Kako Podstaci Razvoj Na Lokalnom Nivou Dobar

Kako podstaći razvoj na lokalnom nivou

Priručnik s primerima najbolje prakse iz Jugoistočne Evrope Friedrich Ebert Stiftung Kancelarija u Beogradu, Beograd 2005.

Izdavač: Friedrich Ebert Fondacija, kancelarija u Beogradu, Simina 1 Štampa: GRID Beograd, decembar 2005. ISBN

Stabilitätspakt für SüdostEvropa Gefördert durch Deutschland Stability Pact for South Eastern Evrope Sponsored by Germany

Sadržaj Predgovor Rüdiger Pintar

3

Jakša Puljiz Privredni razvoj

5

István Temesi i Nóra Teller Upravljanje gradom Bicskeom -lepeza rešenja

17

Jószef Hegedüs Finansiranje javnih usluga u lokalnim zajednicama

36

Rosana Ščančar Razvoj zajednice

55

Zlata Ploštajner i Ivona Mendeš Građanska participacija

74

Snježana Vasiljević Etnički odnosi i primeri pozitive prakse u Jugoistočnoj Evropi

88

Mariana Cernicova Partnerstva, saradnja i umrežavanje kada država ne interveniše

102

Lidija Pavić-Rogošić i Silvija Kipson Zaštita okoline u Jugoistočnoj Evropi

114

Autori

144

2

Predgovor U proleće 2001. godine Fondacija Friedrich Ebert je pokrenula, u kontekstu Pakta o stabilnosti u Jugoistočnoj Evropi i u saradnji sa nizom nacionalnih institucija u pojedinim zemljama, regionalni projekt pod nazivom “Lokalna samouprava i decentralizacija u Jugoistočnoj Evropi”. Projekt se bavi stanjem i reformama lokalne samouprave i decentralizacijom u zemljama regiona. U projekt su uključene sledeće države: Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Hrvatska, Mađarska, Makedonija, Rumunija, Slovenija i Srbija i Crna Gora. U svim tim zemljama su već započele, a delom su i sprovedene, reforme lokalne uprave, dok se istovremeno raspravlja o daljim poželjnim reformskim koracima. Budući da su zemlje regiona počele proces tranzicije u sličnim uslovima, reforme su dovele do sličnih problema i interesa u oblasti lokalne uprave. Stoga su razmena iskustava i dijalog o različitim pristupima i problemima lokalne uprave korisni za sve aktere u regionu, što može pomoći da se izaberu uspešne reformske strategiije i izbegnu nepotrebni neuspesi. Polazeći od tih pretpostavki, projekt ima za cilj da podrži javnu debatu o tim temama sa političarima koji donose odluke, istraživačima i stručnjacima na nacionalnom i lokalnom nivou. Krajnji adresanti ovog projekta su, međutim, politički praktičari na lokalnom nivou, koji pokreću i sprovode reformske programe u lokalnim zajednicama. Kako bi se postigao taj cilj, projekt se ostvarivao na dva paralelna koloseka: s jedne strane, kroz regionalne seminare sa stručnjacima iz zemalja regiona, i kroz objavljivanje rezultata tih seminara radi njihove upotrebe u nacionalnim radionicama na lokalnom nivou, a s druge strane kroz nastojanje da se napravi priručnik s primerima najbolje prakse. Od početka projekta 2001. godine održano je deset seminara sa regionalnom grupom stručnjaka, koji su se bavili odabranim temama važnim za lokalnu samoupravu. Rezultati seminara dokumentovani su u 5 odgovarajućih publikacija na engleskom jeziku i distribuirani zainteresovanim potencijalnim čitaocima u državama Jugoistočne Evrope: lokalnim i regionalnim upravama i njihovim udruženjima i savezima, istraživačkim i akademskim institucijama i pojedincima, zaduženim za poslove lokalnih zajednica. U zabelešci na kraju predgovora navedene su publikacije ovoga projekta na engleskom jeziku. Da bi rezultati seminara postali dostupni praktičarima u lokalnim upravama, bilo je nužno prevesti neke od publikacija na jezike država u regionu. Te knjige su zatim korišćene kao stručni materijal u radionicama za članove lokalnih uprava i druge zainteresovane aktere na lokalnom nivou. Knjige izdate na hrvatskom jeziku navodimo u zabelešci na kraju. Kako bi se omogućilo da upravo najuspešnije inicijative i praktična iskustva na lokalnom nivou budu dostupni svim zainteresovanima, učesnici projekta su predložili da se napravi priručnik, koji bi sadržao zbirku primera najbolje prakse, oslanjajući se pritom pre svega na znanje stručnjaka i dostupna iskustva iz zemalja regiona, budući da bi oni mogli biti razumljiviji ovdašnjim potencijalnim čitaocima od iskustava i modela iz zapadnih zemalja. Priručnik je zamišljen kao izvor ideja i inspiracije za praktičare, članove gradskih i opštinskih uprava, gradonačelnike i opštinske načelnike i druge pojedince koji se bave pitanjima lokalnog razvoja i lokalne samouprave. Priručnik daje opšti pregled

3

tema važnih za lokalni razvoj, prikazujući stanje u nizu izabranih oblasti lokalne samouprave u regionu, nudeći nekoliko studija slučaja, koje mogu poslužiti kao model. Priručnik zato nije pisan samo za usku stručnu publiku, nego je jezikom i stilom namenjen širem krugu čitalaca. Obrađeno je sledećih osam tema koje su važne za lokalni razvoj: ekonomski razvoj, upravljanje lokalnom jedinicom (opštinom ili gradom), finansiranje javnih usluga, razvoj zajednice, građanska participacija, lokalni programi za etničke manjine, oblici saradnje lokalnih zajednica i zaštita okoline. Tih osam poglavlja je usresređeno na jednu glavnu temu: lokalni razvoj u kontekstu nadležnosti kojima rapolažu lokalna samouprava i decentralizovane strukture. Poglavlja su pisana kao uvod u date probleme iz različitih oblasti lokalnog razvoja, i kao prikaz studija slučaja, koje nude moguća rešenja problema. Priloge u ovom priručniku napisala je grupa autora iz regiona, a zasnivaju se na iskustvima i primerima iz nekih zemalja regiona. Neke od primera prikupili su i drugi saradnici koji se bave lokalnim razvojem. U ime Fondacije Friedrich Ebert hteo bih da se zahvalim svim saradnicima i autorima, posebno Urbanom institutu u Zagrebu za njihovu pomoć u prikupljanju studija slučaja, i profesoru Nenadu Zakošeku i Ani Briški, za uređivanje ove knjige. Rüdiger Pintar Friedrich Ebert Stiftung

Publikacije projekta koje je izdala zagrebačka kancelarija Fondacije Friedrich Ebert: 1.

Local Self Government and Decentralization in South-East Evrope. Proceedings of th the Workshop Held in Zagreb, 6 April 2001 , 2001. 2. Financing Local Self-Government. Case Studies from Germany, Slovenia and Croatia, 2001. 3. The Interreg Model. Practical Experience in Cross Border Co-Operation , 2001. 4. Citizens Participation in Local Self-Government. Experiences of South-East Evropean Countries , 2001. 5. Decentralizing Government. Problems and Reform Prospects in South-East Evrope , 2002. 6. National Minorities in South-East-Evrope. Legal and Social Status at Local Level , 2002. 7. Executive and Legislature at Local Level. Structure and Interrelation in Countries of South-East Evrope , 2002. 8. Economic Development on the Local and Regional Level. Initiatives in South-East Evrope, 2003. 9. Reforms of Public Services. Experiences of Municipalities and Regions in South-East Evrope, 2003. 10. Reforming Local Public Administration. Efforts and Perspectives in South-East Evropean Countries, 2004. Sve navedene publikacije su dostupne u pdf-u i na Internet stranici zagrebačke kancelarije Fondacije Friedrich Ebert, na adresi http://www.fes.hr. Neke od publikacija prevedene su i objavljene na jezicima zemalja obuhvaćenih projektom. Na hrvatskom su objavljene sledeće dve knjige: Decentralizacija i učešće građana na lokalnom nivou i Finansiranje lokalne samouprave: Studije slučaja Nemačke, Slovenije i Hrvatske .

4

Jakša Puljiz

Privredni razvoj Privredni razvoj i lokalni akteri Uslovi za lokalni privredni razvoj u Srednjoj i Istočnoj Evropi su se značajno promenili u posljednjih petnaest godina. Od početka tranzicije centralne državne vlasti su znatno smanjile svoju odgovornost za razvoj lokalnih zajednica, pa tako i svoj uticaj na njih. Lokalne zajednice su se našle u delikatnom položaju. Dugotrajna tradicija oslanjanja na centralnu vlast, zaposlenost, koja se zasnivala na razvoju velikih industrijskih centara, nedostatak institucija civilnog društva, nepoverenje u planiranje i razvojne planove, samo su neke od okolnosti u kojima su se lokalne zajednice našle krajem osamdesetih i početkom devedesetih godina. Nastupilo je novo razdoblje u kome su regionalni i lokalni akteri dobili više prostora za uticaj na razvoj svojih zajednica. Neke su zajednice relativno brzo iskoristile nove mogućnosti i postigle značajne uspehe. S druge strane, u nekim zajednicama su nasleđeni problemi iz prošlosti dugo kočili uspešan razvoj, što je imalo za posljedicu porast regionalnih i lokalnih razlika. Različita iskustva upućuju na zaključak da su bolje prošle one zajednice koje su ranije shvatile nužnost traženja i podsticanja novih razvojnih prilika i modela. Pre nego što pređemo na mogućnosti lokalnih aktera da podstaknu lokalni razvoj, potrebno je odgovoriti na sledeće pitanje: koliko zaista lokalni akteri mogu da utiču na lokalne razvojne procese? Ili, drugim rečima, koliko su lokalni razvojni procesi determinisani spoljašnjim činiocima na koje lokalni akteri ne mogu znatno da utiču? Odgovor nije jednoznačan i može zavisiti o različitim okolnostima, specifičnim za svaku pojedinu zajednicu. Postoje primeri gde su lokalni akteri bili ključan činilac, neposredno “odgovoran” za uspešan razvoj lokalne zajednice. S druge strane, ponekad je lokalni razvoj snažno pod uticajem činioca, koje ne kontrolišu lokalni akteri, na primer: geografskog položaja zajednice, zatvaranja velike fabrike koja je bila nosilac zaposlenosti itd. Ipak, to ne znači da su lokalni akteri bez mogućnosti da odgovore na takve spoljašnje izazove. Štaviše, svaka lokalna zajednica suočena je s nizom mogućnosti podsticanja i jačanja pozitivnih učinaka spoljnih činilaca ili umanjivanja onih negativnih. Razlika među pojedinim zajednicama leži u rasponu spomenutih mogućnosti, njihovom mogućem razvojnom učinku i uspešnosti u iskorišćavanju pruženih mogućnosti. Da zaključimo, lokalni akteri su zaista važni za lokalni razvoj i, kao takvi, mogu značajno doprineti uspešnom razvoju lokalne zajednice. U nastavku će se ponuditi neki konkretni saveti i primeri kako se lokalni akteri mogu aktivno uključiti u podsticanje lokalnog privrednog razvoja, pri čemu je poseban naglasak stavljen na ulogu lokalnih vlasti kao ključnog lokalnog aktera.

5

Ko jeste ili može biti lokalni akter? Lokalne vlasti: opštinska ili gradska administracija Lokalne vlasti su ključni sprovodioci lokalnoga privrednog razvoja. Na razne načine mogu se aktivno uključiti u pružanje podrške lokalnoj privredi, od osiguravanja fizičke i druge infrastrukture, do podsticaja za otvaranje novih privrednih subjekata, pomoći u osiguravanju povoljnih finansijskih sredstava, poreskih podsticaja, podrške na području obrazovanja i osposobljavanja radne snage itd. Lokalne vlasti takođe kontrolišu niz regulativnih mehanizama, kao na primer izdavanje raznih dozvola poslovnim subjektima ili pomoć pri njihovom osiguravanju kod nadležnih organa viših nivoa itd. Nadalje, lokalne vlasti su ključan akter organizovanja različitih lokalnih oblika partnerstava, razvojnih koalicija i sl. Lokalne organizacije civilnog društva Lokalne organizacije civilnog društva često su se pokazale kao važni činioci razvoja lokalne demokratije. Učešće građana i građanskih organizacija u debatama o javnoj politici, u pružanju javnih usluga, kao i njihov doprinos boljem upravljanju javnim dobrom, predstavlja važan doprinos usklađivanju razvojne politike sa stvarnim potrebama građana. Ovakve organizacije uključuju sindikate, nevladine organizacije, strukovna udruženja, političke stranke, organizacije mladih, neformalne mreže itd. Lokalni preduzetnici i njihova udruženja Preduzetnici predstavljaju osovinu lokalnog privrednog razvoja. Stoga je njihove stavove potrebno pravilno prepoznati i uzeti u obzir. Nezavisno od toga da li su organizovani na formalan ili neformalan način, preduzetnici mogu predstavljati dragocene partnere u pripremi i sprovođenju lokalne strategije razvoja.

Podrška razvoju preduzetništva ključ je razvojne strategije Podrška razvoju preduzetništva predstavlja ključnu komponentu podsticanja lokalnog razvoja. Porast poslovnih aktivnosti ima potencijalno vrlo pozitivne učinke na životni standard stanovništva, uglavnom kroz porast zaposlenosti i ličnih dohodaka. Takođe, se može očekivati porast poreskih prihoda lokalnih budžeta, koji se onda može iskoristiti za nove investicije u infrastrukturu i druge razvojne projekte. Šta mogu da učine lokalne vlasti da podrže razvoj preduzetništva? Podrška razvoju preduzetništva može poprimiti različite oblike, od saveta do osiguranja različitih resursa potrebnih za rast poslovnih aktivnosti. Ovde se navode neke od mogućih aktivnosti: • Održavanje redovnih kontakata s lokalnim preduzetnicima Kroz redovne susrete s lokalnim preduzetnicima lokalne vlasti mogu da dobiju bolji uvid u njihove probleme i potrebe. Nadalje, mogu bolje da ocene postignute rezultate preduzetnika, identifkuju lokalne lidere među preduzetnicima itd. To sve može biti vrlo korisno pri formulisanju lokalne razvojne strategije. Takođe, redovni kontakti su

6

prilika da se preduzetnici obaveste o različitim važnim inicijativama, npr.: novom lokalnom planu prostornog uređenja, novim pravilima u oblasti zaštite okoline, mogućnosti saradnje s lokalnim i drugim organizacijama kroz programe Evropske unije itd. • Pronalaženje i uređenje lokacija i objekata za preduzetnike Budući da su lokalne vlasti često vlasnici zemljišta, a ponekad i poslovnih prostora, mogu da ih upotrebe za podsticanje preduzetništva, nudeći ih preduzetnicima na prodaju ili u najam. Ponekad su investicije u fizičku infrastrukturu dobar način povećanja vrednosti i atraktivnosti lokacije (vidi primer Dugopolja). Kako finansiranje ovakvih ulaganja može biti vrlo težak teret za lokalne vlasti, korisno je razmotriti mogućnosti alternativnih izvora finansiranja, kao na primer: partnerstva sa privatnim sektorom ili korišćenje sredstava razvojnih fondova (nacionalnih ili EU). Ponekad to mogu biti nekorišćeni poslovni prostori koji zahtevaju prenamenu, npr.: stara industrijska postrojenja, skladišta i sl. Program za preuređenje takvih prostora povećao bi vrednost i upotrebljivost lokacije i tako privukao nove preduzetnike. Povoljne cene ili najamnine zemljišta i poslovnih prostora, takođe su dobar način za privlačenje novih preduzetnika ili podsticanje rasta postojećih. • Pomoć preduzetnicima u pribavljanju različitih dozvola i odobrenja Količina dozvola i odobrenja koja preduzeća treba da pribave, i vreme potrebno za njihovo pribavljanje može predstavljati značajan teret za poslovanje preduzetnika. Lokalne vlasti bi trebalo da traže rešenja za minimalizovanje vremena i troška preduzetnika u vezi sa tim, jer bi tako dodatno doprinele privlačnosti investiranja u svojoj zajednici. To mogu napraviti tako, da skrate potrebne procedure za dobijanje dozvola i odobrenja pod svojom kontrolom, zatim da same uđu u postupak pribavljanja dozvola (kao u primeru Dugopolja) ili da sufinansiraju, odnosno smanje, troškove pribavljanja dozvola odobrenja. Investicije u fizičku infrastrukturu Investicije u fizičku infrastrukturu uglavnom se odnose na ulaganja u izgradnju i održavanje infrastrukturalnih objekata. Takve investicije doprinose atraktivnosti lokalne zajednice sa stanovišta osnivanja novih ili privlačenja postojećih preduzeća. Takođe doprinose povećanju vrednosti zemljišta i poboljšanju sveukupnog kvaliteta života. Te investicije uključuju: izgradnju, poboljšanje i proširenje poslovnih zona izgradnju i/ili poboljšanje saobraćajne infrastrukture poboljšanje lokalnog kanalizacijskog sistema poboljšanje lokalnih informacijskih i komunikacijskih sistema poboljšanje lokalnog sistema snabdevanja električnom energijom poboljšanje lokalnog sistema za vodosnabdevanje poboljšanje zaštite okoline. Spomenute investicije traže značajne troškove, pa obično uključuju nacionalne i/ili regionalne aktere. Lokalni akteri bi trebalo da naprave listu prioriteta u skladu sa

7

lokalnim potrebama i potom da traže načine kako da ostvare investiciju u lokalnu zajednicu na najefikasniji način. Aktivan pristup može uključiti različite pripremne aktivnosti, poput izrade potrebne planske dokumentacije, pribavljanja potrebnih dozvola i odobrenja ili početnih građevinskih radova koje može da finansira lokalna zajednica. •

Savet i podrška oko finansiranja preduzeća Olakšavanje pristupa kapitalu smatra se izuzetno važnom podrškom preduzetnicima. Osnivanje trajne finansijske podrške u obliku fonda ili banke je dobar put, ali i vrlo složen, jer zahteva značajne kapacitete, pre svega, financijske, ali i organizacijske. Drugi oblik podrške uključuje formiranje malih kreditnih ili bespovratnih programa podrške. Ovakvi programi mogu biti vrlo uspešni ako su kriterijumi izbora projekata odgovarajući i u skladu sa lokalnim ciljevima razvoja. Slične vrste programa ponekad već postoje na regionalnom i nacionalnom nivou, pa bi u tom slučaju lokalna administracija trebalo da pruži potrebnu informacijsku i logističku podršku lokalnim preduzetnicima.

•

Tehnička podrška preduzetnicima Lokalni preduzetnički centar ili agencija obično pokriva ovaj deo aktivnosti kroz pružanje specijalizovane obuke iz oblasti izrade poslovnih planova ili oblasti marketinga. Ako takve institucije nema na lokalnom nivou, lokalna administracija se može pojaviti kao posrednik za uspostavljanje potrebnih kontakata sa takvim spoljnim institucijama i lokalnim preduzetnicima.

•

Izrada i primena mera za privlačenje investicija Investicije u fizičku i “meku” infrastrukturu obično predstavljaju dobar način podizanja nivoa privlačnosti lokacije za potencijalne investitore. Takođe i različite mere poput lokalnih poreskih olakšica mogu imati efekta. Izrada programa za privlačenje investicija (možda u saradnji s razvojnom agencijom ili nekom drugom organizacijom s iskustvom) može pružiti širi okvir za akcije lokalnih aktera, povećavajući lokalno razumevanje potreba investitora i samih mogućnosti, koje im nudi lokalna zajednica.

Investicije u “meku” infrastrukturu Cilj investicija u “meku” infrastrukturu je pospešivanje poslovnog okruženja. Moguće vrste investicija uključuju: Programe za pospešivanje kvaliteta radne snage sa ciljem smanjivanja razlika između potreba poslodavaca za radnicima određenih kvalifikacija i trenutne ponude na tržištu, mogu se sprovesti različiti oblici dodatnog obrazovanja. Opšina bi, na primer, mogla da učestvuje u sufinansiranju takvih programa. Ako je moguće, sprovođenje sličnih programa trebalo bi da se poveže s programima obrazovnih institucija (škola). Podsticanje obrazovanja orijentisanog prema preduzetništvu kao na primer, uvođenjem različitih programa u lokalni obrazovni sistem, čiji je cilj podizanje preduzetničke kulture.

8

Pružanje savetničkih usluga o poslovanju lokalne vlasti mogu da podstaknu osnivanje specijalizovane organizacije za pružanje savetničkih usluga ili da sklope ugovor o partnerstvu sa nekom već postojećom organizacijom, koja bi, npr. sufinansirala korišćenje savetničkih usluga za lokalne preduzetnike. Olakšavanje pristupa finansijskim sredstvima. Ova mera ne mora nužno da uključuje samo finansiranje, već se takođe može odnositi na pružanje informacija o trenutno dostupnim mogućnostima finansiranja preduzetnika. Podrška razvoju preduzetničkog organizovanja. Preduzetničke organizacije su danas raširen oblik institucionalne podrške preduzetnicima. One podstiču njihovu međusobnu saradnju i saradnju preduzetnika i drugih aktera, uključujući i lokalne vlasti. •

Podsticanje razvoja formalnih i neformalnih poslovnih mreža Poslovne mreže mogu da poboljšaju odnose među postojećim preduzećima, a mogu biti i važan generator ideja za osnivanje novih preduzeća. Lokalne vlasti mogu da podrže osnivanje novih poslovnih mreža, npr., kroz osiguranje prostorija, potrebnih za rad ili mogu podstaći preduzeća da se pridruže već postojećim mrežama.

•

Podizanje nivoa preduzetničke kulture Lokalne vlasti mogu značajno da doprinesu promociji poduzetničke kulture preduzimajući neke praktične, i finansijski ne mnogo zahtevne korake. Na primer, dodeljivanjem nagrada za uspešno preduzetništvo. Nagrade se mogu dodeljivati za specifične kategorije poput najuspešnijeg mladog preduzetnika ili najuspešniju preduzetnicu ili za najuspešnije preduzeće, orijentisano na izvoz. Takođe, takmičenja u poslovnim idejama mogu biti jako zanimljiva mlađoj populaciji i tako podstaći širenje preduzetničkog duha. Publikovanje i medijsko promovisanje uspešnih lokalnih primera preduzetništva još je jedan dobar način razvoja svesti o preduzetništvu. Isto važi i za pospešivanje sponzorstva među preduzetnicima i lokalnim obrazovnim ili kulturnim institucijama i organizacijama.

•

Iniciranje lokalnih medijskih kampanja, kao oblika podrške lokalnim preduzećima Aktivnosti koje promovišu kupovinu lokalnih proizvoda su dobar način pružanja podrške lokalnim preduzetnicima. Porast znanja i svesti o lokalnim proizvodima vodi povećanju njihove prodaje (naravno, ako njihova konkurentnost cenom ne odstupa značajnije od konkurentnosti sličnih uvoznih proizvoda) i stoga pozitivno utiče na lokalnu zaposlenost.

9

Privredni razvoj u širem lokalnom razvojnom kontekstu Usvajanje lokalne strategije razvoja Dobra praksa pokazuje da bi proces lokalnoga privrednog razvoja trebalo da se stavi u nešto širi i, donekle, formalizovani okvir. Zašto? Kao prvo, kako bi se dobio bolji uvid u sam proces i kontrolu nad njim. Drugo, da bi se pružila prilika većoj grupi aktera da učestvuju u planiranju razvoja i procesu donošenja odluka. Takođe, treba imati na umu da, premda je privredni razvoj ključan za kvalitet življenja u lokalnoj zajednici, on je ipak samo jedna od komponenti ukupnoga lokalnog razvoja. Druge komponente uključuju socijalna pitanja (primer: pomoć različitim ugroženim društvenim grupama), područje zaštite okoline, obrazovanje itd. Povezivanje procesa lokalnog privrednog razvoja s programskim dokumentom, obično je dobar način da se sva važna pitanja stave u jedan okvir unutar kojeg se promišljaju najbolji načini postizanja najvećeg blagostanja lokalnog stanovništva. Ipak, izrada i, posebno, sprovođenje lokalnih strategija razvoja nije jednostavan zadatak. Većina lokalnih zajednica u Srednjoj i Istočnoj Evropi se tek nedavno srela s izradom strategija razvoja i njihovim sprovođenjem u skladu sa savremenim participativnim pristupom. Ovaj pristup stavlja naglasak na zajedničke aktivnosti javnog (vladinog), privatnog i nevladinog sektora. Premda je izrada svake strategije slučaj za sebe, kome tako treba i pristupati, moguće je izdvojiti nekoliko opštih obeležja i polazeći od njih ponuditi savete za uspešno sprovođenje strategije: Za dugoročan razvojni uspeh potreban je integralan pristup problemima, koji uključuje promišljanje, kako privrednih, tako i socijalnih pitanja, pitanja zaštite okolne a i drugih. U proces izrade strategije treba uključiti sve relevantne aktere na lokalnom nivou, kako bi oni tu strategiju doživeli kao sopstvenu. Uključenje najvažnijih aktera može se osigurati njihovim učestvovanjem u ključnim organima za organizaciju i praćenje izrade i sprovođenje strategije (primer: u lokalnom savetu za razvoj) i/ili njihovim uključivanjem u različite radne grupe. Potrebno je prepoznati i uključiti lokalne vođe koji uživaju poverenje lokalnog stanovništva i koji će povećati kredibilitet celog procesa, i koji imaju sposobnost okupljanja i uključivanja drugih važnih aktera. Lokalne vlasti moraju da demonstriraju snažnu političku podršku procesu izrade i sprovođenja strategije. Kod sprovođenja strategije poželjno je da se osim dugoročnih projekata pokrene i nekoliko kratkoročnih projekata, čiji uspeh (tzv. brze pobede) može da ojača poverenje i predanost učesnika procesa i da pomogne jačanju partnerskih odnosa. Za svaki projekt potrebno je izraditi koncept kojim će se definisati potrebni koraci, vremenski tok, organi za sprovođenje, očekivani troškovi i drugi važni elementi, kako bi se dobila što jasnija slika o ostvarivosti samog projekta.

10

Proces sprovođenja projekata treba istovremeno da postane i proces jačanja kapaciteta, što znači da je potrebno voditi računa o postojanju inovativnih elemenata, kako u sprovođenju, tako i u samoj prirodi projekata. Politička, finansijska i tehnička podrška drugih (viših) nivoa vlasti može značajno da doprinese uspehu celokupnog procesa. Participativni pristup ima za posledicu rast očekivanja učesnika kao i celokupne javnosti o brzini unapređenja životnog standarda lokalnog stanovništva. Međutim, razvojni proces je relativno spor, pa se prevelika očekivanja mogu brzo pretvoriti u frustracije, čak i onda kada su programi izrađeni na osnovu širokog konsenzusa. Stoga je poželjno sprovođenje informativne kampanje, kojom bi se šire stanovništvo što bolje upoznalo sa očekivanim rezultatima strategije. Osiguranje finansijskih sredstava za sprovođenje strategije Finansiranje razvojnih projekata često je vrlo izazovan zadatak. Uobičajeni problemi uključuju situaciju u kojoj lokalni budžeti nisu usklađeni s prioritetima postavljenim u strategiji, ili su lokalne mogućnosti finansiranja precenjene, ili je npr. precenjena uloga spoljnog finansiranja. Povezivanje prioriteta strategije s lokalnim budžetom je ključni preduslov održivosti razvojnog procesa. Jednom kada se strategija izradi i usvoji, njeno sprovođenje treba započeti što pre, a to podrazumeva da se finansijska sredstva moraju osigurati u lokalnom budžetu, jer je upravo lokalni budžet, po pravilu, najvažniji izvor finansiranja. Za srednjoročne i dugoročne projekte se finansijski okvir mora podeliti po godinama, kako bi se godišnje aktivnosti mogle uključiti u godišnji lokalni budžet.

Partnerstvo s spoljnim akterima Treba razviti saradnju sa drugim državnim institucijama na lokalnom, regionalnom, nacionalnom i međunarodnom nivou Saradnja s spoljnim akterima može biti vrlo korisna za lokalni privredni razvoj, ali može, takođe, uzeti mnogo vremena i energije, a bez očekivanog učinka za lokalnu zajednicu. Katkad spoljna podrška može biti ključni činilac koji će podstaći procese lokalnog razvoja, posebno u manjim zajednicama. Na primer, investicije u fizičku infrastrukturu (putevi, luke ili železnice), a koje idu daleko iznad finansijskih mogućnosti lokalne zajednice i stoga ih realizuju akteri na nacionalnom nivou, mogu biti ključni pokretač lokalne privrede. S druge strane, ima dosta iskustava, posebno s međunarodnim organizacijama, kad su rezultati saradnje bili privremenog karaktera, bez značajnijeg učinka na razvojni položaj lokalne zajednice i kad su rezultati s obzirom na uložena sredstva bili razočaravajući. To se uglavnom događalo u zajednicama u kojima su međunarodne organizacije pristupale lokalnim akterima vrlo slabih kapaciteta, ne uzimajući dovoljno u obzir lokalne specifičnosti. Najopštiji savet glasi: Pokušajte da stvorite jasnu viziju o mogućoj ulozi spoljnih aktera u pružanju podrške lokalnom privrednom razvoju. Koje su to oblasti, gde bi takva pomoć mogla najviše da koristi lokalnoj zajednici? Naravno, odgovor se mora zasnivati na

11

analizi lokalnih snaga, slabosti, prilika i pretnji (SWOT analiza). Treba izgraditi strategiju, koja će definisati ulogu spoljnih aktera u procesu lokalnog privrednog razvoja. Pritom, od velike koristi mogu biti iskustva drugih lokalnih zajednica u saradnji s spoljnim akterima. Saveti za saradnju s drugim lokalnim zajednicama • Pokušajte da učite jedni od drugih. •

Identifiikujte uspešnije lokalne uprave i pokušajte da istražite razloge njihove uspešnosti.

•

Odredite zajedničke projekte, koji mogu proizvesti sinergijske efekte, s koristima za svaku uključenu zajednicu. Na primer, problem zbrinjavanja otpada se ponekad može efikasnije rešiti u saradnji s nekoliko susednih opština.

•

Razvijte formalne i/ili neformalne načine saradnje, bilo redovnim sastancima, bilo zajedničkim učestvovanjem u već postojećim organizacijama (Savezu udruženja gradova i opština).

Saveti za saradnju s regionalnim i nacionalnim vlastima Saradnja s regionalnim i nacionalnim vlastima može biti vrlo važna za uspešnost izrade i sprovođenja strategije lokalnog razvoja. Stoga je potrebno preduzeti niz koraka: •

Tražite načine da se predstavnici regionalnih i nacionalnih nivoa vlasti efikasno uključe u proces lokalnoga privrednog razvoja. To se može podstići, npr., uključivanjem predstavnika regionalnog i nacionalnog nivoa u izradu i sprovođenje lokalne razvojne strategije.

•

Redovno pratite i uključite se u vladine inicijtive čiji je cilj pružanje podrške lokalnom privrednom razvoju, npr. prijavljivanjem za različite oblike podrške.

Saveti za saradnju s nacionalnim ili međunarodnim nevladinim organizacijama Nacionalne ili međunarodne nevladine organizacije mogu igrati važnu ulogu u podršci lokalnog razvoja. Premda uglavnom ne raspolažu finansijskim sredstvima, kojima mogu značajnije uticati na ključne probleme lokalnih zajednica, poput slabe zaposlenosti, one ipak mogu biti vrlo korisne u nizu oblasti, kao što su prenošenje iskustava drugih zajednica u podsticanju preduzetništva, podrška osnivanju i razvoju institucija i organizacija za podsticanje preduzetništva odnosno podrška već postojećim lokalnim organizacijama koje podstiču preduzetništvo, organizacija obrazovnih programa itd. Nevladine organizacije takođe mogu biti od velike pomoći u razvoju lokalnoga civilnog društva, pružanjem finansijske podrške ili osiguranjem tehničke podrške (odnosno kombinacijom oba oblika). Posebno je važna podrška razvoju lokalnih organizacija, jer se na taj način dugoročno jačaju lokalni kapaciteti za podsticanje razvoja. Stoga bi lokalne vlasti trebalo da podstiču saradnju s nacionalnim i/ili međunarodnim organizacijama, koje mogu doprineti razvoju lokalnog preduzetništva.

12

Primeri najbolje prakse Od gubitnika do pobednika: Dugopolje Opština Dugopolje (oko 3100 stanovnika) smeštena je 12 km severno od Splita (oko 190.000 stanovnika), regionalnog centra južne Hrvatske. Osnovana je tek 1997. nakon nekoliko neuspelih pokušaja odvajanja od susedne opštine Klis. Godine 1997. predstavljalo je tipičnu opštinu dalmatinskog zaleđa, obeleženu vrlo slabom lokalnom privredom, vrlo visokom stopom nezaposlenosti i odlivom mlađeg stanovništva prema Splitu i drugim urbanim oblastima. Ukratko, radilo se o oblasti koja je zaostajala u razvoju i koja dotad nije uspela da realizuje svoju osnovnu komparativnu prednost, povoljnu geografsku poziciju. Naime, nalazi se uz glavni državni put, koji povezuje Zagreb i Split. U Dugopolju je 1997. radilo tek nekoliko manjih firmi. Nakon samo sedam godina slika tog mesta potpuno je drugačija. Dugopolje je postalo sinonim za uspešnu opštinu, medijski poznat i prepoznat uzor, ne samo u bližoj nego i u široj okolinii. Sredinom 2004. tamo radi oko 90 preduzeća, zaposlenost je značajno narasla, a opštinski budžet je višestruko povećan. Što se dogodilo u Dugopolju? Novoizabrana lokalna uprava, na čelu s načelnikom opštine, uvidela je da se glavne prednosti Dugopolja - blizina Splita, položaj uz glavnu državnu saobraćajnicu, te velika količina opštinskog zemljišta - najbolje mogu iskoristiti tako da se preduzećima ponude parcele za gradnju po vrlo povoljnim uslovima. U to vreme Splitu je nedostajala preduzetnička zona, a cene zemljišta bile su puno veće nego u Dugopolju. Već je prvi sastanak opštinskih vlasti s lokalnim preduzetnicima, na kome su preduzetnici vrlo pozitivno reagovali na ideju o preduzetnilkoj zoni, potvrdio dobru utemeljenost ideje i podstakao opštinsko rukovodstvo da nastavi sa daljim koracima. Glavni zadatak je bio pribavljanje svih potrebnih dozvola nužnih za izgradnju fizičke infrastrukture. Opštinske vlasti odlučile su koncentrisati sredstva na finansiranje izrade planskih dokumenata, koji su bili preduslov za dobijanje dozvola. Planovi nisu bili izrađeni isključivo za preduzetničku zonu, već za celu opštinu, čime je omogućena i planska izgradnja stambene kao i sportsko-rekreacione zone. Prva faza rada, koja se uglavnom odnosila na izradu planova, trajala je duže od godinu dana, ali se pokazalo da je utrošeno vreme bilo više nego korisno, kasnije kad je krenula realizacija prvih konkretnih investicija. Nakon što je završena prva faza, sledeći korak je bio uključivanje preduzetnika u sufinansiranje izgradnje fizičke infrastrukture u zoni, a to im je bilo vraćeno kroz vrlo nisku cenu zemljišta i lokalne poreske podsticaje. Reakcija preduzeća bila je vrlo pozitivna i prodata su sva ponuđena zemljišta. Zavrtela se spirala lokalnog privrednog razvoja. Iz godine u godinu rastao je broj prodatih parcela i broj preduzeća u zoni. Takođe su se povećavale investicije u infrastrukturu, što je dodatno doprinelo privlačnosti zone za preduzeća. Još jedan, vrlo važan činilac u celoj priči, je: autoput Zagreb-Split, otvoren u junu 2004., prolazi odmah uz zonu. Zbog povećanja broja novih radnih mesta, broj nezaposlenih osoba u Dugopolju značajno se smanjio. Istovremeno je lokalni budžet narastao do te mere da se Dugopolje danas, s oko 5100 kuna sopstvenih budžetskih prihoda po glavi stanovnika, nalazi među prvih dvadeset gradova i opština u

13

Hrvatskoj. Rast budžetskih sredstava omogućio je investicije u pripremu stambene zone, opremanje škole i vrtića, zatim podrške lokalnim kulturnim i sportskim organizacijama itd. Danas opština Dugopolje ima jedan od najbolje opremljenih vrtića i jednu od najbolje opremljenih osnovnih škola. Pri kraju je i izgradnja sportske dvorane. Dalje, opština dodeljuje stipendije za najbolje učenike i studente, finansira dodatne kurseve stranih jezika, nagrađuje najbolje učenike putovanjima, a sprovodi i mnoge druge akcije čiji je cilj povećanje kvaliteta obrazovanja i u opšte, kvaliteta življenja u Dugopolju. Zašto se u Dugopolju dogodio razvojni preokret? Odgovor na ovo pitanje zanimljiviji je, ako uzmemo u obzir da je susedna opština, Dicmo, osnovala svoju preduzetničku zonu nekoliko godina pre Dugopolja, ali je izostao uspeh poput onog u Dugopolju. Čini se da su se preduzetnici okrenuli dugopoljskoj preduzetničkoj zoni kada su shvatili da njihova investicija tamo može biti pre završena i stavljena u upotrebu, nego u Dicmu, gde je lokalna administracija bila prespora u izradi planske dokumentacije i pribavljanja potrebnih dozvola. Osnovna prednost dugopoljske preduzetničke zone su lokacijske i građevinske dozvole za izgradnju preduzetničkih objekata, koje su čekale svakog potencijalnog investitora. U drugim preduzetničkim zonama zemljišta su prodavana investitorima, koji su potom sami započinjali proces pribavljanja potrebnih dozvola za izgradnju objekata. Ovaj proces može biti jako frustrirajući za preduzetnike zbog sporosti odgovornih institucija za izdavanje dozvola. On uzima vreme i, svakako, novac. Povoljna cena zemljišta bio je dodatan razlog koji je trebalo da privuče pažnju preduzetnika. Ipak, ovo nije bila posebnost Dugopolja jer su i druge opštine nudile slične uslove. Ključni činilac su bili oni prvi preduzetnici koji su došli da investiraju u Dugopolje i njihova vrlo pozitivna iskustva. Partnerski nastup lokalne administracije prema preduzetnicima nije baš uobičajena slika u Hrvatskoj. Razvoj partnerskih odnosa s investitorima bio je od posebnog značaja za opštinske vlasti, ne samo pre završetka investicije već i posle, npr., kroz različite sponzorske odnose preduzeća i raznih lokalnih organizacija. Vrlo brzo su se proširile vesti o izuzetno efikasnoj dugopoljskoj administraciji i preduzetničkoj zoni i sve je više preduzeća pokazivalo interes za investiranje. Naravno, ne sme se zaboraviti uticaj drugih činilaca: odličan geografski položaj Dugopolja, jako dobra saobraćajna veza sa Splitom, i činjenica da trasa autoputa Zagreb-Split prolazi upravo pored Dugopolja. Oni predstavljaju značajne razvojne mogućnosti, koje je lokalna uprava snažno iskoristila na jedan vrlo promišljen način. Koja je uloga lokalne uprave u celoj priči? Jasno da je lokalna uprava odigrala ključnu ulogu. “Najodgovorniji” je svakako načelnik opštine, Zlatko Ževrnja, koji je organizovao lokalnu administraciju 1997. i koji je od tada stoji iza svakog ključnog poteza lokalnih vlasti. Zlatko Ževrnja pripada retkoj grupi opšinskih načelnika sa visokim obrazovanjem i prethodnim iskustvom na području lokalnog razvoja (prethodno je radio u upravi obližnjeg grada Solina). Itekako je bio svestan koliko se vremena gubi u pribavljanju različitih dozvola i koliko je brzina pribavljanja, zapravo, ključan deo privlačenja investitora. Njegova ideja je bila da ponudi preduzetnicima na prodaju zemljišta sa svim potrebnim dozvolama, kako bi se minimizovalo vreme potrebno da investicija u preduzetničku zonu postane operativna.

14

Od samog početka svog rada Ževrnja je uživao političku podršku za svoju razvojnu politiku, a podrška je jačala, kako su rezultati rada lokalne uprave postajali sve opipljiviji. Dobio je slobodu izbora saradnika i on se oslonio na mlade i obrazovane kadrove. Na samom početku u opštinskoj upravi bilo je svega troje zaposlenih, a sedam godina kasnije broj je narastao na šest, što je još uvek prilično umereno, imajući u vidu kako je lokalni budžet u međuvremenu povećan čak deset puta. Ukupni troškovi za zaposlene danas su oko 4% lokalnog budžeta, što je daleko manje nego u većini ostalih zajednica lokalne samouprave. Na kraju treba spomenuti i činjenicu da je Zlatko Ževrnja 2001. i 2005. ponovno izabran za načelnika opštine. Mórahalom u Mađarskoj Mórahalom, mesto sa 5800 stanovnika u jugoistočnoj Mađarskoj, 20 km od Szegeda, glavnog grada županije Csongrád, dobilo je 1989. status opštine. U to vreme Mórahalomu su nedostajali mnogi važni objekti: nije bilo škole, policije, zdravstvene ustanove, a telekomunikaciona infrastruktura nije postojala. Danas opština ima osnovnu školu (sagrađenu 1996. s ugrađenom najmodernijom informatičkom opremom) i muzičku školu, građanima je na raspolaganju širok raspon zdravstvenih usluga, osnovan je kulturni centar, opština je potpuno opremljena komunalnom infrastrukturom, a asfaltirano je 70% lokalnih puteva. Mórahalom je postao centar mikroregije Homokhat, vitalne poljoprivredne oblasti. Godinu pre nego što se pitanje lokalnog razvoja pojavilo kao tema u mađarskom parlamentu, opština Mórahalom osnovala je 1993. odelenje za lokalni privredni razvoj s namerom da osigura bolju koordinaciju aktivnosti, usmerenih na informisanje i materijalnu podršku lokalnom stanovništvu, većinom poljoprivrednom. Povezanost lokalnih poljoprivrednika značajno je oslabila nakon što je privatizovana lokalna poljoprivredna zadruga. U isto vreme veća preduzeća, koja su uglavnom imala sedište u Szegedu i u kojima je radio deo lokalnog stanovništva, uglavnom su završila u stečaju, tako da su samo mala lokalna preduzeća nastavila da rade. Lokalne vlasti su uvidele da je potrebno otvoriti nove perspektive za zapošljavanje lokalnog stanovništva. Jedna prilika se otvorila godinu dana kasnije, kada je mađarski parlament doneo zakon o lokalnim porezima, uključujući, između ostalog, lokalni porez na preduzeća, odredivši maksimalan iznos od 0,8% ukupnog prihoda preduzeća. U to vreme Mórahalom nije mogao značajnije da iskoristi ovu mogućnost jer u opštini nije bilo većih preduzeća. Zbog toga je opština odlučila podržati ona preduzeća koja su imala perspektivu i koja su mogla značajnije doprineti ukupnom privrednom oporavku. Opština je počela da se prijavljuje za različite oblike financijske podrške, a istovremeno je sama počela da daje podršku lokalnim organizacijama civilnog društva. Skupljena sredstva nisu bila jako velika, ali su omogućila otvaranje dva centara za invalide i penzionerskog kluba. Obnovljena je lokalna infrastruktura, sagrađene su nove ulice i biciklističke staze, obnovljena je javna rasveta, a lokalno đubrište je dovedeno u red. Uskoro je opština osnovala preduzeće, kako bi efikasnije sprovodila svoje zadatke, a uspostavila je i saradnju s okolnim opštinama. Sredinom 90-ih, opština je kupila zemljišta od bivše kasarne, pa je vlastitim preduzećem izgradila potrebnu infrastrukturu za dovod plina do njega. Danas se na tom području nalaze stanovi, preduzetnički centar i penzionerski klub. Preduzeće u vlasništvu opštine nastavilo je da investira u ovo područje, stalno povećavajući broj zaposlenih i kapital

15

preduzeća. Tako je broj zaposlenih narastao na 60-70 zaposlenih s početnih 8, a osnovni kapital je povećan s jednog miliona, na 45 miliona forinti. Jedna od najvećih investicija u spomenutom području bila je osnivanje agroindustrijskog parka 1997. godine. Ukupni troškovi iznosili su 146 miliona forinti, od kojih je 50% pokrivao državni fond, a 30 miliona forinti je osigurala županija. Park je u potpunosti opremljen komunalnom infrastrukturom, a, između ostalog, sadrži tzv. “inkubator” gde se preduzećima nude poslovni prostori po niskim cenama. Najpoznatije preduzeće u Mórahalomu, Mórakert, ima sedište u parku, u iznajmljenim kancelarijama unutar “inkubatora”. Nadalje, Mórakert je sagradio vlastitu fabriku za otkup i pakovanje voća i povrća na zemljištu parka. Ovo je preduzeće nastalo kao udruženje lokalnih preduzetnika preko koga su počeli zajednički da nabavljaju sirovine i druge materijale nužne za proizvodnju. Međutim, godinu dana nakon osnivanja zaključili su kako takvo udruženje ima nedostataka, pa su osnovali zadrugu, Mórakert. Zadaci zadruge su otkup, merenje i pakovanje proizvoda, skladištenje i, konačno, distribucija. Svi članovi zadruge morali su platiti ulaznu nadoknadu i dalje nadoknade za investiranje. Opština je bila jedan od 52 osnivačka člana zadruge, a 2004. broj članova iznosi 258. Tokom zime zadruga organizuje različite treninge za svoje članove: od informacija vezanih za sađenje voća i povrća, do finansiranja. Preduzeća u agroindustrijskom parku imaju poreske olakšice, a sva administrativna pitanja rešava opština, koja tome posvećuje veliku pažnju. Od 12 preduzeća, koja su trenutno u parku, tri su usko povezana s Mórakertom: Herena, koja proizvodi materijal za pakovanje i Móraprizma, koja takođe izrađuje proizvode za Mórakert. Sva preduzeća u parku zapošljavaju ukupno 200 ljudi. Drugi stub lokalnog privrednog razvoja su termalni izvori, odnosno, toplice, koje privlače stanovništvo iz okolnih mesta i županijskog sedišta. Za razvoj toplica opština je dobila podršku programa PHARE. Tako je 2004. završena izgradnja hotela, a opština je bila investitor. Uopšteno, opština je jedan od najvažnijih aktera lokalnog privrednog razvoja. Načelnik opštine, koji je nedavno treći put izabran, i to sa 80 postotnom podrškom birača, jedan je od najvažnijih i najzaslužnijih pokretača u opštini. S obzirom da većina zaposlenih u upravi Mórahaloma ima visoko obrazovanje, uglavnom iz oblasti ekonomije, ljudski resursi lokalnih vlasti izuzetno su kvalitetni. Posmatrajući rezultate procesa lokalnog privrednog razvoja u Mórahalomu, može se primetiti porast poreskih prihoda od jednog miliona forinti u 1994. na 30 miliona u 2004. Ipak, treba voditi računa o tome da su za dalji razvoj potrebne investicije u srednjoškolsko obrazovanje, dalji razvoj zdravstvenih usluga i u sportske sadržaje. Nakon nedavne promene centralnih vlasti Mórahalom se susreće s većim preprekama u pribavljanju podrška iz državnog budžeta, ali to ipak neće promeniti sadašnju situaciju u kojoj je Mórahalom postao primer uspešnog privrednog razvoja u regionu.

16

István Temesi i Nóra Teller

Upravljanje gradom Bicskeom - lepeza rešenja Uvod Uspeh decentralizovane države zavisi od toga da li relevantni akteri koji dobijaju finansijska sredstva, da bi zadovoljili potrebe lokalnog stanovništva, mogu kompetentno da osiguraju usluge koje su im poverene kao zadatak. Jedan od ključnih aktera su lokalne uprave. Stoga je primereno upravljanje opštinom, odnosno gradom, jedan od instrumenata kojim se može osigurati da procesi zadovoljavanja potreba besprekorno funkcionišu. Tranzicijske zemlje, među njima i Mađarska, prihvatile su različite modele opštinskih sistema, od kojih neke dopuštaju više slobode u prilagođavanju lokalnim potrebama, a druge imaju strože propise. Mađarska je prihvatila jedan od najdecentralizovanijih opštinskih sistema, što je rezultiralo širokom lepezom različitih modela lokalnog upravljanja. Cilj ovog poglavlja je da se istraže načini upravljanja, te prikažu njihove prednosti i mogući nedostaci za život zajednice, s posebnim osvrtom na pružanje komunalnih usluga na lokalnom nivou, uključujući usluge poput obrazovanja, zdravstva, komunalnih usluga i upravljanja stanovanjem. Naš glavni primer je grad Bicske, iako će se, za ilustraciju, prikazati još nekoliko primera upravljanja opštinom1 . Izabrali smo Bicske, jer je njegovo mesto nateralo opštinu na to da prihvati progresivne promene u pružanju usluga. S druge strane, opština ima dobro organizovano uređenje s jasnom strukturom i može biti solidna osnova za upoređivanje. U tom naselju možemo naći i neke dobre primere rezultata tranzicijskog procesa, od čega mogu imati koristi drugi gradovi koji moraju proći iste reformske korake.

1

Ove primere je osiguralo Nacionalno udruženje opštinskih finansijskih dužnosnika

17

Obavezni i fakultativni zadaci na lokalnom nivou Da bi se bolje razumelo upravljanje opštinom, nužna su dva različita pristupa: teorija i praksa. Naše se teorijsko stanovište temelji na pravnim propisima koji se tiču problematike lokalne uprave, uključujući zakone2 koji se znatno razlikuju od zemlje do zemlje. Praksa se pak može upoznati ako istražimo odluke lokalnih vlasti ili samu upravu. Pitanje od primarne važnosti je, u pogledu upravljanja lokalnim komunalnim uslugama, kako je definisan okvir zadataka lokalne uprave. Nemoguće je napraviti popis tih funkcija ne poznavajući posebne okolnosti, tradicije, ekonomske i socijalne uslove ili mogućnosti određene države, niti je moguće vrednovati upravljanje opštinom bez uvažavanja konteksta aktuelne zakonske regulative, odnosno postojećih zakonskih propisa. Evo ukratko popisa zadataka, koji mogu biti u nadležnosti lokalne uprave: 1.

opšta uprava

2.

obrazovanje

3.

socijalna zaštita

4.

zdravstvena zaštita

5.

kultura, razonoda, sport

6.

javne komunalne službe

7.

prevoz, saobraćaj

8.

okolina, javna sanitarna služba

9.

urbanistički razvoj, privredni razvoj.

U Mađarskoj lokalne vlasti mogu autonomno delovati u javnim pitanjima od lokalnog interesa, ako ona ulaze u delokrug njihovih funkcija i ovlašćenja (lokalni javni poslovi3). Ovaj pristup se zasniva na argumentu, da upravo lokalni nivo može najbolje da zadovolji 2

Legislativa koja se odnosi na lokalnu upravu i koja služi kao osnova za ovu studiju uključuje pre svega sledeće propise: Zakon br. XX. iz 1949. o Ustavu Republike Mađarske Zakon br. LXV iz 1990. o lokalnoj samoupravi Zakon br. XX. iz 1991. o zadacima i nadležnostima lokalnih uprava i njihovih organa, državnih poverenika i nekih organa pod centralnom upravom. Sektorske zakonske akte koji određuju dalje odgovornosti opština. Svaka grana javne uprave regulisana je tzv. sektorskim aktima koji, između ostalog, određuju odgovornosti raznih organizacija. Zbog njihovog velikog broja, njihova detaljna specifikacija nalazi se izvan dometa ove studije. Lokalni pravni akti, tj. Kancelarijabe, koje donosi opština Bicske. Lokal ne vlasti mogu uređivati pravnu materiju na temelju delegiranja ili autonomno ako nedostaju zakoni na državnom nivou

3

Lokalni javni poslovi objašnjeni su samim zakonom: lokalni javni poslovi odnose se na pružanje javnih komunalnih usluga stanovništvu, na uspostavljanje preduslova za funkcionisanje lokalne samouprave i na lokalno održavanje organizacijskih, ljudskih i financijskih uslova za sve to. Lokalni javni posao samo se zakonom i u izuzetnim slučajevima može dodeliti u nadležnost neke druge organizacije

18

potrebe stanovništva i najsposobniji je da pruži odgovarajuće javne usluge4. No, ove usluge razlikuju se prema potražnji i finansijskim potrebama i mogućnostima. Stoga se zadaci dele u dve grupe: obligatorni i dobrovoljni ili fakultativni zadaci, kako su definisani zakonom (Zakon br. LXV o lokalnoj samoupravi iz 1990.). Mala naselja imaju manje obligatornih zadataka, što podrazumeva da na lokalnom nivou u rascepkanom opštinskom sistemu, poput onoga u Mađarskoj, postoje razni resursi i potrebe. Obligatorni su zadaci za sva naselja: 1. snabdevanje zdravom pitkom vodom 2. predškolsko vaspitanje 3. opšte školsko vaspitanje i obrazovanje 4. osnovna zdravstvena i socijalna zaštita 5. javna rasveta 6. održavanje javnih puteva i javnih groblja 7. osiguravanje prava etničkih i nacionalnih manjina. Obligatorni zadaci za veća naselja se takođe uređuju zakonskim propisima. Zakoni osiguravaju i nužna finansijska sredstva i propisuju visinu i način doprinosa, koji se mora osigurati iz državnog budžeta5 . Na primer, celi niz obligatornih zadataka određuje se Zakonom br. XX. iz 1991., tzv. Zakonom o nadležnostima6. Da bi zadovoljili lokalne uslove, zahteve i sposobnosti, lokalne uprave mogu preuzeti dodatne zadatke. Lokalne uprave preko lokalno izabranog predstavničkog tela ili lokalnim referendumima mogu dobrovoljno preuzeti bilo koji lokalni javni posao koji nije zakonom dodeljen nekom drugom telu. Ti zadaci se navode u uredbama lokalnih vlasti (obično u statutu) i specifični su za svaku lokalnu zajednicu.

4

U Mađarskoj se izraz lokalne javne usluge povezuje s više vrsta javnih usluga. U te usluge ubrajaju se usluge socijalne zaštitai, usluge školstva i zdravstva, zaštita okoline i lokalni razvoj, prevoz i javne komunalne usluge.” Vidi: Somogyi, E. i Teller, N., Public Services in Hungary, u: Reforms of Public Services. Experiences of Municipalities and Regions in South-East Evrope , Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb, 2005., str. 45. 5 Naselje u Mađarskoj može biti grad ili opština (dve različite kategorije). Obe kategorije su uglavnom nazivi, ali imaju implikacija na status naselja. To znači da lokalne samouprave naselja” uključuju “ lokalne samouprave opštine, grada, glavnog grada i njegovih okruga. Često se zadaci samouprava naselja određuju na temelju broja stanovnika u njima (područnim pravnim aktima), a ne na temelju njihovog statusa. Predsednik Republike daje status naselju. Relevantni uslovi određuju se Zakonom o organizaciji zemlje (1999.), no sama odluka temelji se na prosuđivanju prema njegovu nahođenju. Najvažniji su uslovi stanje mreže infrastrukture, privredni razvoj, broj stanovnika, javne institucije i regionalna uloga dotične opštine. Detaljan pregled tih uslova i procesa možete biti predmet druge studije. U Mađarskoj ima gotovo 3200 opština i 274 grada. 6 “Prema članu 43. mađarskoga Ustava, Zakon o lokalnim samoupravama nije jedini propis koji može određivati dužnosti koje se moraju obavljati na lokalnoj nivou. Tu su područni zakoni i tzv. „Zakon o nadležnostima”, koji određuju dalje obaveze, npr.: funkcionisanje javnih biblioteka ili, u zavisnosti od veličine naselja i broja stanovnika, različite nivoe obavezne usluge socijalne zaštite, zdravstvenih i obrazovnih usluga, te odlaganja otpada.” Vidi: Somogyi, E. i Teller, N., nav. dj., str. 45

19

Dodatne obavezne funkcije u Bisckeu Bicske je gradić smešten u središnjoj Mađarskoj, zapadno od glavnog grada, u okrugu Fejér. Ima približno 11.000 stanovnika. Kao naselje s priličnim brojem stanovnika i kao prilično važno naselje u okolini, Bicske ima neke dodatne obavezne zadatke u poređenju s drugim manjim naseljima: 1. odvoz i odlaganje đubreta 2.

kanalizacija

3.

održavanje lokalnog vatrogasnog odreda

4.

lokalna civilna odbrana

5.

određene veterinarske zadatke

6.

neke zadatke iz oblasti zaštite dece, kao što su: •lokalni vrtić, •privremeno utočište

7.

gradska biblioteka

8.

neki zadaci na području usluga socijalne zaštite kao što su: •usluge pomoći u kući •pučka kuhinja •dnevne socijalne usluge •održavanje centra za zaštitu invalidnih i starijih osoba

9.

osiguravanje lokalnog zajedničkog prostora za rekreacijske aktivnosti

10.

podrška lokalnim sportskim aktivnostima

11.

osiguravanje specijalističkih medicinskih usluga

Fakultativni zadaci u Bicskeu 1.

organizovanje turizma

2.

određeni zadaci na području javnih komunalija

3.

izgradnja i obnova gradske infrastrukture

4.

podrška lokalnim policijskim snagama

5.

podrška javnim i privatnim institucijama koje ne pripadaju samoupravi naselja.

6.

podrška sportskim aktivnostima u gradu

Može li lokalna uprava izvršavati dodatne zadatke uglavnom zavisi od finansijskih sredstava. Stoga nije retkost da se skupi fakultativni zadaci izvode u saradnji s drugim gradovima.

20

Funkcionisanje lokalnih uprava Lokalne uprave odlučuju o celom nizu zadataka i morale bi imati strukturu koja najbolje odgovara tom pružanju usluge. Ipak valja istaknuti neka osnovna pravila o ustrojstvu lokalnih uprava, da bi se razumela struktura opštinske uprave. Pre svega, nužno je jasno podeliti izabrane organe samouprave, budući da su politički odgovorni, od upravnih organa koji su ta izabrana tela postavili. Mandat izabranih tela vremenski je ograničen, a tela profesionalne upravljačke birokratije postavljaju se bez vremenskog ograničenja. Predstavničko telo i njegovi organi 7 Predstavničko telo ostvaruje osnovna prava i nadležnosti lokalne uprave. Predstavničko telo prenosi neka svoja ovlašćenja na načelnika ili svoje odbore. Odluke ovog tela donose se u dva oblika: u obliku uredbe ili rezolucije. Predstavničko telo u Bicskeu U gradu Bicske predstavničko telo sastoji se od 19 izabranih predstavnika s mandatom od 4 godine, uključujući načelnika. Poslednji izbori održani su u jesen 2002. Odbor je izabrani organ predstavničkog tela. U okviru svojih nadležnosti odbor priprema odluke predstavničkog tela, te organizuje i nadzire sprovođenje tih odluka. On kontroliše rad kancelarije predstavničkog tela, koji se odnosi na pripremu i sprovođenje odluka predstavničkog tela. Predstavničko telo može ovlastiti odbor da donosi odluke i može da menja odluke koje donese odbor. Po zakonu, lokalne samouprave su obvezne da osnuju odbor za budžet. Prenošenje zadataka na odbore je vrlo povoljna opcija, jer se članovi tih odbora mogu posvetiti određenim pitanjima i imaju bolji uvid u zadatke koje valja izvršiti. Često se pozivaju i stručnjaci koji svojim savetom pomažu članovima odbora u radu, a to rad lokalne samouprave može učiniti delotvornijim.

7 Odeljenjejak 9. (2) Zakona br. LXV. iz 1990. o lokalnoj samoupravi kaže da će funkcije samouprave obavljati predstavničko telo i njegovi organi, načelnik, odbori, odeljenje lokalne uprave i kancelarija.

21

Odbori gradskog veća u Bicskeu U gradu Bicskeu predstavničko telo je osnovalo 6 stalnih odbora: 1. Odbor za finansije Zadatak ovoga odbora je kontrolisati i vrednovati zakonitost i uspešnost korišćenja javnih finansijskih izvora i javnog vlasništva u svezi s promenama u vlasništvu i finansijskoj imovini lokalne uprave, uključujući upravljanje institucijama lokalnih uprava. On ima pravo odlučivanja o dva aspekta: on odobrava plan za finansijsko-privrednu kontrolu nad budžetskim institucijama lokalnih uprava i odobrava izveštavanje o tome. Nakon traženja mišljenja nadležnih odbora, on donosi odluke o dodeli i upotrebi sredstava, te uzimanju hipoteke na stavke ograničeno prenosive pokretne imovine koje omogućuju funkcionisanje predstavničkog tela ili njegovih organa. 2. Odbor za pravna pitanja i proceduru Njegovi zadaci su da podržava zakonsko i uspešno funkcionisanje lokalne samouprave Bicskea. On priprema odluke, koje donosi predstavničko telo, koje se tiču organizacije i postupaka lokalne samouprave, nadzire sprovođenje odluka, zauzima stav o proceduralnim i etičkim pitanjima, i zauzima mišljenje pre donošenja uredbi i rezolucija. 3. Odbor za obrazovanje, kulturu i manjinska pitanja On priprema odluke predstavničkog tela koje se odnose na obrazovanje, kulturu i pitanja koja se tiču manjina, i osigurava izvršenje tih rezolucija. I sam može donositi odluke u skladu s ovlašćenjima koja su na njega prenešena. Primer: odobrava statute i stručne planove obrazovnih i kulturnih institucija u vlasništvu lokalne samouprave. 4. Odbor za urbani razvoj U okviru svojih nadležnosti odlučuje o pitanjima početka gradnje, nabavke javne imovine do određenog iznosa, prodaje i zaduživanja određenih imovinskih stavki, i najma zemljišta, polja, stanova ili drugih prostora u vlasništvu lokalne samouprave. Takođe, daje mišljenje o odlukama predstavničkog tela koje treba doneti o pitanjima određenim Statutom predstavničkog tela. 5. Odbor za socijalna i zdrastvena pitanja U okviru svojih ovlašćenja donosi odluke o dodeljivanju nekliko tipova socijalne podrške za građane i o zahtevima za smeštaj u lokalnim ustnovama socijalne zaštite

22

6. Odbor za sport i turizam Njegov zadatak je da pripremi i da mišljenje o odlukama vezanim za sport i turizam, koje traba da donese predstavničko telo, organizuje i nadzire izvršavanje relevantnih rezolucija i odlučuje u okviru na njega prenešenih ovlašćenja. Odbor može odlučivati o dodeljivanu finansijske pomoći i može pratiti njegovu upotrebu. Svaki odbor se sastoji od 5 članova; tri člana su lokalni predstavnici, a preostala dva ne pripadaju tom telu. Predstavničko telo u svom statutu podrobno uređuje zadatke i odgovornosti odbora. Gradonačelnik ili opštinski načelnik je jedan od najvažnijih organa predstavničkog tela. Gradonačelništvo, odnosno načelništvo opštine, politički je položaj. Gradonačelnici, odnosno opštinski načelnici, su politički i upravni čelnici lokalne uprave, odgovorni za sprovođenje lokalne politike. Funkcija gradonačelnika je upravna, odnosno načelnika, dvojaka: on obavlja lokalne i državne upravne zadatke. Gradonačelnik, odnosno načelnik, predstavlja predstavničko telo. Obavlja svoje lokalne i upravne zadatke i u okviru svojih ovlašćenja obavlja vlast u saradnji s kancelarijom predstavničkog tela i u skladu s rezolucijama predstavničkog tela. Oni uređuju zadatke kancelarije u organizovanju posla lokalne uprave, u pripremi odluka i u njihovom sprovođenju. Odlučuju o upravnim pitanjima u okviru svoje nadležnosti i mogu delegirati izvršavanje nekih svojih ovlašćenja. Na predlog izvršnog direktora gradonačelnik, odnosno načelnik opštine, predlaže predstavničkom telu nacrt unutrašnje organizacijske strukture, plana aktivnosti i rasporeda za komunikaciju s klijentima. Gradonačelnici, odnosno načelnici opština, imaju ulogu poslodavaca: pomoćnici gradonačelnika, odnosno načelnika, izvršni direktor i predstavnici institucija lokalne uprave su njihovi zaposleni. Niži nivo državne uprave: izvršni direktor Gradonačelnik, odnosno načelnik opštine, bavi se politikom lokalne uprave, a za izvršnog direktora može se reći da se bavi strukom. Izvršni direktor, takođe znan i kao beležnik, je stručnjak za javnu upravu u lokalnoj upravi. On predstavlja profesionalni i stalni karakter javne uprave, a gradonačelnik, odnosno načelnik opštine, predstavlja njen politički aspekt. Zato se izvršni direktor imenuje, a ne bira ga predstavničko telo. Imenovanje se vrši na neodređeno vreme, a kandidati se biraju preko konkursa. Konačno, osoba imenovana na mesto izvršnog direktora mora imati nužne kvalifikacije određene zakonom. Izvršni direktor vodi kancelariju predstavničkog tela. Gradonačelnik vodi kancelariju izvana, a izvršni direktor radi iz kancelarije i odgovoran je za svakodnevne aktivnosti, nadgleda izvršavanje zadataka vezanih za aktivnosti lokalne uprave i priprema upravne odluke koje donosi gradonačelnik, odnosno načelnik, i donosi odluke u skladu s nadležnostima koje mu daje gradonačelnik, odnosno načelnik. Izvršni direktor je odgovoran za zakonitost delovanja lokalne uprave. Mora učestvovati na sednicama predstavničkog tela i njegovih odbora, te mora upozoriti ako njihove 23

odluke krše neke zakone. Ako gradonačelnik, odnosno načelnik, svojom odlukom krši zakon, on mu ukazuje na to. Izvršni direktor može imenovati svog zamenika. Organizacijska struktura Organizacija lokalnih uprava uređuje se uredbom o Pravilniku o organizaciji i procedurama. To znači da predstavničko telo osniva kancelariju, uključujući njegovu podelu na organizacijske zajednice nazvane odeljenja ili kancelarije, i utvrđuje nadležnosti svake od njih. Kancelarija predstavničkog tela funkcioniše kao pomoćni organ predstavničkog tela, njegovih odbora i dužnosnika u pripremi i izvršavanju njihovih odluka, organizuje njihovo izvršavanje i nadzor. Ima i neke upravne zadatke određene zakonom. Aktivnosti kancelarije predstavničkog tela organizuje izvršni direktor. Kancelarija predstavničkog tela informiše građane i ispituje njihovo mišljenje, sarađuje s organizacijama koje pružaju javne usluge, s civilnim udruženjima, nevladinim organizacijama i verskim zajednicama. U vezi je s ostalim lokalnim samoupravama, upravnim organima i telima vlasti. Budući da predstavničko telo i izvršni direktor uvek zajedno uređuju uređenje kancelarija, u organizaciji kancelarija u Mađarskoj postoje neke varijacije. Opštine nastoje da angažuju svoje osoblje na najučinkovitiji način i da racionalizuju posao da bi upravne troškove zadržali na što je moguće nižem nivou. Ipak, tokom jednog mandata (4 godine), mogu se podstaći neke promene. U Tatabányiu (gradu u zapadnoj Mađarskoj), npr., predstavničko telo je želelo da ubrza privredni razvoj i osmislilo je nov model razvoja grada - strateško planiranje; u skladu s tim osnovano je novo odeljenje, tzv. “Odeljenje za strateški razvoj”. Osim razrađivanja razvojnih ciljeva i instrumenata, ovo odeljenje koordinira i aktivnosti ostalih odeljenja vezanih za razvoj, odgovorno je za komunikaciju sa stanovnicima i za osiguravanje zakonitosti te strategije. Da bi se pokrile sve moguće dužnosti i izvršile ne samo obavezni nego i dodatni zadaci, mali broj državnih službenika mora da izvršava celi spektar dužnosti. Grupiranje ovih dužnosti razlikuje se od slučaja do slučaja, a što je više odeljenja u kancelariji, teže je postići nesmetan protok informacija, nužnih za dobro upravljanje. Budući da je uobičajeno da je načelnik određenog odeljenja odgovoran za komuniciranje s drugim odeljenjima, stroga hijerarhijska organizacija takođe ometa koristan rad. Unutrašnja struktura kancelarija u Bicskeu U Bicskeu statut uređuje unutrašnju strukturu kancelarija. U kancelariji predstavničkog tela rade 74 zaposlena, gradonačelnik i njegov zamenik, ali oni nemaju status državnih službenika. Predstavnik kancelarije je izvršni direktor koga podržava njegov zamenik. Kancelarija je podeljena na šest organizacijskih profesionalnih zajednica. 1. Odeljenje za finansije i budžet Njegova je funkcija da osigura finansije i budžet lokalne samouprave, i javno finansijsko poslovanje. Među njegova zaduženja ubrajaju se poslovi vezani za oporezivanje, što je zadatak posebne Poreske jedinice. Šest od četrnaest državnih 24

službenika u odeljenju radi za Poresku jedinicu, koja deluje kao poreska uprava na području lokalnih poreza. 2. Odeljenje za urbanistički razvoj i upravljanje Funkcije ovog odeljenja uključuju predstave vlasti u pitanjima vezanim za građevinarstvo, okolinu, zaštitu okoline, upotrebu javnog prostora, osiguravanje javne rasvete i energije, održavanje javnih puteva i organizaciju javnog prevoza. Isto tako odgovoran je za pitanja vezana za održavanje puteva, vodoprivredu, zaštitu od poplava i odvod, zaštitu vodom, sakupaljanje i odlaganje otpada, kanalizaciju, rudarstvo, komunalno upravljanje, kipove i spomenike. Osim razvoja i upravljanja (koji imaju svoje vlastite jedinice u sklopu odeljenja), on takođe obuhvata posebne jedinice za poslove vezane za građevinarstvo sa sopstvenim osobljem od pet do četrnaest zaposlenih. 3. Odeljenje za organizaciju Služi kao podrška direktivama lokalne uprave. Organizuje i priprema odluke predstavničkog tela samouprave romske manjine i njihovih zaposlenika. Takođe je odgovoran za upravljanje ljudskim resursima, informatiku i organizaciju daljeg osposobljavanja. Njegova najvažnija funkcija je učešće u odlučivanju, uglavnom, u pripremanju odluka finkcionera. Odeljenje, npr., priprema odluke gradonačelnika ili odluke izvršnog direktora koje se tiču odbrane, civilne odbrane i prirodnih katastrofa. Osim toga, glavna profesionalna područja njegovog delovanja su organizacija upravljanja, nadzor i provera aktivnosti vezanih za javno školstvo, kulturu, javna okupljanja, sportove i razonodu. On održava veze s javnim neprofitnim organizacijama i fondovima, štampom i medijima. Isto tako organizuje vatrogasnu zaštitu i sigurnost na radu, te održava sistem komunikacije unutar kancelarija. Konačno, njegova odgovornost je koordinacija pripremnih zadataka koji proizlaze iz članstva u Europskoj uniji. Ovo odeljenje ima jedanaest zaposlenih, uključujući načelnika. 4. Odeljenje za upravu i socijalnu zaštitu Bavi se pitanjima socijalne zaštite, uključujući izveštavanje o financijskoj pomoći, njenom dodeljivanju i upisivanju. Takođe je odgovoran za zadatke koji se tiču zaštite dece i koji su u nadležnosti izvršnog direktora. Mnoge druge funkcije državne uprave, prenešene na izvršnog direktora, takođe obavlja ovo odeljenje, npr: pitanja izbeglica i statusa nacionalnosti, matične knjige rođenih, venčanih i umrlih, zaštitu vlasništva u upravnom postupku, te izdavanje službenih potvrda koje se odnose na nekretnine preminulih. Još je jedan važan zadatak ovog odeljenja, odobravanje aktivnosti vezanih za usluge zdravstvene i socijalne zaštite i izdavanje dozvola za rad takvim institucijama. Njegove zaposlene čini devet državnih službenika, uključujući načelnika.

25

5. Kancelarija za dokumentaciju U ovoj kancelariji se izdaju dokumenti, svedočanstva, potvrde i dozvole i vodi se evidencija. Kancelarija je odgovorna za upis prebivališta i lične isprave, i izdaje službene isprave, kao na primer: vozačke dozvole, saobraćajne dozvole i dozvole za rad. Tu građani u stvari mogu da obave na jednom mestu. Ova kancelarija izvršava zadatke državne uprave pod stručnim nadzorom Ministarstva unutrašnjih poslova, zahvaljujući elektroničkoj direktnoj vezi sa centralnom bazom podataka. Deset državnih službenika zaposleno je u kancelariji za dokumentaciju, uključujući i njenog načelnika. 6. Kancelarija javnog pravobranioca Njegove funkcije pokrivaju zadatke, koji se odnose na javno pravobranilaštvo i zakonski su regulisane. Ovo odeljenje obavlja zadatke pod jurisdikcijom države. Prema tome, podređen je Okružnom telu za pravobranilaštvo. Organizacijski pripada kancelarij lokalne samouprave Bicske, a odgovorni zaduženik, ovlašćen za pitanja pravobranilaštva, je izvršni direktor Bicskea. Ovo odeljenje ima pet zaposlenih, uključujući načelnika kancelarije.

Oblici pružanja usluga Pružanje javnih usluga u nekom naselju može imati više različitih oblika. Propis nalaže da lokalne vlasti izvršavaju svoje zadatke u skladu s potrebama stanovništva i zakonskim odredbama na sledeće načine: kroz sopstvene budžetske institucije pomoću ostalih poslovnih organizacija kupovanjem usluga na neki drugi način. Lokalne uprave mogu same izabrati oblike pružanja usluga. Budžetske institucije Prvu grupu funkcija opštinskih usluga čine one pod kontrolom lokalne uprave. U većini zadataka najčešći oblik pružanja usluga je taj da lokalna uprava izvrši uslugu sama. To se može učiniti na dva načina. Prvo, lokalna uprava izvršava zadatak organizovan u sklopu svoje kancelarije . Drugo, lokalna uprava ima svoje sopstvene budžetske institucije ili poslovna udruženja. U oba slučaja usluga se finansira iz vlastitog budžeta. Lokalna uprava drži svoje sopstvene budžetske institucije ili preduzeća pod strogom kontrolom. Razlika je u uticaju na davaoca javnih usluga: samouprava može upravljati svojom sopstvenom kancelarijom, a na preduzeća u vlasništvu grada može uticati samo indirektno, na način određen Zakonom o preduzećima i poslovnim udruženjima. Nadzor vlastite budžetske institucije takođe se vrši posredno.

26

Kad se usluga osigurava van sopstvene organizacijske zajednice lokalne uprave, rešenje je da predstavničko telo može da osnuje institucije, preduzeća i druge organizacije lokalne uprave, i imenuje njihove čelnike. Za poslovne poduhvate predstavničko telo lokalne uprave može osnivati institucije samo kao poslovna udruženja ili zadruge. Vrlo često lokalne vlasti pružaju osnovne obrazovne, socijalne i zdravstvene usluge pod svojom strogom kontrolom. No, bilo bi teško pronaći poslovne organizacije koje bi pružale te usluge ili pronaći organizacije, koje bi upravljale relevantnim ustanovama po cenama koje su građanima prihvatljive. Moramo isto tako imati na umu da su s time povezana financijska sredstva, koja osigurava centralni budžet, prilično često nedovoljna i stoga lokalne samouprave moraju “dodati” svoj sopstveni novac da bi izvršile zadatke na primerenom nivou. Budžetske institucije Bicskea Bicske ima nekoliko budžetskih institucija koje pružaju javne usluge: 1. Osnovna škola 2. Javne jaslice 3. Vrtić br. 1 4. Vrtić “Kakas” 5. Vrtić “Szivárvány” 6. Socijalna služba za pomoć porodicama i deci 7. Centar za socijalnu zaštitu 8. Kulturni centar “Petőfi” 9. Gradska biblioteka “Nagy Károly” 10. Profesionalni opštinski vatrogasni odred Kao što je istaknuto, za pružanje fakultativnih usluga postoji poseban oblik pružanja usluga kroz lokalne budžetske institucije, tačnije, udruženje organizacija više naselja. Lokalne uprave mogu se dobrovoljno udružiti radi pružanja neke javne usluge, ili mogu čak osnivati udružene institucije. Ovo rešenje još uvek nije često, iako bi učinkovito pružanje usluga svakako zahtevalo racionalnu i ekonomičnu organizaciju skupljih usluga (medicinskih). Asocijacije za pružanje usluga u Bicskeu Kao regionalni centar, Bicske je član tri asocijacije lokalnih samouprava na osnovu sporazuma sklopljenih s nekoliko obližnjih sela: 1. Asocijacija za medicinsku zaštitu, osnovana je 1998. Članovi asocijacije su lokalne samouprave Bicskea, Csabdija, Mányja, Szára, Újbaroka, Szárligeta. 2. Asocijacija za teritorijalnu medicinsku službu i teritorijalnu dečiju medicinsku službu, osnovana je 1998. Članovi lokalne samouprave su Bicskea i Csabdija.

27

3. Asocijacija za pružanje osnovnih zdravstvenih usluga, osnovana je 2000. Članovi su lokalne samouprave Bicskea i Óbaroka. Lokalne samouprave mogu takođe biti vlasnici ili deoničari u celom nizu različitih kompanija. Budući da je lokalnim upravama takođe dopušteno ulaganje, mogu steći i deonice poslovnih firmi za prilike poslovnog ulaganja. Osnivanje firmi u 100%-tnom vlasništvu lokalne uprave je često rešenje, na primer: za zadatke vezane za upravljanje stambenim prostorom i nekretninama. Upravljanje nekretninama je jednan od bitnih zadataka, direktno vezan za imovinu opština; upravo zato u ovoj oblasti u novije vreme postaju sve popularnije moderne metode upravljanja imovinom: upravljanje portfeljom, preuređenjem nekih stanova u društvenom vlasništvu, te izgradnjom stanova za tržište. Tom sektoru još nedostaje transparentnosti zbog oblika kombinovanog finansiranja, no posebno lokalne samouprave se sa imovinom visoke vrednosti bore za ekonomično i stručno poslovanje. Osnivanje društava s ograničenom odgovornošću ili drugih oblika firmi u Mađarskoj je često posedica poresknih propisa: propisi o poslovnim porezima motivišu osnivanje firmi javne namene. Korporativno vlasništvo Bicskea Grad Bicske je i sam vlasnik. Ima deonice u nekoliko kompanija. No, neke od njih su javne službe u isključivom vlasništvu Bicskea. Ostale služe uglavnom za ulaganje, evo i primera: 1. MMG Automatika Művek, d.o.o. 2.

Alba Regia građevinsko-preduzetničko holding društvo

3.

Pogrebno preduzeće, d.o.o., okruga Fejér

4.

Nacionalne štedionice i

5.

Zsámbékgáz, d.o.o.

Većina firmi ili vlasničkih deonica služi kao opštinsko vlasništvo lokalne uprave. U mnogim slučajevima grad je postao vlasnik preko državnih kompenzacija, onda kada su se firme privatizovale. Propisi o privatizaciji odredili su da se mora platiti kompenzacija za vrednost zemljišta tih firmi. Kompanija Zsámbékgáz, d.o.o., je izuzetak. Osnovalo je 15 samouprava naselja kako bi omogućile izgradnju regionalne plinske mreže. Godine 2002. kompanija je prodala svoje deonice vlasniku: lokalnim samoupravama. U ovom trenutku opskrbljivanje plinom osigurava Nacionalna kompanija za naftu i plin; uloga firme u vlasništvu grada bila je izgradnja infrastrukture i njeno održavanje. Ostale firme osiguravaju javne usluge za celi okrug ili region i u vlasništvu 28

samouprava su nekoliko naselja. Za njih se sklapa ugovor između lokalne samouprave Bicskea i firme, čak i ako je u isključivom vlasništvu grada. Firme koje pružaju ugovorene javne usluge u gradu Bicskeu ili za njega jesu sledeće: 1. Fejérvíz, d.o.o. U vlasništvu je samouprava naselja okruga Fejér. Pruža usluge vodosnabdevanja i kanalizacionih odvoda u celom okrugu. 2. Bicske saobraćaj, d.o.o Vlasnik ove firme, sa udelom od 51%, je grad Bicske. Firma je za dužena za lokalni javni, odnosno autobuski prevoz. Građani stariji od 60 godina se mogu besplatno služiti uslugom autobuskog prevoza. 3. Turistički kamp Bicske, d.o.o.Nalazi se u isključivom vlasništvu grada Bicskea. Njegov zadatak je upravljanje turističkim kampom u Zánki i tamo organizovanje odmora dece iz grada. Takođe je aktivan na poslovnom tržištu, te osigurava smeštaj gostima koji plaćaju. 4. Gradsko održavanje Bicske, d.o.o. Preduzeće je osnovano 2000. kako bi pružalo komunalne usluge, upravljalo opštinskim nekretninama, održavalo javne parkove i mesta, iorganizovalo odvoz đubreta. U isključivom vlasništvu je grada Bicskea. 5. Centar za zdravstvenu zaštitu, d.o.o. Osnovan je tek 2004. i u isključivom je vlasništvu grada Bicskea. Nakon preuzimanja poslovanja, održavanja, razvoja i nadzora, prema dogovoru s okružnom samoupravom i nakon privatizacije specijalističkih medicinskih pregleda, organizovaće primarno i specijalističko lečenje građana. Tablica 1: Institucije grada Bicskea Vrsta institucije Sopstvene budžetske institucije Zajedničke budžetske institucije Firme

Broj institucija 10 3 10

Postotak institucija 43,5 13 43,5

Ukupno

23

100

29

Tablica 2: Firme u vlasništvu lokalne samouprave Bicske Deoničarska društva (5) 100% u vasništvu grada Bicskea Bicske kao deoničar Pružanje javne usluge u gradu Služi kao ulaganje

-

Društva sa ograničenom odgovornošću (4) 2

Udruženja javne namene (1) 1

5

2

-

5

3

1

-

1

-

Pružanje usluga kroz druge poslovne organizacije i kupovinu usluga Još jedan važan oblik lokalnog pružanja usluga je, kada je direktno učešće uprave naselja manje izraženo: usluga se osigurava sklapanjem ugovora s kooperantima. Ugovorni odnos znači da treće osobe, a ne opštinski organi, osiguravaju uslugu. U ovoj vrsti pružanja usluga najčešći oblik je ugovor koji se sklapa s privatnim firmama ili preduzetnicima. U određenim slučajevima druga strana u ugovornim odnosima može biti državna firma, firma koja nije u vlasništvu opštine. Poseban oblik ugovornog odnosa je koncesija. To znači da lokalne uprave mogu iskoristiti svoju imovinu, uključujući nekretnine i vlasnička prava. Koncesija je moguća za sledeće usluge: lokalne puteve i odgovarajuće objekte, upotrebu lokalnih javnih komunalnih službi (npr: vodosnabdevanje, kanalizacije, električne struje, plin, centralno grejanje, telekomunikacije). Problem koncesije, koji se tiče lokalnih javnih komunalnih službi, sastoji se u tome da su ti sistemi deo većeg, regionalnog ili nacionalnog sistema, i kao takvi, predmet državne koncesije. Baš zato je u praksi koncesija koju daju lokalne uprave moguća jedino na području vodosnabdevanja, kanalizacije, lokalnih elektronskih medija. Manja naselja, poput Bicskea, ne mogu iskoristiti tu mogućnost. S prenosom imovine, mađarske opštine su se našle odgovornima za poslovanje celog niza preduzeća. Neka su od njih privatizovana, tj. javna komunalna preduzeća pretvorena su u privatne firme, što je omogućilo ulaganje privatnog kapitala. Nije jasno da li je li ova vrsta prenosa zadataka na spoljne subjekte isplativija, tim više što je nekoliko takvih procesa privatizacije moralo biti zaustavljeno, a komunalno preduzeće opet predato opštini. U nekoliko neslavnih slučajeva opština je čak u celosti izgubila kontrolu nad firmom za komunalne usluge, što je onda za posledicu imalo visoke gubitke koje je morala sama pokriti, kao vlasnik te nezavisne firme.

30

Primeri pružanja usluga u Bicskeu na osnovu ugovornog odnosa 1.

Da bi se izgradili i održavali lokalni javni putevi i zgrade koje pripadaju gradu Bicskeu, lokalna samouprava sklopila je ugovore s nekoliko lokalnih privatnih firmi. Upravljanje mostovima i putevima takođe se rešava sklapanjem ugovora s kooperantima.

2.

Odvod kanalizacije takođe se rešava ugovorima sa lokalnim preduzetnicima.

3.

Javnu rasvetu osigurava regionalna električna kompanija (ÉDÁSZ) na osnovu ugovornog odnosa.

4.

Održavanje javnog groblja i sahrana osigurava lokalno pogrebno preduzeće.

5.

Veterinarske usluge delimično pruža lokalni preduzetnik, tačnije, sklopljen je ugovor s vlasnikom šinternice.

6.

Veterinarska usluga odgovornost je države. Odgovornost lokalne uprave je održavanje zemljišta za sahranu životinja.

7.

Opskrbljivanje hranom u nekim institucijama koje pripadaju Bicskeu, poput vrtića, škola i jaslica, takođe se osigurava na osnovu ugovornog odnosa s nekim lokalnim preduzetnicima.

Stoga je od najveće važnosti temeljno ispitati sve okolnosti i korake u svim oblicima privatizacije i njihove moguće učinke. Osim privatizacije, pojavili su se i drugi oblici javnih usluga. Najčešće lokalne vlasti od privatnog sektora naručuju pružanje javnih usluga. Poseban oblik sklapanja ugovora s spoljnim izvršiocima, posebno iz oblasti usluga pruženih za ljudske resurse, privlači druge vrste organizacija u pružanje javnih usluga. Na primer, u Mađarskoj je 1990-ih u školstvo uveden pluralizam, zatim je postalo moguće birati između privatne i javne zdravstvene usluge itd. Još jedna vrlo važna pojava je: uključivanje zadužbina, crkava, civilnih udruženja i ostalih neprofitnih organizacija u pružanje javnih usluga na lokalnoj nivou i njihovo širenje unutar javnog sektora. Te neprofitne organizacije obavljaju svoje delatnosti na tom području za lokalnu upravu. To znači da one, sa jedne strane, obavljaju javne usluge, a sa druge strane, mogu dobiti lokalna finansijska sredstva. Konačan ishod je preobražaj odnosa između lokalnih uprava i neprofitnih organizacija, jer će uloga lokalnih uprava biti u finansijskom potpomaganju pružanja usluga i kontroli zakonitosti, a ne kvalitetu pružanja usluge.

31

Usluge nevladinih udruženja U malom naselju Üllő pokraj Budimpešte jedno nevladino udruženje vodi centar za zapošljavanje invalida. Opština pomaže rad te nevladine organizacije tako što im osigurava prostor za rad. Ta nevladina organizacija je pokrenula informacioni centar s pristupom internetu u istoj zgradi i uspešnim konkursom uspela da dobije dovoljno sredstava da zaposli oko 200 ljudi. U Szolnoku, sedištu okruga u istočnoj Mađarskoj, zadaci, koje mogu obavljati nevladine organizacije, se oglašavaju svake godine u obliku konkursa, kojima se podstiču nevladine organizacije da konkurišu jedna drugoj. Na taj način usluga zaštite dece bi se mogla rešavati ugovorom s spoljnim izvršiocem, a broj državnih službenika znatno bi se smanjio, što bi upravljanje gradom učinilo ekonomičnijim. U Szentesu, gradu u jugoistočnoj Mađarskoj, Katolička crkva izgradila je u saradnji s opštinom sklonište za 20 porodica beskućnika. Kod određenih vrsta usluga, privatizacija ili ugovaranje pružanja usluge s spoljnim izvršiocem prilično je osetljivo pitanje, budući da više zakona određuje kriterijume pružanja usluge i nadzora. Za ilustraciju, pogledajmo privatizaciju zdravstvene usluge: prikazane su sve faze, od oblikovanja ideje o privatizaciji, njenoj pozadini, akterima, složenim ugovornim odnosima, kao posledici zakonskih uredbi u Mađarskoj i, konačno, očekivanja od procesa privatizacije. Privatizacija zdravstvenih usluga u Bicskeu Organizacija medicinskih specijalističkih usluga u Bicskeu se nekada nalazila u rukama bolnice, koju je finansirala samouprava okruga. U skladu sa tim, ambulantno odeljenje u Bicskeu praktično je funkionisalo kao organizaciona jedinica okružne bolnice. Vođenje i upravljnaje ambulantnim odeljenjem dovelo je do situacije da ni lokalni građani ni opštinski službenici nisu bili zadovoljni pruženim uslugama. Najgore je bilo samo stanje zgrade i oprama ambulantnog odeljenja, jer decenijama nije bilo nikakve modernizacije i ulaganja. Tada je reorganizovana lokalna uprava i uloga Bicskea je postala važnija u osiguravanju mnogih javnih usluga poput organizacije primarne zdravstvene zaštite i specijalističkih zdravstvenih usluga. Prva faza u procesu je bila priprema sporazuma između samouprava grada Bicskea i okruga Fejér oko preuzimanja odgovornosti za vođenje ambulantnog odeljenja u Bicskeu. Posle nekih pregovora postalo je jasno da okružna samouprava zaista ima nameru da prenese odgovornost za pružanje usluge. Pre pripreme ugovora nužnog za taj prenos i preuzimanja pružanja usluga i institucije, moralo se preduzeti mnogo koraka, uključujući informisanje svih deoničara i njihovo

32

uključivanje u proces. Među njima su bila i susedna naselja koja su, kao samouprave, bila odgovorna za pružanje primarnih zdravstvenih usluga, ali ne i specijalističkih lekarskih usluga. No njihovi stanovnici žive na području koje pokriva ambulantno odeljenje u Bicskeu. Prva zamisao bila je osnivanje udruženja uz učešće svih osam zainteresovanih susednih naselja, uključujući i Bicske. Iako su se sva naselja složila s planom, ovo rešenje je odbačeno. Jedan od razloga bio je taj da na području koje svojim uslugama pokriva ambulantno odeljenje Bicskea živi 38.000 stanovnika, a u gradu živi još 11.000. Drugi razlog bio je regionalna uloga grada kao centralnog naselja. Drugo rešenje bilo je da se jedino grad Bicske učini odgovornim za održavanje i upravljanje ambulantne zajednice Bicskea i za regionalno pružanje usluga svim zainteresovanim naseljima. Ovo rešenje je bilo bolje, i u skladu s interesom Bicskea, jer će oni koji pripadaju udruženju imati zajedničko vlasništvo uz isključivu odgovornost grada Bicskea. Ni operativna struktura udruženja lokalnih uprava nije bila prihvatljiva gradu, jer bi svaki član imao isti broj glasova pri odlučivanju, iako više od četvrtine stanovništva regiona živi u Bicskeu. I, konačno, zainteresovana susedna naselja i opština Bicske, te okružna samouprava, složili su se da će Bicske preneti odgovornost za pružanje ove javne usluge, te će upravljati i voditi ambulantno odeljenje. Sledeći korak bio je da se građani obaveste o planovima samouprave. Prihvatanje projekta išlo je prilično glatko, budući da je stanje ambulantne jedinice bilo opše poznato. Lokalna samouprava Bicskea je morala da obavesti lekare i ostale zaposlene, koji su radili u ambulantnom odeljenju. Bilo je važno da okružni lekari i specijalisti imaju svoju sobu za konsultacije u istoj zgradi, na ambulantnom odeljenju. Razlika je bila u tome da su lokalni lekari bili u ugovornom odnosu sa samoupravom naselja, a specijalisti, viši nivo zdravstvene usluge, s okružnom bolnicom. Sve ih je trebalo obavestiti o projektu i promenama koje predstoje. Lokalni lekari sada moraju da sklope novi sporazum s opštinskom samoupravom, jer će se promeniti okruženje. Osnov za njihov ugovorni odnos je to da će raditi kao privatni preduzetnici. Specijalisti moraju da potpišu novi ugovor, jer će se menjati jedna od odredbi ugovornog odnosa, preciznije: okružna bolnica više neće biti ugovorna strana. Neki specijalisti rade u privatnim ordinacijama, a drugi su, i to izuzetno, javni zaposleni. Lekarski pomoćnici takođe su zaposleni; lekari s privatnom praksom zapošljavaju jedne, druge pak zapošljava okružna bolnica. Zakonski status lekara i pomoćnika možda deluje prilično haotično, ali zapravo nije. U budućnosti će biti određen organizacijskim oblikom ambulantnog odeljenja. 33

Budući da je privatizacija zdravstvenih usluga omogućena zakonom, odluka opštinske samouprave bila je da ustanovi društvo s ograničenom odgovornošću umesto budžetske institucije. Firmu je osnovalo predstavničko telo, a isključivo je u vlasništvu grada Bicske. Mnoge mogućnosti pojavile su se u pogledu podele imovine. I privatni lekari i susedna naselja nameravali su učestvovati u projektu kao deoničari. Konačno je donešena odluka da će firma biti isključivo vlasništvo opštine. Razlog je bio taj da zdravlje, kao javna usluga, još nije visoko unosno. Nakon jedne ili dve godine iskustva, ponovno će se razmotriti uključivanje drugih strana. Zadatak ove firme je upravljanje i vođenje ambulantnog odeljenja, a gradska samouprava je još uvek odgovorna za ovu javnu uslugu. Firma se zove Centar za zdravstvenu zaštita Bicske, d.o.o. Ona će brinuti i za funkcionisanje ambulantnog odeljenja. Dalji pregovori su morali da se održe sa okružnom bolnicom o vođenju ambulantnog odeljenja. Trebalo je sklopiti ugovore o prenosu opreme i druge imovine, o uređenju odnosa bolničkog i ambulantnog osoblja i o računarskom sistemu ambulantnog odeljenja povezanog s bolničkim sistemom. Svi ti ugovori se mogu potpisati nakon ugovora između grada i okruga. U ovom trenutku grad Bicske je u završnom delu pripremne faze projekta.

Sažetak i zaključci Kad želimo da objasnimo opšta pravila ili načela upravljanja opštinom, postoje povoljni i nepovoljni činioci. Jedna od glavnih poteškoća je uređenje pitanja lokalne samouprave, što čini deo Zakona o upravi. Zakon o upravi je u najvećoj meri specifičan unutar evropskog pravnog sistema, jer na javnu upravu i lokalnu samoupravu uveliko deluju nacionalne, istorijske i kulturne tradicije. To je oblast prava, na kom su međusobni uticaji nacionalih zakonskih sistema ili zajedničke evropske tendencije najslabiji u poređenju s drugim područjima. Nije lako odrediti sveobuhvatan popis opštinskih funkcija za sve zemlje. Dakle, ne može biti nikakvog popisa tih funkcija bez poznavanja razlikovnih okolnosti, tradicija, privrednih i socijalnih uslova ili mogućnosti određene zemlje, jer se razlikuju od zemlje do zemlje. No, na osnovu načela supsidijarnosti, možemo sastaviti kratak skup mogućih odgovornosti lokalnih uprava: • opšta uprava •

školstvo

•

socijalna zaštita

•

zdravstvene usluge

•

kultura, razonoda, sport

34

•

javne komunalije

•

prevoz, saobraćaj

•

okolina, javno zdravstvo

•

urbanistički razvoj, privredni razvoj.

Neke od tih lokalnih javnih usluga pružaju lokalne samouprave, druge pak osiguravaju lokalni organi podređeni državnoj upravi. Trendovi u lokalnom pružanju usluga menjali su se tokom proteklog desetletća. Tradicionalne funkcije opština poput društvenih javnih usluga (školstvo, zdravstvo, socijalna zaštita) se proširuju. Nove ili različite funkcije zahtevaju drugačiji tip upravljanja zadacima. Tradicionalnim komunalnim zadacima se može upravljati upravnim instrumentima, ali upravljanje novim funkcijama poput komunalnih usluga, zahteva drugačije metode, uključujući one koje se odnose na to da vlasništvo opština bude više u skladu s tržišnim načelima. Nove su se metode pojavile i u organizacijskoj strukturi pružanja usluga. Uključivanje nezavisnih organizacija u pružanje usluga zahteva drugačije metode upravljanja. Iako se preko vlastitih opštinskih institucija može izvršiti određen direktan uticaj, upravljanje uslugama, kad su uključeni nezavisni faktori, dopušta tek nešto indirektnog uticaja. Za kontrolu postoji celi niz instrumenata; stoga se navedeno rešenje naširoko primenjuje u Mađarskoj. Organizacijska načela mogu se koristiti tokom uspostavljanja unutrašnje organizacijske strukture upravnih organa. Razne organizacijske jedinice mogu preuzeti te zadatke lokalne vlasti, drugačije od onih u nadležnosti države. Jedno od mogućih načela je da se u jednoj zajednici koncentrišu sve odluke i upravni zadaci koji se odnose na neku “temu”. Najbolje prakse mogu se preporučiti na području pružanja usluga kad se bira organizacijski oblik pružanja usluga. Nužno je razmotriti prednosti i nedostatke svakog oblika pružanja usluga. Jedan aspekt od primarne važnosti mora biti kvalitet pružanja usluge, javni interes i učinak te aktivnosti, uključujući troškove koje pokriva budžet samouprave. I konačno, mora se spomenuti da lokalno upravljanje treba biti u interesu građana, koji ga i finansiraju kao poreski obveznici. Stoga se moraju osigurati razni oblici kontrole koju će vršiti javnost, transparentnost, a u nekim slučajevima i učešće građana u pružanju usluga i u odlučivanju.

35

József Hegedüs

Finansiranje javnih usluga u lokalnim zajednicama Resorne politike, decentralizacija i javne usluge Članak se bavi finansijskim i organizacijskim uređenjem javnih usluga na lokalnom nivou s naglaskom na tranzicijskim zemljama. Javne usluge moguće je definisati kao usluge koje se organizuju za dobrobit celokupnog društva, odnosno, kao dobra, čija upotreba stvara zajedničku korist. Javne usluge ne znače nužno usluge koje pruža javni sektor, već su to funkcije koje se načelno smatraju odgovornošću države. Tako je i osnovno obrazovanje, iako se smatra odgovornošću države, usluga koju mogu pružati i nedržavne ustanove, npr, privatne škole. Broj oblasti u kojima javne ustanove ustupaju mesto privatnim organizacijama uopšte raste, pri čemu zadaci nadzora ostaju na centralnim ili lokalnim vlastima (primeri toga su i dečji vrtići i ustanove socijalne zaštite, npr., starački domovi itd.). To je posebno važno za tranzicijske zemlje opterećene nasleđem dominantne uloge države u društvu, u kojima nije bilo mesta za privatne institucije u javnim uslugama. Uloga javnog sektora u nekoj oblasti određena je celinom privrednih i resornih politika vlade (poput obrazovne politike, stambene politike, zdravstvenog sistema itd.). Zemlje koje su prolazile kroz tranzicijsko razdoblje nakon 1990. morale su transformisati svoje centralnoplanske privrede u tržišne privrede. Predlozi reforme javnog sektora morali su da ponude neke nove definicije javnih usluga koje država želi da osigura društvu, kao i regulativnih i finansijskih sredstava kojima bi to učinila. Osnovno pitanje s kojim su tranzicijske zemlje morale da se suoče bio je obim vladinih odgovornosti, odnosno, na koji način država može da smanji svoju direktnu ulogu u privredi, posebno iz oblasti javnih usluga. Taj zadatak je zahtevao resorne politike sa sveobuhvatnim programima restrukturiranja u kojima su mogli biti i elementi privatizacije, nove finansijske strukture, i drugačija raspodela odgovornosti. U mnogim državama je sprovođenje takve reforme javnog sektora naišla na političke poteškoće (Kornai, 2000.). Decentralizacija je zahtevala da niži nivoi vlasti, u skladu s nacionalnom makropolitikom, osiguraju širok raspon javnih usluga, važnih za lokalnu zajednicu (stanovanje, javni prevoz, socijalnu zaštita, obrazovanje itd.). Raspon javnih usluga, ustupljenih nižim nivoma vlasti, različit je od države do države. Procesom decentralizacije se menjaju međusobni finansijski odnosi različitih nivoa vlasti. Drugačija raspodela prihodnih i rashodnih zadataka je, po pravilu, dovela do povećanja kako odgovornosti, tako i autonomije lokalnih vlasti. Stvarna decentralizacija je ključna za uklanjanje mekog budžetskog ograničenja, koje predstavnike lokalnih zajednica navodi na pokušaj maksimalnog povećanja donacija centralne države (tzv. rentijerska ili rentseeking strategija), uz istodobno umanjivanje važnosti dobre organizacije javnih usluga. Alternativni sistemi osiguranja usluga Nakon devedesetih godina 20-tog veka na promene organizacijskih struktura u Mađarskoj nisu uticale samo dobro poznate zakonske propozicije već i nove 36

odgovornosti lokalnih vlasti, koje su im prenesene u skladu s odredbama novih resornih zakona (pr.: protivpožarna zaštita). U nekoliko slučajeva su podsticaji ugrađeni u poresku i donacijsku politiku podstakle lokalne vlasti na restrukturiranje vlastite organizacije javnih funkcija. Institucionalne promene su imale i podršku lokalnih interesnih (lobističkih) grupa. Opštine pružaju javne usluge kroz različite organizacijske oblike: (a) Kancelarija (grado)načelnika; (b) budžetske institucije (npr.: škole); (c) preduzeća u stopostotnom vlasništvu opštine ili zadužbine čiji je jedini osnivač opština; (d) zajednička ulaganja (s udelom opštine koji nije manji od 25%); (e) firme u pretežno privatnom vlasništvu ili firme u kojima opština nema vlasničkoga udela. Izvor: Hegedüs, 2004. Lokalne javne usluge mogu da se analizirju s dva aspekta: a) s obzirom na upravne i upravljačke karakteristike (oporezivanje, računovodstvo, vlasnička prava, nadzor, pravni status u smislu radnog prava) i b) s obzirom na modele finansiranja (troškove, alternativne izvore prihoda, i mehanizam za postizanje njihove ravnoteže). Finansijsko i organizacijsko uređivanje lokalnih javnih usluga razlikuje se od sektora do sektora. Reforme javnog sektora u tranzicijskim zemljama stvorile su nove zakonske i finansijske okvire za pružanje usluga na lokalnom nivou. To uključuje stepen autonomije lokalnih vlasti da utiču na organizacijsko uređenje, korisničke nadoknade, konkurenciju itd. Društvene usluge (obrazovanje, socijalna zaštita, zdravstvo) i komunalne usluge (javni prevoz, stanovanje, vodosnabdevanje itd.) po svojoj se “prirodi” međusobno bitno razlikuju. Posmatrači tih procesa pretpostavili su da postoji jednosmerni napredak kojim se opštine - kako bi došle do sve učinkovitijih rešenja transformišu iz strukture u kojoj država ima dominantnu ulogu u strukturi, u kojoj direktno javno pružanje usluga ustupa mesto učinkovitijim nedržavnim rešenjima. (Taj pristup se pokazao jednostranim iz nekoliko razloga. Tako, na primer, ne uzima u obzir činjenicu da je bez primerenoga regulativnog okruženja pod znakom pitanja učinkovitost novih institucionalnih oblika.) U Mađarskoj razvoj regulativnog okvira nije prethodio dodeljivanju ugovora za javne usluge firmama van javnog sektora, privatizaciji javnih službi, prenosu javnih usluga na zadužbine i društva s ograničenom odgovornošću sa samo jednim članom. Ponekad je jedini razlog za novo, vanbudžetsko, organizacijsko rešenje bio upravo beg od ograničenja koja nameće budžetski nadzor. Prednost neprofitnih organizacija je u odnosu na javne ustanove njihova neozavisnost i prilagodljivost u upravljanju finansijama (finansiranju plata, oporezivanju). U oblasti tipičnih komunalnih usluga, opštinske firme su morale da ustupe mesto privatnim firmama (koje su delomično ili potpuno u vlasništvu lokalnih vlasti) kako bi osigurale više prostora za delovanje radi poboljšanja usluga (pristup tržištu kapitala). Uključivanje nevladinih organizacija u oblast javnih usluga postavlja pitanje finansijske održivosti. Nevladine organizacije su iz obalsti društvenih usluga gotovo potpuno zavisne od države, što znači da je njihova finansijska stabilnost pod znakom pitanja.

37

Međutim, regulativni osnov ne čine samo zakoni, npr o utvrđivanju cena, o nabavki itd., nego i usvajanje standarda ponašanja, pa osiguranje sprovođenja zakona. Važnost organizacijskog uređenja je u tome da kroz strukturu podsticaja i standarde ponašanja utiče na efektivnu upotrebu finansijskih resursa. Institucionalni okvir i oblik tih finansijskih sredstava određuju podsticaje i prostor za manevrisanje u pružanju javnih usluga, kako kod lokalnih i centralnih vlasti, tako i kod davaoca usluga. Odnos između države i davaoca usluga može se opisati i kao problem odnosa principala i agenta (Le Grand, 2002.). Ključno organizacijsko pitanje je odnos između države (principala) i davaoca usluga. Odnos se može odrediti unutar državnog sektora, što se događa kad budžetske ustanove pružaju usluge. Na primer, u Mađarskoj se odnos između školske uprave i lokalnih vlasti određuje obrazovnim programom i budžetom. Za vanbudžetske institucije8 odnosi se određuju ugovorom kojim se, osim cene i kvaliteta usluga, može uglaviti i neka vrsta postupka za podelu rizika. Finansiranje javnih usluga zahteva da davalac usluge dobije nadoknadu za pruženu uslugu, nezavisno od toga da li je reč o budžetskoj ustanovi, preduzeću u vlasništvu opštine ili privatnoj firmi. Javne usluge se mogu finansirati korisničkim nadoknadama i/ili donacijama. Davalac usluga može biti povezan sa centralnom državom i/ili lokalnim vlastima. Sledeća slika odnosi se na sektor domaćinstva, a prikazuje glavne izvore finansiranja. Slika 1: Izvori finansiranja lokalnih javnih usluga Porezi CENTRALNA DRŽAVA

transferi (zajednički porezi i donacije)

donacije

LOKALNE VLASTI

novčane podrške i dodatci za stanovanje

lokalni porezi donacije

DAVAOCI USLUGA korisničke nadoknade

Sektor domaćinstva 8

Finansijski parametri (promet, prihodi i rashodi) davaoca usluga van lokalne uprave tretiraju se kao vanbudžetske kategorije. To znači da njihov budžet nije deo budžeta lokalnih zajednica, čak i ako su u njihovom vlasništvu.

38

Davaoc usluga ostvaruje prihode naplatom korisničkih nadoknada9 i iz donacija koje mu dodeljuju lokalne vlasti ili centralna država (izvor donacija su porezi koje plaćaju korisnici). Domaćinstva (korisnici) plaćaju poreze i primaju dohodovnu podršku od lokalnih i državnih vlasti. Lokalne zajednice finansiraju svoje donacije (i dohodovne podrške) iz lokalnih poreza i donacija centralne države. Ključno pitanje je kakav podsticaj davaocu usluga nude finansijska i organizacijska rešenja. Naglasak poglavlja će biti na osnovnoj strukturi finansiranja usluga u odnosu na institucionalno okruženje pružanja usluga10 . U prvom delu bavimo se pitanjem korisničkih nadoknada. Nakon što razjasnimo privredni okvir i različite vrste korisničkih nadoknada, razmotrćemo ćemo različite metode, čiji je cilj da se poveća platna sposobnost domaćinstava. To je posebno važno za tranzicijske zemlje jer je u njima platna sposobnost domaćinstava ograničena. Na kraju prvog dela ćemo se osvrnuti na različite mere usmerene na korisničke nadoknade, uključujući i “neslužbeno utvrđivanje cena”. Drugi deo poglavlja usresređen je na donacije. Posle kratkog pregleda glavnih ekonomskih opravdanja upotrebe donacija kao izvora finansiranja javnih usluga, pozabavićemo se donacijama koje se direktno dodeljuju davaocima usluga, te donacijama koje se najpre dodeljuju lokalnim zajednicama kako bi ih one zatim prosledile davaocima usluga. Glavna poruka ovog dela je da lokalno institucionalno uređenje utiče na efektnost stukture donacija.

Korisničke nadoknade 1. Ekonomija i politika korisničkih nadoknada U posednjim desetletćima korisničke nadoknade imaju sve veću ulogu u finansiranju lokalnih zajednica u zemljama OECD-a, iako je reč o relativno novoj finansijskoj tehnici11. Vrste korisničkih nadoknada Razlikujemo najmanje tri vrste korisničkih nadoknada: (1) nadoknade za usluge, (2) cene javnih usluga te (3) nadoknade za posebne namene. Nadoknade za usluge uključuju takve stavke kao što su dozvole (za sklapanje braka, posao, držanje psa, vozilo) te raznovrsne sitne nadoknade koje lokalne vlasti propisuju pojedincima (ili preduzećima) za posebne usluge: upis nekog podatka ili zahtev 9 Korisničkim se nadoknadama smatraju nadoknade za proizvode ili usluge koje je korisnik obvezan da plati. Između plaćanja i pružene usluge postoji veza, ali se one mogu znatno razlikovati po stepenu “pokrivenosti troškova” (Bailey, 1998., str. 126.). Porez je drugi način finansiranja kod koga je reč o “transferu bez plaćanja”, dakle ne postoji veza između plaćenog iznosa i pružene usluge. 10

Naše interesovanje je ograničeno na operativni deo, posebno na korisničke nadoknade i donacije, te njegov odnos s organizacijskim uređenjem sistema pružanja usluga, tako da se u ovom poglavlju ne bavimo pitanjima ulaganja kapitala. 11

Ipak, postoji značajna neujednačenost u prikupljanju korisničkih nadoknada i taksi i upravljanju njima. Celovita informacija o prihodima se ne može dobiti samo analizom računa nižih nivoa vlasti, jer se znatan deo korisničkih nadoknada prikuplja kroz vanbudžetske institucije. Tačnije, prihodi od korisničkih nadoknada, u skladu s organizacijom pružanja usluga, mogu biti evidentirani na računima privatnih preduzeća koja su u ugovornom odnosu s javnim sektorom ili na računima preduzeća u stopostotnom ili delomičnom vlasništvu lokalnih vlasti ili u pojedinim odeljenjima lokalne uprave. Zbog toga je vrlo teško dobiti precizne komparativne podatke o primeni korisničkih nadoknada na području lokalne uprave

39

za kopiranjem drugog. Takve nadoknade zapravo predstavljaju povratak troškova koje privatni sektor nadoknađuje javnom sektoru. Nasuprot tome, cene javnih usluga odnose se na prihode lokalnih vlasti od prodaje privatnih dobara i usluga (izuzimajući povratak troškova za usluge koje smo upravo opisali). Svaka prodaja usluga koje se lokalno pružaju određenim privatnim osobama -od nadoknada za komunalne usluge do ulaznica za rekreacijske sadržaje -svrstava se pod ovaj opšti naslov. Takve bi cene načelno valjalo utvrđivati na konkurentskom, privatnom nivou, bez uključivanja poreskog ili subvencijskog elementa, osim kada to predstavlja najdelotvorniji način za ostvarivanje ciljeva od javnog interesa, iako je i tada poreskosubvencijski element najbolje prikazati odvojeno. Treću kategoriju prihoda mogli bi smo nazvati nadoknadama za posebne namene. Takvi prihodi se razlikuju od nadoknada za usluge i cena javnih usluga u tome što ne proizlaze iz ponude ili prodaje nekih dobara ili usluga nekom privatnom subjektu. Nasuprot cenama koje se plaćaju dobrovoljno, iako slično nadoknadama za usluge koje mogu biti propisane zakonom, porezi predstavljaju obvezan doprinos lokalnim prihodima. Ipak, porezi za posebne namene (barem u teoriji) su na neki način povezani s koristima koje ostvaruje korisnik, za razliku od poreza opšte namene, kao što su akcize na gorivo, koje plaćaju korisnici puteva kao posebna grupa, ili pak lokalni opšti porezi na poslovanje ili nekretnine, a koji se smatraju cenom za lokalna kolektivna dobra (vidi u nastavku). Takvih je poreza u lokalnim finansijama na pretek: posebni paušali, porezi na prirast vrednosti zemljišta, porezi na poboljšanje uslova života, doprinos za troškove održavanja javnih površina, dodatni porezi na nekretnine povezani s uslugama upotrebe kanalizacije ili ulične rasvete, nadoknade i takse za upotrebu zemljišta, nadoknade za razgraničenja itd. Većina takvih davanja utvrđuju se ili prema procenjenoj vrednosti nekretnine ili prema nekom njenom pojedinačnom svojstvu: površini, dužini ulične fasade ili položaju. Izvor: Bird, 2001. Prema ekonomskoj teoriji primerena politika bi nedvosmisleno bila: naplatiti odgovarajuću cenu, ugrubo izračunatu na osnovu kriterijuma dugoročnih marginalnih troškova (Bailey, 1995.). Jedino tako će se primerene količine i vrste usluga pružati pravim ljudima, a to su oni koji su spremni da za njih plate. Razlozi efikasnosti tako zahtevaju da se korisničke nadoknade uvedu gde god je to moguće sprovesti. Često se tvrdi, međutim, da razlozi pravičnosti govore protiv korisničkih nadoknada. “Iako uvođenje korisničkih nadoknada nije, naposletku, nimalo važnije od određivanja cene sira, istraživanja sprovedena u različitim zemljama pokazala su kako bi naplata lokalnih javnih usluga mogla imati čak i progresivan distributivni efekat. U svakom slučaju, pokušaj ispravljanja osnovnih problema raspodele neefektivnim određivanjem cena oskudnih lokalnih resursa gotovo je uvek loša zamisao sa posledicom da se za, malo ili nimalo pravičnosti, plaća velikom neefektivnošću.” (Bird, 2001., str. 6.) Postoje nedoumice oko preciznog razlikovanja korisničkih nadoknada i lokalnih poreza. 40

Naravno, postoje izvori prihoda koji očigledno pripadaju kategoriji poreza (npr: porezi na promet, dohodak i nekretnine). Ostali prihodi, poput ulaznica za posete parkovima, nadoknade za upotrebu kanalizacijske infrastrukture, putarine, dakle, iznosi plaćeni za korišćene državne usluge, nedvosmisleno pripadaju kategoriji korisničkih nadoknada. Međutim, postoje i brojni izvori prihoda, koje nije tako jednostavno svrstati, jer njihov finansijski model više odgovara kategoriji poreza. Npr, nadoknada za prikupljanje otpada je obaveza kojom se utvrđuje porez na nekretninu (“porez na smeće”), pa je time bliža kategoriji poreza, nego korisničkih nadoknada. S druge strane, pojedini porezi, koji se utvrđuju na zone za izgradnju, bliži su namenskim cenama korišćenja nego uobičajenim porezima. (To se naziva naknadom po učinku, a utvrđuje se, npr, u zoni izgradnje kako bi se raspodelili troškovi ulaganja u infrastrukturu.) Različite vrste usluga imaju različit potencijal za “naplatu”. “Ekonomska priroda” usluga postavlja granice upotrebi korisničkih nadoknada. Jedan način opravdavanja je razlika u cenama javnih usluga, kategorizacija usluga u “socijalne”, “zaštitne”, “meliorativne” ili “korisničke” usluge (Bailey, 1999., str. 133.). Usluge koje se odnose na “socijalne potrebe”, npr. socijalne usluge (novčane podrške osobama s niskim primanjima, dodatak za stanovanje itd.), u celini se finansiraju iz državnih i lokalnih izvora, a na drugom kraju spektra, korisničke, odnosno usluge korišćenja opreme (poput fotokopiranja) u celini se finansiraju iz korisničkih nadoknada. “Zaštitni” programi su usluge koje su bliže načelu socijalnih potreba, npr: prihvatilišta za beskućnike, školska užina za učenike itd., a “meliorativni” su programi, programi za poboljšanje kvaliteta života, (kao npr. posebni razredi) finansiraju kombinacijom donacija i korisničkih nadoknada. Drugo opravdanje je za uvođenje korisničkih nadoknada spoljna korist, koja se ostvaruje programima. Ako svu korist od neke usluge uživa isključivo njen korisnik, opravdan je pun povraćaj troškova; ako veći deo koristi, proizašle iz te usluge, uživa zajednica, opravdana je subvencija. Međutim, između politike “naplate” i ekonomskih načela ne postoji direktna veza. Resornim strategijama se utvrđuje okvir za mogući pravac politike cena javnih usluga. Na primer, moguća uloga studentskih školarina u finansiranju obrazovanja, pitanje je za centralnu državnu vlast, a ne za lokalnu zajednicu i njene institucije. Uprkos tome i unutar granica zadatih resornim politikama i zakonskim okvirom, lokalne institucije mogu odigrati važnu ulogu. Primenjivost korisničkih nadoknada u znatnoj meri zavisi o drugim činiocima, poput implementacije, načina naplate, merljivosti itd. (Vidi sedeći okvir za moguće opcije u prikupljanju otpada). Mogućnosti prihoda u privređivanju otpadom Korisničke nadoknade uobičajeno služe za pokrivanje dela troškova privređivanjem čvrstim otpadom na teret onih koji stvaraju otpad. Korisničke nadoknade mogu da generišu znatne prihode i da daju podsticaj za maksimalno redukovanje otpada, posebno ako su strukturirane na takav način da najviše plaćaju oni koji najviše zagađuju (načelo “zagađivač plaća”). Iako je korisničke nadoknade moguće uvesti u različitim etapama procesa privređivanja čvrstim otpadom (uključujući njegovo prikupljanje i odvoz), u mnogim gradovima one 41

ne pokrivaju u celosti troškove zbrinjavanja čvrstog otpada. Iako su građani i preduzeća, po pravilu, spremni da plate za uslugu prikupljanja čvrstog otpada, neretko nisu spremni da plate punu cenu njegovog zbrinjavanja na sanitarno ispravan način. Iskustva mnogih zemalja pokazuju da naplata pune cene zbrinjavanja otpada može podstaći neodgovorno zagađivanje okoline đubretom ili čak otvoreno ilegalno odlaganje otpada, osobito ako je slaba implementacija propisanih standarda (tj. ako se delotvorno ne sprečava ilegalno odlaganje otpada), pa fizičke ili pravne osobe mogu izbeći plaćanje korisničkih nadoknada tako što se samostalno rešavaju otpada. Analiza finansijske dokumentacije gradova u mnogim zemljama u razvoju pokazuje kako je današnja praksa pokrića troškova zbrinjavanja čvrstog otpada vrlo slaba (nisu neuobičajene stope pokrića niže od 10%), te kako prostora za poboljšanja ima, uistinu, vrlo mnogo. Mogućnosti za pokriće troškova povezanih s privređivanjem čvrstim otpadom kreću se u rasponu od uvođenja ili povećanja poreza na đubre, primene nadoknade za prikupljanje i odvoz otpada do oslanjanja na druge, opšte prihode (uključujući porez na nekretnine i dozvole za poslovanje). Izbor neke od tih mogućnosti zavisi od relativne važnosti različitih kriterijuma: o tome jesu li prihodi adekvatni i je li ih lako prikupiti, da li zagađivač plaća učinjenu štetu, je li opcija politički prihvatljiva, pa može li se nametnuti obveza plaćanja. Opcije za primenu korisničke nadoknade:"Porez na đubre" : Porez na đubre u načelu je porez po jedinstvenoj stopi koji se prikuplja zajedno s drugim porezima kao što je mesni porez. Takođe, može se dopuniti porezom na objekte i proizvode koji stvaraju otpad, npr: porezom na plastičnu ambalažu, restorane i slične usluge. Tu je reč o porezu, zato što plaćanje nije razmerno količini korišćene usluge. Takvim se porezom mogu osigurati dovoljni prihodi ako se stope oporezivanja utvrđuju prema troškovima, te ako se, po potrebi, mogu usklađivati. Često se prikuplja zajedno s porezom na nekretnine budući da bi njegovo direktno prikupljanje bilo skupo (otprilike 10-13% ukupnih troškova). Načelo “zagađivač plaća” primenjivo je samo u onoj meri u kojoj poreska stopa zavisi od kriterijuma koji se uzima umesto proizvodnje otpada, npr: o veličini zemljišta i vrednosti nekretnine. Za utvrđivanje ili izmenu poreskih stopa potrebna je politička volja. Ako se porez ne plaća, davalac teško može uskratiti uslugu. Nadoknade po zapremnini ili težini : Nadoknada po zapremnini znači da iznos nadoknade zavisi od količine otpada koji valja zbrinuti, izraženoj njegovom zapremninom ili težinom. Tom se naknadom ostvaruju odgovarajući prihodi sve dok se iznosi nadoknade utvrđuju prema troškovima, te ako se, po potrebi, mogu ažurirati. Međutim, takvu je naknadu teško prikupljati, jer to zahteva vrlo složen sistem prikupljanja otpada. Nadoknada je u skladu sa načelom “zagađivač plaća”, ali, u političkom smislu, stvara poteškoće. Dovodi do nelegalnog bacanja otpada, ako ne postoji lokalna inspekcija i sposobnost sprovođenja zakonskih propisa. 42

Nadoknada za odvoz (za istovar otpada na deponije, pretovarnu stanicu ili u postrojenje za reciklažu): prihodi su visoki ako se iznos nadoknade utvrđuje na osnovu punog troška investicija i rada pogona. Ako se pri odvozu otpada koriste teretne vage, nadoknada se prikuplja bez teškoća. Načelo da “zagađivač plaća” poštuje se ako prevoznik otpada prosleđuje naknadu na onoga ko proizvodi otpad. Opštine često nevoljno snose svoj deo troškova. Nadoknadu je moguće sprovesti, ali uz nadzor koji će osigurati da kamioni uistinu stignu do odlagališta. Moguće je razmotriti i druge opcije prihoda, npr: različite oblike poreza na nekretnine, nadoknade za izdavanje dozvola za poslovanje, dodatne komunalne takse ili pak subvencije iz fonda za opšte namene (uključujući transfere). Izvor: Svetska banka12

Dodatna taksa za komunalne usluge predstavlja zanimljiv slučaj u kome se “opšti porezi” plaćaju nadoknadama za javne usluge. Jedan od razloga za takav oblik naplate je taj što su građani spremniji da plaćaju nadoknade za javne usluge nego porez. Jačanje kapaciteta domaćinstava za plaćanje usluga Važan način finansiranja javnih usluga je subvencioniranje korisnika kroz različite programe. Takvi programi zahtevaju posredne subvencije, a podrške prenešene na davaoce usluga možemo smatrati “programima za subvencioniranje ponude”. U bivšim socijalističkim državama Istočne Evrope subvencije za stanovanje su bile ključni element finansija javnog sektora. Reč je, u stvari, o subvencijama potražnje, uglavnom u obliku popusta na račune koje stanaru šalju službe javnog sektora (vodovod, toplana, stambeni fond itd.). U pravilu su se odobravale porodicama s nižim prihodima na osnovu rezultata provere imovinskog stanja, kako bi im se pomoglo da plate spomenute troškove; uopšteno su strukturirane tako da veću podršku primaju siromašnija domaćinstva. Primena subvencija za troškove komunalnih usluga bila je rasprostranjena širom regiona (Vidi Lux, 2003., Kat-sura i Romanik, 2002., Lykova i ostali 2004.). Programi subvencioniranja potražnje mogu se finansirati 1. iz državnog budžeta, 2. iz budžeta lokalnih zajednica ili 3. iz budžeta davaoca usluge. Jednoobrazni programi subvencioniranja troškova stanovanja se, po pravilu, finansiraju sredstvima državnog 12 http://wbln0018.worldbank.org/External/Urban/UrbanDev.nsf/Urban+Waste+Management/B5478BCC312272128525688D0051A0E8 ?OpenDocument

43

budžeta, iako ima i drugačijih primera. U Mađarskoj su se (do 2004.) stambene subvencije finansirale iz opštih prihoda lokalnih zajednica. Davaoci usluga mogu da uplaćuju doprinos fondovima koji se osnivaju radi pružanja pomoći domaćinstvima s niskim primanjima. Plan subvencioniranja troškova komunalnih usluga u Budimpešti Opštinske vlasti Budimpešte osnovale su fondaciju (popularno prozvanu Fondom za obeštećenje). Njen upravni odbor su činili predstavnici komunalnih preduzeća, predstavnici gradske skupštine i članovi nekoliko građanskih udruženja. U skladu sa svojim statutima komunalna preduzeća su (vodosnabdevanje, kanalizacija, zbrinjavanje čvrstog otpada i toplane) uplaćivala u Fond 1-2% svoje dobiti od prodaje (taj je doprinos bio jednak gotovo 10% njihovih nenaplaćenih potraživanja). Zauzvrat, preduzeća su bila oslobođena plaćanja poreza na doprinose uplaćene u Fond za komunalne troškove. Osnovni poslovni interes javnih komunalnih preduzeća je da održe nenaplaćena potraživanja na nivou koja neće ugroziti njihovo dnevno ili pak dugoročno poslovanje. Te firme smatraju svoj doprinos Fondu poslovnom tehnikom čiji je cilj smanjiti njihove gubitke i istodobno garantovati neometan nastavak njihovog poslovanja (kao što će se videti, ti su doprinosi direktno povezani s naporima preduzeća da sačuvaju spremnost svojih korisnika na plaćanje svojih usluga). Program predviđa odobravanje subvencija za troškove grejanja domaćinstvima u najnižoj desetini nivoa privređivanja (najviše 25.000 domaćinstava), te troškova za vodu, kanalizaciju i zbrinjavanje otpada za 50% domaćinstava u najnižoj desetini nivoa privređivanja (40.000 domaćinstava). Tako je subvencijama pokriveno otprilike 15-20% troškova komunalnih usluga svakog domaćinstva. Izvor: Győri, 2003. Subvencije potražnje su najvažnija tehnika upravljanja problemom domaćinstva s niskim primanjima u tranzicijskim zemljama. Osim tog rešenja (koje možemo nazvati rešenjem za ciljnu grupu), postoje i drugi metodi kontrole potražnje modifikacijom korisničkih nadoknada (tarifno rešenje). “Specifikacijom korisničke nadoknade” (odobravanjem olakšica pojedinim grupama korisnika) potražnja za javnim uslugama može se povećati ili zadržati na istom nivou (u vreme privredne recesije). To su indirektne subvencije, čije troškove, u pravilu, pokrivaju “dobre platiše”. Iskustvo tranzicijskih zemalja pokazalo je kako se problem domaćinstva s niskim primanjima ne može rešiti bez povećavanja delotvornosti (Hegedüs, 2003.). Presudna tačka je efikasnost komunalnih firmi, odnosno, “usluga za konačnog korisnika”. Ako firme nisu pod pritiskom da poboljšaju svoju efektivnost, ni efektivno utvrđivanje cena, dopunjeno sistemom subvencionisanja troškova stanovanja, neće osigurati najbolje iskorištavanje javnih resursa. Prema literaturi iz oblasti javnih finansija, programe koji uključuju preraspodelu dohodaka (npr., subvencionisanje troškova stanovanja) trebalo bi finansirati sredstvima državnog budžeta. Najčešće lokalne vlasti upravljaju programima subvencionisanja dohotka sistemom srazmernih donacija. To znači da se deo troškova (5-20%) plaća iz budžeta lokalnih zajednica, što stvara podsticaj za pažljiviji izbor korisnika programa. 44

3. Korisničke nadoknade i podsticaji Krajnji izvori finansiranja javnih usluga na lokalnom nivou su korisničke nadoknade i donacije/ transferi. To znači da svaki davalac usluga mora pokriti svoje troškove prihodima od nadoknada koje plaćaju korisnici i od neke vrste transfera, bilo iz javnog sektora (lokalne ili državne vlasti), bilo iz privatnih donacija. Nepostojanje stvarne decentralizacije (autonomije prihoda i potrošnje) dovelo je do “nemogućnosti povratka troškova”, što je neizbežno prouzrokovalo pad nivoa usluga velikih razmera (Hegedüs, 2003.). Institucionalni okvir sektora usluga (obrazovanje, zdravstvo, socijalna zaštita, komunalne službe itd.) utiče na mehanizam utvrđivanja korisničkih nadoknada. Prvo je pitanje: koji je nivo vlasti odgovoran za “utvrđivanje” cena? Utvrđivanje cena, po pravilu, podrazumeva procedure ili proces odobravanja kojim se davaocu usluge na kraju određuje “cena” usluga. Nekad su procedure vrlo jednostavne, onda kada se propisuju zakonom ili odlukom vlade. Nadoknade za, npr., troškove socijalnih službi (javne kuhinje, socijalni stanovi itd.) najčešće se utvrđuju odlukama vlade. U nekim drugim slučajevima država ima isključivo “nadzorničku” ulogu, što ponekad znači da utiče na proces utvrđivanja cene, iako nema uvek kapacitet za stvarnu kontrolu, tako da različiti nivoi vlasti mogu podeliti odgovornost za politiku cena. Službena uloga davaoca usluga u određivanju cena je ograničena. Međutim, u stvarnosti, davaoci usluga podnose predloge za izmenu cena, pa na taj način ipak imaju određeni uticaj. Kada je reč o socijalnim uslugama, u kojima je jedno od centralnih pitanja pitanje jednakosti, davaoci usluga mogu imati vrlo ograničen uticaj na odluke o iznosu korisničkih nadoknada. Međutim, postoje i neslužbeni načini da se poveća stvarni doprinos korisnika finansiranju usluga (donacijama ili dobrovoljnim prilozima). Vidi dodatna tumačenja ovog problema u sledećem okviru. Neslužbeno utvrđivanje cena Donacije i dobrovoljni doprinosi u javne svrhe čine još jednu vrstu prihoda. Kod takvog doprinosa, u pravilu, nema povratka. Sektori socijalne zaštite i obrazovanja vrlo su često korisnici donacija. Osećajući poreski pritisak, davaoci usluga žele da povećaju svoje prihode, ali kao vanbudžetske prihode. Donatorima se donacije, po pravilu, priznaju kao odbitak od poreske osnovice, što institucijama daje podsticaj da prikupljaju novac kroz zadužbine, čak i ako one zamene standardne korisničke nadoknade. U Mađarskoj mnoge škole finansiraju posebne usluge preko “fondacija”. Roditelji uplaćuju školarinu za svoju decu na račune školskih fondacija. Vannastavni programi učenja stranih jezika i škola tenisa, npr., se finansiraju takvim modelom. Drugi takav primer je Zadužbina “Razborita ljubav”, odnosno centar za dnevnu zaštitu o deci u Berettyóújfalu, registrovan 1995. Ciljevi Zadužbine bili su: 1. pospešivanje integracije predškolskog obrazovanja u školsko; 2. razvijanje veština kod dece

45

posebnim aktivnostima koje nisu deo redovnog nastavnog programa (zanatske radionice, dramske grupe, fizička kultura itd.); 3. kupovanje dodatne opreme (npr.: sportske opreme, malih tkačkih stanova, knjiga, muzičkih instrumenata); 4. plaćanje učitelja za rad u vanškolskim aktivnostima. Upravni odbor Zadužbine odlučuje o upotrebi finansijske podrške i dobiti s obzirom na ciljeve proklamovane osnivačkim aktima. Plaćanje je dobrovoljno, ali gotovo svaki roditelj svakog meseca uplaćuje manji ili veći iznos. Izvor: Hegedüs, 2004. U sektoru komunalnih službi većina zemalja u regionu je prenela funkciju utvrđivanja cena na lokalne vlasti, ali stvarni uticaj zavisi od nekoliko drugih činilaca. Na primer, postupak određivanja cena vrlo je važan već sam po sebi. U nekim zemljama regiona lokalne zajednice imaju pravo da utvrđuju tarife, ali uz saglasnost centralne vlasti ili nadležnih državnih organa. Katkada centralna država subvencionira davaoca usluge iznosom srazmernim tarifi. Razumljivo je pravo centralih vlasti da daju ili uskrate saglasnost, odnosno, da podele odgovornost za politiku cena. Komunalnim preduzećima je potrebna sigurnost, posebno ako ulaze u dugoročna ulaganja, jer ako se podcene njihove usluge, ona mogu da pretrpe gubitke. Zakon propisuje procedure ili računovodstvena pravila koja, zavisno o tome koliko se efikasno provode zakoni, mogu ograničiti prostor za delovanje svakoj organizaciji koja ima ovlašćenja za utvrđivanje cena. Utvrđivanje tarife javnog prevoza u Budimpešti U Mađarskoj je javni prevoz u nadležnosti lokalnih vlasti. U Budimpešti gradske vlasti imaju pravo da određuju tarifu. Međutim, centralna država subvencionira javni prevoz plaćanjem olakšica za penzionere i studente. Veličina transfera zavisi o tarifi: što je tarifa viša, to je veća subvencija. Postupak je takav da gradska skupština najpre odlučuje o predlogu koji podnosi preduzeće za javni prevoz u vlasništvu grada, ali, zbog državne subvencije, za svaku izmenu tarife potrebno je najpre dobiti saglasnost centralne državne vlasti. Odmah nakon tranzicije nova gradska skupština se usprotivila povećanju tarife iz političkih razloga, žrtvujući pritom državnu subvenciju. (Tarifa je u to vreme pokrivala 40% cene javnog prevoza.) Godine 2003., kada je grad odlučio da bitno poveća tarifu, vlada je odbacila predlog poskupljenja tarife. Izvor: BKV (Budimpeštansko preduzeće za javni prevoz) Vlade se suočavaju sa porastom troškova usluga, a korisničke nadoknade predstavljaju mogući podsticajni mehanizam nadzora nad cenama. Jedno novije istraživanje (Borge i Rattso, 2004.) pokazalo je kako se 30-40% svakog povećanja troškova prebaci na potrošače u obliku viših korisničkih nadoknada. Štaviše, finansiranje korisničke nadoknade ima znatan negativan učinak na jedinični trošak. Porast finansiranja

46

korisničkim nadoknadama za 10 postotnih poena očekivano smanjuje jedinične troškove za 6-9%.

Donacije 1. Ekonomski efekti donacija U zemljama širom sveta troškovi javnih usluga često se dele između onih koji se njima služe (npr: domaćinstva, komercijalni i industrijski objekti) i vlade. Vladini mehanizmi raspodele troškova uključuju donacije13 viših nivoa vlasti koje se nadopunjuju iz lokalnih izvora. U Mađarskoj se srazmerne donacije koriste, na primer, u socijalnim programima lokalnih vlasti, u kojima 80% troškova plaća centralna država, a 20% lokalne vlasti. Primer subvencija iz opšteg fonda (u finansiranju obrazovanja) jesu donacije koje se temelje na standardnim troškovima usluge po studentu, a, u pravilu, pokrivaju 70-80% troškova. Svrha srazmernih donacija je da se podstaknu lokalne vlasti da osiguraju društveno i ekološki poželjni nivo javnih usluga. Bez tih donacija nivo tih usluga bi bio niži od društvenog optimuma. Subvencije iz opštih fondova priznaju aspekte opšte koristi i jednakosti. Drugim rečima, sistemom donacija svaka opština može da osigura minimalni nivo funkcionisanja svojih javnih funkcija. Primereni povraćaj troškova (donacijama) predstavlja ključ, kako za održivost, tako i za učešće privatnog sektora u pružanju usluga. Osnovno pitanje javne politike je, kada je reč o strukturi donacija, kako će na donacije reagovati niži nivoi vlasti i davaoci usluga. Ako uspemo da odgovorimo na ovo pitanje, moguće je utvrditi kriterijume uspešnog sistema donacija. “Teorija donacija” istražuje mogući učinak različitih vrsta donacija na budžetsko ponašanje nižih nivoa vlasti. Gramlich je (1977.) odredio tri vrste donacija koje, u skladu s teorijom donacija, imaju različite posledice i proučavao je empirijske dokaze u prilog teoriji: a) otvorena srazmerna donacija, je donacija zamišljena tako da iskoristi prelivanje subvencija, jer subvencionira ponudu javnih usluga koje prelaze granice lokalne ili teritorijalne zajednice; b) zatvorena donacija u paušalnom iznosu nadoknađuje razliku u nivoma prihoda, a time i javnih usluga; c) zatvorena kategorička donacija trebala bi da osigura minimalnu uslugu ili nivo potrošnje za različita dobra i usluge u nadležnosti države. Empirijska istraživanja su u određenoj meri potvrdila “teoriju donacija”. Međutim, istraživanja su takođe naglasila kriterijume za loše donacije (Bahl, 2000.). Razlozi za “loše donacije” mogu se svrstati u četiri kategorije. Prvi razlog je ako donacije onemogućuju lokalnu autonomiju. Drugim rečima, središnja državna vlast nije spremna da prepusti kontrolu nad upravljanjem, do čega bi došlo, kada bi na lokalnu zajednicu prenela svoja ovlašćenja za prikupljanje prihoda. Umesto toga prenosi sredstava među nivoma vlasti smatraju se izvorima prihoda lokalnih zajednica. Drugi bi razlog mogao biti pokušaj očuvanja ili postizanja jednoobraznosti. Cilj centralne vlasti mogao bi biti pružanje otpora raznolikosti lokalnih vlasti iz oblasti strukture rashoda ili prihoda. Treći razlog bi mogao biti, uverenje kako su lokalne vlasti korumpiranije, pa bi tako prenos 13

Srazmerne donacije se ostvaruju uz uslov da se iznos dobijen iz državnog budžeta mora nadopuniti određenim iznosom iz lokalnih fondova

47

odgovornosti na niže nivoe vlasti doveo do uzaludnog trošenja prihoda. Možda zaista postoji zrnce istine u tvrđenju kako su predstavnici lokalnih vlasti podložniji pritiscima članova lokalne zajednice zbog svoje blizine biračkom telu. Četvrto, uvođenje sistema transfera moglo bi biti deo strategije prebacivanja budžetskog manjka na lokalne vlasti. Na primer: prvo se prihvati sistem donacija, a kasnije, kada se poveća deficit budžeta, pojavi se ozbiljan nedostatak sredstava. 2. Donacije na nivou davaoca usluga Donacije davaocima usluga mogu se temeljiti na standardnoj (normativnoj) proceduri ili mogu biti predmet pregovora. Primer prvoga rešenja su donacije čiji se iznos određuje na osnovu standardnog troška proizvodnje, odnosno pružanja usluge. Drugim rečima, prenos sredstava pokriva isključivo standardni trošak usluge. Ako rashodi lokalne zajednice probiju okvir, iznos donacije se smanjuje ili se donacija, štaviše, ukida. Takvo rešenje, gde je iznos donacije određen na osnovu standardnog troška proizvodnje, neretko nema veze sa stvarnom cenom usluga koja je, gotovo uvek, viša. Ovde je donacija zasnovana na standardnom trošku, u stvari, srazmerna donacija, ali s tim da stopa razmere zavisi o stvarnim troškovima. O donacijama čiji se iznos određuje na osnovu stvarnog troška proizvodnje, u pravilu se pregovara, i ne postoji nikakva gornja granica za standardne troškove. Donacijom se, dakle, finansiraju stvarni troškovi usluge, umanjeni za iznos korisničke nadoknade. Subvencioniranje vodoprivrednog sektora u Mađarskoj Mađarska vlada je postupno počela da ukida najveći deo budžetskih subvencija u vodoprivredi otkako je njena privreda zakoračila na put preobražaja u tržišnu privredu 1989. Ukidanje subvencija u vodoprivredi su od velikog je značaja. Glavni koraci, koje je mađarska vlada preuzela, kako bi smanjila vrlo visoke državne subvencije za vodu, bili su decentralizacija nadležnosti centralne države za osiguranje javne vodozaštite i poskupljenje nadoknada za vodu. Centralna vlada je pravno prenela vlasništvo nad vodozaštitnim preduzećima i vlasništvo nad postojećim resursima vode na lokalne vlasti. Tarife za vodu su podignute primenom formule u koju su bili uključeni troškovi faktora proizvodnje, amortizacije, održavanja i neto dobiti. Kao posledica decentralizacije, 33 vodoprivredna preduzeća rasčlanila su se u 250 firmi, a uporedno s tim procesom pojavile su se i velike razlike u ceni usluge. Kako bi nadoknadila visoke troškove proizvodnje u pojedinim delovima države, vlada je osnovala fond koji se finansira iz državnog budžeta (3 milijarde forinti u 2003.) kako bi obeštetila davaoce usluge s visokim troškovima proizvodnje. U skladu sa formulom za utvrđivanje iznosa donacije, razlika između troškova proizvodnje i maksimalne cene koju određuje vlada ustupa se firmama. Izvor: Papp, 1999.

48

Važnost ta dva metoda ogleda se u njihovim efektima na organizacijske podsticaje. U prvom slučaju, ekonomska racionalnost tera organizacije da seku troškove i restrukturiraju svoje poslovanje, usmeravajući se prema bolje plaćenim poslovima. Drugo rešenje takođe može dovesti do situacije koja nije optimalna. U procesu pregovora davaoc usluge može uskratiti podatke (usled tzv. asimetrične informisanosti14 ), što nadzor nad stvarnom potrošnjom čini nemogućim. Opšte pravilo stoga nalaže da je rešenje bazirano na standardnim troškovima proizvodnje učinkovitije, pod uslovom da je rizik oportunizma ograničen ili kada je “stroga kontrola trošenja budžetskih sredstava” preskupa. (Taj bi se problem mogao rešiti zaključivanjem ugovora.) Horizontalne subvencije takođe mogu imati važnu ulogu u finansiranju nekih usluga. Tipičan primer su usluge stanovanja, kada prihodi od stanarine ne pokrivaju troškove održavanja, a javna preduzeća za upravljanje imovinom iskoriste ostale svoje prihode (prihode od poslovnog najma) kako bi pokrila gubitke na stambenim zajednicama. Pritom je važno istaći kako takvo horizontalno subvencioniranje nije odluka davaoca usluge, već lokalne vlasti (principala). Veće institucije, koje imaju više od jedne nadležnosti, često pribegavaju tehnikama horizontalnih subvencija. 3. Donacije na lokalno nivou U decentralizovanom sistemu davaoci usluga su korisnici transfera koje im dodeljuju lokalne vlasti. Međutim, to ne znači nužno da lokalne vlasti imaju stvarnu moć odlučivanja kada je reč o načinu na koji će poklonjena sredstva biti upotrebljena. Prenesena donacija znači da lokalne vlasti prenose sredstva direktno na davaoce usluga. Donacije tada čine deo lokalnog budžeta, ali lokalne vlasti nemaju pravo da namene ta sredstva prema sopstvenom izboru. Tipičan primer prenesenih donacija u Mađarskoj su Nacionalni zdravstveni fond i donacije vatrogasnoj službi. Tipologija donacija Postoji nekoliko načina klasifikacije transfera. Transferi predstavljaju finansijske tokove iz centralnog, državnog budžeta prema nižim nivoima vlasti. Javljaju se u dva osnovna oblika: kao delenje prihoda i kao donacije. Delenje prihoda nižim nivoima vlasti predstavlja alokaciju prihoda iz poreza i stopa što ima širu, nacionalnu osnovu, iako uvek u okviru fiksnog dela poreskih prihoda (bilo kao porez po poreskoj osnovici, bilo kao zajednički fond različitih izvora poreskih prihoda), na osnovu: 1.) zadržavanja prihoda u okviru pojedinačnih oblasti nadležnosti (takođe se naziva načelom derivacije) ili 2.) drugih kriterijuma, kao što su broj stanovnika, potrebe rashoda i/ili poreski kapacitet. (Shah, 1994.) Donacije su financijska sredstva koja teku od jedne vlasti (davaoca donacije) prema drugoj (primaocu donacije). U stvarnosti su vrlo male razlike u odnosu na delenje prihoda ako se alokacija ne zasniva na poreklu i donacijama. Drugi tip 14

Davaoc usluga uvek raspolaže s više informacija nego nadzorno telo

49

klasifikacije donacija je povezan sa stepenom autonomije nižih nivoa vlasti kada je reč o upotrebi ustupljenih finansijskih sredstava. Kod neuslovljenih transfera raspolaganje novcem nije ničim uslovljeno. Uslovljena (ili kategorička) donacija odobrava se uz vrlo precizan uslov o načinu upotrebe novca, a reč je, po pravilu, o financijskoj pomoći za unapred određene usluge. Između te dve krajnosti su donacije u bloku, kojima se može slobodno raspolagati unutar unapred zadate funkcionalne oblasti. Donacije u bloku mogu se iskoristiti u širokoj oblasti usluga u nadležnosti lokalnih zajednica, npr.: u prostornom planiranju, gde primaoci takvih donacija imaju srazmerno veliku autonomiju u odlučivanju o krajnjoj nameni tih sredstava. Srazmerne donacije zahtevaju da, skladno stopi razmera, za finansiranje pojedinih javnih usluga korisnik donacije iz sopstvenih izvora osigura deo financijskih sredstava. Srazmerne kategoričke donacije srazmerno učestvuju u izdacima za uslugu koja je predmet donacije. Srazmerne donacije mogu biti otvorene ili zatvorene , zavisno od toga jesu li sredstva zajedničkog fonda fiksna ili nisu. Donacije s obzirom na fiskalnu sposobnost po pravilu su neuslovljeni transferi koji zavise od sposobnosti lokalne zajednice za prikupljanje prihoda. Te se sposobnosti uglavnom mere poreskim kapacitetom: što je veći prihod od lokalnih poreza, to je veći iznos donacije koje će primiti lokalna zajednica. Nadalje, donacije se mogu dodeljivati na osnovu prava ili mogu biti na konkursu. Lokalnim vlastima se može dodeliti pravo na određen iznos sredstava pod uslovom da centralnim vlastima podnesu zahtev, koji zadovoljava kriterijume finansiranja. Za konkursne donacije, međutim, lokalne vlasti se međusobno takmiče podnoseći zahteve kojima pokušavaju da optimalno zadovolje kriterijume centralne vlasti. Izvori: LGI/WBI, 2003. Kada je reč o prenešenim donacijama, podsticajni mehanizam je ugrađen u ugovor između vlade i korisnika donacije. Takav se ugovor može zasnivati, npr.: na načelu standardnih troškova ili pak na dogovorenom budžetu. (U Mađarskoj se bolnice finansiraju metodom standardnog troška, a vatrogasna služba se finansira na osnovu dogovorenog budžeta.) Lokalne vlasti primaju donacije opšte namene, koje mogu upotrebiti za svaku zakonitu namenu, upravo onako kao što bi postupile i s sopstvenim poreskim prihodima. Međutim, donacije čiji se iznos utvrđuje primenom alokacijske formule, odnosno objektivnog kriterijuma (npr.: neke mere poreskog kapaciteta i/ili potreba potrošnje), vrlo često su donacije opšte namene, pod uslovom, naravno, da njihova upotreba nije unapred zadata. Iznos donacija opšte namene se može utvrditi primenom alokacijske formule ili na temelju ad hoc odluke. Formula uglavnom uključuje varijable koje odražavaju promene u potrebama i troškovima širom područja nadležnosti; formulom se ponekad nadoknađuje nizak fiskalni kapacitet ili nagrađuje dobar učinak u prikupljanju poreza. Formula koja se zasniva na visokom mišljenju broja korisnika nekih usluga znači da je donacija uslovljena. Razlog je u tome što donacije, po pravilu, ne pokrivaju ukupne troškove

50

usluga pa, de facto , prisiljavaju lokalne vlasti na sufinansiranje usluga. Formula za izračunavanje iznosa donacije u ovom slučaju uključuje i faktor “po korisniku”. Iz toga sledi, ako je iznos donacije po korisniku niži od stvarnih troškova usluge po korisniku, namena donacije je unapred zadata, bez obzira na to što deljenje troškova, prema zakonu, nije obavezno. Normativi u Mađarskoj Kako bi mogle ispunjavati svoje zakonom propisane odgovornosti, lokalne vlasti, po načelu automatizma, imaju pravo na normativne doprinose iz državnog budžeta. To, međutim, nije oblik finansiranja zadatakaa jer trošenje sredstava iz takvih subvencija ne podleže ograničenjima. Lokalne vlasti prema sopstvenoj proceni odlučuju koliko će i na koje zadatke potrošiti. U početku (devedesetih godina) su dominirali globalni doprinosi (srazmerni ukupnom broju stanovnika, kasnije broju osoba u različitim starosnim grupama). Posle je, međutim, udeo doprinosa koji se utvrđuju na osnovu pokazatelja za konkretnije zadatke (broja dece u jaslicama, vrtićima, osnovnim i srednjim školama, broja korisnika studentskih domova, socijalnih institucija itd.) sve više rastao u ukupnim finansijama. Cilj te mere bio je da se poboljša alokacija takvih financijskih sredstava iz budžeta centralne državne, prema lokalnim vlastima. Samo jedna stavka je direktno povezana sa prihodima koje je uspela da prikupi lokalna zajednica. Svaku forintu koju lokalne vlasti prikupe od stvarno naplaćenih boravišnih taksi u turizmu država subvencionira sa dve forinte, što čini manje od jedan posto ukupnih subvencija iz državnog budžeta. Izvor: OECD, 2001.

Treća mogućnost za dodelu su donacija za javne usluge uz posredovanje lokalnih vlasti specifične (uslovljene) donacije. Lokalna zajednica je ta koja ima “ugovornu obavezu” prema centralnoj državnoj vlasti. Ona mora zagarantovati kvalitet i kvantitet usluga koje nude njene službe ili davaoci usluge (po pravilu, budžetske institucije). (Namenske donacije su vrlo slične prenesenim donacijama.) Struktura donacija i iskrivljenja U današnjem Mađarskom sistemu transfera među različitim nivoima vlasti donacije se dodeljuju godišnje. Struktura donacije, zavisno od vrste, na ovaj ili onaj način utiče na privredne prakse lokalnih vlasti. Kako lokalne vlasti pokušavaju da makimalno povećaju iznos donacija koje primaju od centralne državne vlasti, proces alkoacije može iskriviti njihove finansijske odluke, rezultirajući situacijom u kojoj prioritetne potrebe lokalnih korisnika imaju malo ili nimalo uticaja na organizaciju usluga. Odgovor lokalnih zajednica na sistem 51

dodele donacija moguće je opisati kao optimalan kada ukinu ili svedu na najmanju meru pružanje onih usluga kod kojih je niska razmera sredstava iz donacije i troškova usluga i onih koji su niskog prioriteta za lokalnu zajednicu. Takava razmera donacija i troškova nije rezultat nedovoljnih donacija, već, po pravilu visokih troškova prouzrokovanih viškom kapaciteta ili lošim upravljanjem. Primer takvog ponašanja bilo je zatvaranje dečijih vrtića početkom devedesetih godina dvadesetog veka, delimično zbog nedovoljnih donacija, a delom i zbog malog broja dece koja su zadovoljavala sve kriterijume za upis. Tek kada opštine obustave pružanje usluga koje su zajedenici preko potrebne, a koje ne primaju odgovarajuću finansijsku podršku, njihovo se ekonomsko ponašanje može smatrati pogrešnim. Sličan obrazac ponašanja opštine slede i kada smanjuju obim ili kvalitet važnih lokalnih usluga, u glavnom zanemarivanjem potreba primerenog održavanja ili obnavljanja, ili pak smanjivanjem intenziteta usluga. Drugi oblik reakcije opštine na nisku razmeru donacija i troškova za pojedine javne usluge u lokalnoj zajednici bio je prenos odgovornosti za takve usluge na nivo županije. Izvori: Hededüs, 2003

Kao što smo videli, uslovljene donacije i donacije opšte namene imaju različit uticaj na ponašanje lokalnih vlasti. Međutim, podela na te dve vrste donacija je umetna zbog toga što novac “zamenjuje” novac. Dostupnost donacija oslobađa druge prihode lokalnih zajednica, koji bi u suprotnom bili utrošeni na finansiranje javnih usluga koje pomaže zajednica. Tako, zapravo, postoje dve opcije: 1. lokalne vlasti dopuštaju poresko rasterećenje i omogućava domaćinstvima povećanje individualne potrošnje ili 2. lokalne vlasti povećavaju potrošnju u drugim oblastima, koja su bez podrške. Drugim rečima, sredstva se naposletku mogu potrošiti u bilo koju svrhu, iako im je namena izvorno bila drugačija. Lokalne vlasti koje nadziru davaoce usluga mogu usvojiti dve strategije. Prva je, tradicionalan model finansijskog planiranja i finansijskog upravljanja na osnovu nabavne vrednosti : budžet neke institucije predstavlja projekciju koja se zasniva na podacima za prethodnu poslovnu godinu (plan), a stavke budžeta za institucije su rezultat pojedinačnih pregovora koji se može menjati tokom fiskalne godine u skladu s promenama spoljašnjih i unutrašnjih uslova15. Druga strategija, davaocima usluga pokušava dati jasna finansijska pravila i da zasniva njihove prenose sredstava na

15

Zbog toga svakodnevne prakse, po pravilu, nisu standardizovane, već specifične za svaki pojedini slučaj, što znači i materijalno slabljenje finansijske discipline institucija. Institucije su sklone preteranoj potrošnji, a budžet je ionako, po pravilu, podcenjen, pa nemogućnost prikupljanja planiranih poreskih prihoda, po pravilu, ne izaziva zabrinutost jer je poznato da su prihodi bili precenjeni. Dodatna posledica te prakse u institucijama je njihovo neplaćanje računa, npr: troškova komunalnih usluga i dugovanja prema preduzećima u vlasništvu lokalne zajednice. Očigledno je reč o organizovanoj neodgovornosti pri čemu se moć profesionalne, odnosno finansijske uprave u nekoj instituciji dokazuje stepenom “proboja” granice planirane potrošnje. Takvo rešenje ili neizbežna praksa imaju i dodatnu negativnu posledicu, a to je, u pravilu, nepotpuna informisanost lokalnoga predstavničkog tela, jer službe i institucije ne uspevaju da otkrju interne pojedinosti finansijskog upravljanja, koje često krše duh, a ponekad i slovo zakona.

52

formulama za izračunavanje donacija16 . Za različite elemente troškova koriste se različite metode za procenu visine finansijskih sredstava, zavisno od funkcija svakoga pojedinačnog davaoca usluga.

Zaključak: ugovori o pružanju usluga i njihova sprovođenje Valja uzeti u obzir i druge činioce. I sami ugovori imaju učinak na podsticaje, a to takođe može uticati na dizajn donacije. “Zadaci” institucija (npr.: društvenih institucija) takođe mogu biti važan činilac u tumačenju ponašanja organizacija, koji doprinosi krajnjem rezultatu (BesleyiGhatak, 2003.). Finansiranje javnih usluga u lokalnoj zajednici može se svesti na instrumente korisničke nadoknade i donacije. Institucionalni okvir i dizajn tih finansijskih sredstava određuju podsticaje i prostor za delovanje u pružanju javnih usluga, kako za lokalne ili centralne vlasti, tako i za davaoce usluga. Odnos između države i davaoca usluge može se opisati kao odnos principala i agenta (Le Grand, 2002.). Ključni problem u odnosu principala i agenta je u tome što se agent (davaoc usluge) može ponašati “oportunistički”. (Principal je politički deo državne uprave koji donosi odluke; davaoc usluge može biti deo državne uprave, npr.: jedna od brojnih uprava ili budžetskih ustanova, nezavisnih ili kvazi nezavisnih zajednica.) To znači da će, u skladu sa teorijom, a takođe i zbog asimetrične informisanosti, davaoc usluge (pokušavajući da ostvari svoj interes) učiniti otklon od ponašanja koje propisuju nadzorna tela (principal) uvek kad od toga ima koristi. Način uređenja sistema korisničkih nadoknada i uređenje donacija utiču na verovatnost pojave rizika od “oportunističkog ponašanja”. Izuzimajući institucionalni okvir (osnovni zakoni itd.) i finansijske elemente, “ugovor o pružanju usluga” i njegovo sprovođenje, čine odlučujući faktor za efikasnost usluge. Zaključivanje ugovora valjalo bi tumačiti u širem smislu jer uključuje neke od savremenih budžetskih metoda (programsko finansijsko planiranje), praćenje i merenje uspešnosti.

Literatura Bahl, Ray, 2000.: Intergovernmental Transfers in Developing and Transition Countries: Principles and Practice , World Bank, Municipal Finance, Background Series, April Bailey, Stephen, 1995.: Public Sector Economics: Theory, Politics, and Practice, Basingstoke: Macmillan Press Ltd Bailey, Stephen, 1999.: Local Government Economics: Principles and Practice, Macmillan Press Ltd Besley, Thimothy, Ghatak, Maitreesh, 2003.: Incentives, Choice and Accountability in the Provision of Public Services , London School of Economics, London Bird, Richard M., 1994.: Financing Local services: Patterns, Problems, and Possibilities , Paper prepared for Global Report on Human Settlements, April 16

U skladu s ovom teorijom, sredstvima iz transfera lokalne vlasti bi trebalo da pokriju razliku između potreba rashoda i kapaciteta prihoda. Taj metod je blizak ovoj zamisli

53

Bird, Richard M., 2001.: Subnational Revenues: Realities and Prospects , X.Fiscal Decentralisation Workshop in Nepal Dostupno na: /isp-aysps.gsu.edu/training/nepal2004/bird 2001.pdf Borge, Lars-Erik, Rattsø, Jørn, 2004.: The Relationships between Costs and User Charges: the Case of a Norwegian Utility Service, FinanzArchiv, 2005, 61, 98-119 Dillinger W., 1993.: Decentralization and its Implications for Urban Service Delivery. Urban Management Programme Discussion Paper Series No. 16. UNDP/UNCHS/ World Bank Urban Management Programme, Washington, DC Downing, Paul B., DiLorenzo, Thomas J., 1987.: User Charges and Special Districts, u: Management Policies in Local Government Finance , ICMATraining Institute, 260-286 Gramlich, Edward M.: Intergovernmental Grants, 1977.: A Review of the Empirical Research, u W. Oates (ur.), Political Economy of Fiscal Federalism , Lexington, MA, Lexington Books, 219-239 Győri, Péter, 2003.: The Budapest Model. A Liberal Urban Policy Experiment , Open Society Institute Budapest i Local Government and Public Service Reform Initiative (OSI/LGI), Budapest Hegedüs, József, 2003.: Decentralisation and Structural Adjustment in Hungary, u: Decentralisation and Power Shift , ur. A. Brillantes, S. Ilago, E. Santiago, B. Esden), 461495 Hegedüs, József, 2004.: Off-budget Revenues and Expenditures Challenge to Sub-national Finances, u: Hungary-Subnational Modernization Challenges , ur. M. Kopányi, S. E. Daher, D. Wetzel, WBI 66 Hegedüs, József, 2003.: Financing Public Services on Local Level: Charging Development Cost, User Charges, Supporting Low Income Groups, u: Reforms of Public Services , Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb, 45-52 Katsura, H. M., Romanik. C. T., 2002.: Ensuring Access to Essential Services: Demand-Side Housing Subsidies , Social Protection Discussion Paper Series, The World Bank 2002. Kennedy, David, 2002.: Contracting in Transition Economy Municipal Projects , Abstract, London EC2A 2JN, UK., Working paper No. 75, September Kornai, Janos, 2000.: Ten Years after 'The Road to a Free Economy': the Author's Self-evaluation, Paper for the World Bank 'Annual Bank Conference on Development Economics ABCDE', April, 18-20 LGI/WBI, 2003.: Intergovernmental Grants Distance Learning Module, Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management, Central Evropean University Summer Program u saradnji s World Bank Institute i Local Government and Public Service Reform Initiative of the Open Society Institute Lux, M., 2003.: State and Local Governmnet: How to Improve the Partnership, u: M. Lux (ur.): Housing Policy: An End or a New Beginning? , Budapest, LGI Books, Open Society Institute Lykova, Tatiana, Petrova, Ekaterina, Sivaev, Sergei, Struyk, Raymond, 2004.: Participation in a Decentralized Housing Allowance Program in a Transition Economy, Manuscript Malcomson, Jim, 2002.: Public Purchasing of Health Services, u: Public Service Productivity, Papers presented at a seminar held in HM Treasury on 13 June McMaster, J., 1991.: Urban Financial Management: A Training Manual , WBI Technical Materials. World Bank Institute of the World Bank, Washington, DC OECD, 2001.: Fiscal Design Accross Levels of Government , Year 2000 Surveys Country Report: Hungary, May Papp, Mária, 1999 .: The Survey of the Condition System of the Hungarian Public Water Utility Services , Hungarian Water Association, Internal Report Péteri, Gábor, 1997.: Alternative Service Delivery, u: Juraj Nemec, Glen Wright (ur.), Public Finanace: Theory and Practice in Central Evropean Transition , NISPAcee, 389 Shah, Anwa, 1994.: The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing & Emerging Countries , Policy and Research Series #23, World Bank

54

Rosana Ščančar

Razvoj zajednice Na početku mora postojati barem želja za promenom na bolje Osoba zadužena za podsticanje razvoja planinskih sela bila je nova u selu i široj oblasti mesta iz kojeg dolazi muškarac iz priče u donjem okviru. On je iz male doline s netaknutom prirodom, brojnim kanjonima i čistom i hladnom vodom, s puno stabala, oblasti, gde su uslovi za obradu zemlje teški. Najveći razvojni problemi tog regiona su bili starosna i obrazovna struktura stanovništva i, naravno, nepostojeća i skupa infrastruktura (putevi, električna struja, telefoni). Bila je srećna što je čovek pokazao bar malo zanimanja i želje da menja stvari na bolje. Da bi se ostvarili potencijali koje je u dolinu doneo novi put, tu energiju je trebalo upotrebiti što je moguće brže i organizovanije. Definisanje problema Gospođo! Ja sam iz onog malog sela koje je gotovo prazno, jer su svi otišli. Prošle godine su nam izgradili put do sela i asfaltirali ga. Sada će sve biti lakše. Moći ćemo da se dovezemo do kuće. Moći ćemo da gradimo. Moći ćemo svaki dan da se vozimo na posao. Drugi ljudi će moći da nas posete kad budu hteli. Put je otvorio vezu sa svetom i omogućuje i tom svetu da dođe do nas. No, ja ne bih želeo da odem. Želeo bih da se vratim ovamo i želio bih da radim i živim kod kuće. Oduvek sam želeo da imam mali seoski restoran. Ljudi koji su prolazili uz našu kuću uvek bi se tamo zaustavljali. Imam i harmoniku. Država nas je uvek zanemarivala. Čak i put, koji je napravljen, je napravljen jako kasno. Gotovo prekasno. Većina kuća je prazna. No, neki bi se ljudi vratili. Samo kad bi im 55

država pomogla. Kad bi nam samo država i opština dale novac koji bi nam omogućio da obnovimo kuće ili izgradimo nove. I ja bih zaista voleo da imam taj restoran. Opština je trebalo da nam pomogne...

Institucija za razvoj: “poverenici za razvoj” kao koordinatori razvojnih aktivnosti Optimalno je da, pored lokalnog vođe ili lokalne akcijske grupe, postoji poverenik za razvoj, odgovoran za razvoj tačno određene lokalne zajednice. Mudro je da njega zapošljava agencija za razvoj. No budući da je njihovo finansiranje trajan problem, idealno rešenje bilo bi da ih delomično finansira opština, a da se delimično finansiraju kroz sopstvene projekte. Poverenik za razvoj uvek radi na različitim nivoima: od pojedinačnog do opštinskog, od regiona do ministarstava i međunarodnih programa. To je zahtevan posao, budući da poverenik za razvoj: •

mora biti svestan normativnog okvira, strategija nacionalnog razvoja, mera koje nameće sistem u celini

•

mora biti u stanju da raspravlja o temama iz različitih oblasti

•

mora biti u stanju da argumentuje svoj stav

•

mora s lakoćom da upravlja projektima

•

mora imati sposobnost da razgovara sa svima: običnim ljudima, stručnjacima, umetnicima, političarima i birokratama.

Zbog gore navedenih razloga, zadovoljstvo koje proizlazi iz uspešnog završetka projekta i zahvalnosti ljudi uistinu je veliko. Koordinator razvojnih aktivnosti mora biti aktivan u svim fazama razvojne akcije: od početne analize i osiguravanja razvojnih smernica, do sistemskog ostvarivanja sprovedbenih zadataka i projekata. Njihov zadatak je takođe: •

koordinacija sprovedbenih prioriteta

•

prilagođavanje sprovedbenih aktivnosti promenjivim uslovima

•

koordinacija lokalnih interesa sa nacionalnim i globalnim.

Poverenik za razvoj mora da zna kako da promoviše partnerstvo među ljudima iz te oblasti (posebno iz oblasti poslovnih prilika), kako da privuče poslovna ulaganja na to područje i kako da garantuje saradnju između stručnih, javnih i razvojnih institucija, nevladinih udruženja i zainteresovanih pojedinaca. Na taj način poverenik za razvoj 56

garantuje: •

sistematsko i stručno obavljanje poslova razvoja

•

povezanost i koordinaciju raznih interesa, potreba i zahteva

•

aktualnost razvojnih mera i projekata

•

maksimalnu upotrebu opštinskih i državnih podsticaja za razvojne ideje pojedinacai zajednica

•

primenjivost razvojnih planova.

Rad poverenika za razvoj ne završava prihvatanjem razvojnog plana (dokumenata); nastavlja se organizacijom sredine, tako da ona prihvati predložene planove i još ih dalje razvija svojom sopstvenom snagom i interesima. Poverenik za razvoj prenosi težište svog rada na vrednovanje postignutih rezultata, na koordinaciju raznih aktivnosti, savetovanje i pomaganje oko pojedinih i zajedničkih projekata, koji su sve više i više orijentisani prema tržištu (nova radna mesta). Ako razvojne mere ne donose očekivane rezultate ili dovode do nekih neželjenih propratnih pojava, poverenik za razvoj mora da ih uoči i prepozna među prvima. Njegov zadatak je pokretanje procesa traženja razloga za neuspeh. On mora da osigura saradnju stručnjaka i lokalnog stanovništva, tako da se postojeća situacija i kretanja procenjuju na interdisciplinaran način. Ako je nužno, razvojni ciljevi se moraju redefinisati, a isto tako i mere za postizanje tih ciljeva. Stalno praćenje i vrednovanje razvojnih promena zahteva od poverenika za razvoj da u svako doba komunicira s raznim društvenim grupama i pojedincima na različitim nivoima. Oni moraju biti upućeni u procese globalnog restrukturiranja u svetu, a u isto vreme shvatati i slediti razvojne procese na regionalnom i lokalnom nivou, gde svi procesi neizbežno imaju neku vrstu učinka na pojedince. Od temeljne važnosti za uspeh razvojnih programa su stalne veze s ljudima i upoznatost s prirodnom, društvenom i ekonomskom sredinom u kojoj je aktivan poverenik za razvoj. Teško mu je uvek da proceni situaciju na različitim nivoma, jer nema pravog protoka informacija među naučne i istraživačke zajednice, javnopolitičke zajednice, privrednog sektora i njega samoga. Komunikacija s raznim predstavnicima društvenog sistema prepuštena je samoinicijativi svakog pojedinog poverenika za razvoj. Vreme utrošeno na to obično se ne računa kao “plaćeni posao” jer ne daje direktno vidljive rezultate; stoga se često smatra aktivnošću u “slobodno vreme”. To demotiviše poverenike za razvoj i troši njihovu energiju, koja bi se mogla upotrebiti za stručno osposobljavanje, što zatim smanjuje kvalitet njihovog rada. U svetu koji prolazi kroz brze i globalne (strukturne i sadržajne) promene, gde osnovne razvojne vrednosti sve više uključuju ljude, kvalitet života i očuvanje prirodnog prebivališta, odnosno, ljudski razvoj, traži permanentno osposobljavanje i saradnju poverenika za razvoj. Održiv ljudski razvoj mora se oslanjati prvenstveno na bogatstva pojedinačnih područja, na selektivno povezivanje s spoljnim svetom i na poštovanje ljudskog integriteta.

57

Lokalni vođa, lokalna akciona grupa Formulisanje predloga Znate, gospođo, pregledao sam predloge koje ste mi poslali poslednji put. Budući da nisam želeo i sam da odlučujem, pozvao sam ostale, okupili smo se i pažljivo promislili o stvarima. Evo našeg predloga: ja želim restoran i želim da se bavim turizmom. Uz našu kuću nalazi se zanimljiv kanjon i ako prođete njime, dođete do vodopada. To je prirodna znamenitost. Kao i komšijska stara koliba sa krovom od slame i starim alatom. Kuhinju treba preurediti i otvoriti za posetioce. Leti je naša reka tako divna, tako čista, a temperatura vode je baš kako treba. Naš komšija je odlučio da poveća svoje stado ovaca. Ja ću da kupujem od njega, tako da mogu da služim jagnjetinu u svom budućem restoranu. On planira da prodaje nešto i drugim restoranima, a sa ostatkom stada može da pokrene posao sa sirom. Životinjsko meso sa ostalih farmi se već prerađuje u salame i druge mesne proizvode. On bi isto tako voleo da ima tor za muflone i jelene, ali za sada je to za njega preveliko ulaganje. Drugi, pak komšija već računa da li ima dovoljno zemlje da proširi svoje stado, kako bi povećao proizvodnju mleka tako da poljoprivredna zadruga može da zaposli dodatnog radnika. On će da pokosi travu na svim otvorenim površinama u dolini tako da ponovno pošumljavanje i uzgajanje grmlja neće biti problem. Takođe je izrazio želju da drži nešto svinja, no šteta za okolinu bi bila prevelika, da bi to bilo ekonomski zdravo. Ni ostali seljani nisu bili baš oduševljeni idejom svinjogojske farme u svojoj sredini. Smrad i kanalizacija …te stvari nekako se ne uklapaju u našu dolinu. A najbolja vest tek dolazi. Mlada porodica koja je dosad tek povremeno posećivala seosko imanje svojih roditelja, odlučila je da izgradi ribnjak. Već su obavili prvu analizu vode i rezultati su izvrsni. Pregovaramo s jednom fondacijom za zaštitu okoline da dođu ovamo, provere lokaciju i daju nam svoje mišljenje. Znate, ovde bi nam dobro došla vaša pomoć. Ja mogu da razgovaram sa lokalnim stanovništvom i organizujem nas, ali samo vi možete izaći na kraj s onim opštinskim predstavnicima i stručnjacima. I svakako im recite da je ovo održiv projekt i da ćemo u određenom trenutku spojiti sve naše opcije u jednu. Radi se o korišćenju onoga što imamo. Mi izgrađujemo sebe, svoje znanje i nudimo što imamo i činimo stvari koje su drugima zanimljive. Tako da možemo opstati ovde kod kuće. Lokalni vođa, u svakodnevnom kontaktu s ljudima na terenu je vrlo važan element za uspeh lokalnog razvoja. On je pokretačka snaga i organizator različitih aktivnosti. Najbolja kombinacija je kad lokalne vođe upravljaju i uspešnim poslovnim projektima, jer su oni najbolji primeri za motivisanje ljudi. Za lokalnu zajednicu, opštinu ili razvojnu agenciju, lokalne vođe su trajna referentna tačka, najbolji posrednik za lokalno stanovništvo, oni pomažu oko organizacije aktivnosti i prepoznaju nove ideje u lokalnoj sredini, koordinišu ih i prosleđuju odgovarajućim institucijama. U maloj ruralnoj

58

zajednici od 400 ljudi, smeštenoj u srcu nerazvijene oblasti, vlasnik restorana preuzeo je vodeću ulogu i organizovao lokalno stanovništvo. Zajednica se odlučila za razvoj turizma i, zahvaljujući predanosti lokalnog vođe i pomoći poverenika za razvoj, postali su poznato i popularno turističko odredište. Vlasnik restorana uložio je u kamp, razvija se seoski turizam, lokalni seljaci prodaju svoje proizvode lokalnim restoranima i direktno turistima, put je ponovno asfaltiran da bi mogao da podnese pojačan saobraćaj, lokalna škola koja se više ne koristi pretvorena je u nacionalni centar za smeštaj i podučavanje školske dece u vanškolskim aktivnostima i u celosti je rezervisana tokom cele godine. Bez predanog lokalnog vođe, koji je istovremeno i uspešan poslovan čovek s osećajem društvene odgovornosti, sve bi to bilo puno teže. U oblastima bez lokalnog vođe ili male lokalne akcijske grupe, koja predstavlja interese lokalne zajednice i garantuje njenu aktivnost, razvojni proces je sporiji i mnogo više energije treba usmeriti na motivisanje ljudi. Tada je nužno da opština ili razvojna agencija daju poverenika za razvoj odgovornog za rad na terenu i neprestanu saradnju sa stanovništvom. Uspešan razvojni program zahteva da neko bude zadužen za koordinaciju i vođenje razvojnih aktivnosti na lokalnom nivou i da bude odgovoran za stalnu saradnju s institucijama javne uprave i stručnim i razvojnim institucijama.

Od podele, preko promena, do jasno artikulisanih interesa Stručnjaci koji se bave pospešivanjem razvoja nalaze se u različitim situacijama kad pripremaju, koordinišu i sprovode mere i programe za razvoj. Katkad je lokalno stanovništvo ravnodušno prema zbivanjima koja se odigravaju u njihovoj zajednici do te mere, da nemaju nikakvih sopstvenih želja. Tada je nužno potrebno mnogo vremena i podsticaja (sastanci, predavanja, različita zbivanja, posete uspešnih pojedinaca sa drugih područja, finansijski podsticaji za određene aktivnosti itd.) da bi se ljudi pridobili za učešće u raspravama o njihovoj ličnoj budućnosti i budućnosti njihove zajednice. Vrlo često se nailazi na situaciju u kojoj najglasniji pojedinci usmeravaju svu svoju energiju na neprestano kritikovanje svega i svakoga. Ljuti su na svoje komšije, poslodavce, lokalnu zajednicu, stručne institucije, a posebno na opštinu i državu. Uvek je neko drugi kriv za njihove probleme. A drugi uvek treba i da rešavaju njihove probleme. Menjanje njihovog stava prema razvoju njihove zajednice i njihove percepcije te iste zajednice upravo je ona stvar od koje valja početi. Najuverljiviji argument je poseta pojedinaca koji su uspešno sproveli ili sprovode svoje projekte da praktično pokažu kako je moguće promeniti mnogo stvari, čak i u teškim uslovima, samo ako ima volje i interesa. U takvim situacijama važno je voditi pojedinačne razgovore i rasprave s najglasnijim kritičarima i analizirati s njima prednosti i nedostatke života i društva. Tamo gde najotvoreniji članovi zajednice obično izraze negativan i kritičan odnos prema svojoj sredini i njenom razvoju, poverenik za razvoj mora biti posebno uporan i strpljiv u komunikaciji s ljudima. Isto tako opštinska uprava mora da pokaže neko zanimanje za promene i podržavanje aktivnosti poverenika za razvoj u njihovoj lokalnoj zajednici.. U radu na razvoju važno je poći od činjenice da je određena zajednica sastavljena od ljudi koji tamo žive. I upravo s njima, onakvima kakvi jesu, vi morate raditi. Važno je da u njima probudite zanimanje za saradnju na zajedničkom planiranju budućnosti i za učešće

59

u sprovođenju zadataka. Oni moraju uvideti da je razvoj njihove zajednice u širem zajedničkom interesu kao i u njihovom ličnom, privatnom interesu, jer će on istovremeno poboljšati i njihove uslove života. Ljudi kao zajednica i kao pojedinci; njihov aktivan interes i učešće temelji su promene i uspeha razvojnih mera u lokalnim sredinama. Ljudi moraju da veruju da se problemi mogu rešiti (vera u mogućnost promene na bolje). U isto vreme moraju da znaju da to, uglavnom, zavisi od njih, od njihove predanosti i trudu, od toga koliko će se brzo i uspešno menjati (samoinicijativa, upotreba spoljnih razvojnih sredstava u lokalnoj sredini).

Od jasno definisanog interesa do oblikovanja razvojnih smernica Organizovanje rasprave Od naše prve rasprave o opcijama za pomaganje ljudima u našoj dolini da ostvare i ispune svoje želje i potrebe, lokalni stanovnici često su se sastajali. Raspravljali smo o našim interesima i mogućnostima, većinom o stvarima koje bi trebalo učiniti (u našim domovima i u dolini) kako bismo razvili razne privredne aktivnosti koje bi garantovale naš dugoročni opstanak. Uz pomoć predstavnika iz regionalne razvojne agencije, kojega zovemo “naš poverenik za razvoj”, analizirali smo naše želje, potrebe, znanje, prostorne mogućnosti raznih pojedinaca i pojedinih porodica, prepoznavali i razvijali poslovne ideje. Analizirali smo te latentne ideje s aspekta znanja koje bi bilo potrebno osobi koja preduzima neku aktivnost, njenih finansijskih mogućnosti, uslova za registraciju takve aktivnosti (primeren prostor, oprema itd.), ali i iz perspektive prihvatljivosti takve aktivnost za okolnu. “Naš poverenik za razvoj” odigrao je ključnu ulogu u tom trenutku jer je, osim svog saveta pojedincima, osigurao i analizu naših predloga iz perspektive zaštite okoline i iz perspektive razvoja naše zajednice uopšteno. Razni stručnjaci sproveli su analizu našeg područja. Radionica o nedostacima i mogućnostima našeg područja, u kojoj smo i mi učestvovali, bila je vrlo zanimljiva. Nazvali su je SWOT analizom. Kažu da je važno da predstavimo svoje interese i razvojne ciljeve i razmenjujemo razne misli i koordinišemo smernice za dalji razvoj naše doline na sastanku sa predstavnicima raznih stručnih institucija, opštine i šire zajednice. Naš poverenik za razvoj nas je uverio da sarađujemo sa stručnim institucijama upoznatim sa zakonskim uslovima na određenim područjima i svesnim posebnih odredbi, koje moramo da zadovoljimo u poslovnim aktivnostima. A sada, kada nam treba bolji marketing našeg sela, tako da nas posećuje više turista, naš poverenik za razvoj pomogao nam je da uspostavimo saradnju s drugim zajednicama, tako da možemo udružiti sredstva u zajedničkom marketingu.

60

Poreklo održivog pristupa podsticanju razvoja - kako poverenici za razvoj obavljaju svoje zadatke Različiti procesi u svetu (globalizacija koja utiče na lokalne proizvođače, klimatske promene, kriterijumi zaštite okoline, komunikacije itd.) dokazuju da su lokalni i globalni nivoi povezani. Autonomija pojedinca i interesnih grupa i količina informacija dostupna pojedincu se povećava (proces individualizacije). Istovremeno se njihova međuzavisnost takođe povećava, zajedno sa uticajima spoljnog sveta (globalizacija). Nova informatička tehnologija i širenje nejednakosti među teritorijalnim zajednicama (kao negativan učinak privrednog rasta čiji je jedini cilj profit) naterali su nas da uočimo kako planiranje razvoja mora nadrasti delimične i uske interese manjih grupa, jer to izaziva zavisnost. U planiranju razvoja moraju se uzeti u obzir i globalni (svetski, nacionalni) razvojni trendovi i lokalni razvojni potencijali. Postupno se menja hijerarhija vrednosti: s naglaska na privrednom rastu i potrošačkoj ideologiji prema svesti o našoj zavisnosti od prirode, od drugih ljudi i kultura i od dugoročnog delovanja pogoršanja stanja okoline. Našu bi planetu (prirodna okolina i društveni sistem) trebalo da ostave u stanju koje će omogućiti našim potomcima da žive na njoj. Paradigma neprestanog industrijskog rasta zamenjena je paradigmom održivog razvoja. Ravnoteža između privrednog, društvenog i prostornog razvoja postaje sve nužnija i sve poželjnija. Aktivno partnerstvo u organizaciji života pojedinca i života zajednice (lokalne, regionalne, nacionalne i međunarodne) temeljna je paradigma na kojoj se zasniva današnja lokalna demokratija i programiranje razvoja. Aktivno partnerstvo znači povezivanje, koordinaciju, integraciju, saradnju i poverenje među pojedincima i zajednicama i među raznim institucijama javne uprave, razvoja i stručnim institucijama, te privrednim činiocima. Razvoj je proces: dugoročna i postupna promena na bolje, uspešna kad joj pristupamo kao celini, tj. kad uključimo, koordinišemo i povezujemo razne činjenice, interese i mogućnosti u prirodnoj, privrednoj i društvenoj sredini na temelju jednakosti, a to znači uključivanje i priznavanje pojave ovih činilaca na različitim nivoima, od lokalne do nacionalne i globalne. U razvojnom procesu moramo delovati svesno, aktivno i organizovano. Naša priča, koja je počela pre više godina i još uvek traje, je ista kao i svi aktuelni slučaji promovisanja razvoja, lokalne demokratije i regionalnih agencija: • Analizu i prognozu situacije utemeljenu na jednostavnim statističkim pokazateljima (ekonomskim, demografskim, socijalnim, ekološkim) i na ekstrapolaciji razvojnih trendova poboljšavamo metodom kvalitativnog stručnog znanja, praktičnog iskustva i našeg ličnog suda. Takva analiza zasniva se na integralnim i kvalitativnim pokazateljima i na sposobnosti da se shvati mnoštvo lokalnih, regionalnih i globalnih razvojnih trendova. Pretpostavke takvog istraživanja su uporedivost, održivost, sistematičnost i kauzalnost, iako je često teško dobiti potrebne statističke ili kvalitativne

61

pokazatelje, pa moramoda sprovedemo sopstveno istraživanje kako bismo ih dobili. • Stavljamo veliki naglasak na motivisanje ljudi s namerom da ih uključimo u rasprave o budućnosti tako da mogu da ostvare i aktiviraju svoje razvojne potencijale u sopstvenoj sredini, da se uključe u razvojno planiranje i počnu da razmišljaju o poslovnim mogućnostima za svoju porodicu; ukratko, naš cilj je njihova samoinicijativa. • Promovišemo učešće (saradnju) pojedinaca i raznih interesnih grupa u planiranju i sprovođenjui razvojnih zadataka. •

Formulišemo razvojne programe: -koji su održivi (odnose se na sve aspekte života i rada) -koji su utemeljeni na korišćenju unutrašnjih razvojnih potencijala područja -koji uzimaju u obzir globalna i nacionalna razvojna kretanja -koji su primenjivi, što znači da je razvojna strategija s dugoročnim i kratkoročnim ciljevima ostvariva u sprovedbenom delu programa -koji se sastoji od operativnih razvojnih mera i sprovedbenih projekata za postizanje pojedinih ciljeva. • Garantujemo partnerstvo i koordinaciju među raznim pojedincima i institucijama, i među protagonistima pojedinih projekata, u svim fazama planiranja i sprovođenja razvojnih programa. • Pratimo, savetujemo i pomažemo oko upotrebe raznih stimulativnih mera i oblika pomoći dostupnih na lokalnom, regionalnom, nacionalnom i međunarodnom nivou za sprovođenje pojedinačnih projekata.

Procena situacije i vrednovanje razvojnih potencijala (SWOT analiza) U pristupu planiranju održivog razvoja poverenik za razvoj mora da odgovori na pitanje kako se kombinuju razni aspekti (privredni, socijalni, demografski, prostorni, ekološki, kulturni, istorijski itd.), analizira celi spektar događaja i radnji u određenom društvenom prostoru, i to na osnovu zadatih metodoloških načela. Poverenik za razvoj mora da uzme u obzir razne pokazatelje socijalnog standarda i prirodne sredine, proceni posledice postojećih procesa i uporedi ih sa situacijom i procesima na širem području. SWOT analiza je važan metodološki instrument koji, kroz rasprave u kojima učestvuju predstavnici različitih područja, zajedno s predstavnicima raznih interesa i nauka, prepoznaje, rangira i procenjuje jake i slabe razvojne strane lokalne sredine. Istovremeno SWOT uključuje analize razvojnih prilika i pretnji, koje se pojavljuju u okruženju i koje treba uzeti u obzir. Ključni zadatak poverenika za razvoj je uključivanje u procenu situacija svih stručnih i drugih institucija, aktivnih na dotičnom području ili zainteresovanih za tu oblast. Tim institucijama mora da se pripremi i da objašnjenje razloga zašto je potrebna njihova pomoć. Inače njihovo učešće nije u pitanju, barem u pripremnoj fazi analize, jer je analiza povezana s njihovim “uskim” stručnim temama. No, vrlo je teško osigurati njihovo učešće u celovitom vrednovanju određenog prostora i u dijalogu o razvojnim

62

merama. Na tom nivou nužno je uzeti u obzir različite interese i mogućnosti lokalne sredine, a istovremeno uzeti u obzir mogućnosti sprovođenja pojedinih zamisli i projekata. To zahteva stvaranje kompromisa, naporan proces koordinacije razvojnih ciljeva i sprovdbenih zadataka, posebno u oblastima vrlo vrednim sa stanovišta ekološke zaštite, slabo opremljenim infrastrukturom i koja se nalaze tamo gde potencijalne privredne aktivnosti zahtevaju intervencije u prostor i deluju na okolinu.

Podsticanje i motivacija Ljudi postupno postaju zainteresovani za razvoj svoje oblasti samo ako povežu te promene sa boljim prilikama za njih same i njihove porodice, kao i uži društveni krug. Predani poverenik za razvoj počinje da sarađuje s lokalnim stanovništvom kad lokalna zajednica oseti problem i želi ga da reši, ili kad predstavnik određene oblasti jasno izrazi želju za podrškom javnosti i razvojnih institucija oko sprovođenja njihovih zamisli. Kad lokalno stanovništvo nema interesa, važno je motivisati ih ili privući ulaganje u zajednicu (obnoviti zanimljiv objekt, upravljati turističkom infrastrukturom, sufinansirati poslovni projekt, podržavati aktivnosti neprofitnih organizacija, ponuditi ljudima osposobljavanje u turizmu itd.). Poverenik za razvoj mora da se pobrine za to da se ljudi pravovremeno obaveste o svim važnim odlukama i da oni imaju priliku da aktivno učestvuju u svim fazama pripreme i sprovođenja programa: od analize i procene razvojnih potencijala (njihovih ličnih i potencijala zajednice), oblikovanja razvojnih ciljeva, strategije i operativnih razvojnih mera, do sporazuma o aktivnostima za sprovođenje dogovorenih ciljeva. Vođe sprovedbenih projekata trebalo bi prvenstveno da budu iz lokalne zajednice; tek ako nije moguće dobiti nekoga, treba tražiti drugde. U oblastima sa slabim potencijalima za razvoj isprva su potrebne spoljne inicijative i pomoć. Isto tako, spoljni nosioci aktivnosti omogućuju dotok sveže energije i inicijative. Mi motivišemo ljude organizujući savetovanja i radionice, proveravajući uslove za razvoj novih privrednih delatnosti, osiguravajući uslove za primereno korišćenje relativnih prednosti ovog područja, savetujući u pripremi tehničke dokumentacije za zgrade i za dobijanje finansijskih sredstava, pomažući oko organizacije i funkcionisanja lokalnih akcijskih grupa i nevladinih udruženja, čiji su prioritetni ciljevi razvoj, zaštita privredno neisplativih javnih usluga (seoskih škola, domova zdravlja, zaštita i za starije osobe) i drugim merama, koje zavise od potreba pojedinih oblasti. Sveukupno osposobljavanje, savetovanje, organizacijska, finansijska i poslovna pomoć moraju da rezultiraju konkretnom podrškom pojedincima i grupama u sprovođenju njihovih zamisli i projekata. Najveći motivacijski učinak na lokalno stanovništvo kome nedostaje hrabrosti imaju uspešno sprovedeni projekti. U područjima gde ljudi nisu bili motivisani i uključeni u razvojne aktivnosti (učešće ljudi) i gde prema tome nisu postali njihovi nosioci (samoinicijative, organizovane aktivnosti lokalnih akcijskih grupa), razvojni podsticaji nisu imali dugoročne rezultate, npr: mali industrijski grad gde je državna pomoć omogućila pokretanje razvojnog projekta, razradu razvojnog plana i prioritetnih razvojnih projekata. Strani i nacionalni stručnjaci unajmljeni su da pripreme plan i razvojne projekte. Iako su neki lokalni stanovnici učestvovali na radionicama i javnim sastancima, nisu zapravo počeli doživljavati projekt kao svoj. Kad su stručnjaci otišli i trebalo je

63

započeti sprovođenje, nije bilo dovoljno volje ni sposobnosti da se projekti privedu kraju.

Ljudi - ključni element razvoja Dužnost razvojnih institucija je da štite dugoročne interese i integritet ljudi na području na kojem su aktivne. Intervencije u društveni prostor ne smeju degradirati uslove života i rada lokalnog stanovništva. Ljudi kao pojedinci i ljudi kao zajednica koja živi u nekoj oblasti, ključni su činioci posla vezanog za razvoj. Uključivanje ljudi u procese planiranja i sprovođenja razvojnih programa omogućeno je razumevanjem raznih posebnosti u stvarnim sredinama, što garantuje izvodivost razvojnih mera i njihovo uspešno sprovođenje. Stoga je imperativ da njihovi interesi i mogućnosti dobiju prioritet kod postavljanja dugoročnih i kratkoročnih ciljeva razvoja. Kad su interesi lokalnog stanovništva kratkoročni i ne uzimaju u obzir negativne propratne učinke na prirodu i društvenu sredinu, dužnost poverenika za razvoj je da objasni ljudima, stručno i na primeren način, neprihvatljivost njihovih sugestija za dugoročan održiv razvoj njihove oblasti. Pomoć i stimulativne mere trebalo bi da odgovore obeležjima okoline kao i sposobnostima ljudi da ih upotrebe. Poverenici za razvoj odgovorni za pospešivanje razvoja na lokalnom nivou moraju neprestano da prate promene do kojih dolazi na regionalnom i nacionalnom nivou, a u isto vreme moraju da budu aktivni u raspravama, odlučivanju i sprovođenju konkretnih razvojnih projekata na lokalnom nivou. Njihova prednost je to što osim teoretskog znanja takođe imaju mnogo praktičnog iskustva i mogu vešto da zagovaraju predloge za menjanje normativnih propisa i državnih podsticaja. Legislativa se formira na osnovu pokazatelja, koji pokazuju prosečne vrednosti neke pojave. No život, baš poput svake stvarne sredine, pun je razlika. U specifičnim sredinama normativna opštost izaziva nepovezanost i negativne propratne pojave. Zakone sastavljaju i državne podsticaje dodeljuju ljudi koji sede u birokratskim državnim institucijama i ne mogu predvideti efekte pojedinačnih mera u raznim sredinama i privrednim delatnostima. Mere privredne racionalnosti u urbanim područjima automatski se primjenjuju na ruralne i slabo naseljene oblasti, što je potpuno neprimereno, jer su neka dobra i usluge u ruralnim oblastima teže dostupna nego u urbanim sredinama. Interdisciplinaran pristup oblikovanju sistema razvojnih mera, povezivanje raznih ministarstava i uključivanje poverenika za razvoj koji rade na terenu i bave se oblikovanjem sistemskih rešenja, napreduje vrlo sporo iako je od osnovne važnosti za nove paradigme razumevanja razvoja koji, za razliku od načela industrijskog rasta, naglašava autonomiju pojedinca, humanost interakcija, poštovanje zakonitosti, štiti ravnotežu u prirodnoj okolini i štiti razlike i specifičnosti, kao važan temelj za inovativnost u procesu garantovanja pozitivnog održivog razvoja.

Sporazum o sprovođenju prihvaćenih mera i razvojnih projekata Programiranje razvoja je celovit, dinamičan i multidisciplinaran proces. Sastavljanje nacrta programa održivog razvoja se ne sme završiti analizom, oblikovanjem strategije i

64

određivanjem razvojnih mera. Ključni deo dokumenta za razvojni proces je plan sprovođenja predloženih mera. Sprovođenje aktivnosti i projekti moraju biti operativni, a predložena rešenja korisna, tako da lokalno stanovništvo bude voljno da ih prihvati i da bude sposobno da ih sprovede. Usvajanje razvojnog plana Slušajte, gospođo! Poslednji put smo imali muke da se uvere ekolozi da proširenje stada neće izazvati veliku eroziju poljoprivrednog zemljišta na obalama reke, iako su malo strme. Pa ionako ne možemo imati previše životinja. Kako bismo ih hranili? A šta je s onim cvećem? Raste ovde već stotinama godina i zašto bi sad odjednom trebalo biti ugroženo, samo zato što će leti biti malo više turista. Oni neće hodati po strmom terenu gde ono raste. I neka riba… Nisam čak ni znao da je tako retka. Pa ova naša voda mora onda biti stvarno dobra, ha? Znate, činjenica da smo uverili našeg komšiju da svinjogojska farma nije dobra zamisao za našu oblast, je velik uspeh, po mom mišljenju. Nije mu previše zasmetalo, ne mislite li tako? Stručnjaci su mu savetovali da je bolje ako počne da se bavi ovcama i kozama. A mogao bi praviti i sir. Ako bude dobar, moći će da ga proda u velikim količinama u mom restoranu. Pitate me hoću li doći na sednicu opštinske skupštine kad se bude prihvatao naš razvojni plan? Naravno, biću tamo. Reći ću im zašto nam je potreban i koliko smo truda uložili u pripreme. Koliko sati nam je trebalo da se složimo oko toga što želimo i kako možemo to da postignemo. I sva ta koordinacija s različitim stručnjacima! 'Ne biste to smeli da učinite, to nije dobro, treba Vam zeleno svetlo od trećeg stručnjaka'… mislio sam da tome nema kraja. Dobro da je naš poverenik za razvoj predsedavao većinom sastanaka. Nadam se da će opštini sad biti lakše da nam pomogne. Barem da se pobrinemo da se svi papiri srede što pre i novac stigne malo brže... Važno je da se već u fazi oblikovanja programa potraže ljudi koji bi bili odgovorni za određene zadatke i da se ispitaju mogućnosti za nužna finansijska sredstva za sprovođenje. Ključni ljudi u raspravi o pripremi plana za sporovođenje razvojnog programa su oni, koji su prvi izašli s nekim predlozima, razvojna agencija i opština. U početnoj fazi sprovođenja mnoge aktivnosti povezane su s organizacijom infrastrukture i drugim ulaganjima i vrlo je važno da opština svojim budžetom podržava te projekte. Sprovedbeni planovi razvojnih programa moraju se prikazati u godišnjim budžetima opština i regiona i moraju biti vidljivi i u godišnjim programima razvojnih, a katkad i stručnih institucija. Ako opštini nedostaju sredstva, trebalo bi početi s malim projektima koji daju direktnije rezultate, a u međuvremenu intenzivno tražiti načine dobijanja sredstava za sufinansiranje iz regionalnih, nacionalnih i međunarodnih izvora i privatnog kapitala. Da bi se dobila podrška članova veća za neki razvojni projekt, važno je uvek im iznova objašnjavati dobre strane projekta tako da s vremenom razviju ispravan stav prema razvojnim aktivnostima. Poverenik za razvoj takođe mora biti aktivan u tome i ako opšina ne može da priušti da osnuje sopstvenu razvojnu instituciju, trebalo bi je osnovati na regionalnom nivou.

65

Praćenje i vrednovanje sprovođenja programa (pokazatelji) Celovit pristup promovisanju razvoja uključuje prisutnost poverenika za razvoj na licu mesta, čak i nakon što se program prihvati. U fazi sprovođenja poverenik za razvoj savetuje i pomaže odgovornima za razvojne projekte (pojedincima i grupama) i prati rezultate sprovedenih zadataka. Oni moraju da organizuju efikasan sistem praćenja aktivnosti koje treba sprovesti i vrednovanja njihovih efekata. Vrednovanje efekata i uvažavanje promena, koje se događaju u široj, globalnoj sredini, osnov su za ispravku razvojnih ciljeva i za pripremu sprovođenja projekata u sledećoj fazi programa. Radi se o dinamičnom procesu koji zahteva neprestanu saradnju sa svim partnerima uključenim u razvojni program. Razvojni pokazatelji poseban su problem u sveobuhvatnoj analizi određenog prostora, a isto tako predstavljaju problem i kasnije u procesu procenjivanja posledica razvojnih mera. Ne bi smelo biti previše pokazatelja. Morali bismo pažljivo odabrati posebno relevantne pokazatelje za neku oblast, i za ciljeve postavljene za tu oblast. U svakom slučaju, oni moraju da daju procenu situacije u raznim segmentima društvene i prirodne sredine. Obično se koriste najosnovniji, opšeprihvaćeni privredni, društveni, prostorni i ekološki pokazatelji. Za razumevanje specifičnosti pojedinačnih oblasti trebalo bi upotrebiti složene pokazatelje (veći broj osnovnih pokazatelja i njihovu međusobnu zavisnost) i rezultate ispitivanja javnog mnenja (ankete, intervjue). Na taj način se dobije relevantnija evaluacija kvaliteta zadovoljavanja materijalnih, društvenih i duhovnih potreba ljudi i stanja prirodne okoline, a i planiranje budućih mera. Kod korišćenja pokazatelja važno je znati da određeni pokazatelji u raznim sredinama predstavljaju potpuno različit kvalitet merenih pojava. Izbor pokazatelja prikladnih za analizu određenog prostora i njihovo tumačenje se mora obaviti u uskoj saradnji stručnjaka iz raznih institucija, poverenika za razvoj il okalnih stručnjaka upoznatih sa situacijom u toj oblasti.

Partnerstvo, odgovornost i stalan uvid poverenika za razvoj u stanje projekta Poverenici za razvoj, posebno oni aktivni na lokalnom nivou, zalažu se za održiv, multidisciplinaran i aktivan pristup razvoju. Mi nastojimo da pratimo globalne promene na raznim nivoima društvenog razvoja (odnos prema okolini, prirodno i kulturno nasleđe, značenje duhovnih dimenzija ljudskog života, turističku potražnju, ekologiju kao važan element privrednih ulaganja) i nastojimo da ih na razuman način uzmemo u obzir kada planiramo i sprovodimo razvojne mere. U stvarnom životu obično nastojimo da pomognemo onim oblastima, kojima najviše treba naša pomoć. U tom procesu sarađujemo sa pojedincima ili društvenim grupama koje deluju kao protagonisti naprednog razvoja. Mi zasnivamo razvoj na unutrašnjim resursima tačno određene sredine i na ljudima koji žive na tom prostoru. Spoljni podsticaji i mehanizmi za podršku dostupni na nivou regije, države ili na međunarodnom nivou uvek se razumno koriste kad mogu pospešiti sprovođenje razvojnih mera. Od poverenika za razvoj na lokalnom nivou se očekuje da imaju trajan, aktivan, svestan, stručan odnos sa pojedincima i dotičnom 66

oblasti. Oni su odgovorni za svoj rad (predložena rešenja, savetovanje, koncepciju projekata, vrednovanje situacije i posledica raznih mera). Sprovođenje odluka Gospođo, što ako se sve raspadne? Ako ne uspemo da se probijemo s našim ulaganjem, ako ljudi ne budu mogli da rade kao što sada planiramo? Što ako se neko predomisli? Ko će biti odgovoran? Poslednji put vrlo obrazovan gospodin nam je rekao u svom predavanju da je svako odgovoran za sopstvene odluke. Pa u redu za odluke. No, sve ostalo ne zavisi samo od mene ili od nas kao društva. Nastavićete da nam pomažete, zar ne? Možete li da verujete da me sad više strah toga, kako će se naši projekti završiti, nego kad smo ih planirali. Ovo je sad stvarno. Mi smo svi uložili prilično novca u razne analize, dokumentaciju, poslovne planove. Pa, upravo to i govorim. Odvažili smo se da stavimo naše želje na papir, napravili smo plan kako da ostvarimo te ciljeve, korak po korak, pa ćemo to i učiniti. No vi ćete morati malo da nam pripomognete. Trebaće nam naš poverenik za razvoj još dugo vremena. Znate, mi želimo neke stvari da radimo na starinski način. A onda će doći inspekcije i kazne i kriterijumi EU i sve ostalo... Možete li se, molim Vas, pobrinuti da nam on i ubuduće može poklanjati sat ili dva svog vremena? Svi drugi partneri takođe nose teret odgovornosti, ali su poverenici za razvoj oni koji koordinišu, povezuju i izvršavaju stvari. Što je partnerstvo bolje usklađeno, više ljudi preuzima odgovornost za prihvaćene razvojne odluke. Lakše je sprovesti ispravke i izmenjene odluke. Prema našem iskustvu, najuspješniji su oni razvojni programi u kojima je poverenik za razvoj stalno prisutan. U tim situacijama zajednica kao celina brže napreduje jer je planiranje razvoja trajan proces, a sprovođenjane aktivnosti (zajednički projekti i projekti malog preduzetništva) optimalno koriste raspoloživa sredstva. Tamo gde nema poverenika za razvoj koji bi koordinisao razvojne aktivnosti, lokalni vođe i lokalne akcijske grupe polako gube zalet. Energija, potrebna da bi se organizovale razvojne aktivnosti, se polako smanjuje. Da bi se to izbeglo, region i opština moraju da preuzmu svoj deo odgovornosti i osiguraju nastavak stručne pomoći za razvojne procese u lokalnim područjima. U nastavku se navodi jedan primer iskustva u rešavanju problema razvoja lokalne zajednice. To je izveštaj o rezultatima "Projekta reforme lokalne uprave" Urbanističkog zavoda koji se sprovodio u gradu Puli, hrvatskom gradu srednje veličine na Jadranskoj obali. Ovo je primer uspešnog projekta razvoja lokalne zajednice i se još uvek sprovodi. Ovde je ulogu poverenika za razvoj preuzeo spoljni (strani) akter, Urbanistički zavod. Kao drugo zanimljivo iskustvo opisuje se slučaj rumunske regije Timis.

67

Primeri najbolje prakse Pula, Hrvatska: grad koji menja identitet Danas je Pula grad koji menja identitet, grad koji teži tome da promoviše demokratsko društvo i da donosi najvažnije odluke koje se tiču Pule na lokalnom nivou, čime se jača autonomija Pule i građanske slobode za sve njene stanovnike. Pula danas ima razloga za optimizam zbog vidljivih rezultata pojačane privredne aktivnosti: kroz neke programe davanja zajmova pokušava da prenese ukupno vođenje poslova na preduzetnike i podržava ulaganje u proizvodnju i nove poslove. Jedna trećina firmi na teritoriju Istarske županije registrovana je u Puli. Pula stoji iza značajnog dela istarske spoljne trgovine, kao grad pretežno usmeren prema izvozu, uglavnom zahvaljujući brodogradnji. Pula je danas dinamičan grad u pogledu razvoja, što se odražava i na njen budžet. Opštinska uprava Pule svojim razvojem i pristupom društvenom upravljanju pokušava da uravnoteži želje i zahteve građana i stvarne mogućnosti, počevši od primene sistema modernih metoda za poboljšanje opštinskog upravljanja i za stvaranje čvrste i pouzdane lokalne uprave metodama i iskustvima Projekta reforme lokalne uprave. Veća gradskih četvrti - partneri u izgradnji civilnog društva U mandatu 2001.-2005. grad Pula osigurava prostorije za veća gradskih četvrti: prostorne, tehničke, stručne i druge uslove za upravne aktivnosti gradskih četvrti na opštinskoj teritoriji, a time se građanima omogućavainternet pristup opštinskoj upravi iz svakog veća gradske četvrti. Grad Pula u će ovom mandatu izborima za preostala veća gradskih četvrti u svim delovima Pule, kao partnere u razvoju lokalne uprave i izgradnji civilnog društva, uključiti sve građane u proces odlučivanja, koji se tiče razvoja svakog dela grada, nastavljajući s promenama upravljanja i poboljšanjima kroz koja treba ostvariti efikasnije pružanje usluga gradske uprave. Grad Pula u saradnji s većima gradskih četvrti će nastaviti neke gradske projekte: rekonstrukcije pročelja, neke komunalne programe i pribavljanje dokumentacije o podeli na zone, organizaciju postojećih i novih rezidencijalnih i poslovnih zona, i sekundarnih centara grada, podizanje nivoa urbane kulture i aktivnosti.

68

Najveći projekti i najveći izazovi: sistem kanalizacije i odlagalište otpada Grad Pula je pokrenuo dva velika komunalna projekta: izgradnju kanalizacijskog sistema i rekonstrukciju odlagališta otpada Kaštijun. Iako ove godine budžet neće biti opterećen s dodatnih 2% za izgradnju kanalizacijskog sistema, sredstva prikupljena dosad, u kombinaciji s drugim sredstvima, će biti upotrebljena za izgradnju kanalizacijskog sistema na Stoji, u što će se uložiti 4 miliona kuna ove i oko 14 miliona sledeće godine. Prema nalazima državne revizije, samovoljna upotreba sredstava za odlagalište Kaštijun bila je odgovornost prethodne uprave koja je u razdoblju 1997.-1999. potrošila 12,9 miliona kuna na druge objekte umesto na rekonstrukciju Kaštijuna. Sredstva za rekonstrukciju odlagališta Kaštijun osiguraće se, prvenstveno, kroz povrat sredstava prikupljenih dosada, što takođe znači sprovesti istragu nad odgovornima za trošenje 12,9 miliona kuna od 1997. do 1999. U centru grada u toku su izazovni zadaci zakasnelog i već odavno potrebnog čišćenja i rekonstrukcije sistema za odvod oborinskih voda, zanemarivanog već 50 godina. Opštinska uprava pokušava da reši probleme osnovne infrastrukture i saobraćaja, izgradnjom garaža za parkiranje, poboljšanjem javnog prevoza i parkiranja, obnovom sistema javnog prevoza kupovinom šest novih autobusa i poboljšanjem saobraćajne signalizacije. Autobuska stanica je preseljena iz centra grada u Šijanu, postavljene su nove autobuske stanice urbanog stila, a na ulazu u grad izgrađena je zaobilaznica. Grad Pula poklanja posebnu pažnju poboljšanju usluga koje pružaju komunalna preduzeća, no suočava se s nepredvidivim troškovima za infrastrukturu zbog dužeg perioda bez ikakvih ulaganja: gde god se započinje neki posao, ispadne da treba potpuna rekonstrukcija postojeće infrastrukture, što usporava planiranu dinamiku posla. Da se greške ne bi ponovile: Antikorupcijski savet Gradsko rukovodstvo Pule je, učeći na greškama iz prethodnih perioda i svesno činjenice da su za uspešno suzbijanje korupcije od najveće važnosti politička volja i odlučnost kao i politička predanost i odgovornost glasačima i građanima, osnovalo svoj Antikorupcijski savet, budući da je borba protiv korupcije osnovni deo procesa demokratizacije, modernizacije uprave, uspostavljanja pravednih uslova na tržištu, i zaštite građanskih prava i sloboda. Pula je prvi hrvatski grad koji je pokrenuo program borbe protiv korupcije na lokalnom nivou, a glavni zadaci Antikorupcijskog saveta su otkrivanje potencijalnih izvora korupcije, preduzimanje preventivnih mera u preduzećima i edukovanje zaposlenih i javnosti.

69

Zaštita opštinskog zemljišta, urbanističkog planiranja i prostora Pula je zauzela čvrst stav o zaštiti opštinskog zemljišta na koje su od procesa privatizacije bacile oko određene privatne firme. Lokalna uprava, uprava najbliža građanima, ima pravo da brani nasleđe građana, jer oni nemaju nikakvo drugo nasleđe. U procesu privrednih reformi firme nisu procenile vrednost svog zemljišta, niti su zavele tu vrednost u svoju imovinu, pa se sada traži da to zemljište odgovarajućim promenama zakona postane vlasništvo grada. Uporedo s završetkom urbanističke dokumentacije, grad Pula sakupio je i analizirao arhivske materijale da bi vrednovao i označio važne lokalitete. Radeći to, gradske vlasti dobijaju pomoć kroz međunarodnu saradnju sa sestrinskim gradovima, ali i vlastitim inicijativama, npr: osnivanjem Saveta za zaštitu fortifikacijske arhitekture koji je popisao šezdesetak kompanija i topovskih gnezda, kako bi ih zaštitio i stavio u neku civilnu upotrebu. U saradnji s Ministarstvom odbrane, grad pokušava da prepozna sve lokacije koje bi dalje mogle da unaprede razvoj grada, a nisu više važne za odbranu, kako bi ih prenamenio u turističke svrhe, nove stambene komplekse ili za tercijarni sektor. Opštinska uprava dovršila je pripreme za stvaranje baze podataka o poslovnim prostorima u vlasništvu grada i imovine u vlasništvu države, i ažuriranim evidencijama o vlasništvu komunalnih preduzeća. Poboljšanjem regulacije i kriterijuma za povraćaj sredstava uloženih u opštinske prostore, Pula je pokušala naći sretnije rešenje odnosa između najmodavaca prostora i najmoprimaca. Predškolsko obrazovanje, školstvo, sport, zdravlje, socijalna zaštita i kultura Gotovo jedna četvrtina budžeta izdvaja se za predškolsko obrazovanje, školstvo, sport, zdravlje i socijalnu zaštitu. Poboljšanja u kvalitetu školstva u Puli postignuta su raznim programima pod zajedničkim nazivom "kvalitetna škola": individualizovanim pristupom, radom s talentovanom decom, učenjem stranog jezika od najranijeg uzrasta, dodatnim osposobljavanjem stručnog osoblja u obrazovnim ustanovama, prevencijom zavisnosti od droga kroz nastavni program i vannastavne aktivnosti. Tokom 2002. poboljšano je upravljanje opremom osnovnih škola ulaganjem u kapitalne objekte i održavanjem. Program stipendija, koje neprofitne organizacije dodeljenjejuju građanima, ostvaren je dodelom 115 studentskih stipendija i subvencija neprofitnim organizacijama. Iznos od 9,24 miliona kuna iz budžeta dodeljen je za sport, uključujući sportski rekreacioni program "Sport za sve". Da bi se efikasnije upravljalo raspoloživim sportskim objektima, u Puli je osnovana javna ustanova za sport.

70

Bazen na Pragrandama je u izgradnji (čemu je prethodio konkurs za projekt celoga kompleksa), a u toku je i rekonstrukcija "Doma mladosti" i sportske dvorane u osnovnoj školi na Stoji, objekata u kojima se odigrava izuzetno važan međunarodni sportski događaj: Evropsko prvenstvo u boksu za seniore 2004. To je velika odgovornost, no i izvrsna prilika za sportsku, kulturnu i privrednu promociju grada Pule, Istre i Hrvatske. Pula ima snažan program socijalne zaštite, koji pruža pomoć u zadovoljavanju osnovnih potreba osiromašenih, invalida i ostalih osoba s potrebama: 16 invalidskih udruženja, korisnika Pulinog programa socijalne zaštite, brine za 4260 siromašnih osoba. Značajna sredstva prelila su se u Filozofski fakultet i izgradnju Fakulteta za ekonomiju i turizam. Ove godine biće završen još jedan veliki obrazovni i kulturni objekt: Gradska biblioteka. Različita kulturna zbivanja, poput promene namene bivše kasarne "Karlo Rojc" u multikulturalni studentski centar s obiljem aktivnosti, postavili su Pulu na kulturnu kartu, što se pozitivno odrazilo na razvoj Pule. Ubrzo će u sklopu budućeg centra biti aktivno osamdesetak gradskih udruženja; u narednoj fazi, će se otvoriti studentska menza i izgraditi hostel. Pospešivanje i zaštita ljudskih prava i prava manjina i izgradnja civilnog društva su deo strateškog pristupa razvoju Pule u kome su prihvaćena i primenjena najnovija međunarodna zakonska, ustavna i legislativna rešenja iz oblasti zaštite jednakosti i identiteta svih manjina koje žive u Puli. Građani stvaraju urbani identitet -permanentno obrazovanje uprave Uključivanjem građana Pule u zajedničko ostvarivanje projekata oni stvaraju grad i njegov urbani identitet, oblikuju sadašnjost i budućnost zajedno s upravom na temelju dijaloga, tolerancije i saradnje. Smatra se da je permanentno obrazovanje gradskih zaposlenih sada nužno zbog brzih promena tehnologija, uključujući menadžerskih. Stoga se od zaposlenih gradske uprave traži sledeće: prvo, da utvrde ljudske resurse u upravi da bi ih mogli poboljšavati. Više od 50% Pulinih službenika u upravi osposobljeno je da se na poslu služi informatičkim tehnologijama. Osim toga gradski statut traži da korištenjem informatičkih tehnologija aktivnosti uprave budu transparentne. Gradska uprava Pule puno ulaže u obrazovanje državnih službenika, uverena da razvoj Pule zavisi od kreativnog, učinkovitog i neprestanog usvajanja, širenja i korišćenja znanja, te brzo prihvata ponude konsultantskih usluga svesna činjenice da konsultanti, angažovani s druge strane, u

71

upravu unose dinamiku i obogaćuju je novim znanjem, veštinama i rešenjima, posebno u hitnim situacijama. Stoga za upravu grada Pule ostaju sledeći prioriteti: • • • •

obrazovanje svoje sopstvene uprave i uprave u preduzetništvu ulaganje u izgradnju i razvoj infrastrukture razvoj interaktivnog odnosa s građanima, potrošačima i kupcima strateško pozicioniranje razvoja, pomoć razvojnim projektima, da prerastu slabe tehnologije otvorenost za ulaganja u nerazvijene oblasti brže usvajanje drugih rešenja i podrška visokoj produktivnosti i inovacijama (i unutar gradske uprave).

• • •

Poverenici za lokalni razvoj: slučaj okruga Timis, Rumunija Lokalne uprave zainteresovane su za povećanje svog kapaciteta delovanja i ispunjavanje očekivanja zajednice u kojoj deluju. U malim opštinama, kapacitet delovanja i uspešnosti otežava nedostatak partnera, osoblja i financijskih sredstava za razvijanje projekata. Jedan je od uspešnih modela razvijenih u zemljama Evropske unije „poverenik za lokalni razvoj“ (ili facilitator -vidi www.caledonia. org.uk/communit.htm). Rumunija je nedavno usvojila taj model sa nadom da će pomoći ruralnim zajednicama i malim gradovima da privuku nacionalne i međunarodne projekte relevantne za njihov razvoj. Od velike pomoći bila je ekspertiza koju je osigurala Agencija za privredni razvoj nemačke pokrajine Severne Rajne Vestfalije da bi se razvio koncept prilagođen Rumuniji „poverenika za lokalni razvoj“ sa sledećim zadacima: • • • • • • •

strateški razvoj upravljanje projektima razvoj zajednice prikupljanje sredstava za projekte relevantne za zajednicu marketing i promocija opštine osiguravanje međuinstitucionalne lokalne i međunarodne saradnje drugi zadaci proizašli iz novoprepoznatih potreba zajednice.

Dosad su lokalne uprave u malim gradovima i ruralnim sredinama u okrugu Timis zaposlile samo 24 poverenika za lokalni razvoj, no slični projekti razvili su se i u drugim okruzima, npr. Cluju i Bistriti Nasaudu. (Važno je reći da su neki od rumunskih poverenika za lokalni razvoj već razmenjivali iskustva sa poverenicima iz okruga Bekes u Mađarskoj i iz regiona Saratov u Rusiji). Kao velika pomoć pokazao se i program PHARE budući da je Evropska unija, preko

72

PHARE RO 0104.03/2.2 finansirala projekt “Poverenik za lokalni razvoj -akter za podsticanje lokalnog razvoja” u odeljku “Razvoj nevladinih organizacija»”. Nakon četiri godine rada poverenici za lokalni razvoj u okrugu Timis su uspeli da osiguraju finansiranje 35 projekata: •

za projekte infrastrukture -

2.872.603 eura

•

za socijalne usluge -

512.586 eura

•

za okolinu -

432 eura

•

za kulturne projekte -

1.150 eura

•

za modernizaciju javne uprave - 84.141 eura.

Ostale aktivnosti: učešće na nacionalnim, odnosno, regionalnim konkursima za projekte, stvaranje 4 udruženja zajednica, razvoj strategija za 15 opština. (Vidi takođe: www.adetim.ro Nažalost, verzija na engleskom jeziku ne sadrži opise projekata). Samo u jednom malom gradu, npr., Jimboliji, najzapadnijem gradu Rumunije, smeštenom u blizini rumunsko-mađarske granice, poverenik za lokalni razvoj, koji radi od januara 2000. uspeo je da sprovede sledeće projekte: • ROMA Access - korak napred za unapređenje društvenog statusa Roma u Jimboliji, koji finansira projekt PHARE s 16.500 eura (a sastoji se od programa osposobljavanja ponuđenog ljudima romske narodnosti kako bi mogli pristupiti tržištu rada) • Stvaranje Mikroregionalnog udruženja Banat Ripensia za razvoj opština • Savetovališta za građane - projekt finansiran sa 19.550 eura • Razvojne strategije Jimbolije - instrument za dijalog u lokalnim partnerstvima itd. (vidi www.jimbolia.ro. Projekti nisu dostupni na engleskom jeziku, no načelnik je na raspolaganju za dalja pitanja). Slična evropska iskustva mogu se proučiti na sledećim mestima: www.observaonline.net/html/inglese/ingl.htm-Italija; www.lefs-leonardo.org /project/lefsen.htm - Španija, ali uz partnere u Velikoj Britaniji, Grčkoj, Poljskoj, Italiji i Španiji za stvaranje mreže poverenika za lokalni razvoj. www.cal.ngo.pl-Poljska www.uwex.edu/ces/cty/monroe/cnred/documents -SAD, za Agente za razvoj resursa zajednice casnws.scw.vu.nl/publicaties/venema-councillor.html -Senegal, za ruralne savetnike koji bi delovali na sličan način kao poverenici za lokalni razvoj.

73

Zlata Ploštajner i Ivona Mendeš

Građanska participacija U tranzicionim zemljama je demokratsko iskustvo relativno kratkog veka, neujednačeno i vrlo često frustrirajuće. Za dalji razvoj demokratije u tim zemljama potrebna je “dvostuka demokratizacija”, demokratizacija države i civilnog društva, jer oni jedno drugo održavaju, omogućuju, ali i ograničavaju. Suočene s potpuno novim izazovima u globalizovanom svetu, vlasti na svim nivoima sve više shvataju da neće moći da sprovode i delotvorno primenjuju svoje javne politike, bez obzira na to koliko su dobre, ako ih njihovi građani ne razumeju i ne podržavaju. Stoga se okreću novim ili poboljšanim modelima i pristupima za bolje informisanje i uključivanje građana u proces kreiranja politika. Mesto na kome ti procesi počinju je lokalna zajednica. Lokalne vlasti u tranzicijskim zemljama su suočene s problemima kao što su decentralizacija, fragmentacija, nerazvijeni mehanizmi učešća javnosti, nedostatak visokoobrazovanih profesionalaca i mnogi drugi

74

problemi. Međutim, u današnjem izuzetno složenom svetu, samo na ovom najnižem nivou demokratije i autonomije može se održati direktan dijalog među građanima, njihovim interesnim grupama i politički izabranim donosiocima odluka. Delotvorna lokalna demokratija stoga je životno važna za više nivoa demokratije. Svaki građanin treba da ima priliku da u lokalnoj zajednici bude aktivan građanin i stiče potrebno iskustvo za participaciju na višim nivoma, i da razvija demokratsku političku kulturu. U tom procesu bi, međutim, trebalo da budemo svesni, da je ponekad nemoguće postići kompromis ili konsenzus zbog toga što se spremnost onih koji učestvuju, njihova otvorenost prema stavovima drugih, jako razlikuju. No, javni dijalog je, takođe, škola demokratije, gde građani kroz praktičan rad uče da igraju svoje uloge kao građani.

Važnost motivacije i podsticanja na participaciju Tranzicijski period u zemljama Srednje i Istočne Evrope doneo je ozbiljne probleme mnogim zajednicama i njihovim građanima. Mnoge lokalne firme su otišle pod stečaj, pa nema dovoljno poslova, komunalnoj infrastrukturi potrebna su poboljšanja, pružanje javnih usluga sve je manje kvalitetno, ekološki problemi sve su prisutniji, ljudi su nezadovoljni kvalitetom svog života, potrebni su im poslovi, bolji izgledi za budućnost za njihovu decu itd. Nakon promene političkog i privrednog sistema, njihova su očekivanja bila visoka, ali se nisu ostvarila. Postupno su izgubili entuzijazam i interes za poslove zajednice i sad se, uglavnom, orijentišu na sopstveno blagostanje i bore za dostojanstven život. Političari, koji naveliko obećavaju pre izbora, razočaravaju ih. Govore o demokratiji, pravima i blagostanju građana, no kad građanin dođe u gradsku vladu sa svojim problemom, ponekad ne dobije nikakvu pomoć. Sa gledišta građanina, političari često još više komplikuju situaciju. Tamo gde političari ili preduzetnici imaju pristup finansijskim, političkim, pravnim, institucionalnim ili medijskim sredstvima, građani nemaju. Šta onda mogu učiniti? Mnogi, koji su počeli osećati apatiju, zavisnost, beznađe ili bespomoćnost, rekli bi: “Ništa”, udaljili se od političara i službenika vlasti, ne verujući da je političarima zaista stalo do njih i njihovih potreba. Zbog obeležja prethodnog političkog režima, građanima nedostaje i iskustvo aktivnog građanstva u demokratiji.

Praktična osnova za participaciju građana u regionalnoj samoupravi u Istarskoj županiji Županijsko poglavarstvo Istarske županije usvojilo je 1997. zaključak o Oblicima participacije građana u aktivnostima lokalne zajednice, preporučivši taj dokument svim opštinama i gradovima u županiji. U uvodnom tekstu »Oblici participacije građana u aktivnostima lokalne zajednice« piše da je participacija građana poželjna vrednost i da je nužno da se uspostave različiti oblici participacije građana u aktivnostima lokalne zajednice, uključujući: građanske inicijative, posebno peticije (za koje veruju da postoji pravna praznina u Istarskoj županiji) referendume, informisanje o aktivnostima u lokalnim medijima, centre

75

za građanska pitanja (u obliku agencije unutar predstavničkih tela lokalnih vlasti, koje bi nudile pravne savete i informisale građane o odlukama tela), nadgledanje i učešće u radu predstavničkih tela i tome slično. Kako bi se građani motivisali za participaciju, moraju imati osećaj da se njihov glas broji, da mogu uticati na situaciju i na tok događaja. Mora im se pružiti prilika da slobodno govore o svemu što ih tišti. Njihovim mišljenjima se mora dati pažnja kakvu zaslužuju. Postoje različiti oblici participacije građana, uključujući glasanje, referendume, opštinska veća ili veća mesne zajednice, javne prezentacije, javne izložbe i javne rasprave. Ove oblike participacije možemo nazvati tradicionalnim metodama. Međutim, zbog izmenjenih okolnosti, ti oblici participacije često nisu dovoljni. Zato što nude ograničene mogućnosti za izražavanje interesa i mišljenja građana, moramo ih dopuniti novim oblicima, koji su evoluirali kroz poslednje desetletće. Nekoliko novih oblika participacije građana uključuju: 1. Samoorganizovanje građana (žene koje su preživele rak dojke, ekološki svesni građani i tome slično) kako bi lobirali i uticali na javne politke. Taj način participacije građana u lokalnoj vlasti ima sopstvenu legitimnost i kao posledicu može imati otpočinjanje promena u lokalnim aktivnostima. Na primer, javne demonstracije mogu biti organizovane na inicijativu građana, na poziv jedne ili više političkih stranaka, sindikata i drugih aktera iz javne političke sfere. Takođe, neformalna komunikacija i interakcija s predstavnicima lokalnih vlasti, na čijoj osnovi vlasti menjaju svoje odluke, događa se svakodnevno na različitim mestima (na ulicama, pijacama, u kafićima, restoranima, komšilucima…). Demonstracije Javne demonstracije su prilično česte u Istarskoj županiji, naročito one manjeg obima, a na tim se demonstracijama izražavaju različiti javni zahtevi koji, iako nisu pravno obavezujući, mogu da podstaknu neke promene u radu lokalne uprave. 2. Stvaranje različitih saveza građana koji iniciraju, predlažu ili komentarišu neki lokalni zakonodavni akt. To je važno zato što ono što mnoga lokalna veća i poglavarstva smatraju prioritetima, mogu biti samo od marginalne važnosti građanima, a javnost je zainteresovana za različita pitanja koje uprava jednostavno nije uzela u obzir. Širenje opsega participacije u Rumuniji Zakon o javnoj upravi, koji je počeo u potpunosti da se primjenjuje posle lokalnih izbora u Rumuniji 2004., proširio je obim delovanja lokalnih vlasti i naveo različite mogućnosti građana za učešće u lokalnoj upravi i upravljanju. Do donošenja tog zakona jedini poznati tip građanske participacije bio je referendum, za koji je dokazano da ima ograničen efekat zbog troška, nedostatka 76

dijaloga i poteškoća vezanih za njegovo organizovanje. Mogućnost da budu prisutni na sastancima lokalnih veća dalo je građanima samo ulogu gledaoca, s druge strane. Novi zakon je omogućio građanima da organizuju savetodavna tela i tako postanu partneri lokalnim vlastima. To je dalo priliku nevladinim organizacijama da izvrše pritisak na upravu i da na neočekivan način povećaju moć građana. 3.Internet je postao oruđe za komunikaciju između građana i različitih nivoa vlasti ili služi kao mesto na kome se građani susreću da bi raspravljali o različitim pitanjima. Odnos između vlasti i građana postaje sve složeniji i raznovrsniji. Razvoj informatičke tehnologije menja kontekst upravljanja. Nove komunikacijske tehnologije omogućuju građanima da prevladaju prepreke fizičke udaljenosti i da se brže i delotvornije organizuju. Taj sve veći pristup informacijama ima “demokratizirajući efekat”: politizuje građane i često ih mobilizuje na delovanje. 4. Kako bi učestvovali u razvoju svojih zajednica, građani i druge zainteresovane strane stvaraju javne prostore kako bi raspravljali o zajedničkim projektima (od inicijativa do primene). Ovaj posljednji oblik participacije građana će biti u žarištu ovog teksta zato što izražava sopstvenu motivaciju građana i omogućava dijalog s brojnim stranama u zajednici.

Lokalni političari i službenici moraju podržavati građansku participaciju Kad se lokalne vlasti bore da poboljšaju situaciju, osiguraju privredni razvoj, poboljšaju lokalnu komunalnu infrastrukturu i pružanje javnih usluga, često je nužno zaposliti stručnjake koji će pomoći lokalnim vlastima u pripremi programa. No, kada takvi stručnjaci predlože sprovođenje istraživanja o potrebama i mišljenjima lokalnog stanovništva i organizovanje radionica u selima i gradovima, kako bi se raspravilo o problemima i o tome što treba raditi s lokalnim stanovništvom, lokalna uprava često sumnja u korisnost takvih predloga. To oduzima previše vremena, podrazumeva dodatne troškove, a većina ljudi nema ništa vredno da kaže jer im nedostaje kompetentnost. Stručnjaci pomažu participaciju u Kranjskoj Gori Nakon uspostavljanja opštine Kranjska Gora u Sloveniji (1990-ih), njena vlast je odlučila da se posebno potrudi, kako bi podstakla razvoj onih lokalnih zajednica, koje su zaostajale i koje nisu pokazivale nikakvu inicijativu. Opština je odabrala tim stručnjaka kako bi pomogla lokalnim zajednicama u pripremi sopstvenih razvojnih planova i projekata. Tim je prišao svom radu s premisom kako građani imaju pravo i odgovornost da budu obavešteni o razvojnim problemima, koji se tiču njihove zajednice i da ih imaju pravo da ih komentarišu.

77

Predstavnik odeljenja za razvoj u jednom gradu, gde su predložene takve aktivnosti otvoreno je rekao: “To je bacanje vremena i resursa. Ljudi samo komplikuju stvari, ne razumeju, sebični su, svađaju se jedni s drugima, samo kritikuju ono što radimo ... bolje je da to napravimo sami, to je efikasnije.” Lokalna uprava u tom gradu bila je više naklonjena formiranju radnih grupa u koje su imenovani lokalni političari, upravljači, predstavnici različitih interesa i neki lokalni stručnjaci. Unutar tih radnih grupa rasparavljalo se o različitim temama kako bi stručna grupa dobila bolje informacije o lokalnoj situaciji, a elaboracija programa je bila njihov posao. Stručni tim je bio zadužen za pripremu plana zato što je imao reputaciju stručnosti iz te oblasti. Kad je tim pripremio plan, javno su ga predstavili i to je bilo to. No, kako bi se podstakla stvarna participacija, lokalne vlasti i uprava moraju i razumeti njenu važnost, pa je korisno organizovati radionice za njih o lokalnom razvoju i građanskoj participaciji. Takve radionice mogu predstaviti neke primere dobre prakse, pokazujući kako je aktivno učešće građana nužan preduslov za stvaranje visokokvalitetnog plana i njegovo uspešno sprovođenje. Iako je moguće pripremiti vrlo lep plan bez kontaktiranja stanovništva, takav će plan imati ogromne probleme s primenom. Građani će o njemu biti slabo obavešteni; moraće da ih sile da poštuju odluke koje prilično često opstruiraju, što sve čini primenu i sprovođenje teškima, ako ne i nemogućima. Mogao bi da se pripremi vrlo obuhvatan program, ali će biti malo ljudi koji ga mogu sprovesti. Gradska vlada to ne može učiniti sama. Šta može da se napravi? Treba da se uključe ljudi, da se čine stvari za njih i sa njima, a ne bez njih. Shvatati građane ozbiljno U Kranjskoj Gori gradonačelnik i vrh uprave složili su se da se projekt može sprovesti u skladu sa timskom metodom i da će i oni u njemu aktivno učestvovati. Otvaranje lokalne uprave građanima Bez obzira na funkciju ili pripadnost organizacijskoj zajednici, svi zaposleni Istarske županije obavezali su da će: • uvek i u svakoj prilici da saslušaju građane •

da budu ljubazni i učinkoviti u primanju ili izveštavanju o inicijativama, predlozima, pritužbama, prigovorima, pitanjima, porukama ili drugim podnescima građana

•

da zabeleže svaki predlog građana povezan sa radom tela Istarske županije

•

da budu naročito pažljivi u komunikaciji s osobama s posebnim pot-

78

rebama. Uspeh komunikacije s građanima evaluira se ispitivanjem javnog mnjenja, analizom medija i pritužbi koje su podneli građani. U drugim izveštajima o njihovom radu (to su obično godišnji programi i izveštaji i tzv. programi i izveštaji o četverogodišnjem mandatu), razna odeljenja Istarske županije dokazuju svoju odgovornost prema vlastitom radu, i odgovornost prema građanima u županiji. U kreiranju praktičnih okvira za participaciju građana u lokalnoj vlasti, Istra je učinila velike korake napred. No, to je samo deo misije koju je županija, koja će usvojiti sistem upravljanja u skladu sa zahtevima vredećih međunarodnih normi ISO 9002: 2000 i ISO 14001: 1996, opisala kao “nastojanje da se savladaju zahtevi uspostavljeni pravilima i razviju sopstveni standardi dobre prakse. Stoga će se radionice koje će stručnjaci da organizuju za lokalno stanovništvo da se fokusiraju na njihove stvarne životne probleme i traže moguća rešenja, identifikujući mogućnosti za delovanje građana. One će služiti i za motivisanje, jer će ljudi postati svesni da mogu mnogo toga sami da naprave ako se udruže i deluju zajedno. Isto tako, ako lokalna uprava, kancelarijai za razvoj na nacionalnom nivou ili tome slična tela, žele da podstiču učešće i da uključe građane u projekte, koji se tiču njihovog blagostanja, dobar način da se motivšu je da se pokuca na njihova vrata i lično razgovarati s njima. Nužno je da se u tim razgovorima objasni kakvi će biti rezultati predloženih projekata, zašto je njihova uključenost važna, i kako svojim angažmanom mogu da utiču na ishod. Ljude privlače aktivnosti od javnog interesa koji proizvode opipljive rezultate u razumnom vremenskom periodu, i učesvuju kad njihova participacija ima efekta.

Stručnjaci treba da podstiču građansku participaciju Vrlo često se javljaju problemi vezani i za stručnjake koji učestvuju u procesu odlučivanja kao eksperti, jer ponekad oni ne žele ili ne mogu argumentovano da raspravljaju s laicima. To nije samo problem jezika i komplikovanih argumenata; to je, takođe, nespremnost da se drugi oblici znanja prihvate kao legitimni. Stručnjaci ponekad nisu svesni svoje šire društvene odgovornosti i ne razumeju da procesi odlučivanja takođe moraju odražavati i interese drugih ljudi na koje utiču vrednosni izbori, koji se ne mogu zasnivati samo na naučnim dokazima. Iako se i u teoriji i u praksi priznaje da javnost mora da bude više uključena u javne odluke, mnogi profesionalci i stručnjaci koji se bave javnim pitanjima su, u najboljem slučaju, podeljeni kad je reč o uključenosti javnosti ili, u najgorem slučaju, misle da je ona problematična zbog toga što se složeni moderni problemi ne mogu rešiti zdravim razumom i domišljatošću. Kao rezultat toga, mnogi ne traže aktivno uključivanje javnos79

ti. Oni veruju da bi jedina osnova za donošenje odluka trebalo biti naučni pokazatelj. Iako je to do određene mere istina za neka pitanja, mnoga od njih ne mogu da se reše naučnim uvidima, nego sve više zahtevaju upravo netehničke, etičke i političke odluke. Građanima verovatno nedostaje tehničko znanje, ali oni poseduju određeno znanje o svojoj zajednici i lokalnom prostoru, koje može biti vrlo vredno, i kao građani imaju pravo da učestvuju u etičkim i političkim odlukama. No, iako su građani zainteresovani za pitanja s kojima se suočavaju njihove zajednice, često su “potisnuti” iz javnog procesa, jer lokalni politički i upravni sistemi, za koje se pretpostavlja da su zasnovani na stručnosti i profesionalizmu, ostavljaju malo prostora za participativan proces. Stvarno učešće građana u procesu odlučivanja zahteva širi pojam znanja. Ono ne uključuje samo naučnu ekspertizu, nego se vrednuje i intuitivno, skriveno znanje građana. To je praktična vrsta znanja koja proizlazi iz učenja kroz rad, učenja kroz eksperimentisanje, kroz podršku stalnoj inovaciji i prilagođavanju. I stručno i laičko znanje imaju legitimno mesto unutar procesa odlučivanja. Izuzetno važna za građansku participaciju je otvorenost stručnjaka prema građanima i njihovo prihvatanje kao partnera u oblastima od javnog interesa. Štaviše, stručnjaci mogu podstaći javnu participaciju zato što mogu uveriti lokalne vlasti kako je ona vredna truda i istovremeno im pokazati pozitivne praktične rezultate projekata koje sprovode.

Građani učestvuju kad osećaju da njihova participacija ima efekta Učešće kroz istraživanje javnog mnjenja U Kranjskoj Gori je grupa stručnjaka uverila lokalne vlastodršce kako je visok nivo uključivanja građana ključan i vredan svog troška u novcu i vremenu. Grupa je pripremila upitnik i poslala ga svakom domaćinstvu. U domaćinstva koja su činile dve ili tri generacije poslali su dodatne upitnike, pa su člana svake generacije zamolili da posebno odgovori na pitanja. U pismu poslatom, kako bi pružile informacije o projektu, takođe su obavešteni da će članovi stručne grupe skupljati upitnike određenog dana (u nedjelju) kad će većina stanara biti kod kuće. Stručnjaci su se odlučili na lično skupljanje upitnika, kako bi uspostavili bliskije kontakte sa članovima zajednice i iskoristili priliku za raspravu o projektu i odgovorili na sva pitanja ili brige koje će ispitanici verovatno imati. Taj pristup je bio nužan, zato što su na samom početku stručnjaci prepoznali visok stepen apatije među građanima i želeli su da ih animiraju i nagovore da se uključe. Na osnovi predloga iz zajednice, izraženih interesa članova zajednice i predloga grupe stručnjaka, osnovane su radne grupe za različite interesne oblasti. Stručnjaci su se pobrinuli za strukturirani, facilitirani i inkluzivan postupak odlučivanja, koji je podstakao učesnike da uzmu u obzir stavove drugih bez sukobljavanja, i da postignu kompromis ili konsenzus o pitanjima o kojima se

80

odlučivalo. Na taj način su članovi naučili i određena pravila i razvili veštine učestvovanja u javnom postupku odlučivanja. Naučili su da prihvate razlike u mišljenjima i interesima kao legitimne i kao osnovu za dalju raspravu koja ih može približiti jedne drugima. Članovi grupe stručnjaka skupili su dodatne podatke od građana i drugih zainteresovanih strana (firmi, nevladinih organizacija, klubova itd.) kako bi odredili glavna pitanja i oblikovali predloge o tome kakoda se delotvorno njima pozabave. Stručnjaci su intervjuisali saradnike u zajednici i druge zainteresovane strane, kako bi im dali priliku da izraze svoje stavove. Posebni sastanci su organizovani za različite grupe (poslovne, nevladine i druge asocijacije) kako bi ih aktivno uključili. Svi sastanci su bili otvoreni za javnost, pa je svaki građanin mogao učestvovati iako nije bio pozvan. Redovne informacije su se objavljivale i dostavljale svakom domaćinstvu, tako da su građani mogli nadzirati napredak. Predstavnici opštine i nekih državnih kancelarija pozvani su da moderiraju određenim sastancima kako bi se u projektu mogla uzeti u obzir opštinska i državna mišljenja i gledišta. Takođe, su se na taj način pojavili novi komunikacijski kanali, koji mogu biti od koristi u sprovođenju lokalnog programa, pa su istovremeno predstavnicima vlasti dali priliku za raspravu s građanima i ostalim zainteresovanim stranama o praktičnim posljedicama svojih politika i o regulativnim aktivnostima.

Strukture i procesi odlučivanja moraju biti otvoreni za participaciju Lokalne vlasti moraju naći načina da uključe svoje građane u rasprave o javnim pitanjima. Participacija u javnim raspravama i drugim javnim akcijama trebalo bi da bude pozitivno iskustvo za građane, otvarajući mogućnosti za aktivno građanstvo i za zajedničko učenje kroz raspravu, doprinoseći time ostvarenju demokratskih načela i u praksi. Participacija građana ne bi trebalo da bude prepreka za delovanje lokalne vlasti; ona mora biti integralni deo tog delovanja zato što je njen osnovni zadatak jačanje demokratskih institucija u društvu. Istovremeno, ona povećava društveni kapital u lokalnoj zajednici ispremnost njenih članova da deluju zajedno za opšte dobro. Javne rasprave u Crikvenici Omogućavanje građanima da daju predloge o odlukama koje imaju posebno značenje za njihov svakodnevni život, je osnovni razlog zašto su vlasti grada Crikvenice, na hrvatskoj obali, odlučile da uključe svoje građane u postupak 81

usvajanja lokalnog gradskog budžeta. Verovali su da su najefikasnije metode uključivanja građana u postupak usvajanja lokalnog gradskog budžeta organizovanje javnih rasprava, sprovođenje istraživanja, organizacija tematskih rasprava i organizovanje rasprava po odborima. Međutim, uzimajući u obzir veličinu i druga obeležja, odlučili su se za javne rasprave kao najefikasniju metod uključivanja građana u postupak usvajanja lokalnog gradskog budžeta. Korisne strane javne rasprave, kao metoda uključivanja građana u postupak usvajanja lokalnog budžeta, višestruke su, jer ona poboljšava proces odlučivanja, omogućava prikupljanje informacija o različitim pitanjima i problemima i podstiče spremnost građana na prihvaćanje određene odluke, poboljšava razumevanje između predstavnika lokalne vlasti i građana, stvara novi imidž lokalne vlasti, kao otvorene i pristupačne, pomaže predstavnicima lokalne vlasti da uspostave budžetske prioritete. Konačno, cilj javne rasprave je dobijanje javne podrške za strateške budžetske ciljeve i na taj način lakše usvajanje budžeta. Grad Crikvenica je organizovao te rasprave o lokalnom budžetu dva puta: prvi put u decembru 2001. kad je predstavljen Predlog budžeta grada Crikvenice za 2002., i drugi put u decembru 2002. kad je predstavljen Nacrt predloga budžeta grada Crikvenice za 2003. Uključivanje građana u budžetski proces opravdalo je očekivanja gradskih tela Crikvenice i dobili su podršku građana. Ciljevi postavljeni pri organizovanju javnih rasprava skoro su u potpunosti ostvareni, pa je odgovor građana iz gotovo svih starosnih i interesnih grupa bio zadovoljavajući, uzimajući u obzir činjenicu da ovaj metod predstavlja inovaciju u komunikaciji između predstavnika lokalnih vlasti i javnosti.

Savetodavna veća u Rumuniji Kako bi se zadovoljili interesi javnosti i ispunili evropski kriterijumi vezani za odgovornost, Rumunija je proširila mogućnosti uključivanja građana u proces odlučivanja na samom njegovom početku. Gradsko ili opštinsko veće može, prema zakonu, “odlučiti o udruživanju s rumunskim ili stranim pravnim osobama, nevladinim organizacijama ili drugim socijalnim partnerima kako bi finansiralo ili organizovalo aktivnosti, usluge ili projekte od lokalnog javnog interesa”. Prelomni trenutak dogodio se u gradskom veću Temišvara kad je odlučeno da se za partnere uzmu Neposredna savetodavna veća, koja čine građani iz temišvarskih gradskih četvrti. Od trinaest predloženih savetodavnih veća osnovano je osam. Najmanje sedam građana iz iste četvrti, starijih od 18 godina, moraju da obaveste gradsko rukovodstvo o svojoj nameri da osnuju Savetodavno veće i moraju da ga registruju pri gradskom veću. Njihov rad je volonterski (neplaćen), a sastanci veća su javni. Njihove predloge analiziraju, razvijaju i dalje predlažu specijalizovani odbori gradskog veća. 82

Postoje različiti oblici participacije javnosti: od razmene informacija, preko savetovanja, do aktivnijih oblika učešća, kao što su partnerstva, koja uključuju jači uticaj građana na javne politike i usluge, što bi trebalo da bude glavni cilj. Tamo gde se participacija koristi samo kao legitimisanje već usvojenih odluka i nije namenjena aktivnoj saradnji u odlučivanju, saradnja se događa na nadziran, vođen i, u mnogim prilikama, manipulativan način. To se, u većini slučajeva, postiže donošenjem važnih odluka “iza zatvorenih vrata” ili savetovanjem s odabranim stručnjacima, a da se pritom konačni predlog predstavi javnosti samo kao informacija, o kojoj se može razgovarati, ali ne i da se promeni. Ako nema otvorenosti i spremnosti političara i službenika da poštuju doprinos svih učesnika u raspravi, javna rasprava služi samo kao paravan i oruđe legitimiranja već prihvaćenih ciljeva, pa građani ne smatraju da je njihovo učešće toga vredno. Delotvorno uključivanje građana ključno je za dobre javne politike i dobro upravljanje. Izabrani funkcioneri, službenici i građani, svi igraju važne uloge u upravljanju lokalnom zajednicom. Stoga je ključno da lokalna vlast kontinuirano promoviše odgovarajuću uključenost građana. Za sprovođenje te obveze moglo bi pomoći prihvatanje nekih načela kojima bi se rukovodili izabrani funkcioneri i javni službenici: •

Vrednovanje aktivnog uključivanja građana kao ključnog za budućnost lokalne zajednice.

•

Oblikovanje procesa kreiranja politike kako bi se stvorio prostor za različite oblike participacije građana, pojedinaca i raznih organizacija građana.

•

Pružanje prikladne finansijske i kadrovske podrške participaciji građana.

•

Organizovanje aktivnosti za uključenje, kako bi se najbolje iskoristilo vreme i trud građana.

•

Pružanje prilike građanima da se uključe u proces razvoja politike, planiranja i razvoja projekta od samog početka.

•

Pružanje razumljivih, pravovremenih i široko dostupnih informacija.

•

Poštovanje i uzimanje u obzir uloga svih građana i pravovremeno odgovaranje na njihove stavove i uvide.

•

Sprovođenje postupaka donošenja odluka u skladu s demokratskim načelima kako bi građani učestvovali kao jednaki, i bili spremni da saslušaju argumente i uzmu ih u obzir pri oblikovanju i donošenju odluka.

•

Podsticanje prilika, koje odražavaju i javno izražavaju bogatu različitost lokalne zajednice.

•

Podrška i održavanje stalnog stvaranja mreža građana, lokalnih vlasti, funkcionera

83

i osoblja lokalnih vlasti. •

Pružanje obuke funkcionerima i stručnom osoblju lokalnih vlasti na području participacije građana kako bi se razvila participativna organizacijska kultura i pojedinačan stav koji podržava učešće građana.

•

Koordinisanje aktivnosti koje povezuju više resora i različite jurisdikcije tako da pružaju podršku participaciji građana i čine je delotvornijom i smislenijom.

•

Redovno ocenjivanje delotvornosti uključivanja građana u potrazi za mogućim poboljšanjima.

•

Osiguranje publiciteta za uspešnu građansku participaciju jer će to motivisati druge da slede njihov primer.

•

Stalno traženje i podsticanje novih oblika participacije građana.

Participacija daje vidljive rezultate Radne grupe građana Radne grupe bile su jako aktivne u Kranjskoj Gori. Uz stručni tim, redovno su se sastajale i pažljivo elaborirale svoje predloge za delovanje. Na osnovu rezultata radnih grupa tim je pripremio nacrt razvojnog plana. Sastanci su organizovani kako bi se s građanima i ostalim zainteresovanim stranama raspravljalo o njemu i osiguralo da predlozi tima korektno odražavaju gledišta i prioritete građana i ostalih zainteresovanih. Ustvari, u ovoj fazi procesa, građani i ostali zainteresovani bili su na sastanku zajedno s profesionalcima i ekspertima. To je omogućilo da se otkriju i razjasne oblasti na kojima postoji neslaganje i ona oko kojih se svi slažu. Nadalje, to je omogućilo da tim uveri odlučioce da njihovi predlozi uživaju široku podršku zajednice i da će akcije, koje će proizaći iz tih predloga, provesti ili podržati članovi zajednice. Kad se ljudi angažuju u delatnostima zajednice, trebalo bi se osnuju grupe na temelju izraženih ličnih interesa, u kojima bi trebalo da budu pojedinci koji zaista vole da budu u društvu jedni s drugima. Niko dobrovoljno ne provodi puno vremena s ljudima koje ne voli. Istovremeno, ne treba od ljudi očekivati previše, jer to predstavlja dodatan posao. Jedna osoba ne bi trebalo da bude uključena u previše aktivnosti. Uz ozbiljan rad treba postojati i vreme za uživanje. Ljude privlače zabavne, kreativne ili obrazovne grupne aktivnosti. Grupe koje se usresređuju samo na rad, odvraćaju ljude od sebe.

84

Na početku je jako važno pružiti stručnu pomoć za sporovođenje ideja u projektu. Ljudi često nemaju dovoljno iskustva s organizacijama i upravljanjem, pa im je potrebna podrška, ali nakon određenog vremena stiču veštine i mogu sami da naprave mnoge stvari. Obuka i savetovanje na različitim stručnim oblastima pomoći će im u sprovođenju sopstvenih ideja i projekata. Uspešno sprovedeni projekti podstaknuće će druge na angažman u aktivnostima zajednice.

Učešće javnosti treba biti stalna praksa Neke zajednice proizvode aktivne građane sposobne za samoorganizovanje, koji zahtevaju participaciju, a drugima nedostaju lokalni građanske vođe. U takvim zajednicama prvi impulsi često dolaze iz vana i, na osnovu artikulisanih akcija svojih zagovornika, učešće polako uzima maha. Međutim, trebalo bi težiti tome da učešće postane stalno, da postane deo života u lokalnoj zajednici. Participacija kao stalna delatnost Iskustvo s dve javne rasprave provedene u gradu Crikvenici o budžetskim predlozima grada ukazalo je na potrebu da se takve aktivnosti nastave, a sprovedene rasprave pokazuju da su građani bili spremni da prepoznaju opšti interes i daju kvalitetne predloge bez nametanja uskih individualnih interesa. Kako bi se upotreba te metode učinila obaveznom, bez obzira na promene mišljenja lokalnih vlasti, uvedena je odredba u statut Gradske uprave grada Crikvenice s obvezom sprovođenja javnih saslušanja pre definisanja konačnog predloga gradskog budžeta. U zajedničkom delovanju građani i svi ostali učesnici trebalo bi da prihvate određene lične norme kao što su: •

svako ima pravo da učestvuje i govori

•

poštovanje mišljenja drugih i zabrana ličnih napada

•

spremnost da se deluje kao predstavnik posebnog interesa, ali uz istovremeno poštovanje interesa šire zajednice i zakona

•

predanost interesu šire zajednice

•

poverenje, kao obveza na delovanje u skladu s prihvaćenim odlukama

•

konsenzus u obliku “opšteg dogovora” umesto jednoglasnosti za zajedničke odluke

•

otvorenost i transparentnost sopstvenog rada. 85

Učešće u zajedničkom postupku odlučivanja i pregovaranja šire horizonte pojedinaca, otvarajući ih novim stavovima i mišljenjima. Ono podržava saradnju i razvija društveni kapital, koji povećava kapacitete za kolektivnu akciju u zajednici. Građani kroz praktičan angažman i u posebnim obrazovnim aktivnostima razvijaju ove norme, a i svoju spremnost da preuzmu odgovornost za sopstvenu budućnost i budućnost svoje zajednice. Ponekad se čini nemogućim obrazovati mnoge, ali često je dovoljno naći jednu ili dve lokalne osobe koje mogu preuzeti vođstvo. One mogu mnogo promeniti tako što će biti katalizatori i okupiti druge koji to inače ne bi učinili. Te vođe trebalo bi da osećaju blisku vezu i visoku predanost lokalnoj zajednici. Upravo je ta lokalna zajednica i osećaj povezanosti ono što spaja ščesnike na poseban način i povećava njihovu odgovornost za rezultate i uspešno rešavanje lokalnih problema. Nemoguće je popisati ili odrediti sve načine i oblike (naročito spoljne) participacije građana u lokalnoj vlasti. Tako se neki načini i oblici participacije građana događaju van postojećeg pravnog ili operativnog okvira, ali ne i u suprotnosti s njim. Zato što postoje pravne ili operativne praznine, građani, koji žele da učestvuju u lokalnoj vlasti, zbog novih načina, imaju manje pravne ili institucionalne sigurnosti, ali više spontanosti.

Primer najbolje prakse: Saradnja grada Osijeka, USAID-a i Urbanog instituta u projektu reforme lokalne vlasti Projekt: Komunikacija internetom između građana i gradske uprave-WCA Internet Portal U gradu Osijeku, Urbani institut je 2001. proveo Web Connected Application WCA model upravljanja podacima, koji je omogućio sistem razmene podataka u gradskoj upravi među upravnim odelenjima i između građana i gradske uprave. Novi WCA model otvorio je nove mogućnosti za grad Osijek: • za interni rad i komunikaciju na daljinu za gradske većnike, gradsku administraciju i gradsku upravu (pristup bazama podataka, direktna i indirektna univerzalna komunikacija) •

pružanje usluga građanima na daljinu (direktna i indirektna komunikacija, dokumenti, korisnički programi itd.)

•

učešće građana u radu, razvoju i određivanju prioriteta gradske uprave (definisanom Stalnom gradskom konferencijom, stalnim anketama, izravnom komunikacijom itd.).

Ovim modelom se želi postići veća efikasnost u radu same gradske uprave i demokratizacija kroz građansku participaciju u radu i komunikaciju s gradskom upravom. Lokalna vlast, gradske četvrti, mesni odbori i firme u vlasništvu grada integrisani su u interaktivan sistem informacija. Ta integracija je podigla 86

unutrašnju efikasnost lokalne samouprave na viši nivo. Na taj način, uz sve veću efikasnost rada, smanjeni su troškovi za izradu materijala. Poslovna komunikacija novih mogućnosti koje podržavaju direktnu, indirektnu i univerzalnu komunikaciju otvorila je put optimizaciji radnog procesa i raspodeli dostupnih resursa. Mogućnost pružanja usluga građanima i ulagačima na daljinu i rad bez potrebe za specijalizovanom obukom započeli su proces otvaranja kanala za rad i komunikaciju od viših instanci prema nižim, operativnim nivoma. Broj klijenata koji lično dolaze u odeljenje, sada je mnogo manji. Mnogi objavljeni dokumenti i njihove teme povećali su kvalitet podrške svim spoljnim korisnicima, ulagačima itd. Transparentan pravni okvir, uslovi poslovanja, baze podataka, jasne mogućnosti na tržištu, pravovremeno pospešivanje programa i projekata lokalne vlasti direktno utiču na funkcionisanje privrednog razvoja lokalne zajednice. Stalno predstavljanje funkcija, odgovornosti, pravnog okvira, budžeta, projekata, pravilnika i kancelarija lokalne vlasti i transparentan uticaj građanskih potreba, ideja, projekata, uputstava i razvojnih orijentacija direktno su povećali participaciju građana u funkcioniranju lokalne vlasti. Građani izražavaju svoje ideje o ocenjivanju izvođenja i efikasnosti lokalne vlasti, i stvaraju vrelo ideja, koje onda utiču na povećanje efikasnosti lokalne vlasti. Stalno strukturirane konfernecije i otvoreni kanali za rad predstavnika lokalne vlasti pomažu da se razvija demokratija.

87

Snježana Vasiljević

Etnički odnosi i primeri pozitive prakse u Jugoistočnoj Evropi Uvod Cilj ove studije je da se pokaže kako su neke istočnoevropske države uspele da pokrenu inicijative na lokalnom nivou, kako bi napravile važan korak u stvaranju multietničkog društva. To je važno, ne samo zbog postizanja ciljeva, koje je postavila međunarodna zajednica, već i zbog pozitivnih primera, koji mogu poslužiti drugima u procesu usvajanja programa, inicijativa i zakona za pospešivanje multietničkih odnosa na lokalnim nivoima. Vrlo je teško prepoznati pozitivne efekte primera pozitivne prakse etničkih odnosa. Ponekad je teško razlikovati primere pozitivne od negativne prakse, posebno kada posmatramo društva sklona konfliktnim situacijama kao što je oblast Zapadnog Balkana. Ipak, moglo bi se reći da se bilo kakva praksa, čiji je cilj zaštita i poboljšanje etničkih odnosa, može nazvati pozitivnom praksom. U oblasti Zapadnog Balkana, uprkos turbulentnom razdoblju tokom i nakon rata, možemo naći dosta primera, kako negativne, tako i pozitivne prakse, koji se odnose na poboljšanje etničkih odnosa na regionalnom i lokalnom nivou. U razdoblju proširenja Evrope i brojnih inicijativa koje promovišu zaštitu prava nacionalnih manjina u regionu Zapadnog Balkana, druge države koje graniče s ovim regionom, poput Mađarske i Rumunije, takođe su pokazale pozitivne primere u oblikovanju multikulturalnog društva u ovom delu Evrope. U ovoj studiji se prikazuju različiti primeri pozitivne prakse u državama izabranim za ovo istraživanje, o kojima je autorka uspela prikupiti informacije. Upoznavanje s prikazanim pozitivnim iskustvima može koristiti drugim lokalnim zajednicama u regionu i tako doprineti očuvanju mira i stabilnosti i stvaranju uređenih multietničkih društava u Jugoistočnoj Evropi. Države koje su obuhvaćene ovim istraživanjem su: Mađarska, Rumunija, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Srbija i Crna Gora i Makedonija.

Primeri pozitivne prakse Mađarska U Istočnoj Evropi Mađarska predstavlja jedan od najboljih primera pozitivne prakse u etničkim odnosima. Primer pozitivne prakse je, poznat iz mađarskog iskustva, uvođenje institucije pravobranitelja za nacionalne manjine koji doprinosi poboljšanju položaja manjina i promovisanju njihovih prava17. Institucija pravobranitelja karakteristična je samo za Mađarsku, ne i za ostale države Jugoistočne Evrope, koje su predmet ove studije. Premda u njima slične dužnosti obavlja pravobranitelj za ljudska prava, pokazalo se da postoji potreba za dodatnim mehanizmima zaštite manjinskih prava. Iskustvo Mađarske 17 Jedan od najvažnijih ciljeva pravobranitelja je jačanje poverenja građana u državne institucije. Svako može da se obrati parlamentarnom povereniku ukoliko je došlo do povrede njegovih ili njenih prava, kao pripadnika nacionalne manjine, delovanjem neke od ustanova ili je rezultat odluke ustanove, postupka ili nepažnje ili takva opasnost preti. Videti više o tome na službenoj stranici parlamentarnog poverenika za prava nacionalnih i etničkih manjina na: http://www.obh.hu/nekh/en/index.htm.

88

može poslužiti kao uzor ostalim državama u regionu, budući da javna vlast snosi odgovornost za brigu o očuvanju vrednosti i dobrih međuetničkih odnosa u državi. S druge strane, lokalne vlasti su takođe odgovorne za pospešivanje tolerancije i dobrih odnosa među različitim etničkim grupama. Na primer, lokalna vlast romske manjinske zajednice u regionu Nagykanizse ima poseban uticaj. Ona organizuje različite treninge za svoje članove i za predstavnike lokalnih manjinskih vlasti u toj teritorijalnoj zajednici18. Jedan od primera pozitivne prakse na lokalnom nivou je eksperiment alternativnih škola u dva romska naselja u Alföldu, koji predstavlja značajnu inovaciju u obrazovnom sistemu u Mađarskoj. Učesnici uključeni u oba eksperimenta su lokalna vlast i javne institucije. U prvom naselju, romski predstavnik u telima vlasti pokrenuo je program, čiji je cilj da se podigne nivo obrazovanja u školama i razviju odnosi između nastavnika u školama i roditelja. Što se tiče podizanja nivoa obrazovanja, želja predstavnika prvog naselja je bila da se okonča tendencija da deca iz dobrostojećih neromskih porodica pohađaju školu u susednom gradu. Drugi cilj ovog programa bio je da se stvori bliskija veza između stanovnika, pripadnika romske zajednice, i onih koji to nisu. Drugom programu je bio cilj pokušaj da se integrišu Romi u zajednicu, kako bi se motivisali na očuvanje sopstvenih vrednosti i tradicije. Uprkos dobrim obrazovnim programima i aktivnostima na lokalnom nivou, diskriminacija u oblasti obrazovanja još uvek postoji. Ipak, lokalna manjinska samouprava uspostavljena je kako bi se suočila s problemom diskriminacije u oblasti obrazovanja na lokalnom nivou. To se može videti u sledećem primeru promovisanja talenata i usavršavanja romskih srednjoškolaca Kolegijuma Martineum u Manfi u južnoj Mađarskoj. Nadarenim romskim učenicima pružena je mogućnost studiranja i smeštaja u učeničkom domu, gde su imali prilike da steknu iskustva, koja će im pomoći da preuzmu istaknute uloge u društvu. Učesnici uključeni u ovu inicijativu su lokalne nevladine organizacije, manjinske organizacije, manjinska samouprava i lokalni predstavnici. Talentovanim romskim srednjoškolcima u susednom Pečuhu omogućeno je visokokvalitetno obrazovanje i smeštaj u učeničkom domu. Tamo imaju priliku da pohađaju, uz podršku demokratske uprave doma, specijalizovanu nastavu i sastanke s romskim i neromskim intelektualcima i političarima, kako bi postali uticajniji, društveno pokretljiviji pojedinci i ključni igrači u izgradnji demokratije unutar romske zajednice. Kako većina ovih učenika dolazi iz izrazito segregiranih naselja, obično iz malih, izrazito ekonomski i kulturno siromašnih, boravak u učeničkom domu poboljšava njihove mogućnosti za pristup tržištu rada i politici. Pozitivna praksa rezultat je inicijativa na lokalnim nivoma u koje su uključeni međunarodni nevladini partneri19. 18 Pozitivan su primer i inovativni obrazovni programi u Nagykanizsi. Rezultati ovakve prakse nalaze se u obrazovnom programu za sve učenike pripadnike romske nacionalne manjine, saradnji sa osnovnim školama u Nagykanizsi, predavanjima o romskoj kulturi i istoriji, poboljšanju odnosa među učenicima pripadnicima etničkih zajednica i mađarskih učenika, porastu broja učenika romske nacionalnosti na 30 srednjih škola u Nagykanizsi. Ti rezultati imaju efekat na lokalnu praksu iako se lokalne vlasti odupiru primeni takvih rešenja u drugim područjima. Borbély Nagy, Éva, Innovative Educational Initiatives in Nagykanizsa. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/ results.asp?idx=no&id=37. 19

Oblast: pozitivna praksa u Manfi, mestu u blizini Pečuha, južna Mađarska. Ciljana manjinska grupa: nadareni srednjoškolci romske nacionalnosti iz malih, obično izoliranih sela na području jugozapadne Mađarske. Aszalos, Zoltan, Talent fostering and democratic training of Roma secondary school students, Residence Hall Collegium Martineum in Manfa in Southern Hungary. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id =215.

89

Rumunija Druga država izabrana za ovu studiju je Rumunija. Imajući u vidu tragična iskustva tokom dvadesetog veka na području Transilvanije, etničke i verske zajednice teže odvojenom životu, kako bi se sprečili mogući sukobi. To pak stvara poteškoće u učenju jezika i izgradnji saživota. Nadalje, postoji nedostatak okupljanja i prilika u kojima bi se ljudi informisali o kulturi različitih etničkih grupa u Rumuniji. Multikulturalna akademija20 je deo događaja i programa koje organizuje Interkulturalni centar unutar Pro Evropa Liga , organizacije koja promoviše komunikaciju i dijalog među različitim kulturama, etničkim grupama, verskim zajednicama, i brine se za očuvanje različitosti i sprečavanje sukoba. Program podržavaju nacionalne nevladine organizacije, međunarodne vladine organizacije i međunarodne nevladine organizacije. Akademiju finansijski podržava Fondacija Heinrich Boell (Hajnrih Bel) iz Nemačke. Akademija deluje tokom cele školske godine kao tzv. “putujući univerzitet“, koje ima četiri semestra, koji se održavaju na različitim mestima, zavisno od toga na koju se kulturu konkretno odnosi pojedini semestar. Drugi primer poboljšanja međuetničkih odnosa u Rumuniji je manjinska televizija. Svrha ovog programa je reprezentacija manjina u javnosti i poboljšanje međusobnih odnosa u zajednici21. Glavni ciljevi manjinskog programa su: proširivanje broja i spektra gledaoca prezentirajući kulturu etničkih manjina koje žive u regionu Dobrogea (Turci, Tartari, Grci, Armenci, Albanci, Romi, Mađari) i njihovo informisanje o zemlji iz koje potiču. Oblasti na kojima se prikazuje program su različita: program se emituje iz Dobrogea, a prikazuje se i širom Turske, Grčke, Rusije i Mađarske. S ciljem podsticanja supostojanja romske zajednice s ostalim manjinskim skupinama, programi se odvijaju na romskom jeziku i vode ga romski novinari tako da većina populacije može naučiti i razumeti manjinske kulture koje ih okružuju. Programi se odvijaju u obliku otvrenih diskusija talk show ) i intervjua u kojima se predstavljaju tradicija, običaji, vera i socijalni problemi određene etničke grupe. Imajući u vidu obrazovanje manjina, dobar primer pozitivne prakse u Rumuniji je integracija romske dece u školama u Valea Receu. Obrazovanje romske dece u Valea Receu22 je primer kombinacije različitih izvora i nastojanja u obrazovanju manjina. Program obrazovanja romske dece inicirali su neki mađarski nastavnici iz Tirgu Muresa, koji su dobili finansijsku i intelektualnu pomoć od američkog udruženja US Peace Corp. U taj program uključen je i franjevački red, pružajući uglavnom duhovno obrazovanje i 20 Haller, Istvan; Ardelean, Laura. Multicultural Academy in Romania. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=148. 21 Stanica MTC (Maritime Training Centre) je jedna od tri lokalne televizije u Constanti (ostale dvije su TV Neptun i Kanal 56) i ima između 500.000 i 1.500.000 gledaoca u vreme najveće gledanosti. Jednom nedeljno, sredom, MTC emituje se program za manjine: “Convietiuiri la Marea Neagra” (Suživot na Crnom moru). Musat, Dan and Beizadea, Haralambie, Minority TV. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=155. 22 U najzaostalijem predgrađu mesta pod nazivom Tirgu Mures nalazi se Valea Rece, gde živi 250 romskih porodica s troje do petero dece u vrlo teškim uslovima: većina odraslih su nezaposleni i preživljavaju skupljajući predmete koje posle prodaju, 85% stanovništva je nepismeno, deca imaju poteškoća u pohađanju nastave i obično napuštaju škole nakon jedne ili dve godine. Gorog, Ilona. Education to integrate Roma children in school in Valea Rece. LGI Case Studies Database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=156.

90

učenje romskog jezika i dve medicinke sestre za pružanje medicinske pomoći. Pravnu pomoć omogućava Fondacija OASIS, lokalna nevladina organizacija za zaštitu okoline. Oni su se prijavili i za finansijsku pomoć međunarodnih humanitarnih organizacija. Regionalna uprava za obrazovanje angažovala je nekoliko nastavnika i platila njihov rad, a istovremeno su se u rad uključila i tri volontera iz Škotske. Osim toga dve Romkinje zadužene su za medicinsku pomoć23. Bosna i Hercegovina Bosna i Hercegovina proglasila je nezavisnost u aprilu 1992. To je dovelo do krvavog rata u periodu od 1992 do 1995. Potpisivanjem dejtonskog sporazuma u novembru1995. proglašen je kraj rata i nastupilo je razdoblje mira. Posledice rata, koji je trajao tri i po godine, bile su sledeće: oko dve stotine hiljada mrtvih, veliki broj nestalih, oko dva miliona prognanih i izbeglih osoba, hiljade ratnih invalida, uništena ekonomija i industrija. Rat je prouzrokovao velike promene demografske strukture tako da trenutno nemamo preciznu informaciju o aktuelnom broju i strukturi stanovnika24. Trenutno stanje ljudskih prava i osnovnih sloboda građana Bosne i Hercegovine na vrlo je niskom nivou. Velik broj građana lišen je osnovnih prava na život u sopstvenim domovima i na vlasništvo, obrazovni sistem je pod jakim uticajem etnički dominantnih političkih i državnih vlasti na određenim teritorijima, a takođe je evidentna diskriminacija i u oblasti rada. Položaj i status etničkih manjina u skladu je sa trenutnom političkom i ekonomskom okruženjem u Bosni i Hercegovini. Položaj etničkih manjina, posebno Roma, gotovo je isti u oba entiteta - vrlo loš. Romi pripadaju najvećoj manjinskoj skupini25. Stvaranje multietničkog društva u Bosni i Hercegovini je značajan korak napred za poboljšanje etničkih odnosa u regionu Zapadnog Balkana. Zbog toga će nekoliko primera pozitivne prakse biti detaljnije prikazano u ovom poglavlju. Prvi primer predstavlja inicijativu utemeljenu na osiguranju pravne pomoći i informisanju prognanih lica i izbeglica. Centar za informisanje i pravnu pomoć (CIPP)26 osigurava pravnu pomoć i informacije izbeglicama i prognanim licima, koji se žele da se vrate u svoje predratne 23 Postoje vrlo dobri rezultati Centra za obrazovanje. Broj učenika, koji se upisuju u državne škole, se povećava iz godine u godinu. Upošteno, 90% dece uključene u rad ovog centra popravila su školske rezultate. Svake školske godine deca dobijaju školski pribor i nastavnici u centru nadziru ih i podstiču u njihovom napredovanju . 24

Prema popisu stanovništva iz 1991., Bosna i Hercegovina imala je 4,38 miliona stanovnika, a nacionalna struktura je bila sledeća: -Muslimani, 1,9 miliona (43.7%) -Srbi, 1,4 miliona (31.4 %) -Hrvati, 756.000 (17.3 %) -Jugoslaveni, 240.000 (5.5%) -Romi i ostali, 100.000 (2.1%) Helsinški odbor za ljudska prava Bosne i Hercegovine, 1999. Izvještaj o implementaciji Okvirne konvencije Vijeća Evrope o zaštiti manjina u Bosni i Hercegovini. Dostupno na: http://www.minelres.lv/reports/bosnia/bosnia_NGO.htm. 25 Pre rata je oko 25 jako malobrojnih grupa, osim Roma, živelo u Bosni i Hercegovini. Samo na području grada Prnjavora (zapadna Bosna), pre rata, nalazile su se 23 nacionalne manjine. Nakon rata, od svih ranijih manjinskih grupa u Bosni i Hercegovini ostali su samo Romi i Jevrejii. Poseban naglasak treba staviti na tzv. “nove manjine” nastale kao direktna posledica rata, odnosno, “etničkog čišćenja” i progona, a koje su karakteristične samo za Bosnu i Hercegovinu. Njih čine pripadnici sve tri grupe stanovništva u Bosni i Hercegovini (Bošnjaci, Srbi i Hrvati) koji žive u entitetima u kojima, prema ustavu, ne predstavljaju konstitutivan narod. 26

Centar za informisanje i pravnu pomoć osnovan je u proleće 1998. otkad i traju programi pružanja pravne pomoći

91

domove, posebno u oblasti oko Zvornika, ili iz tog područja u ostale delove Bosne i Hercegovine (od 1998. do 2000. i posle toga). Centar takođe deluje u svrhu davanja podučavanja lokalnim vlastima i prognanim licima o pravu na povratak. CIPP27 se fokusira na rešavanje imovinskih sporova, često nudeći mogućnost nagodbe, kako bi se prognanim licima omogućio povratak u njihove domove. Takođe sarađuje s istraživačkim organizacijama koje proveravaju kvalitet sudskih postupaka u srpskom delu Bosne. Pre rata broj stanovnika u opštini Zvornik28 iznosio je 81.000, od čega je bilo približno 60% Muslimana, a ostatak su činili Srbi. Nakon nekoliko meseci rata čitava populacija muslimanskog stanovništva bila je prognana, a imovinu, koja je bila u vlasništvu Muslimana, preuzela je novostvorena vlada sa srpskom većinom. Srbi prognani iz muslimansko-hrvatske Federacije, npr.e iz Tuzle i Sarajeva, nastanili su domove iz kojih je prognano muslimansko stanovništvo. Tako su sada u posleratnom razdoblju Srbi prognani s područja Zvornika i Muslimani prognani iz Tuzle i drugih delova Federacije suočeni s problemom kako povratiti predratnu imovinu. Osim toga u susednim zemljama i šire, je veliki broj izbjeglica, Muslimana i Srba, koji bi se želeli da se vrate u svoje domove. Sledeći primer odnosi se na inicijative započete u Srebrenici. Bosanski grad Srebrenica je najrazrušeniji grad u Evropi nakon II. svetskog rata. Više od 8000 Muslimana masakrirano je nakon što je srpska vojska 1995. zauzela taj grad. Posle mnogo godina započet je povratak izbeglica i u region počela je da pristiže pomoć. Godine 2001. osam udruženja građana zajedničkim naporima osnovalo je mrežu, Forum nevladinih organizacija Srebrenice, kako bi se čuo njihov glas i, što je najvažnije, kako bi zajednički lobirali za ekonomsku i društvenu obnovu Srebrenice i povratak izbeglica. Forum je osnovan uz podršku i financijsku podršku Danskog saveta za izbjeglice (DRC), koji je radio u Srebrenici od 2000. do 2002. Da je pomirenje moguće, kako u gradu Srebrenici, tako i u regionu, pokazuje činjenica da su članovi te organizacije Muslimani i Srbi. Zahvaljujući različitim oblicima podrške, Forum je napravio Internet stranicu za lokalne nevladine organizacije, kako bi pomogao protok informacija o promociji projekata i informisanju donatora i onih koji kreiraju politiku o uslovima u gradu. Jedna od važnijih aktivnosti Foruma je organizacija posete prognanih lica u Srebrenicu pre samog povrataka. Te posete planiraju i koordiniraju članovi Foruma. Kao na primer, Forum je organizirao posete prognanih Srba iz Srebrenice u Glamoč, Donji Vakuf i u Sarajevo i organizovao posete i naseljavanje prognanih Muslimana iz okoline Tuzle i Sarajeva u 27

Postojanje Centra za informisanje i pravnu pomoć je rezultat lokalnih inicijativa, potpomognutih donacijama međunarodnih vladinih i nevladinih organizacija. Nema konkretne predstojeće pomoći bosanske lokalne ili nacionalne vlade. U to vreme postojao je izričit otpor lokalnih vlasti u Zvorniku prema programima CIPP-a zbog bitno različitih ciljeva. Danas ipak postoji minimum saradnje. Lippmann, Peter, Center for Information and Legal Assistance (CIPP) provides legal aid and information to refugees and displaced persons wishing to return to the region around Zvornik, Bosnia, and from that region to other parts of Bosnia (1998-2000 and beyond). Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx= no&id=167. 28

Zvornik, smešten na reci Drini, je jedan od najvećih gradova na istočnoj bosanskoj granici sa Srbijom. Tokom rata ovo je bilo jedna od prvih oblasti koje su zauzele srpske separatističke snage, u aprilu 1992. Danas je Zvornik duboko u srcu istočnog dela današnje Republike Srpske, jednog od dva bosanska posleratna entiteta.

92

sela u okolici Srebrenice. Forum, takođe, podržava sportske i kulturne programe kako bi se zbližili mladi ljudi iz oba entiteta, radi trajnog pomirenja i zajedničkog suživota: organizovao je turnir u malom fudbalu za tri opštine u Federaciji i tri opštine u Republici Srpskoj. Civilno društvo igra važnu ulogu u izgradnji mira i sigurnosti. Vitalna uloga nevladinih organizacija u Srebrenici je njihov uticaj na mobilizaciju resursa i želja da izleče duboke rane i sprovedu socijalnu integraciju. Druga organizacija (Centar za pravnu pomoć) osigurava pravno savetovanje za izbeglice povratnike. Razvijanje veština i obrazovne aktivnosti takođe sprovode članovi Foruma. Nije dovoljno samo vratiti se kući, već i pronaći posao ili moći započeti sopstveni privatni posao. S istim ciljem osnovana je sredinom 1999. organizacija Srebrenica 9929. U leto 2000., uprkos povremenim nasilnim konfliktima, organizacija je omogućila povratak prve grupe povratnika u nekoliko sela u okolini Srebrenice. Pored Srebrenice 99, ostali učesnici u projektu bili su lokalne nevladine organizacije, ministarstva, međunarodne nevladine organizacije, manjinske organizacije i predstavnici lokalne vlasti. Svrha osnivanja Srebrenice 99 bila je da se pomogne prognanim Muslimanima smeštenim u kolektivnim centrima i napuštenim domovima u kantonima Tuzla i Sarajevo, da se vrate u opštinu Srebrenica. Osnivanje i rad Srebrenice 99 zasniva se isključivo na građanskoj inicijativi na lokalnom nivou. Organizacija je dobila značajnu pomoć vlade kantona Tuzla. No, Srebrenica 99 nije primila nikakvu pomoć lokalnih vlasti u Srebrenici. Druga organizacija osnovana s ciljem podrške povratku prognanih lica u njihove domove je Demokratska inicijativa sarajevskih Srba (DISS)30. Svrha osnivanja ove inicijative je informisnje Srba, prognanih iz Sarajeva i okoline tokom ili kratko posle rata (1992.1995.) o njihovom pravu na povratak. Organizacija, odgovorna za pospešivanje zaštite ljudskih prava i jednakog pravnog položaja za sve građane u sva tri entiteta u Bosni, omogućila je obostrani povratak, kako Muslimana i Hrvata u Republiku Srpsku, tako i Srba u Sarajevo. Pored DISS-a, važnu ulogu u ovom procesu odigrale su i lokalne nevladine organizacije, lokalne vladine organizacije, međunarodne nevladine organizacije, manjinske organizacije i predstavnici lokalne vlasti. Iznoseći nekoliko primera pozitivne prakse u Bosni i Hercegovini, možemo zaključiti da je opisana praksa, opšte govoreći, pomogla da se smanje međuetničke tenzije i vrati mir i demokratija u Bosnu i Hercegovinu. Lokalna vlast, mediji i međunarodne organizacije predstavljaju glavne učesnike u procesu poboljšanja međuetničkih odnosa i mirnog rešavanja sukoba. Važno je naglasiti kako su takvim mirovnim aktivnostima navedeni akteri pomogli da se unaprede nezavisni mediji i tako demokratizuje javni prostor. 29 Lippmann, Peter. Srebrenica 99, an organization based in Tuzla, north-eastern Bosnia: struggling to establish the return of Muslims displaced from Srebrenica and nearby villages (1999-2001 and beyond). Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=173. 30

DISS je nevladina inicijativa nastala kao rezultat lokalnih potreba. Ona se u početku suočila sa suprotstavljanjem lokalne vlasti, no odnedavno, kao rezultat pritiska međunarodne zajednice, ovo se suprotstavljanje smanjilo, a na nekim je nivoma preraslo i u blagu podršku. Demokratska inicijativa sarajevskih Srba osnovana je u sarajevskom predgrađu Ilidži u veljači 1996. DISS je osnovalo mali broj Srba koji su ostali u Sarajevu nakon ujedinjenja, s ciljem zagovaranja obostranog povratka i poštivanja ljudskih prava. Ciljna grupa programa DISS-a su raseljeni Srbi, koji žive u istočnom delu Republike Srpske.

93

Hrvatska U decembru 1991. Hrvatski je sabor usvojio Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i pravima nacionalnih i etničkih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj31. Donošenje ovog zakona bio je preduslov za međunarodno priznanje Hrvatske kao nezavisne države u januaru 1992. U to vreme u Hrvatskoj, kao i drugim državama, stvorenim nakon raspada bivše Jugoslavije, postojao je relativno visok stepen zaštite kolektivnih prava manjina32. Trenutna situacija vezana uz zaštitu manjinskih prava mnogo je bolja nego prethodnih godina, zahvaljujući nedavnom usvajanju Ustavnog zakona o zaštiti prava nacionalnih manjina i jakom pritisku Europske unije u vezi s hrvatskom željom da postane članica Evropske unije. Usvajanje novog Ustavnog zakona o zaštiti prava nacionalnih manjina definitivno je primer pozitivne prakse na ovom području. Proces stabilizacije i pridruživanja će potrajati neko vreme dok Hrvatska ne ispuni sve preuzete obveze za poboljšanje položaja nacionalnih manjina i stanja etničkih odnosa i bude pokretač regionalne saradnje u razvoju međuetničkih odnosa na području Zapadnog Balkana. Ipak, glavni prigovor međunarodne zajednice Hrvatskoj je da, što se tiče povratka Srba i zaštite njihovih prava, kada je reč o onima koji se žele vratititi u svoje predratne domove, hrvatske vlasti pokazuju nedostatak političke volje za to. Stoga je na nivou izvršne vlasti vrlo teško pronaći primer pozitivne prakse, kojom se teži promovisanju pozitivnih odnosa među etničkim grupama Ustav33 određuje Hrvatsku kao državu koja se “ustanovljuje kao nacionalna država hrvatskog naroda i država pripadnika autohtonih nacionalnih manjina, koji su njeni državljani... kojima se garantuje ravnopravnost sa građanima hrvatske narodnosti i ostvarivanje nacionalnih prava u skladu s demokratskim normama UN i zemalja slobodnog sveta”. Ustav garantuje, pored hrvatskog jezika i latiničnog pisma, službenu upotrebu i drugih jezika i ćiriličnog ili drugog pisma pod uslovima propisanim zakonom. Problem manjinskih prava i položaj nekih manjinskih grupa različito tretiraju centralne vlasti u Zagrebu i lokalne vlasti. Od stvaranja hrvatske države do danas centralne vlasti tretiraju problem zavisno od pritiska međunarodne zajednice. Ujednačena, dugoročna i sistemska politika zaštite manjina prema evropskim standardima i stavovima do sada nije bila prioritet. Zajednice lokalne samouprave su se prema ovom problemu različito odnosile. U nekima od njih uopšte nema manjinskih grupa ili je njihov broj zanemariv. U drugima postoji značajan broj nacionalnih manjina, ali je podrška ostvarivanju njihovih kolektivnih prava bila samo retorička. Primer pozitivne prakse u Rijeci važan je za Hrvatsku i sve zajednice nacionalnih manjina. Postoje različite vrste mera kojima se podržavaju etničke manjine, pa im se 31 Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i pravima nacionalnih i etničkih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine 65/91. 32 Pravo na obrazovanje na sopstvenom pismu i jeziku na svim nivoma školovanja, pravo na službenu upotrebu jezika, različite mogućnosti za očuvanje etničkog, jezičnog i verskog identiteta i instituciju političke zastupljenosti manjinskih interesa. 33

94

Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 41/01.

omogućuje da čuvaju svoj identitet, kulturu, jezik i veru. Lokalna vlast u Rijeci sprovodi evropske standarde i uvažava sve građene poštujući njihove različitosti. Zajednički interesi nacionalnih manjina i lokalne vlasti rezultiraju skladom u društvu i doprinose osnovnom načelu jednakosti i razumevanja bez diskriminacije34. Potpisivanje mirovnih sporazuma u Erdutu i Dejtonu 1995. označio je kraj rata na području Balkana, ali to je bio samo početak ostalih problema vezanih za uspostavljanje mirnog okruženja i saživota različitih manjinskih grupa. Brojne nevladine organizacije nastale su na tom području, kako bi ispunile prazninu nastalu nedostatkom političke volje za ponovnu izgradnju i stabilizaciju multietničke Hrvatske. Jedan od primera su projekti Centra za mir, nenasilje i ljudska prava iz Osijeka (dalje u tekstu Centar za mir) koji predstavljaju pozitivnu praksu stvaranja održivih multietničkih zajednica35. Centar je smešten u traumatizovanom području istočne Slavonije, a uključen je u brojne projekte širom regiona, koji se odvijaju u okviru tri glavna projekata koje vodi Centar: projekt promocije i zaštite ljudskih prava; mirovne studije, u okviru kojih se organizuju radionice za psihosocijalnu pomoć; i projekt uspostavljanja mira, čiji je cilj izgradnja poverenja između Hrvata i Srba. Cilj tih programa je razvijanje “pozitivnu praksu” koju oblikuju hrvatske nevladine organizacije u svom pokušaju provođenja odredbi sporazuma zaključenih u Erdutu i Daytonu u vezi s naseljavanjem i povratkom hrvatskih građana srpske nacionalnosti u domovinu i njihove predratne domove. Info-Klub Vukovar (NVO) je primer izgradnje zajedničkog i otvorenog javnog foruma zajednice Srba i Hrvata u Vukovaru. Klub osigurava mesto na kome ljudi mogu da se sastaju i rešavaju, ne samo zajedničke probleme već, bez obzira na nacionalnu ili etničku pripadnost, zajedno da rade na rešavanju tih problema ili postanu bolje informisani o lokalnim pitanjima i uslugama36. Takvo “mesto susreta” ima dva oblika: prvi je fizički, npr.: Info-Klub je mesto na koje ljudi mogu navratiti u bilo koje doba dana i čitati novine i časopise, koristiti se internetom ili kompjuterskim aplikacijama. Za tinejdžere postoji mogućnost igranja kompjuterskih igrica. Drugo, Info-Klub redovno organizuje tematska okupljanja ili građanske forume na koje su svi pozvani, kako bi raspravljali o lokalnim javnim pitanjima i problemima. U ovom primeru je reč o projektu koji je započela i vodi vukovarska lokalna nevladina organizacija Projekt Građanske demokratske inicijative 34 U oblasti Primorsko-goranske županije nalazi se 14 gradova, 21 opština i 604 mesta na severozapadnoj strani obale Jadrana. Najstariji izvori govore da su u lokalnim vlastima u Rijeci bili prisutni brojni hrvatski predstavnici. Strani trgovci, obrtnici, seljaci tamo su migrirali i postali stanovnici Rijeke. Tokom nekoliko generacija neki su od njih postali plemići i zauzeli položaje u gradskom veću. Mogućnost ekonomskog napretka i otvorenost domaćeg stanovništva podstakle su mnoge da dođu u region i tamo započnu poslovne aktivnosti. Istorijski su etničku strukturu činili Italijani, Slovenci, Romi, Srbi, Muslimani i Crnogorci. Nacionalne manjine čine više od 25% stanovništva Primorsko-goranske županije. Stankovic, Zoran. Ethnic Communities and National Minorities in Primorsko-Goranska District. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results. asp?idx=no&id=77. 35 Ovi projekti posebno su zanimljivi iz najmanje dva razloga: prvi, oni su u skladu s voljom međunarodne zajednice koja teži napretku i uspehu implementacije erdutskog i dejtonskog sporazuma. Drugo, u svrhu ovog predloga, što je još važnije, navedeni projekti su implementirani na najnižem nivou i bave se određenim posleratnim problemima ljudi u svakodnevnom životu. Ti se problemi neće rešiti preko noći ni, nužno, u bliskoj budućnosti, jer postoje mnoge prepreke koje je potrebno savladati, uključujući finansijske, logističke i psihosocijalne. 36

Trenutna praksa je rezultat lokalnih i regionalnih inicijativa budući da je PGDI ugovorio saradnju s Udrugom za mir i ljudska prava u Baranji. Info-Klub, kao projekt PGDI-a, sada se sastoji od 11 ogranaka od kojih trenutno deluje 7 (4 su trenutno zatvorena, a 2, ukoliko se ponovno otvore, delovat će na nekom drugom mjestu). Gosselin, Tania. Info-Klub Vukovar (NGO): building a communal and open local public forum for the Serbian and Croatian communities in Vukovar, Croatia 1999-. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=163.

95

(PGDI). Projekt Info-Kluba omogućava građanima informisanje o lokalnim pitanjima, a Srbima i Hrvatima pruža priliku za uspostavljanje veza i međusobnu razmenu informacija u gradu gotovo uništenom ratom37. Srbija i Crna Gora Savezna Republika Jugoslavija nastala je 1992. kao federacija dve konstitutivne republika Srbije i Crne Gore, a 4. februara 2003. se transformisala u Državnu zajednicu Srbije i Crne Gore, koja predstavlja jednu vrstu konfederalne zajednice dve države. Ustavna povelja Državne zajednice Srbije i Crne Gore, kao i Ustavi Srbije i Crne Gore i ustavni okvir Kosova garantuju jednakost pred zakonom i jednaku zakonsku zaštitu svih pojedinaca, uključujući osobe koje pripadaju nacionalnim manjinama i etničkim grupama38. Parlamenti Srbije i Crne Gore imaju posebna tela koja rešavaju pitanja vezana za primenu prava nacionalnih manjina: Odbor za međuetničke odnosie u Srbiji i Odbor za ljudska prava i slobode u Crnoj Gori. Predstavnici nacionalnih manjina su članovi ovih odbora. Pored zajedničkog ministarstva za nacionalne i etničke zajednice, crnogorska vlada ima posebnu kancelariju za nacionalne etničke grupe u rangu ministarstva na čijem je čelu predstavnik nacionalne manjine. U Srbiji ne postoji posebno ministarstvo koje se bavi pitanjima zaštite prava nacionalnih manjina. Uprava pokrajine Vojvodine takođe je osnovala upravu za zakonodavstvo, upravu i nacionalne manjinee na čijem je čelu predstavnik mađarske etničke zajednice, najbrojnije manjinske zajednice u Vojvodini. Skupština Kosova ima u posebnom Odboru za prava i interese zajednica po dva člana svake zajednice izabrane u Skupštinu. Jedna od dužnostie zakonom dodeljena državnim i lokalnim vlastimae je pospešivanje posebnih mera za zaštitu prava nacionalnih manjina. Posebne mere za pospešivanje jednakosti među osobama pripadnicima nacionalnih manjina i onih koji pripadaju većini preduzimale su se za rešavanje posledica, a ne rešavanje uzroka. Takve mere najčešće se primenjuju u oblastima u kojima nacionalne manjine čine većinsko stanovništvo, a sprovode ih lokalne. Nakon oružanih sukoba 2000. i 2002. na području južne Srbije u opštinama Preševo, Bujanovac i Međveđa, Srbija je donela plan kako bi rešila sukob. Plan, koji uključuje mere za pospešivanje jednakosti svih zajednica na navedenom području, podržala je albanska zajednica, ali je njegovo usvajanje ostalo samo na nivou želje. Prva značajna mera bila je raspuštanje lokalne skupštine i sazivanje prevremenih izbora. Kao rezultat izbora, u skupštinama Preševa, Bujanovca i Međveđe sada, prvi put, odražava se etnička slika stanovništva. Neki predloženi amandmani na zakone nisu uvek uzimali u obzir prave potrebe osoba, koje pripadaju nacionalnim manjinama na područjima gde oni čine većinsko stanovništvo. Planirano ukidanje suda u Bačkom

37 Prvi Info-Klub otvoren je 1998. u Bilju kao mesto u koje ljudi mogu da dođu da čitaju novine i časopise, da se druže i pomažu jedni drugima u rešavanju problema. Nakon godine dana Info-Klub je potpisao ugovor o saradnji s drugom nevladinom organizacijom, Udrugom za mir i ljudska prava “Baranja”, a organizatori su odlučili da prošire svoje aktivnosti otvaranjem ogranaka Info-Kluba u drugim gradovima i županijama. Info-Klub Vukovar otvoren je u martu 1999. U april 2000. postao je pravno samostalan, ali je ostao u sastavu Info-Kluba. 38

Zaštita ljudskih i manjinskih prava potpada pod jurisdikciju nove državne zajednice Srbije i Crne Gore. Delatnosti nekadašnjeg Saveznog ministarstva za nacionalne i etničke zajednice preuzelo je novo Ministarstvo za ljudska i manjinska prava: “Zakoni Savezne Republike Jugoslavije će se primenjivati u poslovima Srbije i kao zakoni zajednice Srbije i Crne Gore.” Ustavna povelja državne zajednice Srbije i Crne Gore. Dostupno na: http://www.mfa.gov.yu/Facts/const_scg.pdf.

96

Petrovcu (Vojvodina), npr., pokazuje zanemarivanje potreba slovačke zajednice39. Pre donošenja Zakona o zaštiti prava manjina zajednica Roma imala je status etničke grupe i bila je u položaju formalne nejednakosti u odnosu na većinsko i manjinsko stanovništvo. Zakon je dodelio Romima status nacionalne manjine i vlasti su imale obavezu usvajanja zakona i mera za “poboljšanje položaja pripadnika romske nacionalne manjine”. Jugoslavija je tako postala osma evropska država koja je Romima zakonom dodelila status nacionalne manjine radi podsticanja njihove društvene integracije. Međuministarska grupa za prava Roma osnovana je kako bi izradila program pozitivnih mera za pripadnike romske manjiske zajednice. Čine je službenici iz različitih federalnih, republičkih i pokrajinskih ministarstava, a njenu delatnost koordinira Federalno ministrastvo za nacionalne i etničke zajednice. Sredinom septembra 2002. Ministarstvo je potpisalo sporazum s međunarodnim organizacijama o osnivanju grupe stručnjaka koji će izraditi strategiju za integraciju romske zajednice. Očekuje se da će ta strategija koja uključuje pitanja smeštaja, obrazovanja i zapošljavanja započeti s radom do kraja ove godine. Primer Subotice40 pokazuje nam da u multietničkoj državi pitanje jednake zastupljenosti različitih zajednica na različitim područjima društvenog života, vlasti i privrede predstavlja osetljiv problem. Štaviše, ako različite etničke zajednice imaju čvrst osećaj nacionalnog identiteta i ako su, nadalje, politički organizovane, ta pitanja zaslužuju posebnu pažnju. U Subotici41 je jedan od najvažnijih problema to da lokalna vlast finansira kulturne delatnosti i odlučuje o imenovanjima i zapošljavanju. Pri finansiranju kulturnih delatnosti lokalna vlast primenjuje različite programe i mere. Jedna od njih je, npr.: predstavljanje postojećih i osnivanje novih kulturnih institucija koje osnivaju i finansiraju opštine (npr.: gradska biblioteka, nacionalno pozorište radio Subotica, gradski muzej itd.). Drugi primer odnosi se na najvažniji dugoročni cilj: obnovu i jačanje glavnih nacionalnih kulturnih centara u gradu. Pored toga postoje neke druge aktivnosti pokrajinske vlade kao što je finansiranje drugih kulturnih udruženja i događanja u Subotici i Vojvodini. Vezano uz politiku imenovanja i zapošljavanja pojedinaca, važno je da se naglasi da je jedan od glavnih ciljeva lokalne vlasti u Subotici od 1992. očuvanje etničke zastupljenosti u gradskoj upravi i javnim preduzećima. Najvažnije od tih institucija su sledeće: funkcioneri lokalne vlasti, opštinska uprava, javna preduzeća i institucije koje je osnovao grad. Politika lokalne vlasti u Subotici, koja se odnosi na finansiranje i imenovanja, nikada nije bila nacionalistička i oduvek je poštovala 39 Neslužbeni izveštaj o implementaciji Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina u Srbiji, Crnoj Goriina Kosovu. Dostupno na: www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm. 40

Korhecz, Tamás. Subotica -Maintaining the Heaven of Multicultural Coexistence during Extreme Nationalism. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=68.

41

Grad Subotica je smešten nekoliko kilometara od granice s Mađarskom. To je drugi po veličini grad u Autonomnoj pokrajini Vojvodini (Republika Srbija) s više od 100.000 stanovnika. Tri jake nacionalne grupe dominiraju u Subotici: Mađari, bunjevački Hrvati i Srbi. Najveća etnička grupe u Subotici su Mađari. Standardi zaštite prava nacionalnih manjina znatno su smanjeni nakon što je Milošević preuzeo vlast. Te promene su rezultirale opštom centralizacijom društvenog života. Obrazovanje, školovanje na maternjem jeziku nacionalnih manjina, službena upotreba jezika, elektronskii mediji, unutrašnji poslovi itd., prešli su u isključivu nadležnost saveznih vlasti. Autonomne pokrajine i opštinska lokalna vlast je izgubila većinu svog uticaja, koji su ranije imali u pokrajini. Korhecz, Tamás. Example of Subotica. LGI Case Studies database. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/28.PDF.

97

multietnički karakter grada. Ipak, vlast u Srbiji je koristila kulturološke i lingvističke razlike kao povod za sukobe, diskriminaciju i dominaciju, čak i kada su one teoretski bile prepoznate kao vrednosti. Političari u Subotici dokazali su da političke podele na osnovu etničke pripadnosti nužno ne rezultiraju politikom dominacije i ekskluzije, već mogu stvoriti i uzajamno obrazovanje. Makedonija Među istočnoevropskim državama Makedonija je prošla razdoblje upečatljive i uspešne tranzicije od autoritarne vlasti do demokratije. Tokom perioda demokratizacije, međuetnički odnosi i pitanja zaštite prava manjina na listi su vodećih domaćih političkih pitanja. Na sreću, akcije, koje je preduzela vlada za rešavanje problema zaštite prava nacionalnih manjina, podstakle su proces demokratizacije i stabilizacije u Makedoniji42. Kreiranjem politike centralne vlasti lokalne vlasti u Makedoniji u mogućnosti su da zaštite i promovišu dobrobit etničkih zajednica. Ovakav pristup “smanjuje prisutnost centralne vlasti u svim oblastima društvenog života i omogućava praktično rešavanje problema i zadovoljenje potreba i interesa građana na institucionalnoj nivou, u konkretnom okruženju u mestu u kojem žive i rade. Imajući to u vidu, opštine su ključ za uspešan demokratski razvitak u multietničkoj državi43.” Napredak Makedonije su kontinuirano ometali međuetničko nepoverenje i zastrašivanje. Strah, gubitak komunikacije i različita mišljenja o budućnosti države, sprečavaju građane Makedonije da ostvare multietničko društvo. Makedonci i Albanci, zajedno s malim postotkom Turaka, Srba, Vlaha i Roma, žive u mreži kulturnih, jezičkih i verskih razlika. Iako je Makedonija jedna od etnički najizmešanijih država bivše Jugoslavije, njeno društvo je duboko podeljeno. Etnička podeljenost na svim područjima društvenog života je vrlo duboka. Televizijskim i radio stanicama upravljaju i nadziru Albanci ili Makedonci, pa je tako i emitovanje isključivo na njihovom jeziku. Privatni klubovi, pozorišta i restorani retko imaju posetioce koji ne pripadaju matičnoj etničkoj zajednici. Sistem državnih škola takođe je izrazito podeljen. Deca iz jedne etničke grupe odrastaju zajedno i u razredu se služe istim jezikom. Prijateljstva se stvaraju unutar sopstvene etničke grupe i retko se susreću s drugim kulturama i verama. Opšti nedostatak komunikacije zbog etničkih i jezičnih granica sprečava razumevanje i podstiče jačanje etničkih stereotipa. Stoga obrazovanje igra ključnu i osnovnu ulogu u razvoju i oblikovanju ljudi i društva. Projekt Mozaik se implementira uglavnom u zapadnom delu Makedonije i pokriva sledeće gradove: Skopje, Kumanovo, Gostivar, Strugu i Debar. Ti su gradovi izabrani za ovaj projekt jer su etnički mešani. U gradovima Gostivar, Struga, Debar i Kumanovo postotak stanovništva albanske nacionalnosti je vrlo visok i postoji potreba za saradnjom među različitim etničkim grupama.

42

Idas Daskalovski, 2000. Minority Political Participation and Education in the Municipality of Chair. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/10.PDF.

43

Najcevska, Mirjana, 1995.: Democratic Local Government and Appropriate Territorial Division Can Prevent Ethnic Conflict,

Annual of the Institute for Sociological, Political and Judicial Research, Skopje, str.25.

98

S obzirom na tu činjenicu, ciljna grupa u ovom projektu bila su albanska i makedonska deca uzrasta od 4 do 6 godina44. Ovaj projekt ima dva glavna cilja: uvođenje dvojezičnog programa obrazovanja u dečje vrtiće i obrazovanje usmereno na razvijanje veština rešavanja sukoba. Glavni učesnici u ovom projektu su makedonska Vlada (Ministarstvo rada i socijalne zaštite Makedonije), mediji, međunarodne nevladine organizacije (koje deluju za dobrobit Makedonije), obrazovne institucije, Švajcarska agencija za međunarodni razvoj i Projekt rešavanja sukoba (ECRP) pri odeljenju za psihologiju Univerziteta u Skoplju. Dugoročno bi projekt Mozaik trebalo da bude integrisan u sistem javnog školstva (u budućnosti i u privatne škole), a troškove upoznavanja javnih škola s projektom će snositi Ministarstvo rada i socijalne zaštite. Projekt Babilon sličan je prethodno opisanom projektu Mozaik. Provodi se u osam makedonskih gradova, a Tetovo je jedan od njih45. Reč je o centru u koji deca različite nacionalnosti mogu doći i družiti se, a istovremeno učiti o novim stvarima na područjima koja nudi Centar. Iako je Tetovo jedan od najvećih gradova u Makedoniji, u njemu ne postoji mesto na kome se mogu družiti deca različitih nacionalnosti i istovremeno sticati dodatno obrazovanje. Centar Babilon je jedino mesto takve vrste u gradu. Oblikovan je kako bi se na istom mestu okupila deca različitih nacionalnosti i istovremeno stvorila nova prijateljstva koja bi prevladala dugogodišnje antagonizme. U projektu učestvuje lokalna vlast, lokalne nevladine organizacije, mediji, kao i međunarodne vladine i nevladine organizacije46.

Zaključak Antidiskriminatorna politika predstavlja jedno od sredstava u borbi protiv etničke netolerancije i zaštite prava manjina. Evropska unija stavila je ovo pitanje na dnevni red za sve države koje žele da postanu punopravne članice Evropske unije. Uzimajući u obzir činjenicu da su zemlje Istočne Evrope oduvek bile percipirane kao multikulturalna društva, istorija nam je pokazala brojna pozitivna i negativna iskustva u međuetničkim odnosima. Zato je oblast Istočne Evrope oduvek bila zanimljiva za proučavanje problema manjinskih grupa. To je posebno važno u ovom trenutku kada Evropa teži da bude 44 Projekt Mozaik projekt je delovanja međuetničkih vrtića u Republici Makedoniji i direktno je u skladu s idejom međuetničke saradnje. Cilj projekta je: povećati samopouzdanje dece kroz učešće u donošenju odluka; ponuditi deci novi nekompetitivni model za rešavanje međusobnih sukoba; razviti kod dece poštovanje prema različitim kulturama i jezicima kroz ravnopravnu upotrebu oba jezika i komunikacija između dve različite kultura; pokazati na primeru makedonskog obrazovnog sistema da dvojezično i dvokulturalno obrazovanje može biti uspešno i da moderne interaktivne metode i metode usmerene na razvoj deteta mogu biti uspešno primenjene u sistemu. Mirjana Najcevska Bilingualisam in a Kumanovo Kindergarten . Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/08.PDF. 45 “Projekt Babilon” centar u kome se okupljaju deca različitih nacionalnosti u Tetovu, Republika Makedonija, juni 1999. kraj 2003. Mesto: Tetovo, treći najveći grad u Makedoniji i ima približno 50.000 stanovnika. Celokupno područje Tetova ima približno 200.000 stanovnika. Etničkih Albanaca je 70%, 25% čine Makedonaca, a ostali su Turci, Romi i Srbi. Otkako je projekt otvoren za celo područje, deca iz okolnih mesta takođe dolaze u Centar. Stanje u Tetovu vrlo je komplikovano zbog toga što se pripadnici različitih nacionalnosti vrlo retko mešaju. Postoje posebna mesta na koja idu isključivo Albanci, a posebna mesta na koja odlaze Makedonci itd. Slična je situacija i u školama gde su deca podeljena prema nacionalnosti. Predrasude koje ljudi imaju jedni prema drugima, dodatna je prepreka za postizanje boljeg života i uzajamnog razumijevanja. 46 Koceski, Sreten. 'Project Babylon' -an activity centre for children from different ethnic nationalities in Tetovo, R. Macedonia, June 1999-end of 2003. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=169.

99

jedinstvena i jača nego ikad dosad. Istočnoevropske države prolaze kroz razdoblje tranzicije i stabilizacije i gotovo svaka država može poslužiti kao primer pozitivne i negativne prakse u etničkim odnosima. Ovaj je članak pokušaj da se pokaže kako u svakoj državi postoje brojni primeri pozitivne prakse koji se mogu upotrebiti u sprovođenju sličnih zakona, programa i mera u drugim državama Jugoistočne Evrope. Moglo bi se reći da su svi ti primeri doprineli stabilnosti i poboljšanju etničkih odnosa u ovom regionu. Neke od država - Mađarska, Rumunija i Hrvatska - napravile su značajan pomak u zaštiti prava nacionalnih manjina kako na nacionalnom, tako i na lokalnom nivou. Srbija i Crna Gora, Makedonija, Bosna i Hercegovina na putu su da učine to isto. Ipak, još je dosta toga potrebno učiniti kako bi se dostigli visoki standardi zaštite ljudskih prava. Pitanje regionalne saradnje, koju je Evropska unija predložila za sve države koje žele postati njene punopravne članicame, izuzetno je važno za ubrzanje tog procesa. Poboljšanje međuetničkih odnosa, implementacija normi pozitivnog prava i mere za zaštitu prava nacionalnih manjina, uključujući i pospešivanje multietničkog društva, neki su od koraka koje je neophodno preduzeti, kako bi se postigao napredak na ovom području. Primeri pozitivne prakse mogu biti od velike pomoći odgovornima za implementaciju zakona i mera predloženih u tu svrhu. Dakle, napredak zavisi od glavnih učesnika u ovom procesu, a to su državne i lokalne vlasti. Bibliografija Aszalos, Zoltan: Talent Fostering and Democratic Training of Roma Secondary School Students, Residence Hall Collegium Martineum in Manfa, Southern Hungary Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=215 Borbély Nagy, Éva: Innovative Educational Initiatives in Nagykanizsa Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=37 Burka, Viktória: Alternative School Experiments in Two Roma Villages in the Alföld Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=55 Constitutional Charter of the State-Union of Serbia and Montenegro Dostupno na: http://www.mfa.gov.yu/Facts/const_scg.pdf Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama te pravima nacionalnih i etničkih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine 65/91. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine 41/01. Ustavni zakon o zaštiti prava nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, Narodne no-vine, 154/02. Daskalovski, I., 2000.: Minority Political Participation and Education in the Municipality of Chair Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/10.PDF Gorog, Ilona: Education to Integrate Roma Children in School in Valea Rece. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=156 Gosselin, Tania: Info-Klub Vukovar (NGO): Building a Communal and Open Local Public Forum for the Serbian and Croatian Communities in Vukovar, Croatia 1999 Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=163 Haller, Istvan, Ardelean, Laura: Multicultural Academy in Romania. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=148 Helsinki Committee for Human Rights in Bosnia and Herzegovina, 1999.: Report on the Implementation of the Framework Convention of the Council of Evrope on the Protection of Minorities in Bosnia and Herzegovina. Dostupno na: http://www.minelres.lv/reports/bosnia/bosnia_NGO.htm. Koceski, Sreten: Project 'Mozaic' for Kindergarten Level Education, Macedonia Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=177

100

Koceski, Sreten: 'Project Babylon' -an Activity Centre for Children from Different Ethnic Nationalities in Tetovo, R. Macedonia, June 1999-end of 2003. Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=169 Korhecz, Tamás: Subotica -Maintaining the Heaven of Multicultural Coexistence during Extreme Nationalism Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=68 Korhecz, Tamás: Example of Subotica. LGI Case Studies Database Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/28.PDF Law on the Protection of Rights and Freedoms of National Minorities Dostupno na: http://www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm Mountcastle, Amy: Return and Trust Rebuilding-Pakrac and The Bench We Share Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=74 Musat, Dan, Beizadea, Haralambie: Minority TV Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=155 Najcevska, M., 1995.: Democratic Local Government and Appropriate Territorial Division Can Prevent Ethnic Conflict, Annual of the Institute for Sociological, Political and Judicial Research, Skopje, str.25 Najcevska, M. 2000.: Bilingualisam in a Kumanovo Kindergarten Dostupno na: http://lgi.osi.hu/publications/2000/26/08.PDFhttp://lgi.osi.hu/publications /2000/26/08.PDF) Lippmann, Peter: Center for Information and Legal Assistance (CIPP) provides legal aid and information to refugees and displaced persons wishing to return to the region around Zvornik, Bosnia, and from that region to other parts of Bosnia (1998-2000 and beyond) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=167 Lippmann, Peter: Srebrenica 99, an organization based in Tuzla, north-eastern Bosnia: struggling to establish the return of Muslims displaced from Srebrenica and nearby villages (1999-2001 and beyond) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=173 Lippmann, Peter: The Democratic Initiative of Sarajevo Serbs, an organization working to educate displaced Serbs about their right to return to Sarajevo (1996-indefinite future) Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=168 Parliamentary Commissioner for National and Ethnic Minority Rights, Hungary Dostupno na: http://www.obh.hu/nekh/en/index.htm Shadow Report on the Implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities in Serbia, Montenegro and Kosovo Dostupno na: www.minelres.lv/coe/report/FRY_NGO.htm Stankovic, Zoran: Ethnic Communities and National Minorities in Primorsko-Goranska District Dostupno na: http://lgi.osi.hu/ethnic/csdb/results.asp?idx=no&id=77

101

Mariana Cernicova

Partnerstva, saradnja, umrežavanje – kada država ne interveniše Sve je započelo 1989. kada se rumunski diktator Nicolae Ceausescu nakanio da uništi na stotine sela, pre svega u Transilvaniji. Čak 206 švajcarskih opština učestvovalo je u javnim protestima, prihvatajući “zaštitu” nad ugroženim rumunjskim selima. Slom komunističkog režima 22. decembra 1989. doveo je do masovnog pokreta solidarnosti švajcarskih opština, koje su se proglasile pokroviteljima rumunskih lokalnih zajednica. Tako je Operacija “rumunska sela” ( Operation Village Rou maines, OVR) postala više od pukog protesta Brojni humanitarni konvoji su krenuli na put prema Rumuniji. Nekoliko francuskih i belgijskih opština pridružilo se akciji iskazujući svoju solidarnost. U roku od dve godine u OVR se uključilo 4.500 opština, čime je decentralizovana saradnja postala deset puta intenzivnija od one na međudržavnom nivou, istakao je francuski veleposlanik u Bukureštu 1992., a potvrdilo istraživanje novinara “Paris Matcha” godinu dana kasnije. OVR i dalje postoji, njeni koordinacioni odbori su prisutni u zemljama članicama Europske unije i Rumunije, a njeni konkretni rezultati su umrežavanje više od 50 opština u Rumuniji, Francuskoj i Belgiji, te dobro organizovana turistička mreža kao podrška razvoju seoskog turizma u gotovo trećini rumunskih regiona (županija). Ta demonstracija solidarnosti, saradnje i povezivanja podstakla je razvoj demokratije na lokalnom nivou u Rumuniji, navela lokalne vlasti u ruralnim područjima Rumunije da zatraže da im viši nivoi državne uprave prepuste više odgovornosti i ukazala na vrlo vrednu pouku o tome kako je snaga uvek u zajedništvu. Vremenom su naglašeni politički aspekti te saradnje izbledeli, ustupajući mesto kulturnoj i privrednoj razmeni. Da li Rumunija usamljen slučaj? Nikako. Iako u drugačijim okolnostima, i lokalne vlasti u bivšoj Jugoslaviji takođe su imale koristi od veština umrežavanja takvih tela povezanih s Kongresom lokalnih i regionalnih vlasti Evrope programom “Ambasade lokalne demokratije” osnovanom u Strasbourgu 1993. s ciljem “pružanja podrške opštinama koje se bore s posledicama ratnih sukoba”. Pet godina kasnije održana je konferencija na kojoj je rezimirano političko i financijsko učešće lokalnih i regionalnih vlasti i aktivnosti delegata upućenih na rad u Ambasade lokalne demokratije u Subotici (Srbija), Osijeku, Brtonigli i Sisku (Hrvatska), Tuzli, Sarajevu i Zavidovićima (Bosna i Hercegovina) te u Ohridu (Makedonija), a pomalo zbunjujuća reč “ambasada” zamenjena je rečju “agencija” (Agencija lokalne demokratije -ALD). Na konferenciji je saradnja ocenjena vrlo vrednom za ostvarivanje ciljeva programa, a to su: doprineti poboljšanju životnih uslova, podsticati razmenu i saradnju među opštinama, jačati demokratske procese i osmisliti mere za izgradnju poverenja (u skladu s nacrtom Saveta Evrope) sprovođenjem međukulturnih aktivnosti i edukacije o ljudskim pravima i miru, zatim, podsticati mikroprivredne projekte, pomoć u razvoju i obnovi. Agenciju lokalne demokratije činili su tada, a i danas, sledeći partneri: opština, grad ili region kao domaćin, koji je prihvatio opšta načela programa i u kojem su iznova oživljeni demokratski procesi, zatim najmanje tri opštine, grada ili grupe opština ili regiona iz različitih država članica Saveta Evrope koje su odlučile da udruže snage, kako bi upravljale Agencijom i finansijski podržale njen rad u skladu sa svojim mogućnostima i partnerske institucije (npr.: Savet Evrope, 102

Evropska unija, Evropska banka za obnovu i razvoj itd.), nevladine organizacije i druga udruženja ili organizacije. Rad Agencija se finansira iz budžeta lokalnih zajednica ili regiona, nacionalnih država, partnerskih institucija ili međunarodnim donacijama. Od preporučenih aktivnosti službeni dokumenti navode razmene među lokalnim ili regionalnim predstavnicima, razmene učenika, međuporodične veze (uključujući prihvatanje ili povratak izbeglica), kulturne razmene, mikroprivredne kontakte. Konkretni rezultati programa posle 10 godina delovanja (kako je predstavljeno na godišnjem skupu Agencija u Subotici 2003.) uključuju brojne sastanke, aktivnosti i usvajanje dobrih običaja, ali i dobro osmišljene projekte: “Pospešivanje građanskog društva i prekogranične saradnje” (Ohrid), “Prekogranična saradnja u Evroregiji Dunav-SavaDrava” (Osijek), “Centar za prava žena” (Sisak), “Glumci za Evropu sutrašnjice” (Brtonigla), “Napredni kurs za mlade političke lidere” (Subotica), “Okolina, zdravlje, razvoj: projekt nekoliko lokalnih zajednica u oblasti Zavidovića” (Zavidovići), “Kurs novinarstva za slobodno, nezavisno, multietničko informisanje“ (Prijedor). Ovi primeri daju uvid u plodove solidarnosti između Zapadne i Istočne Evrope i u razvoj mreža, uz labave veze među uključenim telima. Potrebnu čvrstu finansijsku podršku daju povereništva, koja je organizovala sama mreža (OVR) ili se sredstva osiguravaju udruživanjem različitih izvora (Agencije lokalne demokratije, uglavnom kroz Pakt o stabilnosti). Na mnogo nižem nivou, projekti bratimljenja koje ohrabruje Savet Evrope, okupili su u velikom rasponu mogućih oblika brojna ruralna i urbana područja u zemljama Evropske unije i izvan nje, pri čemu njihovi ishodi zavise o ljudskim i finansijskim resursima uloženim u projekte i o sadržaju protokola.

Osnovni okvir saradnje Što je zajedničko svim tim projektima saradnje? Pre svega, potrebna je barem minimalna dokumentacija, prvenstveno protokol. Tim dokumentom se utvrđuje ko su učesnici saradnje, njihova spremnost na saradnju, planirani vremenski okvir saradnje (na određeno ili neodređeno vreme) i oblasti saradnje, čak i kada je reč isključivo o prihvatanju potvrde o donaciji ili gostovanja stručnjaka. Zavisno od obima saradnje, učesnici mogu dogovoriti i sredstva koja će staviti na raspolaganje za potrebe realizacije zajedničkih projekata (finansijska sredstva, ljude, infrastrukturu). I na kraju, kada je reč o intenzivnoj saradnji, učesnici mogu osnovati institucije, npr.: povereništva za OVR, ALD, forume, skupštine i slično i dogovoriti postupke za sprovođenje praktičnih aspekata saradnje. Protokol može biti sastavljen u obliku neslužbenog dokumenta, ako je projekt jednokratan, ili može imati pravni učinak ugovora ili pravnog dokumenta, kada su uključeni i finansijski resursi, a posebno kada se osnivaju instrumenti saradnje (institucije). (Gotovo svi modeli dokumenata kojima se uređuje neki projekt saradnje, od protokola za projekte bratimljenja do prekograničnih ugovora za regione, dostupni su na službenim web stranicama Saveta Evrope. Ipak, nacionalna praksa se bitno razlikuje kada je reč o osnivačkim aktima ili ugovorima i zaista zavisi od učesnika kako će se rešiti to pitanje.) Projekti koje smo spomenuli na početku ovog dokumenta začeti su na međunarodnom, evropskom nivou. Pa ipak, nisu svi projekti saradnje među lokalnim upravama međunarodnog karaktera. Slične veze se sve češće stvaraju unutar nacionalnih granica budući da lokalne uprave u bivšim komunističkim zemljama prilično brzo spoznaju važnost horizontalne saradnje sa rukovodstvima susednih lokalnih zajednica,

103

kada je reč o specifičnim potrebama poput organizacije komunalnih službi (upravljanje vodnim resursima, privređivanje otpadom i izgradnja infrastrukture), ili sa sličnim regionalnim ili nacionalnim telima, kada je reč o lobiranju kod viših (a svakako politički i financijski moćnijih) vlasti. Države su pak naučile da im je lakše da se nose s lobijima, nego sa labavo povezanim upravama, pri čemu svako pokušava da promoviše lokalne interese, i da se na međunarodnoj pozornici lokalne zajednice mogu pokazati važnim saveznicima. Evropska politika u podsticanju lokalnih inicijativa i lobiranju takvih tela kao što su: Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (Savet Evrope), Povereništvo za regione (Evropska unija), Skupština evropskih regiona i drugih u postkomunističkim zemljama, promoviše bolje razumevanje vrednosti i važnosti saradnje među lokalnim ili regionalnim telima, kako na nacionalnom, tako i na međunarodnom nivou. Čemu saradnja? Na početku ovog dokumenta na primerima smo pokazali koliko su bili nepozvani (iako potrebni!) predlozi za saradnju zemljama Srednje i Istočne Evrope (tačnije, zemljama koje učestvuju u programima Pakta o stabilnosti). Pa ipak, saradnja je nužno potrebna, korisna, pa i zabavna, čak i izvan takvih ambicioznih mreža. Ona proizilazi iz svakodnevnih zadataka lokalnih/regionalnih upravnih tela/vlasti, odgovornih građanima u njihovim teritorijalnim zajednicama ili regionima. Saradnja je potrebna jer: • lokalne uprave raspolažu ograničenim ljudskim i finansijskim resursima •

kompetencije ustupljene lokalnoj upravi postupno se povećavaju zahvaljujući sprovođnju novih načela u javnoj upravi kao što su decentralizacija i supsidijarnost

•

građani postaju sve zahtevniji, zahvaljujući većoj odgovornosti izabranih tela u demokratskim društvima

•

jača pritisak drugih lokalnih činioca, posebno privatnog kapitala

•

javlja se uticaj novih činilaca poput globalizacije, modernih tehnologija itd.

Saradnja je korisna jer:

104

•

privlači partnere i sredstva koji lokalnim vlastima u suprotnom ne bi bili dostupni

•

pomaže da se reše problemi, koji su prevelik zalogaj za lokalnu ili regionalnu zajednicu, a istovremeno su nedovoljno veliki da bi se njima pozabavila država

•

jača sposobnost lokalne uprave za rešavanje zahteva građana

•

olakšava napredak i stvara uslove za uvođenje reforme

•

smanjuje pritisak savremenih izazova kao što je globalizacija.

Saradnja je zabavna jer: •

omogućuje eksperimentisanje u upravnim poslovima

•

omogućuje da snovi postanu stvarnost

•

velika količina inovacija pronalazi put do udaljenih, izolovanih oblasti

•

lokalne uprave mogu pokazati svoju snalažljivost, veštinu pregovaranja ili rešavanja problema i viziju budućeg razvoja sopstevnih opšina, gradova, grupa upravnih zajednica i regiona.

Preostalo je pitanje načina saradnje. Relevantna literatura na to pitanje nudi prilično sistemski odgovor, i to u četiri osnovna dela ili tipa: 1) Labava ili “preliminarna” saradnja. Ona uključuje razmenu informacija, aktivnosti usmerene na stvaranje klime poverenja i utvrđivanje zajedničkog imenitelja, zatim postizanje konsenzusa za delovanje te procedure. U toj su fazi korisni sledeći alati: konferencije, radne grupe, seminari, informativna ili studijska putovanja. Zapravo sve vlasti, lokalne ili regionalne, su učestvovale u takvim događajima i lako mogu podeliti sopstevna iskustva s drugima. 2) Saradnja na osnovu ugovora. Prva faza je strateški usmerena, a ova faza predviđa konkretne odgovornosti svakog učesnika. Lokalne ili regionalne uprave mogu zajednički da rešavaju neki problem (upravljanje vodnim resursima, privređivanje otpadom, pružanje usluga obrazovanja stanovništvu, izgradnju infrastrukture) organizovanjem nekog događaja ili razvijanjem zajedničkih projekata. 3) Partnerstva koja imaju za posledicu osnivanje tela ili institucija ovlašćenih za delovanje u ime učesnika. (ALD samo je jedan od brojnih takvih primera. U Mađarskoj i Rumuniji, npr., odgovorna upravna tela ne ostvaruju regionalni razvoj upotrebom sopstvenih ljudi i institucija, već “razvojnim agencijama”). 4) Posebna partnerstva koja uključuju lokalnu (ili regionalnu) inicijativu, ali se finansiraju iz drugih izvora, npr., privatnim kapitalom. Svaki tip saradnje može uključivati, osim tela javne uprave, i nevladine organizacije, odnosno, privatni sektor. Iako je reč o novom konceptu čak i za zemlje Evropske unije, javno - privatno partnerstvo kontinuirano raste, odgovarajući na potrebe s kojima se suočavaju lokalni akteri kako bi zadržali korak s konkurencijom i tržišnim pravilima. Takođe valja istaći kako se ti oblici saradnje odnose i na saradnju unutar nacionalnih granica i na međunarodnu saradnju gde su razlike, konačno, posledica specifičnih obeležja učesnika, a ne opsega i raspona saradnje. Dosad smo isticali isključivo povoljne aspekte saradnje. No, kao i u svakoj ozbiljnoj analizi, postoji ravnoteža između koristi i rizika. Osim toga kada neki partner pristupi

105

projektu saradnje, potrebno je imati na umu i “naličje” priče. Iako nema potrebe za prevelikim oprezom, valja preduzeti određene mere kako mogući rizici ne bi ugrozili projekte pripremljene ili predložene u okviru zadate aktivnosti saradnje.

Koristi Ostvarivanje ambicioznijih ciljeva bolje nego što bi to omogućili raspoloživi resursi (ljudski i finansijski)

Rizici Zapostavljanje stvarnih prioriteta građana ili uprave zbog različitih interesa uključenih partnera Moguće povlačenje jednoga (ili više) Podsticanje lokalnog ili regionalnog partnera u različitim razvojnim fazama razvoja projekta, što može dovesti do usporavanja ili čak prekida projekta Naglašavanje prednosti nekih lokalnih Zamena strateških planova zajednica ili regiona: georgafskog kratkoročnim projektima usmerenim na brze i konkretne rezultate koji, položaja, resursa, povoljnog zakonodavstva (npr.: za udaljene međutim, ne znače uvek trajno rešenje oblasti, za nerazvijene oblasti i sl.) problema Privlačenje novih igrača (drugih Gubitak socijalne, odnosno, ljudske lokalnih ili regionalnih zajednica, dimenzije u lokalnoj politici zbog preduzeća, nevladinih organizacija itd.) prilagođavanja tržištu i konkurenciji Naravno, ova tablica ne uzima u obzir uticaj “više sile” poput dramatičnih socijalnih sukoba, narušavanja mirnog okruženja ili (među)nacionalnih kriza kada u prvi plan izbijaju neki drugi prioriteti. Uspeh saradnje zavisi stoga od nekoliko subjektivnih i objektivnih činilaca koje bi valjalo proceniti pre pristupanja projektu saradnje. Nacionalno zakonodavstvo može ohrabrivati saradnju ili biti potpuno ravnodušno prema njoj. Na primer, francuski Zakon o upravi ima posebno poglavlje pod naslovom “Lokalna saradnja”, čija uvodna odredba kaže kako se “teritorijalne zajednice mogu udruživati radi primene svojih kompetencija i osnivanja javnih institucija za saradnju u skladu s važećim zakonima”. U istom se Zakonu zatim u više od 200 članaka razrađuju tipologija i aktivnosti saradnje! Suprotno Francuskoj, u Rumuniji su 1993. i 1994. regionalne (županijske) vlasti upozorene kako ne bi smele da razvijaju saradnju unutar nacionalnog okvira, za što je zakon, štaviše, predviđao i sankcije; takve su mogućnosti bile predviđene isključivo za lokalne činioce. Bilo je potrebno nekoliko godina lobiranja kako bi se ta zabrana ukinula (1997.). Zakonodavstvo je tek u poslednje vreme počelo da gradi okvire za nacionalnu saradnju (uz osnivanje unutarnjih “razvojnih regiona”, koje nisu regioni kao takvi, već oblik saradnje među županijama). I nadležna niža tela uprave su dobila diskreciono pravo na eksperimentisanje i upotrebu lokalnih resursa. Uporedo su postavljeni neki teoretski osnovi za saradnju među opštinama (i Zakonom o decentralizaciji br. 339./2004., ali uz obećanje o donošenju posebnog zakona). Takođe se ne sme zanemariti ni međunarodni 106

lobi. U uvodnim primerima u ovome tekstu pokazali smo, kako su upravo evropske mreže, projekte učinile prihvatljivima za nacionalne višie nivoe vlasti, uopšteno prilično ljubomornim ili sumnjičavim da će izgubiti kontrolu nad lokalnim ili regionalnim vlastima. Pritom su najvažniji sedeći subjektivni i objektivni činioci (popis je, naravno, moguće proširivati): Subjektivni činioci

Objektivni činioci

Iskustvo lokalnih aktera saradnje, umrežavanja, učešća u razvojnim projektima Postojanje pojedinih komunikacijskih veština i sposobnosti u postavljanju jasnih pravila, već u samom početku (kako bi se izbjeglo pojavljanje, odnosno akumuliranje sukoba tokom saradnje) Pravilno uočavanje i procena mikro i makročinilaca važnih za saradnju

Ekonomska snaga lokalne zajednice ili regiona Potencijali lokalnih učesnika za iz gradnju partnerstva

Interesi, ciljevi i aktivnosti javnih i privatnih aktera saradnje

Zahvaljujući izuzetnoj složenosti slike, jako je važno da se pokrenu svi napori u okviru saradnje već u prvoj fazi, u kojoj se još uvek ne preduzimaju opsežne, odnosno, skupe aktivnosti i u kojoj se može raditi na izgradnji klime poverenja (ili suprotno: u kojoj moguć raskid ugovora ne dovodi do pravnih, finansijskih ili socijalnih poteškoća), a u kojoj učesnici imaju dovoljno vremena da utvrde zajedničke temelje budućih aktivnosti. Nije neuobičajeno (a svakako stvara povoljan utisak) započeti saradnju razmenom ideja, izradom relativno opštih nacrta ugovora, pripremom dokumentacije i institucionalizovanjem saradnje nakon temeljne ocene prednosti i mana partnerstva. Previše teorije? Možda, ali to je neophodno kako bi se ozbiljno razmotrio koncept saradnje, koja je više od čistog pojma iz rečnika. Takođe, čak i unutar iste zemlje ljudi mogu imati na umu različite stvari kada govore o novim konceptima, zbog čega su objašnjenja i rasprave bitan preduslov uspeha. U nastavku se prikazuju neki primeri saradnje u njenim složenim oblicima, ali s konkretnim rezultatima koji će poslužiti kao podsticaj za dalje aktivnosti. Predlozi za razmišljanje: uspešna nova partnerstva Temišvar je najveći grad u zapadnoj Rumuniji (treći po veličini) koji se ubrzano privredno razvija, a nalazi se blizu rumunsko-srpske i rumunsko-mađarske granice, čemu zahvaljuje dugogodišnje iskustvo u bilateralnim i multilateralnim partnerstvima usmerenim na jačanje očiglednih prednosti grada (niska stopa nezaposlenosti, obrazovana radna snaga, dobra infrastruktura, multietnički sastav stanovništva, nekoliko univerziteta i istraživačkih centara, otvorenost za inovacije i eksperimente na području aktivnosti).

107

Među brojnim partnerstvima koja deluju ovog trenutka kroz brojna sprovedbena ili upravljačka tela (ili institucije), a koja svako može proučiti na samome terenu, su i projekti poput Industrijskog parka Timiš (partneri u ovom projektu su: Lokalno veće Temišvara, Županijsko veće Timiša i dve privatne firme: SOLECTRON SA i ICCO SRL), Tehnološki park Temišvar (partneri u ovom projektu su: Lokalno veće Temišvara, Županijsko veće Timiša, Privredna razvojna agencija ADETIM, Trgovinska komora Temišvara, Udruženje za multidisciplinarna istraživanja Zapad, Regionalna razvojna agencija V Zapad, Politehnički univerzitet i Univerzitet zapadnog Temišvara), Konferencijski centar Temišvar (partneri u ovom projektu su: Lokalno veće Temišvara, Županijsko veće Timiša i Trgovinska komora Temišvara). Takođe vredi istaći kako je “Strateški plan razvoja Temišvara” rezultat partnerstva lokalne uprave i više od stotinu institucija (lokalne uprave susednih sela, županijskih veća, istraživačkih instituta, nevladinih organizacija, preduzeća itd.) osnovan 1999.i deluje još uvek. U odgovoru na pitanje “Čemu saradnja?” većina lokalnih, odnosno, regionalnih uprava bi, po pravilu, prvo istakla ekonomsku korist, a tek zatim druge posledice poput kulturnog obogaćivanja ili (političkog) prilagođavanja evropskim, odnosno, međunarodnim trendovima. Pogledajmo stoga pažljivije jedan projekt, nesporno važan za privredni razvoj, a to je Tehnološki park , kako je opisan u dokumentu Javno - privatno partnerstvo Timiš: Koncept , čiji su pokrovitelji 2001. bili Županijsko veće Timiša i Privredna razvojna agencija ADETIM. Takođe smo pratili i sprovođenje projekta. Partnerska struktura za sprovođenje Organ za sprovođenje sastavljen je od predstavnika svih partnera. Struktura je otvorena za nove partnere (iz javnog, privatnog ili bankarskog sektora) zainteresovane za ulaganje u deonice budućeg Društva za upravljanje Tehnološkim parkom. Zakonski (pravni) status U skladu s rumunskim Zakonom o parkovima za razvoj informacijskih tehnologija (br. 134./2000.), Društvo za upravljanje Tehnološkim parkom će biti privredni subjekt, čija će jedina delatnost biti upravljanje parkom. Neophodnost projekta Temišvar je snažan privredni i industrijski centar Rumunije, ali veze među njegovim istraživačkim institutima, univerzitetima i industrijom su oslabljene zbog nedostatka usklađenosti pri iskušavanju i uvođenju novih, konkurentnih tehnologija. Industrija je doživela ogromne promene i suočava se s posebnim izazovom primene informacijskih tehnologija. Nužnost primene tehnoloških inovacija u regionu istakle su studije o mogućnostima ubrzavanja razvoja grada Temišvara, županije Timiš i Razvojnog regiona V Zapad (koju čine četiri županije u zapadnoj Rumuniji). Mogućnosti Projekt ne mora biti samo potreban, već mora biti i deo plana delovanja lokalnih, odnosno, regionalnih činilaca. Stoga je studija mogućnosti važna za prikupljanje finansijskih sredstava. Projekt je proglašen izuzetno velikim potencijalom zahvaljujući tome što Temišvar ima 6 univerziteta, 29 istraživačkih centara, važne inostrane ulagače u

108

obliku nadnacionalnih korporacija (ALCATEL, SOLECTRON, KATREIN, SIEMENS itd.), domaća preduzeća zainteresovana za modernizaciju i solidnu mrežu službi sposobnih da osiguraju stručnost, finansije i aktivnosti za potrebe projekta. Ciljevi Kratkoročni ciljevi odnose se na pripremu dokumenata potrebnih za osnivanje parka i privlačenje potrebnih sredstava (uključujući i studiju izvodivosti). Partneri su prepoznali sledeće zadatke: utvrđivanje koncepta tehnološkog parka, razvoj fizičke infrastukture i službi koje će pružati podršku preduzećima u parku i samoj izgradnji parka. Dugoročni ciljevi su skraćivanje tranzicijskog razdoblja restrukturiranja privrede i privlačenje stranih ulaganja u region. Dugoročni ciljevi partnera, kada je reč o njihovom učešću u saradnji, uključuju: podsticanje privrednog razvoja, industrije i trgovine u regionu; pružanje pomoći za brz preobražaj strukture radne snage u regionu; podsticanje preko-granične saradnje i međuregionalne razmene; povezivanje industrija sa univerzitetima i istraživačkim centrima; širenje tržišta rada. Rezultati Dosad je ostvareno sledeće: •

definisan je koncept Tehnološkog parka

•

zaživelo je javno-privatno partnerstvo za sprovođenje projekta

•

određeni su izvori finansiranja ili sufinansiranja (za ove potrebe je, između ostalog, osiguran i pristup projektu PHARE 2001. s više od 2,2 miliona eura)

•

pripremljena je studija izvodljivosti

•

osnovano je Društvo za upravljanje Tehnološkim parkom

•

ciljna grupa za ovaj projekt svesna je mogućnosti koje otvara park.

Faze ili aktivnosti u sprovođenju projekta •

stvaranje javno-privatnog partnerstva za potrebe projekta

•

priprema dokumentacije (studija izvodljivosti i tehnološki projekt) za samu izgradnju

•

osnivanje Društva za upravljanje Tehnološkim parkom

•

selekcija ljudskih potencijala i pokretanje aktivnosti

•

otvaranje parka

• izrada strategije marketinga i promocije (Samo posljednje dve aktivnosti nisu počele, ostatak projekta ubrzano se realizuje.) 109

Efekti Projekt predstavlja bitni integralni element regionalne strategije za inovacije u Privrednom razvojnom regionu V Zapad, a ostvaruje se u okviru programa RIS/RITTS (Regionalne strategije inovacija i Regionalne strategije i infrastrukture za inovacije i prenos tehnologija) Evropske unije. Glavni prioriteti te strategije su: maksimalna upotreba lokalnog, regionalnog i evroregionalnog potencijala. Tehnološki park zamišljen je kao epicentar privrednog rasta, posebno zahvaljujući svojoj blizini rumunsko-srpskomađarskoj granici. Tehnološki park smatra se jezgrom delotvorne mreže za prenos tehnologija, koja je sposobna da osigura, organizuje i kanališe prenos praktičnog znanja ( know-how) i da primeni istraživanja koja sprovode specijalizovane institucije iz Temišvara, ali i susedni istraživački centri u Mađarskoj i Srbiji. Povoljan činilac za takva očekivanja je nedavno otvaranje graničnog prelaza između Timiške županije i mađarske županije Cenad-Kiszombor, projekt razvijen u okviru Evroregionalne saradnje DunavKriš-Mura-Tisa (DKMT). Ima i drugih primera, a jedan je od njih i projekt privređivanja vodnim resursima u opštini Lugoj (također u Rumuniji), gde su vlasti osam drugih opština, koje pripadaju istom vodnom slivu sarađivale sa komercijalnim preduzećima i istraživačkim institutom, kako bi se osiguralo primereno snabdevanje vodom za domaćinstva i industriju tog regiona. Ovi primeri ilustriruju problem saradnje unutar nacionalnih granica s regionalnim i evroregionalnim učinkom i s mogućnošću privlačenja stranog kapitala i privatnih partnera. Zahvaljujući, pre svega, inovativnom modelu u zemljama Srednje i Istočne Evrope, saradnja na nivou evroregija ili prekogranična saradnja se neretko smatra važnim alatom za sprovođenje mera izgradnje poverenja, podsticanja privrednog rasta u regionima udaljenim od nacionalnog centra (koje zbog te udaljenosti, po pravilu, imaju dodatne teškoće u obliku nedostatka zanimanja za državna ulaganja), ublažavanje mogućih napetosti u pograničnim oblastima. U opisanoj oblasti deluje već nekoliko evroregija: • Evroregionalna saradnja Dunav-Sava-Drava • Evroregija Dunav-Kriš-Mura-Tisa • Evroregija Dunav 21 • Južnojadranska inicijativa za prekograničnu saradnju (pogranična područja Hrvatske, BiH i Crne Gore). Ovi projekti saradnje zasad možda nisu urodili nekim plodom, no njihovi učesnici bi mogli (i to je zaista tako) s poverenjem gledati prema “starijim” oblicima prekogranične saradnje, npr., prema regiji Arba na granici Mađarske i Austrije. Prema mađarskom stručnjaku za prekograničnu saradnju (CBC) Gyorgyju Csalotzkyju, nakon političkih promena 1989./1990. moguće je razlikovati tri faze saradnje na području uz austrijskomađarsku granicu: a) Prepoznavanje zajedničkih interesa i razloga za prekograničnu saradnju (CBC). Oblasti saradnje u ovoj fazi uključuju: privredne odnose, izgradnju infrastrukturnih

110

objekata u transportu i vezama, zaštitu okoline, pomoć u kriznim situacijama, turizam, nauku, kulturu, obrazovanje, zdravstvo, sport i građanske odnose. b) Utvrđivanje projekata, zamisli i prioriteta (npr.: razvoja zajedničkih programa, razvoja i upotrebe zajedničkih informacijskih sistema, razvijanja saradnje između trgovinskih komora, podsticanja zajedničkm ulaganjima, pružanja podrške sklapanju komercijalnih ugovora među preduzećima, razvijanja zajedničkih privrednih i finansijskih aktivnosti na trećim tržištima itd.). c) Pronalaženje odgovarajuće finansijske podrške za planirane aktivnosti. Važno je istaći činjenicu kako je uprkos razlici među evropskim progamima za finansiranje CBC-a (što se često kritikovalo i predstavljalo kao prepreka saradnji), Austrija pribegla programu INTERREG II, a Mađarska je upotrebila mehanizme programa PHARE. Budžet za razdoblje od 1995. do 1997. iznosio je 42 miliona evra, što je bilo dovoljno za 66 velikih projekata i veći broj tzv. “malih projekata”. Među vidljivim rezultatima ovog partnerstva, zahvaljujući evroregionalnom planiranju i koordinaciji, je i sprovođenje važnih projekata. Evo njihova spiska: •

Luka Gongu-Györ na Dunavu

•

Aerodrom u selu Per (Mađarska)

•

Međunarodni trgovački centar u Györu

•

Industrijska zona u Sopronu

•

Biciklističke staze uz Dunav i jezero Ferto

•

Zajednička industrijska zona Szentgotthard (Mađarska) i Heiligenkreutz (Austrija)

•

Inkubator Innonet.

Analitičari, stručnjaci, praktičari i predstavnici državnih tela prepoznaju vrednost takve saradnje i povezivanja i pozivaju na izgradnju jednog opšteg modela bez pojedinosti koje bi mogle skrenuti pažnju sa suštine stvari: saradnja je vredna i ima vrlo praktične rezultate, koji dovode do privrednog razvoja. Zaključak Mnogo je uspešnih primera na tom području. Ono što većina učesnika prećutkuje jesu neuspesi. Planirane rezultate neretko nije moguće ostvariti zbog niza subjektivnih i objektivnih razloga. Saradnja zahteva vreme. Uz to ona nije isplativa ako lokalni, odnosno, regionalni predstavnik državne uprave razmišlja o njoj isključivo u kontekstu izbornog ciklusa, budući da projekti najćešće zahtevaju dugo razdoblje “sazrevanja”. To ne znači, međutim, da uključeni partneri smeju da izgube iz vida sam projekt dok čekaju finansijska sredstva ili odobrenje. Lokalne, odnosno, regionalne vlasti ne moraju da traže 111

partnere isključivo među sličnim telima u sopstvenoj zemlji ili drugim državama, već i među takvim institucijama, preduzećima i nevladinim organizacijama koje mogu poboljšati njihove organizacijske i finansijske kapacitete za planirani projekt. Da bi neka zamisao prešla granicu između koncepta i stvarnosti, ključno je da svi oni koji se upuštaju u trku imaju dovoljno izdržljivosti, upornosti i motivacije, kako bi stigli do cilja. Evo kratkog podsetnika na sve preduslove za uspešan projekt saradnje: •

Ideja, koju deli ili prihvata velik broj ljudi (u javnoj upravi, nevladinim udruženjima, preduzećima itd.)

•

projekt rešava problem, koji se smatra važnim za lokalnu, odnosno, regionalnu zajednicu

•

dokumentacija je uredna (dokumentacija je potpuna, određene su i pravilno su raspoređene odgovornosti, nema mesta pogrešnom tumačenju)

•

zakonski okvir je povoljan (u suprotnom, zakon u svakom trenutku može dovesti do prekida projekta)

•

partneri sarađuju prema načelu konsenzusa i uspeli su da razviju kontinuiranu saradnju

•

projekt ima potrebnu finansijsku podršku, i odgovarajuće ljude odgovorne za njegovo praćenje i sprovođenje

•

institucije, koje su stvorene radi sprovođenja i upravljanja ovim projektom i njegovim rezultatima, imaju kompetencije i spremnost za izvršavanje svojih zadataka u okviru projekta

•

jednom kada je završen, projekt je koristan i služi planiranoj svrsi;

•

lokalna, odnosno, regionalna uprava ne posmatra projekt odvojeno od “celovitog okruženja” koje čine veći programi saradnje, umrežavanja, strateškog planiranja.

Jedino čime možemo zaključiti ovaj tekst glasi: Budite odvažni, budite inovativni, budite uporni - budite uspešni!

Bibliografija A Evrope of Regions and Cities, Strategies and Prospects for EU Enlargement , Odbor za regije, Bruxelles, 2000. Le Charte Evropeene de l'espace rurale -un cadre politique pour le developement rural , Veće Evrope, Strasbourg, 1995. Les pouvoirs regionaux et locaux en Evrope , Odbor za regije, Bruxelles, 2002.

112

Practical Guide to Cross-Border Cooperation , Europska komisija, treće izdanje, 2000. The Interreg Model. Practical Experience in Cross-Border Co-operation , Zaklada Friedrich Ebert, Kancelarija u Zagrebu, 2001. Economic Development on the Local and Regional Level. Initiatives in South-East Evrope, Zaklada Friedrich Ebert, Kancelarija u Zagrebu, 2003. Dezvoltarea regionala. Programe de cooperare din Evropa Centrala si de Est , Zaklada Friedrich Ebert, Kancelarija u Rumuniji, 2004. Parteneriatul public-privat Timis-concept, Temišvar, 2001. Bodo, Barna, 2003.: Politica regionala si dezvoltarea teritoriului , SEDAP, Temišvar Cernicova, Mariana, 2003.: Regiunea de dezvoltare V Vest: politica si administratie ,Intergraf, Resita Popescu, Corneliu-Liviu, 1999.: Autonomia locala si integrarea Evropeana , All Beck Rivero, Jean, Waline, Jean, 1998.: Droit administratif , 17. izdanje, Dalloz Izvori na Internetu: adetim.online.ro/adetim www.coe.int s poveznicom prema CLRAE (Kongresu lokalnih i regionalnih vlasti Evrope) www.cciat.ro www.Evropa.eu.int www.ldaonline.org www.ovr.ch www.innovating-regions.org www.primariatm.ro www.ris-ritts.epri.org

113

Lidija Pavić-Rogošić and Silvija Kipson

Zaštita okoline u jugoistočnoj Evropi “Potrebno je razumeti spone između okoline i razvoja, kako bi se donele razvojne odluke koje će biti ekonomski efikasne, društveno pravedne i odgovorne i prijateljske prema okolini” Izvor: Keating 1993. Dobro očuvane prirodne resurse jugoistočne Evrope treba sagledavati kao jednu od njenih najvećih komparativnih prednosti. Zato je potrebno stalno naglašavati da zemlje u regionu imaju realnu priliku da uspostave moderno i napredno društvo i istovremeno očuvaju dobar kvalitet okoline od koje uveliko zavisi ljudska sigurnost, razvoj i blagostanje. Ekonomski rast, socijalna povezanost i zaštita okoline mogu ići ruku pod ruku, baš kao što to promoviše koncept održivog razvoja. Održivo iskorištavanje prirodnih resursa, sprečavanje zagađivanja i zaštita prirode, osiguravaju boljitak zajednice, a to bi trebalo da bude primaran cilj svake lokalne samouprave. U tom pogledu, mnogo toga može biti učinjeno na lokalnom nivou. Cilj ovog poglavlja je da utvrdi napredak i neka od nedavnih dostignuća na lokalnom nivou (često prvom koraku prema globalnom rešenju) iz oblasti zaštite okoline u regionu. U tu su svrhu odabrane plodonosne inicijative i preduzetničke aktivnosti različitih učesnika, koje su delovale unutar različitih okvira, i koje su predstavljene u obliku sedam studija slučajeva. Naglasak je stavljen na različite pristupe, teme i ciljeve. Trojanski program aktivnosti zaštite okoline (Bugarska), započet 1992., odabran je za studiju slučaja u ovoj publikaciji kao jedan od prvih programa lokalne aktivnosti zaštite okoline u Srednjoj i Istočnoj Evropi. Posle njega takvi programi se (LEAP -Local Environmental Action Programmes) u određenom obimu sprovode u većini zemalja Srednje i Istočne Evrope. Program aktivnosti zaštite okoline u Troji pokazao je kako zajednica, uz aktivno učešće građana i delotvorne načine planiranja, može da probleme zaštite okoline pretvori u prioritete, osmisli ekonomične strategije, koje će rešavati te probleme i stvori nova partnerstva radi sprovođenja željenih aktivnosti. Izrada smernica za održiv razvoj opštine Jelsa (Hrvatska) odabran je kao studija slučaja radi naglašavanja važnosti procesa planiranja uz učešće javnosti, u kome lokalna zajednica ima proaktivnu ulogu, što još uvek nije uobičajena praksa u regionu. Tako često nastaju nesprovedivi projekti i planovi, jer ih ljudi ne vide kao “svoje” planove, zato što nisu bili uključeni u planiranje i proces odlučivanja, a njihova različita mišljenja, pristupi, vrednosti i ideje nisu uzimani u obzir. U okviru procesa planiranja na Jelsi definisana je vizija i sa njom su upoznate lokalne vlasti, tako da je napravljen prvi korak (koji je obično i najteži) prema planiranju održivog razvoja.

114

Šta je LEAP? Lokalni akcijski program zaštite okoline je (LEAP) metoda, koja služi i pomaže lokalnim zajednicama da odluče o najboljem načinu zaštite svoje okoline. Taj standardizovani proces, u kome je važno učešće lokalne zajednice, vodi konkretnim ulaganjima u zaštitu okoline. LEAP-om se određuju prioriteti zaštite okoline i biraju najprikladnije aktivnosti za rešavanje tih prioritetnih problema u zajednici. Tokom procesa osigurava se forum za okupljanje različitih deoničara, odnosno “zainteresovanih strana” - različitih interesa, vrednosti i pogleda. Ti pojedinci zajedno rade tokom razdoblja od pola do godinu dana u partnerstvu s lokalnim vlastima radi dogovora oko zajedničkih prioriteta i aktivnosti za rešavanje problema zaštite okoline u zajednici. Ti prioriteti i aktivnosti se objedinjuju u Planu aktivnosti zaštite okoline, koji služi kao nacrt za buduća ulaganja u zaštitu okoline u zajednici. Preporuke iz tog plana postaju deo odluka i planova lokalne samouprave i državnih tela. Zašto LEAP? Zajednica ima korist od LEAP-a zato što taj program: •

promoviše pristup dogovaranja među različitim sektorima

•

usmerava ograničene resurse na najozbiljnije probleme (ne zanemarujući potencijalne rizike) i najbolje prilike

•

rezultira aktivnostima za zaštitu okoline uz široku podršku javnosti Uklanja mitove koji postoje u zajednici (npr. one, koji se tiču stvarnih zagađivača)

•

pomaže sprovođenje nacionalne politike na lokalnom nivou

•

podržava uvažavanje i sprovođenje zahteva Europske unije.

Izvor: ISC i REC 2000. Primer celovitog privređivanja otpadom u gradu Ramnicu Valcea (Rumunija) prikazuje uspešna praktična rešenja za privređivanje komunalnim otpadom, jednim od navećih problema u zaštiti okoline u regionu i šire. Ovaj primer je već prepoznat i priznat na skupu u Johanesburgu kao jedna od šest uspešnih praksi iz Srednje i Istočne Evrope iz oblasti urbane tehnologije zaštite okoline. Druga studija slučaja, iz Rumunije, iz grada Campeni, ističe tehničke i ekonomske 115

prednosti upotrebe drvnog otpada kao goriva za centralno grejanje i time predstavlja značajan korak napred prema smanjivanju zavisnosti od neobnovljivih izvora energije. Projekt poseduje i veliki potencijal za primenu u brojnim urbanim sredinama s drvnom industrijom i sistemom centralnog grejanja. Aktivnosti u porečju reke Drine, usmerene prema rešavanju problema krutog otpada, su predstavljene kao studija slučaja iz Srbije i Crne Gore i Bosne i Hercegovine. Uzimajući u obzir nedavnu istoriju sukoba na tom području, posebno je vredno spomenuti da postoji volja za zajedničkom akcijom u rešavanju problema zaštite okoline na nivou pograničnih oblasti, koju su podstakle lokalne zajednice. Zaštita beloglavog supa (Hrvatska) odabrana je kao studija slučaja koji pokazuje očuvanje ugrožene vrste. Svoj uspeh zahvaljuje holističkom pristupu, koji uključuje rad s lokalnom zajednicom radi zaštite, ne samo ugrožene vrste, već i njenog prirodnog staništa. Pored toga Eko-centar osnovan u sklopu zaštite supa služi kao vredna turistička atrakcija, sprovodi obrazovanje o okolini i promoviše volonterski rad. Na kraju, pozorišno događanje “Glumci u Zagvozdu” i prateći projekt “Prijatelji okoline” (Hrvatska) izvrstan je (i redak) primer uspešnog pokretanja i organizovanja zajednice i oživljavanja društvenog života u ruralnom području. Ovaj primer je ujedno uspostavio sinergiju između kulture i zaštite okoline s ciljem promovisanja prirodne i kulturne baštine. Iako svi aspekti zaštite okoline nisu pokriveni ovim izborom, svaki od izabranih prikaza ilustruje rezultate sprovedenih aktivnosti, uključenosti zainteresovanih strana, produktivnih partnerstava i korišćenja zajedničkih resursa i znanja. Takođe, potrebno je naglasiti kako finansijska podrška internacionalnih i donatorskih organizacija često igra važnu ulogu, omogućavajući lokalnoj vlasti da nabavi sredstva, koja ne može da dobije iz državnog budžeta i ostvari željene ciljeve. Zaključno, svaki pojedini primer uključen u ovaj pregled je već doprineo očuvanju okoline i predstavlja korak napred prema održivom razvoju lokalnih zajednica u regionu, poboljšavajući kvalitet života i ekonomske aktivnosti. Nadamo se da će predstavljeni uspešni primeri inspirisati i podstaći buduće inicijative.

1. Projekt aktivnosti za zaštitu okoline u Trojanu (Trojanski EAP) Ovu je studiju slučaja pripremio Institut za održive zajednice iz Vermonta (SAD). Lokacija Trojan (Bugarska), grad je od 46.000 ljudi, smešten na severnim obroncima Balkanskog gorja na rubu rezervata biosfere i parka prirode. Nalazi se otprilike 145 km istočno od Sofije, a njegova prirodna lepota i istorijski samostan čine ga popularnom oblasti za rekreaciju.

116

Ko je učestvovao? Projekt je vodio Institut za održive zajednice (ISC) iz SAD, koji promoviše zaštitu okoline učešćem zajednice u postupcima odlučivanja na lokalnom nivou u Srednjoj i Istočnoj Evropi i Evroaziji osiguravanjem tehničke pomoći i sprovođenjem pilot projekata. U odborima za EAP okupili su se volonteri iz različitih grupa gradskog stanovništva, poljoprivrednici, učitelji, studenti, gradski funkcioneri i predstavnici regionalnih vladinih agencija, nevladinih organizacija i privatnog sektora. Volonter američkog udruženja «US Peace Corps» osigurao je logističku podršku za rad odbora građana. Zaposleno je dvoje ljudi na puno radno vreme za dugoročno sprovođenje programa očuvanja voda u okviru gradske kancelarije za otkrivanje gubljenja vode u mreži, a jedna osoba je zaposlena na puno radno vreme u gradskom Odeljenju za edukaciju o zaštiti okoline na Programu edukacije o zaštiti okoline. Opis Problemi zaštite okoline doveli su u pitanje lepotu i ekonomski napredak Trojana. Loš način zbrinjavanja krutog otpada i neodgovarajući tretman otpadnih voda, zagađivali su lokalne izvore vode i prouzrokovali zdravstvene probleme; izgaranje uglja s visokim postotkom sumpora i loživo ulje za zagrevanje domova i industrijske procese, su zagađivali vazuh. Grad je želeo da poboljša stanje okoline, ali nije imao puno iskustva u upravljanju okolinom. Pilot projekt, u trajanju od dvadeset i jednog meseca, trebalo je da poboljšaju kapacitete lokalne samouprave i udruženja za upravljanje okolinom na nivou zajednice. Projekt je posebno trebalo da prenese znanja i veštine u upravljanju okolinom i razvije model za planiranje i upravljanje okolinom procesom komparativne procene rizika i metodom odlučivanja uz učešće građana. ISC je proveo 6 treninga u zajednicama Trojana. Specifične zadatke trojanskog programa bile su: ocena rizika za javno zdravlje, ekologiju i kvalitet života (socijalni i ekonomski faktori), povezani s problemima zaštite okoline u zajednici, zatim rangiranje problema na osnovu njihovih relativnih rizika i razvoj i sprovođenje akcijskih planova za rešavanje najtežih problema. Učesnicima projekta se pomagalo u prikupljanju pouzdanih i relevantnih podataka, poboljšanju kvaliteta analize okoline i prihvatanju ekonomičnih rešenja. Ciljevi • Razviti stručno lokalno upravljanje okolinom uvođenjem modela planiranja, koji objedinjuje procenu rizika okoline i metode odlučivanja uz učešće javnosti (te su metode korišćene za određivanje prioriteta problema, poređenje rizika i oblikovanje ekonomičnih rešenja). •

Služiti kao model drugim zajednicama, koje žele da primene delotvorne strategije upravljanja okolinom.

117

Sprovođenje Projekt se sastojao od sledećih faza: organizacija projekta i početni trening; identifikacija problema i poređenje rizika okoline; izrada plana aktivnosti u okolini i izbor strategija; sprovođenje strategije nadgledanje; evaluacija. 1. Faza: Organizacija projekta i početni trening Tokom početne faze projekta osnovana su dva odbora građana radi preuzimanja posla oko projekta: 1) Odbor za politiku - odgovoran je za obrazovanje i mobilizaciju javnosti i njeno aktivno uključivanje. Takođe je pomogao u identifikaciji problema okoline za potrebe studije, obradi podataka i analizi, koju je pripremio Tehnički odbor i u pripremi plana aktivnosti u okolini. Članovi predstavljaju sve grupe u zajednici - lokalnu vlast, poslovni sektor, udruženja, poljoprivrednike, obične građane, učitelje, medije itd. 2) Tehnički odbor - odgovoran je za prikupljanje i analizu podataka o rizicima povezanim sa različitim problemima okoline i njihovim potencijalnim rešenjima. Sastoji se od ljudi sa specijalizovanim znanjima, stručnošću i iskustvom iz oblasti zaštite okoline i/ili javnog zdravstva, prirodnih nauka, ekonomije i kontrole zagađenja. Članove odbora, koji su radili kao volonteri, odredio je gradonačelnik Trojana. Mandat i opis poslova odbora odredio je direktno ISC. Uspostavljen je projektni Kancelarija, zaposlen lokalni koordinator, a volonter američke organizacije «US Peace Corps», određen je za logističku podršku odborima građana. ISC je osigurao članovima odbora i projektnom osoblju potrebno dodatno obrazovanje i resurse neophodne za ispunjenje zadataka. Članovi odbora odgovorni su za procenu rizika povezanog s problemima okoline u zajednici, rangiranjem tih problema na osnovu relativnih rizika, i pripremu i sprovođenje akcijskog plana za rešavanje najtežih problema. 2. Faza: Identifikacija problema i poređenje rizika u okolini Tokom sledeće faze Odbor za politiku sproveo je anketu među stanovnicima radi određivanja problema okoline, koji oni smatraju najvećima. Pomoću tih podataka Tehnički odbor izlistao je popis problema. Četiri hiljade građana identifikovalo je neodgovarajuće snabdevanje pitkom vodom, zagađenje vazduha, uništavanje šuma i zagađenje površinskih voda, kao najteže probleme. Odbor za politiku sproveo je brojne aktivnosti obrazovanja javnosti, koje su obuhvatale informativne sastanke, objavljivanje članaka u lokalnim medijima i pripremu informacijskih panoa. Tehnički odbor prikupljao je dalje podatke i procenjivao obim problema u okolini. Tokom početne faze projekta, Tehnički odbor je izabrao kategorije rizika za evaluaciju problema okoline. Specifične kategorije rizika koje su se koristile u evaluaciji problema u Trojanu obuhvatale su javno zdravstvo, ekologiju i kvalitet života (socijalne i ekonomske faktore). Konačan popis problema je podvrgnut komparativnoj analizi rizika. Koristile su

118

se dostupne naučne informacije za procenu relativnih rizika problema u okolini za ljudsko zdravlje, ekologiju i kvalitet života. Problemi u okolini rangirani su na osnovu naučnih informacija dobijenih analizom rizika i mišljenja javnosti. Da bi se pomoglo Tehničkom odboru u dogovoru oko prioriteta, održan je dvodnevni radni sastanak. Tokom tog sastanka informacije povezane sa analizom rizika su revidirane i rangirane. Konačno rangiranje problema sprovedeno je na osnovu pregleda raspoloživih podataka i mišljenja dobijenih na javnim sastancima. Dva odbora su zajedno identifikovala dva problema kao prioritetna za preduzimanje aktivnosti: loš kvalitet i nisku količinu pitke vode i sve veće zagađenje vazduha. 3. Faza: Izbor strategija i izrada akcijskog plana za okolinu Usmeravanjem na pitku vodu i zagađenje vazduha, odbori su postavili dugoročne ciljeve i prikupili informacije o alternativnim aktivnostima u SAD, Zapadnoj Evropi i Srednjoj i Istočnoj Evropi. Zatim su, pored drugih kriterijuma, vrednovali moguće aktivnosti na osnovu njihove relativne ekonomičnosti, delotvornosti u rešavanju problema i količini vremena potrebnoj za sprovođemnje. Te informacije su ukratko izneli u LEAP-u. Objavljen je nacrt LEAP-a, kako bi se prikupila mišljenja građana. Nakon prikupljanja primedaba i njihovog uključivanja u nacrt, Gradsko veće Trojana odobrilo je konačan Akcijski plan za okolinu. ISC je gradu osigurao finansijsku podršku i pomoć u provođenju dogovorenih aktivnosti. 4. Faza: Sprovođenje Kao okvir za sprovođenje aktivnosti, odbori su izradili detaljan plan sprovođenja kojim se određuju specifični koraci, specifične odgovorne grupe i agencije, predložen je i vremenski okvir, i izrađen budžet za svaku aktivnost. Odbori su odlučili da se usmere na tri specifične aktivnosti za sprovođenje: otkrivanje mesta isticanja vode iz podzemnih cevi, industrijsku potrošnju vode i obrazovanje o okolini. U saradnji s gradom i lokalnim vodovodom izradili su sveobuhvatan program otkrivanja i popravljanja mesta isticanja vode u podzemnim glavnim i distribucijskim cevovodima. Otkrili su da gotovo 50% pitke vode u Trojanu nekontrolisano ističe iz cevi. Grad je kupio opremu za otkrivanje isticanja, a inostrani stručnjak je pomogao osoblju lokalnog vodovoda u osmišljavanju i primeni programa. Odbori su odlučili da se dotaku i industrijskog iskorištavanje vode, budući da industrija troši više od 60% trojanskog snabdevanja vodom. Stručnjak je sproveo reviziju rešavanja otpadnih voda u pet najvećih industrija u Trojanu. Ta revizija je otkrila ogromne mogućnosti uštede vode i smanjenja tokova otpadnih voda. Kao rezultat, grad je sproveo kontrolu trošenja industrijskih voda i osmislio program za smanjenje industrijske potrošnje vode. Na kraju, odbori građana podržali su uspostavljanje Centra za okolinu i obrazovanje u Trojanu. Uklopljen u školski sistem, Centar sada promoviše obrazovanje o okolini u školama i javnosti.

119

5. Faza: Praćenje i vrednovanje Odbori građana i grad uspostavili su zajednički upravljački tim za nadgledanje sprovođenja projekta. Nadalje, gradski je vodovod osnovao posebnu zajednicu za otkrivanje i popravljanje istcanja vode, i digitalizovanje karte podzemne mreže cevovoda. Rezultati • Grad Trojan popravio je 70 oštećenja na podzemnoj mreži cevovoda i zamenio gotovo jedan kilometar cevi, što je rezultiralo uštedom vode od otprilike 10%. •

Digitalizovana je karta podzemne mreže cevovoda.

•

Prihvaćena je nova odredba o zaštiti okoline, koja od industrije zahteva plaćanje doprinosa na osnovu potrošnje vode i slanje podataka o potrošnji vode gradskoj vladi. Odredba zahteva od najvećih industrijskih korisnika vode da razviju sopstvenu snabdevenost vodom gde god je to moguće.

•

Sprovedena je revizija celokupnog sistema vodosnabdevanje i detaljni pregledi vodosnabdevanja velikih industrija. Industrije su dobile informacije o tome koliko vode troše, koliki su njihovi troškovi zbog toga i posebne mere koje treba preduzeti kako bi se smanjila potrošnja vode.

•

Odnos između grada i industrije se, u odnosu na probleme u okolini, poboljšao, što je rezultat projekta. Glavne industrije sastale su se s gradskim vlastima tražeći sredstva za sprovođenje prevencije zagađenja koja ne traži velike troškove.

•

Osnovan je novi Centar za obrazovanje o okolini, koji promoviše obrazovanje o okolini u školama i javnosti.

•

Odbori LEAP-a izdali su nekoliko publikacija i podelili ih svim bugarskim gradovima: sproveli su nacionalnu radionicu na kojoj su predstavili iskustvo Trojana podstakavši i druge gradove na osmišljavanje sličnih projekata.

•

Nacionalni program pomoći očuvanju okoline počeo se izrađivati uz jaku podršku Ministarstva za zaštitu okoline. Tri ministarstva su potpisala Memorandum o razumevanju, kojim se obvezuju da će pomoći gradovima u rešavanju problema okoline, a nakon toga je uspostavljena i radna grupa za okolinu koju čine predstavnici nekoliko ministarstava.

Što se iz toga može naučiti? • U zajedničkoj analizi rizika bilo je mnogo problema u određivanju koje su informacije dostupne i iz kojih izvora, u dobijanju i pristupu informacijama, i u utvrđivanju tačnosti, odnosno valjanosti podataka. ISC preporučuje zajednicama da pre preduzimanja sličnih projekata sprovedu preliminarno istraživanje o izvorima informiranja.

120

•

Izuzetno je važno da se identifikuje i zatraži saradnja od ključnih nacionalnih i regionalnih vladinih agencija, koje bi mogle da gradovima ponude pomoć u rešavanju pitanja okoline. Gradovi će imati koristi od pomoći pri upravljanju sredstvima, jasnijim odgovornostima iz oblasti okoline, revizijama i nadgledanju, osmišljavanju i sprovođenju projekata, upotrebi alata upravljanja, jačanju zaštite okoline, finansiranju projekata, izradi plana aktivnosti, učešću javnosti i tehničkim pitanjima.

•

Za predstavnike nacionalnih vladinih agencija, udruženja i privatni sektor trebalo bi osigurati obrazovanje o: ulozi i funkciji pojedinih sektora i nivoima upravljanja; strateškom planiranju; planu aktivnosti; izradi budžeta; upravljanju sredstvima; uključivanju javnosti u postupke odlučivanja i praćenju i vrednovanju sprovođenja projekata.

Finansiranje Američki je EAP u saradnji s Američkom agencijom za međunarodni razvoj (USAID) osigurao sredstva ISC-u za sprovođenje LEAP-a u Trojanu (335.000 USD) i sprovođenje akcijskog plana (60.000 USD). ISC je gradu Trojanu osigurao podršku u iznosu do 35.000 USD za sprovođenje dogovorenih planova aktivnosti i pokrivanje troškova objavljivanja projektne dokumentacije. Grad je odgovoran za osiguranje 10% doprinosa za sprovođenje, bilo u obliku rada ili materijala. Kontakt Paul Markowitz, direktor projekta Institute for Sustainable Communities 535 Stone Cutters Way Montpelier, Vermont 05602 USA Tel.: (802) 229 2900 Fax: (802) 229 2919 E-adresa: [email protected]

2. Smernice za održiv razvoj opštine Jelsa Ovu studiju slučaja pripremio je ODRAZ, Hrvatska. Lokacija Grad Jelsa je smešten u sredini ostrva Hvara (Hrvatska), ima otprilike 3800 stanovnika i pokriva područje od 118 km . Ko je učestvovao? Istraživanje je pripremila i sprovela nevladina organizacija ODRAZ na osnovu sopstvenog iskustva na terenu i uz doprinos kolega iz Međunarodnog instituta za industrijsku ekonomiju okoline iz Lunda, Instituta za okolinu iz Stockholma i Johhaum Research iz Graza.

121

Istraživanje je sprovedeno u partnerstvu s lokalnim vlastima, saradnji s lokalnim nevladinim organizacijama (CIMA Jelsa, CIMA Vrboska) i direktnim učešćem pojedinaca posvećenih svojoj zajednici. U proces je bilo uključeno oko 50 ljudi. Opis Kao i kod mnogih lokalnih zajednica, lokalne vlasti u gradu Jelsi radije improvizuju nego planiraju svoj razvoj. Za to postoje mnogi razlozi, ipak najznačajniji su loša razmena informacija (nacionalni nivo -regionalne -lokalne vlasti -građani), nedovoljno i loše razvijeno upravljanje (nepostojanje transparentnosti, kvalitetnog upravljanja, učešća javnosti). Analizu nedostatka sistemskog planiranja na lokalnom nivou sproveli su stručnjaci i zainteresovani pojedinci. Izvještaj "Pravci za održiv razvoj opštine Jelsa" nastao je kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu. Taj proces je bio predviđen kao model koji se može replicirati u sličnim zajednicama. Ciljevi • Započeti proces planiranja svim raspoloživim lokalnim resursima za stvaranje osećaja prioriteta i zajedničkog interesa, koji će stremiti održivom razvoju. •

Izraditi nacrt vizije razvoja opštine Jelse, uključujući akcijski plan prioriteta kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu koji spaja relevantne razvojne teme.

Sprovođenje 1. korak Pripremiti i sa vlastima revidirati metodologiju procene i akcijski plan za sprovođenje. Metodologija se zasnivala na varijaciji analize "problemskog stabla". Analiza problema sprovedena je zavisno od izvora problema (tamo gde pripada -oblast, npr.: lokalne uprave, SME, pitanja okoline) i podela na uzrok i posledicu.

problem (slabost) - - - - - - - - -

oblast - - - - - - -

uzrok -- - -

posledica

2. korak Prikupiti informacije, napraviti pregled situacije u opštini i utvrditi sadašnju praksu razvoja. Na osnovu tih informacija i doprinosa učesnika istraživanja bilo je dovršeno 122

mapiranje trenutne situacije. Trenutna je situacija pomogla u izradi tri glavna razvojna scenarija (vidi tablicu 1). 3. korak Organizovan je "Skup održivog razvoja ostrva" radi predstavljanja koncepta održivosti, konkretnih primera i potencijala za održivost na različitim područjima rada. Neke od tema pokrile su biološku raznolikost mora i zaštićenih morskih oblasti, Sunčeve energije, organske poljoprivrede, programe kreditiranja poput podsticaja za ostrvski turizam, prirodno i istorijsko nasleđe, ekoturizam i nautički turizam. Svaka tema je pobudila veliko zanimanje i učesnici su postavljali mnogobrojna pitanja nakon predavanja i razmenjivali informacije. Na taj način je otprilike 150 ostrvljana direktno, i još više njih indirektno, postalo svesno svoje odgovornosti za razvoj kao i mogućnosti da to delotvorno učine. 4. korak Procena mogućnosti održivog razvoja sastojala se od: • pojedinačnih razgovora s trideset lokalnih predstavnika •

pregleda situacije u gradu i trenutne razvojne prakse

•

analize uzroka i posledica problema

•

analize razvojnih potencijala resursa

•

izrade razvojnih scenarija

•

nacrta vizije razvoja opštine Jelsa

•

definisanja razvojnih prioriteta i potencijalnih projekata

•

objavljivanja izveštaja "Smernice za održivi razvoj opštine Jelsa" .

Na osnovu istraživanja i mišljenja, koja su tokom razgovora izrazili stanovnici opštine Jelsa, izrađen je pregled situacije u gradu i trenutne razvojne prakse. Primenjeni kriterijumi za određivanje prioriteta su bili: 1) važnost, 2) hitnost i 3) mogućnost primene. Na osnovu tih kriterijuma prepoznata su četiri prioritetna područja - glavne oblasti razvoja (vidi tablicu 2). Pregled situacije može se videti u obliku glavnih razvojnih scenarija. Iznesena tablica predstavlja pojednostavljene scenarije u odnosu na glavne oblasti razvoja (MDA). Detaljnija analiza svake glavne oblasti razvoja sprovedena je i predstavljena u studiji, ali za potrebe ove publikacije ilustrovani su samo opšti dobijeni podaci. Svaka oblast u scenariju je dobila oznaku:

123

☺

pozitivno/poželjno neutralno/neodređeno negativno/nepoželjno

Strelice označavaju trend poboljšanja ili pogoršanja specifične oblasti, a krivulja smera definiše intenzitet promene. Tablica 1. Razvojni scenariji opštine Jelsa glavna područja razvoja

postojeći

SCENARIJI globalistički

prema održivosti

Sprovodbeni kapaciteti ostrva

☺

Planiranje lokalnog razvoja

☺

Lokalna privreda, samozapošljavanje

☺

Socijalni kapital, nasleđe, životna okolina

☺

a

b

c

d

Ova kumulativna tablica predstavlja tri osnovna scenarija, koji pokušavaju da daju pregled četiri glavne oblasti razvoja. Priroda prikazanih trendova jeste kvalitativna, utemeljena na rezultatima istraživanja. Međutim, valja napomenuti da se merljivi pokazatelji razvoja u budućnosti moraju definisati radi osiguranja boljeg kvaliteta i preciznijeg planiranja. Rezultati • prvi put je analiza lokalnih prilika u odnosu na probleme i razvojne resurse sprovedena u direktnoj saradnji s lokalnom zajednicom, da bi se odredili prioritet i oblasti razvoja. •

124

Izveštaj "Smernice za održivi razvoj opštine Jelsa" nastao je kao osnovni dokument planiranja za lokalnu upravu.

•

Procena sadašnje situacije u opštini Jelsa pokazuje brojne pozitivne i negativne aspekte. Glavne oblasti razvoja su njihov logičan sled. Tablica 2 prikazuje povezanost glavnih uzroka problema s nositeljima razvoja i glavnim oblastima razvoja. Na osnovu tih oblasti biće stvorena vizija, prioriteti i moguće aktivnosti. Regionalne i profesionalne institucije, zadužene za planiranje, uključile su dobijene podatke u svoje aktivnosti.

•

Rezultati ovog projekta će biti iskorišćeni se za obrazovanje lokalnih vlasti u drugim zajednicama.

Glavne oblasti razvoja

Negativni aspekti (glavni uzroci)

sprovedbeni kapacitet ostrva

urbanizacija ostrva je najverojatnije dostigla svoj maksimalan kapacitet

planiranje lokalnog razvoja

Sistem planiranja, saradnje, promišljanja i pregovaranja ne postoji. Improvizacije i nedostatak transparentnosti dominiraju upravom. Turizam, kao dominantna aktivnost, nije povezana sa ostalim poslovima. Tranzicijska ekonomija nije osigurala mehanizme za razvoj preduzetništva ni za plasiranje postojećih domaćih proizvoda. Broj lokalnih stanovnika se smanjuje. S druge strane, sve je veći pritisak turista čime je ugrožen kvalitet lokalnog života

Lokalna privreda, samozapošljavanje

Socijalni kapital, nasleđe, okolina

Pozitivni aspekti (resursi i vrednosti- nosioci razvoja) Postojeći smeštaj turista i saobraćajna infrastruktura su dovoljni za razvoj turizma neškodljiv za okolinu Prepoznata je potreba za definisanjem uzajamnih interesa lokalnih vlasti na ostrvu ili u regionu i za učešćem javnosti Postoje potencijali u porodičnim firmama, poljoprivredi, turizmu, razvoju novih proizvoda i usluga.

Očuvano je nasleđe (priroda, autohtonost, tradicija i bogata istorija, arhitektura starine i arheologija). Društvene mreže su sačuvane zanimanjem mladih učešće u lokalnom razvoju

125

Šta se iz toga može naučiti? Većina stranih donacija ne uspeva da promeni razvojne tokove zato što su njihovi pristupi, koncepti i saznanja nedelotvorna u jedinstvenom okruženju zajednice. Naučiti kako da se pokrene sistemski pristup planiranju održivog razvoja u zajednici, dugačak je i predan proces koji se u potpunosti mora osloniti na lokalne resurse. 1. Domaći i strani donatori morali bi ulagati u lokalni nivo praktičnog znanja (know how) (trošak za jednog evropskog ili američkog stručnjaka jednak je trošku za 5 do 10 lokalnih). 2. Lokalna zajednica i uprava morale bi da prepoznaju svoju odgovornost za osiguravanje kvaliteta okoline za buduće generacije. 3. Regionalna uprava morala bi da preuzme zadatke koje od njih očekuju ministarstva i/ili lokalna uprava. 4. Lokalni resursi (javni, privatni, pojedinačni) morali bi da se ujedine u zajedničkom interesu, posebno oko izgradnje ljudskih potencijala (mladi, nezaposleni) za održive poslove, poboljšanja u socijalnom kapitalu i dobrom rukovodstvu. Finansiranje Kvaliteteno planiranje zahteva stalna poboljšanja. Prvi krug je sproveden, a dalje aktivnosti će zavisiti o predanosti i mudrosti gradskog rukovodstva. To obuhvata i različite raspoložive načine prikupljanja sredstava. Stoga lokalna samouprava mora definisati smer svog razvoja što je moguće pre, kako bi mogla da se uključi u pozitivne trendove u zemlji i inostranstvu i osigura održivost. Ovaj izveštaj su finansijski pomogli Evropska komisija i ambasada SAD-a. Kontakt Hrvoje Carić, voditelj projekta ODRAZ -Održivi razvoj zajednice Ljudevita Posavskog 2 10 000 Zagreb, Croatia Tel.: +385 1 46 55 202 Fax: +385 1 46 55 200 E-adresa: [email protected]

3. Celovito upravljanje otpadom u gradu Ramnicu Valcea Ovu studiju slučaja pripremilo je Gradska uprava grada Ramnicu Valcea. Lokacija Ramnicu Valcea je glavni grad pokrajine Valcea u Rumuniji i broji 125.000 stanovnika. Smešten je na obali reke Olt na 440 m nadmorske visine.

126

Značajnije industrije u gradu Ramnicu Valcea uključuju hemijsku industriju, proizvodnju energije za grejanje i proizvodnju struje. U posljednje vreme, Ramnicu Valcea pokušava da razvije turističku ponudu, uzimajući u obzir poseban prirodni potencijal te oblasti. Tko je učestvovao? Nemačka agencija za tehničku saradnju (GTZ) je na osnovu ugovora o tehničkoj saradnji, sklopljenog između rumunske i nemačke vlade, sprovodila program nepovratne pomoći u oblasti privređivanja komunalnim otpadom još od 1997. Konsultanti nemačke firme PPI (Project Partners International) i komunalno preduzeće iz Goettingena su pružili tehničku pomoć. Osim toga nemački konsultanti su, zajedno sa 10 studenata ekologije sa Univerziteta u Bukureštu, učestvovali u određivanju sastava otpada. Gradska vlada grada Ramnicu Valcea bila je odgovorna za sledeće: poboljšanje skupljanja otpada i poboljšanje saobraćajnog sistema, razvrstavanje otpada, odvajanje biorazgradivog otpada, izgradnju kompostane na probnoj lokaciji, pripremanje investicijskih projekata i sprovođenje intenzivnih informacijskih kampanja radi bolje informisanosti građana o zaštiti okoline. Lokalna vlast je imala važnu ulogu i u usklađivanju aktvnosti lokalnih aktera uključenih u privređivanje komunalnim otpadom (domaćinstva, privatnih komunalnih firmi, inspekcije za zaštitu okoline, zdravstvene inspekcije, malih preduzetnika itd.). Opis Sistem privređivanja otpadom u Ramnicu Valcea nije bio odgovarajući. Nedovoljno često prikupljanje otpada imalo je za posljedicu manju produktivnost komunalnog preduzeća, nagrđivanje izgleda grada i predstavljalo je pretnju za zdravlje ljudi i okoline. Odlaganje otpada nije bilo kontrolisano i uzrokovalo je zagađenje okoline. Istovremeno, osveštenost građana o problemima otpada bila je na veoma niskom nivou. Namera ovog projekta je primena novog sistema privređivanja otpadom kako bi se poboljšali zdravstveni i estetski uslovi u gradu, zaštitilo zdravlje građana i okoline i, najzad, da bi se lokalno upravljanje uskladilo s evropskim standardima. Projekt je započeo 1997. i još se odvija. Ciljevi Glavni cilj ovog projekta je promocija nacionalne strategije privređivanja komunalnim otpadom i primene sistema privređivanja otpadom u Ramnicu Valcea, u skladu sa evropskim standardima. Lokalna vlast je, u saradnji s nemačkim konsultantima, odredila sledeće ciljeve: ?

razvoj strategije privređivanja otpadom

?

poboljšanje skupljanja i transporta komunalnog otpada

127

?

reorganizaciju odlaganja otpada

?

smanjenje količine otpada, koja trenutno završava na odlagalištu odvojenim skupljanjem otpada i kompostiranjem

?

pripremanje projekata za finansiranje savremenog odlagališta i kompostane i za zatvaranje postojećeg odlagališta

?

praćenje svih informacija vezanih za privređivanje otpadom

?

podizanje nivoa svesti građana o privređivanju otpadom po evropskim standardima.

Sprovođenje Projekt se sastoji od četiri glavna dela. Prvi deo uključuje uvođenje i poboljšanje skupljanja komunalnog otpada donacijom nemačke vlade, koja se sastojala od 5000 kontejnera i tri vozila za sabijanje otpada. Gradska uprava je organizovala sastanke na kojima su informisani o razmeštaju kontejnera i njihovoj važnosti za uređenje mesta skupljanja širom grada. Drugi deo projekta, možda i najvažniji, uključivao je razvrstavanje otpada kako bi se omogućilo da se ubuduće donose odluke na osnovu informisanosti o strategiji celovitog privređivanja otpadom u gradu Ramnicu Valcea. Razvrstavanje su sproveli nemački konsultanti i 10 studenata ekologije sa Univerziteta u Bukureštu kroz četiri vremenska perioda (jun 2000., oktobar i februar 2001. i maj 2002.). Analiza je pokazala kako je biorazgradiv otpad zastupljen sa više od 55%. Na osnovu podataka dobijenih analizom otpada, početkom novembra 2001., započelo je skupljanje odvojenog biorazgradivog otpada. Tu je aktivnost podržala Nemačka vlada: 4.000 kontejnera od 7 litara podeljeno je domaćinstvima iz probne oblasti, i osigurana je oprema za pilot kompostanu. U novembru 2001., lokalna vlast je postavila 1.260 kontejnera na probnoj oblasti i osigurala informativni materijal za podizanje nivoa svesti građana. Do sada je od skupljenog biorazgradivog otpada proizvedeno više od 500 tona komposta. Plan je da se projekt kompostiranja proširi na područje celog grada. Treći deo projekta se sastojao od otvaranja nacionalnog informativnog centra za privređivanje otpadom s ciljem podizanja nivoa svesti građana i edukacija zaposlenih komunalnih preduzeća i javnih službi. Četvrta komponenta projekta je bila izrada priručnika o celovitom privređivanju otpadom. Tokom sledeće dve godine taj će se priručnik koristiti za obrazovanje pripadnika javnog i privatnog sektora zainteresovanih za načela celovitog upravljanja otpadom i primenu takvih programa širom Rumunije.

128

Kako bi se nastavilo s usklađivanjem sa stečenim zajedništvom u Ramnicu Valcea, s obzirom na odlaganje otpada i smanjivanje količine otpada različitim metodama obrade i smanjivanja, lokalne vlasti su započele edukativnu kampanju iz oblasti zaštite okoline, usmerenu na celokupnu javnost i škole. U tu su svrhu štampani i podeljeni različiti materijali: mape, letci, plakati, brošure. Rezultati i dostignuća • Vreme potrebno za pražnjenje kontejnera smanjeno je s 15-20 min/m³ na 3-4 min/m³ čime je smanjena pretnja za zdravlje ljudi i zagađenje okoline. •

Otvaranjem prvog informacionog centra za privređivanje otpadom u Rumuniji poboljšana je komunikacija između građana, javne uprave, lokalne vlasti i svih deoničara na lokalnom i nacionalnom nivou.

•

Studija izvodljivosti vezana uz celovito privređivanje otpadom u Ramnicu Valcea napravljena je i predata Evropskoj uniji; na taj način je fond ISPA osigurao finansiranje.

•

Postojeće odlagalište je preuređeno i upotrebljena je nova tehnologija za kontrolu odlaganja otpada. Izgrađena je prva pilot kompostana za kompostiranje biorazgradivog otpada.

•

Smanjila se količina otpada koja završava na odlagalištu zbog odvojenog skupljanja biorazgradivog otpada na probnom području od 1.260 domaćinstava.

•

Izrađena je web stranica koja sadrži informacije o privređivanju otpadom, rezultate projekta, smernice za analizu sastava otpada i relevantne zakone.

•

Provedene su intenzivne informacijske kampanje kako bi se podigla nivo svesti građana o upravljanju komunalnim otpadom, a u škole je uveden predmet ekologija.

•

Do današnjeg dana održano je sedam seminara i oko 170 predstavnika lokalne vlasti, javnih institucija i privatnih firmi koje se bave otpadom, završilo je obrazovne kurseve o privređivanju komunalnim otpadom.

•

Rezultati dobijeni ovim projektom bili su presudni za odluke da se tri godine uzastopce gradu Ramnicu Valcea dodeli priznanje “City towards EU Compliance Award” za izuzetan uspeh u oblasti privređivanja otpadom, kvalitetom vode i vazduha i pružanja informacija o okolini.

•

U 2002. grad Dubai (Ujedinjeni Arapski Emirati) i UN-HABITAT dodelili su gradu Ramnicu Valcea za ovaj projekt priznanje za najbolju praksu.

•

Na skupu u Johanesburgu isti projekt je (zajedno s drugih pet projekata) proglašen 129

najboljom praksom iz Istočne i Srednje Evrope u oblasti urbane tehnologije zaštite okoline. Šta se iz toga može naučiti? • Za uspešno sprovođenje projekta lokalnim vlastima je bilo potrebno iskustvo stručnjaka iz te oblasti. Konsultanti su pružili ne samo finansijsku podršku, već i tehničku pomoć i vođenje. Takođe su pružili i konkretne primere iz grada slične veličine i mogućnosti smeštaja (Goettingena). •

Drugi važan aspekt uspeha bio je predstavljanje svakog pojedinog dela projekta u lokalnim medijima. Organizovane su javne tribine i kratki izveštaji, kako bi se javnost uključila u proces donošenja odluka. Zahvaljujući tome, građani su bili otvoreniji prema projektu i spremniji da učestvuju. Takođe, predstavljanjem projekta na web stranici gradske uprave (www.primariavl.ro) dobijeni rezultati su postali dostupni javnosti, čime je omogućeno i drugim lokalnim vlastima da imaju koristi od iskustva grada Ramnicu Valcea.

•

Utvrđivanje početnog stanja i ciljeva, i određivanje prioriteta prema tehničkim i ekonomskim kriterijumima su ključni elementi uspeha ovog projekta. Vrlo je važno stvoriti bazu podataka i utvrditi pokazatelje kako bi se sprovođenje projekta mogla ustanovoti u svakom trenutku.

•

Treba razmotriti mogućnost javno - privatnog partnerstva prilikom sprovođenja projekta. Lokalne vlasti moraju uključiti sve deoničare (komunalna preduzeća, inspekciju zaštite okoline, inspekciju javnog zdravstva, nevladine organizacije, škole i vrtiće, firme itd.) od samog početka projekta kako bi se osigurala ispravna primena donešenih odluka.

Finansiranje Nemačka Agencija za tehničku saradnju (GTZ) dala je financijska sredstva za 5000 kontejnera, 3 kamiona za sabijanje, opremu za kompostanu, osnivanje informacijskog centra i osiguravanje obrazovanja za privređivanje komunalnim otpadom. Sredstva iz fonda ISPA u iznosu od 1,4 miliona dolara, od čega je 75% nepovratnih sredstava, dobijeno je za sanaciju postojećeg odlagališta i otvaranja novog, koje zadovoljava sve propise, i za izgradnju kompostane i uvođenje novog sistema skupljanja otpada. Iz lokalnog budžeta se 25% investicije osigurava bankarskim zajmom, koji će se otplaćivati nadoknadama za zbrinjavanje otpada. Kontakt Diana Dumitru, direktorica Odeljenja evropskih integracija Ramnicu Valcea Town Hall, Rumunija Tel./fax: 0040 250 736 081 E-adresa: [email protected]

130

4. Upotreba drvnog otpada za centralno grejanje Ovu studiju slučaja je pripremila Rumunska agencija za očuvanje energije (ARCE) Lokacija Grad Campeni (Rumunija) broji 10.000 stanovnika i smešten je u podnožju planine Apuseni u zapadnoj Rumuniji. Ko je učestvovao? Partneri u sprovođenju projekta bili su: •

konsultant: Rumunski nacionalni institut za drvo

•

rukovodilac programa PHARE: Rumunsko ministarstvo industrije i trgovine, Odeljenje za programe s međunarodnim organizacijama (financijski dio) i Rumunija agencija za očuvanje energije (tehnički dio)

•

saradnik: Rumunsko ministarstvo voda, šuma i zaštite okoline, Odeljenje za praćenje i ekološku kontrolu

•

dizajner i nabavljač bojlera: firma SC Terma Prod SRL iz Rumunjske

•

korisnici

projekta:

firma

GOTERM

SA

i

gradska

uprava

Campeni

Opis Početna situacija: Termoelektrana-toplana broj 1, opremljena sa četiri kotla tipa PAL na mazut, koja proizvode toplotu 2.175 Gcal/god (8 sati/dan) i toplu vodu za domaćinstva (2 sata/dan) trošeći oko 324 tona mazuta godišnje. Efikasnost bojlera iznosila je najviše 70%. Situacija posle modernizacije: dva bojlera tipa PAL 15 izrađena u Rumuniji koriste piljevinu kalorijske vrednosti od 2.100 Kcal/kg. Efikasnost bojlera, izmerena nakon perioda testiranja iznosi 83%, proizvodeći 4.087 Gcal/god, što je za 88% više od stare termoelektrane toplane. Nadalje, bojleri su opremljeni dodatnim potpuno automatizovanim pećima na laka goriva. Ovaj projekt pokazuje tehničke i ekonomske prednosti iskorištavanja drvnog otpada kao goriva za centralno grejanje. Takođe, ovaj projekt ima veliki potencijal primene u brojnim urbanim oblastima, koja imaju drvnu industriju i sistem centralnog grejanja: Nehoiu, Busteni, Vatra Dornei, Campulung, Moldovenesc, Abrud, Bicaz, Tg. Neamt, Gura Humorului, Campina itd.

131

Ciljevi Projekt je težio ostvarenju sledećih ciljeva: •

korišćenje drvnog otpada, umesto fosilnih goriva za proizvodnju toplote

•

smanjenje zagađenje okoline (neispuštanje otpada u reke)

•

smanjenje troškova za proizvodnju toplote.

Sprovođenje Korisnik ovog projekta je grad Campeni, a izabran je zbog: •

velike količine drvnih ostataka iz šume Aries - oko 54.000 tona godišnje

•

visokih troškova proizvodnje toplote spaljivanjem lakih goriva i povećanog iznosa državnih nadoknada

•

velikog zagađenja reke Aries usled odlaganja drvnih ostataka i piljevine, nastalih pri obradi drveta u lokalnim postrojenjima

•

velike zabrinutosti i mogućnosti saradnje u sprovođenju projekta s lokalnim vlastima, npr.: upravom grada Campeni i Kancelarijaom gradonačelnika pokrajine Alba, i kompanijom za centralno grejanje GOTERM SA.

Zasniva se na lokalnim izvorima drvnog otpada, zamena dva postojeća stara kotla u termoelektrani – toplani, za dva moderna kotla, koji koriste piljevinu, pokazala se kao optimalno rešenje. Kotlove su dizajnirale i proizvele rumunske firme. Termoelektrana - toplana opremljena je svim novim sistemima, prikladnim za spaljivanje drvnog otpada: platformama za iskrcavanje, skladištem, pokretnim trakama, automatizacijom itd. Novi su kotlovi stavljeni u upotrebu u zimu 1999. godine.

132

Rezultati • Ušteda energije i smanjenje troškova goriva: Karakterisitke Kalorijska vrednost goriva Hi [Kcal/kg] Specifična potrošnja -ecc/Gcal Proizvodnja toplote -Gcal/an Troškovi proizvodnje toplote -Euro/Gcal Subvencija -Euro/Gcal •

Početna situacija Laka goriva 9.600

Nakon modernizacije P iljevina 2.100

0,204

0,172

2.175

4.087

26,45 18,0

15,20 3,1

Smanjenje zagađenja okoline: -upotreba oko 2.345 tona drvnog otpada godišnje -smanjenje emisije CO, koji se oslobađa prilikom spaljivanja lakog goriva za oko 1.000 t/god. -smanjenje emisije SO za oko 14.5 t/god. Ostale prednosti: -Povećanje količine raspoložive toplote u termoelektrani za 88% predstavlja poboljšanje kvaliteta života stanovnika. -Lokalne vlasti su znatno manjim subvencijama učestvovale u pokrivanju troškova grejanja. -Zamena fosilnih goriva (čije se poskupljenje očekuje u budućnosti) jeftinim lokalnim gorivom, siromašnijem stanovništvu ide u korist. -Smanjenje zagađenja izazvanog bacanjem drvnog otpada u reke povećava potencijal za turizam i potpomaže ekonomski razvoj kraja. -Iskorišćavanje opreme, dizajnirane i proizvedene u Rumuniji, značajno će smanjiti troškove investicije.

Šta se iz toga može naučiti? • Moguće je uspešno zameniti postojeće postrojenje, koje koristi tekuće gorivo postrojenjem koje koristi biomasu. •

Snažna saradnja između lokalne vlasti, nacionalnih ili državnih agencija, proizvođača opreme i konsultantskih firmi je izuzetno važna za uspeh projekta.

•

Moguće je smanjiti subvencije za energiju toplote.

Finansiranje Ukupni trošak projekta iznosio je oko 120.000 eura: 100.000 eura osigurao je fond PHARE, a 20.000 eura osigurano je iz lokalnog budžeta. Finansiranje iz fonda PHARE namenjeno je sprovođenju prioritetnog projekta u sklopu 133

strategije iskorištavanja obnovljivih izvora energije, koju su napravili rumunski i evropski stručnjaci, i posebno za iskorišćavanje biomase za centralno grejanje. Kontakt Mr. Corneliu Rotaru -ARCE Generalni direktor Tel.: +40 1 650 64 70 Fax: +40 1 312 31 97 E-adresa: ,[email protected] [email protected]

5. Prekogranična saradnja iz oblasti zaštite okolina: porečje reke Drine Studiju slučaja pripremio je Regionalni centar za zaštitu okoline za Srednju i Istočnu Evropu, Kancelarija za Srbiju i Crnu Goru. Lokacija Reka Drina, jezero Peručac - teritorij gradova Bajina Bašta (Srbija i Crna Gora) i Srebrenica (BosnaiHercegovina) Bajina Bašta, grad u zapadnoj Srbiji na desnoj obali reke Drine i pokriva područje od 673 km . Grad Srebrenica smešten je na istoku Bosne i Hercegovine. Istočni deo grada leži na obali reke Drine. Ukupno područje grada iznosi 533,4 km , a trenutna populacija se procenjuje na oko 8.000 stanovnika (očekuje se novi popis stanovništva). Ko je učestvovao ? • Regionalni centar za zaštitu okoline za Srednju i Istočnu Evropu (REC), Norveško ministarstvo spoljnih poslova. •

Gradovi Bajina Bašta (SrbijaiCrna Gora) i Srebrenica (Bosna i Hercegovina); gradovi Užice (Srbija i Crna Gora), Višegrad (Bosna i Hercegovina), Foča (Srbija i Crna Gora), Zvornik (Bosna i Hercegovina); drugi zainteresovani gradovi u porečju reke Drine.

•

Hidroelektrana Višegrad i Bajina Bašta; javne službe (lokalne i nacionalne), Nacionalni park “Tara”i zainteresovane institucije.

•

Nevladine organizacije

Prvi sastanak zainteresovanih strana održan je u oktobru 2003. u Bajinoj Bašti, gde su se prvi put okupile zainteresovane strane dve zemlje radi izrade jedinstvenog pristupa tehničkom rešenju čišćenja jezera Peručac, ali i zauzimanja zajedničkih stavova za čišćenje obala reke Drine i rasprave o mogućnostima dalje prekogranične saradnje na različitim područjima (razmena informacija, obrazovne kampanje i kampanje za podizanje javne svesti, saradnja među nevladinim organizacijama itd.). Sastanak je organizovao REC. Norveško Ministarstvo spoljnih poslova je finansijski podržalo projekat. Celim područjem reke Drine upravljalo se odvojeno, a ne zajedničkim prekograničnim pristupom. 134

Opis Cilj projekta “Prekogranična saradnja iz oblasti zaštite okoline: porečje reke Drine” je identifikacija, osmišljavanje i priprema i traženje spoljnog finansiranja za rešavanje problema čvrstog otpada, što rekom Drinom dospeva u jezero Peručac. U okviru projekta prikupljene su informacije o praksi upravljanja otpadom u gradovima smeštenim u porečju. Na osnovu tih informacija je definisan problem otpada i preporučena su moguća rešenja. REC je organizirao forum zainteresovanih strana i okupio ih u raspravi oko problema otpada i sadašnjih tehničkih mogućnosti čišćenja jezera Peručac. Zaključci sastanka bili su osnova za sporazum oko daljnjih akcija za rešavanje problema. Dijalog između zainteresovanih strana podstaknut sastankom nastavljen je u dve radne grupe, osnovane radi dalje razrade i dovršavanja predloga sporazuma. To su bile institucionalna radna grupa (predstavnici prekograničnih institucija relevantnih za sprovođenje projekta) i radna grupa nevladinih organizacija (nevladine organizacije iz Bosne i Hercegovine, Srbije i Crne Gore). Na osnovu početnog dogovora i rezultata rada u grupama, REC je preuzeo odgovornost za pripremu detaljnog plana rada za sprovođenje primenjivog rešenja problema. Studija izvedivosti i akcijski plan predloženi na drugom sastanku zainteresovanih strana u aprilu 2004. omogućili su zajednicama u porečju reke Drine traženje finansijskih sredstava za rešenje problema otpada. Prikupljanje podataka odvijalo se u dve faze. U prvoj fazi, stručnjaci REC-a su zajedno sa spoljnim konsultantima intervjuisali lokalne aktere u regionu i gradskim centrima razdelili upitnike u vezi sa informisanjem o upravljanju otpadom, institucionalnoj pozadini, pređašnjim aktivnostima itd. U drugoj fazi, REC i dve radne grupe su zajedno izradili studiju izvodljivosti. Na drugom sastanku zainteresovanih strana okupile su se obe radne grupe i raspravljale o tehničkom rešenju problema (nabavka pročišćivača vode i sabijača otpada) za koji će biti zaduženi nacionalni park “Tara” i javna služba iz Bajine Bašte. Raspravljalo se i o pratećim aktivnostima, koje će sprovođenjem projekta osigurati održive rezultate (prekograničnu aktivnost nevladinih organizacija, osnivanje “Odbora za reku Drinu” zajedničkog tela, koje će nadgledati sprovođenje tehničkog rešenja i pripremiti akcijski plan za šire uključenje zainteresovanih strana). Ciljevi • Postizanje dogovora svih zainteresovanih strana u području reke Drine i jezera Peručac oko predloženih tehničkih rešenja za sprečavanje daljeg zagađivanja čvrstim otpadom. •

Organizovanje foruma svih zainteresovanih strana radi razrade predloženih rešenja i izražavanja mišljenja.

135

•

Izrada prekograničnog sporazuma o podršci odabranim rešenjima među ključnim zainteresovanim grupama u Projektu.

•

Izrada studije izvodljivosti koja će se predložiti donatorima za buduće finansiranje.

Sprovođenje Celokupan akcijski plan sprovođenja projekta podeljen je, prema ciljevima projekta, u tri faze: 1. Početna faza U ovoj je fazi cilj tima za sprovođenje projekta uspostavljanje prekograničnih veza posle gotovo deset godina sukoba u regionu. Tim stručnjaka je obavio rad na terenu i analizirao upitnike. Predstudija izvodljivosti je nastala u ovoj fazi. 2. Utvrđivanje rešenja koja se mogu sprovesti za čišćenje jezera Peručac uz po pratne aktivnosti. Dokumenti, nastali u ovoj fazi, jesu Studija izvodljivosti za čišćenje jezera Peručac i zaključci dve radne grupe. Sledeći korak prema studiji izvodljivosti i uz odobrenje zainteresovanih strana, je nabavka opreme (pročišćivač vode i sabijač otpada). 3. Popratne aktivnosti, osnivanje Odbora za reku Drinu (ova bi faza trebalo da usledi posle nabavke tehničke opreme). Rezultati • Ovaj je projekt prvi put nakon gotovo deset godina okupio zainteresovane strane iz porečja reke Drine radi rasprave oko zajedničkog pristupa rešenju problema u okolini. •

Uspostavljena je prekogranična saradnja na području zaštite okoline (institucija i nevladinih organizacija).

•

Potpisan je sporazum za rešavanje različitih pitanja između gradova Srebrenice i Bajine Bašte.

•

Odabrano je najbolje tehničko rešenje za čišćenje jezera Peručac; odobrile su ga i sa njim se složile zainteresovane strane obe zemalje.

•

Zainteresovane strane identifikovale su moguće aktivnosti za održivu saradnju u regionu osnivajući prekogranično telo (Odbor za reku Drinu). Cilj je da se pomogne grupama zainteresovanih strana, usmerenih prema postizanju cilja (organskoj poljoprivredi, ekoturizmu, zajedničkom upravljanju otpadom itd.).

Šta se iz toga može naučiti? • Postoji volja za zajedničkim aktivnostima u rešavanju problema u okolini na nivou pogranične oblasti na obe strane granice. 136

•

Institucionalna, i druge vrste saradnje, u regionu su loše zbog nedostatka regulative i zakonskog okvira, ali i zbog nedovoljnog kapaciteta institucija i organizacija na lokalnom nivou.

•

Problemi okoline u porečju reke Drine ne mogu se rešiti jednostrano.

•

Delokrug aktivnosti morao bi da obuhvati izgradnju kapaciteta i podršku različitih grupa zainteresovanih strana (primenu najbolje prakse, razmenu iskustava).

Finansiranje Projekt je dobio podršku norveškog Ministarstva spoljnih poslova, a sproveo ga je REC. Ukupni budžet iznosio je 58.770 eura. Kontakt Jovan Pavlović, rukovodilac projekta Regionalni centar za zaštitu okoline za Srednju i Istočnu Evropu Regionalni Kancelarija za Srbiju i Crnu Goru Primorska 31, 11000 Beograd Tel.:+ 381 11 32 92 899 +381 11 32 92 595 Fax: +381 11 32 93 020 E-adresa: [email protected]

6. Zaštita beloglavog supa Ovu studiju je pripremio Eko centar “Caput Insulae”-Beli. Lokacija Otoci Cres (posebno ornitološki rezervati Kruna i Podokladi), Krk, Prvić i Plavnik. Ko je učestvovao ? Eko centar “Caput Insulae” - Beli u saradnji sa Ornitološkim institutom i lokalnom zajednicom ostrva Cresa. Opis Kolonije beloglavog supa na ostrvima Cres i Krk imale su svaka oko 25 parova beloglavih supova. Lokalno stanovništvo ne zna mnogo o vrednosti tih ptica i njihovoj osetljivosti na šire ekološke probleme, što je negativno uticalo na život supova. Zbog toga je došlo do masovnog trovanja ptica, posebno na ostrvu Krku. Lokalni poljoprivrednici imaju stalan problem s medvedima i divljim psima, što su pokušali da reše nezakonitim trovanjem. Neka zakonom dozvoljena hemijska sredstva, neoprezno korišćena prouzrokovala su trovanje izvora vode sa kojih se napajaju druge životinje. Rezultat je kritična situacija na ostrvu Krku.

137

Danas kolonije na ostrvu Krku imaju 3 para, a na ostrvu Cresu, 70 zbog aktivnije zaštite. Situacija na Cresu je rezultat dugogodišnjeg rada s lokalnom zajednicom, što je podiglo njihovu svest o okolini. Uspostavljanje odnosa s lokalnom zajednicom omogućilo je informisanje stanovništva o supovima u neposrednoj životnoj opasnosti (tj., ako bi mlada ptica pala u more, lokalni ljudi bi je spasili i odneli u Eko centar ili bi nazvali centar da interveniše). Takođe su učestvovali donošenjem mrtvih životinja (ovaca) za hranu supovima. Započelo se s obeležavanjem mladih ptica, čime će se osigurati objektivna procena broja supova. Označene ptice su se pratile i prikupljali su se podaci o njihovom kretanju širom Evrope, i o broju ptica koje se gnezde. Iz tih brojki se može ustanoviti broj uginulih ptica i izračunati prosečan porast broja ptica u koloniji. Znanstvene podatke je obrađivao Ornitološki institut, ali su ih prikupljali volonteri organizovani Programom volontera Eko centra “Caput Insulae”-Beli. Ciljevi Projektom je nastojalo da se ostvare sledeći ciljevi: •

potpuno osvestiti lokalno stanovništvo i uključiti ga u zaštitu ugroženih vrsta i njihove okoline

•

postići potpuno samoodržive kolonije supova, sa svake godine sve manje ljudskog uplitanja

•

zaustaviti trovanje

•

zaštiti morsko područje ornitoloških rezervata

•

raširiti kolonije na područja gde su nekad živele.

Sprovođenje •

označavanje mladih beloglavih supova

•

izgradnja ptičijeg rezervata i karantina, hranilišta i posmatračnice

•

redovno praćenjei ažuriranje podataka

•

pristupanje mreži sličnih projekata i razmena informacija

•

zaštita morskih područja kolonija beloglavog supa

•

održavanje radionica i osmišljavanje projekata s lokalnom zajednicom na različite teme (npr.: upotreba pesticida, pospešivanje tradicionalne poljoprivrede povezane s ekoturizmom itd.).

138

Rezultati • povećan broj kolonija beloglavog supa sa 25 na 70 parova na otoku Cresu •

izgrađena su dva hranilišta

•

postoji rezervat i karantin za ptice

•

priključenje mreži projekata koji se bave zaštitom lešinara u Evropi

•

osvešteno lokalno stanovništvo ponosno na vrednost kolonija evroazijskog beloglavog supa na svom strvu.

Šta se iz toga može naučiti? Uspešno sprovođenje složenog programa zaštite ugroženih vrsta nije moguće bez uključivanja naučnika, volontera i ljudi iz lokalne zajednice. Jedini mogući način je celovit pristup u kome naučnici i nevladine organizacije za zaštitu okoline rade zajedno sa lokalnom zajednicom na zaštiti, ne samo ugroženih vrsta, već i oblasti na kojima te vrste žive zajedno s ljudima u održivoj prirodnoj okolini, od čega svi imaju koristi. Finansiranje • Glavni sponzori projekta zaštite evroazijskog supa bili su: Fima, Varaždin, (1998) i Urbanistički institut Hrvatske, Zagreb (1999.-2000.) •

Primorsko-goranska županija, Budimpeštanski zoološki vrt, Pliva i Agrocor finansirali su prvo hranilište.

•

Institut Otvoreno društvo, Regionalni centar za zaštitu okolina (REC) i Hrvatska televizija sponzorisali su izgradnju prvog oporavilišta.

•

Ministarstvo zaštite okolina i prostornog uređenja RH finansiralo je izgradnju drugog oporavilišta.

•

Lične donacije posetilaca centru u zgradi nevladine organizacije Eko centar “Caput Insulae” - Beli i lične donacije posebnim programom virtualnog usvajanja beloglavog supa, osigurale su dodatna sredstva.

Kontakt Goran Sušić, dr. sci. Eko-centar “Caput Insulae”-Beli Ede Jardasa 35 51000 Rijeka, Croatia GSM +385 91 3357 123 E-adresa: [email protected] www.caput-insulae.com

139

7. Pozorišni susreti “Glumci U Zagvozdu” i manifestacija Prijatelj okoline Ovu studiju slučaja je pripremila Kulturna udrženje Glumci u Zagvozdu Lokacija Opština Zagvozd, Imotska krajina Ko je učestvovao? Kulturna udruženje Glumci u Zagvozdu, Mesni odbor Zagvozd, lokalna zajednica opštine Zagvozd, uključujući meštane, akademski slikar i grafičar Vedran Karadža Opis U leto 2004. po sedmi put su održani Pozorišni susreti u Zagvozdu. Od prve godine održavanja, ova kulturna manifestacija je zabežila velik uspeh. Njeno održavanje potvrdilo je potrebu za ovakvim kulturnim sadržajem u ruralnom prostoru: manifestaciju su prihvatili i meštani Zagvozda i njihovi gosti kao korisnici projekta, a i najšira javnost i kulturni krugovi. Kako se program sprovodi u ruralnom prostoru, području koje je, u pravilu, područje specifičnih prostornoekoloških obeležja, nametnula se potreba da se osnovni projekt usavrši uspostavljanjem sinergije s drugim područjima (npr., zaštitom okolina i održivim razvojem), s ciljem da se lokalnoj zajednici i javnosti, uz kulturni sadržaj, prezentiraju i razvojni potencijali geografskog prostora u kome se sprovodi kulturni program. Razvojni potencijali ovog kraja upravo su očuvana okolina, posebne prirodne vrednosti krajolika koji je jednim svojim delom područje Parka prirode Biokovo, dakle, lokalitet pod zakonskom zaštitom. Isto tako, i oblast koja je van zaštite, je oblast jedinstvenih regionalnih obeležja, tradicijske arhitekture, etnografske baštine. Nažalost, svedoci smo da je u Hrvatskoj, pa tako i u ovom podneblju, niski nivo svesti o vrednosti tradicionalnog zavičajnog krajolika, odnosno, baštine koju čini, i prostor i okolina, i arhitektura, i biološka i raznolikost krajolika kao celina. Stoga je cilj sprovođenja ovog projekta bio da se poveže kulturna manifestacija sa zaštitom okoline i održivim razvojem, i da se iznađu novi putevi za edukaciju i informisanje i o jednoj i o drugoj oblasti. Oblikovanjem kulturnog događaja, tako da se, uz kulturnu ponudu, prezentuju i lokalne ekološke i vrednosti krajolika, najpre se želi senzibilizovati lokalna zajednica, a onda i najšira javnost za prihvatanje novih vrednosti. U kontekstu ovog projekta to znači podsticanje odgovornog odnosa prema okolini i zavičajnom krajoliku .

140

Ciljevi Kratkoročni ciljevi: • podizanje svesti o potrebi odgovornog odnosa prema okolini i pravilnom odlaganju otpada •

razvijanje pozitivnog odnosa lokalnog vrednostima i podsticanje zaštite za okolinu.

stanovništva

prema

zavičajnim

Dugoročni ciljevi: • postizanje kulturno održivog razvoja sela sa zaštitom okoline, kao jednom od osnovnih pretpostavki •

podsticanje kulturnog razvoja lokalne zajednice prihvatanjem kvalitetnih kulturnih sadržaja i prepoznavanja i uvažavanja lokalne tradicijske i prirodne baštine.

Sprovođenje 1. Osmišljavanje regionalnog kulturnog događaja u ruralnom prostoru s uključivanjem i prezentiranjem prirodne i kulturne baštine cijelog područja opštine. 2. Oblikovanje promotivnog materijala manifestacije, kome će biti cilj, da uz promociju pozorišnih susreta, kao kulturnog sadržaja, predstavi i lokalne resurse biološke raznolikosti i okoline. 3. Organizacija lokalne akcije čišćenja divljih odlagališta otpada. Opština Zagvozd osigurala je odvoz otpada, aktivno je učestvovalo 20 -30 volontera, a povremeno se uključivao i veći broj meštana. 4. Od otpada skupljenog s divljih odlagališta oblikovana je ekoinstalacija (2004. instalaciju je napravio akademski slikar i grafičar Vedran Karadža) koja se izlaže na centralnom trgu u Zagvozdu za vreme trajanja kulturne manifestacije. 4. Po završetku, odnosno zatvaranjem manifestacije, ekoinstalacija se “javno uklanja”, odnosno odvozi i odlaže na obližnje odlagalište otpada. 6. Čišćenje divljih odlagališta, izrada nove likovne instalacije i odlaganje ekoinstalacije na odlagalište otpada su “javne” akcije i pozivaju se mediji da ih prate. Rezultati • Javnost je senzibilisana za pitanja zaštite prirode i okoline. •

Uklonjeno je cca 10.000 kg otpada iz prirode.

•

Povećana je odgovornost lokalnog stanovništva prema problemima zbrinjavanja glomaznog otpada i divljih deponija. 141

•

Povećana je odgovornost celokupne javnosti prema nastajanju divljih deponija.

•

Povećan je senzibilitet najšire javnosti za kulturne sadržaje.

•

Inicijativa održivog razvoja je promovisana u javnosti.

Šta se iz toga može naučiti? Ostvarena sinergija između dve oblasti (kulture i zaštite okoline) pokazala se dobrim sredstvom u promovisanju i kulturnih i prirodnih, odnosno ekoloških vrednosti. Finansiranje • Ministarstvo kulture •

Splitsko-dalmatinska županija

•

Opština Zagvozd

•

brojne firme i javna preduzeća

•

Ministarstvo zaštite okoline, prostornog uređenja i građevine, osiguralo je 40.000 kuna za akcije zaštite okoline

Kontakt Kulturno udruženje Glumci u Zagvozdu Zagvozd 21270 Boženko Dedić, predsednik udruženja Vedran Mlikota, dopredsednik udruge Tel.: 021/847-080, faks: 021/847-080 E-adresa:[email protected]

142

Literatura Carić H., 2003.: Smjernice održivog razvoja opštine Jelsa . Izvještaj. Zagreb: ODRAZ Institute for Sustainable Communities (ISC) and the Regional Environmental Centre for Central and Eastern Evrope (REC) 2000.: Guide to Implementing Local Environmental Action Programs in Central and Eastern Evrope Dostupno na: http://www.rec.org/REC/Publications/LEAP_Guide/default.html Keating, M. 1993.: Agenda for change . Ženeva: Centre for Our Common Future Markowitz, P. 1994.: Bulgarian Community Environmental Action project: Final results and Evaluation , Montpelier: Institute for Sustainable Communities Zahvalnica: Autorka se najsrdačnije zahvaljuju Paulu Markowitzu (ISC), Hrvoju Cariću (ODRAZ), Diani Dumitru (Gradska uprava Ramnicu Valcea), Corneliu Radulescu (ARCE), Jovanu Pavloviću (regionalna kancelarija REC-a za Srbiju i Crnu Goru) i Admiri Mahmutović (Eko-centar “Caput Insulae” -Beli) na iskazanoj pomoći prilikom pripreme priloga o zaštiti okoline u Jugoistočnoj Evropi. Dodatak PHARE, ISPA i SAPARD su tri predpristupna fonda Evropske unije namenjena pripremi zemalja kandidata iz Srednje i Istočne Evrope za pristup Evropskoj uniji. ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) finansira razvoj infrastrukture u oblasti zaštite okoline i saobraćaja. SAPARD (Special Accesion Programme for Agriculture and Rural Development) podržava strukturne mere iz oblasti poljoprivrede. PHARE (Pologne, Hongrie Assistance a la Reconstruction Economique) program finansira projekte prilagođavanja administrativnog i pravnog sistema država podnosilaca zahteva za članstvo u Evropskoj uniji i razvoja njihove infrastrukture.

143

Autori: Jakša Puljiz Institut za međunarodne odnose Lj. F. Vukotinovića 2 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4826 522 E-mail: [email protected]

Zlata Ploštajner Lokalni podjetniški center Šentjur pri Celju Trg celjskih knezov 8 3000 Celje, Slovenia Tel.: 00 386 3 7471 246 E-mail: [email protected]

István Temesi Budapest University of Economic Sciences and Public Administration Menesi ut. 5 Budapest H-1118, Hungary Tel.: 00 36 1 3869 146 E-mail: [email protected]

Ivona Mendeš Fakultet političkih znanosti Lepušićeva 6 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4642000 E-mail: [email protected]

Nora Teller Metropolitan Research Institute Lonyay u. 34 Budapest H-1093, Hungary Tel.: 00 36 1 2179 041 E-mail: [email protected]

Snježana Vasiljević Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu Trg maršala Tita 14 HR-10 000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4895 752 E-mail: [email protected]

Jószef Hegedüs Metropolitan Research Institute Lonyay u. 34 Budapest H-1093, Hungary Tel.: 00 36 1 2179 041 E-mail: [email protected]

Mariana Cernicova University "Tibiscus" Str. Dalili 1A RO-1900 Timisoara, Romania Tel.: 00 40 723 569 735 E-mail: [email protected]

Rosana Ščančar Upravna Enota Tolmin Padlih borcev 1/b 5220 Tolmin, Slovenia Tel.: 00 386 41 448 210 E-mail: [email protected]

Lidija Pavić-Rogošić Udruga "Odraz" Lj. Posavskog 2/IV HR-10000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4655 203 E-mail: [email protected] Silvija Kipson Udruga "Odraz" Lj. Posavskog 2/IV HR-10000 Zagreb Tel.: 00 385 1 4655 203 E-mail: [email protected]

144