 3, penilaian tingkat keberpihakan kebijakan anggaran pada orang miskin dan responsif gender dapat dilakukan melalui analisis terhadap dokumen-dokumen kebijakan yang terkait. Untuk memudahkan analisis dokumen-dokumen dimaksud, disusun instrumen yang memuat variabel-variabel yang menjadi obyek penilaian dan bobot nilainya masing-masing. Instrumen ini memungkinkan setiap orang dapat menghitung tingkat responsivitas dan kadar keberpihakan APBD terhadap upaya pengurangan tingkat kemiskinan dan perwujudan keadilan gender di daerah. 4.1.1. Aspek Penilaian Kebijakan Strategis Penilaian terhadap kebijakan strategis dilakukan dengan memperhitungkan nilai masing-masing variabel dalam kebijakan kebijakan yang dimaksud. Selanjutnya nilai variabel ditentukan oleh nilai setiap komponen dalam setiap variabel. Variabel-variabel pokok dalam kebijakan strategis meliputi: a. Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD) Tabel 4.1. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen RPJPD Jawaban Pertanyaan

No

Ya

Keterangan

Tidak

Berpihak pada Orang Miskin 01

Apakah isu pengentasan kemiskinan ditegaskan dalam tujuan RPJPD?

02

Apakah ada program pengentasan kemiskinan termuat pada setiap tahapan RPJP tersebut?

03

Apakah disebutkan target capaian pengurangan kemiskinan pada setiap tahapan tersebut? Responsif Gender

01

Apakah isu perwujudan kesetaraan gender ditegaskan dalam tujuan RPJPD ?

02

Apakah ada program peningkatan kesetaraan gender termuat pada setiap tahapan RPJP tersebut?

03

Apakah disebutkan target capaian tingkat kesetaraan gender pada setiap tahapan tersebut?

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

45

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

b. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Tabel 4.2. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen RPJMD Jawaban

No

Pertanyaan Berpihak pada Orang Miskin

01

Apakah Visi dari RPJMD menegaskan terwujudnya kesejahteraan seluruh masyarakat?

02

Apakah Misi dari RPJMD menegaskan pengentasan masyarakat miskin?

03

Apakah strategi dasar pembangunan dalam RPJMD menegaskan prinsip pemerataan kesejahteraan masyarakat?

04

Apakah arah kebijakan pembangunan dalam RPJMD menegaskan perwujudan kesejahteraan sosial?

05

Apakah program pembangunan dalam RPJMD menyebutkan beberapa program yang sasarannya kelompok masyarakat miskin? Responsif Gender

01

Apakah Visi dari RPJMD menegaskan terwujudnya keadilan manfaat pembangunan antara perempuan & laki-laki?

02

Apakah Misi dari RPJMD menegaskan terwujudnya kesetaraan kemajuan antara perempuan & laki-laki?

03

Apakah strategi dasar pembangunan dalam RPJMD menegaskan prinsip kesetaraan antara perempuan dan laki-laki?

04

Apakah arah kebijakan pembangunan dalam RPJMD mengarah kepada terwujudnya kesetaraan perempuan dan laki-laki?

05

Apakah terdapat beberapa program pembangunan dalam RPJMD yang sasarannya adalah terwujudnya Keadilan & Kesetaraan Gender?

46

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

Ya

Tidak

Keterangan

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

c. Rencana Strategis (RENSTRA SKPD)

Tabel 4.3. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen Renstra SKPD Jawaban

No

Pertanyaan

Ya

Keterangan

Tidak

Berpihak pada Orang Miskin 01

Apakah masalah kemiskinan merupakan isu strategis dalam Renstra SKPD?

02

Apakah visi atau misi dari Renstra SKPD menegaskan penanganan kemiskinan sesuai tugas, pokok dan fungsi (TUPOKSI)?

03

Apakah terdapat beberapa program pokok dalam Renstra SKPD yang sasarannya adalah masyarakat miskin?

04

Apakah rencana program untuk masyarakat miskin akan dilaksanakan berkesinambungan dari tahun ke tahun?

05

Apakah terdapat rencana alokasi anggaran yang memadai (minimal 5 %) untuk program pro masyarakat miskin? Responsif Gender

01

Apakah masalah kesenjangan gender merupakan isu strategis dalam Renstra SKPD?

02

Apakah visi atau misi Renstra SKPD menegaskan pentingnya kesetaraan gender?

03

Apakah terdapat beberapa program pokok dalam Renstra SKPD yang berorientasi pada terwujudnya kesetaraan gender?

04

Apakah rencana program KKG akan dilaksanakan berkesinambungan dari tahun ke tahun?

05

Terdapat rencana alokasi anggaran yang memadai (minimal 10 %) untuk program kesetaraan gender

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

47

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

d. Rencana Kerja (Renja) SKPD

Tabel 4.4. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen Renja SKPD Jawaban

No

Pertanyaan Berpihak pada Orang Miskin

01

Apakah masalah kemiskinan merupakan salah satu dasar arah dan strategi kebijakan SKPD berdasarkan tupoksinya?

02

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan penanganan kemiskinan termasuk prioritas?

03

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan penanganan kemiskinan jumlahnya memadai (minimal 5 %).

04

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan penanganan kemiskinan disertai ukuran capaian? Responsif Gender

01

Apakah masalah kesenjangan gender merupakan salah satu dasar arah dan strategi kebijakan SKPD berdasarkan tupoksinya?

02

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan Kesetaraan dan Keadilan Gender (KKG) termasuk prioritas?

03

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan KKG jumlahnya memadai (minimal 10 %).

04

Apakah dalam Renja SKPD program/kegiatan KKG disertai ukuran capaian?

48

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

Ya

Tidak

Keterangan

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

e. Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)

Tabel 4.5. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen RKPD Jawaban

No

Pertanyaan

Ya

Keterangan

Tidak

Berpihak pada Orang Miskin 01

Apakah isu kemiskinan menjadi salah satu dasar dalam arah dan strategi kebijakan RKPD?

02

Apakah dalam RKPD rencana program penanganan kemiskinan merupakan program prioritas?

03

Apakah rencana program/kegiatan penanganan kemiskinan tersebar di beberapa SKPD?

04

Apakah total rencana program/kegiatan penanganan kemiskinan jumlahnya tidak kurang 10%?

05

Apakah pagu anggaran rencana program penanganan kemiskinan jumlahnya tidak kurang 10%? Responsif Gender

01

Apakah isu kesetaraan gender menjadi salah satu dasar dalam arah dan strategi kebijakan RKPD?

02

Apakah dalam RKPD rencana program Kesetaraan dan Keadilan Gender (KKG) merupakan program prioritas?

03

Apakah rencana program/kegiatan KKG tersebar di beberapa SKPD?

04

Apakah total rencana program/kegiatan KKG jumlahnya tidak kurang dari 15%?

05

Apakah pagu anggaran rencana program KKG jumlahnya tidak kurang dari 15%?

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

49

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

f. Kebijakan Umum Anggaran dan Plafon Prioritas Anggaran (KUA-PPA) Tabel 4.6. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen KUA-PPA Jawaban

No

Pertanyaan

Ya

Keterangan

Tidak

Berpihak pada Orang Miskin 01

Apakah Kebijakan Umum Anggaran (KUA) memuat program, kegiatan strategis penanganan kemiskinan?

02

Apakah program, kegiatan penanganan kemiskinan plafon anggarannya termasuk kategori 10 besar ?

03

Apakah program, kegiatan penanganan kemiskinan disertai kelompok sasaran yang jelas?

04

Apakah program, kegiatan penanganan kemiskinan dimaksud disertai ukuran capaian? Responsif Gender

01

Apakah Kebijakan Umum Anggaran (KUA) memuat program, kegiatan untuk meningkatkan Kesetaraan dan Keadilan Gender (KKG)?

02

Apakah program, kegiatan peningkatan KKG dimaksud plafon anggarannya termasuk kategori 10 besar?

03

Apakah program, kegiatan peningkatan KKG disertai rumusan sasaran yang jelas?

04

Apakah program, kegiatan peningkatan KKG disertai ukuran capaian?

4.1.2. Aspek Penilaian Kebijakan Operasional Penilaian tingkat responsivitas gender dan derajat keberpihakan terhadap orang miskin dari sebuah dokumen APBD sangat ditentukan oleh kebijakan tingkat operasionalnya. Untuk menilai kebijakan anggaran di level operasional dapat dilihat dari tiga level yaitu sebagai berikut: a. Rencana Kerja Anggaran (RKA-SKPD) Tahapan ini merupakan proses penyusunan anggaran karena outputnya adalah dokumen rencana anggaran pendapatan dan belanja pada satuan kerja/unit kerja. Aspek-aspek penting yang menjadi objek penilaian dalam rumusan rencana kerja dan anggaran (RKA)-SKPD sebagai berikut:

50

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 4.7. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen RKA-SKPD Jawaban

No

Pertanyaan

Ya

Keterangan

Tidak

Berpihak pada Orang Miskin 01

Apakah RKA-SKPD memuat program, kegiatan dan anggaran untuk penanganan kemiskinan?

02

Apakah rumusan program, kegiatan dan anggaran untuk penanganan kemiskinan berdasarkan Tupoksi SKPD dimaksud?

03

Apakah jumlah program, kegiatan dan anggaran untuk penanganan kemiskinan tidak kurang dari 5%?

04

Apakah program, kegiatan dan anggaran untuk penanganan kemiskinan disertai ukuran capaian? Responsif Gender

01

Apakah RKA-SKPD memuat program, kegiatan dan anggaran untuk meningkatkan Kesetaraan dan Keadilan Gender (KKG)?

02

Apakah rumusan program, kegiatan dan anggaran untuk peningkatan KKG berdasarkan Tupoksi SKPD dimaksud?

03

Apakah rumusan program, kegiatan dan anggaran untuk meningkatkan KKG jumlahnya tidak kurang dari 10%?

04

Apakah program, kegiatan dan anggaran untuk peningkatan KKG disertai ukuran capaian?

b. RAPBD dan APBD Analisis RAPBD dan APBD dilakukan melalui dua level yaitu: 1. Analisis Struktur Makro Pada bagian ini tidak dipisahkan pertanyaan yang berpihak pada orang miskin dan responsif gender, karena merupakan pertanyaan pengantar untuk mengenali struktur APBD. Pertanyaan tersebut dimaksudkan untuk memperoleh gambaran mengenai kemampuan (kapasitas) keuangan daerah untuk membiayai berbagai program dan kegiatan untuk penanganan kemiskinan serta peningkatan Kesetaran dan Gender Keadilan (KKG). Oleh karena tidak dipisahkan nilai berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Maka total nilai jawaban Tabel 4.8 ini akan dibagi secara merata antar berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Instrumen ini disajikan dalam tabel berikut:

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

51

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 4.8. Instrumen dan Indikator Penilaian Struktur Makro R/APBD Jawaban

No

Pertanyaan

01

Apakah kontribusi antara Pendapatan Asli Daerah (PAD) dengan dana perimbangan pada sisi penerimaan daerah selisihnya cukup besar?

02

Apakah pajak dan retribusi daerah memberikan kontribusi yang paling besar terhadap PAD?

03

Apakah nilai bagi hasil pajak/non pajak jumlahnya paling besar dalam dana perimbangan?

04

Apakah alokasi belanja langsung lebih besar dari alokasi belanja tidak langsung ?

05

Apakah alokasi belanja modal lebih besar dari belanja pegawai serta belanja barang dan jasa dalam pos belanja langsung?

06

Apakah belanja gaji dan tunjangan alokasinya paling besar dalam belanja tidak langsung?

07

Apakah ada belanja subsidi, hibah dan bantuan sosial untuk kelompok masyarakat dalam belanja tidak langsung?

08

Apakah dalam penerimaan pembiayaan daerah ada yang bersumber dari utang?

09

Apakah dalam pengeluaran pembiayaan ada alokasi untuk pembentukan dana cadangan dan pemberian pinjaman daerah?

10

Apakah dalam pengeluaran pembiayaan ada alokasi belanja untuk pembayaran utang?

52

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

Ya

Tidak

Keterangan

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

2. Analisis Alokasi Belanja Perurusan Tabel 4.9. Instrumen dan Indikator Penilaian Alokasi Belanja R/APBD Perurusan Jawaban

No

Pertanyaan

Ya

Keterangan

Tidak

Berpihak pada Orang Miskin 01

Apakah dalam alokasi anggaran urusan wajib/pilihan ada belanja langsung untuk kelompok orang miskin?

02

Apakah dalam urusan wajib/pilihan pada no. 1 di atas ada pos belanja modal untuk kelompok orang miskin?

03

Apakah total belanja langsung untuk kelompok orang miskin tidak kurang dari 5% terhadap total belanja urusan tersebut?

04

Apakah total belanja urusan dimaksud pada no 1 di atas termasuk dalam kelompok 10 besar pemakai anggaran? Responsif Gender

01

Apakah dalam alokasi anggaran urusan wajib/pilihan ada belanja langsung yang responsif terhadap masalah kesenjangan gender?

02

Apakah total anggaran responsif pada no 1 di atas meliputi 1 atau kategori anggaran/belanja responsif gender?

03

Apakah total alokasi anggaran responsif tersebut nilainya tidak kurang dari 10% terhadap total belanja dimaksud?

04

Apakah total belanja urusan dimaksud pada no 1 di atas termasuk dalam kelompok 10 besar pemakai anggaran?

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

53

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

c. Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA) DPA merupakan dokumen kebijakan anggaran yang akan diimplementasikan oleh setiap satuan/ unit kerja pemerintah daerah dan karenanya bersifat operasional. Dokumen ini menunjukkan nilai riil anggaran belanja yang dikelola oleh setiap satuan/unit kerja untuk melaksanakan berbagai program dan kegiatan dalam menjalankan fungsinya pada tahun anggaran yang berjalan. Tabel 4.10. Instrumen dan Indikator Penilaian Dokumen DPA Jawaban

No

Pertanyaan

Ya

Keterangan

Tidak

Berpihak pada Orang Miskin 01

Apakah dalam DPA ada alokasi belanja langsung untuk orang miskin?

02

Apakah komposisi belanja dimaksud No. 1 diatas lebih banyak dalam bentuk barang dan jasa ataukah modal yang langsung dinikmati oleh orang miskin?

03

Apakah total belanja dimaksud jumlahnya tidak kurang dari 5 % terhadap total belanja DPA tersebut?

04

Apakah alokasi belanja tersebut disertai tolok ukur kinerja/ capaian yang terukur?

Responsif Gender 01

Apakah dalam DPA ada alokasi belanja langsung untuk peningkatan kesetaraan gender?

02

Apakah komposisi belanja dimaksud no 1 diatas lebih banyak dalam bentuk barang dan jasa ataukah modal yang secara langsung dapat meningkatkan kesetaraan gender?

03

Apakah total belanja dimaksud jumlahnya tidak kurang dari 10 % terhadap total belanja DPA tersebut?

04

Apakah alokasi belanja tersebut disertai tolok ukur kinerja/ capaian yang terukur?

4.1.3. Perhitungan Nilai Masing-masing Variabel Besar kecilnya nilai kebijakan strategis dapat diketahui dengan menghitung nilai masing-masing variabel. Bila setiap variabel menghasilkan angka minimal, maka angka yang relatif kecil menunjukkan kebijakan tersebut tidak berpihak terhadap kepentingan orang miskin dan tidak responsif gender. Sebaliknya nilai yang mendekati angka maksimal, menjelaskan bahwa kebijakan sangat berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Karena nilai setiap variabel sangat ditentukan nilai dari komponen dalam variabel yang telah di tetapkan, maka perhitungan nilai variabel juga memperhitungkan nilai komponennya. Nilai komponen variabel hanya terdiri dua angka yaitu untuk komponen pertanyaan yang dijawab ya nilainya = 1 dan untuk komponen pertanyaan yang dijawab tidak nilainya = 0. Dari perhitungan tersebut dapat diketahui nilai masing-masing variabel, setelah mengalikan dengan bobot komponen dengan nilai jawaban.

54

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

4.2. Indikator Penilaian Tingkat responsivitas kebijakan anggaran (APBD) ditentukan oleh nilai masing-masing variabel aspek yang menjadi objek penilaian dalam kebijakan dimaksud. Meskipun kebijakan strategis memiliki peran yang cukup penting, namun kebijakan di level tersebut tidak operasional untuk pengentasan kemiskinan maupun peningkatan kesetaraan gender. Sebaliknya kebijakan operasional memerlukan landasan atau payung legal dari kebijakan strategis. Oleh karena itu meskipun kebijakan operasional sudah berpihak terhadap kemiskinan dan responsif terhadap kesenjangan gender, namun tetap memerlukan dukungan kebijakan strategis untuk menguatkannya. Hal tersebut perlu agar konsistensi dan keberlanjutan kebijakan operasional dimaksud terjamin dari tahun ke tahun, tidak tergantung pada pergantian pemimpin daerah.

BOKS 10 TIPS Distribusi poin antara kebijakan strategis dengan kebijakan operasional menganut filosofi piramida. Filosofi ini menekankan bahwa setiap kebijakan strategis memerlukan turunan kebijakan operasional untuk implementasinya. Oleh karena itu, hanya pada level kebijakan operasional mengandung petunjuk teknis dan strategi penanganan masalah yang dihadapi masyarakat. Dengan demikian hanya level kebijakan operasional yang mengandung tindakan riil untuk penanganan masalah

Berdasarkan atas alasan di atas, ditetapkan distribusi bobot antara kebijakan strategis dan kebijakan operasional yaitu 4 : 6. Dengan demikian distribusi dari total 100 poin adalah 40 : 60. Nilai tersebut selanjutnya didistribusikan secara proporsional ke masing-masing variabel di level kebijakan strategis maupun di level kebijakan operasional. Distribusi nilai masing-masing variabel kebijakan strategis ditunjukkan sebagai berikut:

Tabel 4.11. Distribusi Nilai Variabel Kebijakan Strategis Total Bobot Kebijakan Strategis

Variabel Pokok

Distribusi Nilai

RPJPD

3 poin

RPJMD

5 poin

RENSTRA SKPD

7 poin

RENJA SKPD

7 poin

RKPD

8 poin

KUA DAN PPAS

10 poin

40

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

55

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Pada level kebijakan operasional terdiri dari tiga variabel pokok yang dijadikan dasar penilaian yaitu variabel RKA-SKPD, variabel Nota Keuangan, dan Dokumen Pelaksanaan Anggaran sebagai dokumen paling operasional. Dalam variabel Nota Keuangan terdiri dari dua sub variabel yang meliputi (1). Variabel Struktur Makro APBD dan (2). Variabel Alokasi Per-Urusan. Sementara untuk dokumen operasional hanya diisi variabel DPA. Adapun nilai 60 dialokasikan secara proporsional pada masing-masing variabel sebagaimana ditunjukkan dalam tabel 4.12. Bobot 15 poin distribusikan ke variabel RKA-SKPD, sementara 15 poin untuk Nota Keuangan yang selanjutnya didistribusikan secara proporsional ke setiap sub variabelnya. Sedangkan untuk Dokumen Pelaksanaan Anggaran mendapat 30 poin. Distribusi poin untuk setiap variabel dan sub variabel dalam kebijakan operasional ditunjukkan oleh Tabel berikut: Tabel 4.12. Distribusi Nilai Variabel Kebijakan Operasional Variabel Pokok

Total Nilai

1

RKA-SKPD

15 poin

2a

Nota Keuangan RAPBD/ APBD - Struktur Makro

5 poin

2b

Nota Keuangan RAPBD/ APBD - Alokasi PerUrusan

Total Bobot Kebijakan Strategis

60

3

Dokumen Pelaksanaan Anggaran

10 poin 30 poin

4.2.1. Perhitungan Rasio Kebijakan Strategis Rasio tingkat keberpihakan dan responsivitas masing-masing kebijakan strategis dihitung berdasarkan penjumlahan total nilai masing-masing variabel dibagi dengan nilai total maksimun dari keseluruhan variabel dalam kebijakan tersebut. Perhitungan rasio untuk dimensi kebijakan strategis ditunjukkan pada tabel berikut yaitu: Tabel. 4. 13. Rasio Keberpihakan kepada Orang Miskin dan Responsivitas Gender Kebijakan Strategis Variabel Pokok Kebijakan Strategis

Nilai maksVariabel

(1)

Nilai Maks Komponen Gender

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

RPJPD

3

1,5

1,5

=

=

RPJMD

5

2,5

2,5

=

=

RENSTRA SKPD

7

3,5

3,5

=

=

RKPD

7

3,5

3,5

=

=

RENJA SKPD

8

4

4

=

=

KUA – PPAS

10

5

5

=

=

TOTAL

30

15

15

=

=

Derajat Keberpihakan kepada Orang Miskin Derajat Responsivitas Gender

56

Nilai Riil Komponen Miskin Gender

Miskin

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

= (5): (3) = (6): (4)

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

4.2.2. Perhitungan Rasio Kebijakan Operasional Kebijakan operasional memberikan pengaruh yang lebih besar. Sebagaimana disebutkan bahwa bobot untuk variabel kebijakan operasional adalah sebesar 60 poin (0,60 persen ). Dengan metode yang sama dapat diketahui derajat Berpihak pada Orang Miskin dan Responsivitas Gender kebijakan operasional, sebagaimana ditunjukkan pada tabel berikut yaitu:

Tabel. 4.14. Rasio Derajat Keberpihakan Kepada Orang Miskin dan Responsivitas Gender Kebijakan Operasional Nilai Maks Komponen

Nilai Riil Komponen Miskin Gender

Variabel Pokok Kebijakan Strategis

Nilai maksVariabel

Miskin

Gender

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

RKA-SKPD

15

7,5

7,5

=

=

Struktur Makro APBD

5

2,5

2,5

=

=

Aloaksi Per-Urusan

10

5

5

=

=

Alokasi Tingkat DPA

30

15

15

=

=

TOTAL

60

30

30

=

=

Derajat Keberpihakan kepada Orang Miskin Derajat Responsivitas Gender

= (5): (3) = (6): (4)

BOKS 11 TIPS Perhatikan ! total nilai maksimun variabel tidak selalu sama dengan penjumlahan nilai total riil hasil perkalian komponen dengan bobotnya. Selisih tersebut diakibatkan oleh adanya komponen dalam variabel tertentu yang nilainya nol karena jawabannya tidak.

4.2.3. Penilaian APBD yang Berpihak kepada Orang Miskin dan Responsif Gender Derajat keberpihakan terhadap orang miskin dan responsivitas gender dalam APBD dapat ditentukan dari skala nilai yang terpenuhi. Setiap kategori dari skala nilai tersebut menunjukkan derajat kepekaannya. Derajat keberpihakan kepada orang miskin terlihat dari nilai total perhitungan komponen-komponen yang berhubungan dengan indikator kemiskinan. Demikian pula untuk menilai derajat responsivitas gender juga berdasarkan pada nilai total dari penjumlahan nilai komponen-komponen yang berhubungan dengan indikator responsif gender.

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

57

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Dari pemisahan total nilai masing-masing aspek, diketahui derajat nilai keberpihakan pada orang miskin dan juga derajat responsivitas gendernya. Berdasarkan beberapa kemungkinan kisaran nilai yang terpenuhi, dapat dibuat kategorisasi kebijakan yang di tentukan sebagai berikut : • Sangat berpihak, sangat responsif, hanya salah satu, atau dua-duanya. • Berpihak atau responsif, hanya salah satu, atau dua-duanya • Kurang berpihak atau kurang responsif, hanya salah satu, atau dua-duanya • Tidak berpihak, tidak responsif, hanya salah satu, atau dua-duanya. 4.2.4. Penetapan Klasifikasi Kebijakan Untuk menyimpulkan penilaian kebijakan dapat dilakukan berdasarkan klasifikasi nilai rasio. Secara umum skala nilai dibagi dalam empat kategori pokok. Derajat keberpihakan kepada orang miskin dan tingkat responsivitas gender kebijakan APBD dapat diukur dari skala nilai dari kategori berikut yang terpenuhi. Klasifikasi * • Sangat berpihak, sangat responsif

Nilai Ratio X > 0,20

• Berpihak, responsif

0,10 < X < 0,20

• Kurang berpihak, kurang responsif

0,05 < X < 0,10

• Tidak berpihak, tidak responsif

X < 0,05

Catatan *) Klasifikasi diatas menggabungkan antara derajat korelasi signifikansi yang lazim digunakan dalam statistik yang dikombinasikan dengan standar anggaran minimal yang diamanahkan oleh Undang-undang untuk urusan layanan publik dasar seperti pendidikan yang ditetapkan minimal 20 % dari APBN maupun dalam APBD. Penjumlahan rasio pro orang miskin dan responsif gender yang diperoleh nilai total masingmasing dimensi kebijakan sehingga dapat dijlelaskan secara terpisah maupun secara keseluruhan tingkat kebijakan yang pro dan responsif dalam kebijakan anggaran. Uraian secara terpisah dua dimensi kebijakan tersebut ditunjukkan oleh tabel berikut yaitu:

58

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

Tabel 4.15. Akhir Penilaian Dokumen R/APBD Dimensi Kebijakan

Klasifkasi

Nilai Rasio Miskin

Gender

Rasio Total

Sangat Tinggi Kebijakan Strategis

Letakkan nilai ratio masingmasing aspek miskin dan gender pada skala nilai yang dipenuhinya untuk memudahkan pengambilan kesimpulan penilaian kebijakan tersebut.

Tinggi Kurang Tidak

Total (1)

=

=

=

Sangat Tinggi Kebijakan Operasional

Penjelasan

Letakkan nilai ratio masingmasing aspek miskin dan gender pada skala nilai yang dipenuhinya untuk memudahkan pengambilan kesimpulan penilaian kebijakan tersebut.

Tinggi Kurang

Tidak Total (2)

=

=

=

Total (1+2)

=

=

=

Dari tabel 4.15, dapat dijelaskan beberapa kemungkinan nilai kesimpulan yang dapat diambil. Secara tegas dapat ditunjukkan perbedaan kesimpulan jika menggunakan nilai total jumlah dua dimensi kebijakan dengan menggunakan nilai yang mengacu pada distribusi berdasarkan nilai masing-masing aspek komponen yang dijadikan dasar penilaian. Aspek yang didapat dari nilai total kebijakan hanya tingkat klasifikasi mana yang terpenuhi, namun tidak menunjukkan secara pasti apakah sangat berpihak pada orang miskin dan sangat responsif gender. Sebaliknya dari nilai yang terpilah dari aspek miskin dan gender dapat dijelaskan bila kebijakan sangat berpihak pada orang miskin, apakah pada saat yang sama juga sangat responsif. Demikian seterusnya untuk setiap kategori yang terpenuhi.

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

59

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

60

BAB 4 : INSTRUMEN DAN INDIKATOR PENILAIAN APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

BAB 5 Menyusun Laporan Analisis APBD Berkeadilan Bagian ini menampilkan penyusunan laporan hasil analisis APBD Berkeadilan. Tujuannya adalah agar hasil analisis mudah untuk dibaca dan dipahami maknanya. Untuk mempermudah pelaporan, bab ini terdiri dari 3 bagian yang dipandu dengan pertanyaan kunci dari setiap bagiannya, yaitu: 5.1. Pendahuluan Pada bagian ini ulasan yang dibuat hendaknya menjawab pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut: • Apa saja dokumen yang dianalisis? • Apa yang menjadi fokus dari analisis? • Apa tujuan dari analisis anggaran yang dilakukan? • Apa perspektif yang digunakan dalam menganalisis anggaran? • Mengapa menggunakan perspektif keberpihakan kepada orang miskin dan berkeadilan? • Siapa saja yang terlibat atau yang melakukan analisis anggaran yang dilaporkan? • Apa saja limitasi (hambatan) dan dilimitasi (cara mengatasi hambatan) dalam mengakses data/dokumen maupun dalam proses melakukan analisis? 5.2. Temuan Hasil Analisis Di sini diuraikan hasil-hasil temuan dari analisis, baik dari hasil analisis kebijakan strategis maupun kebijakan operasional. Berikut beberapa panduan pertanyaan yang dapat diacu dalam mengulas hasil temuan analisis: 5.2.1. Apa saja yang Ditemukan dari Hasil Analisis Kebijakan Strategis? • Apakah dokumen kebijakan strategis sudah mencerminkan komitmen terhadap anggaran yang berkeadilan dari perpektif keberpihakan kepada orang miskin dan gender? • Apa saja komitmen keberpihakan terhadap orang miskin dan responsif gender yang tertuang dalam dokumen-dokumen kebijakan strategis? • Bagaimana tingkat konsistensi antara satu dokumen kebijakan strategis dengan dokumen kebiajkan strategis lainnya? • Bagaimana tingkat relevansi dokumen kebijakan strategis terhadap upaya mewujudkan keadilan dari perspektif keberpihakan kepada orang miskin dan responsif gender? • Bagaimana tingkat keberpihakan dokumen kebijakan strategis terhadap orang miskin dan responsif gender berdasarkan hasil penilaian yang telah dilakukan mengacu pada hasil analisis?

BAB 5 : MENYUSUN LAPORAN ANALISIS APBD BERKEADILAN

61

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

5.2.2. Apa Saja yang Ditemukan dari Hasil Analisis Kebijakan Operasional? • Apa tujuan dari analisis kebijakan operasional? • Apakah kebijakan operasional sudah berpihak kepada orang miskin dan responsif gender? Jelaskan mengapa berpendapat demikian? • Apakah kebijakan alokasi pendapatan telah berpihak kepada keadilan dari perspektif keberpihakan kepada orang miskin dan gender? Mengapa? (cantumkan temuan hasil analisis distribusi alokasi atau pun contoh pendapatan yang memberatkan orang miskin sebagai penunjang jawaban). • Apakah kebijakan anggaran belanja telah berpihak kepada orang miskin dan responsif gender? Mengapa? (cantumkan temuan distribusi alokasi belanja sebagai penunjang jawaban) • Bagaimana hasil analisis trend terhadap kebijakan anggaran pendapatan dan belanja selama 3 atau 5 tahun? • Bagaimana hasil penilaian tingkat keberpihakan kebijakan operasional terhadap anggaran yang berkeadilan dari perspektif keberpihakan terhadap orang miskin dan responsif gender? 5.2.3. Apakah Kebijakan Strategis dan Kebijakan Operasional Cukup Konsisten? • Seberapa konsistennya antara kebijakan strategis dengan kebijakan operasional dalam keberpihakan terhadap orang miskin dan responsif gender? • Apakah kebijakan strategis lebih cenderung berpihak kepada orang miskin dan responsif gender dibandingkan dengan kebijakan operasional? • Mengapa terdapat kesenjangan atau ketidakkonsistenan dalam hal keberpihakan terhadap orang miskin dan responsivitas gender jika memang hasil temuannya demikian? • Apa hasil penilaian tingkat keberpihakan kebijakan daerah secara keseluruhan terhadap orang miskin dan responsif gender? 5.2.4. Catatan Kritis terhadap Kebijakan Strategis dan Kebijakan Operasional Pada bagian ini, uraikan analisis atau makna dari hasil temuan analisis yang telah dipaparkan dalam Bab 3 dan Bab 4. Berikut beberapa acuan pertanyaan yang bisa digunakan: • Apa makna dari temuan hasil analisis dengan mengaitkan antara temuan dengan prinsipprinsip anggaran yang baik? • Bagaimana keberpihakan kebijakan strategis dan kebijakan operasional terhadap orang miskin? • Apa makna dari temuan hasil analisis bila dikaitkan dengan kewajiban negara untuk memenuhi hak warga negara dan HAM? • Bagaimana gambaran tentang politik anggaran bila bercermin pada hasil analisis terhadap distribusi alokasi? • Bagaimana konsistensi pemerintah daerah dalam mengimplementasikan visi dan misi yang dijanjikannya?

62

BAB 5 : MENYUSUN LAPORAN ANALISIS APBD BERKEADILAN

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

5.3. Rekomendasi Bagian ini hendaknya diisi dengan saran atau perubahan konkrit yang dapat dilakukan terhadap kebijakan strategis atau pun kebijakan operasional. Berikut beberapa pertanyaan yang dapat dijadikan acuan dalam menyusun rekomendasi. • Apa perubahan yang perlu dilakukan terhadap kebijakan strategis dan kebijakan operasional? • Apa perubahan yang perlu dilakukan terhadap anggaran pendapatan agar lebih berpihak kepada orang miskin? • Apa alokasi anggaran yang seharusnya dapat dikurangi atau dihilangkan? • Kemana anggaran hasil penghematan tadi harus direalokasikan? Apa saja program/kegiatan yang berpihak kepada orang miskin dan responsif gender yang masih memerlukan tambahan dana? • Adakah alokasi anggaran program/kegiatan yang mendapat porsi besar dan perlu memperoleh perhatiaan khusus dalam pelaksanaannya demi mencegah terjadinya korupsi?

BOKS 12 Menyusun Kertas Kerja untuk Audiensi di DPRD

1. Pertimbangkan siapa yang akan ditemui, dan apa isu yang akan membuat mereka tertarik. 2. Menentukan pilihan dan posisi terhadap isu yang akan diangkat. 3. Kertas kerja yang disusun hendaknya langsung ke pokok persoalan, singkat dan padat. 4. Kertas kerja jelas menggambarkan isu atau pokok persoalan yang diangkat, pandangan atau pendapat terhadap isu/permasalahan yang ada, menawarkan solusi terhadap permasalahan yang ada, dan rekomendasi tindakan yang dapat dilakukan untuk mengatasi permasalahan. 5. Jangan lupa mencantumkan data untuk mendukung persoalan yang dimunculkan dalam kertas kerja atau pun untuk memperkuat pendapat.

BAB 5 : MENYUSUN LAPORAN ANALISIS APBD BERKEADILAN

63

PANDUAN MENILAI APBD BERKEADILAN

64

BAB 5 : MENYUSUN LAPORAN ANALISIS APBD BERKEADILAN

Panduan Menilai APBD Berkeadilan

Selama satu dasawarsa gerakan advokasi anggaran di Indonesia telah berkembang sampai pada gerakan mendorong transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan anggaran, bahkan kini telah mengarah pada upaya memperjuangkan anggaran yang berkeadilan serta meluas pada isu partisipasi publik dalam penganggaran. Panduan ini disusun dengan latar belakang rendahnya kesadaran para penyusun kebijakan anggaran dan LSM terhadap analisis sosial yang seringkali tidak berpihak pada orang miskin dan responsif gender. Selain itu ada kesalahpahaman diantara penggiat advokasi anggaran dari civil society yang masih belum memahami konsep anggaran berkeadilan, serta terbatasnya panduan yang menawarkan cara untuk menganalisis dan menilai anggaran yang berpihak pada orang miskin dan reponsif gender. Buku ini diharapkan menjembatani kekurangan tersebut. Panduan ini menfokuskan pada anggaran yang berkeadilan, khususnya dalam APBD. Berkeadilan dalam konteks ini adalah anggaran berpihak pada orang miskin (pro-poor) dan anggaran responsif gender (gender responsive). Pada bagian awal disajikan latar belakang, tujuan, target pembaca dan cara menggunakan panduan ini. Bab 2 menyajikan kerangka konseptual anggaran berkeadilan, baik dari sisi keberpihakan pada orang miskin dan responsif gender. Bab 3 menampilkan panduan analisis APBD melalui kajian dokumen perencanaan hingga dokumen operasional. Bab 4 menyajikan kriteria dan indikator untuk melakukan analisis APBD. Dan Bab terakhir menyajikan panduan dalam menyusun laporan hasil melakukan analisis APBD.

i