Ciencia Política Contemporánea

Ciencia política contemporánea

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Isabel Diz Otero Marta Lois González Amparo Novo Vázquez

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© Isabel Diz Otero, Marta Lois González, Amparo Novo Vázquez del texto © Imagen de la cubierta: Istockphoto © Editorial UOC, de esta edición Rambla del Poblenou 156, 08018 Barcelona www.editorialuoc.com Realización editorial: Anglofort, SA Impresión: Book-Print ISBN: 978-84-9788-489-1 Depósito legal B. xx.xxx-2012

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Autoras

Isabel Diz Otero Doctora en Ciencia Política y profesora de la Facultad de Ciencias políticas y Sociales de la Universidad de Santiago de Compostela. Desarrolla su actividad investigadora en el campo de los estudios de género, parlamentos y elites políticas. Ha participado en diferentes proyectos de investigación financiados en convocatorias públicas autonómicas y nacionales. En concreto, en los últimos años ha dirigido el proyecto de investigación titulado Las políticas públicas de igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito local financiado por la Xunta de Galicia. Cuenta con diversas publicaciones en colaboración con Marta Lois González, entre ellas, ¿Han conquistado las mujeres el poder político? un análisis de la presencia de las mujeres en las instituciones autonómicas, Catarata, (2012, en prensa); Lois, M. & I. Diz (2010) “La influencia de las políticas públicas de igualdad en la toma de decisiones: un análisis de los informes de impacto de género”, Revista AECPA, pp.107-136; M. Lois e I. Diz. Eds. (2007), Mujeres, instituciones y política, Barcelona, Ed. Bellaterra.

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Marta Lois González Doctora en Ciencia política y profesora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad de Santiago de Compostela. Desarrolla su actividad investigadora en el campo de la teoría política contemporánea, género, poder, toma de decisiones y políticas públicas de igualdad. Cuenta con diversas publicaciones en estos ámbitos. Además, desde finales del año 2009 coordina el nuevo Grupo Interuniversitario de Innovación docente en ciencias Jurídicas e Sociales bajo el cual se están desarrollando diferentes proyectos. Amparo Novo Vázquez Doctora en Ciencia Política por la Universidad de Santiago de Compostela y profesora en el Departamento de Sociología de la Universidad de Oviedo. Desarrolla su actividad investigadora en el ámbito de la comunicación política, élites políticas, sociología de la alimentación y estudios de género. Cuenta con diversas publicaciones en estos ámbitos como: González, Juan Jesús y Novo, Amparo (2011). The Role of the Media in a Contex of Political Participation. Comunicación y Sociedad vol. XXIV nº 2; Novo, Amparo, et al (2011). La participación política de la mujer. Un estudio de caso, Revista de Sociología e Política, vol.19, n.38 o Novo, Amparo (2010). El camino hacia el empoderamiento político de las mujeres. Revista de Estudos Feministas, vol, 18 n.3. Ha participado en varios proyectos de investigación financiados en convocatorias públicas regionales, nacionales e internacionales.

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Índice

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Índice

Introducción................................................................................................

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Capítulo I.  El estudio científico de la política.......................................... Introducción............................................................................................ Qué es la Ciencia política........................................................................ La Ciencia política como ciencia empírica.............................................. Principales enfoques de la Ciencia política............................................. Líneas de debate. Presente y futuro de la Ciencia política......................

11 12 13 16 19 32

Capítulo II.  El Estado como organización política................................. Introducción............................................................................................ La definición de Estado............................................................................ Los atributos del Estado........................................................................... La organización territorial del Estado...................................................... Líneas actuales y futuras de debate..........................................................

39 41 42 43 48 56

Capítulo III.  Los regímenes no democráticos.......................................... Introducción............................................................................................ Concepto.................................................................................................. Debate y clasificaciones........................................................................... La tipología de Linz: totalitarismo y autoritarismo................................. Otros regímenes no democráticos........................................................... Líneas actuales y futuras de debate..........................................................

63 65 66 67 68 76 81

Capítulo IV.  Las democracias.................................................................... 91 Introducción............................................................................................ 92 Democracia y poliarquía en Robert Dahl................................................ 94 Tipologías de sistemas políticos democráticos........................................ 103 Desafíos y déficits de las democracias contemporáneas.......................... 115

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Capítulo V.  Participación política y movimientos sociales.................... Introducción............................................................................................ Conceptos ............................................................................................... Participación política y democracia......................................................... Tendencias y evolución en la participación............................................ Factores que explican la participación política....................................... Los movimientos sociales........................................................................ Aproximaciones teóricas.......................................................................... Viejos y nuevos movimientos sociales.................................................... Líneas actuales y futuras de debate..........................................................

123 125 126 127 130 134 136 137 140 142

Capítulo VI.  Partidos y sistemas de partidos........................................... Introducción............................................................................................ Definición de partido............................................................................... El origen de los partidos........................................................................... Modelos de organización de partido....................................................... Los sistemas de partidos........................................................................... La crisis de los partidos............................................................................ Líneas actuales y futuras de debate..........................................................

153 155 156 158 166 171 175 178

Capítulo VII.  Elecciones y representación: parlamentos y gobiernos... Introducción............................................................................................ Sistemas electorales y elecciones............................................................. El poder legislativo: parlamentos............................................................. El poder ejecutivo: gobiernos y administraciones públicas..................... Líneas actuales y futuras de debate..........................................................

185 186 188 196 202 205

Capítulo VIII.  Las políticas públicas......................................................... Introducción............................................................................................ ¿Qué son las políticas públicas?............................................................... El ciclo de las políticas públicas............................................................... Principales enfoques en el estudio de las políticas públicas.................... Líneas actuales y futuras de debate..........................................................

215 216 219 221 229 235

Capítulo IX.  Comunicación política y opinión pública......................... Introducción............................................................................................ Conceptos . ............................................................................................ El papel del sistema de medios en la comunicación política.................. La influencia de los medios (1): la mediatización de la vida política...... La influencia de los medios (2): la construcción mediática de la política..... Líneas actuales y futuras de debate..........................................................

241 243 244 247 250 253 258

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Introducción

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Introducción

Este manual tiene por objetivo abordar la política como materia de estudio, una actividad rica y apasionante que requiere un análisis preciso y sistemático. La política, queramos o no, forma parte de nuestras vidas y constituye un ámbito diferenciado respecto a otros términos como lo social o lo económico. Este volumen busca ofrecer un amplio panorama introductorio sobre temas y debates centrales de la Ciencia política, trata de llenar al mismo tiempo un vacío persistente en el mundo de la academia, motivado fundamentalmente por la gran distancia mantenida entre la investigación y la docencia. Y es que en general, los intercambios que habitualmente mantienen los politólogos y politólogas remiten al ámbito de la investigación, no a la enseñanza. Esta última, continúa viéndose como una obligación en clara asimetría con la primera. En este sentido, ha habido grandes avances en materia de publicaciones y nuevas investigaciones, pero sin embargo, respecto a la docencia los esfuerzos parece que han sido mucho menores. No contamos con aportaciones significativas acerca de cómo enseñar mejor Ciencia política y qué medios debemos utilizar. Debemos recordar que la existencia de alumnas y alumnos a los que se les debe orientar en el aprendizaje politológico constituye la columna vertebral del rol del profesorado en el marco de la universidad, de este modo, también es necesario avanzar y mejorar los medios de enseñanza en la Ciencia política. Precisamente, de la experiencia docente surge este manual entendido como una aventura colectiva, compartida por aquellas personas que tienen la función de enseñar y por quienes se proponen aprender. Si bien es cierto, que el mercado editorial de habla española se ha visto enriquecido en los últimos años, con la publicación de nuevas propuestas de presentación de la disciplina, creemos que este volumen puede aportar un valor añadido, por su compromiso con la innovación docente y su aplicación a los nuevos grados de la Ciencia política. Los materiales que aquí se presentan tienen, por una parte, un eminente carácter introductorio, lo que explica la selección obligada de temas y referencias, así como la relativa concisión en su exposición. Y por otra parte, buscan adaptarse a los nuevos requerimientos del espacio europeo de educación universitaria, esto es, a la nueva organización de la docencia de los grados, en

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los que se distinguen clases teóricas, interactivas y de seminario. Al comienzo de cada uno de los capítulos que componen el volumen se identifican los objetivos, la metodología y las competencias, estas últimas orientan el tema y expresan lo que los alumnos y alumnas sabrán comprender o serán capaces de hacer, tras completar el proceso de aprendizaje. Al final de cada tema se ofrecen una serie de ejercicios, preguntas y actividades susceptibles de ser evaluadas con el fin de facilitar la asimilación progresiva de los contenidos. Estas prácticas están en su mayoría conectadas con temas de actualidad que permiten la exposición y desarrollo libre de ideas relacionadas con la Ciencia política. Asimismo se ofrecen recursos online de interés en los que encontrar y seleccionar información garantizando en mayor medida, si cabe, el hecho de que el alumnado se convierta en artífice de su propio proceso de aprendizaje. Por último y como material de apoyo se añade también una relación bibliográfica para cada uno de los capítulos con la que poder ampliar el conocimiento. Así pues, este manual trata de proporcionar a las personas que se acercan al texto –docentes, alumnado o interesados en el conocimiento de la política– materiales accesibles para organizar de manera más autónoma la adquisición de conocimiento y despertar el interés para ampliar los temas tratados. El trabajo se compone de nueve capítulos que abordan los principales campos de la Ciencia política. Así, tras una breve introducción acerca del estudio científico de la política y sus principales enfoques, se abordan sucesivamente los temas básicos de los tres ejes constitutivos sobre los que puede contemplarse la política, a saber: las estructuras, los procesos y los resultados. En primer lugar, los capítulos dos, tres y cuatro comprenden el tema del Estado así como los sistemas democráticos y no democráticos suministrando los conceptos básicos y los debates más importantes al respecto. En segundo lugar, se da cuenta de los ejes centrales de la acción política y sus cimientos, esto es, la participación política, los movimientos sociales y los partidos. En tercer lugar se aborda la atribución de funciones políticas a las principales instituciones que componen el Estado –parlamento, ejecutivos y administración– y las relaciones que mantienen entre sí. En último lugar y como complemento, sendos capítulos dedicados, uno, a las políticas públicas que constituyen el resultado directo y más visible de la actividad política y otro, a la comunicación política y opinión pública. A quienes comparten la necesidad de comprender mejor el estudio del mundo político y social desde la sencillez de estilo y el compromiso con la innovación docente, este manual podrá resultarles útil. Si con él somos capaces de suscitar la curiosidad y estimular el interés para seguir aprendiendo Ciencia política, habremos cumplido nuestros deseos de aportar un granito de arena dentro de la disciplina. Isabel Diz Otero, Marta Lois González y Amparo Novo Vázquez

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El estudio científico de la política

Capítulo I

El estudio científico de la política

Objetivos El tema “El estudio científico de la política” supone la presentación de la disciplina y de sus objetivos fundamentales. Constituye una reflexión introductoria centrada tanto en las materias como en la Ciencia política o política comparada. Proporciona al alumnado una definición general de la política y la disciplina, sus requerimientos metodológicos y los principales enfoques de investigación utilizados en Ciencia política. Se pretende mostrar de este modo una visión de la riqueza de la Ciencia política, a la vez que sus posibilidades analíticas.

Metodología

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Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberán realizar las lecturas obligatorias correspondientes a esta unidad: •  Sartori, G., 2005. “¿Hacia dónde va la Ciencia política?” Revista Española de Ciencia política 12, 9-13. •  Della Porta, D., 2008, “Tra Stato e potere: che cosa é la política.” En: Introduzione alla scienza política. Bologna: Il Mulino, pp.11-40. Estas lecturas constituirán el punto de arranque a partir del cual se procederá a una discusión más profunda del tema. Se espera, por lo tanto, una participación activa del alumnado. Las clases de seminarios consistirán básicamente en la realización de las actividades correspondientes a este tema que figuran al final de la unidad. En las tutorías se llevará a cabo un seguimiento de los avances y resultados del trabajo individual del alumnado.

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Competencias •  Adquirir conocimientos sobre el sentido mismo de la Ciencia política. •  Utilizar con soltura los conceptos teóricos y metodológicos de la Ciencia política. •  Aprender a presentar argumentos y propuestas analíticas de diferentes teorías y a debatir en público mediante debates a partir de preguntas genéricas. •  Elaborar comentarios críticos y analíticos de materiales audiovisuales y literarios que permitan aplicar los contenidos de este tema. •  Adquirir una serie de habilidades relativas a la búsqueda de bibliografía, manejo de recursos y de datos, así como aprender a formular hipótesis.

Contenidos del capítulo

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•  Introducción. •  Qué es la Ciencia política. •  La Ciencia política como ciencia empírica. •  Principales enfoques de la Ciencia política. •  Líneas de debate. Presente y futuro de la Ciencia política.

Introducción La Ciencia política tal como la conocemos hoy en día es resultado de un largo desarrollo histórico que se remonta a la Grecia clásica y avanza sobre la base del papel predominante ejercido por el pensamiento occidental. Ahora bien, su reconocimiento institucional y su incorporación al sistema universitario ha estado marcado por notables resistencias de quienes consideraban que todo lo relativo a la política era posible comprenderlo desde la perspectiva jurídica, histórica o filosófica. Es por ello que a mediados de los años setenta del siglo xx, en algunos manuales de referencia para la Ciencia política, se la definía como mal delineada, amorfa y heterogénea (Greenstein y Polsby, 1975). No será hasta bien entrados los años noventa del pasado siglo cuando se encuentren referen-

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cias a una ciencia “política madura y profesionalizada” (Goodin y Klingemann, 2001). Dos momentos históricos contribuyeron a la aparición e institucionalización de esta disciplina: por una parte, el último tercio del siglo xix bajo el cual tuvo lugar el surgimiento en los países más avanzados de centros de estudio de la política como la École Libre des Sciences Politiques (1871), la London School of Economics and Political Science (1895) o el primer departamento estadounidense de Ciencia política en la Universidad de Columbia en Nueva York (1890); por otra parte, una segunda fase de desarrollo se correspondió con los años posteriores a la II Guerra Mundial que, tras el ascenso del fascismo en sus diferentes versiones, habían dejado maltrechas las democracias europeas. El proceso de reconstrucción hacia nuevas formas de democracia de masas y la configuración del denominado Estado de Bienestar permitieron jugar un papel central a las ciencias sociales, entre ellas, a la Ciencia política. A mediados del siglo xx se fundó la Asociación Internacional de Ciencia política que permitió la expansión de la disciplina en Europa occidental, creándose en las universidades un número importante de departamentos de Ciencia política. Más tarde, países de América Latina, Asia o África han ido también desarrollando esta disciplina. El camino recorrido ha sido amplio, permitiendo pasar de pocos temas a importantes investigaciones con su consiguiente aceptación y difusión. Asimismo, el significativo número de manuales que se han publicado en los últimos años proporciona una evidencia suficiente de la madurez profesional de la Ciencia política como disciplina. Su desarrollo posee dos dimensiones, la primera está relacionada con la creciente diferenciación y sofisticación de las diferentes subdisciplinas politológicas y la segunda, con la integración paulatina de estas mismas subdisciplinas en un todo coherente de tal modo que la diferenciación y la especialización son unas de las características fundamentales de la Ciencia política.

Qué es la Ciencia política La delimitación inicial del contenido de la Ciencia política, debido a las viejas controversias sobre la definición de la disciplina, obliga a una serie de acotaciones. En primer lugar, la Ciencia política se diferencia de la filosofía política en cuanto a que excluye del propio ámbito de estudio el juicio moral y se centra en el análisis de la realidad empírica. En segundo lugar, se diferencia del derecho en cuanto a que aborda el proceso real más que el proceso legal. Y por

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último, en tercer lugar, la Ciencia política se distingue de la historia pues el análisis de los datos empíricos tiene por objetivo la generalización en vez de un conocimiento circunscrito a una realidad específica en el espacio y en el tiempo (Della Porta, 2008: 12). En este sentido, la Ciencia política se interesa por los fenómenos políticos que acontecen en cualquier país y en cualquier momento de la historia: se ocupa de la identificación de regularidades o pautas, aunque para ello sea preciso analizar detalladamente países concretos, regiones, o localidades específicas. Se han escrito muchos trabajos sobre la cuestión de si –o en qué sentido– el estudio de la política es o no verdaderamente una ciencia. La respuesta ha venido condicionada en gran medida por el significado que se pretenda otorgar verdaderamente al término “ciencia”. El conocimiento científico de la política, bajo una definición minimalista, remite a la acumulación de información empírica, esto es, aquella obtenida mediante la observación de una parte de la realidad. De acuerdo con Gianfranco Pasquino, hoy más que ayer, superadas las disputas estériles acerca de la delimitación de los campos de estudio e investigación, la Ciencia política podemos definirla simplemente como aquello que llevan a cabo los científicos y las científicas de la política. En el presente, es posible identificar con claridad su lugar, reconociendo al mismo tiempo sus deudas con los saberes predecesores comunes así como sus vínculos con las demás ciencias sociales. En un sentido amplio, la política, objeto de esta disciplina, se entiende como el espacio donde se producen relaciones de conflicto y cooperación, supone una actividad o práctica colectiva cuyo resultado es la adopción de resultados que obligan a los miembros de una comunidad. La investigación científica sobre la política puede centrarse en muy diversas cuestiones, desde las instituciones políticas, la administración y las políticas públicas, el comportamiento político de individuos o grupos hasta el examen de las relaciones internacionales, o la teoría política, etc.: cada uno de estos campos da lugar a numerosos temas. Con el fin de comprender con mayor propiedad la naturaleza de esta disciplina, resulta útil tener en cuenta la distinción y tensión entre hechos, interpretación y valores que afecta al conocimiento sobre la política, esto es, entre la descripción de los fenómenos, la construcción de interpretaciones y la posible formulación de recomendaciones. Con frecuencia, estos tres planos han obligado a la Ciencia política a situarse a la defensiva, viéndose forzada a justificar su carácter científico frente a aquellos que expresan sus reservas sobre el carácter científico de la política. Esta desconfianza está relacionada en gran medida también con el momento de institucionalización de la Ciencia política, en pleno desarrollo

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del denominado positivismo científico. Y es que esta disciplina, junto con el resto de las ciencias sociales, ha tenido siempre dificultades para adaptarse a este paradigma que invocaba el determinismo causal entre hechos políticos. En efecto, la Ciencia política no puede funcionar con modelos de leyes generales newtonianas similares a las que explican el comportamiento por ejemplo de unas bolas de billar donde puede afirmarse –o no, pero este sería otro debate– que todas las acciones o posibles movimientos poseen unas causas claramente delimitadas1. El comportamiento humano, pese a estar sujeto también a ciertos elementos causales, tiene que ver por las intenciones que condicionan el propio conocimiento. Con el paso del tiempo esta concepción positivista de ciencia fue puesta en duda permitiendo reconocer una conexión entre la persona investigadora y el fenómeno observado. De ahí la necesidad de entender que el conocimiento sobre la política condiciona el propio entorno del que forma parte. Por ejemplo, si queremos llevar a cabo un estudio sobre intención de voto, en la medida en que son publicadas las encuestas de opinión, cabe la posibilidad de que los electores modifiquen sus preferencias electorales. Lo mismo podríamos decir de las investigaciones sobre democratización o procesos de transición que indudablemente han influido en algunos procesos políticos recientes. En este sentido, el trabajo investigador, en tanto que conocimiento público y divulgado por los medios de comunicación, puede influir en la realidad. Ahora bien, sostener que el conocimiento científico de la política implica intenciones y consecuencias no tiene porque significar la negación al acceso de los parámetros científicos a esta disciplina (Goodin y Klingemann, 2001: 31). La Ciencia política es una ciencia social no experimental que busca hacer generalizaciones basadas en la evidencia disponible. Las ciencias naturales se apoyan en gran medida en resultados recabados gracias a la experimentación, esto es, mediante la manipulación controlada del objeto a estudiar con el fin de aislar elementos causales. Sin embargo, nuestra disciplina, en general, no puede recurrir a la experimentación tanto por razones prácticas como éticas: por ejemplo, resulta imposible repetir unas elecciones en un mismo país introduciendo modificaciones en las fórmulas electorales, las circunscripciones, censos, etc., con el fin de observar las diferencias de resultado; también sería éticamente reprochable 1.  Con todo, en la disciplina de la Ciencia política se suelen identificar tres leyes ampliamente conocidas, a saber, La Ley de Hierro de la Oligarquía de Michels, la Ley Duverger y la denominada Ley de la paz democrática.

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llevar a cabo alteraciones deliberadas respecto a las distribuciones de renta o a las reglas del juego institucionales para estudiar si aumenta o no la protesta social. En este sentido, por razones prácticas y éticas, la Ciencia política persigue la claridad, el rigor y la comprensión de los fenómenos políticos sobre los que puede obtener certezas razonables (Landman, 2011). En otro orden de cosas y teniendo en cuenta la pregunta acerca de la naturaleza misma de la investigación politológica, resulta útil distinguir entre Ciencia política empírica y teoría política normativa. Mientras la primera se plantea cómo es la realidad política, atendiendo a la descripción y explicación de los hechos, la teoría normativa se ocupa del deber ser, esto es, de los valores de acuerdo con los cuales deberían organizarse las comunidades políticas. Al mismo tiempo, la teoría normativa posee un carácter aplicado y crítico en la medida en que ejerce influencia sobre la realidad social y sobre la decisión política. Es precisamente su voluntad clarificadora acerca de las confusiones conceptuales y desorientaciones prácticas la que la sitúa en un lugar privilegiado, cuestionando aquello que se da por supuesto tanto para respaldar argumentos como para legitimar instituciones o acciones políticas. En este sentido, resulta fundamental reconocer el enriquecimiento mutuo entre teoría y Ciencia política empírica (Bauböck, 2008: 40; Zapata, 2005): los razonamientos normativos relativos al poder, el bien común, el concepto de democracia o la participación política, entre otros, subyacen a una parte importante de la investigación empírica y a su vez, las conclusiones acerca de los hechos políticos, esto es, de cómo se comportan los fenómenos políticos, conllevan también implicaciones normativas. La Ciencia política cada vez más necesita emplear complejos diseños de investigación que relacionen estructuras, procesos y actores: para ello, es preciso un marco teórico con el cual llevar a cabo una evaluación normativa de los mismos. Ahí descansa la importancia de obras como las de John Rawls, Robert Dahl, Iris Young, Carole Pateman, Brian Barry, etc., donde se abordan conceptos como la justicia, la igualdad, la democracia, etc.

La Ciencia política como ciencia empírica El elemento común compartido para el estudio científico de la política es el método científico, esto es, aquel que proporciona la unidad a una disciplina. Como hemos mencionado anteriormente, en Ciencia política es posible investigar o estudiar aspectos muy dispares de la política, ahora bien, el trabajo cien-

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tífico siempre debe llevarse a cabo con arreglo a unas reglas determinadas que conduzcan a un conocimiento válido y fiable de la realidad política. Así, el conocimiento científico se diferencia de otras formas de conocimiento, al menos, en tres aspectos fundamentales:

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1. Descansa en la observación sistemática de la realidad de la que trata de obtener conclusiones con un grado de generalidad. 2.  Produce conclusiones provisionales e inciertas. 3.  Es siempre un conocimiento público y transmisible. El conocimiento científico se basa en la acumulación de información empírica, es decir, aquella que se obtiene a través de la observación de una parte de la realidad. Si, por ejemplo, el objeto de estudio son los regímenes no democráticos, una de las primeras labores de la investigación es, recoger de la manera más sistemática posible, información relativa a la forma recoger en que se desarrollan, sus contextos, actores principales y consecuencias. En Ciencia política podemos formular numerosas preguntas de investigación: ¿votan más a partidos conservadores las personas mayores que los jóvenes? ¿Participan en política más los hombres que las mujeres? ¿Están en crisis los partidos políticos? ¿Han aumentado en el mundo las democracias frente a los sistemas no democráticos? Estas u otras preguntas como estas nos llevan necesariamente más allá de determinados hechos aislados. Como la observación de la realidad en su totalidad y complejidad resulta imposible, el conocimiento científico necesita, para poder elaborar conclusiones, basarse en la observación de una parte de la realidad. Se requiere poder generalizar a partir de ella, esto es, inferir descripciones o explicaciones con validez más allá de lo observado directamente. Luego el método científico permite la elaboración de descripciones o explicaciones generales a partir de observaciones parciales pero sistemáticas. La Ciencia política empírica tiene por objetivo la descripción y explicación de fenómenos políticos relevantes, se ocupa de la relación entre lo general y lo específico, entre los conceptos y las explicaciones generales –por ejemplo sobre la democracia y las teorías de la democracia– y sus traducciones institucionales en diferentes países y momentos. Para construir generalizaciones plausibles a partir de una serie reducida de hechos e información es preciso emplear métodos científicos, y en buena medida, la esencia de la Ciencia política empírica reside en sus métodos de análisis. Para el logro del conocimiento científico sobre la política la disciplina se sirve de una serie de procedimientos y de conceptos,

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entre ellos, las variables, correlaciones, leyes, teorías, hipótesis, modelos y paradigmas son los más importantes. Estos elementos nos permiten emplear la lógica científica y comprender el mundo real de la política. Toda aproximación científica a la política suele moverse desde la compilación de observaciones al esbozo de una hipótesis, pudiendo establecerse una serie de etapas fundamentales. En primer lugar, se encuentra el proceso relativo a la formulación de la teoría, donde se profundiza en las posibles respuestas al problema de investigación seleccionado, analizando sus conceptos, variables e hipótesis. En segundo lugar, se da paso al tratamiento de estos conceptos con el fin de convertirlos en propiedades empíricamente observables que permitan el contraste de hipótesis. En tercer lugar, es preciso tomar partido por una estrategia de investigación, eligiendo niveles de análisis y observación así como delimitar los criterios de selección de los casos a investigar. En cuarto lugar, se trata la información, esto es, los datos con los que se espera verificar la hipótesis, para finalmente, llevar a cabo la interpretación de los datos con el fin de verificar las hipótesis a partir del marco teórico seleccionado. Estos pasos constituyen de manera muy genérica las fases imprescindibles a la hora de llevar a cabo una investigación empírica sobre un fenómeno político (Anduiza y Crespo, 1999: 11). Todo progreso en el conocimiento científico de la política implica la acumulación de un conjunto de proposiciones acerca del comportamiento de las personas, sus consecuencias y las relaciones entre las instituciones de las que podemos predicar una validez general. Gracias a la Ciencia política empírica es posible establecer relaciones entre unas pocas variables, claramente definidas y mensurables, como por ejemplo, la democracia, el desarrollo, el tamaño de la asamblea, las reglas electorales, la producción legislativa, los partidos políticos, los temas de la agenda política, etc. Se pueden distinguir dos técnicas básicas relativas a la manera en cómo es posible obtener información –datos– para acercarse al conocimiento científico de la realidad política, a saber, la cuantitativa y la cualitativa. La primera se aplica principalmente a fenómenos que pueden variar en grados, o cantidades cuantificables, como por ejemplo, el número de votos emitidos en unas elecciones, el número de gobiernos, los escaños, las “posiciones” políticas, la distancia ideológica, la presencia de mujeres en puestos de representación política, etc. Hoy en día, existen numerosos y sofisticados instrumentos estadísticos para realizar diferentes tipos de mediciones ajustadas a la investigación sobre política. Por su parte, las técnicas cualitativas, basadas, entre otras, en la observación participante, entrevistas en profundidad o análisis de contenido, permiten compren-

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der aspectos de la realidad no directamente cuantificables, como explicaciones históricas, descripciones de procesos, ideas relacionadas con el funcionamiento de las instituciones del gobierno, la organización de los partidos y los movimientos sociales, los discursos públicos sobre los problemas que afronta un Estado, etc. Esta aproximación es especialmente sensible a los contextos y a la propia interpretación de la realidad, da cuenta, por tanto, de la necesidad de sumergirse en la cultura, la historia o los diferentes espacios, para comprender el funcionamiento de las instituciones y de la política en general. Durante mucho tiempo, ha habido importantes y acaloradas disputas sobre qué técnica, cualitativa o cuantitativa, resultaba superior. Afortunadamente, en el presente, politólogas y politólogos reconocen el necesario carácter complementario de las mismas. En este sentido, la elección o la utilización de métodos cuantitativos o cualitativos está relacionada con la naturaleza del problema que se quiera investigar y no con la técnica, de tal modo que en ocasiones se aplicarán conjuntamente y en otras no. Lo más importante es subrayar que los métodos cuantitativos y cualitativos emplean el análisis científico y, por lo tanto, prestan atención a las mismas reglas fundamentales de la lógica científica, en este caso, para estudiar la política.

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Principales enfoques de la Ciencia política Una vez esbozadas en el apartado anterior algunas de las cuestiones relativas al modo de razonamiento e investigación de la Ciencia política empírica, este apartado tiene por objetivo presentar tres de los enfoques de investigación politológica más frecuentemente empleados, esto es, el conductismo, la elección racional y el nuevo institucionalismo. Otro enfoque de relevancia es el de las políticas públicas aunque, como en este manual contiene un capítulo específico sobre las políticas públicas, hemos optado por no abordarlo en este tema. Pretendemos de este modo ofrecer una visión acerca de la riqueza de la disciplina así como sus posibilidades analíticas. Al referirnos a los enfoques contemporáneos de la Ciencia política nos centraremos en aquellos que se han desarrollado en los últimos cincuenta años y que, unos con más fuerza que otros, siguen siendo utilizados en la actualidad por investigadoras e investigadores de la política a la hora de acercarse a la realidad. Con la explicación del desarrollo de la disciplina en este periodo se persiguen fundamentalmente dos objetivos íntimamente relacionados. En primer lugar, la identificación de cuáles son los distintos enfoques de la Ciencia política con-

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temporánea: cuándo y por qué surgen, años de predominio en la disciplina y principales representantes. En segundo lugar, pero al mismo tiempo, se persigue la explicación de cómo se hace “ciencia” política desde estas distintas perspectivas. Es decir, a la hora de acercarnos a los distintos enfoques lo haremos desde un perspectiva que considera la orientación metodológica como elemento fundamental de la comparación entre ellos, haciendo referencia a las respuestas que dan a las preguntas de cómo podemos conocer la realidad y qué consideran una explicación pertinente de un fenómeno político. En la Ciencia política de los últimos cincuenta años se han gestado tres enfoques divergentes, cada uno anclado en una valoración distinta de la unidad de análisis fundamental para explicar e interpretar la vida política de una comunidad. Es decir, cada uno de ellos ha utilizado una variable independiente distinta desde la que el politólogo o politóloga debe partir para afrontar el estudio empírico de la realidad política. Estas tres unidades son: a) El comportamiento político. b) La formación de preferencias y la formulación de la elección individual y las estrategias y mecanismos de conversión de éstas en unas preferencias y una elección colectiva. c) Las instituciones en relación también con la formación de preferencias individuales y con la toma de decisiones.

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El conductismo y el sistema eastoniano El surgimiento y el triunfo del conductismo en los años cincuenta del siglo xx supone el nacimiento de la nueva Ciencia política pudiendo ser considerado como la primera revolución científico–política. Este enfoque sitúa al individuo en el centro de la investigación social y se decanta por la investigación empírica, lo que constituye una ruptura con el desarrollo anterior de la disciplina basada en estudios jurídico–formales y en teorías normativas del Estado y del poder. Los factores que contribuyeron al florecimiento y la rápida expansión de este enfoque, todos muy interrelacionados, los ha resumido Dahl en un famoso epitafio al movimiento escrito en 1961 (Dahl, 1961): a) La presidencia de Charles E. Merriam de la Asociación Americana de Ciencia política, al mismo tiempo que dirigía el Departamento de Ciencia po-

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lítica de la Universidad de Chicago, uno de los centros de nacimiento y desarrollo del enfoque behavioralista y del que formaban parte alumnos que más tarde se convertirían en sus principales representantes como H. Lasswell, Herbert Simon y Gabriel Almond entre otros. b) La llegada a partir de los años treinta del siglo xx de intelectuales europeos a los Estados Unidos que traían con ellos el enfoque sociológico de la política, heredado de la sociología europea en general y de Max Weber en particular. Estos académicos, que empezaron a ocupar posiciones de liderazgo en los distintos departamentos estadounidenses, insistían en la relevancia de las teorías sociológicas o incluso psicológicas para entender la política. c) La misma razón que llevó a estos sociólogos a afincarse en los Estados Unidos, la II Guerra Mundial, también constituye otra de las influencias en el desarrollo del enfoque behavioralista. La guerra supuso que muchos politólogos y politólogas dejasen las torres de marfil de sus departamentos y se acercaran a la realidad política y administrativa del día a día. La confrontación entre teoría y realidad puso de manifiesto la inadecuación de los enfoques convencionales de la Ciencia política para explicar la realidad. d) Finalmente, estos factores llevaron a que se extendiera una actitud que reivindicaba investigaciones más realistas, lo que unido a la mejora y proliferación de los métodos de encuesta y a la aparición de importantes fondos de dinero para una investigación interdisciplinar, concluyeron con el ya mencionado éxito del movimiento en aquellos años. El fragmento que sigue, extraído del informe anual de 1944-45 del Social Science Research Council, resume claramente las características principales del conductismo o conductismo (del inglés behavior). En el informe se afirmaba que esta institución había decidido “explorar la posibilidad de desarrollar un nuevo enfoque para el estudio de la conducta política. Centrado en el comportamiento de los individuos en diferentes situaciones políticas, este enfoque demanda el examen de las relaciones políticas de las personas –como ciudadanas, administradoras y legisladoras– por disciplinas que puedan arrojar algo de luz sobre los problemas que estas implican, el objetivo es el de formular y verificar hipótesis concernientes a regularidades del comportamiento en diferentes contextos institucionales.” Por un lado, se pone de manifiesto cuál va a ser la pregunta que el conductismo intenta responder: ¿por qué los individuos se comportan como lo hacen?

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Y para responderla, utilizarán como unidad de análisis el comportamiento observable, individual o agregado, defendiendo la necesidad de que las explicaciones del por qué del comportamiento de los individuos puedan someterse a una investigación empírica. A partir de estos dos supuestos básicos, comportamiento observable y comprobación empírica, estos investigadores a través de la inducción elaborarán teorías empíricas formadas por enunciados abstractos interconectados, que se componen de presupuestos, definiciones e hipótesis contrastables empíricamente y que producen explicaciones de los fenómenos de tipo causal. Los principales campos de investigación del conductismo van a coincidir con las tres dimensiones de la conducta de las personas en política: el voto, la socialización y la participación y están relacionados con los principales actores del juego político: electores, gobiernos, partidos y grupos de presión, entre otros. Los estudios sobre el voto son una de las áreas más fructíferas de este enfoque, tanto por la variedad de escuelas y debates que surgen ya a principios de los años cincuenta del siglo xx, y que siguen teniendo importancia en la actualidad, como por la cantidad de conceptos que proporcionan al lenguaje politológico: identificación partidista, voto normal, cleavages… Dos modelos de estudios electorales surgen a mediados de esa década y van a inaugurar el debate sobre los condicionantes del voto que se extiende hasta la actualidad. La “Escuela de Columbia”, formada por los sociólogos que trabajan alrededor de P. Lazarsfeld desarrollará investigaciones en las que, con la utilización de datos a nivel individual, demostrarán el peso que la pertenencia a distintos grupos sociales tiene tanto para el acto de votar como para el voto mismo. La “Escuela de Michigan” y sus principales representantes, A. Campbell y P. Converse, abre el debate sobre si el voto se basa en la identificación partidista o bien si, por el contrario, está basado en los temas (issues) de campaña. En obras como Political Party Identification and Attitudes toward Foreing Policy de Belknap y Campbell (1951), The American Voter de Campbell y Converse( 1960) y Elections and the Political Order (1966) de los autores anteriores se pone en cuestión la concepción tradicional según la cual los electores eligen “racionalmente” entre los distintos candidatos. Se confrontan los distintos programas, concluyendo que el voto depende más de la identificación partidista que de cualquier condicionamiento social. Esta concepción del voto se extenderá temporalmente en las siguientes décadas y, geográficamente, a Europa con la obra de Pierce y Converse (1986) Political Representation in France. Fue desde 1976, con la aparición del libro de N.H. Nie, S. Verba y J. R. Petrocik, The Changing American Voter, cuando se consagró la idea

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del voto basado en temas y cuando el debate que se mantiene en la actualidad se agudizó. Aunque este debate, como hemos visto, llega a Europa, las explicaciones del voto en este continente se han centrado mayoritariamente sobre la estructura de clase y se han desarrollado en una dirección en la que el voto depende de la situación de clase del elector. A partir de la argumentación mantenida por Lipset y Rokkan (1967) en Party Systems and Voter Aligments, acerca de cómo las fracturas (cleavages) sociales que articulan la sociedad política se mantuvieron desde los primeros decenios del siglo xx. En consecuencia, tanto la estructura de la demanda política como de la oferta están determinadas por de esta continuidad. En la actualidad, la aparición de partidos ecologistas que no se relacionan con los cleavages tradicionales y la volatilidad que presentan los electores entre una elección y otra han llevado a los estudios del comportamiento electoral por nuevos caminos. Tal como sucede en los Estados Unidos, donde el influjo del enfoque de la elección racional (que examinaremos más adelante) ha llevado a la consagración de los modelos del voto basado en los temas. Como vemos, el enfoque conductista llega hasta la actualidad pero con el paso de los años no se ha convertido en un enfoque homogéneo y predominante, tal y como perseguía en sus inicios. El mismo Dahl, en el artículo antes mencionado, habla del conductismo como un estado de ánimo o una disposición escéptica hacia las formas de la Ciencia política que se había desarrollado hasta ese momento, una disposición de simpatía hacia modos de investigación y análisis “científicos” y una disposición optimista frente a la posibilidad de mejorar el estudio de la política. No obstante, es necesario señalar las debilidades que se han manifestado en el conductismo, por lo que tampoco llegó a constituir una teoría unificada acerca de la política. Esta explicación ayudará, a la vez, a comprender desarrollos posconductistas posteriores. Las debilidades comúnmente señaladas pueden resumirse en tres (Sanders, 1997). 1. La propensión a no tener en cuenta la dimensión histórica de los fenómenos estudiados que los lleva muchas veces a la incapacidad para comprender las motivaciones del comportamiento. 2. La predilección por argumentos y áreas de investigación muy circunscritas y limitadas cuando no irrelevantes. La defensa de la cuantificación llevada al extremo los ha conducido a la elección de problemas de investigación, no sobre la base de su importancia real, sino a la luz de los medios técni-

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camente válidos para la investigación. Es decir, la relevancia de la investigación es sacrificada por la técnica de la investigación, lo que, unido a la insistencia sobre el individuo en su calidad de actor político, lleva a una subvaloración de las instituciones y organizaciones en las que el comportamiento se explica. 3. Este hiperfactualismo, esto es, su excesiva atención a los datos, así como la separación tajante entre hechos y valores implícita, impide la percepción del cambio político, presentándose así como un enfoque defensor del orden político existente que no puede ser discutido. La aportación de David Easton surge entre aquellos cultivadores del conductismo que, después de comprobar a lo que llevan los excesos del enfoque, deciden abrazar una orientación, el estructural funcionalismo, que reivindique la perspectiva macro de la política capaz de explicar los procesos de cambio e integración y de afrontar fenómenos de alcance colectivo. El encuentro de Easton con el conductismo supone para algunos autores el surgimiento de un verdadero paradigma de la Ciencia política. La revolución epistemológica que había significado el conductismo se completa así con una teoría general de la política encarnada en el análisis sistémico. Easton utiliza el conductismo como camino hacia la mayor “cientificidad” que el mismo buscaba para su teoría general de la política. El enfoque sistémico, a su vez, completa la tesis de la orientación conductista que sitúa al individuo en el centro de la vida política: en este sentido, el concepto de rol político se va a convertir en la unidad fundamental de la investigación y en el lazo de unión entre la dimensión micro y macro de la política. El desarrollo teórico de Easton está guiado por dos motivaciones: el intento de dar unidad a la Ciencia política y la necesidad de concebir la política como una realidad autónoma diferente y separable de otros aspectos de la vida social. Las obras en las que elabora su enfoque son algunos artículos y dos obras publicadas el año 1965, A Framework for political Analysis y A System Analysis of Political Life. Como primer paso en el desarrollo de su modelo, Easton proporciona una definición que asocia al sistema político con el ejercicio de la coerción física legítima. El elemento que distingue las interacciones políticas que constituyen el sistema de otros tipos de interacción social es que a través de ellas se asignan legítimamente valores en una sociedad. En un segundo paso, establece la idea de que un sistema implica, por una lado, interdependencia de sus partes y, por otro, unos límites analíticos claros con el ambiente, intrasocial o extrasocial,

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en el que se inserta. Por último, afirma que el sistema político, en tanto sistema abierto, está sometido a unas influencias de su ambiente sobre las que tiene capacidad de respuesta. Una vez hecha esta descripción estática, el autor pasa a una descripción dinámica en la que define la lógica de funcionamiento del sistema. Las influencias del ambiente intra y extrasocial que crean tensión en el sistema las resume en el concepto de inputs que se presentan en forma de demanda o de apoyo. Estos inputs se transforman a su vez en outputs que toman la forma de decisiones y acciones de las autoridades. A través de estas decisiones y acciones, que satisfacen o no a la sociedad, se inicia un proceso de retroalimentación que influye sobre el ambiente provocando con ello el surgimiento de nuevos inputs. Este proceso de retroalimentación implica la necesidad de que las autoridades estén informadas de cuáles son las consecuencias de sus decisiones. Solo sobre la base de este conocimiento, las autoridades tendrán la capacidad de modificar sus anteriores decisiones creando de esa manera el apoyo y la legitimidad necesarios para que el sistema pueda persistir. Dos son las críticas fundamentales que se le han hecho a este modelo eastoniano: por un lado, el modelo no identifica quiénes son los miembros políticamente relevantes del sistema y no distingue quiénes son los que deciden y quiénes condicionan las decisiones, de tal modo que la gestión del poder y la lucha por el mismo quedan dentro de una “caja negra” sobre la que el modelo no dice nada; por otro lado, al haber descrito el sistema político de manera mecanicista, como un conjunto de comportamientos que se autorregulan y se autodirigen, ha acentuado como su objetivo principal el equilibrio y la persistencia. La influencia e importancia de la obra de Easton, tanto por su contribución a dar autonomía a la política como por abrir camino al análisis comparado, se manifestó durante más de veinte años logrando su máximo apogeo en los años 60. Sin embargo, la revuelta posconductista y el desarrollo del enfoque de la elección racional y de las políticas públicas lo han situado en la actualidad en un segundo plano.

El enfoque económico de la política: la teoría de la elección racional El acercamiento económico al estudio de la política da lugar a la denominada teoría de la elección racional, que se convirtió en el enfoque dominante de la Ciencia política a partir de los años ochenta del siglo xx, contribuyendo decisivamente a la formalización de la disciplina.

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Los seguidores de este enfoque, que tiene su origen en los trabajos de Arrow, Downs y Olson, sostienen que es posible analizar el comportamiento político de la forma en que lo hacen los economistas. En este sentido, defienden que una Ciencia política verdaderamente científica solamente tiene posibilidades de desarrollarse mediante la utilización de la teoría de la elección racional. Las investigaciones de estos autores se han elaborado alrededor de dos teorías complementarias: la teoría de la elección racional y la teoría de la elección pública. En el primer caso, asumiendo como unidad de análisis al individuo maximizador, se han concentrado en los problemas relacionados con la agregación de las preferencias individuales y con la participación individual y colectiva. En el segundo caso, se han elaborado distintos modelos que han intentado explicar el funcionamiento de la democracia a partir del análisis del comportamiento de los individuos que ocupan roles responsables de la elección colectiva. En relación a la elección racional, dos trabajos aparecen como pioneros. Anthony Downs en su Teoría económica de la democracia (1957) fue el primero en aplicar esta teoría al comportamiento electoral y a la competencia entre partidos. El individuo vota por el partido que, en caso de llegar al poder, cree que será más útil. Se parte del supuesto de que la única motivación de los partidos es el deseo de llegar al poder, disputándose los votos por medio de cambios en sus programas. A pesar de la controversia que suscita, este enfoque ha supuesto una revolución en los estudios electorales y su influencia comenzó a notarse desde el inicio de los años setenta del siglo xx. En La lógica de la acción colectiva, Mancur Olson (1965) analiza, por otro lado, la capacidad de los individuos para promover la consecución de bienes públicos que sean de interés común para todos sus miembros. El principal punto argumental de Olson se encuentra en el tamaño del grupo. Según el autor, de manera contraria a lo que podría pensarse, cuanto mayor sea el grupo, menos incentivos tendrán los individuos para asumir los costes –en tiempo, esfuerzo y dinero– de participar en una acción que les permitiría la obtención del bien público deseado. En este sentido, cuanto mayor sea el grupo, existirá una mayor pasividad o comportamientos propios de “gorrones” (free-riders). La solución de esta paradoja reside en los “incentivos selectivos”, unos incentivos que favorecen la acción colectiva y que no dependen de los bienes públicos hacia los que se orienta la misma. Otra aportación de gran influencia en el desarrollo del área de la elección pública es la de Kenneth Arrow (1951), Elección social y valores individuales que analiza las formas de agregar las preferencias individuales y concluye con su

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“teorema de la imposibilidad general”, que significa la imposibilidad de alcanzar un método de agregación democrático satisfactorio. A pesar de las muchas denominaciones y variantes que encontramos en el enfoque económico –elección racional, elección pública, teoría de juegos o nueva economía política–, todas ellas poseen un núcleo metodológico común: En primer lugar, comparten un individualismo metodológico que supone la construcción de explicaciones de los fenómenos de carácter colectivo a partir de la conducta individual, huyendo de cualquier determinismo de tipo estructural. Otro principio metodológico que comparten es el de la racionalidad individual, que supone que las acciones individuales responden al criterio económico de maximización de la utilidad: los individuos disponen de un número finito de alternativas entre las que elegir y, de manera coherente con sus fines, escogen aquella que esperan les proporcione el mayor grado de satisfacción o utilidad. A partir de estos axiomas se elaboran, mediante teorizaciones lógico–deductivas, una serie de modelos de explicación de la conducta, de los que encontramos buenos ejemplos en el Teorema de la imposibilidad de Arrow, la Teoría del Free Rider de Olson, y la Teoría del votante medio de Downs. Es importante señalar, sin embargo, que la racionalidad individual no implica necesariamente la existencia de una “racionalidad colectiva” y es de aquí de donde van a surgir las principales paradojas analíticas de este enfoque. Una herramienta importante que les ha ayudado a resolver alguna de estas paradojas y que a la vez ha contribuido al desarrollo de la propia teoría de la acción racional es la Teoría de juegos. La Teoría de juegos nos permite modelar situaciones de posible cooperación, su formulación más conocida es el dilema del prisionero, cuyo planteamiento ha transformado notablemente la teoría de la acción colectiva. En el juego existe una estrategia dominante, no cooperar que deja al individuo en una situación que frente a la otra –cooperar–, independientemente de lo que hagan los demás. Se aplica en situaciones de interdependencia estratégica, es decir, en situaciones donde la elección de la estrategia óptima por parte del individuo se hace en función de lo que elijan los demás. El dilema del prisionero y, en general, la teoría de la acción racional da cuenta como determinadas estructuras –de costes y oportunidades– pueden hacer que comportarse racionalmente vaya en contra de los propios intereses. El estudio por parte de la teoría de la elección racional de los aspectos individuales de las motivaciones de la acción –preferencias, información, cálculo estratégico– así como de las propiedades estructurales del entorno que condicionan significativamente los comportamientos –incentivos, constreñimientos,

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información deficiente, etc.– la sitúan en un lugar privilegiado para estudiar fenómenos de gran interés como, entre otros, la degradación medioambiental, la baja participación política en las democracias contemporáneas o los conflictos entre Estados. Asimismo, dos de los campos de aplicación más fructíferos de este enfoque son el del comportamiento electoral y el de la formación de coaliciones. Con respecto al comportamiento electoral, surge la teoría espacial del voto a partir del trabajo de Downs. Este autor introduce en la política un modelo espacial directamente importado de la economía. En este modelo se supone que cada ciudadano realiza una elección racional del partido que va a votar. Estableciendo una clara analogía con los mecanismos que operan en el mercado –los partidos políticos ofrecen diferentes “productos” o programas y los electores se comportan como consumidores– Downs sugiere que cada ciudadano votará en función de la distancia que haya entre sus preferencias políticas y las políticas o programas de los partidos que concurren a las elecciones y que, en su análisis, están dispuestos en un eje unidimensional. Este modelo espacial iniciado por Downs ha sido posteriormente desarrollado con la elaboración de modelos que consideran la existencia de espacios multidimensionales. Por otro lado, las investigaciones sobre coaliciones experimentan un impulso con la obra de William Riker (1962), La teoría de las coaliciones políticas. La teoría de las coaliciones se ocupa básicamente del proceso de adopción de decisiones por parte de un determinado grupo de individuos en una situación en la que es necesaria la unión de algunos de ellos para llegar a una decisión vinculante. El autor analiza el “principio del tamaño” de la coalición –principio que deriva directamente de la Teoría de juegos– para afirmar que únicamente se formarán Coaliciones Vencedoras Mínimas, es decir, se formarán coaliciones que dejarían de ser vencedoras si algunos de sus miembros la abandonara. Posteriormente y a la vez que se buscaban hipótesis contrastables empíricamente en contextos parlamentarios y multipartidistas, otros autores han elaborado criterios alternativos al del tamaño, basados en consideraciones referidas a la “distancia ideológica” entre partidos o a la distribución de recompensas al formar parte de una coalición vencedora. A pesar de su éxito, este enfoque y sobre todo la teoría de la acción racional ha sufrido una serie de críticas que se pueden resumir en cuatro tipos (Ward, 1997): a) Desde dentro de sus filas han aparecido algunos autores que siguiendo a H. Simon (1982; 1986) han insistido en la utilización de la racionalidad limitada o vinculada (Bounded Rationality).

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b) La crítica sociológica que se centra en cómo la teoría de la elección racional parece restar importancia a la estructura social y a las formas de explicación holistas. c) El argumento psicológico según el cual, con frecuencia, los individuos no actúan racionalmente y son complejos tanto psicológicamente como en sus motivaciones. d) La crítica procedente de la Ciencia política basada en la inverosimilitud de los presupuestos y en los fallos de predicción del modelo. Asumiendo muchas de estas críticas y con el paso del tiempo, el enfoque de la elección racional ha perdido gran parte de su rigidez inicial y ha ampliado el horizonte de su investigación. En este sentido, se han adoptado otras concepciones de la racionalidad y se han empezado a valorar la influencia que las instituciones tienen sobre la conducta de los individuos.

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El nuevo institucionalismo Tras décadas de estudios centrados en el comportamiento de los individuos a expensas del olvido de las instituciones, entre las décadas de los ochenta y noventa del pasado siglo, nace un nuevo enfoque que pone de manifiesto la centralidad de las instituciones para entender la política. Se propone así una nueva investigación politológica basada en la idea de que las instituciones gozan de autonomía respecto a las personas que las componen y tienen, por ello, la capacidad de condicionar significativamente la política, definiendo valores y normas, objetivos y medios, roles e identidades individuales y colectivos. Un artículo, “The New Institutionalism: Organizatinal factors in polítical life”, escrito por J.G. March y J. P. Olsen y publicado en la American Political Science Review en 1984, supone para muchos el nacimiento de este enfoque. Estos autores, en un intento de dotar al creciente interés por las instituciones de un marco teórico que guíe las investigaciones políticas, desarrollan una crítica tanto al conductismo como al enfoque de la elección racional. Con respecto a los primeros, cuestionan su visión de la política como parte integral de la sociedad y el consecuente abandono del Estado como variable explicativa. También se oponen a la consideración de los fenómenos políticos como las consecuencias agregadas del comportamiento individual. Por otro lado, del enfoque de la elección racional critican el utilitarismo de su concepto de racionalidad. Los defensores

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del nuevo institucionalismo, por el contrario, argumentan que la racionalidad humana es limitada y que la acción es un intento de “satisfacer” y colmar expectativas que surgen en un contexto específico y que están alojadas en estructuras culturales, sociológicas y políticas. Definen las instituciones como las reglas formales e informales, las normas y prácticas, los hábitos y las costumbres que influyen en el proceso político, tanto a nivel macro –por ejemplo, en las constituciones o la cultura política–, como a nivel micro –en el sistema electoral, los reglamentos de las cámaras de representantes, etc. En este sentido, los individuos, según March y Olsen, se comportan de acuerdo con un conjunto de reglas y procesos que definen si sus acciones son apropiadas. Las instituciones importan porque conforman o incluso determinan las conductas. Ahora bien, teniendo en cuenta estos criterios tan amplios de definición de instituciones son posibles una gran variedad de análisis que permiten distinguir tres categorías (Hall y Taylor, 1996) de nuevos institucionalismos: el “institucionalismo histórico”, el “institucionalismo de la elección racional” y el “institucionalismo sociológico”. Estas tres orientaciones, que se desarrollan en reacción a las perspectivas conductistas que predominaron en las décadas de 1960 y 1970, coinciden en dos presupuestos fundamentales. En primer lugar, mantienen que las instituciones importan, ya que condicionan la conducta de los individuos y, por lo tanto, el papel que juegan en la determinación de los resultados políticos y sociales debe ser objeto de investigación. En segundo lugar, defienden la importancia de la historia y en este sentido, la forma en que surgen, se consolidan y se transforman las instituciones va a constituirse como otra de las líneas de investigación principales. Hasta aquí sus puntos en común, ya que, a la hora de contestar a éstas preguntas, esto es, a cómo es la relación entre institución y conducta, por un lado y a cómo se explica el proceso de nacimiento y cambio de las mismas, por otro, adoptan perspectivas distintas, cuando no contrapuestas. En términos generales, los neoinstitucionalistas proporcionan dos tipos de respuesta a estas preguntas, adoptando un “enfoque del cálculo” o un “enfoque cultural”. En respuesta a la pregunta de cómo se comportan los individuos, los que adoptan el primer enfoque, mantienen una visión de la conducta humana instrumental basada en cálculos estratégicos. Asumen que los individuos persiguen la maximización de sus metas, que vienen dadas por una función específica de sus preferencias. Al hacerlo así se comportan racionalmente, es decir, valoran todas las opciones posibles y seleccionan aquellas que le proporcionan el máximo

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beneficio. En general tanto las metas como las preferencias de los individuos son exógenas a las instituciones. Por otro lado, de acuerdo con este enfoque, las instituciones afectan a la conducta porque proporcionan a los individuos mayores o menores niveles de certidumbre sobre la conducta presente y futura de otros actores. Más concretamente, las instituciones proporcionan información sobre la conducta de los individuos porque refuerzan mecanismos de acuerdo y penalizan la no colaboración. El punto importante es que afectan a la acción individual alterando las expectativas del actor sobre las acciones que los otros es probable que tomen como respuesta o simultáneamente a su propia acción. Por lo tanto, la interacción estratégica juega un papel fundamental en estos análisis. Por el contrario, el enfoque cultural, mantiene que la acción no es completamente estratégica sino que está “limitada” por la visión del mundo de los individuos. Es decir, se enfatiza en que los actores utilizan rutinas y modelos de conducta establecidos para lograr sus propósitos. En este sentido, el curso de una acción depende de la interpretación que los individuos hacen de una situación y no de un cálculo instrumental. Desde esta perspectiva, las instituciones proporcionan marcos morales y cognitivos para la interpretación de la acción. El individuo es visto como una entidad profundamente incrustada en un mundo de instituciones compuestas por símbolos y rutinas. Estas proporcionan filtros para la interpretación de las situaciones y de uno mismo sobre la que la acción es construida. Por lo tanto las instituciones no solo proporcionan información útil estratégicamente hablando, sino que, además, crean las identidades, imágenes y preferencias de los actores. Estos dos enfoques también explican de manera diferente por qué las instituciones nacen y se mantienen a lo largo del tiempo. Para los defensores del primer enfoque, la existencia de una institución viene dada por su capacidad de crear situaciones en las que al individuo le sea más ventajoso seguir un tipo determinado de conducta inducido por la misma. De lo que se deduce que la fuerza y permanencia de una institución dependerá de su contribución a resolver los dilemas de la acción colectiva. El enfoque cultural, por otro lado, dota de más autonomía a las instituciones y afirma que como construcciones colectivas convencionales no pueden ser transformadas por la acción individual. Las instituciones son resistentes al cambio porque, en última instancia, ellas mismas estructuran las opciones de reforma que los individuos puedan tener. En resumen, vemos que este enfoque presenta dos posturas encontradas que, sorprendentemente, se han mantenido diferenciadas académicamente sin re-

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currir la una a la otra para mejorar sus explicaciones. Algunos autores han empezado a reivindicar algún tipo de integración entre ellas para que se consolide así el neoinstitucionalismo como el enfoque principal de la Ciencia política del nuevo siglo. En la actualidad, podríamos decir que la disciplina de la Ciencia política no presenta una identidad común determinada por uno de estos enfoques alternativos. Existe, como hemos visto, un pluralismo de temas y de intereses que se analizan siguiendo diferentes aproximaciones o enfoques. La presencia simultánea de estos enfoques supone un pluralismo metodológico que permite el avance progresivo y complementario de los análisis de la Ciencia política.

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Presente y futuro de la Ciencia política En este último apartado debemos hacernos la pregunta de hacia dónde camina hoy la disciplina y cuáles son sus principales desafíos. Tras el célebre texto de Gabriel Almond (1999), Una disciplina segmentada. Escuelas y corrientes de las ciencias políticas en el que el autor denunciaba el exceso de fragmentación, otras recientes y controvertidas reflexiones como las de Giovani Sartori identifican debilidades fundamentales de la disciplina, a saber, el exceso de cuantificación y la escasez de investigación aplicada. De acuerdo con el autor, la Ciencia política contemporánea, con más exactitud, la Ciencia política hegemónica de origen estadounidense, constituye una ciencia en gran medida “inútil” pues no proporciona conocimiento que pueda ser aplicado, no es una disciplina de intervención. Sartori (2005: 13) la describe como “un gigante que sigue creciendo y tiene los pies de barro” y la única alternativa posible es resistir frente al exceso de empirismo utilizando la lógica al pensar y necesariamente antes que “contar”. Junto a este autor, el denominado movimiento “Perestroika”, asentado principalmente en los Estados Unidos, critica el exceso de énfasis en el método y la sofisticación matemática que ha llevado al gremio a perder de vista las verdaderas cuestiones y a proporcionar respuestas, la mayoría de las veces, ininteligibles para las personas responsables de la implementación y el diseño de las políticas públicas (Caterino y Schram, 2006). Por su parte, otros autores ofrecen una respuesta más reconciliada con la Ciencia política del presente situando en primer plano sus logros y progresos. Así, por ejemplo, David Laitin señala importantes contribuciones académicas –la Teoría de la justicia de Rawls, el teorema del votante medio, o el proyecto

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comparativo de Rokkan–, que sin embargo se han pasado por alto debido a la falta de un núcleo teórico comúnmente aceptado como ocurre en otras ciencias como la física o la economía. Asimismo, Josep Colomer se distancia de Sartori respecto al futuro negro de la Ciencia política aunque considera necesario un mayor progreso teórico para que esta disciplina pueda desarrollarse como ciencia y también como conocimiento aplicado. En este orden de cosas, los desafíos y promesas de progreso continúan estando presentes, tanto desde el punto de vista de sus avances metodológicos como de contenido y aplicación reteniendo avances fundamentales y redescubriendo problemas hasta la fecha no abordados en profundidad. La Ciencia política ha tenido un desarrollo ecléctico y progresivo (Landman, 2011) que se inició con un énfasis en los aspectos jurídicos y formales, más tarde pasó a un interés casi exclusivo acerca de los intereses de los individuos –el conductismo– siguiéndole un redescubrimiento de las instituciones –nuevo institucionalismo– sin olvidar el tema de la cultura política y posteriormente la dimensión de la política como resultado –políticas públicas–. Si bien los objetos de investigación y los enfoques teóricos para el análisis nunca antes habían sido tan heterogéneos y abiertos al cambio, ha prevalecido también una conciencia de la necesidad de rigor en las afirmaciones y comparaciones sobre los fenómenos políticos. Los métodos y enfoques que se han ido incorporando a lo largo de los años proporcionan a la investigación en Ciencia política una rica “caja de herramientas” con la que explorar y explicar los grandes rompecabezas que constituyen lo político. Entre las nuevas voces sobresalientes de los últimos tiempos se encuentran investigaciones que recurren conjuntamente a bases individualistas, institucionalistas y culturalistas de la política para abordar objetos clásicos y otros no tan clásicos de investigación, a saber, transiciones democráticas, diseños institucionales, movimientos sociales, globalización, redes transnacionales, terrorismo, medioambiente, difusión cultural, etc. Asimismo, las aproximaciones feministas a la política han desarrollado una abundante literatura que dialoga críticamente con la disciplina y que ha contribuido notablemente a establecer un panorama más rico e interrelacionado entre las corrientes dominantes de la Ciencia política, (Goertz y Mazur, 2008; Norris e Inglehart, 2003; Squires, 2007; Krook y Childs, 2010; Young, 2001). Luego la Ciencia política, como hemos visto, ha madurado y probablemente seguirá haciéndolo, así como los retos persistentes a los que ha de enfrentarse bajo un contexto en continuo movimiento y crecientemente global.

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Actividades propuestas para las clases interactivas Actividad 1.  Preguntas Preguntas de repaso conceptos y contenidos a) ¿Qué es la política? b) ¿Cómo se define la Ciencia política? c) ¿Qué diferencias hay entre la Ciencia política empírica y la teoría política?

Preguntas desarrollo de argumentos

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a) ¿Qué elementos caracterizan a la Ciencia política frente a la filosofía política, el derecho y la historia? b) ¿Por qué se afirma que la Ciencia política es una ciencia empírica? ¿Cuáles son sus requisitos? c) ¿Cuáles son las principales estrategias de la investigación politológica? Pon un ejemplo de investigación con los pasos a seguir necesarios. d) Principales características del conductismo e) Principales características del nuevo institucionalismo f) ¿Hacia dónde camina hoy la Ciencia política? Logros y desafíos.

Actividad 2.  Aplicación de conceptos teóricos a casos empíricos: a) ¿Cuál es el resultado del juego del Dilema del prisionero? Representa una situación estratégica en el aula que represente este juego. b) Pon un ejemplo de una situación en la que resulte relevante afirmar la importancia de las instituciones –en tanto que “reglas del juego”– para comprender el resultado de una situación política.

Actividad 3. La política en el cine Trece días, Roger Donaldson (2000).

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Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión a través de la trama de la película que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de la política. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en el debate y en la búsqueda de información con el fin de exponer su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos literarios. Cuestiones

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a) ¿Qué consideras más destacable de la película? b) Identifica los actores políticos fundamentales de las negociaciones. c) La teoría de juegos y los conflictos bélicos, ¿sintetizan las negociaciones de carácter estratégico, esto es, los contextos en los que el logro de los propios intereses depende de la capacidad para prever y anticipar los movimientos y las respuestas del contrario? d) Usando el enfoque del nuevo institucionalismo y desde tu punto de vista, ¿el modelo de “actor racional y unitario” de los Estados es adecuado a la hora de explicar y, sobre todo, de predecir la conducta del gobierno de los Estados Unidos? e) Identifica los papeles femeninos que aparecen en la película. ¿Cuántas mujeres salen en la película? ¿A qué se dedican, qué papel juegan? f) ¿Cambiarías algo de la película? ¿Hay un ganador y un perdedor? Imagina un final distinto para esta película. Recursos online recomendados •  Recursos varios sobre política y un importante número de vínculos a bases de datos interesantes para utilizar en la investigación politológica disponibles en: www.politicalresources.net •  Asociaciones de Ciencia política con todo tipo de información relevante sobre la disciplina: www.aecpa.es www.ecprnet.eu www.apsanet.org www.clad.org

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Capítulo II

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Objetivos

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El tema “El Estado como organización política” es un campo de estudio central en materias como Teoría del Estado, Introducción a la Ciencia política o Política comparada y se puede enmarcar en el bloque de asignaturas vinculadas a las instituciones políticas. Tiene por objetivo proporcionar al alumnado un conocimiento básico y general acerca de los conceptos definitorios del Estado así como sobre su organización territorial. Este tema permite adquirir información sobre una forma de unidad de política fundamental que se ha extendido por todo el planeta y que escenifica el espacio por excelencia de la política y, por lo tanto, constituye una dimensión básica de la Ciencia política. Con este capítulo se trata de exponer la importancia de las instituciones y su interacción con otras dimensiones importantes de la disciplina. Mediante la lectura y la comprensión de este tema el alumnado estará capacitado para un primer acercamiento a los fundamentos teóricos, la evolución histórica y la organización territorial del Estado.

Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberán realizar las lecturas obligatorias correspondientes a esta unidad: •  Pastor, J. y Ribo, R., 1996. “La estructura territorial del Estado.” En: Caminal, M. (comp.) Manual de Ciencia política. Madrid: Tecnos, pp. 451-470.

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•  Colomer, J. M., 1999. “Las instituciones del federalismo.” Revista Española de Ciencia política 1, 41-54. Estas lecturas constituirán el punto de arranque a partir del cual se procederá a un desarrollo del tema. Se espera, por lo tanto, una participación activa del alumnado en las clases. Las clases de seminarios consistirán, básicamente, en la realización de las actividades correspondientes a este tema que figuran al final de la unidad. En las tutorías se llevará a cabo un seguimiento de los avances y resultados del trabajo individual del alumnado.

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Competencias •  Adquirir conocimientos sobre el funcionamiento de los Estados actuales. •  Reforzar la capacidad de análisis, esto es, de descomposición de los elementos teóricos y metodológicos sobre los Estados en las fuentes de información manejadas. •  Reforzar la capacidad de síntesis y de reformulación de la información de acuerdo con los conceptos y teorías pertinentes. •  Utilizar con soltura los conceptos teóricos y metodológicos de la Ciencia política. •  Aprender a presentar sus argumentos y a debatir en público a través de la realización de debates partiendo de preguntas genéricas. •  Elaborar comentarios críticos y analíticos de materiales audiovisuales y literarios que permitan aplicar los contenidos de este tema. •  Adquirir una serie de habilidades relativas a la búsqueda de bibliografía, manejo de recursos y de datos, así como aprender a formular hipótesis.

Contenidos del capítulo •  Introducción. •  La definición de Estado. •  Los atributos del Estado. •  La organización territorial del Estado. •  Líneas actuales y futuras de debate.

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Introducción El Estado como forma de organización colectiva es hijo de la historia. Comenzó a dibujarse hace aproximadamente quinientos años en el contexto de la Europa occidental y su éxito se extendió progresivamente al resto del mundo, convirtiéndose en la unidad política básica objeto fundamental de estudio de la Ciencia política. En Europa, las primeras unidades políticas que merecieron ser considerados Estados fueron Inglaterra, Francia, España y Suecia. En su inicio, los Estados modernos se organizaron como monarquías absolutas y tenían por objetivo acumular grandes cantidades de territorios autónomos bajo un único poder centralizado, para lo que contaban con las conquistas militares, los enlaces dinásticos o los acuerdos mutuos. Se afirmaron frente a imperios en declive y progresivamente consolidaron mercados en el ámbito territorial y absorbieron funciones antes en manos de la iglesia. Desde finales del siglo xix el número de Estados independientes en el mundo se ha multiplicado casi por cuatro, así, mientras en 1870 había tan solo cincuenta Estados independientes, en la actualidad, a principios del siglo xxi, son casi doscientos los que configuran el mapa global de Estados miembros de las Naciones Unidas (ONU). Por lo tanto, prácticamente, a excepción de la Antártida y de las aguas internacionales, no hay lugar en el planeta que no se encuentre vinculado a un Estado. Por supuesto, algunos territorios son reclamados por varios Estados y son fuente de conflicto, no obstante, no hay desacuerdo respecto al hecho de que los Estados constituyen los principales actores en esas disputas. En este sentido, la generalización de la institución estatal obliga a una reflexión sobre cuáles son sus características esenciales y las razones de su permanencia. Los Estados constituyen una unidad política universal aunque ofrecen realidades muy diversas. Científicos y científicas sociales han tratado de clasificarlos y analizarlos desde distintos paradigmas. España, Chile, Francia, Ecuador o Marruecos son Estados: todos ellos constituyen entidades políticas independientes y cada uno de ellos es reconocido por el resto como Estado. Ahora bien, debemos identificar algunas dificultades de comprensión y significación cuando se desea perfilar unas características generales. En primer lugar, los Estados varían de manera muy significativa a lo largo del tiempo, comprenden, por ejemplo, momentos tan distintos como el Estado francés de Luis xiv, el Estado de Timor Oriental reconocido en 2002, o el hasta la fecha Estado más joven, Kosovo, reconocido en 2008 por un número importante de países, aunque no por la ONU. En segundo lugar, si pensamos en Estados, o microEstados como el Vati-

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cano, Luxemburgo, Mónaco o San Marino, aunque todos ellos funcionan como Estados en muchos aspectos, sin embargo, difieren sustancialmente de sus Estados vecinos, esto es, Francia o Italia. Y es que entre los actuales miembros de Naciones Unidas se encuentran cuarenta y un Estados con menos de un millón de habitantes. En tercer lugar, otra dificultad importante se deriva del propio término Estado, íntimamente vinculado a otras nociones como pueblo, nación, comunidad, sistema político o Estado-nación que en muchas ocasiones se solapan o sencillamente se emplean como sinónimos, ofreciendo de ese modo un panorama ciertamente confuso. Por otra parte, la globalización está introduciendo importantes cambios respeto a la forma en que pensamos el Estado, más allá de las connotaciones que queramos otorgarle, el fenómeno globalizador implica desterritorialización. En efecto, en el presente, las dimensiones relativas a la soberanía y las funciones del Estado necesitan ser valoradas a la luz de los cambios producidos por la globalización. Es una consecuencia, como veremos, motivada por el hecho de que muchas actividades e interacciones sociales ya no tienen lugar en espacios coincidentes con los límites establecidos por la organización del Estado.

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La definición de Estado Son numerosas las disciplinas y áreas que se ocupan del Estado como objeto de estudio, que nos permiten conocer diferentes definiciones de Estado, quizás por ello, debido a la diversidad generada resulta más difícil su correcta clarificación. En el terreno de la Ciencia política y de la teoría del Estado no resulta sencillo encontrar definiciones precisas pues el interés puede dirigirse tanto hacia los principios institucionales, normativos, como a las funciones, a las estructuras, etc. Ahora bien, la radical innovación de la noción de Estado moderno consiste en que supone un ámbito diferenciado de la política con circuitos propios de decisión que tiende a la máxima institucionalización de la relación política. El Estado es incompatible con la idea de un poder político disperso o fragmentado depositado en otras instancias como ocurría en la etapa feudal. Ya no cuenta la tradición, ni las características personales del que manda, sino las leyes, la despersonalización y profesionalización del poder. Surge como institución moderna y por lo tanto, con grandes diferencias respecto a los modelos anteriores; como consecuencia de las revoluciones burguesas, el Estado constituye una organización que monopoliza el poder político, excluye cualquier fuente de poder dentro de su territorio y su

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fuerza reside precisamente en la autonomía. Se caracteriza por tener un territorio fijo y unas fronteras formales bajo las cuales afirma su soberanía. Asimismo, la construcción del Estado supone una organización compleja del poder político en la cual se lleva a cabo un proceso gradual de expropiación de los medios de dominación política, esto es, de producción legal, administración de justicia, recaudación fiscal, recursos militares y relación diplomática. Como consecuencia de ello, el Estado se separa de la sociedad civil en su conjunto, representa y justifica como tal una realidad de actividades exclusivamente políticas –legislación, jurisdicción, policía, acción militar, políticas públicas– complementarias pero diferenciadas de las actividades sociales que el Estado no promueve ni controla expresamente.

Los atributos del Estado Entre los atributos fundamentales del Estado, de los que daremos cuenta en los próximos apartados, se encuentran el monopolio exclusivo en el uso de la violencia, la soberanía en el interior de un territorio limitado por fronteras específicas así como la legitimidad basada en el triunfo de unos determinados valores capaces de justificar la obediencia política.

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Monopolio de la violencia El Estado posee el monopolio exclusivo de la coacción, dotándose para ello, por una parte, de la producción de derecho donde se encuentran contenidas todas las normas obligatorias y por otra, de la administración de la violencia a través de los ejércitos, la policía, las instituciones penitenciarias, las sanciones físicas, económicas, etc. Dentro de su territorio, el Estado organiza el monopolio de la violencia con el fin de proveer los bienes públicos básicos de defensa y seguridad, lo cual implica, como mencionamos anteriormente, elementos de vigilancia, sanción o protección. Cuando el Estado no posee el control de esa coacción dentro del territorio, otros centros alternativos de poder pueden actuar con impunidad, en este caso, debemos hablar de otro tipo de estructura política, no de Estado (Poggi, 2008: 86). En efecto, la entidad estatal no admite competencia con otros centros de poder como ocurría con las antiguas formas políticas de los imperios o las poliar-

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quías feudales. Los Estados obtuvieron este monopolio gracias a la prohibición de los ejércitos privados e incluso, dependiendo de los países, del uso público de la autodefensa –incluida la posesión de armas– por parte de los individuos de forma privada. Esta situación permitió que el Estado pudiese emplear la violencia y las fuerzas de seguridad para proteger a los civiles desarmados.

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Soberanía Junto al monopolio de la violencia, otro elemento constitutivo que caracteriza al Estado es la soberanía. Si nos acercamos a la definición clásica del concepto, la soberanía implica capacidad exclusiva de gobierno, esto es, capacidad exclusiva en la toma de decisiones vinculantes en el marco de un territorio. Un Estado deviene soberano en la medida en que es capaz de ejercer la autoridad gubernamental imponiendo sus propias leyes sobre la comunidad sin que otros Estados u actores externos impongan las suyas, por lo tanto, implica tanto el monopolio interno del poder como la no injerencia en los asuntos de otros Estados. En efecto, la mayoría de los países del mundo actual asumen este principio de soberanía como base fundamental del derecho internacional que se remonta a los Estados modernos de la Europa de los siglos xvii y xviii. En su vertiente interna, el Estado es soberano porque posee el monopolio del derecho y la violencia y ha de imponerse en su territorio sobre cualquier otra fuente de autoridad civil, eclesiástica, económica o de otra naturaleza. Además, la forma en que un Estado organiza y ejerce su dominación en el interior es un asunto que corresponde a decisiones de política interna. Por otra parte, en su dimensión externa, la soberanía equipara a todos los Estados en sus relaciones recíprocas y en el control de sus fronteras y territorios, es decir, en principio y de acuerdo con el derecho internacional, Guinea, España, Colombia e India se encuentran en pie de igualdad como Estados soberanos. Luego, en aras de la convivencia pacífica entre Estados, es condición suficiente que estos reconozcan mutuamente la soberanía formal sobre cada territorio, y así, se traten como iguales. Ahora bien, debemos distinguir entre soberanía y poder: Nepal o los Estados Unidos son dos Estados igualmente soberanos, aunque el segundo sea más poderoso. El concepto de soberanía –al igual que el término nación– constituye uno de los términos más controvertidos y que mayor grado de confusión ha generado. La soberanía se ha ido modificando a lo largo de la historia debido a una serie de fac-

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tores nacionales e internacionales que afectan en mayor medida a determinados países. Así por ejemplo, la Unión Europea (UE) constituye un buen ejemplo de cómo ha ido transformándose la concepción de la soberanía en el marco de un contexto más globalizado e interdependiente. En este sentido, el ingreso en la UE ha significado para los Estados miembros una restricción de su dimensión exterior, por ejemplo, en cuanto a la renuncia a la capacidad estatal de regular algunas actividades económicas y comerciales y en muchos casos, también en cuanto a la supresión de la moneda estatal a favor del euro como moneda única. Por otra parte, en los últimos años, el papel que ha jugado el derecho a la injerencia humanitaria en determinados países, ha modificado los propios límites de la soberanía en cuanto justificación de la intervención de un actor exterior en el territorio de una entidad estatal con el objetivo de salvaguardar derechos fundamentales y condiciones de vida amenazadas por la imposibilidad del propio Estado. Por ejemplo, en Haití, tras el seísmo en enero de 2010, se situaron en el país numerosas fuerzas de seguridad y de ayuda humanitaria procedentes de otros países como el caso de los Estados Unidos. En ocasiones, este tipo de injerencia ha tomado la forma de una intervención militar, como por ejemplo, la acción de intervenir en la antigua Yugoslavia en 1999, una acción en su día respaldada por la ONU, a instancias de los países que conformaban la OTAN. En este contexto, la pregunta de difícil respuesta remite a quién corresponde evaluar la necesidad o no de una injerencia humanitaria, ¿a las entidades interestatales o al propio Estado? Lo cierto es que en lo que concierne al aseguramiento de la paz, la imposición de los derechos humanos, así como a la lucha contra el crimen internacional organizado o contra las limpiezas étnicas, se ha puesto entre paréntesis el principio de no injerencia en el espacio territorial de los demás Estados. Ningún Estado puede ignorar aquellos eventos que ocurren más allá de sus fronteras simplemente porque no se ajustan a sus intereses nacionales (Newton y Van Deth, 2010: 21).

Legitimidad La legitimidad constituye otro elemento fundamental del Estado, no solo para los sistemas democráticos sino incluso sistemas de carácter autoritario han reclamado siempre alguna suerte de legitimidad para sus acciones. Este término trae consigo un doble sentido, desde el punto de vista de las personas gober-

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nantes significa derecho a mandar y ejercer la autoridad y en consecuencia, la obligación por parte de los gobernados a obedecer. Por su parte, desde la perspectiva de los gobernados, la legitimidad significa fundamentalmente una creencia, relacionada con los valores de la equidad, la justicia o la bondad de las acciones y leyes que emanan de la autoridad gobernante. Esos valores permiten distinguir entre lo legal y lo legítimo. La noción de legitimidad, por tanto, es una noción más amplia que relaciona el ejercicio del poder estatal con el mundo de las ideas y de los valores. Mientras que la legalidad remite a la adecuación de una decisión o de una propuesta a la ley vigente, la legitimidad expresa el ajuste de esta misma decisión a un marco de valores que se sitúan más allá de la propia ley escrita. El sociólogo alemán Max Weber (1864-1920) subrayó el carácter fundamental de la legitimidad a la hora de definir el Estado como una comunidad humana que reclama eficazmente el monopolio del uso legítimo de la violencia dentro de un territorio. Este autor elaboró su conocida tipología bajo la que expresó los diferentes modos de legitimidad del poder político a lo largo de la historia. Distinguió tres tipos de dominación, la tradicional, la carismática y la legal-racional. La legitimidad de la dominación, en el primer caso, descansa en la creencia en la santidad de las normas y en los poderes de mando heredados. En la segunda, se alude a las cualidades extraordinarias o excepcionales del líder o caudillo. Se atribuye por tanto esta legitimidad a las personas con capacidad de persuasión y de impulsar una visión de futuro proyecto colectivo. Por último, la legitimidad que confiere lo legal-racional descansa en la aceptación de unas normas impersonales establecidas dentro de un contexto de racionalidad con arreglo a fines o con arreglo a valores. Esta última forma fue relacionada por Weber con el desarrollo del sistema burocrático propio del Estado moderno, no obstante, aunque la tipología del autor alemán ha resultado muy útil para iluminar las relaciones de legitimidad que han acompañado a los diferentes momentos históricos, no resulta apta para explicar correctamente la relación de dominio en los Estados contemporáneos democráticos. La legitimidad democrática descansa de manera especial en la creencia en la superioridad de este sistema político frente a otros y en el cumplimiento de las reglas que definen la democracia (véase el capítulo 4 “de las democracias”). Juan Linz llevó a cabo una excelente aproximación sobre la legitimación en el marco de los Estados democráticos en el que subrayó varios elementos como la socialización política mediante la familia y la educación, los medios de comuni-

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cación, la tradición, el carisma personal de los líderes, la eficacia y la efectividad, la identificación con el Estado o la nación, etc.1

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Territorialidad La territorialidad en sí misma constituye uno de los elementos más importantes de la definición de Estado, pues su competencia se extiende sobre un territorio. En efecto, la dominación territorial se delimita sobre un espacio concreto donde las fronteras existen, no solo como consecuencia del marcaje necesario frente a posibles pretensiones de dominación por parte de otros Estados, sino también como consecuencia de las limitaciones fácticas para poder hacer efectivo el ejercicio del poder. Mediante la fijación de fronteras se delimita el territorio y se regula la asignación estatal de competencias y por tanto, se acota el ámbito de poder del Estado. Las fronteras sirven también para controlar los movimientos migratorios de personas que entran y salen de un territorio. Las restricciones de entrada mediante fronteras estatales, para personas que solicitan asilo o emigran procedentes de otros territorios, no son una realidad solo en países con sistemas autoritarios sino también son propias de numerosos Estados democráticos (Benz, 2010: 148). Al tiempo que se eliminan importantes restricciones respecto a la libre circulación de mercancías, los Estados económicamente más favorecidos levantan fronteras cada vez más infranqueables contra los crecientes movimientos migratorios procedentes de los países menos favorecidos. Resulta ilustrativo de este refortalecimiento de las fronteras estatales las que se extienden entre los Estados Unidos y México, o la de las ciudades españolas de Ceuta y Melilla con Marruecos. El territorio sirve para identificar el espacio donde el Estado debe ser capaz de proteger y defender a la población haciendo uso exclusivo, si es necesario, de la violencia. En efecto, el territorio no es simplemente el lugar de las actividades del Estado sino que simboliza también la parte física de la identidad estatal, el sentido de su existencia y su continuidad histórica (Poggi, 2008: 87). Se distinguen Estados con grandes y pequeños territorios. En los últimos tiempos, la construcción clásica de grandes Estados soberanos que traía consigo la unificación de un número variado de territorios bajo una única fuente de poder ha sido progresivamente modificada debido a la proliferación de peque1.  Consúltese Linz, 1987.

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ños países, de manera que actualmente, el tamaño medio de un país ha disminuido hasta siete millones de habitantes. De los alrededor de noventa Estados independientes en el mundo en 1900, hablamos hoy de casi doscientos Estados pertenecientes a la ONU. Un Estado asentado en un territorio implica necesariamente hablar de las personas que lo habitan, identificar un pueblo o una nación. Para identificar un pueblo o nación aludimos necesariamente a elementos compartidos, sea una lengua, una religión, una historia común, una cultura, etc., de ahí que en el lenguaje cotidiano, los términos “nación” y “Estado” suelen emplearse de manera indistinta como sinónimo de país, sin embargo, constituyen conceptos diferentes. El Estado remite fundamentalmente al marco de instituciones políticas y administrativas de un país, mientras que la nación está relacionada con el sentido de pertenencia, con una identidad diferenciada que reclama para sí un territorio. La identidad nacional deviene la conciencia de pertenencia a una comunidad que descansa bien en características étnicas y culturales, bien en el reconocimiento de derechos y obligaciones comunes. Desde la Revolución Francesa destaca una tradición de pensamiento occidental que ha desarrollado el concepto de Estado-nación o Estado nacional caracterizado por la congruencia entre los límites territoriales y las identidades o identidad de un pueblo que vive en ese territorio. No obstante, esta congruencia ha resultado ser más bien un principio normativo y no un principio sociológico del que den cuenta los Estados realmente existentes. Luego la distinción entre Estado y nación descansa en el hecho de que un Estado no siempre coincide con las fronteras de una única nación. El mundo de hoy está formado por Estados plurinacionales y por naciones sin sus propios Estados2, son pocos los países que expresan una correspondencia clara entre Estado y nación.

La organización territorial del Estado La diferente conexión entre poder político organizado y territorio ha dado lugar a la configuración de diferentes modelos de Estado, atendiendo al grado 2.  Tras la II Guerra Mundial, los grandes objetivos del Estado-nación entraron en crisis a partir del momento en que los distintos países europeos se mostraron incapaces de garantizar la paz y promover la reconstrucción sobre las bases nacionales individuales y tuvieron que unirse dentro del marco supranacional de la Unión Europea. Por otra parte, debido a la creciente complejidad étnica y cultural de muchos territorios, en muchos países europeos, el Estado y la nación no son coincidentes.

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de dispersión o concentración en el ejercicio del poder político. Sin embargo, no existe una única clasificación que podamos utilizar a la hora de estudiar la organización territorial del Estado debido a la proliferación de variadas tipologías y denominaciones relacionadas con distintas tradiciones en la Ciencia política. En la tradición anglosajona, por ejemplo, no se emplea la referencia a Estado compuesto, sino que generalmente se usa Estado federal así como variantes en su lugar. Por otra parte, en el marco de la tradición italiana o española, son comunes las referencias al Estado compuesto (Fernando Badía 1986; Vallés, 2000). Asimismo, los debates sobre la organización territorial del Estado no remiten solamente a una cuestión nominal respecto a la identificación como unitario o federal sino que profundizan en el tipo de división de poderes existente en el interior de cada Estado y qué consecuencias se derivan de ello. La clasificación más simple y generalizada permite distinguir dos modelos de referencia clásica, a saber, el modelo de Estado unitario, y el modelo de Estado compuesto. El factor tamaño, junto con otros elementos, interviene en la configuración territorial de los Estados.

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Estados unitarios El proceso de construcción de los Estados-nación en Europa, a excepción de Suiza, estuvo caracterizado por la generalización del modelo de organización unitario. El absolutismo estuvo relacionado con un modelo de construcción de Estado de carácter centralizador y jerárquico en el que prevalecía la indivisibilidad de la soberanía bajo una autoridad única. Con la extensión del modelo jacobino tras la Revolución Francesa se lleva a cabo un proceso de centralización del poder en manos del Estado. A partir de ahí este modelo unitario deviene el modelo mayoritario de referencia en la organización del Estado en Europa. El principio básico del Estado unitario reside en la idea de que el poder político equivale a un único centro desde el cual se conecta o se proyecta sobre todo el territorio (Vallés 2000: 175). Este centro es responsable de la adopción de decisiones políticas últimas, por lo tanto, posee el monopolio de la creación de las normas jurídicas aplicables en todo el territorio y a toda la ciudadanía. Con el objeto de ganar efectividad, dentro de este modelo tiene cabida la delegación de competencias y la distribución de recursos entre instituciones que se ocupan de gobernar las instituciones de naturaleza subestatal, bien sean municipios,

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comarcas, condados, regiones, provincias, etc. Con independencia de que en algunos casos las competencias delegadas son sustantivas, lo definitorio del Estado unitario es que estas pueden ser revocadas desde el centro mediante decisión unilateral. En efecto, los recursos materiales o personales controlados por los Estados unitarios dependen de la voluntad del centro político que cede o transfiere a su voluntad estableciéndose una clara jerarquía entre instituciones centrales, con competencia sobre la totalidad del territorio estatal y el resto de las unidades institucionales. Los Estados unitarios cuentan siempre con unidades políticas locales que constituyen lo que se denomina el gobierno local o administración local encargado de desarrollar las funciones políticas que las leyes estatales definen. El grado de competencias entre unos países y otros es muy heterogéneo pese a que sus funciones estén tuteladas en última instancia por el Estado. Hoy en día, la aparición de realidades políticas y sociales cada día más complejas, así como las propias exigencias técnicas y funcionales, han llevado a que no pocos Estados unitarios hayan moderado el centralismo en aras de nuevas fórmulas descentraLa distribución territorial del Estado en treinta y seis democracias Unitarios y centralizados Bahamas Barbados Botswana Colombia Costa Rica Grecia

Islandia Irlanda Jamaica Luxemburgo Malta Mauricio

Dinamarca Finlandia

Japón Noruega

Nueva Zelanda Portugal Reino Unido (antes de 1999) Francia Trinidad Italia

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Unitarios y descentralizados Suecia Semifederales Israel Países Bajos

Papúa-Nueva Guinea España

Bélgica (antes de 1993) Reino Unido* (desde 1999)

Federales y descentralizados Australia Canadá

Suiza Estados Unidos

Venezuela

Austria

Bélgica (a partir de 1993)

Federales y centralizadas India

Fuente: elaboración propia a partir de Lijphart, 2000 *El proceso denominado devolution entendido como devolución de competencias a Escocia y Gales aprobado en 1998-1999 ha convertido a Reino Unido en un Estado intermedio semifederal próximo al modelo español

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lizadas que promueven la cooperación interterritorial y responden mejor a las demandas de la ciudadanía. En este sentido, países con Estados unitarios como Dinamarca, Suecia, Japón o Finlandia, entre otros, se encuentran a su vez fuertemente descentralizados. De ahí que respecto a la organización territorial del Estado se pueda hablar de un continuum que finaliza en el Estado federal, pero que comprende diferentes grados desde el modelo regional italiano o el difícil de encuadrar modelo autonómico español, hasta los modelos belga o indio, por señalar algunos ejemplos. A partir de la clasificación realizada por Arendt Lijphart acerca de los grados de federalismo de treinta y seis democracias entre 1945 y 1996, aunque reconfigurándola en algunos detalles, se ha ofrecido una clasificación organizada en la que los casos más claros se encontrarían en la columna izquierda y en la central, mientras que los casos más complicados, por estar situados entre categorías o que cambiaron su situación más recientemente, estarían a la derecha.

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Estados compuestos Los Estados compuestos se caracterizan básicamente por el hecho de que el poder político se encuentra repartido entre instituciones que controlan diferentes ámbitos territoriales (Vallés 2000: 175). El punto de partida es la idea de compartir poder, en vez de delegarlo, entre diferentes niveles de poder político, sin posibilidad de que un centro político someta al conjunto de los actores institucionales a su tutela. Se sustituye el principio de jerarquía vertical por la relación horizontal entre poderes en la que, junto a la división garantizada de poder, se habla de acuerdo con la descripción de Daniel J. Elazar (1997: 239) de “no centralización del poder” o de múltiples centros de poder. En contraste con la pirámide organizativa de los modelos de Estado unitario, un amplio abanico de poder puede ser ejercido por los diferentes niveles de gobierno. El federalismo implica la configuración de un sistema de gobierno dual en un Estado cuya división debe estar constitucionalmente establecida, sin ese requisito, y de acuerdo con uno de los especialistas clásicos, el politólogo estadounidense William Riker, no se puede hablar en sentido estricto de federalismo sino de otras formas de organización, como la descentralización del Estado unitario. Por tanto, federalismo implica división vertical con poderes separados entre instituciones centrales y subnacionales de tal modo que algunas materias son competencia exclusiva de los gobiernos subnacionales y otras de los

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gobiernos centrales, pudiendo hablarse de una suerte de doble soberanía, estatal y subestatal. A estos principios básicos se acomodan las denominadas federaciones o Estados federales que son el caso más frecuente de Estado compuesto. No existe un único modelo de Estado federal sino diferentes fórmulas institucionales que crean relaciones con diversos equilibrios entre entidades políticas que reciben nombres tan diferentes como Estados, en el caso de los Estados Unidos, Brasil o India, cantones en el caso de Suiza, länder en Alemania y Austria, regiones en Bélgica, o provincias en Canadá. En el modelo de Estado federal se superponen dos estructuras, que son la de la Federación y la de los Estados (Estados, regiones, provincias, cantones…) miembros interrelacionados entre sí. En un Estado federal, la Federación suele tener pocas competencias pero relacionadas con materias de interés común, a saber, la defensa, los asuntos exteriores, el comercio exterior, la moneda y el crédito. El resto de las competencias quedan en manos de las entidades federadas (Estados, cantones, provincias, cantones, etc.) concentrándose fundamentalmente en temas económicos relacionados con la escala territorial o la localización, por ejemplo, el comercio local, la agricultura, el urbanismo, la cultura, la educación, la gestión de las diferencias religiosas, étnicas o lingüísticas, etc. Los modelos de Estado compuesto o federales requieren que cada nivel de gobierno tenga competencias exclusivas a la hora de adoptar decisiones finales (Riker, 1975: 239) sobre ciertos temas, al tiempo que los poderes compartidos bajo la federación en otros temas pueden requerir cooperación o acuerdos interinstitucionales, bien sea para la aprobación de una legislación hasta la toma de decisiones concretas y su ejecución. Por otra parte, a este modelo federal se le asocian otras características: la existencia de un legislativo bicameral, con una cámara federal fuerte cuyo objetivo es representar las unidades constituyentes, un tribunal central superior, con atribuciones para decidir sobre los conflictos que enfrenten a la federación con las unidades estatales, y un banco público federal, en cuya composición están implicadas de alguna manera las unidades federadas. Además, cada uno de los Estados o regiones cuenta con una constitución propia en la que se concretan las instituciones de gobierno de cada una de ellas. Los modelos de Estado federal tienden a utilizarse en dos tipos de países, en aquellos con territorios extensos o con sociedades plurales. Los países grandes, tanto en territorio como por población, véase la India o los Estados Unidos, constituyen Estados federales. La construcción federal busca organizar en una

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sola unidad a un conjunto de territorios diversos unidos por la dependencia colonial de una misma metrópoli. Este ha sido el caso, por ejemplo, de algunos países de América Latina, Canadá, India o Nigeria. Por otra parte, en aquellos Estados no tan extensos pero con una gran diversidad de naturaleza cultural, étnica o religiosa, el modelo federal se articula como modelo apto para dispersar un poder excesivamente concentrado y dar visibilidad y presencia a la heterogeneidad interna. En este caso, el modelo de Estado federal desempeña la función de reconocimiento de las minorías étnicas o nacionales (Lijphart, 2000: 185). Para comprender mejor los modelos de Estado federal debemos distinguir entre el denominado federalismo congruente y el incongruente o también llamados simétrico y asimétrico. El federalismo congruente se compone de unidades territoriales cuyas características sociales, étnicas y culturales son similares en cada una de las unidades y en la federación como conjunto. Hablamos pues de un modelo de Estado perfectamente congruente cuando las unidades devienen reproducciones en miniatura de las características importantes del Estado federal en su conjunto. Uno de los ejemplos paradigmáticos del modelo son los Estados Unidos, cuya Constitución de 1787 ha sido fuente de inspiración de todos los modelos federales posteriores. Por su parte, el modelo de Estado federal incongruente se compone de unidades cuyas características sociales y culturales que difieren entre sí y del país en su conjunto. Otro modo de poner de manifiesto el contraste de modelos es comparando las fronteras políticas en las unidades componentes de la federación y las fronteras sociales entre grupos como las minorías étnicas. En los modelos de Estado federal asimétrico, estas fronteras tienden a coincidir, de modo que la heterogeneidad de la federación en su conjunto se transforma en un grado elevado de homogeneidad interna a nivel de unidades estatales. Este último modelo permite reducir el pluralismo de una sociedad gracias a la delimitación de territorios relativamente homogéneos. Por ejemplo, en Suiza hay una menor diversidad lingüística en los cantones que a escala estatal. En Canadá, Quebec concentra la minoría francófona y su gobierno ha sido el principal impulsor de los intereses de la comunidad de habla francesa en este país. A medio camino entre el modelo federal y el unitario descentralizado se encontrarían países como España desde 1978 y Reino Unido desde 1999 debido a que presentan características propias que suponen variantes de Estado compuesto que no coinciden plenamente con el modelo federal pese a su gran proximidad. El caso español supone uno de los ajustes de las diferencias lingüísticas

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y culturales, así como de distribución territorial del poder que ha alcanzado más relieve político. Sobre la base de determinados acuerdos políticos que implicaron a las comunidades afectadas se han conferido poderes y recursos a las Comunidades Autónomas. El Estado español es actualmente uno de los más descentralizados de Europa en cuanto a recursos públicos, no obstante, la Constitución no define España como un Estado federal.

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Estados confederados Las confederaciones, en sentido estricto, implican agregaciones de Estados previamente existentes, suponen una especie de vía intermedia entre lo que sería propiamente una alianza internacional y el Estado federal. Así, por ejemplo, la Confederación Helvética –que continúa siendo el nombre oficial de Suiza– recuerda que sus cantones originariamente se habían agrupado en un sistema de tipo confederal, hasta su transformación en 1848 como Estado federal. Por otra parte, antes de que los Estados Unidos adoptasen su Constitución de 1787, los trece Estados se organizaron como una confederación. El Estado confederal significa una suerte de acuerdo internacional que conduce a una unión de Estados con carácter permanente para alcanzar objetivos comunes –defensa, régimen aduanero y comercial, moneda, etc.– Este tipo de arreglo territorial y estatal en seguida se consideró desfasado debido a que fue considerado una opción con dosis importantes de inestabilidad y conflictividad: cualquier decisión confederal debía contar siempre con el apoyo unánime de todos los Estados miembros al reconocerse el derecho de veto de cada uno de ellos. En los últimos tiempos, sin embargo, la colaboración económica y la creación de mercados comunes han relanzado nuevas formas de confederación que evitan deliberadamente la remisión a los modelos clásicos. En esta línea y en lo referente al ámbito de las asociaciones internacionales de Estados, la Unión Europea resulta la entidad política más próxima al modelo confederal. Los hasta la fecha veinte y siete Estados integrantes han cedido a la Unión el poder de definición de políticas importantes como la moneda, el comercio interior y exterior, agricultura, cooperación jurídica y policial, inmigración, seguridad fronteriza, etc. Su carácter progresivo, consecuencia de la cesión de soberanía por parte de los Estados miembros a favor del Parlamento Europeo, el Consejo de Ministros y la Comisión, la sitúa en un espacio intermedio entre confederal

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y federal pues los Estados miembros mantienen derecho de veto para algunos asuntos.

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Modelos territoriales y democracia Dentro de la literatura especializada en modelos de organización territorial del Estado ha sido frecuente el desinterés respecto al tipo de régimen político que acompaña al modelo territorial. Así, por ejemplo, Riker, uno de los grandes especialistas en este campo, no estableció ninguna distinción entre el modelo de los Estados Unidos y el de la antigua Unión Soviética. Ahora bien, en los últimos años se ha subrayado la necesidad de atender al tipo de régimen político en el que se enmarca el modelo territorial, pues las diferencias entre sistemas democráticos federales y sistemas no democráticos con estructuras federales son fundamentales (Stepan, 2001). De tal manera que, de acuerdo con Stepan, tan solo las democracias pueden ser efectivamente federales en la medida en que proporcionan garantías y mecanismos institucionales para que las subunidades estatales se respeten. La pregunta que restaría por tanto es la relacionada con el papel jugado por el modelo territorial del Estado en la democratización. Si pensamos en algunos países pertenecientes a la tercera ola de democratización descrita por Huntington como pueden ser Checoslovaquia, Yugoslavia, la Unión Soviética o en América Latina, encontramos casos de modelos federales y de cambio de régimen político. Por otra parte, en la Europa del Este, después de la caída del comunismo, aquellos sistemas unitarios se mantendrían igual mientras que los tres federales o cuasifederales, como Yugoslavia, Checoslovaquia y la Unión Soviética, sufrieron importantes procesos de desintegración que han dado lugar a veinte y tres Estados independientes. Para algunos autores, el federalismo supone unos límites importantes a la acción de gobierno, creándose múltiples espacios de coorganización y movilización política, aumentando la representación territorial sobre la representación de la población y distribuyendo el poder entre regiones (Gibson, 2004). Desde otra perspectiva y atendiendo a la creciente diversidad cultural y étnica de las sociedades contemporáneas, Arendt Lijphart relaciona el federalismo con la organización estatal más apta para acomodar la diversidad. Precisamente por ello, también este elemento aparece unido a las democracias consensuales, especialmente en los países de gran tamaño (Lijphart, 2000: 279).

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Líneas actuales y futuras de debate El modelo de Estado moderno surgido en la Europa fragmentada cuyos aspectos territoriales, políticos y culturales sirvieron de referente de dominación legítima para la organización del poder político en el resto del mundo, ha sufrido importantes transformaciones que limitan de manera significativa su capacidad para regular los posibles conflictos producidos en las comunidades políticas contemporáneas. Entre los indicios más importantes de la transformación del Estado en las últimas décadas se encontraría el hecho de que este, visto desde una dimensión interna, se ha hecho demasiado grande y demasiado complejo; su función reguladora de conflictos ha sido progresivamente suplantada por otras instancias al tiempo que la imagen del Estado como una estructura piramidal ha ido perdiendo relieve. Así, por ejemplo, la centralización del poder político del Estado, contemplado en su momento para muchos países como una ventaja, supone en el presente una limitación en la medida en que el Estado ha crecido tanto en complejidad que ve reducida progresivamente su capacidad de acción. El surgimiento de nuevas instituciones, servicios, agencias, ámbitos incipientes de politización de lo social, hace más difícil la coordinación y el ejercicio de la práctica estatal deviene necesariamente heterogéneo y disperso. En algunos contextos, son las propias entidades subestatales, como los gobiernos locales o regionales, los que intervienen con mayor determinación, convirtiéndose en los verdaderos gestores de conflictos de un ámbito antes reservado al Estado. Por otra parte, en su dimensión externa, el Estado resulta en el presente demasiado pequeño, las nuevas formas de comunicación, la tecnología y el transporte han permitido numerosos intercambios, así como nuevos conflictos planteados ahora a escala planetaria. El reconocimiento formal del Estado ya no asegura la posibilidad de intervenir en un escenario global ni el dominio claro sobre un territorio bien delimitado tal como habíamos definido al inicio de este capítulo. Las transformaciones sociales más relevantes hacen alusión a conceptos como la internacionalización, la globalización, la regionalización, la pluralización o la individualización. En efecto, la expansión de la comunicación, de redes más allá de los límites del Estado, junto con la desterritorialización de la organización de la política y la economía, así como la proliferación de valores, estilos de vida, etc. constituyen procesos que mantienen una relación estrecha

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entre sí. Todos estos aspectos traen consigo cambios en la actividad estatal, especialmente relacionadas con las funciones y estructura del Estado (Benz, 2010: 381). La creciente necesidad de cooperación internacional, el aumento creciente de los riesgos o la escasez de recursos naturales modifican los medios de dominación del Estado transformando de manera progresiva el concepto de soberanía de Estado que afecta a sus funciones tradicionales. De ahí que se modifique su capacidad para imponer políticas en el territorio pero también se ponen de manifiesto las limitaciones para actuar de forma aislada en el ámbito internacional. El Estado se ha convertido en uno más de los actores políticos a nivel mundial perdiendo protagonismo; ahora tiene que competir con una nueva constelación de actores políticos a escala global: organizaciones interestatales (Unión Europea, ONU, FMI, OMC, OTAN…), grandes empresas transnacionales, redes de organizaciones no gubernamentales como ONG’s, etc. Asimismo, el papel del Estado como garante del bienestar general quizás sea, sin embargo, el ámbito que más ha sido afectado por la globalización (Vallespín, 2003: 415). La expansión al ámbito transnacional del sistema económico limita significativamente la regulación estatal de la economía. La aparición de un poder creciente en manos de los mercados financieros y otros agentes globales ponen en cuestión la capacidad y la autonomía de los Estados. La reciente crisis económica iniciada en 2008 y que está afectando a numerosos países desarrollados ha llevado ahora a los Estados a renunciar a importantes logros sociales que tan costosamente se habían asegurado para proteger a la ciudadanía de las inclemencias del sistema económico. Precariedad, privatización, recortes salariales y del gasto público, desempleo, etc., son algunos de los ejemplos más sobresalientes de este nuevo escenario de importantes Estados europeos, hasta la fecha mejor consolidados desde el punto de vista del bienestar. Progresivamente, desaparecen la protección y un proyecto claro, los Estados se limitan a reaccionar ante circunstancias que –en apariencia, al menos– se escapan a su control bajo un horizonte de gran incertidumbre. Ha comenzado toda una carrera de ajustes a la baja para tratar de combatir las posibles bancarrotas de los Estados en un marco de competitividad global donde el Estado sacrifica importantes servicios clásicos de bienestar por las garantías de mercado. La pregunta de cierre de este apartado y del capítulo sería: ¿todos estos cambios en el papel y en la realidad de los Estados ponen en duda la continuidad y el futuro de los mismos?

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De acuerdo con Kenneth Newton y Jan Van Deth (2009), los Estados continúan siendo uno de los actores políticos más importantes de la realidad política global y la soberanía y el uso de la fuerza legítima dentro de su territorio todavía constituye la principal forma de poder político organizado. En este sentido, los Estados, entre otros aspectos, son:

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•  Los principales responsables de los servicios públicos suministrados a la ciudadanía. •  Recaudadores de dinero mediante impuestos. •  Responsables únicos de la defensa del territorio y de la ciudadanía, así como del mantenimiento del derecho y el orden social. •  Los que deciden quién trabaja y vive “legalmente” dentro las fronteras de sus territorios. •  Los referentes básicos de la creación de entidades supraestatales como la Unión Europea o las Naciones Unidas.

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Actividades propuestas para las clases interactivas Actividad 1.  Preguntas Preguntas de repaso de conceptos y contenidos a) ¿Cómo se define el Estado? b) Define el concepto de “soberanía”. c) Define el concepto de “legitimidad”. d) ¿Cuáles son las diferencias entre Estado y nación? e) Principales diferencias entre Estado unitario y federal

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Preguntas de desarrollo de argumentos a) ¿Son necesarios los Estados? ¿Por qué? ¿Qué objetivos persiguen? b) ¿Qué factores llevan en la práctica a una cierta distribución territorial del poder político? ¿Qué ventajas o inconvenientes puede traer consigo? c) ¿Cuáles son los argumentos a favor de los Estados federales? d) ¿Por qué es tan difícil hablar del futuro de los Estados? e) ¿Qué control ejerce un Estado sobre su propia política monetaria cuando está pendiente de su endeudamiento externo y sometido a las fluctuaciones de las transacciones financieras internacionales? f) ¿En qué medida un Estado puede perseguir delitos o fraudes online o programados por el crimen organizado? g) ¿Cómo puede salvaguardar el medioambiente de su comunidad ante agresiones, de emisión de gases, radiaciones nucleares, vertidos tóxicos si se producen a miles de kilómetros de su territorio?

Actividad 2. Aplicación de conceptos teóricos a casos empíricos a) Localiza la lista con el número de Estados miembros de la ONU cuando fue fundada en 1945 y compáralo con el número actual. ¿Qué valoración requiere?

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b) Elabora una lista con: •  Los cinco Estados más extensos del mundo. •  Los cinco Estados más antiguos y los cinco más jóvenes •  Los cinco Estados más ricos y los cinco más pobres del mundo A partir de ella, trata de averiguar qué tienen en común los más antiguos comparados con los más jóvenes, y qué características comunes poseen los Estados más ricos comparados con los más pobres.

Actividad 3.  El modelo autonómico del Estado Analiza el Estado autonómico en España. Para ello, identifica en primer lugar cuáles son las competencias exclusivas del Estado central y las de las comunidades autónomas. A partir de esta información, localiza las comunidades autónomas que han logrado alcanzar el denominado “techo competencial”.

Actividad 4.  Las políticas del Estado

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Elige una política pública de tu interés para un conjunto de Estados (variados desde el punto de vista de su organización territorial y evalúa cómo esta competencia recae en gobiernos centrales o subestatales. Identifica si el gasto público es mayor o menor en Estados centralizados.

Actividad 5.  El Estado en el cine Cromwell, Ken Hughes (1970).

Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión que ayude al alumnado a identificar aspectos claves del Estado. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación con la trama y su análisis crítico.

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•  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos escritos.

Cuestiones a) Expón aquellas ideas que consideres más destacables de la película. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado? b) Emplea el material audiovisual de la sesión para analizar en los personajes y en los elementos del contexto los acontecimientos históricos relativos a las disputas entre el líder de los puritanos, Oliver Cromwell, y el rey Carlos i de Inglaterra. c) De acuerdo con la película, analiza la naturaleza del Estado y las diferentes fuentes de legitimación en disputa.

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Recursos online recomendados •  Organización de las Naciones Unidas www.un.org •  (Información estadística de carácter económica, social, política, geográfica e histórica de numerosos Estados disponible en: www.countrystudies.us •  Sobre Estados compuestos, véase: www.lafayette.edu/ publius/journal.html. www.federalism21.org •  en esta página se puede encontrar Información sobre constituciones federales en el mundo disponible en: www.constitution.es

Bibliografía Axtmann, R., 1996. Liberal Democracy into the Twenty-first Century: Globalization, Integration and the Nation State. Manchester University Press. Bellamy, R., 1993. Theories and Concepts of Politics. Manchester University Press. Caminal, M. (coord.), 1996. Manual de Ciencia política. Madrid: Tecnos.

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Colomer, J.M., 2001. Instituciones Políticas. Barcelona: Ariel. —  1999. “Las instituciones del federalismo.” Revista Española de Ciencia política 1(1), 41-54. Dahl, R., 1992. La democracia y sus críticos. Madrid: Paidós. Elazar, D.J., 1994. Federal Systems of the world: a handbook of federal, confederal and autonomy arrangements. Harlow: Longman. Gibson, E., 2004. Federalism and Democracy in Latin America. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Held, D., 1992. Modelos de democracia. Madrid: Alianza. Keating, M., 1996. Naciones contra el estado. Barcelona: Ariel. Lijphart, A., 2000. Modelos de democracia. Barcelona: Ariel. Macpherson, C. B., 1987. La democracia liberal y su época. Madrid: Alianza. Linz, J., 1987. La quiebra de las democracias. Madrid: Alianza. Pastor, J. y R. Ribo, 1996. “La estructura territorial del Estado.” En: Caminal, M. (comp.) Manual de Ciencia política. Madrid: Tecnos, pp. 451-470. Newton, K. y J. V. Deth, 2009. Foundations of comparative politics: democracies of the modern world. Cambridge University Press. Requejo, F., 1994. Las democracias: democracia antigua, democracia liberal y estado del bienestar. Barcelona: Ariel. Requejo, F. (coord.), 2002. Democracia y pluralismo nacional. Barcelona: Ariel. Sartori, G., 2001. Elementos de teoría política. Madrid: Alianza, 1992. —  Arguing Comparative Politics. Oxford University Press. Stepan, A., 2001. “Toward a New Comparative Politics of Federalism, (Multi) Nationalism, and Democracy: Beyond Rikerian Federalism.” En: Stepan, A. Arguing Comparative Politics. Oxford University Press, pp. 315-361. Vallés, J.M., 2006. Ciencia política. Barcelona: Ariel. Vallespín, F., 2003. “Globalización y política: la crisis del Estado.” En: Arteta, A., García Guitián, E., Máiz, R. Teoría política: poder, moral, democracia. Madrid: Alianza editorial, pp. 402-423.

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Capítulo III

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Objetivos El tema tratado en este capítulo es central tanto en la introducción a la Ciencia política como en política comparada. Tiene como objetivo proporcionar al alumnado un conocimiento básico y estricto de una parte importante de la disciplina. Para ello, se ocupa de describir el propio concepto de régimen no democrático así como presentar el debate y las tipologías fundamentales existentes en la literatura especializada. Asimismo, se trata de que las alumnas y los alumnos desarrollen su capacidad de análisis crítico a través de las lecturas y de la comprensión de los contenidos fundamentales de este tema, pudiendo aplicar los conceptos adecuados para la interpretación de la realidad política.

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Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberá realizar la lectura obligatoria correspondiente a esta unidad: •  Linz, J. J., 1974. “Una teoría del régimen autoritario: el caso de España.” En: Fraga Iribarne, M. (dir.) La España de los años setenta, vol. 3 (1): El Estado y la política. Madrid: Editorial Moneda y Crédito, pp.1467-1531. Esta lectura constituirá el punto de arranque a partir del cual se procederá a un desarrollo del tema. Se espera, por lo tanto, una participación activa del alumnado en las clases.

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Las clases de seminarios consistirán, básicamente, en la realización de las actividades correspondientes a este tema que figuran al final de la unidad. En las tutorías se llevará a cabo un seguimiento de los avances y resultados del trabajo individual del alumnado.

Competencias

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•  Adquirir conocimientos sobre el funcionamiento de los regímenes no democráticos actuales. •  Reforzar la capacidad de análisis, esto es, de descomposición de los elementos teóricos y metodológicos de las fuentes de información manejadas sobre los regímenes no democráticos. •  Reforzar la capacidad de síntesis y de reformulación de la información de acuerdo con los conceptos y teorías pertinentes. •  Utilizar con soltura los conceptos teóricos y metodológicos de la Ciencia política. •  Aprender a presentar sus argumentos y a debatir en público a través de la realización de debates a partir de preguntas genéricas. •  Elaborar comentarios críticos y analíticos de materiales audiovisuales y literarios que permitan aplicar los contenidos de este tema. •  Adquirir una serie de habilidades relativas a la búsqueda de bibliografía, manejo de recursos y de datos, así como aprender a formular hipótesis.

Contenidos del capítulo •  Introducción. •  Concepto. •  Debate y clasificaciones. •  La tipología de Linz: totalitarismo y autoritarismo. •  Otros regímenes no democráticos. •  Líneas actuales y futuras de debate.

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Introducción Cualquier referencia al término sistema político no democrático conduce directamente a lo que constituyen los casos empíricos prototipo que marcaron la política del siglo xx. Nos referimos a las dictaduras que surgen en Europa en el periodo de entreguerras: la Alemania nazi, la España franquista, la Italia fascista o la Unión Soviética estalinista. La relevancia de este tipo de regímenes fue tal que durante buena parte del siglo pasado parecía que esta forma de organizar la vida política había reemplazado a la democracia como la “ola de futuro”. Esta relevancia histórica también se ha reflejado en nuestra disciplina. Son muchos los autores que han teorizado y examinado estas dictaduras contribuyendo con ello al desarrollo mismo de la Ciencia política, proporcionándonos una herencia que sirve como importante fuente de inspiración para el estudio de las actuales no democracias. Pero no solo de este tipo de regímenes, ya que la utilidad acerca de estas investigaciones la podemos ampliar a lo que es el objeto de estudio principal de la Ciencia política y la política comparada en el presente, esto es, a la democracia y a su funcionamiento. En este sentido, la adopción de un enfoque de comparación con respecto a la democracia permite indagar acerca de los aspectos relacionados con la transición y con la consolidación de nuevos regímenes democráticos, otros relacionados con el rendimiento y la toma de decisiones y aquellos que tienen que ver con la crisis de la democracia. (Broker, 2000). Asimismo, aunque se puede afirmar que el mundo ha entrado en la “era de la democracia”, el estudio de los regímenes no democráticos continúa siendo y debe ser de un interés principal para los académicos y estudiantes de Ciencia política. Una razón importante es el análisis del estado de la democracia en el mundo actual1. Incluso considerando su importante avance en las últimas décadas del siglo xx y su relativo estancamiento en lo que llevamos de siglo xxi, 1.  Freedom House es una organización internacional que dedica sus esfuerzos a examinar el estado de la libertad y de la democracia en el mundo. En los últimos años se ha convertido en un referente académico importante. Clasifica a los países, siguiendo un índice que va de 1 a 7, como libres (de 1 a 2,5) parcialmente libres (de 3 a 5) y no libres (de 5,5 a 7). La clasificación se basa en dos criterios: los derechos políticos y las libertades civiles. Un país garantiza los derechos políticos de su población cuando permite a sus ciudadanos formar partidos políticos que representen un amplio abanico de las opciones ideológicas de ese país y cuyos líderes puedan competir abiertamente por los puestos de poder o cargos públicos. Un país goza de libertades civiles cuando respeta y protege los derechos de las minorías y cuando permite las libertades personales de prensa, de creencia y de asociación. Para más detalles, ver <www. Freedomhouse.com>.

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observamos que el 54 % de los países del mundo no gozan de un sistema completamente democrático, lo que se convierte en un 56 % de la población mundial viviendo bajo algún tipo de dictadura. En la actualidad, países y territorios de relevancia política indiscutible como China, Irán y los territorios ocupados de Israel, así como países que nos son cercanos históricamente como Marruecos y Cuba, estarían dentro de este grupo. Tabla 1.  Estado de la democracia en el mundo Países libres

Países parcialmente libres

Países no libres

1973

44 (29%)

42 (28%)

65 (43%)

1983

53 (32%)

56 (33%)

58 (35%)

1993

72 (38%)

63 (33%)

55 (29%)

2009

89 (46%)

62 (20%)

42 (34%)

2010

87 (45%)

60 (31%)

47 (24%)

Fuente: Freedom House

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Concepto Por un lado, cuando se habla de la conceptualización de los regímenes no democráticos es preciso señalar la gran dificultad que supone precisar el término teniendo en cuenta el carácter vago del mismo, así como los numerosos referentes empíricos que incluye. Este es precisamente uno de los problemas fundamentales con los que se encuentran los científicos y las científicas sociales a la hora de realizar nuestra tarea: las dificultades para definir una realidad compleja. La disciplina se ha referido a los regímenes no democráticos atendiendo a diferentes vocablos como autocracias, monocracias, autoritarismos o, de forma generalizada, como dictaduras, que a su vez, han sido calificadas de modos diversos (Neumann, 1957) Por otra parte, es preciso señalar la distinción entre régimen y sistema, siendo más utilizado el primero que el segundo a la hora de aludir a las formas de gobierno no democrático. El concepto de régimen no democrático se utiliza en el vocabulario especializado de la disciplina como el conjunto de reglas formales que guían la actividad del juego político, mientras que el concepto de sistema, vinculado a la denominada teoría de sistemas y empleado por vez primera por David Easton, alude a un fenómeno de naturaleza más amplia, esto es, a la in-

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teracción de elementos que mantienen relaciones de interdependencia y que va más allá de las reglas del juego, comprendiendo también estructuras, actores, procesos e instituciones. En este sentido, resulta un lugar común la utilización del concepto de régimen no democrático en vez del de sistema, pues el primero muestra precisamente la negación o limitación del papel de la sociedad civil (Morlino, 1988).

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Debate y clasificaciones Cuando se abarca un objeto de estudio como el presente, surge la necesidad de reducir la complejidad existente a un número de tipos o clases suficiente que den cuenta de la variedad de países con este tipo de sistema pero que nos facilite a la vez la descripción de aquellos elementos que comparten. En las ciencias sociales, utilizamos las clasificaciones y las tipologías como herramientas que nos permiten ordenar el universo de los objetos y acontecimientos políticos. Una clasificación y una tipología bien elaboradas deben cumplir los criterios de exhaustividad y exclusividad, alcanzando al mismo tiempo un grado de generalidad tal que lleve al establecimiento de unas diferencias significativas con alto poder explicativo. En relación al tema que nos ocupa, la definición que según algunos autores ha obtenido más éxito en conciliar un grado de significación general con el criterio de aplicación más amplia es la establecida por Juan Linz (Morlino, 1990). Este autor distinguió a principios de los años setenta del siglo xx dos tipos principales de sistemas políticos no democráticos: el totalitario y el autoritario. Desde entonces, aunque no han sido pocas las críticas que ha sufrido esta tipología2, cualquier intento de análisis de las no democracias debe tener la aportación de Linz como punto de partida. En este capítulo se dedicará una primera parte a establecer las características definitorias de los dos tipos principales establecidos por el politólogo español. En una segunda parte se dará cuenta de otros tipos de regímenes no democráticos. Por último, se incluirá una valoración de cuál es el horizonte del debate actual. 2.  La tipología de Linz, o más en concreto su concepto de autoritarismo, ha recibido dos tipos de crítica. Por un lado, algunos han advertido que el concepto de autoritarismo se ha aplicado tan ampliamente, ocupando el 90% de los casos, que ha perdido mucho de su poder explicativo. Por otro lado, las críticas le han venido de aquellos que consideran el caso prototípico de autoritarismo, esto es, el régimen franquista como un totalitarismo parecido al de la Alemania nazi.

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La tipología de Linz: totalitarismo y autoritarismo El término totalitarismo surgió en las décadas de los años veinte y treinta del siglo xx como parte de la ideología de la Italia fascista. Mussolini definió lo que él llamaba sistema totalitario fascista como “todo en el Estado, nada fuera del Estado y nada contra el Estado.” Durante esa época, la expresión se utilizó principalmente en foros periodísticos, hasta que en los años cincuenta, entró en el debate académico de la mano de Arendt y Friedrich-Brzezinski. Los trabajos clásicos de estos autores proporcionaron unas teorías sobre el totalitarismo centradas en su reconocimiento como una forma nueva y “total” de dictadura. Durante esos años, esta visión se convierte en el enfoque dominante para entender estos regímenes y no es hasta finales de los sesenta cuando un importante cuerpo de literatura comienza a reconocer que la noción de totalitarismo ha perdido su utilidad. Por un lado, estaban aquellos que siguiendo a los propios autores clásicos subrayan el carácter limitado de este enfoque para el análisis comparado de los sistemas políticos. Esta limitación nacía de la constatación de que el totalitarismo como ejemplo histórico se encontraba en dos regímenes políticos únicos y temporalmente circunscritos: la Alemania nazi y la Rusia estalinista. Por otro lado y como ha ocurrido muchas veces en la historia de la disciplina, el paradigma totalitario se vio influido por la atmósfera política de la época. En el contexto de la política de la disensión, del movimiento estudiantil de finales de los sesenta y de la guerra de Vietnam, la actitud crítica que los representantes de estos fenómenos adoptaron hacia los propios sistemas occidentales llevó a una mayor complicidad o aceptación de las ideas socialistas y comunistas y al consecuente debilitamiento, sobre todo entre los intelectuales, de los sentimientos anticomunistas de décadas pasadas. En este marco, las connotaciones negativas del concepto de totalitarismo y su equiparación a los sistemas nazi y fascista no resultaron útiles a la hora de analizar los sistemas comunistas del momento (Siegel, 1998). Otras aportaciones distinguieron, a partir de estos mismos referentes, entre totalitarismos de izquierda y de derecha (Fisichella, 1976). En esta época, más como consecuencia de la asunción de las limitaciones del concepto que como influencia del contexto, es en la que aparece la aportación en 1964 de Juan Linz. El autor, como se ha indicado, parte de la dificultad que presenta el término totalitarismo para explicar un régimen como el de la España de Franco. El franquismo se comprende mejor si le aplicamos el concepto de autoritarismo que define como un sistema político (Linz, 1970):

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•  Con un pluralismo limitado, no responsable. •  Carente de ideología elaborada, pero con una mentalidad peculiar. •  Sin movilización política excepto en algunos momentos de su evolución. •  Con un líder o un grupo reducido que ejerce el poder dentro de unos límites predecibles. Esta nueva definición marcó un punto de inflexión significativo en la investigación en un contexto de debate académico donde la clasificación hegemónica remitía a los regímenes políticos bajo la dualidad formada por democracia y totalitarismo. La diferencia fundamental entre el totalitarismo y el autoritarismo reside en que el último se caracteriza por tener un cierto grado de pluralismo político, mientras que en el primero su ausencia es total. Este aspecto, la presencia o la ausencia de pluralismo, determinará las otras características de los dos sistemas y las diferencias más significativas que hay entre ellos. Estas diferencias se refieren a las cuatro dimensiones alrededor de las que se traza la tipología de Linz: 1.  El grado de pluralismo. 2.  La ideología o la forma de legitimación del régimen. 3.  La movilización. 4.  El liderazgo, referido tanto a como se ejerce el poder como al acceso a posiciones de liderazgo.

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El totalitarismo El totalitarismo es un sistema político que se caracteriza por la ausencia total de pluralismo. Un partido único oficial encabezado por un líder o un grupo reducido de líderes posee de iure y de facto el monopolio del poder. La característica fundamental de estos regímenes es su intención de anular todos los elementos plurales en la sociedad y el Estado. Una vez que el nuevo régimen organiza sus propias estructuras, esto es, el partido único y las organizaciones vinculadas a él, la destrucción de las instituciones, organizaciones y grupos de interés de los sectores sociales del régimen anterior se convierte en objetivo fundamental. Con ello se persigue no solo vencer a los oponentes al nuevo régimen sino también la transformación completa de la sociedad. A partir de este momento, todas las organizaciones sociales, políticas y económicas se ponen bajo el control del partido transformándose en correas de transmisión del mismo.

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Esta transformación social se justifica con una ideología guía muy elaborada y con un componente utópico muy importante. Del compromiso con ella nace también la legitimidad de los líderes y de las políticas concretas. La ideología en los regímenes totalitarios va más allá de un programa particular, conlleva un significado último, un sentido de propósito histórico y una interpretación de la realidad social. Se caracteriza, además, por tener unos límites bien establecidos y cualquier interpretación que vaya más allá de ellos será sancionada. La movilización política de las masas es considerada normalmente como la esencia del totalitarismo. Es una movilización extensa que se realiza a través del vasto abanico de organizaciones obligatorias creadas por el régimen. La participación de los ciudadanos en esta movilización activa es alentada, demandada y premiada desde el régimen, lo que lleva a la condena de la obediencia pasiva y de las esferas de la vida privada alejadas de esta militancia. Quizás quien mejor ha descrito el tipo de movilización característica de este tipo de regímenes ha sido Michael Walzer (1983): “se dice que el totalitarismo es incompatible con la pasividad; obtiene este poder especial de una población disciplinada activa y comprometida, demanda gente que desfile. En un sentido, por lo tanto, el totalitarismo es el heredero de aquellos movimientos democráticos y socialistas que por primera vez llevaron a la gente al campo político. Sin embargo es un heredero que reniega de su pasado. Por eso se podría decir más fácilmente que el totalitarismo representa la desmovilización de los partidos, movimientos y sindicatos democráticos, la transformación de la acción política en una representación ritual y de los argumentos en eslóganes” La relevancia de este tipo de movilización, junto con la tendencia hacia el poder monista y la importancia de la ideología no pueden ser entendidos sin la referencia al papel central que en este tipo de regímenes políticos cumple el partido único. Orgánicamente, el partido único es un partido muy burocratizado y jerarquizado. Alrededor del mismo se articulan una serie de organizaciones, tanto a nivel territorial (partido a nivel local o regional) como sectoriales (sindicatos, organizaciones de mujeres, juveniles…) a través de las cuales el partido cumple funciones vitales para el establecimiento y mantenimiento del régimen totalitario. Por un lado, el partido tiene como tarea fundamental la politización de las masas en sus dos vertientes principales, esto es: a) La movilizadora, como hemos visto antes, es a través del partido que se logra una alta movilización

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b) De ideologización, el partido se encarga del encuadre, integración y conversión a los valores del nuevo régimen a la vez que busca la eliminación de otros valores mediante la desvinculación de los lazos con las organizaciones del régimen anterior y la destrucción de su autonomía. Esta resocialización política se logra a través de una mezcla de propaganda, educación y coerción. Por otro lado, el partido cumple una función fundamental con respecto al liderazgo del régimen. Es dentro de la estructura del partido que se produce el reclutamiento, el examen, la selección y el adiestramiento de la nueva élite política. El éxito y el compromiso en la organización del partido son vitales en el reclutamiento para los puestos de poder. El liderazgo del régimen coincide con el vértice del partido único de manera que la estructura del Estado y del partido se solapan. El liderazgo totalitario es frecuentemente carismático, aunque quizás el rasgo más importante del mismo sea la arbitrariedad con la que se ejerce el poder. Los líderes en el totalitarismo gobiernan sin límites y sus reacciones son imprevisibles. La arbitrariedad es tal que alcanza tanto a ciudadanos como a miembros de la élite. Esta característica hace que muchas veces se vincule este tipo de régimen con la política del terror. Sin embargo, Linz es claro en esta cuestión, para él, la política del terror no es una condición ni suficiente ni necesaria para que haya totalitarismo. Su argumento es que, aunque el terror adquirió una importancia significativa en los sistemas totalitarios, sobre todo en la Alemania de Hitler y la Unión Soviética de Stalin, muchas de sus manifestaciones las encontramos en sistemas que no podemos clasificar como totalitarios –Linz se refiere a Argentina– y también se encuentran sistemas totalitarios estables sin la presencia del terror –en este caso se refiere a Cuba y a China– (Linz, 2000). Linz, en su concepción del totalitarismo, enfatiza sobre todo en la forma en la que el régimen organiza completamente la vida política y la sociedad. Las características que considera esenciales del mismo son una ideología rígida, un partido único de masas que canaliza una alta participación y la concentración del poder en un individuo o un pequeño grupo de individuos. La inexistencia o la debilitación de cualquiera de estas características nos situarían según el autor en cualquier otro tipo de régimen.

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Tabla 2. Tipos de regímenes no democráticos Características

Autoritarismo

Totalitarismo

Postotalitarismo

Sultanismo

– Limitado – No responsable – Espacio para semioposición

– Ausencia de pluralismo social, económico y político

– Pluralismo social, económico e institucional limitado – No responsable – El Partido detenta formalmente el poder

– Pluralismo económico y social sujeto a intervenciones arbitrarias y despóticas – Fusión entre lo público y lo privado

Ideología

– Sin ideología guía articulada – Mentalidades peculiar

– Ideología elaborada como guía compleja – Remite a una Utopía – Concepción holista

– Ideología guía oficial con compromiso más débil con respecto a la utopía – Consenso programático

– Manipulación arbitraria de símbolos. – Glorificación del gobernante. – Ni ideología ni mentalidades

Movilización

– Sin movilización, excepto en momentos excepcionales

– Movilización extensiva en muchas organizaciones obligatorias creadas por el régimen. – Énfasis en el activismo de cuadros y militantes

– Pérdida progresiva de interés en la movilización – Participación para conseguir un mínimo grado de lealtad y obediencia – Motivaciones de carrera y oportunidad. Se permite el desinterés – Privatización de valores

– Movilización baja, manipulada de forma ocasional y de tipo ceremonial – Movilización periódica de grupos paraestatales que emplean la violencia en contra de grupos señalados por el sultán.

Liderado

– Un líder, ocasionalmente un grupo pequeño de líderes, que ejercita el poder dentro de unos límites indefinidos pero previsibles – Cierta autonomía de funcionarios civiles y militares

– Poder del líder totalitario sin límites o mal definidos e imprevisibles – Con frecuencia, carismático – Reclutamiento basado en el éxito y el compromiso con la organización del partido

– Controles mediante las estructuras, los procedimientos y la democracia interna del partido – De cuando en cuando, carismáticos. – Los líderes más importantes provienen da tecnocracia del partido

– Personalista y arbitrario – Personal compuesto de miembros de su familia, amigos, socios empresariales o personas implicadas en el uso de la violencia para sostener al régimen –Sumisión exclusiva al gobernante

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Pluralismo

Fuente: Linz y Stepan, 1996. Elaboración: Margarita Gómez–Reino.

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El autoritarismo Como se indicó con anterioridad, el principal rasgo distintivo del autoritarismo es el pluralismo político que Linz caracteriza como limitado y no responsable. El pluralismo político se refiere al hecho de que no hay un actor capaz de monopolizar todos los recursos políticamente importantes. La élite del régimen está formada por grupos distintos que son independientes y que tienen gran influencia política. Este pluralismo político va de la mano de un pluralismo social, cultural y religioso. Los actores plurales de la élite nacen de este pluralismo que tiene sus raíces en la sociedad anterior al establecimiento del régimen. El autor español utiliza la calificación de limitado y no responsable para distinguir el pluralismo de los autoritarismos de aquel que es la base de los sistemas democráticos. De acuerdo con Linz, los límites pueden ser:

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a) Severos o moderados. b) Legales o de facto c) Aplicados únicamente a actores y grupos políticos o también a actores sociales. Lo importante de esta limitación y lo distintivo frente al pluralismo democrático es que existe control y represión por parte de los gobernantes. Por otra parte, la no responsabilidad de estos grupos ante los votantes en unas elecciones libres y competitivas indica la segunda gran diferencia con las democracias. En los regímenes autoritarios, las personas que llegan al poder representando los intereses de ciertos grupos o personas derivan su posición no solo del apoyo de estos grupos sino de la confianza que deposita en ellos el líder o grupo gobernante que tiene en cuenta su prestigio e influencia. El acceso restringido a esas posiciones de élite, junto con el pluralismo social que caracteriza a este tipo de sistemas, conduce muy frecuentemente a que se cree un espacio para la semioposición. Linz emplea nuevamente el caso español para reflexionar sobre la oposición en los autoritarismos (Linz, 1973). Para el autor, en los sistemas autoritarios es necesario distinguir entre “oponentes” dentro y fuera del sistema. Distinción que no coincide exactamente con la diferencia entre oposición legal o ilegal. De hecho, el autor es partidario de distinguir entre la semioposición legal y oposición alegal e ilegal. La semioposición nace de aquellos que no son dominantes o que no están representados en el grupo de gobierno y que, aunque realizan una crítica parcial, persiguen participar en el poder sin

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cambiar fundamentalmente el régimen. Sus críticas nacen de la oposición a algunos aspectos del sistema abogando por cierto tipo de políticas u objetivos del régimen a largo plazo. Las formas que puede adoptar esta semioposición son diversas: una asociación religiosa, un grupo editor, una institución educativa, etc. La transición de este tipo de organizaciones a una posición de alegalidad o incluso de ilegalidad es bastante fácil. Con alegal el autor se refiere a oponentes cuyas actividades sin ser estrictamente ilegales no tienen ninguna sanción legal aunque se oponen al espíritu de las leyes del régimen. La oposición alegal en contraste con la semioposición persigue un cambio básico en el régimen y sus instituciones políticas y, en mayor medida, un cambio básico en la estructura social y económica del mismo. La transición de una situación de alegalidad a una de ilegalidad depende fundamentalmente de la definición dada por los gobernantes a las acciones que van o no a tolerar. Sin embargo, advierte Linz, una vez que se expanden las acciones de la oposición de una manera alegal, su clasificación formal como ilegales se convierte en muy difícil. La compleja coalición de fuerzas, de intereses, de tradiciones políticas y de instituciones que caracterizan muchas veces al pluralismo limitado, requiere una forma de legitimación lo suficientemente flexible para que se logre un acuerdo mínimo entre las élites. El politólogo español denomina a esta forma de legitimación “mentalidades peculiares”. La vaguedad de la mentalidad suaviza las líneas divisorias en la coalición, permitiendo la lealtad de los distintos componentes. Las mentalidades son aparentemente más emocionales que racionales y no están tan orientadas al futuro como las ideologías utópicas. Se basan en grandes principios como el orden, la patria, etc. La movilización política es la excepción antes que la regla en el caso de las dictaduras autoritarias. La excepción ocurre en los estadios más tempranos del régimen y en momentos de crisis del mismo. Durante las fases de mayor estabilidad se busca la desmovilización de las masas. Para ello y mediante la utilización de aparatos represores, se llevarán a cabo acciones que mantengan a la sociedad civil fuera de la arena política. La baja movilización controlada desde arriba hace que la estructura fundamental de movilización en los regímenes totalitarios, esto es, el partido único, aparezca en los autoritarismos muy debilitada o directamente, ni exista. El partido único de este tipo de régimen forma parte del pluralismo del mismo. En este sentido, aunque estos partidos puedan reivindicar el monopolio del poder tal y como hacen los partidos totalitarios y realicen las mismas funciones –ideologización, movilización (en los momentos que el régimen lo requiere) y

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reclutamiento e instrucción de la élite–, no logran normalmente tal monopolio, habiendo otros actores en el sistema que realizan también esas funciones. Para finalizar con la descripción de este tipo de sistema político, nos queda ocuparnos del liderazgo. En los sistemas autoritarios, un líder o un grupo reducido de líderes ejercen el poder. Un proceso constante de cooptación de los líderes es el mecanismo a través del cual los diferentes sectores o instituciones llegan a ser participantes en el régimen. Estos grupos tienen su base política, económica, cultural o religiosa independiente del mismo, lo que permite la presencia de unas élites cuya característica principal es la heterogeneidad en sus currículos y modelos de carrera. En cuanto a la forma de ejercer el poder, Linz nos dice que se hace dentro de unos límites formalmente mal definidos, pero que en realidad son normas bastante predecibles. En este sentido, aunque no nos encontramos ante la arbitrariedad total de los regímenes totalitarios, la ausencia de normas bien definidas contrasta con el Estado de derecho propio de las democracias. Así, se permite la discrecionalidad del poder de los gobernantes a la vez que el control de la sociedad civil. El ciudadano, en este tipo de régimen, carece de garantías frente al poder autoritario. Los regímenes autoritarios tal y como han sido descritos por el autor español son y han sido en el pasado más reciente, el tipo al que corresponden un mayor número de casos (Morlino, 1988). A la vez, es el tipo más complejo y el que presenta mayores problemas analíticos. Es por ello que el propio Linz y otros autores han intentado establecer también una categorización de los distintos subtipos autoritarios. Al contrario que la distinción entre autoritarismo y totalitarismo, Linz no proporciona una visión tan concisa de los subtipos. Es más, algunos autores han señalado que la categorización de Linz de los distintos tipos de autoritarismo es mucho menos coherente y sistemática que su tipología anterior y por ello, ha sido menos utilizada en nuestra disciplina (Broker, 2000). Linz traza los subtipos alrededor de tres dimensiones: la primera está relacionada con la coalición dominante. Se trata, según el autor, de identificar quiénes son los actores que la componen: institucionales (burocracias, militares), políticos (partidos, sindicatos) o actores socioeconómicos (terratenientes, burguesía comercial, etc.) En segundo lugar, señala la identificación de los valores que se utilizan para justificar y legitimar el régimen: valores tradicionales, modernos o de otro tipo. Por último, considera la dimensión del quantum de movilización controlada desde arriba. A partir de estas tres variables, Linz nos presenta distintos subtipos de re-

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gímenes autoritarios: los regímenes burocrático-militares, el Estatismo orgánico, Regímenes de movilización y Dictadura personal. Otros autores, adoptando una perspectiva claramente empírica, han proporcionado tipologías alternativas más concretas y elaboradas. Estas tipologías atienden sobre todo a la primera de las dimensiones que establece Linz, esto es, quiénes son los principales actores en la toma de decisiones. Al definir los subtipos, tratan de superar la pregunta de cómo gobiernan y contestar a la más concreta de quién gobierna y para qué. Así, estas clasificaciones han distinguido entre aquellos regímenes autoritarios donde los militares son el grupo principal (Finer, 1962; Perlmutter, 1977; Nordlinger, 1977; Huntington, 1968) y aquellos regímenes donde es el partido el principal actor de la coalición (Tucker, 1961; Huntington, 1970).

Otros regímenes no democráticos El abanico de variantes de regímenes no democráticos no se agota en los dos tipos anteriormente descritos. Como se ha tratado en los apartados anteriores, aunque el autoritarismo es el tipo más numeroso y el totalitarismo posee una relevancia significativa tanto por los países interesados como por las características institucionales que presenta, se debe hacer referencia a otros tipos de regímenes no democráticos empíricamente relevantes.

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Sultanismo El propio Linz se da cuenta en los tempranos años setenta del siglo xx de que su dicotomía totalitarismo vs. autoritarismo no es lo suficientemente exhaustiva para abarcar toda la realidad de los regímenes democráticos. En este sentido y después de una experiencia personal con el régimen de Trujillo de la República Dominicana, el autor definió un tipo de régimen distinto a los dos anteriores que él llama sultanismo, término acuñado en clara referencia a Weber quien, con el fin de denominar las formas extremas de patrimonialismo en el marco de las formas de autoridad tradicional, había empleado el nombre de “sultanato” en su obra Economía y Sociedad. Este tipo de régimen descansa y se diferencia de los otros dos tipos, por el desarrollo extremo de la discrecionalidad del dictador (Chehabi y Linz, 1998).

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El sultanismo se caracteriza por una fusión entre lo privado (familia del dictador) y lo público y por ello, presenta una estructura muy poco institucionalizada. Con respecto al grado de pluralismo, la instauración de este tipo de régimen no lleva a la desaparición del pluralismo económico y social. Sin embargo el pluralismo está sujeto a la intervención despótica e impredecible del líder. Ningún grupo de la sociedad civil, de la esfera política ni del Estado está libre del despotismo del mismo. No hay un intento de justificación sobre una base ideológica del poder y las acciones del líder. Así, no existen ni ideología elaborada ni guía, pero tampoco una mentalidad peculiar. Existe una manipulación arbitraria de los símbolos y una glorificación extrema del líder. La glorificación del líder es también el objetivo de la movilización que se da en este tipo de regímenes, aunque normalmente es ocasional. No se crea ninguna organización permanente de la movilización y cuando existe se lleva a cabo a través de métodos coercitivos o clientelares. La fusión entre lo público y lo privado a la que nos referíamos anteriormente se concreta en la tendencia dinástica propia del sultanismo. Los cargos públicos y el staff del líder se reclutan principalmente entre su familia, sus amigos y sus asociados. También forman parte de estas posiciones personas pertenecientes a grupos paraestatales que utilizan la violencia para el mantenimiento del régimen. La obediencia al líder está basada en el miedo y en las recompensas personales. El liderazgo se ejerce sin ningún tipo de límites, ni racionales ni legales. La arbitrariedad es máxima, siendo en este último aspecto en el que reside el rasgo definitorio del sultanismo.

Los sistemas postotalitarios La desaparición de los regímenes de partido único de Europa del Este marcó un punto de inflexión fundamental no solo para la historia, sino también para las concepciones académicas de estos regímenes. Con la caída del muro de Berlín comienza un debate centrado en la discusión sobre la utilidad del concepto de totalitarismo para explicar este tipo de regímenes y su quiebra. El propio Linz participa de este debate y argumenta la necesidad de ampliar su anterior clasificación para entender mejor lo que está ocurriendo en Europa del Este (Linz y Stepan, 1996). Elabora de esta manera su concepto de postotalitarismo. Igual que Linz, algunos autores mantienen que tanto el carácter distintivo del comu-

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nismo de estos países como las razones de la vulnerabilidad y el colapso de este tipo de regímenes pueden ser mejor entendidos a través de este concepto. En su opinión, este modelo permite comprender tanto la naturaleza de los regímenes postestalinistas como la naturaleza de las abruptas y repentinas transiciones democráticas entre 1989 y 1991 (Thomson, 1998). En general, y atendiendo a las cuatro dimensiones sobre las que venimos trazando la tipología de regímenes no democráticos, el sistema postotalitario se presenta como más pluralista y menos ideológico y movilizador que el régimen totalitario. A la vez, también difiere del autoritarismo por la falta de una sociedad civil tradicional, su dependencia de una ideología guía aunque no se crea en ella, unas prácticas ritualizadas de movilización política y un control ejercido todavía por el liderazgo del partido. Es este último, el partido. El que todavía tiene formalmente el monopolio del poder, con lo que estamos ante un tipo de régimen donde el pluralismo político es casi inexistente. Dentro de las instituciones partidistas se crean varios grupos sin base social alguna que compiten entre sí por las ventajas que el régimen sigue ofreciendo. En estos regímenes nos encontramos con una considerable diversidad económica, cultural y social. Este pluralismo nace desde una sociedad aplanada en el sentido de que permite el pluralismo solo después de un periodo totalitario que ha eliminado la sociedad civil a través del desarrollo de su proyecto ideológico. Independientemente de que los grupos puedan invocar tradiciones religiosas o nacionales, las instituciones tradicionales han sido destruidas hace tiempo y las posibilidades de continuidad son escasas. Asimismo, en algunos países puede surgir una sociedad paralela formada por redes de disidentes normalmente en forma de pluralismo cultural y social. Aunque normalmente no retan directamente al poder político del Estado, en una situación de crisis donde la élite comunista comienza a perder el control, pueden llegar a ofrecer una alternativa latente de poder. El papel que juega la ideología también sufre algunos cambios. Aunque la ideología guía continúa siendo parte de la realidad de este tipo de sistema se produce un debilitamiento del grado de compromiso y de obligatoriedad con la misma. A la vez, las decisiones y el debate sobre las políticas descansan ahora en un consenso programático alejado de las referencias a la ideología. La debilidad del compromiso ideológico también se refleja en la movilización. Aunque se siguen proclamando metas utópicas como razones para la misma, estas ya no son creídas. Además, se percibe un grado de politización de la ciudadanía mucho menor, en este sentido, se abandona también el objetivo de control de la esfera privada por parte del Estado.

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Por último, el liderazgo es colectivo y no personal y es mucho más burocratizado y menos carismático. El ejercicio del poder está limitado por lo que Linz llama legalidad socialista, es decir, los controles al liderazgo se realizan a través de las estructuras y procedimientos del partido. El partido oficial sigue siendo la principal sede en la que se produce el reclutamiento. Sin embargo, los líderes con una carrera construida dentro de la organización del partido ya no son los únicos con posibilidades de alcanzar puestos de decisión. Por el contrario, muchas de estas posiciones empiezan a ser ocupadas por tecnócratas del partido dentro del aparato del Estado: escuelas, universidades y organizaciones vinculadas al partido se convierten en sedes del reclutamiento en este tipo de sistemas.

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Regímenes híbridos La aparición en la actualidad de un número importante de regímenes que combinan rasgos democráticos y autoritarios ha llevado a la percepción de una inadecuación entre un número importante de casos empíricos y las tipologías duales de democracia vs. autoritarismo. De esta manera, gran parte del trabajo más reciente se ha alejado de estas clasificaciones estrictamente dicotómicas con el objetivo de elaborar tipologías que contemplen esta región intermedia, la de los regímenes híbridos, que se encuentra entre aquellos sistemas que no son claramente autoritarios o claramente democráticos. Entre los esfuerzos clasificadores más recientes nos encontramos con la propuesta tricotómica de Scott Mainwaring, Daniel Brinks y Anibal Perez Liñan (2001), que nos presentan tres tipos de regímenes distintos: la democracia, la semidemocracia y el autoritarismo. Por su parte, Larry Diamond (2002) profundiza más en las diferencias entre los regímenes estableciendo una tipología que incluye la democracia liberal y la democracia electoral en el polo de las poliarquías y el autoritarismo competitivo, el autoritarismo electoral hegemónico y el autoritarismo cerrado en el polo de las no democracias. Otra propuesta es la elaborada por Andreas Schedler (2003) con una cuádruple categorización en la que nos encontramos con regímenes de democracia liberal, de democracia electoral, de autoritarismo electoral y de autoritarismo cerrado. Finalmente, Steven Levitsky y Lucan Way (2002) definen el concepto de autoritarismo competitivo que sitúan entre los regímenes completamente democráticos y de autoritarismo declarado.

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Como se ha expresado con anterioridad todas estas tipologías contemplan algún tipo de régimen híbrido: la semidemocracia de Mainwaring, Brinks y Perez Liñán, el autoritarismo competitivo de Diamond, el autoritarismo electoral de Schedler y el autoritarismo competitivo de Levitsky y Way. Es este último, el concepto de autoritarismo competitivo el que mayor aceptación está alcanzando en la actualidad. En su artículo “The Rise of Competitive authoritarianism” (Levitsky y Way, 2002), parten de la crítica a algunas teorías de las transiciones que consideran los regímenes híbridos como formas incompletas de transición a la democracia. Estos autores son partidarios de dejar de pensar en términos de transición y optan por hablar de tipos específicos de regímenes políticos que, en su opinión, es lo que realmente son los regímenes híbridos. Una vez hecha esta aclaración llevan a cabo la descripción y definición de lo que ellos consideran un tipo particular de régimen híbrido: el autoritarismo competitivo. Para Levitsky y Way, este tipo de regímenes se caracteriza por la consideración de las instituciones de la democracia como el medio principal para el acceso al poder y el ejercicio del mismo. Sin embargo, en estos sistemas, los titulares del poder cometen la violación de las reglas democráticas con tanta frecuencia y hasta tal extremo que el régimen fracasa en su afán de alcanzar unos estándares democráticos mínimos. Los autores, una vez identificados algunos ejemplos de autoritarismo competitivo, entre los que citan a Serbia con Slobodan Milosevic, Rusia con Vladimir Putin y a Perú con Alberto Fujimori, pasan a diferenciarlos de otro tipo de regímenes políticos. La diferencia fundamental respecto a la democracia remite a las características del campo de juego entre el gobierno y la oposición. Aunque las elecciones en los regímenes de autoritarismo competitivo se realizan periódicamente y están libres de un fraude masivo, las violaciones de los criterios democráticos que comenten los titulares del poder crean un campo de juego desigual entre gobierno y oposición. Estas violaciones van desde la apropiación y utilización indebida de los recursos del Estado, la negación a la oposición de una cobertura mediática adecuada o el acoso a los candidatos de la oposición y a sus seguidores, hasta, en algunos casos, la manipulación de los resultados electorales. Además, periodistas o políticos de la oposición y otros críticos del gobierno pueden ser espiados, amenazados, acosados o arrestados, llegando incluso a ser encarcelados o asesinados. En relación a los regímenes autoritarios la diferencia fundamental se encuentra en el papel que juegan las instituciones democráticas. Así, aunque los go-

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bernantes de los regímenes que estamos describiendo tienen la posibilidad de manipular las reglas democráticas, no pueden ni eliminarlas ni convertirlas en una mera fachada. La característica fundamental que distingue estas instituciones democráticas de aquellas de las que se puede dotar un régimen autoritario es que son, tal y como las denominan los autores, instituciones democráticas significativas, o lo que es lo mismo, son arenas a través de las cuales las fuerzas de la oposición pueden representar un reto importante para el poder, llegando incluso a vencerlos. Se trata, por lo tanto, de un régimen de naturaleza contradictoria, caracterizado por un intento de alcanzar y mantener un ejercicio del poder autoritario a través de medios aparentemente democráticos. Estaremos ante un autoritarismo competitivo cuando: 1.  Un régimen no cumpla los estándares de la democracia. 2.  En él se lleven a cabo elecciones multipartidistas. 3.  Haya una competición significativa, esto es, que a través de sus instituciones se pueda retar al poder.

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Líneas presentes y futuras de debate Este capítulo dio comienzo haciendo una referencia al porcentaje de población que en nuestro mundo continúa todavía viviendo bajo regímenes no democráticos. Pues bien, después del análisis presentado es preciso subrayar la necesidad de continuar con el estudio de este tipo de regímenes. Parece claro que muchos autoritarismos han sobrevivido a la “tercera ola” de democratización y, en otros casos, parece que su colapso no ha llevado a la democracia sino a otro tipo de autoritarismo. Por ello, e incluso considerando la gran aportación teórica y metodológica de la literatura centrada en las causas y consecuencias de la democracia y los temas concernientes a la consolidación de las mismas, se hace necesario mantener la atención politológica respecto a la aparición y persistencia de este tipo de regímenes. Ya Juan Linz apuntaba el gran poder que estos regímenes no democráticos habían ejercido durante el siglo pasado, así como la necesidad de no desatender este objeto de estudio pues una parte significativa de esos regímenes continúan hoy y otros nuevos han surgido como resultado del fracaso de los procesos de democratización (Linz, 2002: 13). En este sentido, dos son las trayectorias que recientemente pueden definir el debate, por una parte

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aquella que mantiene la línea interpretativa de la extinción de los regímenes no democráticos y otra que subraya el escenario evolutivo de estos regímenes (Brooker, 2008: 153). El primer enfoque reconoce la gran capacidad que han tenido los regímenes no democráticos para producir nuevos tipos y subtipos a lo largo de la historia, no obstante, considera que bajo el actual clima favorable a la generalización de las democracias, estos regímenes están abocados a no perdurar en el tiempo y a convertirse en una especie en extinción. De acuerdo con esta interpretación, los más recientes subtipos de regímenes no democráticos han comenzado a sucumbir a la democratización –Ucrania, Georgia, Kyrgyzstan–, bien llegando a su fin o vaciando de contenido al propio régimen no democrático. Asimismo, se apunta que los recientes problemas relativos a los términos planteados para la sucesión de los líderes –hereditaria, jerárquica, etc.– de muchos de estos regímenes supondrán una dificultad añadida para la continuidad de los mismos. El segundo enfoque difiere notablemente de esta interpretación de la extinción, pues hace hincapié en que estos regímenes pueden perfectamente sobrevivir e incluso extenderse, no solo por la durabilidad de muchos de ellos sino debido a la aparición de nuevas variantes que han conseguido adaptarse bien y mantenerse en el escenario político contemporáneo. En buena medida, esta perspectiva es heredera de las investigaciones relativas a la aparición de los denominados regímenes híbridos explicados en el apartado anterior. Además, en los últimos años, la realidad política de numerosos países, en concreto los dos quintos de los denominados países en vías de desarrollo, ofrece una evidencia empírica significativa acerca de la celebración de comicios electorales exclusivamente al servicio de gobiernos autoritarios (Schedler, 2002). Estos nuevos escenarios ponen de manifiesto, por una parte, la necesidad de ir más allá del análisis geográficamente concentrado especialmente sobre América Latina generando mejores estudios capaces de revisar las categorías existentes y analizar aquellos regímenes que no son democráticos pero tampoco autoritarios en el sentido convencional de la palabra. Esta literatura, por tanto, tiene por objetivo solucionar los problemas derivados del estiramiento de los conceptos de democracia y régimen no democrático atendiendo y descendiendo a niveles más precisos de abstracción (Sartori, 2002). En definitiva, se trataría de llevar a cabo una revisión bajo la cual resulte pertinente formular preguntas sobre en qué medida, regímenes políticos como los de Rusia, Ucrania, Nigeria, Indonesia, Turquía o Venezuela pueden ser incluidos en la categoría de regímenes democráticos (Diamond, 2002).

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Actividades propuestas para clases interactivas Actividad 1.  Preguntas Preguntas de repaso conceptos y contenidos •  ¿Cómo se define un régimen autoritario? •  ¿Qué es el pluralismo limitado? •  ¿Qué significa el concepto de mentalidad peculiar? •  Define la noción de coalición dominante que hay dentro del autoritarismo •  ¿Es posible que exista una oposición en los regímenes autoritarios? ¿cómo se puede clasificar? •  ¿Cómo se definen los regímenes totalitarios? •  ¿Qué tipo de implicación política de la población requieren los regímenes totalitarios? •  Define el régimen denominado sultanismo.

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Preguntas desarrollo de argumentos •  ¿Por qué ha sido tan difícil el triunfo de la democracia como mejor forma de gobierno? •  ¿Pueden ser populares los regímenes no democráticos? Si es así ¿por qué? •  ¿Qué explica la presencia de regímenes no democráticos en oriente medio? •  ¿Fue la dictadura de Sadam Hussein un caso de sultanismo, totalitarismo u otro tipo de régimen no democrático? •  ¿Por qué crees que se dedican tan pocas investigaciones y reflexiones académicas a los regímenes no democráticos?

Actividad 2. Aplicación de conceptos teóricos a un caso empírico •  ¿Cómo clasificarías en la actualidad los regímenes políticos de Sudáfrica, Nigeria y Rusia?

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Utilizando los recursos online recomendados, identifica: •  ¿Quién gobierna? •  ¿Cómo han llegado al poder y como se mantienen en él? •  ¿Defienden alguna ideología concreta? •  ¿Qué tipo de instrumentos de control utilizan? •  ¿Qué tipo de oposición política existe? Recursos online recomendados: •  Freedom House www.freedomhouse.org •  Amnistía Internacional www.amnesty.org •  Human Rights Watch www.hrw.org •  Movimiento Mundial por la Democracia www.wmd.org

Actividad 3.  Los regímenes no democráticos en el cine La ola. Dennis Gansel (2008)

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Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de los regímenes no democráticos. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en la trama y su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

Cuestiones •  Expón aquellas ideas que consideres las más destacables de la película. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado?

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•  Emplea el material audiovisual de la sesión para analizar en los personajes y en los elementos del contexto la naturaleza y los orígenes de un régimen no democrático. •  De acuerdo con la tipología de Juan Linz, identifica los principales elementos definitorios que aparecen en la película (pluralismo, ideología, movilización, liderazgo). •  De acuerdo con la película qué condiciones sociales han dado cabida a la instauración de regímenes autocráticos. •  La película crea una correspondencia entre los perfiles diferentes de alumnos y las protagonistas y determinados grupos sociales. ¿Cuáles crees que son? •  Analiza los comentarios que se realizan acerca del fenómeno autocrático y los eventos deportivos. Coméntalos brevemente. •  ¿Cambiarías algo de la película? Imagina un final distinto para esta película. Este tipo de actividad también puede llevarse a cabo con otros materiales audiovisuales. Sugerencias: •  Caudillo. Basilio Martín Patino (1974). •  La noche de los lápices. Héctor Olivera. (1986). •  El triunfo de la voluntad (Triumph des Will). Leni Riefenstahl (1935). •  El misterio Galíndez. Gerardo Herrero (2003). •  Los chicos del Swing. Thomas Carter (1993). •  Missing. Costa Gavras. (1982)

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Actividad 4.  Los regímenes no democráticos en la literatura Lectura y discusión de la novela La fiesta del Chivo. Mario Vargas Llosa, 2000. Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión a través de los materiales literarios que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de los regímenes no democráticos. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en el debate de la novela con el fin de exponer su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

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Cuestiones

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•  Expón aquellas ideas que consideras las más destacables de la novela. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado? •  Emplea el material literario para analizar en los personajes y en los elementos del contexto la naturaleza y los orígenes de un régimen no democrático. •  De acuerdo con la tipología de Juan Linz, identifica los principales elementos definitorios que aparecen en la película (pluralismo, ideología, movilización, liderazgo). •  De acuerdo con la novela, ¿qué condiciones sociales caracterizan el régimen de Trujillo? •  La novela crea una correspondencia entre diferentes grupos y sectores sociales de protagonistas (familia, amistades, capitanes del ejército, socios empresariales, individuos envueltos en el uso de la violencia para sostener el régimen, iglesia…) Identifica y comenta estos personajes. •  Analiza desde una perspectiva de género la estructura patriarcal que rodea al régimen de Trujillo. •  ¿Quiénes eran las hermanas Mirabal? ¿Qué papel político jugaron durante el régimen de Trujillo? ¿Con qué “Día internacional” coincide la conmemoración del asesinato de estas tres hermanas en 1960? •  ¿Quién era el profesor Galíndez? Describe brevemente la movilización de grupos paraestatales que utilizaban la violencia contra personas o grupos señalados por Trujillo. Este tipo de actividad también puede llevarse a cabo con materiales literarios. Sugerencias: Herta Muller, En tierras bajas. Siruela, 1990. Julia Álvarez, En el tiempo de las mariposas, Alfaguara, 1997. García Márquez, El otoño del patriarca. Plaza & Janés, 1975. Gunther Grass, El tambor de hojalata. Alfaguara, 1978.

Actividad 6.  Los regímenes no democráticos en la prensa “La Justicia ucraniana ha suspendido los resultados de las elecciones del pasado día 7 de febrero, en las que Víctor Yanukóvich se hizo con la presidencia del país. La

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medida es consecuencia directa de la iniciativa de la derrotada primera ministra Yulia Timoshenko, que ha presentado esta semana un recurso por fraude contra la resolución de la Comisión Electoral Central (CEC) que confirma la victoria del líder opositor”. (El País, 17 de febrero de 2010) “Ahmadineyad desata disturbios en Teherán” “Partidarios del reformista Musaví se enfrentan a la policía en la capital de Irán. Miles de seguidores del candidato opositor de Irán, Hossein Musaví, han tomado hoy las calles de la capital, Teherán, tras conocerse la victoria del actual presidente, Mahmud Ahmadineyad. Hasta 3.000 personas han participado en las protestas, las mayores desde la Revolución islámica de 1979. Los seguidores de Musaví se han enfrentado con la policía, que ha utilizado gases lacrimógenos para disuadirlos”. (El País, 13 de junio de 2009)

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Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión a través de los materiales de prensa que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de los regímenes no democráticos. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en el debate y en la búsqueda de información con el fin de exponer su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

Cuestiones Utilizando los recursos de información facilitada por la prensa, reconstruye la secuencia de las elecciones en Ucrania e Irán. •  ¿Qué elementos del proceso apuntan a la ausencia de garantías democráticas? •  ¿Qué papel crees juegan las elecciones en estos dos países? •  ¿Qué importancia tiene la contestación política en ambos países? •  Identifica los posibles elementos de control o censura que rodean a estos procesos electorales

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Capítulo IV

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Objetivos El tema “Las democracias” es central tanto en materias como Introducción a la Ciencia política o Política comparada y se puede enmarcar en el bloque de materias vinculadas a las instituciones políticas. Tiene por objetivo proporcionar al alumnado un conocimiento básico y general acerca de los conceptos definitorios de la democracia así como de la elaboración de diferentes tipologías, la naturaleza de la misma y sus limitaciones contemporáneas. Este tema permite comprender y analizar un sistema político fundamental que se ha extendido por todo el planeta bajo la arquitectura política del Estado y que permite establecer la línea divisoria principal que separa los sistemas políticos no democráticos de los democráticos. Con este capítulo se trata de exponer la importancia de la democracia y su relación con otras dimensiones importantes de la Ciencia política.

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Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberá realizar la lectura obligatoria correspondiente a esta unidad: •  Dahl, R., 1999. La democracia y sus críticos. Madrid: Paidós, pp. 257-270 y 386-409. Esta lectura constituirá el punto de arranque a partir del cual se procederá a un desarrollo del tema. Se espera, por lo tanto, una participación activa del alumnado en las clases.

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Las clases de seminarios consistirán, básicamente, en la realización de las actividades correspondientes a este tema que figuran al final de la unidad. En las tutorías se llevará a cabo un seguimiento de los avances y resultados del trabajo individual del alumnado.

Competencias

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•  Adquirir conocimientos sobre el funcionamiento de los regímenes democráticos actuales. •  Reforzar la capacidad de análisis, esto es, de descomposición de los elementos teóricos y metodológicos de las fuentes de información manejadas sobre los regímenes democráticos. •  Reforzar la capacidad de síntesis, de reformulación de la información de acuerdo con los conceptos y teorías pertinentes. •  Utilizar con soltura los conceptos teóricos y metodológicos de la Ciencia política. •  Aprender a presentar argumentos y a debatir en público mediante la realización de debates a partir de preguntas genéricas. •  Elaborar comentarios críticos y analíticos de materiales audiovisuales y literarios que permitan aplicar los contenidos de este tema. •  Adquirir una serie de habilidades relativas a la búsqueda de bibliografía, manejo de recursos varios –datos empíricos, etc.– así como aprender a formular hipótesis.

Contenidos del capítulo •  Introducción. •  Democracia y poliarquía en Robert Dahl. •  Tipologías de sistemas políticos democráticos •  Desafíos y déficits de las democracias contemporáneas

Introducción Se puede afirmar sin duda alguna que uno de los conceptos más debatidos de la historia de nuestra disciplina es el de democracia. La democracia entendi-

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da como poder del pueblo o poder de la mayoría no fue considerada como un régimen político aconsejable durante siglos e incluso en momentos fundamentales de la historia política y social del mundo, como la Revolución americana o la Revolución francesa, la controversia alrededor del término fue patente. Esta apreciación negativa se modifica a lo largo del siglo xix cuando la democracia vinculada a las reivindicaciones de igualdad e inclusión deviene bandera movilizadora de la energía política. Tras la caída del muro de Berlín y el fin de los sistemas comunistas, la democracia se ha convertido en un principio legitimador universalmente reconocido al tiempo que se intensifica el debate sobre la verdadera calidad de la democracia. A pesar de este reconocimiento y del carácter legitimador de la democracia, los debates alrededor del concepto, o lo que es lo mismo, las respuestas a la pregunta ¿qué es la democracia? están bastante lejos de alcanzar la unanimidad. Mientras que Juan Linz y Alfred Stepan han diseñado interesantes tipologías para clasificar los regímenes no democráticos, distinguiendo, entre autoritarismos, totalitarismos, regímenes sultanistas y postotalitarios, respecto al ámbito de la democracia, la literatura, mayoritariamente se refiere a la misma como un todo sin mayores distinciones. No obstante, este concepto posee un inexorable contenido normativo y político que afecta a las preguntas que las investigaciones formulan acerca de las democracias reales así como a la forma de analizar las diferentes instituciones políticas y diseños sociales incluidos en el conjunto de las democracias. En este sentido, la democracia a lo largo del tiempo ha estado ligada a diferentes teorías y tradiciones ideológicas que han enriquecido el debate sobre los presupuestos normativos que justifican este tipo de sistema político. Por otra parte, en la última década se ha producido un estancamiento notable respecto al número de países que incorporaron instituciones democráticas, lo que obliga a pensar también acerca del futuro de las mismas y sobre la existencia de nuevos modelos híbridos de democracia. Son numerosos los autores que señalan como origen de la complejidad de los discursos actuales sobre la democracia la polisemia del concepto. Como bien ha señalado Sartori (1992), el término democracia contiene, entre otros, dos conceptos bien diferentes: por una parte, se entiende la democracia en sentido prescriptivo, esto es, como un ideal de sistema político; por otro, la democracia puede también ser entendida en sentido descriptivo, o como un conjunto de sistemas reales que suelen estar muy lejos de aquel ideal. Como ideal, el concepto de democracia remite a los principios normativos a los que un proceso ha de ajustarse para ser calificado como tal. Cuando se propo-

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ne una definición normativa que responda a la cuestión ¿qué es democracia?, en realidad se está contestando a las preguntas ¿qué debe ser la democracia? o ¿qué criterios debe cumplir un sistema o un proceso para que lo podamos llamar democrático? Es decir, siempre que nos encontramos en el plano normativo hemos de cuestionarnos sobre el deber ser de las cosas. Al contrario, cuando se contempla la democracia como conjunto de sistemas reales se analiza cómo se manifiesta de hecho la democracia en una sociedad concreta. En este sentido, la pregunta a la que dan respuesta los que adoptan esta perspectiva empírica es ¿qué es y cómo funciona la democracia? Lo que intentan es establecer las características que comparten los sistemas políticos reales que denominamos democracias. Las dificultades en lograr un acuerdo alrededor de una definición del término residen en que las dimensiones empíricas y normativas se entremezclan en todas y cada una de las teorías de la democracia. En este sentido, Sartori (2000: 28) afirma que “puesto que sin democracia ideal no existiría democracia real, el problema se convierte en: ¿cómo es que los ideales se vinculan con la realidad, cómo es que un deber ser se convierte en ser? […] Si se realizara, un ideal ya no sería tal. Y cuanto más se democratiza una democracia, tanto más se eleva esta apuesta.”. Esta imposible desvinculación planteada por el autor requiere que cuando hablamos de democracia nos movamos desde el campo de la teoría política normativa al de las teorías de orientación empírica. Así, la teoría política nos ayuda a la clarificación y refinamiento de los conceptos, contribuyendo asimismo a la elaboración de estándares y criterios de evaluación crítica de los sistemas políticos democráticos. Por otro lado, el análisis empírico nos va a permitir, a través de la operacionalización con indicadores que pueden aplicarse a los sistemas políticos realmente existentes, la fijación de un umbral mínimo que debe ser superado por un país para adquirir la condición de democrático. Asimismo, Sartori sostiene que en la formulación de una teoría de la democracia, para que sea exhaustiva y comprensiva del fenómeno, es preciso contestar primero a la pregunta qué no es democracia y posteriormente, medir la democracia, esto es, cuánta democracia hay.

Democracia y poliarquía en la obra de Robert A. Dahl Quizás el autor que mejor ha contestado a la pregunta planteada por Sartori, esto es, ¿cómo es que un deber ser se convierte en ser?, es Robert Dahl a través de los dos conceptos elaborados por él: democracia y poliarquía. Se refiere con el

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primero al ideal o a los fines ideales y con el segundo a los gobiernos democráticos reales. La extensa obra de R. Dahl1 constituye una de las más ricas y complejas reflexiones sobre la democracia y ha jugado un papel central en la redefinición de la teoría democrática. Su valor reside en el esfuerzo por construir un marco teórico en el que se articulan de manera muy satisfactoria elementos históricos, normativos y empíricos de la democracia. De esta manera, aporta una discusión que permite identificar las limitaciones democráticas de las poliarquías, o liberal-democracias de masas, realmente existentes, para sugerir reformas estructurales plausibles. Desde el inicio de su trayectoria académica, allá por los años cincuenta del siglo xx, se apunta a la necesaria conexión entre perspectiva empírica y normativa. Para el autor, la articulación y la dosis específicas de análisis normativo y empírico dependerán del problema en cuestión y su pregunta correspondiente. Así, la argumentación de Dahl se sitúa en el plano normativo cuando se refiere a los fundamentos que convierten a la democracia en el mejor sistema político y cuando trata los requisitos exigibles para poder determinar si un gobierno es democrático. Su argumentación se vuelve empírica a la hora de determinar las instituciones requeridas para satisfacer los criterios democráticos y las condiciones que facilitan el desarrollo y la duración de las instituciones democráticas. De esta manera, el autor propone una teoría normativa que se concreta en el término democracia, destinada a formular las exigencias de ideal típicas de principios y procesos, pero a la vez y a través de la definición de la poliarquía, elabora una teoría de orientación empírica que expone los requisitos democráticos institucionales en los sistemas políticos contemporáneos. Veámoslas brevemente.

La democracia ideal La democracia como forma de gobierno superior a las demás se sustenta según Dahl en tres premisas: •  La consideración equitativa de los intereses en el proceso de adopción de decisiones, en el que, según el autor, los intereses de las personas involucradas en tales decisiones deben ser equitativamente tratados y divulgados. 1.  Sobre el autor puede consultarse en castellano Máiz 2001 y Vargas Machuca, 1994.

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•  La presunción de autonomía personal que implica que cada individuo debe ser normativamente considerado como mejor juez de sus propios intereses, o lo que es lo mismo, que nadie está mejor cualificado que uno mismo para saber si las políticas promueven sus intereses. •  El juicio moral de la igualdad intrínseca que obliga a tratar a todas las personas como si poseyesen una igual pretensión a la vida, la libertad, la felicidad y otros bienes e intereses fundamentales de todos los ciudadanos. Estas tres premisas justifican el principio elemental al que debe ajustarse todo proceso democrático, a saber: el principio categórico de igualdad. Según este principio, todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas están cualificados para autogobernarse. O si se prefiere, en un proceso democrático, todos los individuos deben ser tratados como si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre las políticas que se vayan a adoptar. ¿QUÉ ES LA DEMOCRACIA? La democracia ofrece oportunidades para: 1.  Participación efectiva. 2.  Igualdad de voto. 3.  Alcanzar una comprensión ilustrada. 4.  Ejercitar el control final sobre la agenda. 5.  Inclusión de los adultos.

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Fuente: Dahl (1999)

¿Qué criterios debe adoptar un proceso de gobierno que permita la igualdad política? O lo que es lo mismo, ¿qué criterios debe adoptar un proceso democrático? Dahl (1999) identifica cinco. Cada uno de ellos es necesario si, como decimos, los miembros de una comunidad han de considerarse políticamente iguales. Es decir, desde el momento en que se incumple cualquiera de estos requisitos, los miembros no serán iguales políticamente. Los cinco criterios del proceso democrático son: 1. Participación efectiva: todos los ciudadanos deben tener oportunidades iguales y efectivas para hacer que sus puntos de vista sobre cómo haya de ser la política sean conocidos por todos los miembros de la comunidad.

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2. Igualdad de voto: a la hora de la toma de decisiones, todo ciudadano debe tener una igual y efectiva oportunidad de votar, y todos los votos deben contarse como iguales. 3. Comprensión ilustrada: todo ciudadano debe tener oportunidades iguales y efectivas para instruirse sobre las políticas alternativas relevantes y sus consecuencias posibles. 4. Control de la agenda: los ciudadanos deben tener la oportunidad exclusiva de decidir cómo y qué asuntos deben ser incorporados a la agenda. 5. Inclusión de los adultos: todos, o al menos, la mayoría de los adultos que son residentes permanentes deben tener los plenos derechos de ciudadanía que están implícitos en los cuatro criterios anteriores. La democracia real

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Una vez que ha definido democracia, el politólogo estadounidense centra su atención sobre los sistemas políticos reales cuestionándose la aplicabilidad de los criterios democráticos al gobierno de un Estado. Considera que como a todo proceso de gobierno, al Estado también se le pueden aplicar este tipo de criterios. Sin embargo, Dahl nos advierte de una cuestión que es central para entender su teoría de la democracia, a saber: ninguna democracia real ha alcanzado nunca los criterios democráticos. Con la instauración del Estado nacional, se produce un cambio de escala, tanto territorial como de número de ciudadanos incluidos en la unidad política, con consecuencias fundamentales para la democracia. Entre otras: 1. La democracia se convierte en representativa a partir de la reformulación de algunas instituciones ya existentes. 2. Aparece la limitación teórica de la democracia participativa, pues la participación efectiva de los ciudadanos disminuye de modo inevitable con el aumento de la escala. 3. Se produce asimismo un aumento de la dimensión territorial de los Estados que lleva también a la reestructuración de las instituciones 4.  Finalmente, todo conduce, según Dahl, al desarrollo de un complejo conjunto de instituciones que configuran la democracia como poliarquía. La poliarquía es un sistema político en el que las instituciones necesarias para el funcionamiento de un proceso democrático que cumpla los cinco requisitos

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señalados más arriba existen por encima de un umbral determinado. Es más, la poliarquía en el marco de la escala ampliada del Estado es históricamente el sistema político que más se ha acercado al ideal democrático. Si bien, como advierte Dahl, existe una importante distancia entre las poliarquías del mundo real y el ideal normativo. Las poliarquías son, pues, democracias imperfectas, que no llegan a cumplir con las exigencias marcadas por los criterios democráticos. A pesar de las carencias de la poliarquía, sus instituciones son imprescindibles para el funcionamiento de las democracias a gran escala. ¿Cuáles son estas instituciones? ¿Qué instituciones políticas requiere una democracia a gran escala? ¿QUÉ INSTITUCIONES POLÍTICAS REQUIERE UNA DEMOCRACIA A GRAN ESCALA? Las democracias a gran escala requieren: 1.  Cargos públicos electos. 2.  Elecciones libres, imparciales y frecuentes. 3.  Fuentes alternativas de información. 4.  Autonomía de las asociaciones 5.  Ciudadanía inclusiva. Fuente: Dahl (1999)

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Esquemáticamente, las instituciones políticas del gobierno democrático representativo moderno, o poliarquía, son las siguientes según Dahl (1999): •  Cargos públicos electos. En los países democráticos actuales el control de las decisiones políticas y administrativas gubernamentales está en manos cargos públicos elegidos por los ciudadanos. Los gobiernos democráticos modernos a gran escala son, de este modo, representativos. •  Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Los cargos públicos en las poliarquías son elegidos en elecciones frecuentes conducidas con imparcialidad en las que, en términos comparativos, hay poca coerción. •  Libertad de expresión. Los ciudadanos de las poliarquías contemporáneas tienen derecho a expresarse, sin peligro a un castigo severo, sobre asuntos políticos, definidos en sentido amplio. La crítica puede alcanzar a cargos públicos, al gobierno, al régimen político, al orden socioeconómico y a la ideología prevaleciente.

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•  Acceso a fuentes alternativas de información. En los países democráticos actuales, los ciudadanos tienen derecho a solicitar fuentes de información alternativas e independientes. Estas fuentes de información pueden ser otros ciudadanos, expertos, periódicos, revistas, libros, telecomunicaciones y similares. Para que estas fuentes de información logren ser efectivamente alternativas, primero, no pueden estar bajo el control del gobierno o de cualquier otro grupo político individual que intente influir sobre los valores, las actitudes y las políticas públicas y, segundo, deben estar realmente protegidas por la ley. •  Autonomía de las asociaciones. Los ciudadanos de las poliarquías tienen derecho a formar asociaciones u organizaciones relativamente independientes, incluyendo partidos políticos y grupos de interés independientes. Así, a través de la capacidad de asociarse, alcanzan distintos derechos, incluyendo aquellos requeridos para la efectiva operación de las instituciones políticas democráticas. •  Ciudadanía inclusiva. En los países democráticos, a ningún adulto que resida permanentemente en él y esté sujeto a sus leyes le pueden ser negados los derechos de los que disfrutan otros y que sean necesarios para el desarrollo de estas cinco instituciones políticas que acabamos de presentar. POR QUÉ SON NECESARIAS LAS INSTITUCIONES

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En una unidad de amplitud de un país, las instituciones de una poliarquía son necesarias para satisfacer los siguientes criterios democráticos: 1. Representantes electos

Participación efectiva Control de la agenda

2. Elecciones libres, equitativas y frecuentes

Igualdad de voto Control de la agenda

3. Libertad de expresión

Participación efectiva Comprensión ilustrada Control de la agenda

4. Información alternativa

Participación efectiva Comprensión ilustrada Control de la agenda

5. Autonomía asociacional...

Participación efectiva Comprensión ilustrada Control de la agenda

Fuente: Dahl (1999)

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Todas estas instituciones convierten a la poliarquía en el sistema político que permite un máximo de inclusión, esto es, el derecho de todos los ciudadanos mayores de edad a participar en política; y un máximo de contestación, o lo que es lo mismo, un grado de competición política tal que permita la alternancia en el gobierno. Asimismo, cada una de estas instituciones son, como se ha dicho, la mejor actualización histórica de los cinco criterios democráticos. Tal y como nos presenta el autor en el siguiente cuadro de síntesis, cada una de las instituciones de la poliarquía es necesaria para el cumplimiento de uno o varios de los criterios de un proceso democrático ideal.

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La democratización de las poliarquías El cuadro resume la difícil relación entre democracia y poliarquía. Aunque el autor no se detiene aquí y profundiza en esta relación al referirse a la democratización de las poliarquías. Como se ha visto, Dahl mantiene durante toda su obra la idea de que aunque las instituciones de la democracia poliárquica sean necesarias, no significa que sean suficientes para la democracia. Para él, un sistema político dotado de estas instituciones realizará los criterios democráticos descritos de manera más o menos satisfactoria. Sin embargo, se pregunta si no es posible que otras instituciones adicionales puedan permitir que un país alcance plenamente alguno de esos criterios. Para contestar a esta cuestión, establece nuevamente un dialogo entre plano empírico y normativo y alude a la función prescriptiva de la teoría política. Así, afirma el autor, “los criterios (ideales) nos dotan de estándares frente a los cuales podemos comparar los logros y las imperfecciones que todavía perduran en los sistemas políticos efectivos y en sus instituciones, y pueden guiarnos para alcanzar soluciones que nos acerquen al ideal.” Antes de repasar sus recetas para que las democracias reales avancen en el camino hacia el ideal, es necesario plantearse cuáles son las dolencias que el autor diagnostica a las poliarquías actuales y futuras. Entre otros, Dahl señala tres problemas o desafíos a los que deben enfrentarse las democracias reales: el del orden económico, el de la diversidad cultural y el de la educación cívica (Dahl, 1999). Veamos el primero. Con respecto al orden económico, el autor señala la improbabilidad futura de que la economía de mercado sea desplazada por otro tipo de sistema económico en los países democráticos. ¿Cuál es el problema con la

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economía de mercado? El problema radica en que las sociedades modernas generan algunas de las condiciones indispensables para la poliarquía, entre otras pluralismo social y político; sin embargo, no producen de forma espontánea las condiciones necesarias para su democratización. En este sentido, Dahl subraya que al generar sistemáticamente desigualdad económica, el capitalismo produce simultáneamente desigualdad política y, así, limita la transformación de la poliarquía en democracia. La democracia, esto es, la democracia avanzada y no meramente poliárquica, requiere en su opinión, la lucha sistemática contra los tres tipos de desigualdad que llevan a la desigualdad política, a saber: las diferencias de recursos económicos, las diferencias de recursos de poder y las diferencias de información, formación y capacidad cognitiva. Por todo ello, en un país democrático avanzado, a diferencia de lo que ocurre en la poliarquía, el sistema económico debe entenderse no solo como un mecanismo de producción y distribución de bienes y servicios, sino que debe estar orientado a la realización de la más amplia gama de valores humanos y democráticos. Para ello, Dahl propone, por un lado, cambios a nivel del Estado, abogando por un sistema de impuestos progresivo y por la profundización del Estado de bienestar; y por otro lado, demanda una democratización de los procesos internos de las grandes empresas que de voz a los trabajadores. En cuanto al segundo de los desafíos planteados, el autor describe dos procesos que en las últimas décadas del siglo xx y en la actualidad han contribuido a incrementar la diversidad cultural de unas poliarquías acostumbradas a altos niveles homogeneidad social. En primer lugar, algunos ciudadanos que habitualmente habían sido sometidos a discriminación se unieron a otros como ellos en movimientos de identidad cultural que buscaban proteger sus derechos e intereses. Entre estos movimientos encontramos los de derechos civiles de la gente de color, de las mujeres, de los gays y las lesbianas, de las minorías lingüísticas y de los grupos étnicos que habitaban en regiones históricas. En segundo lugar, la diversidad cultural en los países democráticos más antiguos se ha visto potenciada por un creciente número de inmigrantes, marcados por diferencias étnicas, lingüísticas, religiosas y culturales que los diferencian de la población dominante. Esta inmigración tenderá a contribuir indefinidamente a un aumento significativo en la diversidad cultural dentro de las democracias más antiguas. Ante las demandas y la necesidad de reconocimiento de la diversidad cultural de las sociedades contemporáneas, Dahl propone una reformulación de la democracia que atienda a cambios importantes en los arreglos institucionales de los que se han dotado las poliarquías. El autor, presta atención especial a la regla

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de la mayoría como norma de adopción de decisiones; y, así, aunque asume las razones que justifican este criterio, considera que la diversidad creciente de las sociedades actuales desaconseja la adopción de la norma de la mayoría como regla única de decisión del proceso democrático. De hecho, en la medida en que 1) el demos de un país esté integrado por varios demoi o nacionalidades, 2) no existan altas expectativas de que la minoría pueda en un plazo razonable convertirse en mayoría y 3) las decisiones de la mayoría puedan afectar a los principios de forma de vida propia de alguna minoría, la regla de la mayoría ve erosionada su legitimidad. En consecuencia, el autor se decanta por fórmulas alternativas como la democracia consociativa que pasan a primer plano (Máiz, 2001). Por último y en relación al tercero de los desafíos, la educación cívica, el autor nos advierte del crecimiento significativo de la cantidad de información a disposición de los ciudadanos. El problema que ve en ello reside en que este incremento puede no traducirse en una mayor competencia de los ciudadanos. Así, contempla:

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a) Cambios de escala relacionados con la creciente internacionalización que lleva a que las decisiones que afectan a los ciudadanos se tomen en áreas cada vez más extensas. b) Cuestiones de complejidad, o lo que es lo mismo, de aumento del número de asuntos diferentes que son relevantes para la política, el gobierno y el Estado. c) Aspectos relacionados con las comunicaciones cuyo desarrollo ha aumentado exponencialmente la cantidad de información de los asuntos políticos. Estos asuntos imponen demandas cada vez más fuertes a las capacidades de los ciudadanos. Como consecuencia de ello, una de las necesidades imperativas de los países democráticos consiste en potenciar la capacidad de los ciudadanos para que puedan implicarse inteligentemente en la vida política. En los años venideros, las instituciones deben ser mejoradas por nuevos medios dirigidos a la educación cívica, la participación política, la información y la deliberación. Así, aprovechando las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías de la comunicación, el autor cree que las poliarquías deben avanzar en la garantía de la información pública sobre la agenda, en la creación institucional de oportunidades de influencia accesible para los ciudadanos, en la fijación de temas y en incentivar la participación en el debate político.

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Tipologías de sistemas políticos democráticos Dahl completa su análisis de la democracia preguntándose sobre la variación de los países democráticos en sus instituciones políticas específicas: arreglos electorales, sistemas de partidos y otros. Y aunque el politólogo estadounidense establece estas diferencias de manera satisfactoria, no hace más que recoger las relevantes aportaciones que encontramos en la Ciencia política. El lugar común de las mismas reside en que todas ellas pretenden responder a la pregunta: ¿es posible establecer tipos que hagan entender mejor las diferencias y variaciones entre las realidades distintas que encontramos en las poliarquías contemporáneas? En la literatura dedicada a las democracias encontramos de esta manera un grupo muy numeroso de obras en las que el ejercicio tipológico se convierte en la herramienta dominante para lograr una explicación satisfactoria de las democracias contemporáneas. Dentro de la misma podemos distinguir entre las aportaciones que desarrollan auténticas clasificaciones, que establecen un solo criterio para distinguir la realidad poliárquica y las que presentan tipologías más elaboradas, que analizan más de un factor y subrayan más de una dimensión útiles para entender las dinámicas internas de las democracias reales. De este modo, la diversidad que se observa cuando dedicamos nuestra atención al análisis de los países democráticos la podemos entender, por ejemplo, en relación al poder ejecutivo, cuando se distingue entre sistemas presidenciales y sistemas parlamentarios; en relación al sistema partidista, cuando se distingue entre sistemas bipartidistas o pluripartidista, polarizados o no (Sartori: 1987); y como vimos más arriba, en relación al principio mayoritario, distinguiendo entre democracias mayoritarias o consociativas. En este apartado vamos a dedicar nuestra atención a dos aportaciones que son las que gozan de mayor predicamento e influencia los estudios sobre los sistemas políticos. Las clasificaciones y tipologías que estamos viendo se refieren a las poliarquías y como regímenes reales, los criterios en los que están basadas son características institucionales de las mismas. Sin embargo, en la literatura politológica también nos encontramos modelos de democracias que atenderían en mayor medida a criterios normativos. Un buen ejemplo de este tipo de modelos es la serie que nos presenta Rafael del Águila (1997) atendiendo como elemento principal de diferenciación a los principios u objetivos que cada uno de sus modelos persigue:

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•  El modelo Liberal-protector, cuyo principio básico es la protección de los ciudadanos con respecto a la acción de otros individuos y de todos ellos respecto a la acción del Estado. •  El modelo Democrático-participativo, cuyo principio básico es la defensa de la participación política de la ciudadanía, necesaria tanto para garantizar el autogobierno colectivo, como para la conformación de una ciudadanía informada y comprometida con el bien público. •  El modelo Pluralista-competitivo, cuyo principio básico es la competición, lo que resulta en una definición de democracia entendida como sistema político en el cual se adquiere poder de decisión a través de la lucha competitiva de élites plurales por conseguir el apoyo (voto) de la población.

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Presidencialismo, parlamentarismo y semipresidencialismo Los análisis de Dahl fueron preparando el camino para otros estudios de carácter institucional acerca de los diferentes tipos de poliarquías, o en nuestra terminología clásica y convencional, de democracias. Una de las clasificaciones con a una amplia y antigua tradición jurídica y política es aquella que trata la clásica distinción de las la democracias asentada en las relaciones entre ejecutivo y legislativo, es decir, la distinción entre democracias presidencialistas, democracias parlamentarias y democracias semipresidencialistas. Veamos inicialmente las diferencias entre las dos primeras para ocuparnos después de los rasgos definitorios del semipresidencialismo. Los sistemas de gobierno parlamentario y presidencial poseen tres diferencias esenciales. La primera es que en un régimen parlamentario el jefe del gobierno y su correspondiente gabinete son responsables ante el legislativo en el sentido que dependen de la confianza del mismo y pueden ser destituidos de sus funciones en una votación de confianza o censura del legislativo. En un sistema presidencial, el jefe del gobierno, es elegido por un periodo de tiempo constitucionalmente establecido y, en circunstancias normales, no puede forzársele a dimitir en virtud de un voto de confianza del legislativo (aunque es posible separar de su cargo a un presidente por conducta criminal mediante el proceso de destitución)2.

2.  Ejemplo de ello es el conocido proceso del Impeachment que contempla el más famoso de los presidencialismos, el de los Estados Unidos.

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El jefe de gobierno en los sistemas parlamentarios puede ser denominado con títulos oficiales tan distintos como primer ministro, premier, canciller, o como en el caso español, presidente del gobierno. Si bien la forma genérica de denominarlos es primer ministro.

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En los sistemas presidenciales al jefe de gobierno se le denomina siempre presidente. La segunda diferencia entre los sistemas presidencial y parlamentario es que los jefes de gobierno se eligen en el primero mediante votación popular, bien directamente o a través de un colegio electoral3, mientras que los jefes de gobierno en los sistemas parlamentarios son elegidos por los legislativos. Dicho en otras palabras, en los sistemas presidencialistas los votantes eligen directamente al presidente y en el sistema parlamentario los votantes eligen un parlamento que después elegirá al primer ministro. La tercera y última diferencia fundamental es que los sistemas parlamentarios poseen ejecutivos colectivos o colegiados, mientras que los sistemas presidenciales poseen ejecutivos unipersonales, no colegiados. Es decir, en general, las decisiones más importantes en los sistemas parlamentarios deben ser tomadas por el conjunto del gabinete, no solo por el primer ministro. En los sistemas presidenciales, al contrario, las decisiones más importantes puede tomarlas el presidente, con o sin el consejo del gabinete, o incluso en contra de este. En los regímenes parlamentarios, la posición del primer ministro en el gabinete puede variar desde un predominio hasta una igualdad respecto de los otros ministros, pero siempre existe un alto grado de actuación colegiada en la toma de decisiones. Por su parte, los miembros de los gabinetes presidenciales son meros consejeros y subordinados del presidente. Quizás el autor que mejor ha descrito las formas que puede adoptar la posición del jefe de gobierno en estos sistemas ha sido Sartori (1994). Este autor, antes de referirse al poder que se le otorga al jefe del ejecutivo, indica el papel de los partidos políticos en uno y otro sistema. De acuerdo con Sartori, el funciona-

3.  ¿Qué tan de directo es esto? La marca divisoria estriba en que el organismo intermedio pueda tomar o no sus propias decisiones. Si solo aprueba, entonces la diferencia entre una elección popular directa y una a través de un órgano intermedio carece de importancia; si puede decidir, entonces en cierta medida no se cumple el criterio (Sartori, 1994).

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miento adecuado del parlamentarismo reside en tener partidos cuyos miembros no se aparten, en las votaciones de las cámaras, de la línea del partido. Mientras que en caso de los presidencialismos, la indisciplina podría ser benéfica, en el caso parlamentario siempre es una desventaja. Los partidos adecuados para el parlamentarismo son partidos que se mantienen unidos en el apoyo al gobierno que han designado. Por tanto, dice el autor, la comprensión del parlamentarismo supone cierto conocimiento de quienes controlan los partidos y de lo que éstos, a su vez, controlan. Una vez hecha esta aclaración, Sartori establece que el jefe del ejecutivo en los sistemas parlamentarios puede relacionarse con los integrantes del mismo como: a) Un primero por encima de sus desiguales, en este caso, es el jefe del gobierno el que a la vez es jefe del partido. El jefe del gobierno difícilmente puede ser destituido por el voto del parlamento y es quien designa y cambia a los ministros de su gabinete según su propia voluntad y con bastante libertad. De manera que este primero, del que sería un buen ejemplo el primer ministro británico, gobierna a sus ministros y de hecho puede contradecir sus órdenes. b) Un primero entre desiguales, aquí, el jefe del gobierno, podría no ser el líder del partido oficial, aunque sin embargo no se le podría destituir en un mero voto parlamentario de confianza: se espera que permanezca en el cargo aunque los miembros de su gabinete cambien. De este modo, este primero, ejemplificado en el canciller alemán, puede destituir a sus ministros pero no cae con ellos c) Un primero entre iguales, es el primer ministro que cae con su gabinete. Sobre el gabinete tiene poco control y en él debe incluir generalmente ministros que le son impuestos. Estas tres posibilidades son, según el autor, fórmulas para compartir el poder, ya que impiden la concentración del mismo en una sola persona, esto es, en un primus solus, característico del presidencialismo y que ejemplifica perfectamente el presidente estadounidense. En los sistemas presidenciales, el gobierno es el gabinete del presidente, su gabinete privado y su posición constitucional le hace preeminente. A esta clasificación dicotómica entre presidencialismo y parlamentarismo, algunos autores (Sartori, 1994; Duverger, 1980) han añadido un tercera categoría, el semipresidencialismo, considerada un sistema político diferenciado. Se refieren con ella a países donde el presidente es elegido directamente y a la vez

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el primer ministro es elegido por el parlamento y depende de su confianza. El funcionamiento del sistema semipresidencialista se basa por tanto en el poder compartido: el presidente debe compartir el poder con su primer ministro; a su vez, el primer ministro debe conseguir un apoyo parlamentario continuo. La característica que cualquier semipresidencialismo debe pues tener es una estructura de autoridad dual, una configuración con dos cabezas. De este modo cualquier constitución semipresidencialista deberá establecer de alguna manera un ejecutivo con un presidente elegido por el pueblo, que es el jefe de Estado, y un primer ministro elegido por un parlamento que encabeza el gobierno. El presidencialismo tiene su mejor ejemplo histórico, tanto en funcionamiento como en duración, en los Estados Unidos. Además, la gran mayoría de los países latinoamericanos también han adoptado esta forma de organización. Como dice Sartori, la razón por la que Europa no tiene sistemas presidenciales puros es histórica y no se trata de una decisión deliberada. Cuando los Estados europeos empezaron a practicar el gobierno constitucional, casi todos eran monarquías y las monarquías ya tenían un jefe de estado hereditario. Así, mientras en Europa no daba cabida a los presidentes electos, en el nuevo mundo, casi todos los países conquistaron su independencia como repúblicas y por lo tanto debieron elegir a sus jefes de Estado, es decir, a sus presidentes. La división entre los sistemas presidenciales y los parlamentarios no resultó pues de debates centrados en si una de estas forma era superior, sino que aparece como solución a necesidades históricas concretas. Sin embargo, este debate se ha ido introduciendo en la Ciencia política actual dentro de lo que generalmente se denomina “ingeniería constitucional”. En este sentido, lo que se persigue es que de cara a la instauración de las nuevas democracias se lleve a cabo una evaluación comparativa de las formas en que funcionan ambos sistemas para asegurar la estabilidad. Uno de los primeros en plantear el debate entre presidencialismo y parlamentarismo ha sido Juan Linz (1987), que ha analizado las repercusiones que cada uno de estos sistemas ha tenido para el funcionamiento y la estabilidad de la democracia. El politólogo español parte de la constatación de que el presidencialismo ha funcionado en general mal. Con la única excepción de los Estados Unidos, todos los demás sistemas presidenciales han sido frágiles y han sucumbido regularmente ante golpes de estado. Como consecuencia de ello, Linz y otros autores han concluido que el remedio en América Latina no es mejorar el presidencialismo, sino eliminarlo del todo y adoptar en su lugar una forma parlamentaria de gobierno. Según Linz, el presidencialismo tiene menor capacidad para sostener regímenes democráticos estables. Su argumento central es

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que los sistemas presidenciales son rígidos, mientras que los parlamentarios son flexibles; además, los primeros presentan el problema de la doble legitimidad electoral. En tiempos de crisis, debe preferirse la flexibilidad a la rigidez porque la flexibilidad reduce al mínimo los riesgos. Como lo resumió Valenzuela (Linz y Valenzuela, 1997) “las crisis de los sistemas parlamentarios son crisis de gobierno, no de régimen.” De manera similar, Stepan y Skach (1997) consideran que el parlamentarismo supone una estructura de apoyo más conveniente que el presidencialismo para la consolidación de las democracias. Entre las amenazas del presidencialismo cabe señalar la tendencia la existencia de gobiernos minoritarios, la violación de la Constitución por el ejecutivo y el apoyo a la intervención militar en los asuntos políticos. Son muchas las obras e investigaciones que han aparecido desde que Linz presentara su tesis y con ello, el debate se ha profundizado de manera importante. Algunos autores, siguiendo a Linz y haciendo continua referencia a investigaciones empíricas, reconocen en el presidencialismo un peligro de muerte para las nuevas democracias siempre que este vaya acompañado de pluripartidismo (Mainwaring y Shugart, 2002). Otros, al contrario, mantienen que las conclusiones de Linz nacen de un punto de partida equivocado al equiparar los presidencialismos latinoamericanos con el de su vecino del norte. Según estos autores, los regímenes latinoamericanos matizan las características negativas que Linz les adjudica y sugieren la exploración de otras causas que expliquen los problemas de gobernabilidad de estos países (Nohlen y Fernández, 1991; 1992). Ahora bien, los estudios comparados más recientes confirman que los sistemas parlamentarios tienden a mostrar un rendimiento mejor que los regímenes presidencialistas, tanto en términos de supervivencia de la democracia como en otros aspectos. La cuestión importante es reconocer también la enorme diversidad existente dentro de los sistemas presidencialistas que difuminan la simplificación dualista entre parlamentarismo y presidencialismo y permiten atender a la interacción de los modelos con el sistema electoral, el sistema de partidos y los diversos arreglos institucionales existentes entre los poderes ejecutivo y legislativo (Landman, 2011). Así pues, aquellas democracias de nueva creación que busquen estabilidad y supervivencia a largo plazo pueden extraer algunas recomendaciones resultado de los análisis comparados hasta la fecha: en la medida de lo posible, las nuevas constituciones y acuerdos institucionales deberían ofrecer formas de gobierno parlamentarias; y en el caso de que por razones históricas y culturales resulte inviable, los sistemas electorales deberían tener un diseño que minimizase las peores cualidades de los sistemas multipartidistas.

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Democracia mayoritaria y democracia consensual La tipología clásica que hemos visto arriba ignora algunos factores que en la actualidad ejercen gran influencia sobre la dinámica de las poliarquías. Fenómenos como la presencia de los partidos políticos en calidad de actores principales de la política electoral y parlamentaria o la tendencia a la dispersión territorial del poder establecen dinámicas que obligan a repensar las relaciones entre instituciones. En este sentido, hay un acuerdo casi unánime en que la tipología propuesta por Arent Lijphart, que divide a las democracias en mayoritarias y consensuales, es la propuesta más elaborada y ambiciosa en este terreno, siendo la que mejor recoge la complejidad de relaciones institucionales de los sistemas políticos en su conjunto. Las ventajas fundamentales de la tipología del autor holandés residen principalmente en el número de dimensiones que son consideradas para su elaboración, así como en la exhaustividad empírica de sus análisis. Esta multidimensionalidad permite, por un lado, una pérdida de información relativamente escasa y, por otro, una mejor caracterización de los distintos países dentro de cada una de las dimensiones. Por otra parte, examina cómo estas dos formas de articular la democracia, la mayoritaria y la de consenso, con sus diferentes arreglos institucionales, suponen concepciones alternativas de entender la democracia, esto es, visiones normativas de democracia diferentes. La aportación de este autor al debate sobre las democracias actuales se ha ido desarrollando desde el año 1968, cuando se establece por primera vez la diferenciación entre democracias mayoritarias y democracias consociativas. A lo largo de estos años y en sus tres obras, la tipología de Lijphart no ha variado en lo fundamental. Desde su primera propuesta, el criterio sobre el que se basa la distinción entre los dos modelos es el principio adoptado para la toma de decisiones: mayoritario o consociativo en cada uno de los casos. Sin embargo y a pesar de esta continuidad, la tipología ha ido evolucionando dejando en el camino aquellas características relativas a los actores y aspectos sociales y culturales de los países sobre los que se asientan esas democracias, hasta llegar a una tipología más pendiente de las características institucionales del sistema político. La primera obra, Typologies of Democratic Systems (1968) nace en un periodo en el que la teoría general de la democracia apuntaba a la necesidad del consenso para la supervivencia de las poliarquías. Después de los acontecimientos vividos por muchas democracias europeas en el periodo de entreguerras, la visión dominante en la literatura defendía que la estabilidad democrática solo sería posible si las dimensiones del conflicto, esto es, los cleavages sociales, eran limitados. Sin embargo,

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a partir de los años sesenta del siglo xx, el desarrollo de la Ciencia política europea dio lugar a una serie de investigaciones comparadas que indicaban la existencia en Europa de sistemas democráticos estables en países con múltiples e importantes fracturas sociales, países con sociedades segmentadas. En este contexto, Lijphart propone una explicación a este fenómeno. En su opinión, en sociedades segmentadas y con una cultura fuertemente fragmentada es posible construir un sistema democrático estable, siempre que las actitudes y las pautas de comportamiento de las élites políticas representativas y/o dirigentes de los diversos grupos sociales:

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a) Deseen mantener la unidad y la cohesión del sistema. b) Puedan hacer aceptar a sus respectivos grupos sociales determinadas transacciones entre intereses divergentes c) Encuentren mecanismos institucionales de acomodo entre los diversos grupos. Lijphart denomina a estos sistemas democracias consociativas. Es decir, para el autor, este tipo de democracias se desarrollan en sociedades segmentadas en las que a nivel de élites políticas se dan prácticas y reglas de conducta “consociativas”, esto es, prácticas que se alejan del principio mayoritario para buscar así la unanimidad, o por lo menos, la obtención de muy amplias mayorías que integren el mayor número de gente posible. El segundo libro del autor, Democracies (1984) tiene su argumento base en la obra anterior pero adopta, esta vez, una perspectiva comparada para situar los países en ese momento democráticos a lo largo de un continuo que tiene por extremos el modelo de democracia mayoritaria, basado en el principio mayoritario, y al modelo de democracia consensual, basada en prácticas consociativas. Estos dos principios, según el autor, influyen en todas las dimensiones importantes de un ordenamiento democrático: características del gobierno, relaciones entre ejecutivo y legislativo, naturaleza del legislativo, número de partidos y cleavages de los que nacen, sistema electoral, grado de centralización del Estado, características de la constitución y existencia de formas de democracia directa. Sobre estas nueve dimensiones, el politólogo holandés sitúa sus dos modelos polares. Así, la democracia mayoritaria o de Westminster se caracteriza por: concentración del poder ejecutivo en gobiernos formados por un solo partido, fusión de poderes y dominio del gabinete, bicameralismo asimétrico, bipartidismo, sistema de partidos unidimensional, sistema electoral mayoritario, gobierno unitario y centralizado, constitución no escrita y soberanía parlamentaria y

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democracia exclusivamente representativa. Por su parte las características del modelo consensual son: gobiernos de grandes coaliciones, separación formal e informal de poderes, bicameralismo equilibrado y representación de la minoría, sistemas multipartidistas, sistema de partidos multidimensional, sistema electoral proporcional, descentralización y ordenamiento federal, constitución escrita con veto de la minoría y referéndum. En su aportación más reciente, Patterns of Democracy (1999), Lijphart elimina y divide algunas de las características anteriores y añade algunas instituciones nuevas. Es en esta obra cuando prescinde de los elementos que en mayor medida están vinculados con las características sociales y se decanta por características institucionales. De esta manera, el autor incluye instituciones relacionadas con los grupos de interés y el Estado social que algunas críticas (Morlino, 1988) habían señalado como importantes en cualquier democracia. Asimismo, en esta última obra, agrupa las variables en dos dimensiones claramente separadas que ya estaban implícitas en la obra anterior. Las dos dimensiones, definidas otra vez como un continuo con sus dos polos mayoritario y consensual, son: la dimensión ejecutivos-partidos, vinculada a la responsabilidad conjunta del poder, y la dimensión federal-unitaria, ligada a la responsabilidad del poder dividida. Estas dos dimensiones estructuran diez características de la manera que sigue: MODELOS DE DEMOCRACIA DEMOCRACIA MAYORITARIA

DEMOCRACIA CONSENSUAL

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I. Dimensión ejecutivos-partidos   1. Gobiernos mayoritarios y monocolores   1.Gobiernos de coalición   2. Predominio del gabinete   2. Equilibrio poderes   3. Sistema bipartidista   3. Sistema multipartidista   4. Sistema electoral mayoritario   4. Sistema electoral proporcional   5. Pluralismo de grupos de interés   5. Corporativismo II. Dimensión federal-unitaria   6. Gobierno unitario y centralizado   6. Gobierno federal   7. Unicameralismo   7. Bicameralismo simétrico   8. Flexibilidad constitucional   8. Rigidez constitucional   9. Ausencia de revisión judicial   9. Revisión judicial 10. Banco no independiente 10. Banco central independiente Fuente: Elaboración propia a partir de Lijphart,1999 (edición en castellano, 2000).

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La primera de las características se refiere a la amplitud de la participación de los representantes del pueblo en la rama ejecutiva del gobierno. Así, encontramos el poder concentrado en gabinetes mayoritarios en la democracia mayoritaria, frente a un ejecutivo formado por amplias coaliciones partidistas en la democracia consensual. Esta diferencia, según el autor, no hace más que resumir el contraste entre el principio mayoritario de concentrar el poder en manos de la mayoría y el principio consensual de ampliar al máximo la división del poder. Siguiendo con el ejecutivo, la segunda característica se refiere a la relación que este mantiene con el legislativo. Las democracias mayoritarias muestran en este sentido un claro dominio del ejecutivo, mientras que en las democracias de consenso los dos poderes están equilibrados. En la vida política real pueden darse toda una serie de situaciones entre un equilibrio completo, sobre todo cuando un jefe de gobierno es el jefe del partido mayoritario en la cámara, hasta situaciones de desequilibrio grave, con múltiples partidos y poco disciplinados en la cámara baja. La tercera variable se refiere al número de partidos en el sistema, aspecto fundamental de los sistemas políticos, ya que se correlaciona de manera importante con las dos características anteriores y con la del sistema electoral. Los sistemas bipartidistas tipifican el modelo mayoritario y los sistemas multipartidistas el modelo consensual. En relación al sistema de partidos y aunque en esta última obra, como vimos, deja fuera de la tipología la variable de los cleavages políticos, el autor vincula nuevamente el número de partidos con las líneas divisorias. Así, mantiene como aspecto relevante de los sistemas bipartidistas su carácter unidimensional del que encuentra un ejemplo claro en el eje izquierda derecha que marca la política británica. El modelo consensual, que se asienta según el autor en sociedades plurales, esto es, sociedades con varias líneas divisorias, presenta al contrario un sistema de partidos de carácter multidimensional. Como hemos dicho antes, el número de partidos en el sistema está estrechamente vinculado al tipo de sistema electoral adoptado. Las democracias mayoritarias se caracterizan por sistemas de mayoría absoluta o relativa con distritos uninominales. Estos sistemas están asentados en la lógica representación-mandato entendida como delegación otorgada a un partido para desarrollar una determinada política de gobierno. Por el contrario, las democracias de consenso adoptan sistemas electorales proporcionales, cuyo objetivo es la distribución de los escaños en función de número de votos obtenidos. Con ello, persiguen la máxima proporcionalidad en la representación.

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La última variable en la dimensión ejecutivos-partidos se refiere a los grupos de interés y sitúa a los grupos de interés de mayoría relativa con competencia libre frente a los grupos de interés coordinados y corporativistas orientados hacia el compromiso y la concertación. Para Lijphart, igual que ocurre entre oposición y gobierno en las democracias mayoritarias, la competencia y el conflicto también son característicos de su sistema de grupos de interés: un sistema de pluralismo competitivo. Este sistema contrasta con el propio de las democracias consensuales, caracterizado por el corporativismo. En las democracias consensuales tienen lugar reuniones regulares entre los representantes del gobierno, los sindicatos de trabajadores y las organizaciones empresariales para buscar acuerdos en materia de políticas económicas. A este tipo de coordinación se le llama concertación y los acuerdos alcanzados a menudo se le denominan acuerdos tripartitos. Si nos situamos ahora en la dimensión federal-unitaria, nos encontramos con la primera variable referida a la estructura territorial del Estado. Para mantener la regla de la mayoría, en el modelo mayoritario puro, el gobierno central debe controlar, según el autor, no solo el aparato de gobierno central sino también los gobiernos no centralizados que podrían competir con él. El gobierno mayoritario es por lo tanto unitario (no federal) y centralizado. El gobierno consensual está inspirado por el objetivo opuesto: la no concentración del poder. Así, la característica crucial del modelo consensual en relación a esta dimensión es la dispersión del poder entre instituciones políticas separadas y, por lo tanto, la adopción de ordenamientos del federalismo y descentralización. Muy relacionado con el ordenamiento federal se encuentra el tema de la configuración de los legislativos. En la democracia mayoritaria nos encontramos con legislaturas unicamerales o con bicameralismo asimétrico, esto es, en el que una cámara, la baja, tiene mayor poder. En las democracias consensuales tiene que haber bicameralismo y este ha de ser simétrico, es decir, las dos cámaras son igualmente fuertes. La justificación principal para la institución de un bicameralismo fuerte es la de otorgar una representación especial en una segunda cámara, o cámara alta, a las minorías, incluidos los Estados más pequeños, en los Estados federales. Es necesario el cumplimiento de dos condiciones para que esta representación de la minoría resulte válida: la elección de la cámara alta debe llevarse a cabo de manera diferente a la de la cámara baja y debe tener un poder real, tanto poder como la cámara baja. Los dos siguientes elementos divisores de los tipos de democracia que estamos viendo se refieren a las constituciones. Así y estamos en la octava diferen-

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cia, la democracia mayoritaria posee según Lijphart una constitución flexible que acepta enmienda mediante mayoría simple, mientras que las constituciones en la democracia consensual únicamente pueden cambiarse por mayoría cualificada, lo que las convierte en constituciones rígidas. Por otro lado y con respecto la revisión constitucional, esto es a quién controla la legislación que se aprueba, en los sistemas mayoritarios es el parlamento el que tiene la última palabra frente al modelo consensual, donde la revisión judicial se atribuye a tribunales supremos o constitucionales. Como dijimos con anterioridad, la última de las divisiones entre los dos modelos de democracia es introducida por el autor en esta tercera obra y se refiere al papel de los bancos centrales. Como se sabe, los bancos centrales son los responsables de la política monetaria de los Estados. La diferencia que establece Lijphart reside en la independencia de los mismos con respecto al ejecutivo. En este sentido, en las democracias mayoritarias, los bancos centrales están controlados por el gobierno; mientras que en las democracias de consenso, los bancos centrales gozan de independencia. La consecuencia de esto está en que se considera que los bancos independientes son mejores a la hora de controlar la inflación y de mantener la estabilidad de los precios y, por lo tanto, parece que en este caso, las democracias de consenso logran mayor efectividad en su política monetaria. Una vez establecidas y brevemente descritas las diferencias entre los dos modelos propuestos por el autor, la pregunta que habría que hacerse es: ¿importan? O lo que es lo mismo: ¿qué nos aporta esta tipología? ¿Tiene alguna relevancia que los países adopten un tipo u otro de instituciones? Pues bien, en términos académicos, o en otras palabras, respecto a la descripción de los sistemas políticos democráticos contemporáneos, objetivo este capítulo, la tipología de Lijphart se ha mostrado como la más ambiciosa de todas las desarrolladas. La estrategia multidimensional que plantea el autor sirve para identificar mejor las características principales de cada país, treinta y seis en su última obra, con la mínima pérdida de información. El modelo bidimensional compuesto por las diez variables básicas anteriormente señaladas permitió al autor identificar dónde se sitúan estos países entre la democracia mayoritaria y de consenso, revelándose un número importante de casos híbridos, de manera que no podemos decir que son países mayoritarios o países consensuales sino que poseen elementos de ambas dependiendo de los ejes –ejecutivos-partidos y federal-unitaria–. Y es que el problema estriba en el recurso a modelos holísticos de democracia como el de Lijphart (Caramani, 2008: 127) que, a pesar de su

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potencial, en la comparación se necesita asumir muchos casos de democracias reales aparentemente incongruentes en la medida que comparten elementos de las dimensiones mayoritaria y consensual conjuntamente. Pese a estas debilidades debemos reconocer que Lijphart introduce un importante y controvertido debate normativo al preguntarse sobre cómo afectan las distintas instituciones al buen o mal funcionamiento de las democracias. Cuestión que así planteada nos parece interesante para concluir con esta reflexión sobre los sistemas democráticos actuales. La argumentación parte de la referencia a las dos formas de enjuiciar la democracia. Aquella que enfatiza la necesidad de la calidad referida a la representación y a la participación de todos los grupos sociales en la toma de decisiones. Y aquella que subraya la importancia de la efectividad, esto es, el logro, a través de una rápida toma de decisiones, de unas políticas públicas coherentes. El autor concluye, una vez operacionalizadas y testadas estas dos variables, que sin lugar a dudas, la democracia consensual resulta más ventajosa. Y, por lo tanto, en su opinión, el modelo consensual es la opción más atractiva para los países en proceso de democratización o aquellos que contemplan una reforma democrática.

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Desafíos y déficits de las democracias contemporáneas La democracia, pese a sus posibles dificultades internas, se considera el sistema político más adecuado y el que mejor representa los intereses de la ciudadanía; sin embargo, en las últimas décadas, ha habido un creciente debate en torno al hecho de que sus bases no son lo suficientemente sólidas. De ahí que se hable de la aparición de la denominada desafección política, así como del descenso de la participación política y de la desconfianza en las instituciones. Estas señales de descontento popular y crisis de legitimación de los propios sistemas democráticos se proyectan tanto sobre las democracias con una larga tradición como sobre las nuevas democracias (Dalton, 2004; Norris, 2010). Desde mediados de los años noventa del siglo xx, diferentes investigaciones han detectado también un descenso de la identificación partidista, un debilitamiento del vínculo entre sociedad y Estado y una creciente desconfianza en los políticos y políticas que han llevado a hablar de una posible recesión global de la democracia en el mundo. Hoy, se detecta en muchos países una importante asimetría entre las aspiraciones y las expectativas de la ciudadanía con respecto a la democracia –medidas

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en cómo la gente valora los ideales de la democracia y rechaza otras alternativas autoritarias– y su percepción negativa acerca de la actuación y el proceso democrático cotidiano. Esa distancia entre aspiraciones y satisfacción remite al concepto de déficits democráticos que ha formado parte ya de los debates en el marco de la legitimidad de la Unión Europea, y en general, sobre los juicios relativos a los déficits en los procesos de toma de decisión política. Se identifica con la aparición de los denominados ciudadanos y ciudadanas críticas que aspiran a una verdadera implementación de una democracia ajustada y más próxima respecto a sus principios ideales. De acuerdo con Pippa Norris (2010), las explicaciones que ha proporcionado la literatura especializada se pueden ordenar en tres enfoques generales. En primer lugar tendríamos aquel que está centrado en la teorías de la demanda, que atribuyen el aumento de las aspiraciones democráticas a un proceso creciente de desarrollo humano, en especial, vinculado a niveles de educación, habilidades cognitivas y valores relacionados con la emancipación, especialmente de las generaciones más jóvenes que exigen más a la democracia. En segundo lugar, estarían aquellas teorías centradas en la importancia de los medios de comunicación, agentes intermediarios en el papel de la comunicación política y responsables de la percepción que tienen las personas de la política en general y de la gestión gubernamental en particular. Por último, se encontrarían las teorías que se centran en la oferta que responsabilizan de la desafección política, entre otros, a los propios diseños institucionales, a las reglas del juego del sistema democrático (formas de distribuir o concentrar poder) así como a los resultados de las políticas públicas. Al mismo tiempo, uno de los importantes desafíos de la democracia no reside tanto en la cantidad de regímenes democráticos que progresivamente se han consolidado, sino en la profundización en la verdadera calidad de la democracia (Diamond y Morlino, 2005). Las preguntas sobre la calidad de la democracia, en términos normativos y empíricos ya han sido avanzadas entre otros por Arendt Lijphart que constata que determinados arreglos democráticos consensuales son mejores que otros de naturaleza mayoritaria. Larry Diamond y Leonardo Morlino subrayan también la necesidad de identificar las dimensiones que conducen a la mejora de la calidad de la democracia, entre las cuales se encuentran aquellas relacionadas con la legitimidad de la misma en cuanto a satisfacción de las expectativas de la ciudadanía, aspectos sustantivos como la extensión de la libertad y la igualdad política, la eficiencia y la legalidad en la aplicación de las normas, etc.

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Actividades propuestas para clases interactivas Actividad 1.  Preguntas Preguntas de repaso conceptos y contenidos •  ¿Cómo se define democracia ideal en el trabajo de Robert Dahl? •  Identificar los requisitos institucionales que permiten homologar un sistema político como democrático. Argumentar la selección de criterios. •  ¿Por qué son necesarias las tipologías sobre las democracias? •  ¿Cuáles son las tres principales diferencias entre el presidencialismo y el parlamentarismo? •  ¿Qué aspectos instituciones distinguen a las democracias mayoritarias frente a las democracias consensuales? •  ¿Qué principal reto tienen las democracias contemporáneas?

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Preguntas desarrollo de argumentos •  Analiza los rasgos institucionales básicos que de acuerdo con Robert Dahl distinguen a las poliarquías de otros sistemas políticos ¿Cuáles consideras más importantes? Reflexiona sobre el grado de cumplimiento de los mismos en las sociedades democráticas actuales. •  ¿Qué ventajas o inconvenientes puede traer consigo la democracia mayoritaria? •  ¿Qué ventajas o inconvenientes puede traer consigo la democracia consensual? •  ¿Cuáles son los principales problemas de las democracias contemporáneas? •  ¿Es siempre preferible la democracia a otras formas políticas? ¿Por qué? •  Exponer las razones por las que se habla hoy en día de una situación de desgaste o malestar democrático.

Actividad 2.  Aplicación de conceptos teóricos a casos empíricos •  Localiza la lista con el número de países en el mundo elaborada por Freedom House <www.fredomhouse.org> y su grado de libertad

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Elabora una lista con: a) Los cinco países con mayor grado de libertad en el mundo. b) Los cinco países con el menor nivel de libertad A partir de ella trata de averiguar qué tienen en común los más libres comparados con los ausentes de libertad y qué características institucionales democráticas poseen los primeros. •  Analiza y explica la evolución de las democracias electorales en el mundo de acuerdo con los datos de Freedom House.

Actividad 3.  La democracia en la literatura Lectura y discusión de la novela Ensayo sobre la lucidez. José Saramago, 2004.

Objetivos generales

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•  Desarrollar un método de reflexión a través de los materiales literarios que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de la democracia. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en el debate de la novela con el fin de exponer su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

Cuestiones •  Expón aquellas ideas que consideras las más destacables de la novela. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado? •  Emplea el material literario para analizar críticamente los elementos del contexto, la naturaleza y el funcionamiento de un sistema democrático. •  De acuerdo con la novela, ¿qué reacción social se produce durante la consulta electoral llevada a cabo en ese país occidental de ficción? •  ¿A qué tipo de reflexión crítica sobre las democracias invita la novela de Saramago? •  ¿Cuáles crees que son los problemas que hoy en día tiene la democracia según la novela de Saramago?

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•  ¿Qué ocurriría si toda la ciudadanía votase en blanco en una convocatoria de elecciones? ¿Qué ocurriría con la democracia? •  ¿Qué movimiento social de reciente aparición en España ha llevado a las plazas una reflexión profunda sobre el funcionamiento deficitario de la democracia hoy? De acuerdo con sus reivindicaciones, ¿cuál sería su forma ideal de democracia?

Actividad 4.  La democracia en el cine Videocracia, Erik Gandini (2010). Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión a través de los materiales audiovisuales que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de la democracia. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en el debate y en la búsqueda de información con el fin de exponer su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

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Cuestiones •  Expón aquellas ideas que consideras las más destacables del documental. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado? •  Emplea el material audiovisual de la sesión para analizar en los personajes y en los elementos del contexto los cambios y la evolución de la televisión italiana en las últimas décadas. Desde tu punto de vista, ¿qué consecuencia tiene para la democracia el control y el poder político sobre los medios de comunicación de masas? •  De acuerdo con el documental, el poder de la televisión italiana ha asumido el control de la democracia. En una videocracia, la clave del poder es la imagen, ¿qué hombre en Italia ha dominado la imagen en los últimas décadas? •  El binomio política y entretenimiento televisivo mostrado en el documental, ¿qué consecuencias tiene para la democracia?

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Recursos online recomendados •  Freedon House, información relevante sobre el estado y evolución de la libertad en el mundo disponible en: www.fredomhouse.org •  Bases de datos del Banco Mundial acerca de la evolución de la calidad democrática en el mundo disponibles en: www.worldbank.org/wbi/governance

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Bibliografía Águila, Rafael del, 1997. “La democracia” En: Águila, R. del (ed.) Manual de Ciencia política. Madrid: Trotta. Dahl, R., 1993. La democracia y sus críticos. Barcelona: Paidós. —  1999. La democracia. Una guía para los ciudadanos. Madrid: Taurus. Dalton, R., 2004. Democratic Challenges, Democratic Choices: the erosion of political support in advanced industrial democracies. New York: Oxford University Press. Diamond, L. y Plattner, M. (eds.), 2008. How people view democracy. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Diamond, L. y Morlino, L. (eds.), 2005. Assessing the quality of democracy. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Landman, T., 2011. Política comparada. Una introducción a su objeto y métodos de investigación. Madrid: Alianza Editorial. Lijphart, A., 1968. “Typologies of democratic systems.” Comparative Political studies 1. —  1987. Las democracias contemporáneas. Barcelona: Ariel (citado como 1984) —  2000. Modelos de democracia, Barcelona, Ariel (citado como 1999) —  2008. Thinking about democracy, London & New York: Routledge. Linz, J. J., 1990. “Democracia: presidencialismo o parlamentarismo, ¿hace alguna diferencia?”En: VV. AA. Hacia una democracia moderna. La opción parlamentaria, Santiago de Chile: Ediciones Universidad Católica de Chile (citado como 1987). Linz, J.J. y A. Valenzuela (comps.), 1997. La crisis del presidencialismo. Madrid: Alianza Editorial. Mainwaring, S. y Shugart, M. (comps.), 2002. Presidencialismo y democracia en América Latina. Buenos Aires: Paidós. Mair, P., 2008. “Democracies.” En: Caramani, D. (ed.) Comparative Politics. Oxford University Press. Máiz Suárez, R., 2001. “Más allá del mito del ágora. Democracia y poliarquía en Robert A. Dahl” Revista de Estudios Políticos 112 (nueva época), 27-52.

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Capítulo V

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Objetivos

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El tema “Participación política y movimientos sociales” tiene como objetivo proporcionar al alumnado un conocimiento básico y estricto sobre las formas de participación política y sus consecuencias para la democracia. Comprender la evolución de los distintos tipos de activismo político y conocer y diferenciar a los movimientos sociales de otras formas de acción colectiva. Para ello se va a describir los diferentes tipos de participación política y su evolución, se van a conocer los distintos factores que influyen en el grado de participación de la ciudadanía, los diversos enfoques de estudio de los movimientos sociales y cuáles son las líneas de debate actuales y futuras en torno al activismo político. Asimismo, se trata de que a través de las lecturas y comprensión de los contenidos fundamentales de este tema las alumnas y los alumnos desarrollen su capacidad de análisis crítico pudiendo conocer qué papel juega el nivel de participación ciudadana en el funcionamiento de la democracia.

Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberá realizar la lectura obligatoria correspondiente a esta unidad: •  Norris, P., 2002. La participación ciudadana: México desde una perspectiva comparativa. Disponible en: www.hks.harvard.edu/fs/pnorris/Acrobat/Mexican%20Civic%20Engagement%20Norris%20espanol.pdf

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Esta lectura constituirá el punto de arranque a partir del cual se procederá a un desarrollo del tema. Se espera, por lo tanto, una participación activa del alumnado en las clases. Las clases de seminarios consistirán, básicamente, en la realización de las actividades correspondientes a este tema que figuran al final de la unidad. En las tutorías se llevará a cabo un seguimiento de los avances y resultados del trabajo individual del alumnado.

Competencias

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•  Comprender los conceptos y los diferentes tipos de participación política. •  Conocer los debates y cuestiones metodológicas relativas a los estudios de participación política y movimientos sociales. •  Reforzar la capacidad de análisis, esto es, de descomposición de los elementos teóricos y metodológicos de las fuentes de información manejadas sobre la participación política. •  Reforzar la capacidad de síntesis, de reformulación de la información de acuerdo con los conceptos y teorías pertinentes. •  Aprender a presentar sus argumentos y a debatir en público a través de realización de debates a partir de preguntas genéricas. •  Elaborar comentarios críticos y analíticos de materiales audiovisuales y literarios que permitan aplicar los contenidos de este tema.

Contenidos del capítulo •  Introducción. •  Conceptos. •  Participación política y democracia. •  Factores que explican la participación política. •  Los movimientos sociales. •  Aproximaciones teóricas. •  Viejos y nuevos movimientos sociales. •  Líneas actuales y futuras de debate.

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Introducción La participación de los ciudadanos en el proceso político confiere identidad y solidez al sistema democrático, al tiempo que lo legitima. Así, toda acción voluntaria dirigida a participar en asociaciones u organizaciones de naturaleza política, a influir en la selección de gobernantes o en la toma de decisiones de un gobierno u otros actores relevantes, conforma la participación política y, por tanto, las formas en que se relacionan los ciudadanos con el Estado. De este modo, la participación estará determinada, en primer lugar, por diversos mecanismos y procedimientos institucionalizados para canalizar la participación. En este caso, los sistemas políticos han dispuesto técnicas legales de actuación que median, en cierta forma, en el proceso político y en la estabilidad de la democracia. También se hace uso de las vías cuasi institucionales (grupos de presión o movimientos sociales) o ilegales (ocupación de edificios, boicots o protestas). Asimismo, la participación está influida por factores actitudinales, motivacionales y sociales, es decir, la voluntad de participar dependerá de la posibilidad de hacerlo o de los recursos de que se dispone y de la motivación política de cada ciudadano. Desde una perspectiva democrático-participativa, la participación “crea hábitos interactivos y esferas de deliberación pública que resultan claves para la consecución de individuos autónomos; hace que la gente se haga cargo de decisiones y actividades sobre las cuales es importante ejercer un control dirigido al logro de autogobierno y al establecimiento de estabilidad y gobernabilidad; y, además, la participación tiende a crear una sociedad civil con lazos comunitarios creadores de identidad colectiva” (del Águila, 1996: 36). Desde los primeros estudios clásicos sobre participación política (Lazarsfeld et al., 1948; Berelson, 1954; Milbrath y Goel, 1977; Barnes y Kaase, 1979) hasta la actualidad (Putnanm, 2000; Norris, 2001; 2002; 2007; Ekman y Amna, 2009) se ha venido demostrando que factores tales como los recursos individuales, las redes sociales, el grado de implicación con la política, sentimientos de eficacia o capacidad para influir sobre el sistema político y el contexto político e institucional son fuente de motivación para la participación de los ciudadanos. Y si diversos son los factores que influyen sobre la participación, múltiples son también las consecuencias de la misma sobre el sistema político, como lo muestran las investigaciones que corroboran la derivaciones de los resultados electorales en el sistema democrático o las que se interesan por las políticas gubernamentales. La participación en movimientos sociales es una forma de acción por vías no institucionales o no convencionales que se canalizan a través de protestas, manifes-

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taciones, boicots, ocupación de edificios, bloqueo del tráfico, desobediencia civil, etc. Sus objetivos guardan relación, en gran medida, con la prioridad que a partir de los sesenta y setenta tienen los valores posmaterialistas (entre otros, la protección del medioambiente o la mejora de la calidad de vida) entre los más jóvenes. El conflicto de clases, eje articulador de los primeros o “viejos” movimientos sociales, da paso a los valores posmaterialistas que subyacen en los “nuevos” movimientos sociales como el feminismo, el ecologista o el movimiento antiglobalización. En los últimos tiempos se habla de la crisis de la democracia representativa debido al descenso de participación de los ciudadanos, pero, tal y como se verá en este capítulo, esta afirmación no es del todo cierta. La extensión del poder a nivel transnacional, los efectos del capitalismo o las consecuencias del proceso de globalización han fomentado un nuevo activismo político orientado a la intervención en las políticas públicas o en el control democrático en defensa de intereses colectivos. La pluralidad de grupos presentes en una democracia y el nivel de participación política de la ciudadanía contribuye a la gobernabilidad y a la calidad de un sistema democrático.

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Conceptos Existen muchas definiciones sobre participación política, influenciadas en gran medida por el panorama general de actividades de participación observadas en cada momento. Partiendo de la votación como forma universal de participación, el concepto de participación abarca desde las actividades directamente relacionadas con los partidos políticos y los grupos organizados hasta determinadas expresiones de protesta no convencionales. En los años noventa del siglo xx se argumenta la conveniencia de incluir también otras formas de compromiso social, tales como la pertenencia a organizaciones voluntarias dentro del campo de la participación política. Toda acción colectiva es producto de una permanente interacción entre las actitudes individuales, los valores sociales vigentes, las normas de la comunidad y las limitaciones introducidas por las filiaciones sociales y políticas, surgiendo como respuesta –bien institucionalizada, bien informal– a la ausencia de comunicación y decisión por parte de las instituciones oficiales. En este contexto, los actores colectivos son los encargados de coordinar a los distintos miembros de un grupo que comparten un objetivo explícito. Sin embargo, para coordinar y movilizar a un grupo desfavorecido, sus miembros han de sentirse objeto de un

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agravio, al tiempo que para intentar cambiar la injusta situación que limita sus derechos, deberán ponerla de manifiesto ante otros colectivos e instituciones. La existencia de conflicto puede desembocar en movilizaciones coyunturales bajo objetivos particulares o puede dar lugar al surgimiento de movimientos sociales (más organizados y permanentes en el tiempo). Es compartido por todos que estos movimientos pueden tener consecuencias importantes sobre la formación de la opinión pública y la construcción de la agenda política del momento. Los movimientos sociales surgen en los países occidentales a finales del siglo xviii, extendiéndose por Europa occidental y Norteamérica a principios del xix. Un movimiento social es aquel en el que se da la confluencia de tres elementos (Tilly, 2010: 28-29): 1.  Campañas de reivindicaciones colectivas contra las autoridades afectadas. 2. Un abanico de actuaciones para llevar a cabo esas reivindicaciones que incluyen a asociaciones con un fin específico, concentraciones públicas, declaraciones en los medios y manifestaciones. 3.  Manifestaciones públicas del valor, la unidad, el número y el compromiso de la causa.

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Participación política y democracia Comenzaremos este apartado exponiendo las teorías sobre participación política y los enfoques que analizan el comportamiento político. Como se señalaba, el nivel de participación política de una sociedad es una de las variables a tener en cuenta a la hora de observar la calidad de una democracia. La mayor o menor implicación de la ciudadanía en el proceso democrático establece unos vínculos con las élites políticas que han sido valorados desde dos perspectivas diferentes. Por un lado, está aquella que considera que, a la hora de evaluar la calidad de la democracia, el grado de implicación de la ciudadanía no es tan importante como la presencia de instituciones sólidas y líderes políticos que asuman sus responsabilidades. De otro lado, está la postura que defiende la participación de la ciudadanía en todas las instituciones democráticas para el buen funcionamiento del sistema. Estas aproximaciones se corresponden con dos teorías que fundamentan dos tipos de relación entre democracia y participación política. La primera visión se corresponde con la teoría democrática elitista o modelo de democracia liberal. El papel de los ciudadanos se limita a la acción de votar, a

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través de la cual expresan sus preferencias, de tal manera que la competición se traslada a las élites políticas. Para quienes respaldan esta teoría, los ciudadanos son apáticos, ignoran los temas políticos de debate más importantes y no disponen de juicio político ni aspiran a desarrollarlo (del Águila 1996: 34), en tanto que los líderes son políticos comprometidos, además de ilustrados, por lo que proporcionan estabilidad, actuando con un grado importante de autonomía en la toma de decisiones vinculantes para el sistema democrático. Desde esta perspectiva, la democracia se basa en la confianza, en el comportamiento y el gobierno de los líderes. Por contraste, la segunda visión se corresponde con la teoría de la democracia participativa, según la cual, el funcionamiento de la democracia descansa en el protagonismo de la ciudadanía, en tanto que la participación ha de orientarse al control de los que gobiernan. Jan Teorell (2006) considera diferentes formas de participación en función de tres modelos de democracia: 1. La participación como intento de influencia toma como punto de partida la definición de participación política de Verba y Nie (1972: 2): “la participación política se refiere a aquellas actividades destinadas a influir sobre el gobierno, tanto las dirigidas a decidir quiénes ocupan el gobierno como aquellas actuaciones de quienes una vez elegidos han de tener desde el gobierno.” Este es el concepto de participación política según el que el ciudadano tiene “intención de influir”. Es decir, la participación es un instrumento a través del cual los ciudadanos hacen que el sistema político responda a sus necesidades y demandas. Teorell la denomina “democracia receptiva”. La aportación clave de Verba y Nie fue la de otorgar a la idea de ciudadanía otro tipo de participación directa de los ciudadanos “más allá del voto o las actividades de campaña.” (ibíd. 2) 2. Participación como toma de decisión directa: desde el punto de vista etimológico, el término “participación”, en su contexto democrático, se refiere al acto por el cual la persona participa en el proceso de toma de decisión (Sartori 1987: 113). Esto entra dentro del denominado “modelo de democracia participativa” (Pateman 1970: 67-71). La autoridad de los individuos no está delegada en algunos representantes sino que es ejercida directamente por ellos, más que al gobierno representativo, se refiere al gobierno por los ciudadanos, que participan directamente en el proceso de toma de decisión. Esta definición no puede ser interpretada como la abolición de las instituciones representativas, sino que sugiere la ampliación de las oportunidades para la participación directa proporcionando

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nuevos espacios fuera del sistema representativo tradicional. En concreto, se refiere a participar en la toma de decisiones relativas al lugar de trabajo (Pateman, 1970), a temas de carácter local en las instituciones políticas locales (Gould, 1988), de forma que los ciudadanos podrían estar más involucrados en la resolución de problemas de tipo comunitario. 3. Participación como discusión política: los teóricos de la democracia deliberativa consideran la deliberación el eje de su definición, se entiende como proceso de formación de opinión, más que como un proceso de toma de decisión. Los ciudadanos deben poder participar de una forma más directa expresando sus preferencias, siendo la deliberación o discusión política esencial para la formación de preferencias (Teorell, 2006: 788-791).

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Llegados a este punto es interesante subrayar los enfoques que se han preocupado por el análisis del comportamiento político: el psicológico, representado por la Escuela de Michigan (Campbell et al., 1960), y el sociológico, protagonizado por la Escuela de Columbia (Berelson et al., 1954). Ambos convergieron en la creación de un modelo de explicación sociocultural basado en el conductismo. Por otro lado, y ya en los años setenta del siglo xx, surge la teoría de elección racional proveniente de la economía, que aporta una explicación de la participación basada en la racionalidad de la acción de los ciudadanos. Así tenemos que: 1. El conductismo se suma a los fundamentos metodológicos del positivismo, lo que significa estudiar la participación a través de la observación de la regularidad del comportamiento del individuo apoyándose en la metodología empírica. En la actuación de los individuos influyen las normas y los valores adquiridos a través de la socialización, de tal forma que su comportamiento estará determinado por la combinación de factores tales como la clase social, el nivel de ingresos, el género, la religión, etc. 2. La teoría de la elección racional considera que el comportamiento de los ciudadanos se puede explicar a través de la valoración que los individuos hacen de los costes y beneficios tanto económicos como de influencia sobre los gobernantes y las instituciones del sistema político. Es decir, se parte del supuesto de que los individuos toman decisiones conscientes de los beneficios que les va a reportar. La cuestión es saber por qué un colectivo actúa, en qué momento y cómo es posible que un determinado número de personas intervengan bajo un mismo proyecto. Marcur Olson (1992) lo explicó en su teoría de la acción colectiva.

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Tendencias y evolución de la participación política

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Es interesante comenzar haciendo una breve cronología sobre los estudios de participación política y la evolución de los argumentos a favor de la inclusión de nuevas actividades bajo esta rúbrica. Según Jan W. van Deth (2001, 5-6), los primeros estudios sobre participación los encontramos en los años cuarenta y cincuenta del pasado siglo, realizados por Lazarsfeld et al. (1948) y Berelson (1952). Para ellos, el papel participativo de los ciudadanos se reducía a la votación y a la intervención en las distintas actividades de las campañas electorales. Ya en la década de los sesenta se incluyen aquellas actividades realizadas por y para los partidos como puede ser la recaudación de fondos, los distintos tipos de contactos o el envío de cartas dirigidas a los representantes (Lane, 1959). Es a finales de esta década y principios de los setenta cuando el concepto de participación política se bifurca en dos direcciones (Barnes y Kaase et al., 1979): 1. Participación política convencional: la actividad participativa puede estar promovida por el sistema democrático y sus instituciones, como es el caso del voto o la afiliación a organizaciones como partidos políticos, sindicatos, asociaciones profesionales u otras. A este tipo de participación se le ha denominado convencional o tradicional por ser legal y adecuarse a las normas y valores de una sociedad. 2. Participación política no convencional: son aquellas experiencias participativas de representación de intereses que no siguen el camino institucional, mostrando realidades que condicionan el pluralismo político y social. A este tipo de participación se le denomina “no convencional”. La protesta y el rechazo o los nuevos movimientos sociales son expresiones de las opiniones e intereses de los ciudadanos, y por lo tanto, no pueden ni deben ser excluidas como formas de activismo, de ahí que estas últimas formas de la participación se hayan etiquetado como modos “no convencionales”, ya que no se ajustaban a las normas sociales en la década de los setenta. Desde los años ochenta, el debate se ha centrado en descubrir cuáles son las causas relativas a la crisis de movilización política a través de las redes tradicionales de la sociedad civil o de pertenencia a organizaciones de afiliación. Los diferentes discursos críticos identifican una diversidad de causas: “al proceso de globalización por desgastar la autonomía del estado-nación, a los medios de comunicación por centrar su agenda en informaciones negativas que consiguen debilitar la confianza en las instituciones tradicionales, al surgimiento de

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los partidos catch-all (fin de la división ideológica entre izquierda y derecha), al incremento de grupos reivindicativos con un único objetivo, diversificando de esta forma excesivas demandas únicas, complicando la función del gobierno, a las mayores expectativas de la ciudadanía y la falta de resultados del gobierno para cumplir estas expectativas en la prestación de servicios básicos” (Norris, 2002: 5). Sin embargo, como continúa Norris, “el activismo político se ha reinventado”, coexistiendo diferentes canales de expresión política en las democracias representativas, de tal forma que “muchos activistas de las corrientes dominantes se dirigirán estratégicamente a formas de organización política que consideren más eficientes” (Norris, 2002: 6). Así pues, en muchos sistemas democráticos, la idea común es que resulta necesario reforzar la sociedad civil y los lazos cívicos que esta crea (del Águila, 1996: 37). La expansión de las actividades consideradas como participación política se produce en los noventa. Se desdibuja el límite entre la esfera política y la no política y se tienen en cuenta también aquellas actividades civiles como el voluntariado y la participación social (Putnam, 2000; Norris 2001). Así se incorporan cambios normativos y empíricos al paradigma clásico del activismo político (Norris, 2008, 6); (véase figura 1): Figura 1.  Modelo contextual revisado de participación política

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Nivel de democratización y desarrollo

Régimen institucional

Redes y organizaciones mesonivel

Características sociales y demográficas de los ciudadanos

Actitudes motivacionales

Tipos de participación: -Voto -Activismo convencional -Protesta política

Fuente: Norris, 2007: 17.

En primer lugar, los fundamentos normativos del paradigma clásico de participación política han recibido críticas de los teóricos de la democracia deliberativa, ya que consideran que la participación ciudadana está determinada por la calidad de la opinión pública informada y por la deliberación racional en la esfera pública, lo que proporciona una visión más rica de la calidad de la democracia. Las ideas de la democracia deliberativa se han incorporado a formas de toma de decisión individuales que encarnan el ideal deliberativo, de tal suerte que el contexto institucional es imprescindible para explicar el activismo político a nivel individual.

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Ejemplos en este sentido los encontramos en los jurados populares, el uso del presupuesto participativo o las encuestas deliberativas. En algunos municipios, se convocan asambleas de barrio para que los vecinos expresen sus necesidades y sean tenidas en cuenta en las decisiones acerca del presupuesto. En Brasil, ciudadanos, representantes y delegados de área de las organizaciones locales a nivel de comunidad y ONG’s se reúnen con funcionarios públicos para determinar las prioridades de inversión en los municipios; iniciado en 1989 en Porto Alegre, el experimento se ha extendido a países como Argentina, Uruguay, Perú, Ecuador, Colombia, Bolivia, México y Chile (Serageldin, 2005, 2). Por lo que respecta a las encuestas deliberativas (ED), fue una iniciativa presentada en la obra de James Fishkin (1991) Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform. La primera se realiza en 1995 en Manchester con la intención de saber la opinión de los ciudadanos sobre temas relacionados con las medidas más eficaces para luchar contra la delincuencia. En España, la primera se realiza en 2006 sobre ocio nocturno y en concreto sobre el botellón. Participaron en su diseño un equipo de investigadores del CIS (Centro de Investigaciones Sociológicas) y del IESA (Instituto de Estudios Avanzados de Andalucía). Consiste en una encuesta a una muestra y en la celebración de un foro (expertos, líderes políticos y representantes de movimientos sociales por un lado y por otro, los participantes, que se sumergen en el tema estudiado mediante la participación en grupos de deliberación); tras el foro deliberativo se repite la encuesta solo a los participantes en el mismo (Cuesta et al., 2008: 1). En segundo lugar, la base empírica del paradigma clásico de la participación política también ha recibido modificaciones. La expansión de las democracias en el mundo y la exportación de estudios científico sociales que acompañaron a este proceso permitió el estudio de la opinión pública a nivel global. De esta forma, se ha favorecido la capacidad de los analistas para comparar el activismo europeo en una amplia gama de contextos. En los años noventa se realizan importantes estudios sobre participación, los cuales avanzan nuevas tipologías. En el estudio de Parry et al. (1992) se hace hincapié en el carácter multidimensional de la participación política y se descubren muchos modos de participación que se resumen en seis grandes tipos: el voto, campaña de partidos, acción colectiva, contactos, acción directa y violencia política. También Verba et al. (1995: 72) elaboran una tipología en la que reducen la participación política a cuatro actividades principales: votantes, campaña, contacto con los funcionarios públicos y actividades comunitarias o cooperativas (van Deth 2001: 5-8).

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A continuación, presentamos la “nueva tipología” de Ekman y Amna (2009), en la que se incluyen las actividades que se refieren al compromiso cívico, subrayando así el carácter multidimensional del fenómeno participativo Cuadro 1. “Nuevas tipología de participación política” No-participación (falta de compromiso) Formas activas (antipolítica

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Formas individuales

Formas colectivas

Formas pasivas (apolíticas)

Participación cívica (política latente) Implicación social (atención)

Participación política (manifiesta)

Compromiso cívico (acción)

Participación política formal

Activismo (participación política extra-parlamentaria) Acciones legales

Acciones ilegales

– No voto – No leer o ver noticias sobre política – Evitar hablar de política. – Percepción desagradable de la política – Desafección política

– No voto – Política no interesante ni importante – Pasividad política

– Interés en la política y la sociedad – Percepción de la política como importante

– Escribir a un editor – Donar dinero, caridad – Discutir temas sociales o políticos con amigos o en Internet – Leer periódicos y ver en la televisión programas sobre temas políticos. – Reciclar

– Votar en elecciones y referendos. – Promover la abstención o el voto en blanco. – Contactar con representantes políticos o civiles – Presentarse candidato – Donar dinero a partidos políticos o asociaciones

– Buycotting, boicot y consumo político. – Firmar peticiones – Reparto de panfletos políticos

– Desobediencia civil. – Ataques contra la propiedad políticamente motivados

– Estilos de vida deliberadamente no políticos, por ejemplo hedonismo, consumismo. En casos extremos brotes de violencia no política que reflejan frustración, alienación o exclusión social

– Estilos de vida no políticos «no reflejados»

– Pertenencia a un grupo con fines sociales. Identificación con una ideología o partido – Estilo de vida relacionado con la participación: música, identidad de grupo, etc.

– Voluntariado social – Trabajo de caridad o comunitario. – Actividades con organizaciones de base comunitaria

– Miembro de un partido político, organización o sindicato – Actividad en un partido, una organización o un sindicato (trabajo voluntario o asistiendo a reuniones)

– Participación en nuevos movimientos sociales. – Participación en huelgas, protestas y otras acciones

– Acciones de desobediencia civil – Sabotajes u obstrucción de carreteras o vías de tren – Ocupación de edificios – Participación en demostraciones violentas o acciones relacionadas con los derechos de los animales – Enfrentamiento violento contra opositores o con la policía

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(ver cuadro 1). En particular, la tipología hace una clara distinción entre la no-participación, la participación política “manifiesta” (incluyendo el comportamiento político formal o la acción política extraparlamentaria) y formas de participación menos directa o “latente”, conceptualizando aquí el “compromiso cívico” y la “participación social”. Los autores sostienen que la noción de participación “latente” es crucial para entender las nuevas formas de comportamiento político y las distintas perspectivas de la participación política en los diferentes países.

Factores que explican la participación política

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A continuación vamos a exponer los factores que permiten explicar la participación ciudadana (Anduiza y Bosch, 2004: 43-55; Morales, 2001: 169-170): 1. Los recursos individuales y las características socioeconómicas: los recursos individuales asociados a la edad, el género, la educación o la situación ocupacional son factores que pueden marcar una desigual participación debido a que definen la posición de los individuos en un entramado de relaciones sociales y de recursos económicos que influye en su capacidad a la hora de acceder a la información necesaria y las habilidades mínimas requeridas para poder participar. La educación disminuye las barreras cognitivas para poder participar, la edad influye en la posesión de experiencia y conocimiento; a su vez, el género, la raza y el idioma pueden constituir barreras sociales evidentes a la participación en asuntos que se consideren fuera de la competencia personal. También se pueden considerar otras variables como las de tipo sociodemográfico que están relacionadas con el grado de integración social de los individuos: el estado civil, la práctica religiosa y el tamaño de la localidad. En general, se ha demostrado que los porcentajes de participación son mayores entre los más ricos, los de mayor edad, los niveles de estudios más altos, los residentes en centros urbanos, los miembros de organizaciones vinculadas a la política o los varones casados (por contraste con las mujeres) (Armingeon, 2007; Verba et al. 1995). En definitiva, hay muchos estudios que han vinculado las características individuales y la desigual participación (Barnes y Kaase, 1979; Verba, Schlozman y Brady, 1995; Krishna, 2008).

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2. Las actitudes u orientaciones cívicas y los valores políticos: se puede distinguir entre actitudes cognitivas (información y conocimiento político), afectivas (interés, eficacia, confianza e importancia atribuida a la política) y valorativas (materialismo, posmaterialismo), relativas a la evaluación que el individuo hace de los distintos elementos del sistema. El grado de implicación política (interés por la política, eficacia política), de politización (autoubicación ideológica, identificación con un partido) y la satisfacción o insatisfacción del ciudadano con la realidad política serán causa de una mayor o menor participación del ciudadano (Anduiza y Bosch, 2004: 48). Como señala Morales (2001: 170) “el interés por la política constituye un incentivo a la participación y un recurso de información y conocimiento; la confianza en la gente se considera una actitud fundamental que posibilita la cooperación social y la acción colectiva, hasta el punto de que se la ha considerado uno de los indicadores principales del capital social, asociado –de un modo u otro– a la pertenencia a asociaciones y grupos (Putnam, 1995; van Deth, 1997; Newton, 1999; Torcal y Montero, 1999). La actitud hacia el cambio social y la ordenación de las prioridades personales, en la escala de valores propuesta por Inglehart, también han sido puestas en relación con la participación política (aunque la dirección de sus efectos no está claramente establecida) en la medida en que los valores que muestran los individuos están relacionados con las preferencias y prioridades que tienen sobre los asuntos públicos y pueden influir sobre sus decisiones de participación.” Pero estos factores por sí mismos no pueden dar explicación a la participación política, para ello en los últimos tiempos se ha considerado de vital importancia recurrir a factores externos al individuo como son los recursos de grupo y los factores institucionales y contextuales. 3. Los recursos de grupo y movilización: una parte importante de la participación es desarrollada por grupos (colaborar en campañas, firma de peticiones, etc.), de este modo las relaciones con amigos, compañeros de trabajo, organizaciones cívicas y políticas tienen un papel movilizador importante proporcionando incentivos para la acción. La participación en grupos y organizaciones sociales y políticas favorece el desarrollo de habilidades sociales, los contactos personales, e incrementa la participación política. Inglehart y Catterberg (2002) exponen que las formas de participación como el voto o la afiliación a partidos políticos ha disminuido, sin em-

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bargo, las actividades como manifestaciones, boicots y otras formas de participación antes denominadas no convencionales están fuertemente correlacionadas con los valores posmaterialistas y son más habituales entre las cohortes más jóvenes y los que tienen un nivel educativo más alto. Es de prever que el reemplazo intergeneracional tenderá a un cambio hacia públicos más participativos. 4. El contexto institucional y político es un elemento fundamental para la participación. Las instituciones marcan pautas de comportamiento a través del sistema electoral o los mecanismos de democracia directa. De hecho, adquiere una importancia extraordinaria el concepto de estructura de oportunidades políticas, en el marco del enfoque de procesos políticos relativo al estudio de los movimientos sociales. Este concepto se refiere a que las características del contexto político proporcionan incentivos para que la gente participe en acciones colectivas. Es decir, la participación aumenta cuando se abren canales de acceso a los ámbitos de toma de decisión que permiten esperar que la protesta obtenga resultados. Tanto la descentralización territorial como la distribución funcional del poder son elementos del sistema que favorecen el acceso al proceso de toma de decisiones. La investigación realizada por Laura Morales (2005) señala que en España el nivel de participación tanto política como cívica está entre los más bajos de Europa occidental. Si se toman como referencia los niveles de los años ochenta se observa que ha incrementado la lectura de periódicos, las conversaciones políticas, asistir a mítines, convencer a alguien para que vote o que se ha mantenido el interés en la política. Al margen de la votación, es destacable que los españoles participan más en nuevas formas de acción política como la protesta, huelgas, manifestaciones, petición de firmas, participación en ONG’S y organizaciones para el desarrollo. Sin embargo, parece que las diferencias generacionales no son tan importantes a la hora de participar como otras variables tales como el nivel educativo, el interés por la política o los sentimientos de eficacia interna. Lo que concluye es que diferentes generaciones se vinculan a diferentes formas de participación.

Los movimientos sociales Los movimientos sociales surgieron en el siglo xviii en el proceso de democratización parcial cuando los súbditos británicos y los colonos norteamericanos se

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enfrentaron a sus gobernantes. A lo largo del xix se desarrollaron en donde se estaban dando más casos a favor de la democratización y retrocedieron en aquellos países en los que el autoritarismo limitaba los derechos democráticos. Esto se ha mantenido en los siglos xx y en el presente. A pesar de esto, los movimientos no fomentan ni defienden necesariamente la democracia (Tilly, 2010). Los movimientos sociales están formados por grupos de personas que plantean sus reivindicaciones frente al orden establecido, con una identidad colectiva, un conjunto de objetivos y metas comunes, y un repertorio de acciones colectivas. Se diferencian de otras organizaciones como los partidos políticos o los grupos de presión porque carecen de organización, son redes informales bajo una identidad común. Son coyunturales y con una duración determinada en el tiempo. La característica distintiva de los movimientos sociales es la acción colectiva a través, por ejemplo, de la protesta política.

Aproximaciones teóricas

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Se pueden desatacar tres modelos teóricos relacionados con el estudio de los movimientos sociales: el modelo clásico, el modelo de la movilización de recursos y el modelo del proceso político (Kriesi, 2008: 397-400). A continuación se expondrán las características de cada uno de ellos: 1. Enfoque clásico: parte de las nociones de “tensión estructural” y “ruptura”, si el orden social estuviese suficientemente integrado no daría lugar al comportamiento colectivo. Dentro de este enfoque se puede subrayar la presencia de la teoría del comportamiento colectivo asociada a autores como Smelser (1962) o Turner y Killian (1987). Otras variantes incluyen la teoría de la sociedad de masas (Kornhauser, 1959) o las teorías de privación relativa (Gurr, 1970). Todas estas variantes conciben el comportamiento colectivo desde el comportamiento convencional, con elementos de contagio, excitación, espontáneo y emocional. Este enfoque podría dar explicación a las revueltas estudiantiles de los años sesenta o a los movimientos motivados por la grave situación económica y social de la ciudadanía. Sin embargo, las teorías clásicas no explican aquellos comportamientos basados en el compromiso con la acción política. Es poco probable que se puedan explicar el surgimiento y la evolución de los movimientos sociales en función de la relación lineal entre insatisfacción y protesta. McAdam

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(1982) resumió la crítica a estos modelos. En primer lugar, es necesario que exista tensión social o descontento pero no es una causa suficiente para que se produzcan movimientos sociales. En segundo lugar, se ignora el carácter colectivo de los movimientos que se desarrollan debido a las redes de interacción. Y tercero, los participantes en los movimientos están comprometidos en la acción política. 2. Modelo de movilización de recursos: en los años setenta surge una nueva perspectiva para estudiar los movimientos sociales. Para los estudiosos que la defienden, los movimientos sociales los conforman grupos de agraviados organizados, que a través de cálculos racionales de costes y de los beneficios deciden, estratégicamente, diferentes oportunidades de actuación con la intención de promover cambios estructurales o políticos. Los movimientos sociales se desarrollan debido al incremento significativo en el nivel de recursos disponibles para apoyar las actividades de protesta colectiva. La solidaridad y la organización, así como el apoyo externo se consideran recursos clave de los movimientos sociales, teniendo un lugar prioritario en la teoría. A este respecto es interesante apuntar que Charles Tilly et al. (1975) centran su explicación en los grupos de solidaridad como factor importante de la acción colectiva. Por eso son importantes los canales colectivos tanto formales como informales –redes de amigos, asociaciones voluntarias, familias, unidades de trabajo, etc.– a través de los cuales la gente se moviliza y se implica en esta acción. Además de la organización, la perspectiva de movilización de recursos pone el énfasis en los repertorios de acción de los movimientos sociales. Hay tres factores que contribuyen al carácter noticioso de los acontecimientos de protesta: la originalidad de un evento (su efecto sorpresa), el número de participantes y su radicalismo (Rochon, 1990: 180; Koopmans, 1995: 149-52). Estos tres factores se corresponden con tres grandes formas en los repertorios de acción de los movimientos sociales contemporáneos: – Tipos de acción contenciosos (tipos de protesta ilegales o nuevas, no caracterizados por la violencia, provocando sorpresa y generando tensiones o sentimientos de desafío entre las autoridades o el público). – Manifestaciones, reuniones, etc. – Tipos de acción violentos que implican daños materiales o personales. 3. Modelo del proceso político: basado en la crítica al anterior modelo, McAdam (1982) formula una tercera perspectiva de los movimientos sociales: el modelo del proceso político. Considera como elemento crucial para la

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movilización el nivel de organización dentro de la población agraviada. Se suman dos elementos al modelo previo: – Sitúa al grupo en el contexto político y se centra en las oportunidades y limitaciones políticas estructurando la forma en que interactúa con sus adversarios. Los movimientos dependen de las oportunidades ofrecidas por las estructuras institucionales y las disposiciones ideológicas de los que detentan el poder. El concepto de oportunidades políticas enfatiza los recursos externos al grupo que pueden otorgar ventajas incluso para actores débiles o desorganizados. Los movimientos sociales se forman, de acuerdo con esta perspectiva, cuando los ciudadanos responden a los cambios en las oportunidades que reducen los costes de la acción colectiva o pueden aumentar sus beneficios. – Se refiere al significado subjetivo que la gente atribuye a su situación. La acción colectiva es posible si la gente define colectivamente su situación como injusta y percibe posibilidades de cambio a través de la acción colectiva. McAdam (1982: 51) se refiere a esta condición como liberación cognitiva, facilitada por la expansión de las oportunidades políticas, por la solidaridad interna y la organización de grupos agraviados, y por los intentos estratégicos de los empresarios políticos. La última condición facilitadora fue elaborada por el “giro cultural” en la investigación de los movimientos sociales, que se ha centrado en el análisis del proceso de framing y en la construcción social de quejas y malestar por los actores de los movimientos sociales. McAdam et al. (1996) elaboran un modelo de proceso político (Figura 2) que integra varios modelos anteriores, Figura 2.  El modelo de proceso político del surgimiento de los movimientos sociales Expansión Oportunidades políticas

Procesos socioeconómicos amplios

Liberación cognitiva

Movimiento social

Fuerza organizativa indígena

Fuente: McAdam, 1982: 51, en Kriesi, 2008: 400.

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al tiempo que rechaza elementos del modelo clásico. Este nuevo paradigma de los movimientos sociales incluye así las oportunidades políticas, estructuras de movilización, marcos culturales y repertorios de contienda y debate (Kriesi, 2008: 397-400). Cada uno de estos enfoques teóricos provee de instrumentos para el conocimiento de cómo surgen y evolucionan los movimientos sociales. Así, se pueden describir tres nociones clave: estructuras de movilización, que prestan atención tanto a las redes sociales formales como a las informales; oportunidades políticas, que indican la dinámica estructural del contexto político en el que se desarrolla la acción; y marcos de acción colectiva, que se centran en las diversas interpretaciones que intervienen en el proceso entre la oportunidad y la acción (McAdam, McCarthy y Zald, 1999: 22)

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Viejos y nuevos movimientos sociales A partir de los conflictos surgidos en Europa occidental y en los Estado Unidos a finales de los años sesenta se considera que los objetivos de los viejos movimientos sociales, como el movimiento obrero o el campesino pierden vigencia, debido en gran medida a la transformación de la sociedad capitalista. Estos movimientos se habían relacionado con los conflictos de clase. Para muchos analistas, estos movimientos estaban siendo sustituidos por los “nuevos” movimientos sociales, como el feminismo, los derechos de los homosexuales, de los pueblos indígenas o el medio ambiente. Empiezan a cobrar importancia valores sociales (posmaterialistas) frente a los valores materialistas tradicionales. El principio general sobre el que descansan todos los movimientos sociales es el derecho a la igualdad cultural y la defensa de una vida libre y humana (Touraine 1999: 59). El nuevo paradigma de la acción colectiva por tanto no se sustenta en un conflicto de clases ni enfrenta a los principales agentes del modo de producción. Y, por consiguiente, tampoco conduce a exigencias clasistas, sino a reivindicaciones universalistas (Offe, 1996: 196). Se puede hablar de la existencia de algunas características que son nuevas en los movimientos sociales y se suele incidir en cinco factores: la ideología, los orígenes, la estructura, el estilo y las finalidades de estos grupos (Dalton et al., 1992: 30-35).

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1.  Ideología: se interesan por la defensa de intereses culturales que afectan a la calidad de vida de la sociedad civil enfrentándose al estado tecnológico. Priorizan las necesidades no materiales. Reivindican una mayor participación de la ciudadanía en los asuntos públicos a través de grupos sociales o formas cooperativas de organización social. Su orientación ideológica influye en el tipo de seguidores que movilizan, en su estructura organizativa y en la elección de su forma de hacer política. 2.  Base de apoyo: no se dirigen a ningún grupo social específico, los participantes se sienten comprometidos con las causas que exigen. La flexibilidad de la base social significa que la participación en la acción colectiva dependerá de las circunstancias sociales y personales de sus miembros. 3. Motivaciones para participar: la mayoría de los analistas convienen que los participantes en la acción se mueven por convencimiento ideológico y por la consecución de fines comunes a la sociedad. La ciudadanía está mejor informada que antes lo que otorga ventajas, tanto en lo que se refiere al mayor control de las actividades como en la adquisición de una mayor responsabilidad y autonomía personal. 4. Estructura organizativa: la máxima de los nuevos movimientos sociales es la flexibilidad de la estructura organizativa: descentralizada, abierta y democrática. Esto implica que la acción colectiva no está participada por grupos integrados en una red social definida como grupo. 5. Estilo político: el objetivo de su actuación es influir en las decisiones políticas, de ahí su interés por la repercusión que en los medios de comunicación tenga su discurso persuasivo como camino a la movilización de la opinión pública. Tilly realiza un análisis de dos siglos de estudio de la historia de los movimientos sociales; sus tesis principales se resumen como sigue: 1. “Desde su aparición, los movimientos sociales han progresado tanto por sus actuaciones individuales, también gracias a las campañas interactivas. 2. Los movimientos sociales combinan tres tipos de reivindicaciones: programáticas (apoyo u oposición explícita a acciones reales o propuestas de los objetos de las reivindicaciones del movimiento), identitarias (afirmaciones de que “nosotros” los reivindicadores constituimos una fuerza unificada a la que hay que tener en cuenta) y de posición (reafirman lazos y semejanzas con otros actores políticos como minorías excluidas, grupos de ciudadanos debidamente constituidos, etc.)

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3. La importancia relativa de las reivindicaciones programáticas, identitarias o sobre posición varía significativamente entre un movimiento social y otro, entre un reivindicante y otro en el seno de un mismo movimiento y entre las diferentes fases de cada movimiento. 4. La democratización fomenta la formación de movimientos sociales. 5. Los movimientos sociales afirman la soberanía popular. Solo una minoría han respaldado programas que reducían la soberanía popular al otorgar el poder a unos líderes autoritarios o establecer unos cultos carismáticos o programas con un grado de exclusión generalizada. 6. Comparados con otras formas de política popular más afianzadas a escala local, las dimensiones, la vigencia y la eficacia de los movimientos sociales dependen en gran medida del trabajo de emprendedores políticos y sus organizaciones no gubernamentales. 7. En cuanto los movimientos sociales se enmarcan en un contexto político determinado, los procesos imitativos, la comunicación y la colaboración facilitan su adopción por parte de otros contextos relacionados. 8. Las formas, personal y reivindicaciones de los movimientos sociales varían y están sujetas a un proceso de evolución histórica. 9. En tanto que institución inventada, el movimiento social podría desaparecer o transformarse en una forma política muy distinta. Debemos contemplar la posibilidad de que el siglo xxi acabe con los movimientos sociales en tanto que vehículos de reivindicación popular porque las condiciones para su supervivencia hayan desaparecido o porque hayan sido sustituidos por nuevas formas de plantear esas mismas reivindicaciones. Una de las aspiraciones de la democracia digital es la celebración constante y por medio de canales electrónicos de encuestas de opinión en tanto que sustituto barato y eficaz del asociacionismo, las reuniones, marchas, peticiones, comunicados a los medios de comunicación y del resto de elementos del repertorio del movimiento social.” (Tilly, 2010: 290-295).

Líneas actuales y futuras de debate La investigación sobre el papel de internet en la participación cívica es de reciente aparición y está poco desarrollada. Aunque algunos estudiosos sostienen que el uso de internet disminuye el compromiso político, otros insisten en que aumenta la participación política. Lo que está fuera de duda es que internet es

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un nuevo espacio de participación. Cualquier persona puede reenviar un correo electrónico para sumarse a una causa colectiva, puede enviar comentarios en páginas web tanto oficiales como en blogs. En este sentido, Kobayashi, Ikeda, y Miyata (2006) encuentran que internet promueve el capital social gracias a la confianza y a la reciprocidad que se ejercitan en la participación en comunidades en línea. Así, la acumulación de capital social fomenta la participación política ciudadana mediante el discurso cívico a través de Internet. Esto tiene como consecuencia también una mayor presencia política en la vida real y un mayor sentido de los valores democráticos (Kavanaugh y Patterson, 2001; Wellman, Haase, Witte, y Hampton, 2001). Otros investigadores han encontrado una asociación positiva entre el uso de internet y una mayor tasa de participación, especialmente en lo que se refiere a internet como un instrumento para aumentar el conocimiento político. Por ejemplo, Tolbert y McNeal (2003) exponen que el uso de internet mejora la información del votante y estimula el aumento de participación. Lo que parece fuera de duda es que el debate político en la era de la globalización no se reduce al ámbito nacional o internacional, sino que se mantiene en varios niveles desde el local transnacional. La política mundial se basa en la combinación de interacciones entre Estados, actores no estatales u organizaciones internacionales, y oportunidades de participación para los actores en la acción colectiva en los diferentes niveles desde el local al transnacional del sistema (Tarrow, 2001). Ante esta nueva coyuntura política Olesen (2005, 428) prefiere hablar del público transnacional frente a sociedad civil global debido a que con el primer término se engloba tanto a los individuos y las familias como a los grandes movimientos sociales. Es decir, los públicos transnacionales son redes de comunicación o espacios sociales en donde se entrelazan formas de interacción desde el nivel local al transnacional. De este modo los canales de comunicación política ocupan nuevos espacios, alimentándose de nuevas ideas y estrategias para comprender y actuar sobre los problemas políticos. Los efectos del capitalismo y de la globalización han incidido en el aumento significativo de manifestaciones y protestas, del consumismo político, de los grupos de interés, de las comunidades políticas en línea, de redes sociales y de movimientos sociales transnacionales. En relación con estos últimos, Castells (2000) explica la interacción que existe entre internet y los movimientos sociales. En primer lugar y debido a la crisis de las organizaciones sociales tradicionales, internet como medio de comunicación interactiva permite la organización de movimientos sociales en red

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en donde se animan y coordinan dinámicas de acción y reacción colectiva. En segundo lugar, “los movimientos sociales se desarrollan, cada vez más, en torno a códigos culturales, a valores”. Es por esto que precisan de la comunicación y del apoyo. A tal efecto, el papel de la red permite la difusión inmediata de ideas proporcionando la adhesión y el vínculo en torno a valores. Con lo cual, los movimientos sociales se organizan y comunican en función de lo que quieren representar. Y, en tercer lugar, “el poder funciona en redes globales y la gente tiene sus valores, sus experiencias y construye su realidad en sociedades locales”. Es a través de internet como lo local trasciende a nivel global, como en nuestros días se puede organizar un movimiento social local a nivel trasnacional. El ejemplo más reciente lo tenemos con el movimiento 15 de Mayo (15M). El 6 de marzo se abre en internet la web ¡Democracia Real YA! de la Plataforma de coordinación de grupos pro movilización ciudadana. En ella se convoca a la ciudadanía a manifestarse el día 15 de Mayo, bajo el lema Democracia Real Ya. No somos mercancía en manos de políticos y banqueros. El objetivo era transmitir la “indignación” provocada por la situación económica y política. La convocatoria a la movilización se realiza a través de las redes sociales, y aunque inicialmente debería terminar la marcha en la Puerta del Sol de Madrid, de manera espontánea, participantes en el evento tomaron la decisión de acampar en la plaza, alargando de manera indefinida la protesta de carácter pacífica. A esta iniciativa se van sumando cada vez más participantes no solo en Madrid, también en muchas plazas de numerosas ciudades de toda España. A lo largo de estos meses, sus llamamientos y demandas no han dejado de cesar, no solo no han desaparecido como auguraban muchos, sino que este movimiento nacido en España, consiguió el 15 de octubre que muchos indignados de todo el mundo se movilizaran por múltiples causas en una protesta pacífica en cerca de mil ciudades y bajo el lema de Unidos por el cambio global.

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Actividades propuestas para clases interactivas Actividad 1.  Preguntas Preguntas de repaso de conceptos y contenidos •  ¿Qué entiendes por participación política? •  Resume las formas de participación política en función de los tres modelos de democracia descritos por Jan Teorell. •  Diferencia entre participación convencional y no convencional. •  ¿Qué distingue a los movimientos sociales de los partidos políticos o los grupos de presión? •  ¿Cuáles son las teorías de los movimientos sociales? •  Describe las características de los nuevos movimientos sociales.

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Actividad 2.  Preguntas desarrollo de argumentos •  De todas las formas de participación política descritas en la tipología elaborada por Ekman y Amna averigua cuál es la forma de acción en la que las mujeres están participando más. Explica de qué modo podría afectar a la política tanto a nivel local como global. Para responder a esta pregunta puedes utilizar la lectura siguiente: – Stolle, Dietlind, Hooghe, Marc, y Micheletti, 2005. “Politics in the Supermarket: Political Consumerism as a Form of Political Participation.” International Political Science Review 26 (3). •  Explica de qué forma puede afectar los recursos individuales al voto, a la afiliación a partidos políticos, sindicatos y organizaciones empresariales. •  Selecciona una campaña de movilización realizada por un movimiento social e intenta ver si se cumplen los tres marcos para promover la acción. •  Selecciona dos periódicos diferentes y haz un seguimiento en ambos de noticias sobre actividades que pueden ser convencionales o nuevas formas de activismo político.

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Actividad 3. Aplicación de conceptos teóricos a un caso empírico: elección de un movimiento social Para realizar el trabajo es necesario en primer lugar hacer un resumen en donde se relacionen los argumentos expuestos en al menos tres artículos científicos. A continuación se hace una reflexión personal sobre las lecturas y para finalizar se plantea un tema y una pregunta para la discusión.

Actividad 4.  La participación política en el cine Milk, Gus van Sant (2008).

Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de los movimientos sociales. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación con la trama de la película y su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

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Cuestiones •  Apoyándote como base en el material de este capítulo, haz una sinopsis de la película argumentando teóricamente la misma. •  Expón aquellas ideas que consideras las más destacables de la película. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado? •  Emplea el material audiovisual de la sesión para analizar en los personajes y en los elementos del contexto la naturaleza de los nuevos movimientos sociales. •  Describe una de las escenas que más te haya impactado y elige una frase con la que resumirías la esencia de la película. •  ¿De qué manera crees que se posiciona la película en lo que respecta a los derechos de los homosexuales y otras minorías?

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•  Realiza una investigación sobre Harvey Bernard Milk como político y haz una crítica del personaje adaptado en la película. Este tipo de actividad también puede llevar sea cabo con otros materiales audiovisuales. Sugerencias: •  Revolución, Hugh Hudson (1985). •  Invictus, Clint Eastwood (2009).

Actividad 5.  Lectura y comentario de novelas o ensayos El agente secreto. Joseph Conrad, 1907.

Objetivos generales

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•  Desarrollar un método de reflexión a través de los materiales literarios que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de otras formas de participación política. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en el debate de la novela con el fin de exponer su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

Cuestiones •  Busca de información del atentado que sirvió de inspiración al autor para la realización del libro. •  Describe como retrata el autor al terrorista y cómo aborda el terrorismo •  ¿De qué forma se puede alterar el orden social establecido según “el Profesor”? Relaciona la respuesta con las formas de participación política según los autores que se han explicado en el tema. Del mismo modo, relaciona el personaje con la realidad social y política a la que está asistiendo nuestras sociedades.

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•  Describe las ideas más importantes del texto relacionándolas con los distintos personajes de ficción. •  Valoración crítica de la obra Otros ensayos de interés para el tema: •  No Logo. Naomi Kleim, 2000. •  Germinal. Émile Zola, 1885. •  Abril rojo. Santiago Rocangliolo, 2006.

Recursos online recomendados

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•  Observatorio Internacional de la Democracia Participativa: www.oidp.net/ es/v_estudios.php •  Encuesta Deliberativa Europea: www.tomorrowseurope.eu/spip.php?article116 •  Programa de Comunidades Transnacionales: www.transcomm.ox.ac.uk/ •  Directorio de cientos de grupos activistas en los campus universitarios de los Estados Unidos, listas de eventos y foros disponibles en: http://campusactivism.org/ •  Foro Social Mundial: www.forumsocialmundial.org.br/index.php?cd_language=4

Bibliografía Águila, Rafael del, 1996. “La participación política como generadora de educación cívica y gobernabilidad.” Revista Iberoamericana de Educación 12, 31-44. Anduiza, E. y Bosch, A., 2004. Comportamiento político y electoral. Ariel: Barcelona. Armingeon, K. 2007. “Political Participation and Associational Involvement.” En: van Deth, J. (ed.) et al. Citizenship and Involvement in European Democracies. A Comparative Analysis. London & New York: Routledge, pp. 358-384. Barnes, S. y Kaase, M. et al., 1979. Political Action: Mass Participation in Five Western Democracies. London: Sage. Berelson, B., Lazarsfeld, P., y Macphee, W., 1954. Voting. A study of opinion formation in a presidential campaign. The University of Chicago Press.

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Capítulo VI

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Objetivos

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Este tema tiene como objetivo acercar al alumnado un conjunto de herramientas analíticas y conceptuales básicas para el estudio de los partidos políticos y los sistemas de partidos de manera comparada. Pretendemos que al finalizar el curso el alumnado haya adquirido los conocimientos conceptuales, metodológicos e instrumentales básicos que le permitan enfrentarse de forma autónoma al análisis de los partidos políticos y de las relaciones entre ellos. Para ello nos proponemos los siguientes objetivos específicos: •  Saber qué es un partido político y cómo funciona su organización. •  Comprender las actividades que desempeñan los partidos políticos dentro del sistema político. •  Conocer y clasificar los sistemas de partido de los países democráticos. •  Fomentar el interés por los acontecimientos políticos nacionales e internacionales y su seguimiento a través de los medios de comunicación, especialmente en lo relativo a partidos, elecciones y sistemas de partidos.

Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. El desarrollo del contenido de este capítulo está diseñado para poder cubrir los tres tipos de clases de la materia. Además, proponemos dos lecturas de apoyo a las clases con finalidades distintas: Para profundizar en algunos de los conceptos, teorías y herramientas metodológicas propuestas en el capítulo proponemos la lectura:

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•  Katz, R. y Mair, P. (2004), “El partido cártel. La transformación de los modelos de partidos y de la democracia de partidos” en Zona Abierta, nº 108-109, pp. 9-65 A partir de la propuesta del profesor Linz sobre el papel de los partidos en los sistemas democráticos y de los sentimientos antipartidistas, que como veremos, están presentes en los mismos, la otra lectura tiene como finalidad crear debate sobre las implicaciones que el comportamiento de los partidos y la percepción del mismo por parte de la ciudadanía tienen para el futuro de las democracias: •  Linz, J. J., 2007. “Los partidos políticos en la política democrática. Problemas y paradojas.” En: Montero, J. R., Gunther, R. y Linz, J. J. (eds.) Partidos políticos: viejos conceptos y nuevos retos. Madrid: Trotta.

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Competencias •  Manejar con soltura el material bibliográfico propio de la materia de estudio y especializado en partidos y sistemas de partidos. •  Utilizar correctamente la terminología politológica de este campo de estudio así como expresar y aplicar adecuadamente los diferentes conceptos estudiados. •  Examinar las principales aportaciones teóricas sobre partidos políticos. •  Debatir sobre las diferentes aportaciones teóricas. •  Identificar a los principales partidos políticos nacionales e internacionales. •  Identificar las actividades que desarrollan los partidos políticos dentro de los sistemas políticos. •  Identificación de los efectos que el funcionamiento de los partidos puede tener sobre la democracia y sus instituciones. •  Identificar las fuentes sobre datos electorales y manejarlas con soltura. •  Elaboración, utilización y capacidad de evaluación de clasificaciones y tipologías como herramienta metodológica del análisis politológico.

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Contenidos básicos •  Introducción. •  Definición de partido. •  El origen de los partidos. •  Modelos de organización de partido. •  Los sistemas de partidos. •  La crisis de los partidos. •  Líneas actuales y futuras de debate.

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Introducción Los partidos políticos son los actores fundamentales del sistema representativo de las democracias occidentales. Como se ha dicho en numerosas ocasiones, es casi imposible concebir la vida política y los sistemas políticos actuales sin partidos; e incluso se puede decir que la estructura de poder y de los gobiernos de la mayor parte de los países occidentales difícilmente se puede entender sin partidos. Con la excepción de algunos sistemas tradicionales con una estructura de poder familiar o de aquellos otros sometidos a una dictadura militar o a gobiernos autoritarios, los partidos desempeñan funciones que, a pesar de que su naturaleza e intensidad pueden variar considerablemente, son decisivas para el mantenimiento de los sistemas políticos (Mella, 1997). Los partidos son importantes porque organizan la competencia electoral por el poder, permiten la formación de gobiernos, reclutan a los cuadros del sistema político, agregan demandas y preferencias de los individuos y grupos por encima de sus propios ejes de conflicto, socializan a los individuos respecto a una serie de valores, ayudan a establecer los temas de la agenda de la opinión pública, integran a los grupos e individuos dentro del proceso democrático y hacen operativo el sistema político. Por ello, a las democracias actuales se las denomina democracias de partidos. A pesar de este reconocimiento, los partidos políticos soportan una ambivalencia: por un lado, son considerados indispensables para el funcionamiento de la democracia, por otro, se les ve también como un obstáculo, dado que en la medida en que se han intensificado las tendencias partitocráticas, el poder que corresponde a una parte de las instituciones del Estado se ha transferido a los partidos, especialmente a sus direcciones (Montero, 2007). Esta ambivalencia se traslada a la opinión pública de manera que en la actualidad aparecen cada vez

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más sentimientos antipartidistas en la ciudadanía y en los medios de comunicación. En cuanto al estudio académico de los partidos, hay que esperar a comienzos del siglo xx y a que la Ciencia política se vaya alejando del análisis jurídico institucional para que aparezca el interés por los partidos desde la perspectiva politológica. La Ciencia política ha tratado de explicar y de definir las transformaciones de los partidos y sistemas de partidos a lo largo del este siglo y medio de su existencia acuñando tipologías diversas, pero a la vez, reivindicando la indudable relevancia de estos actores políticos en las democracias representativas. De esta manera, el estudio de los partidos políticos se ha convertido en uno de los campos de la Ciencia política moderna a los que se ha prestado más atención. A la vez y paralelamente a lo que ocurre con los sentimientos antipartidistas en la ciudadanía, desde los años noventa del siglo xx, en la literatura politológica han aparecido apuntes hacia un supuesto “declive de los partidos”. Paradójicamente, estas afirmaciones han coincidido con un revitalizado interés académico por los mismos (Montero, 2007).

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Definición de partido Casi cada vez que un autor o una autora han centrado su atención investigadora en los partidos políticos han intentado una definición de los mismos. Y esto es así porque una definición de partido, como afirma R. Katz, tiene tanto una importancia científica como normativa. Científicamente, una definición de partido especifica el conjunto de organizaciones o grupos a los que se aplican nuestras generalizaciones y que han de ser utilizadas para testar las mismas. Normativamente, cuando definimos un partido se especifica también qué se espera que haga el partido y, por lo tanto, su actuación puede ser valorada en función de estos requisitos. (Katz, 2008). Sin embargo, a pesar de esta doble importancia, lo que se refleja en la literatura es la gran variedad de definiciones de partidos existentes y, sobre todo, la incapacidad de encontrar una definición individual lo suficientemente exhaustiva para abarcar todos los casos empíricos que se hacen llamar partidos o identificamos claramente como partidos. Sirva como ejemplo el caso casi paradigmático del Partido de los Amantes de la Cerveza polaco, partido que en su momento tuvo unos grandes resultados electorales y que quedaría fuera de la mayoría de las definiciones utilizadas.

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Los politólogos han dado distintas respuestas a la pregunta ¿qué son los partidos? •  Edmund Burke (1770). “Un partido es un cuerpo de hombres unidos para promocionar por medio de la unión de sus esfuerzos el interés nacional sobre la base de un principio concreto respecto del cual todos se muestran de acuerdo.” •  Anthony Downs (1957). “Un equipo de personas que tratan de controlar el aparato del gobierno mediante el poder conseguido en unas elecciones constitucionalmente correctas.” •  V.O. Key Jr. (1964). “Un partido político suele ser, al menos en la escena americana, un “grupo” de alguna clase[…]. Dentro del electorado considerado en su conjunto, los grupos se forman de personas que se consideran a sí mismas como miembros del partido[…]. En otro sentido, el término partido se puede referir a un grupo de trabajadores más o menos profesionales[…]. Algunas veces denota a grupos dentro del gobierno [y] muchas veces se refieren a una entidad que se desdobla en el partido-en-el-electorado, el grupo de profesionales del partido, el-partido-en-el-legislativo y el-partido-en-el-gobierno. Realmente, este uso tan amplio tiene una aplicación legítima ya que todos estos grupos llamados partido interactúan de manera cercana y muchas veces como un todo. Por lo tanto, tanto analíticamente como operacionalmente el término partido se refiere a algún tipo de grupo; y es útil tener relativamente claro el significado en el cual el termino está siendo usado.” •  William N. Chambers (1967). “Un partido político en el sentido moderno puede ser considerado como una formación social relativamente duradera que persigue cargos o poder en el gobierno, exhibe una organización o estructura que vincula a los líderes en el gobierno con un seguimiento popular significativo en la arena política y sus enclaves locales, y que genera perspectivas de grupo o al menos símbolos de identificación o lealtad.” •  Leon D. Epstein (1980). “Lo que quiero decir con partido político es cualquier grupo, aunque sea débilmente organizado, que busca elegir cargos públicos bajo una etiqueta.” •  Joseph Schlesinger (1991). “Un partido político es un grupo organizado con el objetivo de conseguir el gobierno en nombre de un grupo, ganando elecciones a cargos públicos.” •  John Aldrich (1995). “Los partidos políticos pueden ser vistos como coaliciones de élites para capturar y usar cargos públicos. [Aunque] un partido político es algo más que una coalición. Un partido político es una coalición institucionalizada, que ha adoptado reglas, normas y procedimientos.”

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Quizás, una buena opción que nos ayude en un análisis inicial, primero, introductorio de la realidad empírica de los partidos, sea la de señalar, como hace Katz (2008), no tanto al partido como una categoría en la cual un caso concreto encaja o no encaja. Su opción es contemplarlo como un tipo ideal al cual cada caso puede aproximarse más o menos. Este autor sugiere un “concepto continuo” del partidismo de una organización definido por tres características: 1.  Exhibe una conducta de grupo o equipo 2.  Intenta controlar el poder político 3.  Su legitimidad está basada en su éxito electoral. Una herramienta analítica que resulta de gran utilidad para entender los partidos, el rol que desempeñan en los sistemas políticos actuales y sus transformaciones a lo largo del tiempo es contemplarlos como una organización con tres caras:

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•  El partido como organización de miembros voluntarios, referida a la estructura representativa del partido que va desde el congreso del partido a las unidades mínimas desde las que los representantes pueden ser seleccionados. •  El partido como organización de gobierno, que se refiere a los miembros del partido en los cargos públicos y parlamentarios. •  El partido como organización burocrática referida a los cargos de dirección del partido y a la jerarquía y especialización de los mismos.

El origen de los partidos Los partidos políticos aparecen como organizaciones centrales de la política de muchos países en el siglo xix. Es ya a principios del siglo xx cuando comienzan a jugar un papel central en buena parte de los países occidentales estructurando las distintas opciones políticas y electorales, guiando la acción legislativa y ejecutiva y reclutando a los candidatos a puestos representativos. Durante este periodo de casi un siglo, los partidos dejarán de ser vistos social y académicamente, como “facciones” defensoras de intereses sectarios que perturban el bien común para ser aceptados como actores inevitables y necesarios del pluralismo democrático (Scarrow, 2006). A pesar de este cambio de visión, estas dos posturas –los sentimientos antipartidistas y el reconocimiento de que los partidos

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son esenciales para el funcionamiento de la democracia– han convivido hasta la actualidad situándonos ante una paradoja que ha acompañado la historia de dichas organizaciones. Han sido numerosos los autores que han reflexionado sobre el origen de los partidos y el proceso a través del cual adquieren su papel principal en los sistemas políticos actuales. Las distintas aportaciones pueden ser agrupadas en dos grandes grupos de teorías. Aquellas que señalan factores institucionales y organizativos como explicación de su origen y las que apuntan a factores sociales. Como ocurre en ocasiones en ciencias sociales, las variables señaladas por unos y otros logran complementarse más que contradecirse, proporcionándonos un mejor conocimiento del fenómeno. Pero además, los dos grupos de teorías parecen dar respuesta a dos cuestiones diferentes sobre el nacimiento de los partidos. Mientras las primeras contestarían a la pregunta de por qué aparecen los partidos, el segundo enfoque se pregunta por el porqué de la aparición de determinados tipos de partidos.

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Factores institucionales del origen de los partidos Dos procesos institucionales distintos pero interrelacionados están detrás del nacimiento y toma de importancia de los partidos políticos en el siglo xix: el proceso de parlamentarización que implica la transferencia de poder político a las cámaras legislativas y la expansión del sufragio. M. Duverger y G. Sartori han enfatizado la importancia causal y temporal de la parlamentarización en este proceso. Para Duverger (1957: 15), “en general, el desarrollo de los partidos parece ligado al de la democracia, es decir, a la extensión del sufragio popular y de las prerrogativas parlamentarias. Cuanto más ven crecer sus funciones y su independencia las asambleas políticas, más sienten sus miembros la necesidad de agruparse por afinidades, a fin de actuar de acuerdo; cuanto más se extiende y se multiplica el derecho al voto, más necesario se hace organizar a los electores a través de comités capaces de dar a conocer a los candidatos y de canalizar los sufragios en su dirección.” Y aunque el autor francés reconoce que, en algunos casos, el nacimiento de los partidos se puede situar fuera del ciclo electoral y parlamentario, simplifica el mecanismo general de esta génesis en una pauta temporal que comienza con la aparición de los grupos parlamentarios, seguida del surgimiento de los comités electorales y finaliza con el establecimiento de conexiones permanentes

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entre estos dos elementos dando lugar así a la aparición del partido político (Duverger, 1957). Sartori marca también una pauta similar. El autor italiano describe, como vemos en el Cuadro 1, el paso de lo que denomina “gobierno responsable” referido a una situación en la que los ministros deben obtener fondos del parlamento y están expuestos a la crítica de este, al “gobierno por partidos”, esto es, un escenario en el que de hecho el partido gobierna. Y aunque asume que no en todos los casos históricos ha habido una progresión clara como la descrita en el cuadro, afirma que “sí parece que existe un orden no reversible respecto a tres acontecimientos principales: i) el gobierno responsable, ii) la realidad de las elecciones, iii) el establecimiento de los partidos como subsistema. Esta secuencia no es reversible en el sentido de que si no hay más que elecciones y participación, esto es, si no hay un gobierno constitucional y responsable, ello no conduce en absoluto a una comunidad política basada en los partidos. A un sistema de partidos.” (Sartori, 1992: 48) La adecuación casi en exclusiva de la pauta establecida por estos autores al caso empírico británico ha llevado a otros a señalar como variable explicativa prioritaria del origen de los partidos la ampliación del sufragio. En este sentiCuadro 1.  Del gobierno responsable al gobierno por partidos

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Gobierno responsable

Primera obtención de voto

Partido parlamentario (orientado hacia dentro)

Partido electoral (que busca votos)

Gobierno que responde

Gobierno por partidos

Derecho general del voto

Solidificación de los partidos. Sistemas de partidos

Partido de masas (orientado hacia afuera)

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do apunta Epstein (1967) cuando afirma que es la ampliación del sufragio lo que explica el desarrollo de los partidos. Siguiendo esta argumentación, serían los partidos los que causan que los parlamentos vayan tomando cada vez más importancia. Por lo tanto, la parlamentarización sería más una causa que una consecuencia del crecimiento de los partidos. Lejos de cerrar el debate, el Cuadro 2 propuesto por S. Scarrow, apunta a la dificultad de los dos modelos para explicar la aparición de los partidos. Esta autora, por su parte, amplia el debate institucionalista actual sobre el origen de los partidos al considerar una tercera variable: las leyes que regulan la libertad de asociación, reunión y expresión. En este sentido, defiende que la aparición de los partidos modernos no se ha debido únicamente a los incentivos que suponen los cambios organizativos vinculados a la parlamentarización y a la ampliación del sufragio, sino que también ha estado influenciada por algunos obstáculos que, al contrario, han desincentivado su nacimiento. En muchos lugares, el desarrollo de los partidos fue ralentizado a través de leyes aprobadas deliberadamente para reprimir las organizaciones y opiniones políticas, en particular, aquellas amenazadoras del statu quo (Scarrow, 2006).

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Cuadro 2.  Pasos hacia la democratización en Europa occidental Parlamentarización

Derecho al voto sobrepasa al 10% población mayor de 19 años

Sufragio universal masculino

Austria

1919

1873

1907

Bélgica

1831

1894

1898/1919

Dinamarca

1901

1849

1849

Finlandia

1917

1907

1907

Francia

1875

1848

1919

Alemania

1919

1871

1871

Italia

1861

1882

1913/1919

Holanda

1868

1888

1918

Suecia

1917

1875

1911

Suiza

1848

1848

1848

1832–35

1869

1918

Reino Unido Fuente: Scarrow, 2006:18

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Factores sociológicos del origen de los partidos. Según este enfoque, la mayoría de los partidos contemporáneos se originaron a causa de los cambios socioeconómicos y políticos que se produjeron a finales del siglo xix y principios del xx. Lipset y Rokkan (1967) en su trabajo inaugural, Party Systems and voter Alignments distinguen dos aspectos de esta transformación: a) La Revolución Industrial referida a los cambios producidos por la industrialización (un cambio radical en la economía) y la urbanización ( aparición de las ciudades y de nuevas estructuras familiares) b) Los procesos de construcción nacional, referidos a la creación de los Estados nación (centralizados y culturalmente homogéneos) y a la aparición de las democracias liberales (parlamentarismo, secularización y adquisición de derechos políticos y sociales individuales).

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En este contexto, los partidos políticos nacerían como solución a una serie de conflictos sociales, cleavages, que se originan con estos procesos. Los cleavages y los respectivos partidos que según estos autores se originan son: • El enfrentamiento entre centro y periferia que dará lugar a la aparición de partidos de ámbito estatal (con organizaciones y programas políticos más o menos centralizados y centralistas) y de partidos de ámbito subestatal de variado tipo y condición. • El enfrentamiento entre las tendencias políticas confesionales y las secularizadoras que dará lugar a la formación de partidos confesionales y de partidos laicos • El enfrentamiento entre el campo y la ciudad del que nacerán partidos campesinos y partidos urbanos • Finalmente, el enfrentamiento entre el capital y el trabajo asalariado que dará lugar a la aparición de partidos burgueses y obreros. A pesar de las críticas que ha recibido este modelo por su atemporalidad, eurocentrismo y cierto “determinismo sociológico”, investigaciones recientes han huido de la teoría general y se han centrado en explicar por qué ciertas condiciones sociales similares no han llevado a la aparición de formaciones políticas similares. Estas investigaciones apuntan a la organización como el mecanismo implicado en el paso de la sociedad a la política. Y aquí, las notas características

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que Lipset y Rokkan atribuyen a los cleavages políticos son muy clarificadoras. Para ellos, un cleavage tiene tres características distintivas. En primer lugar, implica una división social que distingue grupos de personas sobre la base de características socioestructurales tales como la clase, la religión o la etnia. En segundo lugar, debe existir un sentimiento claro de identidad colectiva, en el sentido de que los grupos en los que el cleavage está enraizado deben ser conscientes de unos intereses e identidad compartidos. Por último, un cleavage debe encontrar su expresión organizativa, sea a través de un partido político, de un sindicato, de una iglesia o de cualquier tipo de organización. Así, nos encontramos que el paso de la sociedad a la política ocurre cuando una fractura social particular se asocia a un determinado conjunto de valores o identidades y cuando son trasladados al mundo de la política a través de un partido u organización política. Otra pregunta relacionada con esta teoría se refiere a la persistencia o cambio de los cleavages sociales. Desde el trabajo pionero de Lipset y Rokkan (1967) la hipótesis fundamental a verificar es la de la persistencia de los mismos. Estos autores apuntan a una congelación de los sistemas de partidos, según la cual, los sistemas de partidos que ellos estudian reflejan la estructura de cleavages de principios del siglo xx descrita más arriba. Mair (2006) apunta algunas de las razones que explican la persistencia de los cleavages. En primer lugar, los cleavages persisten porque los intereses que representan siguen teniendo importancia y los grupos implicados siguen teniendo fuertes vínculos identitarios. Además, una identidad política alternativa puede ser movilizada cuando un número importante de nuevos votantes se incorpora al sistema político y situaciones en las que esto se produzca, una vez conseguida la universalización del sufragio, son difíciles de encontrar. En tercer lugar, las reglas del juego, esto es, las instituciones electorales y parlamentarias, tienden a favorecer a los partidos que las diseñaron por primera vez, y asociado con ello, los cleavages siguen estando organizados políticamente por partidos que intentan sobrevivir a través del control de los marcos de referencia del conflicto político y restringiendo sus mercados electorales. Debido a todos estos factores, apunta Mair, difícilmente se ha producido la sustitución de un cleavage por otro. Sin embargo, si se ha observado que la importancia de algunos cleavages ha decaído en las últimas décadas lo que tiene su reflejo en el aumento de los niveles de inestabilidad electoral y de electores más volátiles. Asimismo, como vemos en el cuadro 3, algunos autores apuntan a otros cambios sociales –revolución postindustrial o globalización– como causantes de los nuevos cleavages que retan a los tradicionales.

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Cuadro 4.  Cleavages y su expresión partidista Revolución Nacional

Principios del xix (sufragio censitario)

Finales del xix (ampliación del sufragio)

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Industrial

Período

Cleavage

Tema fractura

Familias de partidos

Ejemplos

Centro–periferia

Los liberales y conservadores encuentran oposición a la centralización estatal y administrativa y a la estandarización cultural (lengua / religión)

Regionalistas, étnicos, partidos lingüísticos, minorías

Partido Nacional Escocés Bloque Quebequés Partido Nacionalista Vasco

Iglesia–estado

Conflicto entre los liberales y el estado secularizado contra privilegios religiosos y aristocráticos, sobre educación religiosa y la influencia de la religión en la política

Partidos conservadores y religiosos (fundamentalmente católicos), democracia cristiana

Partido Popular Austriaco, Unión Demócrata Cristiana (CDU) Partido Demócrata Cristiano Suizo Partido Popular

Rural–urbano

Conflictos entre sectores industriales y agrarios de la economía sobre la política comercial; proteccionismo agrario vs. liberalismo industrial

Partidos agrarios y campesinos

Partido del Centro Finlandés Partido del Campo Australiano Partido Popular Campesino Polaco

Capital–trabajo

Empresarios contra la ampliación de derechos de la clase trabajadora emergente sobre seguridad, trabajo, protección social…

Partidos de los trabajadores, socialistas y socialdemócratas, partidos laboristas

Partido Laborista Británico, Partido Socialista Argentino, Partido Socialdemócrata Sueco, Partido Socialista Obrero Español

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Revolución

Período

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Cleavage

Tema fractura

Partidos y sistemas de partidos

Familias de partidos

Ejemplos

Internacional

Principios del xx (sufragio universal)

Comunistas– socialistas

División dentro de la izquierda sobre la centralidad del Partido Comunista de la Unión Soviética y su liderazgo internacional, y sobre reformismo vs. revolución

Comunistas

Partido Comunista Italiano, Izquierda Unida, Partido Comunista Francés, Partido Comunista Japonés

Post–industrial

Finales del xx (electorados desmovilizados)

Valores materialistas– posmaterialistas

Cleavage generacional sobre prioridades en políticas públicas: nuevos valores de derechos civiles, pacifismo, feminismo, ecologismo

Partidos verdes y ecologistas

Los Verdes Alemanes, Los Verdes– Alternativa Verde, Democrats´66 Partido de las Mujeres

Sociedades abiertas o cerradas

Globalización de la economía, liberalización del mercado laboral, competición por mano de obra asiática, integración europea monetaria y fiscal, cultura anti– americanización

Partidos protesta, partidos nacionalistas, partidos de extrema derecha, partidos neopopulistas

Partido de la Libertad de Austria (FPÖ), Partido del Progreso Danés, Movimiento Quinta República, Movimiento al Socialismo (MAS)

Fuente: Caramani, 2008.

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Modelos de organización de partido Más de un siglo de atención académica a los partidos políticos ha dado lugar a un número sustantivo de modelos y tipologías de partidos. Sin embargo, se han subrayado de manera insistente distintos sesgos metodológicos en su elaboración que han dado como resultado que hoy en día la Ciencia política no haya sido capaz de desarrollar una teoría más general sobre la génesis, el desarrollo y la transformación de los partidos políticos (Krouwel, 2006; Montero y Gunther, 2007). En primer lugar, se ha señalado la limitada “capacidad para viajar” de estos modelos, causada por el hecho de que la mayoría de los mismos han sido desarrollados en el contexto de Europa occidental. En segundo lugar, la mayoría de los modelos son demasiado unidimensionales en su enfoque, centrándose principal o exclusivamente en aspectos organizativos y dejando sin atender a otros aspectos igualmente importantes para explicar qué es lo que hace un partido. Asimismo, y en tercer lugar, las distintas propuestas se han caracterizado por un bajo nivel de claridad y precisión conceptuales y terminológicas, lo que ha llevado a que en demasiadas ocasiones, los modelos no sean ni exhaustivos ni excluyentes. Es más, la mayoría de los modelos propuestos no incluyen indicadores empíricos claros que nos permitan determinar qué partidos realmente se clasifican en cada una de las categorías o cuándo se han transformado en un tipo diferente (Krouwel, 2006). Asumiendo casi siempre parte de estas críticas, en la literatura sobre los partidos políticos encontramos un acuerdo en la referencia a cuatro tipos ideales de partido: partido de notables o de cuadros, partido de masas, partido catch-all y partido cártel. Además, es común la asunción del carácter evolutivo de los mismos, esto es, los modelos propuestos no son más que el reflejo de lo que politólogos de épocas diferentes estaban observando y describiendo, los mismos partidos políticos en diferentes momentos de su desarrollo.

Los partidos de cuadros y de masas Atendiendo a ese carácter evolutivo, los primeros tipos de partido en aparecer son, en terminología de Weber, los partidos de notables y de masas. M. Weber (1922), en un análisis de los partidos de finales del xix, describe una evolución de los partidos de notables a los partidos de masas. El factor clave que explica, según el autor, esta evolución es el proceso de profesionalización de la política.

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En este sentido, el partido de notables es el característico de una época de sufragio restringido donde los parlamentarios que conforman estos partidos deben su elección a la movilización de una clientela personal, de contactos personales y de patronazgo. Estos notables son personas que en virtud de su condición económica se dedican a la política como una actividad secundaria, sin recibir a cambio ningún sueldo u honorario. La ampliación del sufragio de finales de siglo contribuye a un cambio de esta situación y a la aparición del partido de masas. La extensión de los derechos políticos a las personas que no son notables, esto es, a personas que no tienen recursos propios con los que financiar su dedicación a la política, lleva a la profesionalización de la misma. Con ello se refiere el autor a la formación de una clase que hace de su dedicación política su fuente de ingresos principal. A la misma transformación, pero esta vez en clave organizativa, se refiere también M. Duverger (1957). El autor francés traza esta evolución utilizando como variable principal el tipo de estructura sobre la que se asienta la organización del partido. Distinguiendo entre comités y secciones1, se refiere al triunfo, en el seno de los regímenes democráticos de los años cincuenta del siglo xx, del partido de masas basado en la sección. Al contrario, los partidos de cuadros de finales del siglo xix estaban estructurados en comités o estructuras precarias que se unían de manera esporádica, fundamentalmente durante las campañas electorales. Los comités estaban constituidos por una docena de personas pertenecientes a la élite. En este sentido el elemento distintivo de los mismos no era tanto la “cantidad” de participación sino la “calidad” de la misma, esto es, el estatus social de las personas que participan en el mismo. Esta característica, la participación, es una de las principales diferencias entre el comité y la sección. La sección es un organismo abierto que tiene como objetivo fundamental ampliar al máximo el número de afiliados inscritos. Lo importante, por lo tanto, es la cantidad. La organización de los partidos de masas debe cumplir otros dos objetivos: el primero es el de la financiación de los partidos. En los partidos de cuadros, la financiación está asegurada por los notables y por el apoyo de banqueros

1.  Duverger se refiere también a los partidos organizados en células y en milicias. La primera, típica de los partidos comunistas, tiene su base en el lugar de trabajo lo que implica un encuadramiento intensivo de los obreros: la célula es una comunidad en la que se vive todo el día. La milicia, órgano de carácter militar y de pequeñas dimensiones típica de los partidos fascistas, se caracteriza por la jerarquía, las armas y los uniformes.

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y empresarios. La financiación de los partidos basados en secciones, partidos en su mayoría obreros, se logra a través de la afiliación. La fórmula: pagar poco, pero muchos y regularmente. El segundo objetivo de la organización es el de educar a las masas para que sean conscientes de sus intereses y dejen de votar así a las élites tradicionales, a quienes ya conocían. La ideología del partido toma por lo tanto una importancia fundamental. A través del adoctrinamiento se trata de formar de manera persuasiva y permanente. Esta faceta de este tipo de organizaciones es la que lleva a Neumann (1956) a hablar de partidos de integración de masas. Lo que integran es a sus miembros en una serie de asociaciones vecinas y del partido de manera que la organización del mismo se extiende “de la cuna a la tumba” a través de asociaciones en distintos ámbitos. Para lograr estos objetivos, los partidos de masas difieren de sus antecesores en el grado de centralización. Sección significa parte de un todo, comité, lugar donde está lo esencial. Los comités están así descentralizados mientras que las secciones dependen de una estructura central. Además, la organización de los partidos basados en secciones es mucho más formal y se asienta en la división del trabajo. Formalmente, por lo tanto, los partidos de masas son partidos democráticos. Sin embargo, la división del trabajo y la burocratización de la organización hacen que la jerarquía aparezca como nota característica de este tipo de partidos. A esto es a lo que se refiere R. Michels (1911) cuando desarrolla su “ley de hierro de la oligarquía”. Según él, esta “ley sociológica fundamental […] puede formularse más o menos así: la organización es lo que da origen a la dominación de los elegidos sobre los electores, de los mandatarios sobre los mandantes, de los delegados sobre los delegantes. Quien dice organización dice oligarquía.” Esta oligarquía, según el autor, busca por encima de todo garantizar su propia supervivencia y defiende la organización del partido para lograr este objetivo por encima de cualquier otro, renunciando así a los objetivos ideológicos.

El partido catch-all La preeminencia normativa y empírica del modelo de partido de masas empieza a cuestionarse a finales de los años sesenta del pasado siglo. En este cuestionamiento, la tesis que ha tenido mayor impacto es la desarrollada por O.

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Kirchheimer, según la cual, después de la II Guerra mundial se observa que los partidos se hacen menos ideológicos y de naturaleza catch-all. Este autor argumenta que en las condiciones contemporáneas de difusión de orientaciones cada vez más laicas, de consumo de masas y de desdibujamiento de las líneas de división de clase, los partidos de masas están sometidos a fuertes presiones para la modificación de su carácter ideológico y organizativo. Estas modificaciones llevan a la emergencia de un nuevo modelo de partido –el partido catch-all– cada vez más pragmático, que descansa en la imagen y los recursos comunicativos de sus líderes, más heterogéneo socialmente y abierto a la penetración por los grupos de interés. La repentina muerte de Kirchheimer imposibilitó una especificación del modelo y una respuesta del mismo a las críticas de las que fue objeto. Estas estaban centradas principalmente en su hipótesis de la desaparición de las líneas de clase y la consecuente heterogeneidad de los electorados de los partidos catch-all. La aportación de otro autor, A. Panebianco (1982), profundiza en estos aspectos dándonos una visión más completa de la transformación hacia este tipo de partidos. Por un lado, el autor italiano se hace eco de las críticas a la aportación de Kirchheimer y alude a una mala lectura de sus propuestas. Según Panebianco, al acuñar la expresión partido catch-all, Kirchheimer no pensaba en absoluto en una organización cuya base social se hubiera hecho tan heterogénea que le permitiera representar a todo el espectro social. La transformación de la que habla, según Panebianco, es menos dramática: los lazos con la vieja clase de referencia se mantienen, pero se hacen más livianos, se diluyen; el partido simplemente se abre más que lo hacía antes a otros grupos sociales. Por otro lado, el autor italiano completa los rasgos característicos del partido catch-all atendiendo fundamentalmente a una dimensión clave en la evolución de los partidos de masas. Según el autor, en el partido de masas descrito por Weber, Michels y Duverger, el “aparato” del partido, esto es, su burocracia, desempeña un papel crucial manteniendo los lazos con los afiliados y sus grupos de referencia. En cambio, en el nuevo partido, son los profesionales –los “expertos” o técnicos que dominan una serie de conocimientos especializados– los que realizan un papel cada vez más importante cuanto más se desplaza el centro de gravedad del partido de los afiliados a los electores. Es el papel que juegan burócratas y profesionales el criterio que sirve para distinguir los dos tipos ideales que él propone y que resume en el cuadro siguiente.

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Cuadro 4.  Tipos ideales de partido según A. Panebianco Partido burocrático de masas

Partido profesional-electoral

Papel central de la burocracia (competencia político-administrativa)

Papel central de los profesionales (competencias especializadas)

Partido de afiliación con fuertes lazos organizativos de tipo vertical que se dirige sobre todo a un electorado fiel

Partido electoralista, con débiles lazos organizativos de tipo vertical y que se dirige ante todo al electorado de opinión

Posición de preeminencia de la dirección del partido; dirección colegiada

Posición de preeminencia de los representantes públicos; dirección personificada

Financiación por medio de las cuotas de los afiliados y mediante actividades colaterales

Financiación a través de los grupos de interés y por medio de fondos públicos

Acentuación de la ideología. Papel central de los creyentes dentro de la organización

El acento recae sobre los problemas concretos y sobre el liderazgo. El papel central lo desempeñan los arribistas y los representantes de los grupos de interés dentro de la organización

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El partido cártel La renovación más reciente de la evolución de los modelos de partido ha sido la propuesta de Katz y Mair (1995). Reconstruyendo la tipología y a partir de la relación que se establece entre los partidos y el Estado, estos autores describen una transición que abarca el cambio de los partidos de élites a los partidos de masas, después a partidos catch-all y, finalmente, a un nuevo tipo que ellos proponen, el partido cártel, cuyo rasgo distintivo principal es su dependencia de los subsidios estatales. En esta nueva etapa, que comienza a partir de los años setenta del siglo xx, los partidos se caracterizan por su interpenetración con el Estado, convirtiéndose, en primer lugar, en agentes del mismo. En segundo lugar, su nueva relación con el Estado, lleva a que los partidos, cada vez más, utilicen sus recursos –financiación estatal y control de los medios de comunicación– para asegurar su supervivencia. Por último, la interpenetración con el Estado ayuda a los partidos que ya están dentro del sistema a permanecer dentro del mismo, mientras que dificulta la entrada de los nuevos. Así, unos pocos partidos se pondrían de acuerdo para limitar la entrada de otros actores en la arena estatal. A base de acuerdos sobre políticas públicas que todos los partidos relevantes respetarían se dificulta la entrada de nuevos partidos limitando de este modo la competición electoral. A pesar de la calidad de la especificación de cada tipo de partido por parte de Katz y Mair, existen dificultades al emplear el tipo cártel de manera aislada o la

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tipología en su conjunto como mecanismo diferenciador de los partidos políticos contemporáneos (Wolinetz, 2007). Nos encontramos así en una situación en la que siguen apareciendo nuevas propuestas clasificatorias que no logran superar las carencias teóricas y metodológicas que señalamos al inicio de este apartado.

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Los sistemas de partidos Un campo de estudio de gran relevancia en la Ciencia política cuando hablamos de partidos políticos son los sistemas de partidos. Con ello nos referimos a todo tipo de interacciones –de cooperación y competición– que se dan entre los partidos de un sistema político. Se hace así una doble asunción, que los sistemas de partidos representan algo más que las suma de las partes y que, en la mayoría de los casos, al tratarse de relaciones competitivas, requieren pluralismo. La influencia que tienen los sistemas de partidos en el control democrático y en la formación de los gobiernos, como se ha puesto de manifiesto en otros capítulos de este manual, los ha convertido en un tema central de atención de los politólogos, no solo para describirlos y caracterizarlos, sino también para entender sus causas y consecuencias, particularmente su dependencia de las leyes electorales y de la estructura de cleavages y sus efectos en la estabilidad de los sistemas políticos y los gobiernos y, de esta manera, en la calidad de la democracia (Wolinetz, 2006). En este apartado, sin embargo, solo nos vamos a referir a los esfuerzos que la Ciencia política ha hecho para describir y clasificar los sistemas de partidos. En todos los intentos clasificadores de los sistemas de partidos hay un criterio clasificador común: el número de partidos. Atendiendo estrictamente al número absoluto de partidos, los sistemas de partidos han sido clasificados como: •  Sistemas de partido predominante •  Sistemas bipartidistas •  Sistemas multipartidistas con entre tres y cinco partidos •  Sistemas multipartidistas con más de cinco partidos. La utilización de este único criterio se muestra demasiado simplificadora y ha llevado a clasificaciones cuantitativas que atienden, además del número, al tamaño relativo del partido. Se asume de esta manera que un sistema de partidos se ve influido por el tamaño –en número de votos o en número de escaños– de los

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partidos oponentes en relación con las propias dimensiones. El cuadro 5 resume la propuesta clasificatoria de A. Ware (2004) atendiendo al tamaño relativo de los partidos. Cuadro 5. Clasificación de los sistemas de partidos propuesta por A. Ware atendiendo al tamaño relativo de los partidos Partido predominante

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Más de un partido relevante, pero un único partido controla el parlamento siempre

Bipartidistas

Uno de los dos partidos casi siempre gana al menos el 50% de los escaños parlamentarios

Dos partidos y medio

A menudo ningún partido gana el 50% de los escaños parlamentarios. Lo normal es que dos grandes partidos ganen al menos el 80% de los escaños, mientras que otro partido gana los suficientes para equilibrar el poder.

Más de dos partidos y medio Un partido grande y otros mucho más pequeños

Dos grandes partidos

Partidos equilibrados

Por lo general el grande obtiene al menos el 45% de los escaños pero no el 50%

Dos partidos suelen obtener más del 65% de los escaños, pero ningún otro consigue más del 14%

Sistemas con más de dos partidos y medio en los que el partido mayor obtiene menos del 45% de los escaños y los dos mayores obtienen menos del 65% de los escaños

Si asumimos, como hace buena parte de la Ciencia política, que el número y el tamaño de los partidos no es suficiente para explicar el modo cómo se comporta un partido con respecto a otro y contemplamos otras variables cualitativas, la tipología propuesta por G. Sartori aparece como recurrente en nuestra disciplina desde los años setenta del siglo xx. La primera gran aportación de este autor es que nos proporciona lo que él llama normas para contar, esto es, criterios que nos ayudan a seleccionar qué partidos de los presentes forman parte del sistema de partidos analizado. Siguiendo a Sartori, un partido debe cumplir al menos una de las siguientes condiciones para figurar como parte del sistema de partidos: •  Potencial de coalición: el partido debe haber sido necesario, al menos en una ocasión, para crear una coalición viable capaz de hacerse con el gobierno.

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•  Potencial de chantaje: la existencia del partido debe afectar a las tácticas de competición entre los partidos, en especial, hay que atender a si altera la dirección de la competencia de los partidos orientados al gobierno. La segunda aportación reside en que su esquema clasificatorio va más allá de enfoques anteriores que solo tenían en cuenta el número de partidos operativos en un sistema. Su análisis pivota en torno a dos variables: •  La fragmentación de los partidos. Recurre a una forma de medir la fragmentación que tiene en cuenta tanto el número de partidos como el tamaño relativo de los partidos que participan en las elecciones. •  La distancia ideológica. En palabras del autor (Sartori, 1992: 159), “el ámbito general del espectro ideológico de cualquier comunidad política”, esto es, como se sitúan electores y partidos a lo largo del eje izquierdaderecha.

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Sobre la base de estos dos criterios, propone una tipología de sistemas de partidos que aparece como más compleja que las utilizadas con anterioridad. En primer lugar, Sartori se refiere a tres tipos de regímenes monopartidistas: 1.  Partido único, cuando un solo partido es legal. 2.  Partido hegemónico, cuando existen otros partidos y son legales pero actúan como satélites del partido principal, no tienen capacidad de competir contra él, actuando como una mera fachada. 3. Partido predominante, cuando existen más partidos que compiten efectivamente por el poder, nos encontramos, por lo tanto, en sistemas competitivos, pero un único partido es capaz de hacerse con el poder una elección tras otra. Después, el autor italiano se refiere a sistemas con dos partidos relevantes y poca distancia ideológica. Habla de Sistema bipartidista cuando “i) dos partidos se hallan en condiciones de competir por la mayoría absoluta de escaños, ii) uno de los dos partidos logra efectivamente una mayoría parlamentaria suficiente, iii) este partido está dispuesto a gobernar solo, iv) la alternación o la rotación en el poder sigue siendo una expectativa creíble.” (Sartori, 1992: 237)

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Por último describe dos tipos de sistemas multipartidistas: •  Pluralismo moderado. Se caracteriza por un número de partidos no superior a cinco y por la presencia de gobiernos de coalición. La distancia ideológica es relativamente pequeña y la competencia por los votos es centrípeta. •  Pluralismo polarizado. En general con un número de partidos superior a cinco este tipo se caracteriza por: – Presencia de partidos antisistema, esto es, partidos que cuestionan la legitimidad del régimen político. –  Presencia de oposiciones bilaterales, oposiciones mutuamente excluyentes que no pueden sumar sus fuerzas y proponerse como alternativa de gobierno. –  El centro está ocupado por un partido o grupo de partidos. La mecánica competitiva depende de un centro que debe enfrentarse tanto con la izquierda como con la derecha. –  El sistema está polarizado, es decir, el espectro de las opiniones políticas es muy amplio con los dos polos del eje ideológico ocupados por partidos. –  Prevalece la competencia centrifuga, ya que la ocupación del centro supone que los partidos de izquierda y de derecha que intentaran luchar por el centro correrían el riesgo de perder votos en los extremos. –  Estructuración ideológica congénita, esto es, la mentalidad de los ciudadanos está fuertemente determinada por la ideología y la política se contempla de forma dogmática –  Presencia de oposiciones irresponsables y política de la superoferta, al no haber posibilidad de entrar en el gobierno, la oposición sabe que no tendrá que llevar a la práctica su programa político, así compite con promesas excesivas y escasa responsabilidad democrática. En una valoración de este marco analítico A. Ware (2004: 273) señala alguna de sus virtudes: “nos brinda un punto de partida a la hora de examinar los sistemas de partidos. Nos ayuda a simplificar el mundo real de los sistemas de partidos ofreciéndonos un número limitado de tipo de sistemas y vinculando estos tipos a modelos de conducta de los partidos. Con la ayuda de este enfoque, hemos ido más allá de la simple descripción de los sistemas de partidos y más allá de la enumeración de los partidos. Es un mecanismo heurístico de gran utilidad, y esta es la razón por la que es importante cuando se emprende por primera vez el estudio de los partidos”. Sin embargo, para el autor, nos ofrece poco

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para explicar por qué se diferencian entre sí los sistemas de partidos. Asimismo, otras críticas apuntan a que los cambios producidos en muchas de las democracias occidentales y el nacimiento de nuevas democracias desde que Sartori nos ofreció su tipología también suponen una pérdida de validez de este modelo explicativo. Como afirma Mair, el pluralismo polarizado de Sartori se ha vaciado, mientras que el pluralismo moderado está repleto de nuevos casos (Mair 1996; 2002). A pesar de todas estas críticas, y en palabras de Wolinetz, (2006) poco ha ocurrido desde Sartori. Es por ello que su tipología sigue estando en el centro del debate sobre los sistemas de partidos. Los esquemas más recientes han intentado redefinir el pluralismo moderado atendiendo a otras variables como las estructuras de competición (Mair 1996; 2002) o al tamaño y la fuerza relativa de los partidos (Siaroff, 2000)

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La crisis de los partidos A lo largo de las últimas décadas, en muchos países occidentales, la expresión “crisis de los partidos” se ha convertido en un elemento común del discurso político en las democracias occidentales (Poguntke y Scarrow, 1996). Con ella se aluden, entre otras, “a la desconfianza o incluso la hostilidad hacia los partidos políticos como canales de representación política y agentes de la toma de decisiones” (Scarrow, 1996; Schmitt y Holmberg, 1995), “a la frustración con los partidos por percibir como irrelevantes sus agendas” (Scarrow, 1996), a la vez que son percibidos como predominantemente interesados en sí mismos y competitivos en vez de esforzarse por conseguir el bien común, incapaces de idear políticas consistentes y propensos a la corrupción (Poguntke, 1996). En el fondo, lo que se está poniendo en duda es el papel de los partidos políticos en los sistemas democráticos. De la misma manera, la literatura politológica no ha sido ajena a este discurso y desde comienzos del siglo xx ha abordado esta supuesta “crisis de los partidos”, también referida como “declive de los partidos”.

La crisis de los partidos en la literatura politológica Hans Daalder (2007) identifica distintas corrientes epistemológicas que utilizan criterios y pronósticos distintos cuando se refieren a la crisis partidista:

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•  La negación selectiva del partido: son corrientes que niegan el papel legítimo del partido y entienden a los partidos como una amenaza para la buena sociedad. Nos encontramos aquí con dos posturas aparentemente opuestas: argumentos autoritarios y ciertos argumentos defensores de la democracia directa. Lo que tienen en común ambas posturas es que no aceptan los principios subyacentes de la democracia representativa, esto es, la conformidad con la idea de que los seres humanos pueden diferir honradamente en sus intereses, que se pueden organizar sobre intereses particulares para promover el interés general, que todo el mundo puede votar en condiciones de igualdad y que los gobiernos deben basarse en la lucha competitiva por el voto. Su creencia de que el Estado incorpora reivindicaciones alejadas de la expresión electoral y de la representación democrática, o su visión de los partidos como asociaciones parciales destructoras de la voluntad general socavan la legitimidad de los partidos políticos modernos. •  Rechazo selectivo del partido: a diferencia de los argumentos anteriores que dudan por completo de la legitimidad de los partidos organizados, hay quienes –utilizando una dicotomía bueno-malo– rechazan ciertos tipos de partidos. En concreto el debate se centra en el partido de masas con valoraciones ambivalentes al que unos, ensalzan, reconociéndole su poder emancipatorio y democrático, además de su capacidad para la formación de gobiernos estables y responsables, y otros, desde una visión idealizada del parlamentarismo, acusan de ser “máquinas de combate” fuertemente ideologizadas que tratan de someter tanto a los votantes como al Estado a una combinación de dogmas e intereses elitistas. •  Negación selectiva de los sistemas de partidos: la dicotomía bueno-malo se aplica en este grupo de argumentaciones a los sistemas de partidos pudiendo identificar en este caso una evolución en cuatro momentos. Hasta hace poco tiempo para muchos de los académicos y reformadores de los distintos países, el modelo dominante era el sistema bipartidista británico. Se le consideraba un sistema particularmente eficiente porque el electorado elige directamente al gobierno, no se pierde tiempo en las negociaciones que implica un gobierno de coalición, el gobierno es estable y la responsabilidad es fácilmente atribuible por parte del electorado, además, la expectativa de una alternancia en el gobierno modera a la oposición. El corolario lógico de esta argumentación era el rechazo absoluto de los sistemas multipartidistas, sobre todo, de tres casos históricos concretos, la Tercera y Cuarta repúblicas francesas, la Alemania de Weimar y la Italia posterior

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a 1945, caracterizados los tres por la inestabilidad. Este rechazo, sin embargo, se fue difuminando de manera que podemos identificar un tercer momento de reevaluación de los sistemas multipartdistas provocado por dos cambios: primero, el descubrimiento de que no todos los sistemas multipartidistas se asemejan a los casos históricos mencionados; y segundo, un escepticismo creciente sobre el arquetipo del sistema bipartidista británico. Esta reevaluación ha cambiado las tornas y en la actualidad vivimos el dominio, asentado también, según Daalder, en criterios normativos apriorísticos, del modelo multipartidista de consenso elaborado por Lijphart. •  La redundancia del partido: agrupa a aquellos que contemplan los partidos como un fenómeno transitorio, fruto de un período de movilización de masas ya pasado. De acuerdo con estos argumentos, los partidos se están convirtiendo en entidades irrelevantes en la política democrática a medida que otros actores e instituciones han ido usurpando sus principales funciones. Se afirma que una vez que las sociedades se han democratizado, los partidos han perdido su función movilizadora e integradora y han dejado de ser necesarios. Otra visión mantiene que los partidos que representaban a las distintas políticas y grupos han decaído progresivamente por el funcionamiento de las fuerzas de mercado; en este proceso, los partidos se parecen cada vez más unos a otros y pierden sus virtudes específicas. Un tercer argumento subraya el incremento de poder experimentado por otros actores políticos (neocorporativismo, lobbying, Nuevos movimientos sociales) que socavan el poder y las funciones de los partidos, logrando así que dejen de importar.

Dimensiones actitudinales de la crisis de los partidos Uno de los indicadores empíricos utilizados en la literatura sobre la crisis de los partidos se refiere, como vimos arriba, al creciente y amplio número de ciudadanos que mantienen actitudes negativas hacia los partidos. En un análisis reciente, Torcal, Montero y Gunther (2007) identifican dos tipos de actitudes antipartidistas. Estas tienen diferentes orígenes y, lo que es más importante, diferentes implicaciones sobre el comportamiento político: •  El antipartidismo reactivo definido como una posición crítica que adoptan los ciudadanos como respuesta a su descontento o frustración con las actuaciones de las élites del partido y de sus organizaciones. El origen de esta

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orientación reside en la inconsistencia entre las promesas, las etiquetas ideológicas y las retóricas de los dirigentes políticos, por un lado, y las percepciones de los ciudadanos sobre los rendimientos efectivos de las instituciones democráticas, por otro. Las implicaciones de este tipo de antipartidismo sobre el comportamiento político tendrían el resultado positivo de movilizar a los ciudadanos en demanda de cambios políticos sustantivos o de nuevos gobernantes. •  El antipartidismo cultural es más estable, según los autores. Este conjunto de creencias radica en los valores centrales y en las tradiciones históricas de cada cultura política y es independiente de los cambios a corto plazo en las condiciones políticas de un país. Su origen está en los procesos de socialización en contextos autoritarios favorecedores de este antipartidismo. Tanto en términos de teoría democrática como de calidad efectiva de los regímenes democráticos, el antipartidismo cultural tendría consecuencias negativas en la medida en que ensancha la distancia entre los ciudadanos y sus representantes y refuerza la marginación de un importante sector de la población cuyos recursos políticos son inferiores a los de otros más competentes para defender sus intereses en un sistema democrático competitivo.

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Las aportaciones de Daalder y Torcal, Montero y Gunther nos proporcionan un marco conceptual y analítico con el que abordar de mejor forma el tema de la crisis partidista. Abordaje que se hace necesario si atendemos a que algunas de las investigaciones empíricas realizadas hasta el momento reducen los efectos y extensión del antipartidismo, mostrando muchas de sus hipótesis como exageradas o carentes de fundamento.

Líneas actuales y futuras de debate En una reciente aportación sobre los partidos políticos, los anteriores autores justificaban un libro con esa temática aludiendo a la necesidad de abrir nuevas líneas de investigación que se ocuparan de los desafíos a los que se enfrentan los partidos contemporáneos así como sus reacciones ante ellos (Montero y Gunther, 2007). Los desafíos a los que se refieren tienen su origen en: •  Cambios sociales recientes: apuntan aquí a la pérdida de afiliación de los partidos debido fundamentalmente al debilitamiento de ciertos cleavages

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sociales (clase y religión) y la aparición de algunos nuevos (género y migraciones). •  Aparición de ciudadanos con mayores recursos: ciudadanos más y mejor formados e informados capaces de incrementar su capacidad de participación. •  Desarrollos tecnológicos: fundamentalmente el cambio que supone en las relaciones entre los ciudadanos y los líderes políticos el desarrollo de los medios de comunicación de masas. Además de la rápida extensión del acceso a internet que ha creado redes masivas y complejas de comunicaciones horizontales directas entre los ciudadanos y que al mismo tiempo facilita la segmentación de los mensajes a sectores específicos y especializados de la sociedad.

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Esta agenda investigadora debe ser completada además con estudios que contrasten la omnipresente hipótesis del declive de los partidos. En consecuencia, las preguntas de investigación inmediatas que surgen se refieren a si los partidos han perdido importancia o declinado como organizaciones, como movilizadores de votos, como objetos de lealtad de los ciudadanos y en definitiva, como actores claves en la política democrática.

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Actividades propuestas para clases interactivas Actividad 1.  Preguntas Preguntas de repaso de conceptos y contenidos •  ¿Qué entendemos por partido de notables? •  ¿A qué se refiere M. Weber con la expresión “político profesional”? •  ¿Qué entendemos por partido de masas? •  ¿Qué entendemos por partido Catch-all? •  ¿Qué entendemos por partido cártel? •  ¿Cuál es la “ley de hierro de la oligarquía”? •  ¿Cuáles son los principales cleavages que describen Lipset y Rokkan y qué familias de partidos surgen a partir de ellos? •  ¿Cuál es la hipótesis del congelamiento? •  ¿Cómo deben ser contados los partidos en un sistema según Sartori? •  ¿Qué tipología de sistema de partidos propone Sartori? •  ¿Cuáles son las características del pluralismo polarizado?

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Preguntas de desarrollo de argumentos •  ¿Qué problemas nos encontramos a la hora de definir un partido político? Ventajas y desventajas de la utilización de categorías o tipos ideales. •  El debate sobre el origen de los partidos políticos. •  ¿En qué se diferencian los partidos cártel de los partidos catch-all? •  Argumentos académicos que explican el declive de los partidos. •  Actitudes antipartidistas y sus consecuencias para el sistema político.

Actividad 2. Aplicación de conceptos teóricos a casos empíricos a)  La organización de los partidos •  Entra en las páginas web de tres partidos de tu país y compáralas. Intenta responder a las siguientes cuestiones:

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– ¿Qué programa político tienen? ¿Está enfocado hacia algún grupo social determinado? – ¿Qué estructura organizativa tienen? ¿Están más o menos centralizados? – ¿Cuál es el papel de la afiliación? ¿Tienen los afiliados capacidad de decidir políticas o candidaturas? •  Utilizando la herramienta de las tres caras del partido, identifica características de cada una de las caras. ¿Podrías decir cuál de estas tres caras del partido tiene más peso? •  ¿Qué se puede deducir de estos datos respecto de las teorías sobre la organización de los partidos analizadas?

b)  Sistemas de partidos

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Para la aplicación de estos conceptos teóricos proponemos distintos casos empíricos. Los datos necesarios consíguelos a través de los recursos online propuestos abajo o realiza tu propia búsqueda •  Analiza el sistema de partidos español. – Paso 1. Siguiendo los criterios de Sartori, ¿qué partidos incluirías en el análisis? – Paso 2. Aplica las distintas clasificaciones y tipologías: a) criterio numérico, b) criterio numérico y tamaño relativo del partido, c) tipología de Sartori. – Paso 3. Responde. De las clasificaciones y tipologías aplicadas, ¿cuál crees que nos da mejor información sobre el sistema de partidos español? •  Sistemas de partidos autonómicos. Atendiendo a los resultados en elecciones autonómicas, compara los sistemas de partidos de País Vasco, Andalucía, Cataluña, Valencia y Galicia. Utiliza la tipología de Sartori para la comparación. •  Sistema de partidos Británico Analiza el sistema de partidos británico en los últimos veinte años. ¿Cuál ha sido su evolución? •  Intenta encontrar algún otro ejemplo de un país que haya experimentado un cambio en su sistema de partidos.

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Actividad 3.  Análisis y valoración personal •  Cleavages. Utiliza la tabla resumen de los cleavages propuesta más arriba. Para cada uno de los cleavages, elige un partido de la columna de los ejemplos. – Paso 1. Entra en su página web y analiza su programa intentando identificar contenidos referidos al cleavage que representa – Paso 2. En el análisis de los partidos que han nacido de los cleavages tradicionales (los propuestos por Rokkan), comprueba en qué medida se ha intentado dar respuesta a los nuevos cleavages sociales. •  Actitudes antipartidistas. En la recta final de la campaña electoral de las elecciones municipales y autonómicas del 22 de mayo del 2011 surgió un nuevo actor, el Movimiento 15M. El domingo previo al de la jornada electoral, miles de ciudadanos se manifestaron en unas cincuenta ciudades de toda la geografía española bajo el lema ¡Democracia real YA! ¡No somos mercancía en manos de políticos y banqueros! Un elemento central en el discurso del 15M fue la crítica al sistema electoral, al bipartidismo y a los partidos tradicionales. En Julio del 2011 la Fundación Alternativas publicó un “Especial 15M” con dos estudios referidos a este movimiento (www.falternativas.org/laboratorio/libros–e–informes/zoom–politico/especial–15–m). Uno sobre el perfil de los participantes en el movimiento y sus principales reivindicaciones y otro sobre las consecuencias electorales del movimiento. Utilizando este documento y otra información que puedas recopilar en prensa y en la red, reflexiona sobre qué tipo de actitudes antipartidistas están presentes en el movimiento y cuáles son las consecuencias sobre el sistema político. Además intenta argumentar si nos encontramos ante un nuevo cleavage social y a qué tipo de partidos estaría dando lugar.

Recursos online www.ipu.org www.idea.int www.mir.es www.congreso.es www.cis.es www.senado.es www.freedomhouse.org

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Capítulo VII

Elecciones y representación: parlamentos y gobiernos

Objetivos El tema “Elecciones y Representación: parlamentos y gobiernos” tiene como objetivo proporcionar al alumnado un conocimiento básico y estricto sobre cómo se forman los Estados representativos. Para su comprensión es necesario estudiar tanto los sistemas electorales y el papel de las elecciones como las instituciones de representación de intereses de la ciudadanía, Parlamentos y gobiernos, junto con la Administración Pública. Asimismo, se trata de que a través de las lecturas y la comprensión de los contenidos fundamentales de este tema, las alumnas y los alumnos desarrollen su capacidad de análisis crítico, pudiendo conocer cuál es el papel del Parlamento, del gobierno y de la Administración Pública en el análisis de la realidad política. Este capítulo, además, tiene un objetivo indirecto: a través de la utilización como ejemplo del caso español se trata de que el alumnado conozca cómo funciona la representación en España.

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Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberá realizar la lectura obligatoria correspondiente a esta unidad: •  Wills Otero, L. y Pérez-Liñán, A., 2005. “La evolución de los sistemas electorales en América 1900-2004.” Colección 16, 47-82. Esta lectura constituirá el punto de arranque a partir del cual se procederá a un desarrollo del tema. Se espera, por lo tanto, una participación activa del alumnado en las clases.

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Las clases de seminarios consistirán, básicamente, en la realización de las actividades correspondientes a este tema que figuran al final de la unidad. En las tutorías se llevará a cabo un seguimiento de los avances y resultados del trabajo individual del alumnado.

Competencias •  Desarrollar un método de reflexión que ayude al alumnado a identificar aspectos claves del proceso político. •  Comprender conceptos y funciones de las instituciones representativas de los Estados democráticos. •  Conocer los elementos que configuran el sistema electoral y sus efectos. •  Apreciar el vínculo entre sistema electoral, poder legislativo y poder ejecutivo. •  Adquirir conocimiento acerca de los órganos que componen la estructura interna del ejecutivo y el legislativo para comprender el funcionamiento de la realidad política.

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Contenidos básicos del capítulo •  Introducción •  Sistemas electorales y elecciones •  El poder legislativo: parlamentos •  El poder ejecutivo: gobiernos y administraciones públicas •  Líneas actuales y futuras de debate.

Introducción En la vida democrática de un país, las elecciones proporcionan la oportunidad de participación de la ciudadanía en el sistema político, canalizando, de manera pacífica, el conflicto y la competencia política. Suponen una oportunidad para reflejar la opinión pública de manera libre, en un momento concreto y determinado y, sin duda, son el instrumento principal de representación y control de los ciudadanos sobre las acciones de los gobernantes.

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El nivel de participación es importante para medir el equilibrio democrático del sistema político, por eso, las elecciones deben ser competitivas, de tal forma que el gobierno representante sea reconocido como legítimo y democrático. El elector se convierte así en la unidad básica del propio sistema político. Sus características y las normas que rigen su participación en las elecciones son dos de los elementos fundamentales en virtud de los cuales se desarrolla el proceso de representación política. No solo son determinantes las condiciones bajo las que unas elecciones se tienen que celebrar, el sistema electoral impone las reglas de elección formales de representantes. Del mismo modo, juega un papel decisivo en las atribuciones y funciones del Parlamento dentro del sistema político, y por extensión, en la formación, solidez y rendimiento de los gobiernos. Así, los conceptos de representación, gobierno, participación y legitimidad están íntimamente unidos a la noción de elecciones (Nohlen, 1981; 1994). El sistema político de un país queda legitimado, por tanto, a través de la celebración de elecciones competitivas. Sabiendo que las instituciones representativas más importantes de un sistema democrático son el Gobierno y el Parlamento, interesa destacar que las relaciones que se establecen entre el ejecutivo y el legislativo vienen determinadas por el tipo de sistema político del país en cuestión. Así, en los sistemas presidencialistas, existe división de poderes: el ejecutivo representado por el presidente se somete al control del legislativo –formado por dos cámaras que se controlan mutuamente– y del poder judicial –atribución constitucional–. Por lo que respecta a los sistemas parlamentarios, existe interacción entre el ejecutivo y el legislativo, de esta forma el nombramiento del Presidente del Gobierno se realiza a través de la votación llevada a cabo en el Congreso, además también tiene la función de control, a lo largo de la legislatura, al Gobierno. Y, por último, en los denominados sistemas mixtos (Francia, Finlandia o Portugal) se ha procedido a una combinación de elementos presidenciales y parlamentarios; de este modo, el poder ejecutivo cuenta con un Jefe de Estado o Presidente elegido por voluntad popular, independiente del Parlamento y que debe consensuar con su gobierno las decisiones, y un Jefe de Gobierno elegido por mayoría parlamentaria, que depende del Parlamento tanto para tener su voto de confianza como para su censura. Aún así, no se puede obviar que siendo esto cierto, en muchos países se han realizado innovaciones institucionales. Por ejemplo, el presidencialismo latinoamericano se caracteriza por la variabilidad en los tipos de regímenes y formas de gobierno, diferentes dimensiones de democracia y determinadas alternativas de pluralismo que debido a su diversidad no encajan en la tipología “parlamentarismo versus presidencialismo” (Lanzaro, 2001).

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Las instituciones gubernamentales representativas determinan tanto la legislación como las políticas públicas con la intención de lograr los objetivos de demandas de la ciudadanía y garantizar en definitiva el estado de derecho.

Sistemas electorales y elecciones Los sistemas electorales

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El sistema electoral establece las reglas con las que cuenta un país para la designación de representantes políticos. Puede definirse como la relación entre los diversos mecanismos que conforman las preferencias de los electores en votos y que asignan escaños o cargos representativos en función de los votos que consiguen los partidos políticos en competición (Nohlen, 1981). Esto es, los sistemas electorales indican cómo se convierten los votos en escaños. Debido a la existencia de partidos políticos, los sistemas electorales estimulan la vida política de los países. Se puede hablar de una influencia directa (un sistema electoral impulsa una organización de partidos) y una indirecta (la organización de partidos promovida por el sistema electoral implica una determinada forma de vida política; Duverger, 1992: 38). El sistema electoral condiciona el número de partidos al igual que la continuidad de los gobiernos, en definitiva, no es posible entender el sistema electoral de un país al margen del sistema político del que forma parte (Butler, 1984).

Tipos de sistemas electorales Los sistemas electorales se pueden catalogar en dos tipos específicos: el mayoritario y el sistema de representación proporcional (Nohlen, 1998). La existencia de uno u otro depende de las circunstancias históricas que rodean un sistema político determinado y de la concepción que subyace de la democracia y de los intereses partidistas según la correlación de fuerzas existente. 1. Sistema mayoritario: favorece a la fuerza política que cuenta con el mayor respaldo de la ciudadanía, así los votos de algunos sectores de la población no se verán representados, con la consiguiente carencia de representatividad. Además este sistema restringe y limita el surgimiento y competición

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de partidos. Ejemplos de sistemas mayoritarios son Estados Unidos, Inglaterra y Gales o Canadá. 2.  Sistema proporcional: permite una mayor equidad y pluralismo. La proporción de escaños es similar a la proporción de votos. Así, las diferentes preferencias de la sociedad se pueden ver representadas, debido a la existencia, en competición, de un mayor número de partidos. Ejemplos de sistemas proporcionales son Italia, todos los de América Latina, Islandia, España o Grecia.

Elementos del sistema electoral

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Según Lijphart (1995: 29), las propiedades fundamentales de los sistemas electorales son la magnitud de la circunscripción, la fórmula electoral y el umbral electoral. Estos tres elementos, junto al tamaño del cuerpo representativo, tienen consecuencias importantes, desde “las propiedades fundamentales hasta para los sistemas de partido”. A continuación describimos algunos de los elementos más importantes del sistema electoral. 1. Circunscripción electoral: conjunto de electores pertenecientes a una unidad territorial, a partir de cuyos votos se procede a la distribución de los escaños. Lo habitual es la división del territorio estatal en diferentes distritos electorales, asignando a cada uno un número de escaños. El distrito único es propio de aquellos países en donde se considera a todo el territorio del Estado como circunscripción única (Israel, Holanda o en las elecciones al Parlamento Europeo). El número de escaños correspondiente a cada circunscripción se determina en función de la cantidad de población perteneciente a la misma y según el principio de proporcionalidad. En la delimitación territorial de los distritos se tiene en cuenta tanto la distribución del número global de representantes elegibles como la variación existente en el tamaño de la población del distrito. Así, atendiendo al tamaño de la circunscripción, éstas se pueden clasificar en uninominales –eligen un diputado– y plurinominales –eligen dos o más diputados. El sistema electoral español (art. 68 de la Constitución) establece como circunscripción electoral la provincia. A cada provincia le corresponden como mínimo dos escaños, salvo a Ceuta y Melilla, que se les asignan uno. En el caso de las elecciones generales, el sistema de reparto se reali-

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za siguiendo este procedimiento: la Cámara está formada por trescientos cincuenta diputados. Cada provincia tiene asignados dos escaños, de este modo, el número total de electores de una provincia se dividirá entre los doscientos cuarenta y ocho escaños restantes, siendo el resultado, en números enteros, el número de escaños que le corresponden. Los escaños sobrantes se adjudican a las fracciones decimales más altas de los cocientes anteriores. El establecimiento de un número de escaños iniciales a cada provincia no está garantizando la igualdad de sufragio, es decir, cada voto debiera valer lo mismo y con este sistema de reparto se puede estar favoreciendo a algunas provincias, sobre todo a las de menos población. Como ejemplo, Madrid se le asigna un escaño por cada 150.000 habitantes, en el caso de Soria un escaño por cada 31.000 habitantes. En al menos treinta provincias se eligen de tres a seis diputados, lo que repercute en una falta de proporcionalidad entre el número de votos y el de escaños. De este modo, la magnitud del distrito es el factor más importante para determinar la proporcionalidad de un sistema, así cuanto más grande sea la circunscripción más se aproximará el resultado a la proporcionalidad. 2.  La fórmula electoral: es el sistema de cálculo que permite transformar los votos en escaños. Ha sido el factor fundamental a la hora de considerar los diferentes sistemas electorales en mayoritarios y proporcionales. Así, se puede hablar de fórmulas de tipo mayoritario según las cuales se asignan el escaño o escaños a las candidaturas que hayan obtenido mayor número de votos. Son utilizadas fundamentalmente en el mundo anglosajón. Las fórmulas proporcionales o distributivas se reparten los escaños entre las candidaturas según los votos obtenidos. En España se utiliza la fórmula proporcional denominada de la media más elevada, en su variante D’Hont, que consiste en dividir el número de votos que ha obtenido cada candidatura por una serie de números (1, 2,3…) hasta alcanzar la cifra de total de escaños asignados a la circunscripción. Los cocientes resultantes de las divisiones efectuadas se ordenan de mayor a menor en en una serie que ha de comprender tantos cocientes como escaños en disputa. Se atribuyen los escaños a los partidos que presentan los mayores cocientes de la lista. Está fórmula suele favorecer a los partidos con mayor número de votos y perjudica a los minoritarios. 3.  Umbral electoral: se refiere a la cantidad mínima de votos que un partido necesita para tener derecho a que se le aplique la fórmula electoral y pueda tener acceso al reparto de escaños. La barrera establecida habitualmente

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es un porcentaje en torno al tres o por ciento sobre los votos emitidos. En España, el umbral electoral, en las elecciones al Congreso de los Diputados, está situado en el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción provincial. Hay que distinguir entre barrera legal y barrera efectiva. Esta última se refiere al porcentaje de votos mínimo necesario para que un partido consiga un primer escaño. Así cuanto menor sea la magnitud del distrito más alta la barrera efectiva y cuanto mayor sea, menos rigurosa será la barrera efectiva. El objetivo es evitar el fraccionamiento en la composición del órgano colegiado que se somete a elección. 4.  Forma de la candidatura: la candidatura puede ser unipersonal –asociada a fórmulas mayoritarias–, en la que aparece solo un candidato, o de lista –varios candidatos asociados a unas listas de partido–. Los tipos de listas más frecuentes son: – Listas cerradas y bloqueadas: el elector vota a una lista de candidatos presentada por un partido sin opción de poder alterar el orden de los mismos. La atribución de escaños obtenida por un partido se hace siguiendo el orden establecido por la lista. Son las típicas de Alemania, Noruega, México, Argentina, Portugal y España –en elecciones municipales, autonómicas, al Congreso de los Diputados y europeas–. – Listas cerradas y no bloqueadas: están más asociadas a los sistemas proporcionales. El elector vota en función a una lista en la que puede modificar a su conveniencia el orden preestablecido por el partido. Los países que hacen uso de ellas son: Dinamarca, Holanda, Bélgica, Suecia, Finlandia y Austria. – Listas abiertas: se identifican con sistemas mayoritarios. Permiten al elector escoger candidatos de diferentes partidos y establecer su orden de preferencia entre ellos. Son utilizadas en Suiza, en el Senado español, etcétera.

Elecciones Un importante complejo de normas garantiza que el proceso político electoral cumpla las funciones y se desarrolle dentro de la legalidad. En virtud de ellas, las elecciones se desarrollarán conforme a una sucesión de etapas en las que se sistematiza la intervención de todos los actores políticos implicados. Las elecciones son el momento central de la vida política de un país democrático, pero también en los regímenes no democráticos se recurre al sufragio.

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Así se diferencia entre elecciones competitivas y no competitivas. Toda elección competitiva tiene que cumplir las siguientes condiciones:

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•  Sufragio universal: es el derecho de voto del conjunto de la ciudadanía con mayoría de edad sin ninguna limitación de tipo discriminatoria, salvo las obligaciones legales imprescindibles. •  Sufragio igual: el voto de todos los electores posee el mismo valor (“una persona un voto”). •  Sufragio directo: el voto debe ser realizado por cada ciudadano de forma directa. •  Sufragio secreto: la decisión de voto del elector es libre y debe ser garantizada la privacidad. •  Sufragio libre o elecciones libres: para que una elección sea considerada libre, se deben cumplir los siguientes principios: – Garantías jurídicas para el ejercicio de derechos y libertades públicas (de expresión, ideológica o de pensamiento) – Libertad del elector, tanto en lo que se refiere a su capacidad de decisión electoral como a la posibilidad de tomar su decisión de voto sin presión exterior alguna o la garantía de que no habrá manipulación del voto emitido. – Pluralismo político. Esto significa la existencia de una pluralidad de candidaturas compitiendo en condiciones de igualdad – Celebración de elecciones de manera periódica. Existen países que pueden tener procesos electorales y no ser democráticos, la posibilidad de elegir se restringe a unas condiciones determinadas por la autoridad competente. Por tanto, se podría definir la elección no competitiva como aquella en donde los electores, en su mayoría, no tienen libertad de elección ante la propuesta de candidaturas impuestas por el poder establecido.

Funciones de las elecciones Torrens (1996, 341-344) elabora la siguiente clasificación de funciones que pueden tener unas elecciones democráticas: 1. Generar participación: los ciudadanos de las democracias no son meros receptores de las decisiones y políticas del Estado, sino que además poseen

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la capacidad de intervenir en esos pronunciamientos y acciones a través de la participación electoral. Ejercer el derecho al voto significa transmitir las preferencias del electorado por un partido, un programa y unas élites políticas determinadas. No de menor importancia es la otra cara de la participación electoral, la abstención. Es un fenómeno relevante para explicar el comportamiento electoral. Concretamente, en España existe una tendencia general de mayor abstención en elecciones locales, autonómicas y europeas que en elecciones generales o legislativas. Esto se debe a que los ciudadanos otorgan mayor trascendencia a la política nacional. 2.  Producir representación: dependiendo de si los representantes están en instituciones a nivel europeo, nacional, regional, autonómico o local, la demanda ciudadana a la que deben responder es diferente. Los representantes son reclutados por los partidos políticos y esto significa que cada representante desempeñará su rol en función de la ideología del partido y del nivel gubernamental correspondiente. En las democracias actuales, la representación es imprescindible debido al tamaño de las sociedades organizadas bajo el mismo sistema democrático. Es del todo inviable la posibilidad de que el grueso de la ciudadanía pueda participar en la toma de decisión política. Las elecciones juegan un papel fundamental en el proceso de selección y renovación de las élites políticas. 3.  Proporcionar gobierno: las elecciones posibilitan la consolidación del ejecutivo pero no lo determinan de forma absoluta. Esto está circunscrito a la mediación de los partidos como actores políticos. Los partidos gestionan la puesta en marcha de políticas públicas mediante la designación de titulares de poder, con capacidad y cualidad de formalizarlas, intentando, de esta forma, satisfacer la confianza puesta por los votantes en su calidad como representantes. Sin embargo, a lo largo de una legislatura, puede surgir entre el electorado tanto la insatisfacción por la gestión de las políticas, como la limitación de su posibilidad de expresar con una mayor influencia sus demandas sociales. Esto último se debe, fundamentalmente, a que cada vez son más los actores políticos que se sitúan entre el Estado y los ciudadanos y que ejercen una influencia notable en el proceso de toma de decisiones. 4.  Ofrecer legitimación: con unas elecciones se legitima, en primer lugar, al sistema político propio de la comunidad política; en segundo lugar, a

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los distintos partidos como defensores de unos intereses determinados; y por último, el nombramiento de un gobierno. La legitimación también surgirá de la eficacia de la administración pública en la resolución de las demandas sociales.

Fases de proceso electoral

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Las principales fases del proceso electoral son: •  La convocatoria electoral: es la determinación de la fecha prevista para la votación. Los diferentes sistemas electorales de los países establecen la periodicidad de la convocatoria (de dos a siete años) aunque es posible no concluir los períodos establecidos y convocar elecciones anticipadas dependiendo de las circunstancias. Se puede realizar en días laborables o en domingo y también se pueden celebrar de forma simultánea elecciones diferentes (en España, autonómicas y locales). •  El electorado activo: para ejercer el derecho al voto es imprescindible estar inscrito en el censo electoral, que incluye a aquellos ciudadanos con derecho a voto que residen en un determinado ámbito territorial. A través de él, queda acreditado que el sujeto reúne los requisitos legales y evita que una persona pueda ejercer el voto más de una vez. El registro electoral es válido para todas las consultas que se celebren. En la mayoría de los países, la inscripción en el censo se produce de modo automático, a cargo del Estado y es permanente. Tanto la preparación del censo como su mantenimiento repercutirá en la calidad democrática de los procesos electorales. •  La presentación de candidaturas: existen algunas condiciones que limitan el acceso a aquellas personas que desempeñan cargos en el ejército, en la judicatura o en otra cámara de representantes, de este modo, se garantiza la independencia y dedicación al cargo. La presentación de candidaturas es realizada fundamentalmente por los partidos políticos debido, por un lado, a su condición de actores principales en los procesos electorales y, por otro, a su capacidad organizativa y económica. También lo hacen coaliciones de partidos o agrupaciones de electores. Estas últimas deben ir acompañadas de un número mínimo de firmas legalmente exigidas para poder participar (el uno por ciento de censo de la correspondiente circunscripción).

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En España, las candidaturas para el Congreso se realizan a través de listas cerradas y bloqueadas, aparecen el mismo número de candidatos como escaños se repartan en esa circunscripción y pueden aparecer hasta diez personas suplentes. En el caso del Senado se presentan en listas abiertas, de tal forma que cada candidatura puede ofrecer hasta cuatro candidatos, ya que es el número máximo que se elige en cada circunscripción, salvo en las islas y en Ceuta y Melilla, los electores solo pueden votar por tres candidatos de este modo se suelen presentar tres posibles elegibles. •  La campaña electoral: es el fenómeno más llamativo de todo el proceso electoral. Supone la movilización de un gran número de personas y recursos. La regulación de la campaña debe garantizar la libertad de expresión, información y reunión, la igualdad entre los contendientes y la imparcialidad de los poderes públicos. La duración de las campañas es muy variable, así, el período oficial en España es de dos semanas. Las actividades de propaganda se suspenden el día previo a la votación, conocido como jornada de reflexión. •  El escrutinio y el nombramiento de los candidatos elegidos: cada circunscripción se distribuye por distritos y en cada uno de ellos se sitúan mesas electorales. En cada mesa electoral se procede al voto y a su escrutinio. Cuando el electorado no puede asistir el día de la votación tiene las siguientes opciones para ejercer su derecho: el voto por correo; voto por correo para personas enfermas o discapacitadas, hospitalizadas, personal embarcado o personal de las fuerzas armadas en misiones; el voto CERA (Censo Electoral de Residentes Ausentes); voto accesible (facilita a las personas con discapacidad visual su derecho a ejercer el voto). Según la LOREG 5/1985, en cada mesa electoral se levanta un acta, incluyendo el cómputo de los votos válidos, los votos en blanco (el votante no se inclina por ninguna de las opciones de las que dispone para votar), y los nulos (no se ajustan a ninguna de las otras dos opciones que se pueden expresar). Una vez terminado y realizado el recuento de votos se procede a la colocación de un acta con los resultados en el exterior del local. Una copia de la misma se le entregará al representante de la Administración para que informe de manera provisional al Gobierno. La documentación de cada mesa será llevada al Juez de Primera Instancia que una vez recibida la de todas las mesas y dentro de las diez horas siguientes a la recepción de la última documentación, procede a su entrega en la sede de la Junta Electoral. El escrutinio general se realiza en los tres días siguientes al día

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de celebración de las elecciones por la Junta Electoral que corresponda. A partir del escrutinio general se hacen oficiales los resultados electorales. Ante la posibilidad de que surjan reclamaciones, se abre un plazo y tras la conclusión del mismo se procede, ya definitivamente, a la publicación oficial de los resultados electorales. Así pues, la administración electoral es la autoridad pública encargada de ordenar y supervisar el desarrollo del proceso electoral. De su actuación depende que las elecciones puedan ser juzgadas como libres y competitivas y aceptadas como fuente legítima de poder. Si se celebran elecciones conjuntas, el orden de recuento de votos en cada mesa electoral es primero el Parlamento Europeo, segundo, el Congreso de los Diputados, tercero, el Senado, cuarto, las Entidades Locales, quinto la Asamblea Legislativa de las comunidades autónomas y por último, los Consejos y Cabildos Insulares. La proclamación de los candidatos electos es realizada por la Junta Electoral correspondiente

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El poder legislativo: parlamentos La mayoría de los países han configurado sus democracias en torno a dos tipos de sistemas políticos, de un lado, el presidencialista más propio de los países americanos y de otro el parlamentario, extendido sobre todo en los países europeos. Esto determinará la forma de enfrentarse a las funciones que desempeñan el poder legislativo y el ejecutivo. No hay que olvidar que tanto los partidos políticos como el sistema electoral son elementos configuradores de la relación entre el Gobierno y el Parlamento. El papel del legislativo puede ser clasificado en cuatro categorías: 1.  Representación. 2.  Legislación. 3.  Control del ejecutivo. 4.  Legitimación. Las diferencias entre los legislativos se miden en función del grado de énfasis en los cuatro roles expuestos.

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1. Representación: una de las tareas fundamentales de los Parlamentos es facilitar el vínculo de los ciudadanos con el gobierno en cualquier sistema político. El legislador o legisladora perteneciente a un partido político en calidad de representante, debe garantizar los intereses o demandas del electorado al que representa en los procesos de formulación de políticas. El Parlamento es un foro público en el que los representantes debaten cumpliendo con su responsabilidad de proponer, gestionar y en definitiva, convenir las expectativas provenientes de los distintos grupos a los que representan, decidiendo en definitiva por la ciudadanía (Cotta, 1985). 2.  Legislación: es competencia primordial del Parlamento la función legislativa, toda ley aprobada ha de ser puesta en práctica por el poder ejecutivo. Debido a la variabilidad de formas de gobierno existentes, en algunos casos también el ejecutivo tiene potestad legislativa, por ejemplo en lo que se refiere a los Presupuestos generales del Estado. En el caso español, la iniciativa legislativa proviene del gobierno (proyecto de ley), de los Diputados, del Senado, de las Comunidades o Ciudades autónomas o de más de 500.000 ciudadanos (proposiciones de ley). Salvo los proyectos del gobierno y las proposiciones de ley recibidas del Senado, el resto pasan un trámite que consiste en un debate y votación sobre su oportunidad y principios antes de ser tomadas en consideración. 3.  Control político: el parlamento es el órgano encargado de la supervisión de la acción del gobierno. Durante toda la legislatura el gobierno ha de rendir cuentas de su gestión. Es el encargado tanto de la investidura del Presidente de Gobierno como de su destitución. En los diferentes países, la normativa institucional establece sistemas de control diferentes, aunque, en la gran mayoría convergen los siguientes: aprobación para convocar referéndum, declaración de Estado de sitio, proyectos de ley de iniciativa gubernamental o proposiciones no de ley; también entre los mecanismos de control se pueden destacar las preguntas parlamentarias, las interpelaciones o las comparecencias. Estas últimas son planteadas a los miembros de los gabinetes, al Presidente del Gobierno o al Primer Ministro con cierta periodicidad. Las preguntas se efectúan en relación a cualquier acción del gobierno, pueden ser formuladas y respondidas en sesión plenaria, en las comisiones o por escrito. Las interpelaciones se presentan con el objetivo de obtener información acerca de la gestión del ejecutivo (gobierno o ministerios) en asuntos de política general. Otra forma de control parlamentario son las comparecencias en

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las que un miembro del Gobierno, autoridades o funcionarios públicos acuden ante el pleno o ante una comisión para informar en profundidad sobre un tema. La moción de censura y la cuestión de confianza son mecanismos con los que cuenta la Cámara en los sistemas parlamentarios como España. Según nuestra normativa, la presentación de una moción de censura incluye la propuesta de un candidato a la Presidencia del Gobierno y debe ser presentada al menos por la décima parte de los Diputados. Para su aprobación se requiere el voto de la mayoría absoluta. Si prospera se procede a la elección de un nuevo gobierno. Solo el presidente del gobierno puede presentar una cuestión de confianza con la intención de acreditar si sigue teniendo el apoyo del Parlamento, lo que, en definitiva, significa renovar esa confianza. El contenido se refiere bien a cuestiones del programa político bien a una declaración de política general. Necesita de la mayoría simple para que se le conceda la confianza porque, de lo contrario, el gobierno tiene que presentar su dimisión, abriéndose el procedimiento de investidura. 4.  Legitimación: el Parlamento en los regímenes parlamentarios tiene legitimidad democrática directa, el gobierno depende de él para su legitimidad, sin embargo, en los presidencialistas tanto el ejecutivo como el legislativo cuentan con legitimidad democrática directa. La capacidad para movilizar el apoyo público para el gobierno en su conjunto es un aspecto importante del rendimiento del legislador. El Parlamento legitima los acuerdos cuando se convierten en leyes. Otra función de los Parlamentos es la designación de altos cargos institucionales. Pueden ser de órganos políticos, judiciales y administrativos como el Tribunal Constitucional, Defensor del pueblo o el Tribunal de Cuentas.

Estructura organizacional Parlamentos monocamerales o bicamerales Una de las variaciones más obvias que se produce en la estructura general que existe entre los distintos órganos legislativos es el número de cámaras de que disponen. Así, pueden ser unicamerales (una sola cámara) o bicamerales.

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La mayoría de los sistemas con mayor tradición liberal-democrática han preferido los parlamentos bicamerales: Cámara baja (Congreso de los Diputados en España o Argentina, Cámara de los Comunes en el Reino Unido, el Bundestag en Alemania), y Cámara alta (Senado en España o Argentina, Cámara de los Lores en el Reino Unido, Bundesrat en Alemania). Como señala Vallés (2003: 211) en aquellos países que recogen en sus constituciones la existencia de dos cámaras se les atribuyen también sus competencias y atiende a dos razones. La primera razón es que la segunda cámara o cámara alta se configura en calidad de ejercer con moderación las decisiones de la primera. Los miembros se seleccionan, dependiendo de los países en virtud a su mayor edad, por nombramiento del jefe del Estado, por herencia o por sufragio indirecto. La segunda razón de la existencia es por la estructura federal o descentralizada del estado de tal forma que los Estados o comunidades más fuertes no puedan imponerse a los de menor entidad. Los tipos de bicameralismo según Lijphart (2000) se pueden distinguir a través de dos conceptos dicotómicos, a saber: simétricos o asimétricos y congruentes o incongruentes. Así, en los sistemas bicamerales, ambas cámaras pueden estar dotadas de las mismas competencias, de este modo se estaría hablando de la existencia de bicameralismo simétrico. Ahora bien, si existe desigualdad de poder entre las cámaras, denotaría la presencia de un bicameralismo asimétrico. Si las fórmulas de elección para ambas cámaras es equivalente y la base de representación es la misma, se diría que es un bicameralismo congruente, de lo contrario, es decir, la existencia de fórmula diferente para la elección en la cámara alta y la cámara baja y la base de representación es diferente (territorio para una y ciudadanos para otra) estaríamos ante un bicameralismo incongruente. De acuerdo con esta distinción, podemos clasificar el caso español como asimétrico e incongruente.

Organización interna de los parlamentos Cuando examinamos la estructura interna del Parlamento podemos, siguiendo a Damgaar (1992), considerar los cuatro aspectos que según el autor caracterizan a los de las sociedades democráticas. El primero se refiere a si los miembros de la Cámara están organizados en partidos políticos y concentrados en grupos que son parte importante de la estructura parlamentaria. El segundo guarda relación con la división del trabajo y la especialización dentro de la Cámara, así

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como con la plasmación de ambas en un sistema de comisiones. En tercer lugar, se trata de examinar los procedimientos y reglas para la elaboración de la legislación y para la conducta de voto en el Parlamento. Y finalmente, es necesario considerar los recursos de staff y los servicios técnicos a disposición de los diputados para su trabajo parlamentario. Siguiendo este esquema procederemos al análisis de cómo se articula el Congreso y el Senado españoles. Así, en lo referente al Congreso y según su reglamento: •  El Pleno: el Congreso o Parlamento se reúne en períodos de dos sesiones, una de febrero a junio y otra de setiembre a diciembre. Además de estas convocatorias, el pleno se puede reunir a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría del Congreso. •  Órganos de Dirección y Administración del Congreso: su cometido es dirigir las funciones del Congreso: – Presidencia del Congreso: órgano unipersonal que se elige al comienzo de la legislatura por la cámara. Sus funciones son convocar y presidir los plenos, elaborar el orden del día con la colaboración de la junta de portavoces, dirigir los debates y hacer cumplir el Reglamento. – Mesa del Congreso: órgano de representación colegiada encargada de organizar el trabajo parlamentario y el gobierno interior del Congreso. Se compone de Presidente, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios elegidos por la Cámara. – Junta de Portavoces: órgano en el que participan los grupos parlamentarios para ordenar el trabajo de la Cámara. Está formado por el Presidente de la Cámara y los Portavoces de los grupos parlamentarios. Sus funciones son fijar el orden del día de los plenos, deben ser consultados para la creación de determinadas comisiones al igual que para determinar el número de personas que las integran. •  Órganos de Trabajo del Congreso: elaboran y resuelven la función legislativa y la de control del gobierno. – Comisiones: la forman un número proporcional de Diputados entre los distintos grupos parlamentarios. Su función es preparar los temas que se van a debatir en el pleno, además pueden, en algunos casos, sustituir al pleno en algún asunto. Se subdividen en permanentes (aparecen citadas en el Reglamento de la Cámara y pueden ser de carácter legislativo o no legislativo) y no permanentes (se crean para tratar un asunto determinado y se disuelven a su finalización).

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– Las ponencias y subcomisiones: órganos de estudio y propuesta que se constituyen en el seno de las comisiones con la intención de preparar tareas de la comisión que necesitan más precisión y profesionalidad. Se forman para cada tema concreto y están compuestas por diez miembros representantes de los distintos grupos parlamentarios. •  Grupos Parlamentarios: estructuras organizativas constituidas por representantes de los partidos políticos. La estabilidad y el grado de institucionalización de los partidos influye en la capacidad de actuación del Parlamento y de las diputadas y diputados. Teniendo en cuenta además que como representantes legislativos establecen relaciones entre los distintos partidos incidiendo en el rendimiento del Parlamento.

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Por lo que respecta a la Cámara alta o Senado se puede describir el funcionamiento de sus órganos rectores, según su reglamento: •  Presidente: elegido por el voto favorable de la mayoría de los miembros de la cámara. Entre sus funciones está dirigir y mantener el orden del debate, aplicar medidas de disciplina parlamentaria e interpretar el Reglamento. •  Mesa: es el órgano rector del Senado. Está formado por el Presidente, dos Vicepresidentes y cuatro Secretarios. Entre sus funciones se encuentra examinar los documentos de carácter parlamentario, declara su admisión o no y decidir cómo se tramitan las diferentes iniciativas que se presentan. Además programa las líneas de actuación de la Cámara, fija el calendario de reuniones del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones y coordina los trabajos de los distintos órganos del Senado. Junto con el Presidente y la Junta de Portavoces, la Mesa fija el orden del día de las sesiones plenarias; elabora el proyecto de Presupuestos del Senado, dirige su ejecución y ordena los gastos. •  Junta de Portavoces: está formada por el Presidente de la Cámara y por los Portavoces de los Grupos parlamentarios. Se reúnen para tratar diversos asuntos, a veces si son relativos a una Comunidad Autónoma pueden asistir todos los representantes de los grupos territoriales de un mismo grupo parlamentario. Sus consideraciones se tiene en cuenta a la hora de fijar el orden del día de las sesiones plenarias o para determinar diversas iniciativas. Además, bajo la autoridad del Presidente del Senado, pueden hacer sugerencias y observaciones sobre cualquier aspecto relacionado con el funcionamiento de la cámara.

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•  Diputación Permanente: el máximo representante es el Presidente del Senado y la componen como mínimo veintiún miembros designados por los grupos parlamentarios en proporción al número de integrantes. Entre sus funciones está la petición de sesión extraordinaria del Pleno, velar por los poderes de la cámara cuando no está reunida y ejercer sus funciones en el período de disolución hasta la nueva constitución del Senado. •  Los órganos básicos de trabajo del Senado son las comisiones formadas por un número proporcional al peso que cada grupo parlamentario tiene en la cámara. Se componen de veintiséis miembros que eligen a su mesa, formada por un presidente, dos vicepresidentes y dos secretarios. Las comisiones pueden nombrar ponencias, que las componen senadores de distintos grupos parlamentarios para elaborar informes legislativos, de estudio o de otra naturaleza, que sirvan de base al trabajo de la comisión. Existes distintos tipos de comisiones: permanente, no permanente, de investigación o mixtas de Congreso y Senado.

El poder ejecutivo: gobiernos y administraciones públicas

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El Gobierno El tipo de sistema político en los países democráticos determina la forma en que se organizan las funciones ejecutivas. En los países de tradición presidencialista, la función ejecutiva se concentra en un órgano o presidencia y se les denomina ejecutivos monistas. En los países de tradición parlamentaria o semipresidencialista, la función ejecutiva es realizada por el gobierno y la jefatura del Estado y se les denomina ejecutivos duales: la jefatura del Estado y la jefatura del gobierno están separadas (Vallés, 2003: 188-190). En los ejecutivos monistas, la jefatura del estado y la del gobierno coinciden en una única figura –el Presidente de la República– que se elige mediante sufragio universal directo. Para realizar sus tareas ejecutivas, nombra y delega funciones a secretarios o ministros que serán responsables de las diferentes áreas temáticas; aunque la responsabilidad ejecutiva máxima descansa en la presidencia. Fue el sistema asumido inicialmente por muchos países de Latinoamérica y en los Estados Unidos (íbid, 190). Por su parte, los ejecutivos duales son característicos de la mayoría de los

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sistemas parlamentarios y semipresidencialistas. Existen dos instituciones diferenciadas: el Gobierno y la Jefatura del Estado. El Gobierno es un órgano colegiado formado por el Presidente, el Primer Ministro o Canciller y sus ministros. El presidente es elegido por la mayoría parlamentaria y él a su vez designa y, si la ocasión lo requiere, cesa al gabinete de ministros. Entre sus funciones está la de impulsar, coordinar y dirigir las principales decisiones políticas, tiene que rendir cuentas al Parlamento y en el momento en que este decida no apoyarle, el gobierno está obligado a abandonar sus funciones. Pero de todas las tareas del gobierno la más relevante es la iniciativa para disolver la asamblea y convocar elecciones parlamentarias (íbid. 188). La estructura orgánica del gobierno varía en función de los países. Suelen estar estructurados en comisiones delegadas que son órganos de pequeño tamaño reunidos a fin de realizar trabajos específicos en los que puede estar implicado más de un ministerio. Están compuestas por el presidente, vicepresidentes, Director del Gabinete de Presidencia del gobierno y Secretarios de Estado. La Jefatura del Estado se caracteriza porque su función es protocolaria y en ocasiones puede ejercer de mediador en situaciones de crisis. En las monarquías hereditarias, su puesto tiene carácter vitalicio y se transfiere por sucesión dinástica en concordancia con la Constitución del país. En las Repúblicas, el Jefe del Estado es elegido por un período variable. Se encarga de representar al país tanto en el interior como en el exterior y sus decisiones siempre han de ser refrendadas por otra autoridad, como puede ser el Presidente del Gobierno, un ministro o el presidente de la asamblea (íbid 190). En los sistemas mixtos o semipresidencialistas, el Jefe del Estado o Presidente es elegido directa o indirectamente por el electorado, su voluntad no depende del Parlamento pero comparte el poder ejecutivo con un primer ministro, quien, junto con su gabinete, sí dependen del apoyo mayoritario del Parlamento y el Jefe de Gobierno requiere la aprobación de la mayoría del Parlamento (Sartori 1994: 148). Este sistema se inició en Francia y ha sido elegido en otros países como Finlandia, Portugal.

Funciones de los gobiernos Como señala Montabes (2001, 182-185) se pueden considerar funciones relativas a la práctica totalidad de los gobiernos:

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1. La función de gobierno: que consiste en implantar las líneas de la política general del Estado, en conformidad con el marco normativo del sistema, y 2.  La función ejecutiva o administrativa: el gobierno ejecutará las normas aprobadas en la institución legislativa. En esta tarea estará respaldado por la administración pública.

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Para el caso concreto de España y siguiendo a este mismo autor el parlamentarismo dominante le confiere al gobierno una serie de funciones que pasamos a determinar: 1. La dirección de la política nacional y exterior en lo que se refiere a programación política; presupuestos y planificación económica; iniciativa legislativa; potestad normativa; ejercicio de las funciones arbitrales en relación con otros órganos constitucionales (disolución de las Cortes, ejercicio del derecho de gracia en relación al Poder Judicial, nombramiento de parte de algunos órganos –Tribunal Constitucional–) y con respecto a las comunidades autónomas; función de defensa; dirección de la política exterior. 2.  La dirección de la administración del Estado: se refiere al papel estricto del ejecutivo del gobierno. El Gobierno dispone de una administración pública que implementa las políticas y a su vez, el Gobierno es organizacionalmente la jerarquía de esa administración 3.  La dirección de la Administración militar para la defensa del Estado tanto para el mantenimiento del orden público en el país como la defensa frente a las agresiones exteriores. Así, cuenta con la dirección y mando sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado –Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía– y sobre las Fuerzas Armadas. Además, tiene potestad en cuanto a la declaración y el mantenimiento o cese de los Estados de alarma, excepción y sitio. 4.  La función normativa y la potestad reglamentaria se refiere a la capacidad del ejecutivo de aprobar normas de carácter jurídico. Desde decretos leyes (normas emitidas por el ejecutivo y aprobadas por las Cortes Generales), decretos legislativos (las Cortes Generales delegan en el gobierno la facultad de elaborarlos debido a su complejidad o por su carácter técnico) y reglamentos.

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Administración Pública

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Las decisiones del ejecutivo son implementadas por el cuerpo de técnicos de la administración pública. Los niveles superiores son ocupados por cargos de designación política y sus funciones no son en exclusiva la ejecución de las políticas. Además, tienen control sobre la agenda política, es decir, seleccionan asuntos que deben ser tomados en consideración en la esfera política. Aconsejan a los políticos acerca de cuáles son las mejores alternativas a las medidas políticas que deben tomar, incluso pueden bloquearlas, y, debaten y negocian las demandas que presentan los distintos grupos y colectivos sociales. La administración siempre actúa en nombre de una autoridad y entre sus cualidades está la de ser eficaz y eficiente. Prestar servicio público es su objetivo y siempre bajo el supuesto legal. El sistema de control a la administración se realiza a través de mecanismos internos y externos. Los controles internos son la jerarquía y órganos especializados de control económico y de gestión. Los controles externos son, a nivel político, el Parlamento, o a través de sus dos instituciones, el Tribunal de Cuentas y el Defensor del Pueblo. El control jurídico lo realizan los tribunales de justicia y, en concreto, las instancias especializadas en lo contencioso-administrativo (Ramió, 2001: 533-534). En España existe una descentralización de competencias en distintos niveles de la Administración Pública. Está configurada por la Administración General del Estado, la administración de las comunidades autónomas y la administración local. Los modelos de interacciones que se establecen a nivel intergubernamental y los roles que asumen se han visto, además, incrementados desde la integración en la Unión Europea

Líneas actuales y futuras de debate El impacto que el sistema electoral tiene en las distintas instituciones de representación, pone en juego el principio de igualdad, pudiendo afectar tanto al electorado, como a los partidos o candidatos susceptibles de ser elegidos en la contienda electoral. Es bien sabida la interacción existente entre el tipo de sistema electoral y las instituciones fundamentales del sistema político; de él depende, entre otras, la estructura de los distintos órganos legislativos, la estructura de organización de las funciones ejecutivas o la forma del gobierno. Es por ello que en los últimos tiempos se han incrementado las investigaciones que

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sugieren la evolución de los sistemas electorales hacia sistemas mixtos, como el alemán. Tanto es así, que un número nada despreciable de democracias, entre las que se encuentran Nueva Zelanda, Japón, Venezuela, Bolivia o México han seguido sus pasos, reformando sus sistemas, con el objetivo de fortalecer los intereses políticos de los electores, mejorando la proporción entre votos y escaños, y estimulando la formación de coaliciones de gobierno. Como señalan Shugart y Wattenberg (2001) este tipo de sistema combina lo mejor de los sistemas mayoritario y proporcional. El sistema mixto divide al país en circunscripciones mayoritarias y circunscripciones proporcionales, de tal suerte que cada elector expresa su voluntad a través de dos votos: uno, asignado a una candidatura individual correspondiente a cada distrito electoral (sistema mayoritario); y otro, otorgado a la lista nacional única cerrada y bloqueada propuesta por cada partido (sistema proporcional). En definitiva, garantizaría un mayor margen de maniobrabilidad del candidato en su función de representación de intereses de determinados grupos sociales, a la vez que respondería a un mayor pluralismo político dentro de la asamblea. En consecuencia, este sistema tiene la ventaja de conseguir una mayor proximidad entre representantes y representados, facilitando así el rendimiento de cuentas. De todas formas, y como han demostrado Calvo y Escolar (2003: 395), es necesario adaptar el sistema electoral mixto al contexto institucional y partidario en el que se pretende implementar, puesto que su rendimiento depende de dichos contextos. De su investigación se deduce que “los sistemas electorales mixtos con ajuste de proporcionalidad se han proyectado como aquellos que son capaces de garantizar simultáneamente la responsabilidad, visibilidad y control individual de los candidatos (personalización) y la participación efectiva de las minorías (proporcionalidad).” En España, el debate sobre la (presunta) falta de proporcionalidad de nuestro sistema electoral en las elecciones al Congreso de los Diputados viene planteando diversas opciones acerca de la posible reforma de la ley electoral. En la actualidad, la correspondencia entre escaños y votos beneficia al partido que más votos obtiene, el tamaño de la circunscripción perjudica a las provincias más pobladas y, por último, el sistema atribuye un peso excesivo a los partidos políticos en la configuración de la asamblea, debido al sistema de listas cerradas y bloqueadas, lo que limita el margen de libertad de elección del ciudadano (Rubio, et al. 2009). La polémica llegó a su clímax durante la precampaña de las elecciones legislativas de 2011. Hasta ese momento, los dos partidos mayoritarios habían eludido

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tomar en consideración tal asunto, pese a las demandas que se habían hecho de reformar la Ley electoral, pero la emergencia del movimiento 15M y sus peticiones expresas obligaron a los principales partidos a posicionarse. De un lado, el PP (Partido Popular) propone, aunque no aparece en el programa electoral, rebajar el número de diputados a trescientos; por otro, el PSOE (Partido Socialista Obrero Español) refleja de manera discreta en el programa seguir “el modelo alemán” con listas desbloqueadas (Prieto, 2011). Algunos trabajos académicos dan cuenta de lo que ocurriría en el sistema de representación español si se aplicasen las propuestas anunciadas por los partidos. Jesús Mario Bilbao (2006), en su trabajo Sistema electoral y alternancia en España, elabora dos modelos de reforma electoral aplicados a los resultados de las elecciones de 1993. El que aquí interesa se refiere a disminuir el número de diputados en el Congreso a trescientos, modificando el artículo 162 de la Ley Electoral, lo que reduciría la media de diputados por circunscripción. Esta reforma “estabilizaría el bipartidismo”, es decir agravaría el problema de infrarepresentación de los partidos minoritarios que aquí estamos considerando. Por su parte, Victoriano Ramírez y su Grupo de Investigación en Métodos Electorales presentan en 2009 Un Sistema Electoral ecuánime para el Congreso de los Diputados, en el que hacen una doble propuesta, independiente una de la otra. La primera se refiere al reparto proporcional de escaños a cada partido en cada circunscripción; y la segunda analiza el desbloqueo de las listas electorales (Ramírez et al., 2009: 3). Se basan en la doble proporcionalidad para las circunscripciones (una asignación inicial, y después proporcional a la población) y para los partidos (escaños en función de sus votos totales) (Ramírez et al., 2009: 2). La aplicación de sus modelos supone el aumento de la Cámara de Diputados a cuatrocientos, en línea con una recomendación anterior hecha por el Consejo de Estado. De esta manera, se conseguiría una mayor proporcionalidad entre votos y escaños sin necesidad de poner en riesgo la gobernabilidad del sistema.

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Actividades propuestas para clases interactivas Actividad 1.  Preguntas

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Preguntas de repaso de conceptos y contenidos •  Explica la interacción existente entre el legislativo y el ejecutivo de España y de un país latinoamericano. •  ¿Cuáles son las características de las elecciones competitivas? •  ¿Cuáles son las funciones principales de un Parlamento? Elige una entre las siguientes opciones a) Representación, apoyo al ejecutivo y legitimación. b) Representación, legislación, control del ejecutivo y legitimación. c) Legislación, legitimación, nombramiento de candidatos y proporcionar gobierno. d) Representación, estabilidad gubernamental, control del ejecutivo y legislación. e) Ninguna de las anteriores opciones. •  ¿Cuáles son los órganos de funcionamiento interno en el Parlamento? Elige una entre las siguientes opciones a) Pleno, presidencia, mesa, junta de portavoces, comisiones, ponencias y grupos parlamentarios. b) Pleno, presidencia, mesa, comisiones, ponencias, subcomisiones y grupos parlamentarios c) Pleno, mesa, junta de portavoces y comisiones. d) Gabinetes, comisiones, pleno y junta de portavoces. e) Ninguna de las anteriores opciones. •  Señala las funciones más comunes a los gobiernos según Montabes. •  ¿Cuál es la diferencia entre ejecutivos monistas y duales? •  Explica cuál es el papel de la administración pública

Actividad 2.  Preguntas desarrollo de argumentos •  Elige cinco países europeos y cinco latinoamericanos y describe en función de la tipología de Lijphart los tipos de bicameralismo.

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•  Confecciona un cuadro en donde aparezcan los elementos configuradores del sistema electoral en España, Colombia, Costa Rica y Chile. •  Elabora una tabla de las diferentes comisiones del Congreso y el Senado españoles con sus equivalentes en un país de tu elección. •  Compara las funciones del Jefe de Gobierno de dos países con régimen presidencial y dos con régimen parlamentario. •  En relación con las funciones atribuidas al Senado en España, ¿crees que necesitaría ser reformado? Razona tu respuesta.

Actividad 3. Aplicación de conceptos teóricos a un caso empírico

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•  Elección de una elección: Visita la web de Electoral Geography 2.0 para estar al tanto de las elecciones que se celebran en el mundo y sus resultados. Hacer un análisis y una evaluación de los países que han tenido elecciones en los últimos meses. Describir su sistema político y los partidos que han ganado. Contextualizar las elecciones. Para realizar el trabajo de reflexión es necesario en primer lugar hacer un resumen en donde se relacionen los argumentos expuestos en al menos tres artículos científicos. A continuación se hace una reflexión personal sobre las lecturas y para finalizar, se plantea un tema y una pregunta para la discusión.

Actividad 4.  La representación en el cine El recuento, Jay Roach (2008).

Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión a través de que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de los sistemas electorales y las elecciones. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en la trama de la película y su análisis crítico.

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•  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

Cuestiones •  Expón aquellas ideas que consideras las más destacables de la película. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado? •  Emplea el material audiovisual de la sesión para analizar lo que pasaría en España si se impugnase el escrutinio en unas elecciones. •  De acuerdo con la película, explica si el fraude en el recuento de votos ocurrido en Florida tiene algún precedente en otro país o países. •  Caracteriza a los personajes principales y contextualiza su papel en la vida real política •  Apoyándote como base en el material de este capítulo, haz una sinopsis de la película argumentando teóricamente la misma. •  ¿Cambiarías algo de la película? Imagina un final distinto para esta película. Este tipo de actividad también puede llevar sea cabo con otros materiales audiovisuales. Sugerencias:

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•  Primary Colors (1998). Mike Nichols. •  El candidato (1972). Michael Ritchie.

Actividad 5.  Lectura y discusión El país de las mujeres. Gioconda Belli, 2010.

Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión a través de materiales literarios que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de los sistemas electorales y los gobiernos. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en el debate de la novela con el fin de exponer su análisis crítico.

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•  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

Cuestiones •  Expón aquellas ideas que consideras las más destacables de la novela. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado? Emplea el material literario para analizar en los personajes y en los elementos del contexto cómo sería realmente un país gobernado por mujeres. •  Describe cómo llegaron las mujeres al poder y la instauración del nuevo sistema político: el “felicismo”. •  Reflexionando sobre el personaje de la presidenta, ¿crees que las mujeres gobernarían un país de manera diferente a los hombres? •  ¿Cuáles son las motivaciones del personaje para participar en política? •  Describe los canales de participación que se utilizan a lo largo del desarrollo de la novela. •  Haz una descripción de la presidenta y de las ministras. Este tipo de actividad también puede llevarse a cabo con otros materiales literarios. Sugerencias:

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•  El candidato. Jorge Bucay, 2006. •  Mauricio o las elecciones primarias. Eduardo Mendoza, 2006. •  Colores Primarios. Anónimo, 1996.

Recursos online recomendados •  Institute for Democracy and Electoral Assistance: www.idea.int •  Resultados electorales de todos los países disponibles en: www.electoralgeography.com/new/en/ •  La Red de conocimientos electorales: http://aceproject.org/epic–es/index_html?set_language=es . •  Entrar en Facebook en la página: www.facebook.com/pages/aceproject/304169885138

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•  Observatorio Electoral Latinoamericano www.observatorioelectoral.org/ •  Búsqueda de las últimas noticias disponible en The Electoral Comision: www.electoralcommission.org.uk/news–and–media/news–releases/electoral–commission–media–centre/news–releases–donations/party–donations–and–borrowing–in–final–week–of–general–election–campaign–published. •  Inter–Parliamentary Union: www.ipu.org/english/home.htm

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Bibliografía Bilbao, M., 2006. Sistema Electoral y alternancia en España. Curso de verano, Universidad de Almería. Disponible en: www.esi2.us.es/~mbilbao/LeyElectoral.pps Fecha de consulta: 6 de noviembre de 2011. Butler, D., 1984. “Sistemas Electorales.” Estudios Públicos, pp. 61-81. Calvo, E. y Escolar, M., 2003. “La implementación de sistemas electorales mixtos en legislaturas de magnitud fija: teorías y soluciones.” Política y Sociedad X (2), pp. 359-399. Cotta, M., 1985. “Parlamentos y Representación.” En: Pasquino, G. (ed.) Manual de Ciencia Política. Madrid: Alianza Editorial. Congreso de los Diputados español –www.congreso.es. Damgaard, E., 1992. “Denmark: Experiments in Parliamentary Government.” En: Damgaard, E. (ed.) Parliamentary Change in the Nordic Countries. Oslo: Scandinavian University Press. Duverger, M., 1992. “Influencia de los sistemas electorales en la vida política.” En: Almond, G. et al. Diez textos básicos de Ciencia política. Barcelona: Ariel, pp.37-76. Garrido, A., 2003. “Gobiernos y estrategias de coalición en democracias presidenciales. El caso de América Latina.” Política y Sociedad 40 (2), 41-62. Guerrero, E., 2003. “Apoyo(s) parlamentario(s) antes que gobierno(s) de coalición. El caso español: 1993-1996 y 1996-2000.” Política y Sociedad . 40 (2), 77-88. Lanzaro, J., 2001. Tipos de Presidencialismo y Coaliciones Politicas en America Latina. CLACSO. Disponible en: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/lanzaro/lanzaro Fecha de consulta: 26 de octubre de 2011. Lijphart, A., 1995. Sistemas electorales y sistemas de partidos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales. —  2000. Modelos de democracia. Barcelona: Ariel. Mansbridge, J., 2003.“Rethinking Representation.” American Political Science Review 97 (4), 515-528.

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213 Elecciones y representación: parlamentos y gobiernos

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Capítulo VIII

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Objetivos El tema de las políticas públicas es una disciplina que actualmente se encuentra como materia en todos los programas de Ciencia política y de la administración, así como en otros campos como la sociología, las ciencias ambientales o gestión y administración pública. Tiene por objetivo proporcionar al alumnado una serie de herramientas necesarias para iniciarse en el análisis de las mismas y entender y explicar los resultados y los “productos” de la acción gubernamental y de todos los procesos que llevan a ellos. En este sentido, se busca adquirir conocimiento sobre los diferentes conceptos y enfoques básicos que han sido empleados para el estudio de las políticas públicas.

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Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberán realizar las lecturas obligatorias correspondientes a esta unidad: •  Fernández, A., 2005. “Políticas Públicas” En: Caminal M. (ed.) Manual de Ciencia política. Madrid: Tecnos. •  Subirats, J., 1994. Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid: MAP, capítulo 2.

Competencias •  Comprender el concepto de política pública e identificar ejemplos prácticos.

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Capítulo VIII

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Objetivos El tema de las políticas públicas es una disciplina que actualmente se encuentra como materia en todos los programas de Ciencia política y de la administración, así como en otros campos como la sociología, las ciencias ambientales o gestión y administración pública. Tiene por objetivo proporcionar al alumnado una serie de herramientas necesarias para iniciarse en el análisis de las mismas y entender y explicar los resultados y los “productos” de la acción gubernamental y de todos los procesos que llevan a ellos. En este sentido, se busca adquirir conocimiento sobre los diferentes conceptos y enfoques básicos que han sido empleados para el estudio de las políticas públicas.

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Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberán realizar las lecturas obligatorias correspondientes a esta unidad: •  Fernández, A., 2005. “Políticas Públicas” En: Caminal M. (ed.) Manual de Ciencia política. Madrid: Tecnos. •  Subirats, J., 1994. Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid: MAP, capítulo 2.

Competencias •  Comprender el concepto de política pública e identificar ejemplos prácticos.

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•  Utilizar los conceptos básicos que se emplean en el estudio de las políticas públicas. •  Identificar las diferentes fases de una política pública. •  Comprender y ser capaz de aplicar los enfoques teóricos desarrollados en el capítulo. •  Manejar una bibliografía fundamental en la materia.

Contenidos del capítulo •  Introducción. •  ¿Qué son las políticas públicas? •  El ciclo de las políticas públicas. •  Principales enfoques en el estudio de las políticas públicas. •  Líneas actuales y futuras de debate.

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Introducción En las últimas décadas se ha podido constatar la progresiva consolidación del estudio de las políticas públicas como un ámbito destacado dentro de la más amplia disciplina de la Ciencia política. Para entender el creciente auge de este tipo de investigaciones resulta necesario prestar atención, entre otros elementos, a los cambios acaecidos en torno al papel del Estado a partir de la II Guerra Mundial. En primer lugar, tanto el número de actuaciones gubernamentales como el gasto público sufren una clara ampliación con la eclosión del denominado Estado de bienestar (Meny y Thoenig, 1992). Este hace referencia a la provisión estatal de una serie de bienes y servicios sociales, como puede ser la educación, la sanidad o las pensiones, que de otro modo serían asignados por el mercado –desmercantilización– o por la caridad y que resultan especialmente onerosos. Con ello, los poderes públicos aseguran un cierto nivel de bienestar a la ciudadanía y contribuyen a redistribuir los ingresos de modo que disminuyan las desigualdades relativas a la clase social. El estudio de las políticas públicas surge en los años cincuenta del siglo xx, por una parte, como reacción a estas grandes transformaciones del papel del

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Estado y especialmente en el contexto estadounidense. Por otra parte, las circunstancias internas a la disciplina de la Ciencia política que ayudaron a la consolidación de este enfoque han sido de naturaleza histórica y de desarrollo metodológico. Entre las primeras, se ha señalado que la mayor difusión del modelo de democracia americano entendido como “respuesta” (responsiveness) de las personas elegidas a los electores, en contraposición con la democracia entendida como “competición” o “participación” que se establece en los países europeos, supone que se sitúe en el centro de la investigación politológica los temas de la prestación y el rendimiento. Esto, unido al mencionado desarrollo y expansión del Estado de bienestar, ha contribuido al estudio de las políticas públicas en términos de inversiones, de expansión del bienestar y de integración social; sin dejar al margen las referidas a su valoración en función de la conveniencia de la intervención y de la correspondencia entre objetivos declarados, objetivos perseguidos y objetivos realmente alcanzados por los ejecutivos. Los cambios en la Ciencia política que han hecho posible la consolidación y el éxito de las políticas públicas nacen de dos fenómenos: por un lado, de las investigaciones empíricas que sobre el poder local se desarrollaron en los años sesenta del siglo xx y que pusieron de manifiesto la irrelevancia de factores relacionados con la composición de la clase política o el partido en el gobierno, apuntado hacia relaciones más complejas entre las politics y la policy y, por otro lado, de los desarrollos teóricos que, con la afirmación del paradigma sistémico, han situado el proceso de elaboración y ejecución de las políticas en el centro de la vida política y por lo tanto, lo convierten en tema central de la investigación politológica. El enfoque de las políticas públicas constituye una nueva orientación metodológica con respecto a la Ciencia política que se venía haciendo desde los años cincuenta del siglo xx. La crítica realizada al enfoque del conductismo abordado en el primer capítulo de este manual, se basa en la defensa del principio de que el politólogo o politóloga no debe solamente conocer sino también mejorar la vida política. Este enfoque ha experimentado una consolidación progresiva a lo largo de las décadas subsiguientes constituyendo, en la actualidad, un campo de investigación consolidado y en constante evolución. El incremento de la provisión de servicios por parte del Estado así como la extensión del número de normas que este produce y de los ámbitos que estas abarcan, ampliaron las problemáticas sociales abordadas por las políticas públicas en el presente como puede ser las relativas a la protección del medio ambiente o a la igualdad entre mujeres y hombres. Además, el aumento de las actuaciones

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estatales relativas a materias diversas viene impulsado también por la creciente importancia que la ciudadanía le otorga a la capacidad de las autoridades públicas para resolver aquellos problemas que considera relevantes. De hecho, actualmente, la eficacia del sistema político-administrativo constituye una de sus principales fuentes de legitimidad y los ciudadanos y ciudadanas se organizan en una pluralidad de asociaciones para promover el desarrollo de actuaciones en los más diversos ámbitos (Subirats, 1994). El objetivo principal del estudio de las políticas públicas ha consistido en explorar las diferentes acciones gubernamentales llevadas a cabo para afrontar aquellos problemas públicos que han sido considerados relevantes, como pueden ser, por ejemplo, el desempleo, los transportes o la inseguridad ciudadana. Ello nos ha permitido identificar qué se estaba haciendo desde las instituciones –leyes, programas, planes etc.– y con qué objetivos. Igualmente, este tipo de estudios ha permitido comprender los complejos procesos por los cuales dichos asuntos han llegado a ser identificados como problemas públicos merecedores de atención y han sido objeto de actuaciones con voluntad de incidir en la sociedad –aumentando la tasa de empleo, construyendo vías de comunicación o mejorando los niveles de seguridad–. El intento de escudriñar el intrincado camino que lleva desde la constatación de un problema hasta la generación de acciones para solucionarlo nos sitúa ante lo que Easton denominó la caja negra (black box) del sistema político, aquello que se encuentra entre sus inputs –demandas o apoyos externos al sistema– y sus outputs –las acciones y decisiones que produce el sistema político– (Easton, 1965). En este capítulo, realizaremos un repaso de aquellos conceptos y enfoques básicos que han sido empleados para el estudio de las políticas públicas. Comenzaremos por hacer un acercamiento al concepto de política pública para dibujar sus principales elementos. A continuación, presentaremos brevemente las diferentes fases que acontecen durante el proceso de elaboración de una política pública (policy-making) y que incluyen, desde la definición de un problema como público, hasta la realización de acciones para atajarlo y la evaluación de las tareas llevadas a cabo, así como el impacto finalmente conseguido. En la tercera sección, realizaremos un repaso de algunos de los principales enfoques que han sido desarrollados para entender cómo y por qué se desarrollan las políticas públicas, entendiendo que estas pueden ser concebidas como una variable dependiente que resulta pertinente explicar. Para finalizar, presentaremos algunos de los retos emergentes de las políticas públicas, así como una selección de las agendas de investigación que han surgido más recientemente.

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¿Qué son las políticas públicas? En la actualidad estamos sin duda familiarizados con la idea de que los poderes públicos intervienen en un amplio abanico de sectores –regulan los requisitos de construcción de nuestras viviendas, los criterios para obtener un subsidio, etc.– y que proveen a la ciudadanía de diversos servicios básicos, algunos tan comunes como la limpieza de los espacios públicos o la seguridad ciudadana. Pese a la facilidad para poder proporcionar ejemplos concretos, las definiciones acerca de qué constituye una política pública son múltiples y su delimitación no resulta sencilla. En este caso, en línea con Subirats et al. (2008), proponemos considerar una política pública como una serie de acciones y decisiones tomadas por los actores públicos con el fin de resolver un problema definido políticamente como inaceptable. Según estos autores, los elementos básicos que identifican a una política pública son, por lo tanto, en primer lugar, la voluntad de dar solución a una realidad que se considera problemática o indeseable y que, consecuentemente, implica cambiar la conducta de un grupo objetivo (target group) –las empresas que contaminan, los conductores y conductoras que infringen las reglas de tráfico, etc.– En segunda instancia, esta definición alude implícitamente a la existencia de una relación de causalidad –o hipótesis de intervención– por la cual se asume que ciertas acciones conllevarán un cambio en el ámbito de intervención en cuestión. Así, por ejemplo, se entiende que las sanciones a las empresas que contaminan mejorarán la calidad de vida o que las multas de tráfico aumentarán la seguridad vial. Para la consecución de este tipo de objetivos, el papel clave recae sobre los poderes o actores públicos, aquellos con capacidad de producir las acciones características del sistema político-administrativo –leyes, decretos, planes de acción, programas de subvenciones, etc.– Ello no obsta para que los actores privados –empresas, grupos de interés, movimientos sociales, etc.– no puedan tomar parte del proceso de elaboración de las políticas públicas (policy-making) en alguna de sus fases, por ejemplo, proporcionando un servicio subvencionado por el Estado o contribuyendo con su conocimiento a diseñar una actuación concreta. Finalmente, las políticas públicas se definen por la generación de algún producto específico (output) como puede ser la aprobación de una norma o la creación de una institución –una red de hospitales, un organismo para promover la igualdad, etc.–. Sin embargo, como bien han apuntado autores como Dye, en ciertas ocasiones, la discusión sobre la existencia de un problema social y sobre las posibilidades de intervención deriva en una no decisión, esto es, en inacción

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por parte de las instituciones. Debido a ello, las políticas públicas pueden ser también consideradas como “todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1992). Más allá de la delimitación general del concepto, el análisis de las políticas públicas ha generado la creación de diversas tipologías. Sin duda, la clasificación realizada por Lowi entre las políticas regulativas, distributivas, redistributivas y constitutivas representa una de las más citadas y nos proporciona una visión amplia sobre el tipo de actuaciones generadas por el sistema político-administrativo (Lowi, 1985). Estas políticas se diferencian, entre otros elementos, en el tipo de medida que escogen para promover un comportamiento determinado en los individuos, que puede ser, bien imponer una serie de obligaciones sobre los mismos, o bien establecer premios y privilegios para algunos de ellos. Veamos cada tipo de política más en detalle. Las políticas regulativas se concentran en imponer obligaciones sobre los ciudadanos, de modo que tienen efectos directos sobre su conducta y sus posibilidades de actuación. Pensemos, por ejemplo, en aquella legislación en materia penal que define ciertos comportamientos como delictivos –robos, estafas, agresiones, etc.– o en aquella otra que establece la obligatoriedad de escolarizar a los niños y niñas hasta una cierta edad. Las políticas distributivas, por su parte, se concentran en mayor medida en establecer privilegios en función de ciertas conductas individualizadas. Ejemplo de ello sería la concesión de una subvención para la utilización de energías limpias a aquellas personas o entidades que cumplen una serie de requisitos o la obtención de un permiso para edificar. Constituyen acciones que premian a individuos determinados en función de su comportamiento. Las políticas redistributivas, a su vez, se caracterizan por transferir recursos de unos grupos de individuos a otros. De este modo, se fijan una serie de criterios por los cuales la posesión de ciertos recursos pasa de un grupo a otro –de una clase social a otra, de una región a otra, etc.– El ejemplo paradigmático serían las políticas fiscales por las cuales los ciudadanos con mayores rentas pagan una mayor cantidad de tributos que se redistribuyen a través de la provisión de servicios públicos básicos como la educación y la sanidad, a los cuales tienen acceso aquellos ciudadanos con un menor nivel de renta. Para concluir, Lowi propone también contemplar la existencia de las denominadas políticas constitutivas. Estas hacen referencia a aquellas reglas elementales que determinan aspectos centrales de la distribución de poderes como es la diferenciación entre el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial, o el estableci-

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miento de varios niveles de gobierno, tal como ocurre en los Estados compuestos. La Constitución representa, sin duda, la herramienta central a través de la cual se desarrollan este tipo de políticas.

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El ciclo de las políticas públicas El estudio de las políticas públicas resulta siempre complejo dada la multiplicidad de actores que pueden participar en su proceso de elaboración –políticos, burócratas, grupos de interés, etc.–, el alto número de acciones y decisiones que estas pueden comprender –aprobación de normativa, contratación de servicios, etc.– y la variedad de factores que pueden influir en su desarrollo –una crisis económica, un cambio de gobierno, etc.– Ante dicha complejidad, el denominado policy process approach (enfoque del proceso político) ha optado por identificar una serie de fases diferenciadas en el desarrollo de las políticas públicas, que contribuyen no solo a facilitar su análisis, sino también a comprender mejor su proceso de elaboración (Anderson, 2003). Este enfoque identifica la existencia de un ciclo de vida en todas las políticas públicas (policy cycle) que comprende las siguientes etapas: en primer lugar se identifica un problema público y se incluye en la agenda política de modo que recibe atención específica por parte de los poderes públicos; en consecuencia, se formulan alternativas de actuación que pretenden dar solución al problema; a continuación se adopta una decisión, escogiendo entre una de las alternativas existentes; se implementa dicha solución, esto es, se pone en práctica intentando obtener los resultados esperados; y finalmente, se evalúa la política pública que se ha llevado a cabo para entender, por ejemplo, cuáles han sido sus productos (outputs) –una normativa, un servicio, una institución etc.– o cuáles han sido sus impactos (outcomes), esto es, los cambios conseguidos en la sociedad –más natalidad, más seguridad vial, etc.– Veamos cada una de estas fases más pormenorizadamente.

La definición del problema y la entrada en la agenda Si realizamos un repaso de la realidad social de nuestro entorno podríamos concluir que existe una multiplicidad de problemas. Sin embargo, resulta fácil percibir que no contamos con políticas públicas que aborden todas esas realida-

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des que consideramos indeseables. Más bien, es evidente que solo una parte de los problemas sociales acaban por ser considerados problemas públicos, esto es, asuntos sobre los que existe un cierto debate político y ante los cuales se considera necesario actuar políticamente (Subirats et al., 2008). Esta diferenciación indica que los problemas públicos no constituyen hechos objetivos y evidentes en sí mismos y que es necesario aprehender. Más bien, se trata de elementos construidos socialmente y que, por lo tanto, cambian a lo largo del tiempo, según el país que analicemos o atendiendo al actor al que hagamos referencia –movimientos sociales, partidos, iglesia, etc.– (Bacchi, 1999). Así, por ejemplo, la violencia contra las mujeres ha sido considerada solo recientemente como un problema público ante el cual resultaba necesario intervenir –protegiendo a las víctimas, sensibilizando a la sociedad, etc.– y ni siquiera lo ha sido en todos los países del mundo, sino que todavía existen Estados que lo consideran un asunto privado que no precisa de la realización de actuaciones públicas. Además, la definición del problema y sus consiguientes soluciones constituyen también un ámbito de debate. Siguiendo con el ejemplo anterior, podremos encontrar actores públicos y privados que consideren que la violencia contra las mujeres constituye un problema relacionado con la igualdad de género y que por lo tanto precisa de una solución compleja –educación no sexista, eliminación de estereotipos, etc.– Otros actores, por el contrario, entenderán que representa más bien un problema de seguridad y se centrarán en medidas de otro tipo –dispositivos de seguridad, protección policial, etc.– Este ejemplo muestra hasta qué punto la definición de un problema público es objeto de controversia y debate, de modo que actores con visiones diferentes compiten entre sí por determinar qué realidades sociales deben recibir atención por parte de los poderes públicos y cuáles son las medidas a llevar a cabo. En este proceso, resultan importantes las diferencias de poder entre los actores, ya que no todos ellos tienen las mismas posibilidades de influir en la determinación de un problema y sus soluciones. Pensemos, por ejemplo, en las diferentes capacidades de las multinacionales farmacéuticas y las asociaciones de pacientes para influir en la definición de los ámbitos de actuación de una política sanitaria. Es por ello que autores como Schnattschneider (1960) consideran la capacidad para determinar la definición de un problema público como un instrumento supremo de poder. Aquel conjunto de temas (policy issues) que finalmente reciben atención por parte de los poderes públicos pasan a integrar la denominada agenda pública (Knill y Tosun, 2008). Más concretamente, siguiendo a Cobb y Elder (1983) podemos realizar una distinción entre la agenda sistémica y la agenda institucional.

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La primera hace referencia a todos aquellos temas que preocupan a la sociedad y que, por lo tanto, son considerados merecedores de recibir atención por parte de las instituciones. Si consultamos los barómetros de opinión realizados en cualquier país podremos detectar fácilmente una amplia lista de asuntos que figuran entre las principales preocupaciones de su ciudadanía y que integran dicha agenda. Por otro lado, la agenda institucional se limita a recoger solamente aquellos asuntos que las instituciones públicas seleccionan y deciden deliberadamente tratar. Esta lista, mucho más reducida, incluye temáticas o políticas sectoriales como las ya mencionadas, la educación, la sanidad, la industria etc., que han mostrado una clara continuidad en el tiempo y han generado un amplio número de actuaciones. A pesar de la existencia de una cierta estabilidad en la configuración de la agenda institucional, a lo largo del tiempo se producen cambios en la misma. Los actores que interaccionan en torno al proceso de elaboración de las políticas públicas (policy-making) pugnan continuamente porque un problema determinado pase de estar integrado solamente en la agenda sistémica a formar parte del conjunto de asuntos considerados prioritarios por los poderes públicos. Algunos de los creadores de agenda (agenda-setters) más relevantes son, por ejemplo, los medios de comunicación, que cuentan con una gran capacidad para llamar la atención sobre un problema y para desencadenar actuaciones en torno al mismo. Asimismo, los movimientos sociales o los grupos de interés muestran gran habilidad para influir en el establecimiento de la agenda (agenda-setting). Según la teoría de las corrientes múltiples (multiple stream theory) que ha centrado su atención en esta fase de las políticas públicas, la calificación de un tema o ámbito de actuación como prioritario no solo depende de la contribución de ciertos actores, sino también de la presencia de determinados cambios u oportunidades que tienen lugar en el contexto político (Kingdon, 1995). De este modo, este enfoque teórico reconoce, en primer término, la importancia de los empresarios y empresarias políticos (policy entrepreneurs) –políticos, analistas, burócratas etc.– como actores que promueven el abordaje de un determinado problema público empleando su tiempo, su pericia o sus recursos organizativos para dicho fin. No obstante, la teoría inicialmente desarrollada por Kingdon, destaca también la relevancia de las ventanas de oportunidad (windows of opportunity), es decir, la importancia de la concurrencia de cambios concretos en el contexto –de gobierno, en la opinión pública etc.– que durante un breve periodo de tiempo

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favorecen la inclusión de un tema específico en la agenda institucional. El papel de los empresarios/as políticos consiste en saber aprovechar dichas ventanas de oportunidad.

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La formulación Una vez se ha calificado un problema como público y, como resultado, se ha situado en la agenda de actuación de las instituciones, el siguiente paso consiste en formular el curso de la acción a seguir y responder a preguntas como: ¿qué debemos hacer? ¿Cuál es la solución o soluciones al problema en cuestión? ¿Existen varias opciones de intervención? Esta etapa en la elaboración de las políticas públicas implica, por lo tanto, generar una serie de alternativas de actuación para después poder decidir cuál de ellas es considerada óptima o al menos satisfactoria para solucionar el problema que nos ocupa. Se trata de una etapa en el ciclo de las políticas públicas que se caracteriza por su naturaleza esencialmente técnica o basada en el conocimiento. Así, si bien en el proceso de establecimiento de la agenda encontrábamos una multiplicidad de actores que pugnaban por influir en la calificación de los problemas como públicos y prioritarios, en la fase de formulación son los analistas y expertos los que cuentan con un mayor protagonismo, dada su capacidad para proponer alternativas de actuación. El concepto de comunidad epistémica (epistemic community) ha sido introducido para reflejar la existencia de estas redes de profesionales que poseen un alto nivel de destreza en un campo determinado y que, por lo tanto, cuentan con autoridad para formular propuestas acerca de la solución de problemas públicos concretos (Haas, 1992).

La decisión del curso a seguir La siguiente etapa resulta de carácter eminentemente político, ya que se trata de adoptar una decisión acerca de cuál será el curso de actuación de los poderes públicos y qué otras alternativas se descartan. Como hemos mencionado con anterioridad, el resultado puede ser tanto una decisión como una no decisión, esto es, no hacer nada respecto al problema. La opción por una u otra alternativa vendrá marcada por múltiples factores, desde la opinión pública, hasta los cálcu-

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los electorales o la presencia de actores que puedan vetar una decisión concreta (veto players) (Knill y Tosun, 2008). Desde el ámbito de estudio de las políticas públicas se han formulado diversas e influyentes teorías sobre el proceso de adopción de decisiones. En primer término, el enfoque racional asume que existen técnicas y procedimientos que permiten a los actores públicos tomar la decisión óptima de entre aquellas que resultan viables. Dicha decisión proporcionaría el mayor nivel de eficacia –obtener los resultados esperados– y eficiencia posible –los máximos beneficios con los menores costes–. Con ese objetivo, el enfoque racional propugna seguir una serie de pasos básicos: en primer lugar se definiría el problema; a continuación se formularían los fines a conseguir; después se examinarían todas las alternativas de actuación comparándolas en términos de resultados esperados, costes y beneficios; y finalmente se escogería la alternativa óptima con total objetividad. La aplicación de este enfoque ha sido, no obstante, criticada por su incapacidad para tener en consideración los límites de la aplicación de la racionalidad al proceso de toma de decisiones. Así, autores como Simon han mencionado la necesidad de, por ejemplo, emplear un concepto de racionalidad limitada que tenga en cuenta factores como la falta de información, la falta de tiempo o las emociones que influyen en el proceso de toma de decisiones (Simon, 1947). En consonancia con el concepto de racionalidad limitada de Simon, Lindblom (1959), principal representante del incrementalismo (incrementalism), plantea que los y las decisores públicos no cuentan con todos los recursos –temporales, de conocimiento, etc.– necesarios para tomar una decisión óptima en cada momento. Estas limitaciones se ven refrendadas por el análisis empírico realizado por este y otros autores, que ha constatado que los policy-makers suelen adoptar un enfoque más bien pragmático por el cual las nuevas decisiones solo introducen pequeños cambios sobre las políticas ya existentes. Por lo tanto, las soluciones adoptadas para afrontar los problemas públicos rara vez resultan inéditas, sino que implican un proceso constante de reajuste de las políticas públicas desarrolladas con anterioridad. Dando un paso más allá, Cohen, March y Olsen (1972) proponen el modelo cubo de basura o garbage can para explicar esta etapa de las políticas públicas. En este caso, el peso de la racionalidad en la toma de decisiones resulta aún menor, ya que éstas pueden ser y son en algunos casos fruto de la casualidad, de la concurrencia de problemas, soluciones y actores que coinciden en un mismo espacio y momento temporal (Subirats, 1994).

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Al margen de las interpretaciones anteriores sobre el modo de adoptar un curso a seguir en la política pública, desde otras perspectivas también se ha enfatizado sobre la importancia que en ese momento del ciclo de políticas públicas tienen los intereses de las organizaciones involucradas en la ejecución de la política (modelos de organización y burocracia) y las creencias e ideología de los participantes (modelos culturales).

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La implementación La implementación es la fase del ciclo de las políticas públicas en la cual las decisiones adoptadas son puestas en práctica, esto es, resultan ejecutadas –se construye un hospital, se contrata profesorado, se otorgan subvenciones para la promoción del asociacionismo ciudadano, etc.– En esta etapa, la administración pública emerge como actor protagonista. Siguiendo la concepción wilsoniana de la burocracia, el proceso de elaboración de políticas públicas abarcaría dos momentos. El primero, protagonizado por los políticos y sus decisiones, y el segundo, de naturaleza técnicoadministrativa, en el cual, el aparato burocrático se ocuparía de su puesta en práctica. Esta interpretación coincide con el espíritu del modelo denominado top-down –de arriba hacia abajo– que presupone que la implementación no constituye un proceso excesivamente problemático, ya que la administración solamente se ocupa de aplicar de modo neutral y directo los mandatos claros y concisos de los policy-makers. Es por ello que durante las primeras décadas de desarrollo en los estudios de políticas públicas, esta fase no había recibido excesiva atención. En los años sesenta del siglo xx, por el contrario, comienza a ponerse en evidencia el fracaso de ciertos programas públicos en la consecución de sus objetivos, marcado por la diferencia existente entre su diseño inicial –aquello que se pensaba obtener– y las medidas que finalmente se llevaban a la práctica –aquello que se obtiene. La constatación de la presencia de brechas en la implementación (implementation gap) de muchas políticas contribuyó a expandir los análisis referidos a esta fase. Como consecuencia, se puso en evidencia la pluralidad de actores que intervienen en este proceso de puesta en práctica, actores que tienen capacidad para invertir los recursos de un programa, desviar sus objetivos o actuar como veto players impidiendo su implementación.

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En el marco de esta constatación se han desarrollado trabajos que entienden esta etapa del ciclo de las políticas públicas como un proceso bottom-up –de abajo a arriba–. Esto es, para entender la puesta en práctica de un programa o actuación y garantizar su desarrollo exitoso, resultaría necesario tanto tener en cuenta el papel decisivo del denominado personal de ventanilla (street level bureaucracy) que interviene de modo directo en su desarrollo, como las particularidades de cada uno de los contextos locales en los que se pretende aplicar. Esta perspectiva se muestra especialmente pertinente en el caso de los Estados compuestos, ya que el proceso de implementación se muestra todavía más complejo y resulta necesario tener en cuenta el papel de un mayor número de actores e instituciones.

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La evaluación La evaluación constituye la fase que completa el ciclo de las políticas públicas y que nos sitúa ante la posibilidad de redefinir sus etapas anteriores. La evaluación de políticas públicas se basa en la aplicación sistemática de las técnicas y métodos de investigación característicos de las ciencias sociales con el objetivo de valorar el diseño, la implementación o el impacto de las políticas públicas y así poder introducir cambios que incrementen su utilidad (Ballart, 1992). De este modo, uno de sus principales objetivos consiste en proporcionar información que permita reajustar, ampliar o incluso eliminar las políticas públicas existentes, así como introducir mejoras en cada una de sus fases. Igualmente, se puede concebir la evaluación como un elemento más del proceso de rendición de cuentas (accountability) de los poderes públicos ante la ciudadanía, de modo que esta garantiza un mayor nivel de información y transparencia sobre el proceso de elaboración de las políticas y sus resultados. Según la fase que se desee valorar, podemos distinguir entre la evaluación del diseño, de la implementación, de los resultados y del impacto. En el primer caso, el proceso evaluativo se centraría en la etapa de diseño de la política pública y prestaría atención a elementos como la delimitación de las dimensiones del problema –a quién afecta, qué espacio territorial ocupa, etc.– o el proceso de formulación de alternativas –existe o no una relación de causalidad entre las medidas adoptadas y el problema que se aborda etc.– La evaluación de la implementación, por su parte, focalizaría la atención sobre aspectos como si se han llevado a cabo todas las actuaciones previstas, si se han utilizado los recursos disponibles

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o si ha atendido al grupo poblacional que se había establecido como objetivo. El propósito consiste, por lo tanto, en valorar si la política pública se ha puesto en práctica siguiendo las premisas establecidas en su diseño. En tercer lugar, resulta habitual evaluar los resultados u outputs de las actuaciones públicas, esto es, los productos que conseguimos una vez concluida su implementación –cursos de formación, carreteras, centros de salud, etc.–. Con ello se consigue valorar si el proceso de implementación ha producido aquellos bienes o servicios para los que fue concebido. Más complejo resulta, sin embargo, evaluar el impacto de una política pública sobre la sociedad (outcomes). En este caso, se pretende determinar si las actuaciones realizadas han tenido incidencia en aquellos problemas públicos que se buscaba solucionar –paro juvenil, desigualdades étnicas, despoblación etc.– Este tipo de valoraciones implican la necesidad de diferenciar claramente entre los impactos causados directamente por el programa o acción aplicada y aquellos otros que se producen por otros tipo de factores –cambios en el contexto, aplicación de otras políticas públicas, etc. El enfoque y método empleados y, en concreto, la captación de datos y su tratamiento posterior como base para la valoración de las actuaciones públicas determinan que en esta fase los y las expertos involucrados adquieran gran imFigura 1.  El ciclo de las políticas públicas

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Definición del problema y entrada en la agenda

Formulación

Evaluación

Adopción

Implementación

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portancia. De hecho, gran parte de las evaluaciones son realizadas por personal que no forma parte de las administraciones públicas (evaluaciones externas) con la intención de elevar el nivel de objetividad e independencia. Las evaluaciones internas, por otro lado, aportan un elevado grado de conocimiento tanto en lo relativo a la política pública a evaluar como acerca del propio funcionamiento de las administraciones. La elección de una vía u otra o la de adoptar un modelo de evaluación mixta dependerá del contexto en que se lleve a cabo este proceso, de la capacitación del personal comprometido, de la complejidad metodológica o de la relevancia social de los resultados, entre otros factores. Como vemos, el enfoque del proceso de políticas públicas (policy process approach) y su concepción de las actuaciones públicas como un ciclo constituye una herramienta heurística que puede facilitar nuestro acercamiento a este tipo de objetos de estudio (DeLeon, 1999). Así, podemos simplificar nuestro análisis prestando atención, por ejemplo, a los actores y actuaciones de una fase concreta. A pesar de su amplia utilización, el enfoque ha sido criticado por considerar que proporciona una visión irreal del desarrollo de las políticas, presuponiendo que estas se caracterizan por una evolución lineal y que existe una relación de causalidad entre cada una de las etapas que las componen. También se ha aducido que se trata de un enfoque excesivamente descriptivo, que no ofrece teorías e hipótesis sobre por qué y cómo se llevan a cabo las diferentes políticas.

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Principales enfoques en el estudio de las políticas públicas El estudio de las políticas públicas ha adoptado una doble perspectiva. Por un lado, se han concebido las actuaciones públicas como una variable independiente, de modo que el objetivo ha consistido en explicar sus impactos sobre la sociedad –en una perspectiva análoga a la de la evaluación del impacto–. En este caso, el objetivo consistía en medir el grado en el cual una política había conseguido paliar el problema público para el que había sido diseñada –carestía de la vivienda, endeudamiento público, etc. Por otro lado, un gran número de trabajos y enfoques teóricos se han centrado en mayor medida en contemplar las políticas públicas como el elemento a explicar, esto es, como la variable dependiente. Con ese fin, se ha enfatizado la importancia de factores como las redes de actores, las élites políticas o las instituciones como elementos que contribuyen a explicar por qué y de qué modo se desarrollan determinadas políticas.

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En este apartado realizaremos un breve repaso de algunas de las principales perspectivas de análisis planteadas con este fin, como son el neoinstitucionalismo, el enfoque de la elección racional, el análisis de las redes de políticas públicas y las coaliciones de promotores y promotoras.

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El neoinstitucionalismo Durante el periodo en el cual la Ciencia política se caracterizó por el predominio del enfoque conductista, toda la atención se centraba sobre el individuo y su comportamiento, de modo que las instituciones eran concebidas como arenas neutrales en las que convergían –y competían– los diferentes actores. La “caja negra” eastoniana quedaba, como consecuencia, en un segundo plano. En la década de los años ochenta del siglo xx, no obstante, renace el interés por valorar el papel de las instituciones como elementos que inciden no solo en el comportamiento de los diferentes actores políticos, sino también en el contenido y en el proceso de elaboración de las políticas públicas (Anderson, 2003). La premisa de partida indicaba que las “instituciones importan” (institutions matter) y que elementos clave como las actuaciones públicas surgen y se llevan a cabo en el marco de las mismas. El neoinstitucionalismo buscaba también trascender las perspectivas clásicas de estudio de las instituciones que se centraban exclusivamente en sus aspectos jurídicos y formales. Para ello, proponía combinar el análisis de las estructuras y normas básicas que dan forma a las mismas –como puede ser, por ejemplo, el marco constitucional– con el estudio de aquellos valores, rutinas y códigos de conducta que determinan su funcionamiento. El neoinstitucionalismo proclamaba, de este modo, la importancia tanto de las instituciones formales y explícitas como de las reglas de procedimiento, esto es, los dispositivos de decisión, la forma de organización, las rutinas y el tratamiento de la información, como de aquellas instituciones informales e implícitas en las que tienen cabida las creencias, los paradigmas, las culturas, las tecnologías y los saberes que edifican, elaboran y a veces, contradicen estas reglas y rutinas (Roth Deubel, 2006: 37). Todas ellas contribuyen a dar forma a las estructuras y procedimientos que limitan o facilitan la actuación de grupos e individuos y que a su vez, determinan el proceso de elaboración de las políticas públicas y sus resultados. Por lo que respecta a las instituciones de carácter formal, los estudios sobre políticas públicas han prestado atención, por ejemplo, a la incidencia de la dis-

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tribución territorial del poder en el policy-making. Los Estados compuestos, dado que cuentan con varios niveles de gobierno, presentan particularidades entre las que se encuentran una mayor complejidad en procesos como la toma de decisiones, la implementación o la apertura de oportunidades para que aquellos actores que no logren satisfacer sus demandas en un nivel de gobierno, dirijan sus peticiones a otro nivel institucional (venue shopping; Braun, 2000). Las instituciones de carácter informal, por su parte, vienen representadas por aquellas normas de comportamiento, valores y rutinas que no solo limitan el comportamiento de los individuos en el marco de las instituciones, sino que también contribuyen a reforzar las relaciones de poder entre grupos sociales (Subirats et al., 2008). Así lo han mostrado, por ejemplo, aquellos análisis que adoptando una perspectiva feminista han puesto en evidencia que las desigualdades entre mujeres y hombres resultan reforzadas también a través de este tipo de instituciones de naturaleza informal –infrarrepresentación en los puestos de toma de decisiones, horarios incompatibles con las tareas de cuidado, etc.– (Krook y Mackay, 2011).

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El enfoque de la elección racional El enfoque de la elección racional (racional choice) se caracteriza por aplicar los principios teóricos de la microeconomía al estudio de la política. Asume que existe una analogía entre el comportamiento de los agentes económicos –empresas, consumidores, etc.– y de los actores que forman parte de la esfera política –ciudadanos, burócratas, miembros de los grupos de interés, etc.– Ambos se caracterizan por actuar racionalmente con el fin de maximizar sus propios intereses. Sus acciones distan, por lo tanto, de ser altruistas o focalizadas en promover el interés general y se centran, más bien, en satisfacer sus propios intereses, obteniendo a su vez el mayor beneficio posible con los mínimos costes. Estas premisas de partida sobre el comportamiento humano se acompañan de un individualismo metodológico por el cual, la unidad de análisis de aquellos trabajos que adoptan el enfoque de la elección racional será siempre el individuo y no el grupo, la organización o la clase social. A partir de estos fundamentos se aborda el estudio de elementos tan variados como las acciones colectivas, el comportamiento electoral o el proceso de elaboración de las políticas públicas. En el caso de este último ámbito de estudio, el enfoque de la elección pública (public choice) emerge como una de las perspectivas más prominentes para

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aplicar los presupuestos teórico-metodológicos de la elección racional al análisis de las políticas públicas. En este caso, el carácter racional y egoísta del individuo es concebido como un elemento que puede ayudar a entender por qué en ocasiones las actuaciones públicas no favorecen las preferencias generales de la ciudadanía sino que atienden a las de un colectivo o individuo concreto –un grupo de interés, un ministerio, una empresa, etc.– El enfoque de la elección pública pone de manifiesto que los decisores públicos y los burócratas buscan también maximizar sus beneficios –ser reelegidos, obtener recursos para sus partidos políticos, mantener la existencia o expandir la estructura organizativa a la que pertenecen, etc.– de modo que sus actuaciones pueden derivar en políticas públicas ineficientes y perjudiciales para el interés general. Este tipo de actuaciones son entendidas como fallos de gobierno, en clara analogía con los denominados fallos del mercado. Como consecuencia, algunos de los autores ligados a este enfoque han propuesto limitar los ámbitos de intervención del Estado y su substitución por el mercado.

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Las redes de políticas públicas El aumento exponencial del número y la complejidad de las diferentes políticas públicas sectoriales llevadas a cabo por el Estado –educativas, sanitarias, medioambientales, etc.– ha determinado que hayan emergido una pluralidad de asociaciones y grupos de interés con un alto nivel de especialización y conocimiento, que intentan influir en el proceso de elaboración de las actuaciones públicas (Heclo, 1978). Pensemos, por ejemplo, en los colegios profesionales, los sindicatos o las asociaciones de afectados por un delito o una enfermedad determinada, que tienden a focalizar su atención en aquellas áreas que consideran más relevantes y en las que además cuentan con un alto nivel de conocimiento (know-how). Este elevado grado de especialización determina que en torno a cada política sectorial podamos identificar la presencia de un conjunto de actores más o menos estable. El concepto de subsistema de política pública (policy subsystem) hace referencia a dicha red de decisores, burócratas, grupos de interés, etc., que habitualmente interactúan en torno al proceso de elaboración de una política concreta. En el caso de la política sanitaria, por ejemplo, es posible identificar a los colegios profesionales de médicos y enfermeros, a las asociaciones de pacientes, a las empresas farmacéuticas o a las autoridades sanitarias como parte del subsistema de dicha política.

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El enfoque del análisis de redes de políticas públicas (policy networks approach) pone el acento en la existencia de múltiples actores que interactúan entre sí en torno a las diferentes áreas de actuación (Adam y Kriesi, 2007). Como resultado, este tipo de trabajos exploran el tamaño de las redes –extensas o limitadas–, el tipo de actores que las integran –expertos, movimientos sociales, etc.– o la clase de relaciones que mantienen entre ellos –cooperativas, conflictivas, etc.– Por ejemplo, a partir de su análisis de la política estadounidense, Heclo propone establecer un continuum en el cual, las redes de políticas públicas pueden comprender desde los denominados triángulos de hierro (iron triangles) hasta las redes temáticas (issue networks) (Heclo, 1978). Los primeros hacen referencia a redes formadas solamente por tres actores, que en el caso estudiado serían los representantes del área o ministerio en cuestión, los grupos de interés y el comité del Congreso de los Estados Unidos correspondiente –en materia de política energética, agrícola, etc.– Estos triángulos de hierro se caracterizarían por su naturaleza cerrada y estable, ya que los actores que los integran no permiten la entrada de otros alternativos, así como por la alta capacidad que poseen de determinar los contenidos de la política finalmente adoptada. En el extremo opuesto del continuum se encontrarían las redes temáticas. En este caso, estaríamos ante un amplio número de actores de diferente tipo –periodistas, académicos, grupos de interés, etc.–, que con sus interacciones dibujarían una red abierta, de composición variable y fluida, que no cuenta con la misma capacidad que los triángulos de hierro para influir en la toma de decisiones. Este tipo de redes se correspondería en mayor medida con políticas sectoriales como la cultural o la educativa. A través del estudio de los actores y sus interacciones, el análisis de redes de políticas públicas contribuye no solo a arrojar luz sobre el propio proceso de elaboración de las políticas –cómo se elaboran, quién participa etc.– sino también a determinar las razones que explican sus resultados –outputs y outcomes.

Las coaliciones de promotores Como hemos visto anteriormente, la definición de los problemas públicos y sus consiguientes soluciones dista mucho de ser un proceso consensual y carente de conflicto. Más bien, existen múltiples posiciones acerca de qué asuntos es necesario abordar y cómo hacerlo. De hecho, si observamos el subsistema de una política pública concreta (policy subsystem) podremos contemplar que los

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diferentes actores que forman parte del mismo cuentan con visiones diversas e incluso encontradas sobre el tipo de actuaciones que deben llevar a cabo los poderes públicos acerca de un asunto determinado. El enfoque de las coaliciones de promotores (advocacy coalitions) ha podido mostrar cómo aquellos actores que comparten una misma visión sobre un problema público se organizan y cooperan entre sí para intentar influir en el proceso de elaboración de las políticas públicas (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999). De este modo, si exploramos el subsistema de una política determinada podremos encontrar un número variable de coaliciones promotoras –normalmente entre dos y cuatro– que comparten una serie de valores y creencias sobre un problema específico y que compiten entre sí por promover actuaciones públicas acordes a los mismos. Pensemos, por ejemplo, en las coaliciones que se pueden generar en torno a la política medioambiental: por un lado, podríamos encontrar coaliciones formadas por colectivos ecologistas, agricultores, biólogos, etc., que son favorables a un alto nivel de regulación y al establecimiento de sanciones para evitar las emisiones contaminantes; por otro, podríamos identificar una coalición proclive a promover la desregulación que estaría integrada entre otros actores por aquellas industrias que resultan más contaminantes o por aquellos sindicatos que buscan impedir la pérdida de puestos de trabajo en este tipo de sectores económicos. Para entender por qué se producen cambios en las políticas públicas (policy change) –nuevas actuaciones, nuevos instrumentos, etc.–, el enfoque de la coalición de promotores proponer prestar atención a dos elementos. En primer término, asume la relevancia de tomar en consideración factores externos como los cambios en la naturaleza del problema público en cuestión, en las coaliciones de gobierno o en el contexto socio-económico. En segundo lugar, propone tener en cuenta la importancia de las modificaciones existentes en el conocimiento disponible acerca del problema público en torno al cual se organiza la coalición y sus soluciones –aparición de nuevos datos sobre el problema, nuevas técnicas, estrategias, etc.– De este modo, este enfoque estima que las coaliciones cuentan con un doble incentivo para aprender (policy learning) y modificar en parte sus posiciones con respecto a una política sectorial. Así, esto les permite tanto cumplir sus objetivos de combatir el problema público que inspiró su creación como prevalecer sobre aquellas coaliciones con visiones, creencias o valores diferentes. No obstante, el conocimiento adquirido no afectará en ningún caso a aquellos elementos centrales que dieron origen a la coalición (deep core beliefs), sino a factores secundarios (policy beliefs) como una mejor identi-

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ficación del problema o la propuesta de nuevas estrategias para resolverlo. Sea como fuere, las coaliciones de promotores constituyen, según este enfoque de análisis, una posible fuente de cambio en las actuaciones llevadas a cabo por los poderes públicos.

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Líneas actuales y futuras de debate El estudio de las políticas públicas constituye sin duda uno de los campos de análisis más fructíferos y a la vez prometedores de la Ciencia política. Hasta la actualidad, ha podido generar herramientas conceptuales y analíticas que han permitido capturar una parte destacable del complejo proceso por el cual los problemas y demandas sociales acaban por derivar en actuaciones concretas por parte de los poderes públicos. Cambios recientes en el contexto han contribuido a inspirar nuevas y prometedoras agendas de investigación. Así, las transformaciones acaecidas en la distribución territorial del poder han generado interés en explorar en qué medida, la creciente importancia de los niveles supra e infra-estatales han afectado al policy-making. Por ejemplo, la progresiva consolidación y expansión de la Unión Europea ha inspirado un creciente interés no solo en analizar su complejo proceso de toma de decisiones recogida a través de conceptos como el de gobernanza multinivel (multilevel governance), sino que también ha generado numerosos análisis centrados en explorar la europeización (europeanization) de las políticas de sus Estados miembros, que han mostrado gran capacidad para recoger y aplicar políticas y actuaciones desarrolladas inicialmente en el ámbito comunitario. Por lo que respecta al nivel infra-estatal, la literatura relativa a las políticas públicas ha explorado el creciente protagonismo de las regiones. De este modo, ha podido reflejar el intrincado proceso de elaboración de políticas que tiene lugar en los Estados compuestos y ha abierto un amplio debate en torno a las ventajas e inconvenientes que este tipo de distribución territorial del poder tiene para la expansión de las políticas públicas, especialmente de aquellas que constituyen el corazón del Estado de bienestar. La creciente complejidad de las políticas y su proceso de elaboración no deriva solamente de la multiplicidad de niveles de gobierno. Por el contrario, la introducción en la agenda institucional de ámbitos de actuación de gran amplitud, como la protección del medioambiente o la promoción de la igualdad

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entre mujeres y hombres, ha determinado el surgimiento de políticas de naturaleza transversal que no pueden ser concebidas como sectoriales –limitadas a un área de gestión concreta–, sino que son responsabilidad del sistema políticoadministrativo en su conjunto. Este tipo de políticas plantea amplios retos ante la necesidad de generar herramientas e instrumentos que permitan ponerlas en práctica, evitando que se mantengan en un plano meramente simbólico.

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Actividades propuestas para clases interactivas Actividad 1.  Preguntas Preguntas de repaso de conceptos y contenidos

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•  ¿Qué es una política pública? Enumera ejemplos de políticas públicas llevadas a cabo en tu país, tu región y tu ayuntamiento. •  ¿Qué es un problema público? •  ¿Qué diferencia a la agenda sistémica de la agenda institucional? Enumera ejemplos de temas que se sitúen en cada una de ellas. •  ¿Qué visiones expone el incrementalismo y la elección racional sobre el proceso de formulación de políticas públicas? •  ¿Qué es una no decisión? •  ¿Cuáles son las principales diferencias entre la implementación bottom-up y top-down? •  ¿Qué elementos de las políticas públicas pueden ser evaluados? •  ¿Qué es un subsistema de política pública? ¿Qué tipo de actores pueden formar parte de él? •  ¿Qué es la racionalidad limitada y qué implicaciones tiene para la teoría de la elección racional? •  ¿Qué elemento une a una advocacy coalition?

Actividad 2.  Los problemas públicos •  La presencia de las mujeres en los cargos de responsabilidad política ha sido recientemente promovida a través de normativa en múltiples países, entre ellos en España. Identifica en qué momento temporal se convierte este en un problema público y describe cuál ha sido la definición del problema y las soluciones propuestas según los principales partidos políticos españoles. ¿Tienen todos ellos la misma visión sobre el problema y sus soluciones?

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Actividad 3.  La agenda sistémica y la agenda institucional •  Compara los barómetros de opinión del CIS del año 2005 y del 2010 e identifica cuál era la agenda sistémica en ambos puntos temporales. •  Para el año 2010 identifica cuáles de los problemas que forman parte de la agenda sistémica lo son también de la agenda institucional.

Actividad 4.  Los actores de las políticas públicas •  A través de recientes noticias de prensa, identifica cuáles son los actores que forman el subsistema de las siguientes políticas: – Políticas de empleo. – Políticas de protección del medioambiente. – Políticas de vivienda. •  Siguiendo el continuun formulado por Heclo, ¿cuáles de ellas dirías que se aproximan en mayor medida a un triángulo de hierro y cuáles a una issue network?

Actividad 5.  Las políticas públicas en el cine

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Sicko, Michael Moore (2007).

Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de las políticas públicas. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación con la trama de la película y su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

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Cuestiones •  ¿Qué política pública aborda la película? •  ¿Cuáles son los principales actores del subsistema de política pública que se ven reflejados en la película? ¿Con qué recursos cuentan cada uno de ellos? •  ¿Por qué el gobierno toma una no decisión respecto al problema público en cuestión? •  A debate: ¿qué factores crees que han cambiado durante el gobierno de Barack Obama para que finalmente se haya realizado una reforma sanitaria en los Estados Unidos?

Recursos online •  Institut de Govern i Polítiques Públiques: http://igop.uab.es/ •  Sociedad Española de Evaluación: www.sociedadevaluacion.org/website/

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Bibliografía Adam, S. y Kriesi, H., 2007. “The Network Approach” Sabatier, P. (ed.) Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press. Anderson, James A. (2003), Public Policymaking, Boston/New York: Houghton Mifflin Company. Bacchi, C., 1999, Women, policy and politics. The construction of policy problems, London: SAGE. Ballart, X., 1992. ¿Cómo evaluar programas y servicios públicos? Aproximación sistemática y estudios de caso. Madrid: MAP Braun, D. (ed.), 2000. Public Policy and Federalism. Aldershot: Ashgate Cobb, R. y Elder, Ch. (1972). Participation in American Politics: The Dynamics of Agendabuilding. Johns Hopkins University Press Cohen, M.D., March, J.G. y Olsen, J.P., 1972. “A Garbage Can Model of Organizational Choice.” Administrative Science Quarterly 17(1), 1-25. DeLeon, P., 1999. “The Stages Approach to the Policy Process: What has it done?” En: Sabatier, P. (ed.) Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press. Dye, Th., 1992. Understanding Public Policy. New Jersey : Prentice Hall. Easton, D., 1965. A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

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Capítulo IX

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Objetivos El tema “Comunicación Política y Opinión pública” tiene como objetivo proporcionar al alumnado un conocimiento básico sobre la evolución y el uso de la comunicación política y su efecto en la opinión pública. Para ello se ocupa de describir la comunicación política y sus procesos, así como los diferentes tipos de sistemas mediáticos, la mediatización de la vida política o la construcción mediática de la política. Asimismo, se trata de que a través de las lecturas y comprensión de los contenidos fundamentales de este tema, las alumnas y los alumnos desarrollen su capacidad de análisis crítico, llegando a conocer cuál es el papel de los medios en relación a la construcción de la realidad política.

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Metodología Esta materia consta de tres tipos de clases: expositivas, interactivas o seminario y tutorías. Las clases teóricas se desarrollarán siguiendo las líneas del contenido que se detallan abajo. Antes del comienzo del tema se deberá realizar la lectura obligatoria correspondiente a esta unidad: •  Bouza, F., 2004. “El área de impacto de la Comunicación Política: la ciudadanía ante el discurso público.” International Review of Sociolog-Revue Internationale de Sociologie14 (2), 245-259. Versión en castellano disponible en: www.ucm.es/info/socvi/BOUZA/NUEVA1/Textos/impactesp.pdf Esta lectura constituirá el punto de arranque a partir del cual se procederá a una discusión más profunda del tema. Se espera, por lo tanto, una participación activa del alumnado en las clases.

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Las clases de seminarios consistirán, básicamente, en la realización de las actividades correspondientes a este tema que figuran al final de la unidad. En las tutorías se llevará a cabo un seguimiento de los avances y resultados del trabajo individual del alumnado.

Competencias

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•  Adquirir conocimientos sobre el funcionamiento de la comunicación política en la actualidad. •  Reforzar la capacidad de análisis, esto es, de descomposición de los elementos teóricos y metodológicos de las fuentes de información manejadas sobre la comunicación política. •  Reforzar la capacidad de síntesis, de reformulación de la información de acuerdo con los conceptos y teorías pertinentes. •  Utilizar con soltura los conceptos teóricos y metodológicos de la comunicación política. •  Aprender a presentar argumentos y debatir en público a partir de preguntas genéricas. •  Elaborar comentarios críticos y analíticos de materiales audiovisuales y literarios que permitan aplicar los contenidos de este tema. •  Adquirir una serie de habilidades relativas a la búsqueda de bibliografía, manejo de recursos y de datos.

Contenidos del capítulo •  Introducción •  Conceptos •  El papel del sistema de medios en la comunicación política. •  La influencia de los medios (1): la mediatización de la vida política. •  La influencia de los medios (2): la construcción mediática de la política. •  Líneas actuales y futuras de debate.

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Introducción El auge de la comunicación y de los media está vinculado al mayor desarrollo social de los países. Blumer y Gurevitch (1996: 128) señalan tres áreas específicas que ilustran las diferentes facetas de la interacción entre los medios y el cambio social modernizador: el papel de la comunicación en la proyección de la política, el papel de los mass media en la socialización de los niños y el impacto de la comunicación internacional en el conocimiento de la realidad mundial y en la formación de las identidades. Así las cosas, la comunicación es indispensable para la unidad política, por cuanto sirve a un triple objetivo:

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a) La publicitación, entendida como la elaboración pública de un problema que se transfiere a la agenda del público b) La politización, entendida como la atribución a una autoridad pública de la responsabilidad del problema públicamente reconocido c) La polarización, entendida como la formulación de propuestas políticas por parte de grupos antagónicos. En resumen, “al construir los problemas públicos, al politizarlos, al polarizarlos y facilitar su reducción, la comunicación mitiga la indeterminación fundamental de lo político, que no excluye ningún ámbito de la sociedad.” (Gerstlé 2005: 20-23). En los años sesenta del siglo xx, se producen cambios de gran transcendencia en la sociedad, en el escenario de la comunicación política, en los partidos y sus estrategias. La aparición de la televisión como medio de comunicación de masas y su consolidación ante el gran público como la principal fuente de noticias sobre política y gobierno, contribuyó al cambio y a la modernización. La llegada de la televisión transforma de manera singular las relaciones entre la sociedad, la política y la comunicación. Se inicia una innovación tanto en el estilo de la política y la actuación del gobierno como en las interacciones entre los políticos y los profesionales de los medios, en un afán de imponer sus lógicas respectivas, mediática o política. Swanson (1995) denomina a este proceso de dependencia partidos-candidatos-medios de comunicación “democracia centrada en los medios”: a medida que los medios de comunicación de masas se sitúan en el centro de la vida social y política, están cambiando las formas tradicionales de periodismo y sus vínculos con el gobierno y la política. De este modo se acierta a entender el interés que las élites tienen tanto a la hora de comunicar bien como de

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conocer los intereses de la opinión pública, ya que a los ciudadanos les importa, y mucho, la capacidad de los líderes para resolver los problemas. A este respecto es interesante destacar que en los últimos años un número importante de investigadores han señalado que la opinión pública ejerce un impacto significativo en las políticas gubernamentales y en el comportamiento de los políticos (Manza y Cook 2001; Druckman y Jacobs 2006). El uso de los sondeos de opinión de forma abusiva por la élite en el poder ha sido considerado como una versión populista de la democracia, pero también se reconoce que se pueden considerar como la única vía de colaboración de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión (González, 2001). Con internet, los teléfonos móviles o la televisión por cable los canales de comunicación se han vuelto más flexibles y, en cierta medida, más accesibles, lo que provoca cambios en muchos aspectos en la comunicación política y en el espacio público. La interactividad que ofrece la red facilita la conexión entre personas y redes sociales y fomenta la autonomía en la participación de la ciudadanía. Esto no supone un cambio menor en la democracia, sino que da lugar a un importante cambio cualitativo dado el alcance transnacional de las interacciones que propicia la red. Sin embargo, el impacto final de las TIC en la comunicación política va a depender de su proyección en las instituciones políticas y mediáticas (Sampedro, 2008: 113). Pese a la gran diversidad de argumentos en torno a este asunto, en las páginas siguientes se intenta atraer la atención hacia algunos de los aspectos más reseñables del mundo de la comunicación política, evidenciando la importancia que esta tiene en la vida democrática de los países desarrollados.

Conceptos Es muy difícil presentar solo una definición de comunicación política debido a la complejidad de los ámbitos que abarca: la Ciencia política, la comunicación y la mercadotecnia. Por eso se considera que puede ser de ayuda para comprender mejor la comunicación política y su evolución presentar la síntesis que Maarek (2008) realiza en torno a cada uno de esos campos de investigación (ver resumen en Tabla 1). Así, la comunicación política vista por los investigadores en Ciencia política se orienta en tres direcciones. En un primer momento se analiza la creciente influencia de la comunicación política y los modernos medios de mercadotecnia política como una “americanización” de la política, si bien la

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mayoría ha reinterpretado el proceso como una profesionalización de la comunicación política moderna que implica, por un lado, la generalización de las estrategias “atrapalotodo” de los partidos y, por otro, la creciente personalización de la política, que incluye una exposición cada vez mayor de su vida privada, en un intento por llegar a todos los sectores sociales. A los expertos en mercadotecnia no les resulta difícil seguir la evolución de la comunicación política. Para ellos, los políticos han actualizado sus métodos de comunicación adaptándose a los cambios a medida que estos se han ido produciendo. Estos cambios se inician en los años cincuenta y sesenta del pasado siglo cuando se produce la comercialización de masas fruto del uso de la prensa y la televisión. Importante fue, en este sentido, la comercialización directa con envíos masivos por correo, llamadas telefónicas y uso de encuestas, hasta llegar a la actualidad, con la aplicación de procedimientos individualizados a través de Internet. Los estudios de comunicación comenzaron interesándose por las relaciones entre políticos y periodistas, con posterioridad se centraron en la creación de imagen de los políticos a medida que los estudios de televisión y los medios audiovisuales pasaban a un primer plano. En la actualidad, el desarrollo de internet y de los nuevos medios han impuesto un nuevo enfoque llegando a la conclusión de que la comunicación de los políticos, hoy en día, se ha convertido en cierto modo en una cuestión global (Maarek, 2008, 94-97).

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Tabla 1.  Enfoques de estudio en comunicación política Campo de investigación

Proceso

Resultado

Ciencia política

Profesionalización Personalización Evolución hacia política/partido “atrapalotodo”

Despolitización Popularización/tabloidización Partido/política clientelizados

Mercadotecnia

Mercadotecnia de masas Mercadotecnia segmentada Mercadotecnia individualizada

Publicidad en prensa/televisión Mercadotecnia directa Internet/blogs

Estudios de comunicación

Periodismo/relaciones públicas Televisión/medios audiovisuales Internet y nuevos medios

Relación política/medios Creación de imagen de los políticos Comunicación global

Fuente: Maarek, 2008.

Llegados a este punto y siguiendo a Mazzoleni (2010) parece apropiado destacar algunas contribuciones realizadas por teóricos del ámbito de la sociología de la comunicación y de la ciencia política que facilitan el conocimiento de la

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comunicación política. Dominique Wolton (1989; 1995) “atribuye gran importancia a los medios y los sondeos”, Dan Nimmo y David Swanson (1990: 22) observan que “en su dimensión política es una fuerza tanto para el consenso como para el conflicto”, Jacques Gerstlé (1992), que “la comunicación política se define mejor observando sus tres dimensiones principales: pragmática, se utiliza para interactuar conforme a distintas modalidades; simbólica, pasa por ritos como los de consenso y de conflicto, estructural, transita por canales institucionales, de organizaciones y mediáticos e interpersonales” y Brian McNair (1995), “la define en torno a tres elementos que componen el flujo comunicativo: el emisor, formas de comunicación empleadas por los distintos actores políticos para conseguir distintos objetivos, el receptor, dirigida a actores no políticos como público y periodistas, y el mensaje, la comunicación sobre ellos y sus actividades que aparece en las noticias, los editoriales y otras formas de debate periodístico.” (2010: 37-38). Jacques Gerstlé (2005:16-19) describe cuatro visiones sobre la comunicación política: 1.  Instrumental: se refiere a las habilidades en la utilización de instrumentos por parte de partidos políticos o sus gobernantes respectivos, para manipular y atraer a la opinión pública, de tal manera que se establece una relación de fuerza entre gobernantes y gobernados. 2. Ecuménica: definida como proceso de intercambio de información entre los actores políticos, los medios de información y el público. Esta visión está muy próxima a “una visión sistémica en la que domina el funcionalismo y las ideas de circulación sin trabas para la comunicación y en ausencia de relaciones de fuerza entre los protagonistas”. 3. Competitiva: se interviene y dispone a través de los principales medios, las percepciones públicas de los grandes acontecimientos políticos. Esta definición subraya el “rol central de lo cognitivo y lo simbólico en los procesos políticos, y por ende, de acercar las nociones de conflicto o cooperación por una parte y construcción de sentido por otra, insistiendo en la presencia de los medios en la interacción”. 4. Deliberativa: las naturalezas de la comunicación y de la política son en cierto modo similares. Es en el debate colectivo donde se encuentran las condiciones para una verdadera democracia deliberativa, en la cual la “incorporación creciente de los ciudadanos permite la formación de un auténtico espacio público”.

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Una definición más sintética la ofrece Mazzoleni (2010: 38): “el intercambio y la confrontación de los contenidos de interés público-político que produce el sistema político, el sistema de medios y el ciudadano-elector.”

El papel del sistema de medios en la comunicación política

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Hallin y Mancini (2004) son autores de una tipología de sistemas mediáticos basada en la historia, evolución y trayectoria de las principales estructuras de comunicación del siglo xx que pone dichos sistemas en relación con los respectivos sistemas políticos de los países europeos y norteamericanos. Aunque ha recibido diversas críticas debido a que no consideró algunos de los nuevos fenómenos derivados del desarrollo de las TIC’s y la globalización (Norris, 2009), el esquema de análisis de Hallin y Mancini sigue siendo válido y relevante para analizar los sistemas mediáticos y audiovisuales por cuanto mantienen a lo largo del tiempo sus peculiaridades institucionales (Aalberg et al, 2010). Hallin y Mancini (2004, 19) analizan dieciocho países teniendo en cuenta sus trayectorias históricas y sus perfiles estructurales y culturales. A partir de ahí, diseñan una tipología de sistemas de medios que se basa en tres modelos: pluralista polarizado, democrático corporativo y liberal (ver Tabla 2). Para ello proponen cuatro grandes dimensiones que permiten una comparación de los sistemas de medios de comunicación de la Europa occidental y Norteamérica: a) El desarrollo de los mercados de los medios de comunicación, especialmente la fortaleza y debilidad de la prensa de gran tirada. b) El grado y naturaleza de los vínculos entre los medios y los partidos políticos. c) El desarrollo de la profesionalidad de los periodistas. d) El grado y la naturaleza de la intervención estatal en el sistema de medios de comunicación. La tipología tiene en cuenta, además, otros elementos del sistema político como el papel del Estado en la sociedad, el carácter de mayoría o de consenso del sistema político, la pauta de la organización de los grupos de interés, incluida la distinción entre el sistema liberal más fragmentado y el sistema más corporativo, la distinción entre el pluralismo moderado y el más polarizado y el desarro-

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llo de la autoridad racional-legal en comparación con las formas clientelistas de organización social. 1. Modelo Mediterráneo o Pluralista polarizado: en el sur de Europa existe una importante intervención del Estado y de los partidos políticos en muchas áreas de la vida social, además de fuertes lealtades de gran parte de la población hacia ideologías políticas muy variadas. Es significativa la estrecha relación de colaboración que mantienen los medios con los partidos políticos, dando lugar a fenómenos de paralelismo y al consiguiente alineamiento político de los medios. La relación entre las élites políticas y los medios se rige con frecuencia por prácticas clientelistas derivadas de concesiones administrativas y licencias. Hay que subrayar también la existencia de un mercado dual en el que nos encontramos con consumidores fieles de información y otros muchos desinteresados por la misma, en el contexto general de un patrón de consumo fuertemente masculinizado. 2. Modelo del norte y centro de Europa o modelo Democrático Corporativo: los países representativos de este modelo se caracterizan por el pluralismo moderado y por un sistema político de consenso. Coexisten la prensa de gran tirada y una prensa vinculada a los grupos políticos y civiles, el paralelismo político y la profesionalidad periodística, y la libertad de prensa y una fuerte intervención estatal en los medios de comunicación. El Estado asume la responsabilidad de garantizar la libre circulación de información. Los medios están concebidos como instituciones sociales con autonomía para la representación de los diversos intereses sociales, políticos o económicos. 3.  Modelo del Atlántico Norte o Liberal: se caracteriza por el surgimiento temprano de la libertad de prensa siendo predominante la comercial. Salvo en la prensa británica, en el resto de países predomina el pluralismo interno y un bajo nivel de paralelismo político. Todos estos países se caracterizan por el pluralismo moderado y tienden hacia sistemas de mayoría. Los medios de comunicación representan intereses individualizados con ausencia de un pluralismo organizado. Se entiende como positiva la ausencia de intervención del Estado para garantizar la libertad de información. Así, se configura una prensa comercial dirigida a una amplia audiencia que no pone el énfasis en los asuntos públicos pero ejerce un control sobre el poder político.

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Tabla 1.  Modelos de sistemas de los medios de comunicación

Países

Modelo Mediterráneo o Pluralista Polarizado

Modelo del norte y centro de Europa o Democrático Corporativo

Modelo del Atlántico Norte o Liberal

Francia, Grecia, Italia, Portugal y España

Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Países Bajos, Noruega, Suecia y Suiza

Reino Unido, Estados Unidos, Canadá e Irlanda

Pautas de variación en cuatro dimensiones de los sistemas de los medios de comunicación Desarrollo de la prensa de gran tirada

Bajo

Alto

Alto

Paralelismo político

Alta

Alta

Bajo

Profesionalización

Baja

Alta

Alta

Intervención estatal

Alta

Alta

Baja

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Características de los sistemas políticos Historia política: pautas de consenso y conflicto

Democratización tardía; pluralismo polarizado

Democratización temprana: pluralismo moderado (salvo Alemania y Austria antes de 1945)

Democratización temprana: pluralismo moderado

Gobierno de consenso o de mayoría

Ambos

Predominantemente de consenso

Predominantemente de mayoría

Pluralismo individual versus organizado

Pluralismo organizado; importante papel de los partidos políticos

Pluralismo organizado; históricamente pluralismo segmentado; corporativismo democrático

Representación individualizada más que pluralismo organizado (especialmente en los Estados Unidos)

Papel del Estado

Dirigismo, fuerte implicación del Estado y de los partidos en la economía; períodos de autoritarismo, Estado del bienestar fuerte en Francia e Italia

Estado del bienestar fuerte; implicación considerable del Estado en la economía

Liberalismo; Estado del bienestar más débil, especialmente en los Estados Unidos

Autoridad racional-legal

Menor desarrollo de la autoridad racional-legal (excepto en Francia); clientelismo

Fuerte desarrollo de la autoridad racional-legal

Fuerte desarrollo de la autoridad racional-legal

Hallin y Mancini incluyen a España en el modelo Mediterráneo debido, entre otras razones, a la escasa circulación de la prensa, que se configura como una prensa de élites, al alto grado de intervencionismo del Estado, al alineamiento político de los medios y a la consiguiente relación instrumental que se da entre

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partidos y medios. En consecuencia, los medios proporcionan una representación de la escena política que dramatiza las diferencias y antagonismos entre unas opciones y otras, dando apariencia de confrontación y conflicto donde a menudo hay convergencia, a fin de atraer la atención de las audiencias (Hallin y Mancini, 2004: 426 y ss.) Los sistemas de medios en América Latina no se ajustan a ninguno de estos tres modelos. Los medios latinoamericanos poseen características tanto del modelo pluralista polarizado como del liberal (Hallin y Mancini, 2004: 92-93).

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La influencia de los medios (1): la mediatización de la vida política En las siguientes líneas se pretende explicar la influencia que los medios de comunicación tienen en la construcción social de la política. Para ello, vamos a proceder en dos tiempos: en un primer momento, vamos a abordar los condicionamientos que la actividad política se encuentra en una sociedad mediatizada, entendiendo por tal una sociedad en la que el conjunto de sus prácticas sociales se transforman debido a la omnipresencia de los medios. Hablaremos, por tanto, de la mediatización de la vida política. En un segundo momento, nos detendremos, más concretamente, en la manera como los medios construyen la política (apartado siguiente). Conviene comenzar recordando que los medios se han convertido en uno de los grupos socializadores de mayor importancia, debido a la creciente exposición a los mismos de las audiencias y a la consiguiente mediatización de la vida social. A partir de una idea genérica de la mediatización como los cambios sociales y el desarrollo asociado a los medios de comunicación, Shulz (2004) hace una descripción y sintetiza en cuatro los procesos de cambio social protagonizados por los medios. En primer lugar, “los medios de comunicación trascienden los límites de la capacidad humana de comunicación; en segundo lugar, “los medios sustituyen actividades sociales” e incluso instituciones sociales (por ejemplo, ver la televisión sustituye la interacción familiar íbid, 88-89); en tercer lugar, “los medios se integran en nuestra vida cotidiana (por ejemplo, conducimos y escuchamos la radio)” (íbid, 89); y, por último, “los actores y organizaciones de todos los sectores de la sociedad se acomodan a la lógica de los medios. En el caso de la política, los políticos se adaptan a las reglas del sistema de los medios” (íbid, 89). En las sociedades contemporáneas las personas dependemos de los medios de

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comunicación para obtener información sobre cualquier acontecimiento de la realidad social y política, lo que hace que la mayor parte de los electores tengan una experiencia puramente vicaria de la política. Desde este punto de vista, es frecuente hablar del papel de mediación que cumplen los medios, por cuanto ponen en relación a las élites de los partidos con sus electores. Ahora bien, la influencia de los medios no se limita a eso, ya que los medios no son meros transmisores de información, sino que someten los mensajes de la esfera política a un filtro que los adecúa a sus propios intereses y puntos de vista. Ocurre, en este sentido, que los políticos han de adaptarse a los requerimientos de los medios, dando lugar a un proceso que se denomina mediatización de la política. Stombäk (2008, 228-240) señala distintos aspectos de la mediatización y distingue cuatro fases del proceso de mediatización en las sociedades democráticas. Para empezar, la mediatización de la política de un país depende del grado en el que: 1. Los medios de comunicación constituyen la principal fuente de información política y social. 2. Los medios son independientes de las instituciones políticas. 3. Los medios de comunicación son gobernados por una lógica política o por una lógica mediática. 4. Los actores políticos se rigen por una lógica mediática o por una lógica política (íbid, 234).

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Stombäk distingue también cuatro fases de mediatización en las democracias occidentales: •  1ª fase. Se alcanza cuando los medios constituyen la principal fuente de información y canal de comunicación entre la ciudadanía, las instituciones y los actores políticos. La información transmitida por los medios tiene un impacto en cómo la gente percibe la realidad y qué opinión se forma de ella (íbid, 236). •  2ª fase. Los medios se vuelven más independientes de otros órganos políticos o gubernamentales y han comenzado a ser gobernados de acuerdo a la lógica de los medios de comunicación (íbid, 237). •  3ª fase. La independencia de los medios ha aumentado, los actores sociales y políticos han de adaptarse a los medios. En esta fase aparecen los spin doctors (estrategas y asesores de comunicación que interactúan con los periodistas en la formulación de mensajes), actores que ganan peso en un

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contexto en el que cada vez es más importante aplicar las técnicas de marketing político y electoral en combinación con los distintos medios (televisión, cable, internet). Los medios tienen ventaja en esta fase, ya que forman parte del proceso de toma de decisión (íbid, 238). •  4ª fase. Los actores sociales y políticos no solo se adaptan a la lógica de los medios de comunicación, sino que estos llegan en cierta forma a colonizar la vida política. La transición de la tercera a la cuarta fase estimula lo que se denomina “la campaña permanente“, la profesionalización de la política y la apelación al público (íbid, 239-240). A partir de mediados del siglo xx, con el declive de las ideologías y el descenso de lealtad de los votantes, los aparatos de los partidos aceptan técnicas mediáticas en un intento de sumar esfuerzos para conseguir la popularidad de la política. En este contexto, las campañas de Margaret Tatcher (1979) y Ronald Reagan (1980) se puede decir que son las que inician el tiempo de “la campaña permanente” (Aira, 2009: 53-54). Ante este nuevo escenario, el papel de los medios como transmisores del mensaje político es incuestionable y por este motivo, los partidos han arbitrado nuevos modos de actuación dejando al margen estrategias tradicionales y asumiendo una gestión profesionalizada de las noticias. En esta situación, tanto políticos como periodistas aprovechan al máximo las oportunidades con las que cuentan, recurriendo a nuevas acciones comunicativas con el objetivo de fortalecer sus papeles transmitiendo imágenes positivas o negativas en función de las situaciones particulares a defender. Conviene señalar a este respecto el recurso a la “going public” o “apelación al público”, en cuanto mecanismo de acceso directo (no mediatizado) a los ciudadanos para solicitar su adhesión a la acción de gobierno. De este modo, el mensaje político llega directamente a la opinión pública sin intervención del periodista (Casero, 2009). Otro tanto ocurre con las conferencias de prensa en las que no se permiten preguntas a los periodistas y, en general, con las intervenciones públicas que intentan popularizar el trabajo del político sin la mediación del periodista. Entre los principales efectos de la mediatización política podemos destacar siguiendo a Mazzoleni: la espectacularización, la personalización y la tematización. Por lo que respecta a la “espectacularización”, el resultado más evidente es que hace recaer el éxito del mensaje en su capacidad de distracción y entretenimiento. La campaña electoral es el entorno perfecto de la espectacularización. Un segundo efecto de la mediatización es la personalización del liderazgo, que

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afecta tanto a la forma de apreciar todo acontecimiento político como a la presentación de la política misma. La selección de las élites ha pasado de estar en manos de los partidos políticos a estar condicionada por el filtro de los medios en la búsqueda del perfil mediático del candidato (Mazzoleni, 2004: 102-115). Por último, la mediatización tiende a centrar el debate político en la selección y discusión de unos pocos temas que son los que polarizan el debate político, reemplazando así la tradicional discusión de ideologías y programas.

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La influencia de los medios (2): la construcción mediática de la política Aunque la presunción de que los medios manipulan a las audiencias, moldeando sus gustos y sus preferencias, la investigación sobre la influencia de los medios invita, por lo general, a tomar con cautela el alcance de esta influencia y a acoger con escepticismo cualquier idea de manipulación o de capacidad mediática con efectos directos sobre las conciencias (Roda, 1989; Curran 2005). De haber efectos, es improbable que sean directos, y de haber manipulación, solo sería factible por la vía de una construcción cuidadosa de la realidad social en el marco de una visión del orden social capaz de presentar dicha realidad como aceptable o legítima. Es imprescindible, por tanto, una relación de concordancia entre aquella construcción y esta visión del orden social que la dota de legitimidad y sentido. Pero que la comunicación así establecida llegue a tener efectos sobre la audiencia depende, por lo pronto, de que la citada construcción resulte lo más neutra posible, a fin de que la ideología que la sustenta permanezca implícita e inadvertida. Solo en la medida en que los medios consiguen un efecto de neutralidad e imparcialidad, la ideología que defienden se hace operativa. Hay que tener en cuenta, por otro lado, que los actores implicados (partidos, medios y audiencias) tienen intereses dispares en relación con la comunicación política: mientras los primeros confían en los medios afines para conseguir el apoyo de las audiencias, los medios intentan atraerlas hacia sus propios encuadres y mensajes; en tanto que la audiencia tiene dos posibilidades: o bien confiar a los medios el control de los políticos o bien obtener de los medios la información necesaria para controlarlos directamente. En consecuencia, los medios proporcionan una representación de la escena política que dramatiza las diferencias y antagonismos entre unas opciones y otras, dando apariencia de

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confrontación1 donde a menudo hay convergencia, a fin de atraer la atención de las audiencias. Asimismo, los medios someten a los políticos a una observación meticulosa en busca de noticias caracterizadas no tanto por su relevancia como por su espectacularidad, con el riesgo consiguiente de deslizamiento hacia la caricatura y el escándalo (Thompson, 1998: 187 y ss.) Con todo, el riesgo más importante es que la política, en cuanto proceso democrático de toma de decisiones, sea reemplazada por una actividad puramente retórica en virtud de la cual el deseo compulsivo de obtener presencia mediática termina por convertirse en un objetivo en sí mismo, vaciando a la política de contenido y sustituyéndola por una sucesión de gestos teatrales destinados a alimentar una determinada imagen de los líderes, desvirtuando la discusión de las cuestiones verdaderamente importantes2. Típicamente, el proceso de construcción de la realidad mediática sigue dos pasos: selección de los elementos constitutivos de la realidad publicitada y encuadramiento de dichos elementos en el marco de la ideología corporativa que sirve de referencia. En cuanto a lo primero, la selección de los elementos de la realidad social se concreta en la elaboración de un temario o, si se quiere, de una agenda temática destinada a fijar el foco de atención de la audiencia (McCombs, 2004). No se trata, por el momento, de sugerir a la audiencia código alguno de interpretación de los mensajes, sino tan solo de establecer el sendero temático por el que la audiencia debe circular. El éxito de esta primera tarea depende de la capacidad de los medios para que sus audiencias interioricen la agenda temática y la hagan suya. En la medida en que la agenda temática de los medios y la agenda personal de sus audiencias confluyen, haciendo que las preocupaciones de los ciudadanos se identifiquen con aquella, los medios habrán conseguido su primer objetivo. No se trata de un objetivo fácil, ya que el conocimiento de los ciudadanos se nutre de otras muchas fuentes, empezando por su propia experiencia en el entorno familiar, social y laboral, lo que requiere de una cierta correspondencia entre la agenda temática de los medios y los problemas cotidianos de los ciudadanos. La segunda tarea de los medios es el encuadramiento de los mensajes, entendiendo por tal una tarea de “selección de algunos aspectos de la realidad haciéndolos más relevantes, a fin de promover una particular definición del 1.  Hay una larga lista de mecanismos de dramatización: personificación, relatos arquetípicos, duelos verbales (talk show), etc. (Meyer, 2002: 32 y ss.) 2.  Es lo que Meyer llama pseudopolítica (2002: 67 y ss.)

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problema, una interpretación de sus causas, una evaluación moral y/o una recomendación acerca del tratamiento del asunto en cuestión” (Entman, 1993). El encuadramiento puede ser de dos tipos: episódico o temático. Mientras el primero proporciona imágenes o descripciones más o menos espectaculares pero relatadas, en cualquier caso, en términos episódicos referidos a sucesos particulares y concretos, el encuadramiento temático proporciona una interpretación más general sobre la causalidad del problema que sirve de trasfondo a la noticia. Esta diferencia es fundamental, por cuanto está asociada a diferentes mecanismos de atribución de responsabilidad por parte de la audiencia (Iyengar, 1991). Tras la elaboración del temario y el encuadre de los temas, el proceso de construcción de la agenda culmina con la puesta en relación del acontecimiento con un sistema simbólico o ideológico que sea reconocible por la audiencia (Sánchez Noriega, 2002: 167). Siguiendo la definición de Entman que presentamos más arriba, podemos distinguir tres momentos en el proceso de encuadre: diagnóstico, pronóstico y motivación. La primera función del encuadre es la identificación del tema/problema y su evaluación en términos de causas y consecuencias. En este primer momento, se trata de diagnosticar el carácter problemático del tema en cuestión y de establecer su etiología, lo que pasa, indefectiblemente, por alguna forma de atribución de responsabilidad. Una vez hecho el diagnóstico, se establece el pronóstico: el encuadre debe ofrecer remedio al problema en cuestión, lo que suele ir acompañado de algún tipo de exhortación a la audiencia para que actúe y colabore a la resolución del problema en una dirección determinada. Pues bien, esta secuencia tendrá tanto más éxito en la medida en que, como apuntábamos, la atribución de responsabilidad consiga presentar el tema en asociación con un sistema simbólico o ideológico reconocible por la audiencia, en tanto que el mecanismo que hace posible esta operación resulte inadvertido. En este sentido, uno de los mecanismos más utilizados es el priming, que significa dos cosas: primar e imprimar. Esta doble acepción del priming permite a los medios, por un lado, primar o priorizar determinados temas que llevan asociados atributos de fortaleza o debilidad respecto a un actor político; así, por ejemplo, el diario El País puede centrar el foco de atención de una campaña electoral en noticias relacionadas con políticas sociales a sabiendas de que ese es un punto fuerte de los socialistas frente a los populares. En tanto que, por otro lado, priming significa imprimar, a la manera de un lienzo, la presentación de un tema por su asociación con actitudes o predisposiciones más o me-

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nos latentes entre los electores. En otras palabras, imprimar significa emitir un mensaje con el fin de activar ideas o pensamientos conectados con él (Entman, 2004: 27). Tal como señalan Jacobs y Shapiro (2000), esta práctica retórica se usa en política sobre todo para criticar y rechazar las ofertas políticas del adversario, más que para apoyar las iniciativas propias, por cuanto los políticos desconfían de la capacidad de atención del público ante argumentos racionales. Así, por ejemplo, cuando el PP descalifica la propuesta de Estatuto catalán por estar tutelado por ETA3, podemos encontrar los dos tipos de priming: hay, por un lado, un desplazamiento temático desde la discusión autonómica hacia la discusión sobre el terrorismo, que ha sido tradicionalmente uno de los puntos fuertes del PP frente al PSOE. En tanto que, por otro, hay un intento de contaminar el Estatuto de terrorismo, conectando con la idea de que los nacionalismos son sospechosos de complicidad o permisividad con el terrorismo. Las posibilidades de priming se amplían en el caso de los medios. Así, por ejemplo, las cadenas públicas controladas por el PP (TVE y Telemadrid) emitieron el documental de Elías Querejeta Asesinato en febrero (sobre el asesinato de Fernando Buesa poco antes de las elecciones de 2000) en vísperas de las elecciones de 2004, a fin de reforzar el encuadre del gobierno sobre la autoría de ETA en relación con el 11-M. Especialmente sobresaliente es el priming que pone en sintonía medios y mensajes políticos: los carteles de comunicación política del PP en la época de Aznar utilizaban el mismo trasfondo de los telediarios de TVE, en un intento por atribuir a la comunicación partidaria parecida verosimilitud y credibilidad que a los informativos de una cadena pública. Para terminar este apartado, nos gustaría hacer una referencia a la relación que existe entre las distintas agendas involucradas en el proceso general de establecimiento de la agenda. Estas agendas son tres: a) La agenda de los medios. b) La agenda del público (agenda pública). c) La agenda de los partidos (agenda política). La agenda de los medios se refiere a aquellos temas que los medios de comunicación consideran que son los más importantes. La agenda del público 3.  “Montilla exige a Rajoy y a Acebes que pidan perdón por decir que ETA tutela la reforma del Estatut”, El País, 30 de mayo de 2005.

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tiene que ver con el orden que el público establece a los problemas existentes en su comunidad. Y, por último, la agenda política abarca el elenco de temas o issues que las élites políticas consideran de interés nacional. En principio, podemos entender su relación mutua como un proceso interactivo en el que los temas procedentes de la agenda de los medios y de la agenda del público intentan incorporarse a la agenda política y alcanzar así el estatus de temas de interés nacional dignos de ser considerados de manera prioritaria por los agentes políticos. Ocurre, sin embargo, que tanto la agenda del público como la agenda de los partidos deben superar el filtro de los medios si de verdad quieren conseguir estatus de notoriedad, lo que otorga a la agenda de los medios una posición motriz en el proceso de establecimiento de la agenda. Una vez aclarado que el proceso general de establecimiento de la agenda es el resultado de la interacción de estas tres agendas, conviene hacer la distinción entre lo que podemos llamar proceso restringido de establecimiento de la agenda, que sería la influencia de la agenda de los medios sobre la agenda pública (agenda setting) y el proceso más amplio de establecimiento de la agenda política, que podemos designar como construcción de la agenda (agenda building), entendido como el resultado de la interacción de las tres agendas mencionadas (Figura 1).

Figura 1.  Proceso general de establecimiento de la agenda (agenda building)

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Experiencias personales e interpersonales Comunicación entre élite e individuos

Filtros influencias. Eventos y noticias espectaculares

Agenda de los medios

Agenda pública

Agenda política

Indicadores del mundo real sobre la importancia de un determinado acontecimiento de la agenda

Fuente: Rogers y Dearing, 1988.

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Líneas actuales y futuras de debate

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Internet y en general el nuevo contexto mediático unido a la tecnología digital de la información se está afirmando como una nueva fuerza sistémica hasta el punto de estar contribuyendo a la desestabilización y al cambio de los sistemas de comunicación política. El uso de la red se incrementa cada día debido a la evolución de la sociedad moderna, transformando los estilos de vida a todos los niveles. En multitud de espacios nos podemos conectar para recibir información, difundir datos a nivel transnacional e interactuar con cualquier persona, grupo o institución, real o virtual. La globalización de las comunicaciones, por tanto, ha rediseñado el ámbito comunicativo, si antes la esfera pública estaba estructurada por los medios de comunicación tradicionales, con la aparición de la telefonía móvil, la televisión vía satélite y la red se inicia un nuevo espacio público. Dahlgren (2005: 147-150) distingue tres dimensiones que pueden servir como punto de partida para analizar la esfera pública de cualquier sociedad y al mismo tiempo, observar cuáles son las contribuciones de las tecnologías de la comunicación. Así tenemos que: 1.  La dimensión estructural hace referencia a “la configuración de los múltiples espacios comunicativos especialmente relevantes para la democracia, es decir, en la medida en que están organizados en términos legales, sociales, económicos, culturales y técnicos. Estos factores influirán en que la red sea o no accesible para su uso cívico”. 2.  La dimensión de representación se refiere al “flujo de información de los medios de comunicación. Debido a la gran variedad de espacios y a la masificación de la comunicación en internet, la representación es relevante en base al grado de contextos online de la esfera pública. Cualquier persona puede hacer aportaciones en los múltiples espacios disponibles”. 3. La dimensión de interacción alude a dos aspectos. En primer lugar, “tiene que ver con el encuentro de los ciudadanos con los medios: su uso, interpretación y resultados de todo el proceso comunicativo. El segundo aspecto de interacción proviene de la relación entre los ciudadanos que pueden ir desde conversaciones entre dos a la confluencia de múltiples opiniones en grandes reuniones. La interacción tiene sus espacios y sus prácticas discursivas, la esfera pública es fluida y de carácter extensivo. Con la llegada de la red, la interacción cívica da un paso histórico al ser

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online, el carácter expansivo de la esfera pública se acentúa. Sin embargo, es necesaria la existencia de vínculos entre las diferentes plataformas de interacción cívica y las organizaciones de toma de decisión”. En definitiva, la mayor contribución de internet a la esfera pública proviene de la cantidad y variedad de recursos que ofrece de tal forma que se ha facilitado la comunicación horizontal, es decir, cualquiera puede expresarse sin necesidad de intermediación de un periodista. Desde el simple correo electrónico a los newsgroup o grupos de discusión, el chat, los mensajes instantáneos, las páginas web, la videoconferencia o los blogs a través del uso de hyperlink, blogrolls y banners, están expandiendo tanto el espacio de interacción como de colaboración entre los políticos y los ciudadanos, ampliándose la participación política a la esfera virtual. Mazzoleni (1999: 34) dice que internet podría tener un efecto similar al de la mediatización, en cuyo caso se estaría hablando de una especie de “redetización” de la comunicación política, si algún día la presencia en los hogares fuese similar a la de la televisión, en ese momento, los modelos de comunicación política podrían verse afectados por la nueva tecnología. De momento aunque aún no se evidencian transformaciones en los sistemas políticos debido a las nuevas tecnologías sí contribuyen al intercambio e interacción entre aquellos interesados por las cuestiones políticas. Teniendo en cuenta esta perspectiva Miani (2003: 43-44) “señala cinco razones por las que un político debe interesarse por este instrumento de comunicación y hacer el esfuerzo de integrarlo en las propias actividades de la comunicación política. La primera, la dimensión del fenómeno no puede ser ignorada, pese a que sería muy aventurado decir que la penetración de internet puede llegar a conseguir en un período breve de tiempo lo conseguido por la universalización de la televisión; todavía no es un medio de comunicación cultural y socialmente disponible a todos los individuos. La segunda razón, es que el medio ofrece a los políticos y a los candidatos un espacio discursivo autónomo bajo su control directo. En tercer lugar, internet es un extraordinario instrumento de campaña permanente, la información publicada en la web está disponible las veinticuatro horas del día. En cuarto lugar, es el único medio de comunicación que permite recibir en tiempo real el feedback de los usuarios. Y, por último, el uso de internet por parte de un político contribuye a su legitimación y a la legitimación del proceso político en general”. En la actualidad, en España, todos los partidos, candidatos y gran cantidad de políticos tienen su web. Sus páginas ofrecen la participación a través de Face-

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book, Flickr, YouTube, Twiter, Twenti, Menéame, Technorati, etc., y cuentan con blogs, videoblogs, podcast, videocast o chat, entre otros espacios. Por ejemplo, el PP, entre otras acciones comunicativas, animan a crear grupos de amigos en los móviles para recibir información política a través de sms por su utilidad para convocatorias y acciones rápidas; algún representante garantiza que él mismo hace seguimiento de todos los comentarios que llegan a su página y en la página principal animan a escribir mensajes que leen y analizan a diario. El PSOE va por la tercera edición de encuentros a través de su canal, a propuesta de las personas que tienen sus blogs. Responden a preguntas, tanto a las realizadas de forma presencial como a las formuladas vía Twiter. En el último encuentro, los políticos participantes “reivindicaron el activismo de la ciudadanía a través de internet como una importante herramienta que da voz a la sociedad ante los retos actuales”. Se puede convenir por tanto, que en este momento la esfera pública se está extendiendo de tal forma que constituye uno de los fundamentos de la ciberdemocracia (Lévy, 2002: 46), entendiendo por tal, la expresión de una comunicación política en una estructura de red flexible que facilita en determinada medida, “los ideales de una deliberación o interpelación política no elitista ni excluyente” (Dader y Campos, 2006: 108). Puesto que el ciberespacio permite entonces una libertad de expresión sin igual a escala transnacional, los medios pueden mejorar y enriquecer la democracia creando un “espacio cívico común” en donde los políticos deberían participar con la intención de establecer actitudes cívicas. Para ello, “podría crearse una autoridad con competencias para organizar, difundir, moderar y presentar informes sobre los resultados de una amplia gama de ejercicios de democracia electrónica con la intención de suscitar, reunir y coordinar las reacciones de los ciudadanos y/o deliberaciones sobre los problemas que se presentan y/o propuestas emitidas por organismos públicos, que se espera que con el tiempo reaccionen formalmente de algún modo. Este requisito podría ayudar a estimular la participación seria de la ciudadanía en foros.” (Blumler y Gurevitch 2001: 9). A este respecto, Bouza (2003: 4)considera muy difícil convertir el ciberespacio en un espacio abierto, igualitario y libre. Si bien “hay un potencial de igualdad que sí está siendo desarrollado, en cierta medida, sobre todo como circulación de información entre élites, y esto mismo, con ser restringido, anuncia unas posibilidades democráticas extraordinarias si la brecha digital fuese reduciéndose en alguna medida o, quizá, más esperanzadamente, si fuese neutralizada. Es un objetivo trascendente para los próximos decenios.”

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Son escasas las prácticas interactivas entre la ciudadanía y el sistema político. En 2010, el Instituto de Innovación para el Bienestar Ciudadano (Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa de la Junta de Andalucía) puso en marcha un proyecto europeo para la e-democracia. A través de la iniciativa que se llama EuroPetition, los ciudadanos de tres provincias andaluzas pueden realizar sus peticiones o sugerencias a través de la web a los representantes políticos de sus Ayuntamientos o al Parlamento Europeo. El objetivo consiste en aumentar la participación ciudadana en las agendas políticas en un 25% (El Mundo.es, 20 de junio de 2010). Hay también ejemplos de voto electrónico en algunos países como Venezuela, Argentina, Brasil, Paraguay, los Estados Unidos o la India. En España, el acercamiento a la e-democracia se puso en práctica en 2004 en localidades como Toro (Zamora), Pol (Lugo) y Jun (Granada) la experiencia demostró una muy alta participación, alcanzando el 91,3% (Prince, 2005: 37). Sería interesante promover una mayor participación ciudadana a través de los recursos que las instituciones, partidos y candidatos disponen en sus páginas web. De alguna forma, ya está iniciado el proceso de canalización de demandas de la sociedad civil a través de la esfera pública, el objetivo sería transmitir opiniones que puedan afectar el curso de la vida política, bien a través de sugerencias o críticas, bien sirviendo como ejercicio de control al gobierno, de todas formas, para conseguir este propósito, tal como señala Castels (2005: 223), hay que cambiar la política para cambiar internet. O “reconceptualizar” la idea de la política aislándola de su visión tradicional (Bentigvegna, 2006).

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Actividades propuestas para clases interactivas Actividad 1.  Preguntas

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Preguntas de repaso de conceptos y contenidos •  ¿Qué se entiende por comunicación política? •  ¿Cuáles son los tres tipos de modelos de sistemas de medios que definen Hallin y Mancini? •  ¿Cuál es la diferencia entre mediación y mediatización política? •  ¿Qué tres dimensiones distingue Dahlgren para analizar la esfera pública de cualquier sociedad? •  Define framing y priming. •  Describe el proceso de interrelación de agendas desarrollado por Rogers y Dearing. •  Considerando como dice Stombäk que para determinar la mediatización política de un país es necesario tener en cuenta cuatro aspectos, señala abajo un rasgo que no corresponde: a) Grado en que los medios de comunicación constituyen la principal fuente de información política y social b) Grado en que los medios son independientes de las instituciones c) Grado de intervención del Estado en los medios de comunicación d) Grado en que los medios son gobernados por una lógica mediática o por analógica política e) Grado en que los actores políticos ejercen su influencia en los medios de comunicación f) Grado en que los actores políticos se rigen por una lógica mediática o por una lógica política. •  Señala los distintos científicos sociales que han hecho aportaciones a la comunicación política y cuáles han sido estas.

Preguntas desarrollo de argumentos •  ¿Por qué los sistemas de medios de América Latina no encajan en ninguno de los modelos desarrollados por Hallin y Mancini?

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•  ¿Por qué la mayoría de las investigaciones sobre agenda setting estudian los períodos electorales? •  ¿La comunicación política de un país puede afectar a la legitimidad de las instituciones democráticas? •  ¿De qué manera los medios de comunicación hacen frente a la emisión de noticias de los políticos?

Actividad 2. Aplicación de conceptos teóricos a un caso empírico ¿Reflejan las noticias la realidad? •  El alumnado elegirá una noticia de actualidad y hará un seguimiento de la misma durante una semana en tres periódicos distintos de ámbito nacional. Tendrá que observar y poder describir el contenido y las semejanzas y diferencias en la presentación de la realidad por los distintos periódicos seleccionados. Para ello deberá reconocer: a) Los principales actores políticos. b) Cuáles son las metas de los actores. c) Con qué recursos cuentan los actores políticos d) Cuáles son las estrategias que desarrollan con el objetivo de alcanzar su meta.

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Actividad 4.  La comunicación política en el cine Frost versus Nixon, Ron Howar (2008).

Objetivos generales: •  Desarrollar un método de reflexión que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de la comunicación política. •  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación con la trama de la película y su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos.

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Cuestiones •  Expón aquellas ideas que consideras las más destacables de la película. ¿Qué ha sido lo que más te ha impactado? •  Emplea el material audiovisual de la sesión para analizar en los personajes y en los elementos del contexto la naturaleza de la mediatización política. •  De acuerdo con la película, explica de qué manera los políticos intentan cambiar la opinión pública a través de los medios •  Analiza los bloques temáticos presentes en las entrevistas realizadas •  Apoyándote como base en el material de este capítulo, realiza una sinopsis de la película argumentando teóricamente la misma. •  ¿Cambiarías algo de la película? Imagina un final distinto. Este tipo de actividad también puede llevar sea cabo con otros materiales audiovisuales. Sugerencias: •  Fharenheit 9/11, Michael Moore (2004) •  Buenas noches y buena suerte, George Clooney (2005). •  In the Loop, Armando Ianuucci (2009).

Actividad 5:  La comunicación política en series de humor

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Se recomienda para la realización de esta actividad la siguiente lectura: •  Valbuena de la Fuente, F., 2010. “El humor en la comunicación política.” Cuadernos de Información y Comunicación15, 123-164. •  Visionado de un capítulo de la serie Yes, Minister

Actividad 6:  Lectura de un ensayo Objetivos generales •  Desarrollar un método de reflexión a través de los materiales literarios que ayude al alumnado a identificar aspectos claves de la comunicación política y la opinión pública.

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•  Convertir al alumnado en participante activo mediante su implicación en el debate de la novela y con el fin de exponer su análisis crítico. •  Analizar la realidad desde un escenario distinto a lo que se puede plantear en una clase magistral o de pizarra: salida de los textos académicos. Se propone la lectura: •  Salmon, Ch., 2008. Storytelling. La máquina de fabricar historias y formatear mentes. Barcelona: Península.

Cuestiones

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•  Describe qué significa storytelling •  ¿Cuál es la preocupación que siente el autor del consumo que hace la ciudadanía de los medios y el papel del poder? •  ¿Crees que existe relación entre la difusión de nuevos medios y el nacimiento del storytelling? •  ¿Cómo definirías a los spin doctors? •  ¿Cómo se describe en el libro la relación actual entre la prensa y el poder político? •  ¿Existe en España la misma tendencia que en los Estados Unidos al storytelling? ¿Y en Latinoamérica? Haz un análisis de una campaña reciente. •  Realiza una recensión del libro.

Recursos online recomendados •  http://ec.europa.eu/public_opinion/index_fr.htm •  www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/BarometroDelRIElcano •  www.latinobarometro.org/ •  wiscadproject.wisc.edu/ •  Escucha How Does News Media Impact Elections? en: http://pcl.stanford.edu/press/ •  Página web donde aparecen todos los periódicos del mundo disponible en: www.all-links.com/newscentral/

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