Budzet I Trezor

Prof. dr Žarko Ristić Prof. dr Slavko Vukša

FINANSIJSKE INSTITUCIJE - Budžet i trezor -

Beograd, 2010.

FINANSIJSKE INSTITUCIJE - budžet i trezor Autori: Prof. dr Žarko Ristić Prof. dr Slavko Vukša

Izdavač: EtnoStil Za izdavača: Milena Milenković Recenzenti: Prof. dr Marko Radičić Prof. dr Aleksandar Živković Prof. dr Dragomir Đorđević Priprema za štampu: EtnoStil Tiraž: 100 Štampa: EtnoStil, Beograd, 2010. CIP Каталогизација у публикацији Народна библиотека Србије, Београд РИСТИЋ, Жарко, 1944Finansijske institucije : budžet i trezor / Žarko Ristić, Slavko Vukša, Milija Bogavac. - Beograd : EtnoStil, 2010 (Beograd : EtnoStil). - 320 str. : graf. prikazi, tabele; 24 cm Tiraž 100. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. ISBN 978-86-87867-40-6 1. Вукша, Славко, 1956- [аутор] а) Буџетска политика b) Буџетски систем c) Финансијске институције COBISS.SR-ID 176655116

SADRŽAJ

PRVI DEO BUDŽETSKA TEORIJA I POLITIKA GLAVA PRVA - EKONOMSKE I SOCIJALNE FUNKCIJE BUDŽETSKE POLITIKE 1. BUDŽETSKA EKONOMIJA I NACIONALNA POTROŠNJA.................................................. 9 1) ALOKACIONA FUNKCIJA BUDŽETA ............................................................................................... 9 2) REDISTRIBUTIVNA FUNKCIJA BUDŽETA ....................................................................................... 12 3) STABILIZACIONA FUNKCIJA BUDŽETA ......................................................................................... 14 2. KLASIFIKACIJA BUDŽETSKIH RASHODA......................................................................... 25 3. DRŽAVNA INTERVENCIJA BUDŽETSKIM MEHANIZMOM............................................. 27 1) KOREKTIVNA FUNKCIJA JAVNIH RASHODA – TRANSFERNI RASHODI.................................................. 28 2) EKONOMSKI TRANSFERI U NAS ................................................................................................. 32 4. JAVNI RASHODI U FUNKCIJI FINANSIRANJA PRIVREDNOG RAZVOJA..................... 34 5. BUDŽETSKE STRATEGIJE ..................................................................................................... 36 6. BUDŽETSKI RASHODI I MONETARNI TOKOVI ................................................................ 40 7. KOORDINACIJA BUDŽETSKE I MONETARNE POLITIKE................................................ 44

DRUGI DEO MAKROEKONOMSKA BUDŽETSKA POLITIKA GLAVA PRVA - BUDŽETSKA EKONOMIJA I DRŽAVA 1. KVANTITATIVNA BUDŽETSKA EKONOMIJA .................................................................... 53 2. BUDŽETSKA POLITIKA U FUNKCIJAMA ŠTEDNJA-INVESTICIJE I PONUDA-TRAŽNJA NOVCA ............................................................................................. 69 3. FISKALNA POZICIJA I BUDŽETSKI BALANS .................................................................... 76 4. ELASTIČNOST I OSETLJIVOST BUDŽETSKIH TOKOVA.................................................. 84 1) FISKALNI SENZIBILITET ........................................................................................................... 85 5. STABILIZACIONA BUDŽETSKA POLITIKA........................................................................ 89 1) AUTOMATSKI UGRAĐENI STABILIZATORI ...................................................................................... 89 2) DISKRECIONA BUDŽETSKA POLITIKA ......................................................................................... 94 3) FORMULA FLEXIBILITY ........................................................................................................... 96 4) NETO EFEKAT BUDŽETSKE POLITIKE ......................................................................................... 98 5) TIMELAGS I VREMENSKA RETARDACIJA BUDŽETSKE POLITIKE ....................................................... 101

TREĆI DEO STRATEGIJE BUDŽETSKE POLITIKE GLAVA PRVA - BUDŽETSKA POLITIKA SAVREMENIH DRŽAVA 1. BUDŽETSKA I MONETARNA POLITIKA U REGULISANJU TRAŽNJE I PONUDE...... 107 2. BUDŽETSKI MONETARIZAM I FISKALIZAM .................................................................. 120 1) FISKALIZAM I BUDŽETSKA POLITIKA ........................................................................................ 120 2) BUDŽETSKI MONETARIZAM I OGRANIČENJA MONETARNE POLITIKE ................................................. 130 3) BUDŽETSKA POLITIKA I MOGUĆNOSTI OSTVARIVANJA URAVNOTEŽENOG NEINFLATORNOG RASTA .......... 134 GLAVA DRUGA - MAKROEKONOMSKI EFEKTI BUDŽETSKE POLITIKE 1. EKONOMSKA I FISKALNA DEJSTVA JAVNOG SEKTORA............................................. 137 2. EFEKTI BUDŽETSKE POLITIKE NA RASPODELU I PRERASPODELU DOHOTKA.... 141 3. FISKALNA DELOVANJA BUDŽETSKE POLITIKE NA USLOVE PRIVREĐIVANJA .... 144 4. EFEKTI BUDŽETSKE POLITIKE NA POTROŠNJU I CENE ............................................. 148 5. DELOVANJE FISKALNE POLITIKE (BUDŽETA) NA INVESTICIJE I ŠTEDNJU........... 150 6. KOMBINOVANJE STABILIZACIONOG I RAZVOJNOG MEHANIZMA FISKALNE POLITIKE ................................................................................ 157

ČETVRTI DEO INSTITUCIJE I MEHANIZMI BUDŽETSKE POLITIKE GLAVA PRVA - BUDŽET I TREZOR 1. BUDŽET I TREZOR ............................................................................................................... 163 1.1.BUDŽETSKI SISTEM............................................................................................................. 167 1.2. KONSOLIDOVANI RAČUN TREZORA ........................................................................................ 168 1.3. PRIPREMA I DONOŠENJE BUDŽETA I FINANSIJSKIH PLANOVA ...................................................... 169 1.4. BUDŽETSKA KLASIFIKACIJA ................................................................................................. 170 1.5. BUDŽETSKI SUFICIT I DEFICIT ............................................................................................. 171 1.6. PREDLOG BUDŽETA REPUBLIKE I BUDŽETA LOKALNE VLASTI .................................................... 173 1.7. FISKALNA GODINA I PRIVREMENO FINANSIRANJE..................................................................... 176 1.8. IZVRŠENJE BUDŽETA .......................................................................................................... 177 1.9. DOPUNSKI BUDŽET ........................................................................................................... 179 1.10. BUDŽETSKI FOND ........................................................................................................... 180 1.11. FINANSIRANJE BUDŽETSKOG FONDA I OBAVEZE KOJE PROISTIČU IZ BUDŽETSKOG FONDA ............. 180 1.12. BUDŽETSKO RAČUNOVODSTVO I IZVEŠTAVANJE ..................................................................... 180 1.13. TEKUĆA BUDŽETSKA REZERVA ........................................................................................... 182 1.14. STALNA BUDŽETSKA REZERVA ............................................................................................ 183 1.15. DUG I GARANCIJA ........................................................................................................... 183 1.16. CENTRALNA JEDINICA ZA HARMONIZACIJU, BUDŽETSKA KONTROLA I REVIZIJA ............................ 184 2. UPRAVA ZA TREZOR............................................................................................................. 187 3. FINANSIRANJE LOKALNE SAMOUPRAVE ..................................................................... 191

GLAVA DRUGA - KOMPARATIVNI BUDŽETSKI SISTEMI 1. FUNKCIJE BUDŽETA............................................................................................................. 198 2. BUDŽETSKA NAČELA I VRSTE BUDŽETA....................................................................... 199 1. BUDŽETSKI PLURALIZAM I MODIFIKACIJA BUDŽETSKIH PRINCIPA .................................................. 202 3. BUDŽETSKA PROCEDURA.................................................................................................. 206 4. BUDŽETSKI SISTEM I POLITIKA INDUSTRIJSKI RAZVIJENIH ZEMALJA OECD..... 213 GLAVA TREĆA - BUDŽETSKI MODELI ALOKACIJE RESURSA 1. SISTEM PLANIRANJA, PROGRAMIRANJA I BUDŽETTRANJA I RACIONALIZACIJA BUDŽETSKIH IZBORA................................................................. 231 1) SISTEMSKA ANALIZA ............................................................................................................. 235 2) IZBOR STOPE AKTUALIZACIJE: EKONOMSKE KONTRAVERZE .......................................................... 235 2. PROGRAM – BUDŽET ........................................................................................................... 237 3. ZERO – BASE – BUDGETING (ZBB) ................................................................................... 238 4. MANAGEMENT BY OBJECTIVES (MBO) .......................................................................... 240

PETI DEO BUDŽETSKA NERAVNOTEŽA I PRIVREDNA NESTABILNOST GLAVA PRVA - BUDŽETSKA NERAVNOTEŽA I FINANSIJSKI DEBALANSI 1. TEORIJSKE OSNOVE DEFICITARNOG I SUFICITARNOG FINANSIRANJA ................ 243 1) KLASIČNA STATIČKA BUDŽETSKA RAVNOTEŽA ............................................................................ 243 2) DINAMIČKA BUDŽETSKA RAVNOTEŽA I NERAVNOTEŽA U FISKALNOJ EKONOMIJI ............................... 245 A) TEORIJA SISTEMATSKOG BUDŽETSKOG DEFICITA ............................................................ 245 B) TEOREMA KOMPENZACIONOG, FLEKSIBILNOG I FUNKCIONALNOG BUDŽETA ....................... 245 3) BUDŽETSKA TEORIJA BEVERIDGEA, HAAVELMOVA TEOREMA URAVNOTEŽENOG BUDŽETA I TEOREMA HAAVELMO-WALLICHOVOG “BILANSIRANOG RASTA” BUDŽETA ................. 246 4) TEORIJA CIKLIČNOG BUDŽETA I DOKTRINA CIKLIČNOG BUDŽETSKOG URAVNOTEŽAVANJA .................. 247 5) TEORIJA STABILIZACIONOG BUDŽETA I TZV. FUNKCIONALNI “PUMP-PRIMING” ............................... 251 6) KONCEPT “BUDŽETSKOG VIŠKA PUNE ZAPOSLENOSTI” I “INICIJALNOG STIMULATIVNOG EFEKTA”..... 251 7) FEDERAL SPENDING, CASH DEFICITS, PLANNED SPENDING, EX ANTE (A PRIORI) I EX POST (A POSTERIORI) DEFICIT .................................................................................... 253 8) TEOREMA “FINOG PODEŠAVANJA” ......................................................................................... 254 9) KONCEPTI NEUTRALNOG BUDŽETSKOG SALDA, BUDŽETSKOG IMPAKTA I SIMPLIFIKOVANOG BUDŽETSKOG BILANSA ................................................................................................... 255 GLAVA DRUGA - MERENJE STABILNOSTI EFEKATA BUDŽETSKOG SALDA 1. KONCEPTI GLOBALNOG I LIKVIDNOG SALDA............................................................. 259 2. MODEL BUDŽETSKOG SALDA PUNE ZAPOSLENOSTI, CIKLIČKI NEUTRALNOG SALDA I STRUKTURNO NEUTRALNOG SALDA .......................................................... 260 3. BUDŽETSKI SALDO I MODELIRANJE EKONOMSKIH EFEKATA BUDŽETSKOG SALDA ....................................................................................................... 266 1) BUDŽETSKI SALDO KAO MERA INCIDENCE BUDŽETSKE POLITIKE................................................... 266 A) VERZIJA BUDŽETSKOG SALDA U UŽEM SMISLU .............................................................. 266 B) VERZIJA BUDŽETSKOG SALDA U ŠIREM SMISLU .............................................................. 267

V) VERZIJA “PONDERISANOG BUDŽETSKOG SALDA” ........................................................... 267 2) MODELIRANJE EKONONISKIH EFEKATA BUDŽETSKOG SALDA ........................................................ 268

GLAVA TREĆA - JAVNI MENADŽMENT I BUDŽETSKI SEKTOR 1. OD TRADICIONALNE UPRAVE KA NOVOM JAVNOM MENADŽMENTU................... 275 2. NOVO UPRAVNO OKRUŽENJE ........................................................................................... 277 2. L. REOSMIŠLJAVANJE VLADE .................................................................................................. 281 2.2. RAĐANJE PREDUZETNE DRŽAVE ........................................................................................... 282 3. NOVI JAVNI MENADŽMENT ............................................................................................... 284 4. POSLOVNI PRINCIPI U JAVNIM POSLOVIMA ................................................................. 290 5. CILJEVI MENADŽERIZMA................................................................................................... 292 GLAVA ČETVRTA - GLOBALNI FISKALNI I BUDŽETSKI SISTEM 1. FISKALNI SISTEM EVROPSKE UNIJE ............................................................................... 295 2. BUDŽET EVROPSKE UNIJE ................................................................................................. 296 3. OSOB1NE BUDŽETA EVROPSKE UNIJE............................................................................ 297 4. FINANSIJSKA PERSPEKTIVA .............................................................................................. 304 5. PRINCIPI FUNKCIONISANJA EU BUDŽETA ..................................................................... 307 5.1. PRINCIP JEDINSTVA ........................................................................................................... 307 5.2. PRINCIP UNIVERZALNOSTI .................................................................................................. 308 5.3. PRINCIP ANUALITETA ......................................................................................................... 309 5.4. PRINCIP RAVNOTEŽE.......................................................................................................... 310 5.5. PRINCIP SPECIFIKACIJE ..................................................................................................... 311 5.6. PRINCIP JEDINSTVENOG RAČUNA ......................................................................................... 312 5.7. PRINCIPI TRANSPARENTNOSTI I DOSLEDNOG FINANSIJSKOG MENADŽMENTA .................................. 313 6. DONOŠENJE BUDŽETA ........................................................................................................ 313 7. BUDŽET EVROPSKE UNIJE ZA 2009. I 2010. GODINU.................................................... 315

P RVI

DEO

BUDŽETSKA TEORIJA I POLITIKA

Glava prva EKONOMSKE I SOCIJALNE FUNKCIJE BUDŽETSKE POLITIKE 1. BUDŽETSKA EKONOMIJA I NACIONALNA POTROŠNJA

Ciljevi i zadaci budžetske potrošnje proizlaze iz fundamentalnih funkcija ekonomskog sistema (nacionalne privrede) čiji je integralni deo, odnosno iz konteksta ciljeva i zadataka proširene reprodukcije, kao njene sastavne komponente. Osnovni zadatak budžetske ekonomije je mobilizacija nansijskih resursa za alimentiranje društvenih potreba, realizujući, pri tome, osnovne ekonomske funkcije u domenu alokacije privrednih resursa, redistribucije nacionalnog dohotka, ekonomskog stabiliteta nivoa cena i zaposlenosti i privrednog rasta. Alokaciona, redistributivna, stabilizaciona i razvojna funkcija predstavljaju, prema tome, strateške ciljeve i zadatke funkcionisanja ekonomije opšte i zajedničke potrošnje, inokorporišući se, posredstvom mehanizama društvenih rashoda i društvenih prihoda, u realne tokove društvene reprodukcije, kao materijalne baze.

1) Alokaciona funkcija budžeta Alokaciona funkcija ekonomije budžetske potrošnje realizuje se kvantitativnim i kvalitativnim dimenzijama društvenih rashoda i društvenih prihoda u procesu formiranja nansijskog potencijala nansijskih institucija (budžeta i fondova) i distribuiranja nansijskih resursa na planirane i dogovorene društvene (opšte i zajedničke) potrebe. Zadovoljenjem društvenih potreba, posredstvom nansijskih institucija DPZ i fondova, planski se alociraju resursi u pojedinim segmentima društvene reprodukcije, korigujući, pri tome, tržišni mehanizam razmeštaja proizvodnih snaga. Korektivnim dejstvima društvenih rashoda i prihoda na alokaciju proizvodnih resursa, koja se efektuira posredstvom tržišta i društvenog plana, ostvaruje se realokaciona funkcija tzv. društvenog nansiranja kod nas. Modikovanjem ekonomskog položaja određenih organa, grupacija, delatnosti, preduzeća i pojedinaca, društvenim prihodima, s obzirom 9

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

da se redukuje dohodak, akumulacija, likvidnost, samonansiranje, potrošnja, lični dohodak, imovina i sl., opredeljuju se nansijski resursi za alimentiranje društvenih potreba, odnosno društvenih rashoda. Derivacijom nansijskih tokova budžetskih i fondovskih institucija iz fundamentalnih ekonomskih tokova (redistributivna funkcija) i reintegrisanjem nansijskih tokova nansijskih institucija sa bazičnim ekonomskim tokovima (alokaciona funkcija) zatvara se povratna sprega između ekonomije opšte i zajedničke potrošnje i ekonomije udruzenog rada proizvodnoprivrednog segmenta reprodukcije. Društvenopolitičke zajednice i društveni fondovi realizuju alokacionu funkciju privrednih resursa posredstvom društvenih rashoda, nansiranjem:1 1. Izgradnje novih privrednih kapaciteta, proširenja postojećih proizvodnih objekata i otklanjanja tzv. uskih grla u privredi, 2. Modernizacije i rekonstrukcije prioritetnih privrednih objekata i razvojnih programa u društvenoj reprodukciji, 3. Naučnoistraživačkog rada i aplikacije rezultata naučnog istraživanja u vitalnim sektorima, 4. Transfera nove tehnologije i tehničkih inovacija iz inostranstva, 5. Zadataka nacionalnog prestiža (naoružanje, kosmos, oslobodilački pokreti, nerazvijene zemlje), opštenarodne odbrane i civilne zaštite, 6. Društvenoekonomske, naučnoobrazovne, kulturno-prosvetne i socijalnozdravstvene infrastrukture, 7. Zaštite čovekove životne i radne okoline, 8. Neprivrednih investicija, 9. Interventnih akcija u privredi (tzv. ekonomski transferi) i socijalnog obezbeđenja sektora stanovništva (tzv. socijalni transferi), 10. Kupovine roba i usluga iz budžeta i fondova, 11. Ličnih i materijalnih rashoda zaposlenih u neproizvodnom sektoru i ostalih tekućih rashoda (troškova) DPZ i fondova, 12. Opštedruštvenih potreba (društvena uprava, društvenopolitičke organizacije i udruženja građana, narodna odbrana, dopunska sredstva, mesne zajednice, međuopštinske regionalne zajednice, zajednice opština, gradovi, vanprivredne investicije, budžetske obaveze iz ranijih godina, rezerve, itd.) na svim nivoima DPZ (opštine, republike i pokrajine i federacije), 13. Zajedničkih potreba (obrazovanje i vaspitanje, nauka, kultura, zička kultura, socijalna zaštita, dečja zaštita i dečji dodatak, zdravstveno osiguranje, invalidsko penzijsko osiguranje i zapošljavanje) na svim nivoima fondova (opštinski, međuopštinski, regionalni, republički, pokrajinski i međurepublički). Rečju, nansiranjem tekućih i perspektivnih funkcija društveno-političkih zajednica i samoupravnih društvenih 1

10

Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih nansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973, str. 513; Dr A. V. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija i Institut za ekonomska istraživanja, Beograd, 1976, str. 99102; X. Greffe, Economice publique, Economica, Paris, 1975, str. 297-334; R. A. Musgrave and P. B. Musgrave, Public Finance In Theory and Practice, Me GrawHill Book Company, New York, 1973, str. 6-10. i E. Vessilier, Fondaments de l’économie nancieres D’Fos. Themis, Paris, 1972, str. 37-38. i 46-50.

Budžetska teorija i politika

fondova (dakle, ličnih, materijalnih, investicionih i transfernih rashoda, uključujući rezerve i viškove efektuira se alokaciona funkcija ekonomije opšte i zajedničke potrošnje.2 Međutim, pri analizi alokativne funkcije opšte i zajedničke potrošnje treba odvojiti potencijalne od efektivnih modela alokacije resursa. Jer, na prezentiranoj listi alokacije resursa, posredstvom obima, strukture i dinamike društvenih rashoda, pojedini modaliteti u perspektivi mogu se potpuno preneti na privredu (privredne investicije) i na samoupravne fondove udružene privrede (ekonomski transferi, ekonomska infrastruktura) i sl., kao što je i problematika nansiranja nerazvijenih područja van konteksta opšte i zajedničke potrošnje. To znači da, u perspektivi, možemo očekivati alokaciju resursa društvenim rashodima opšte i zajedničke potrošnje isključivo posredstvom nansiranja opštedruštvenih (društvena uprava, narodna odbrana, društvenopolitičke organizacije, mesne zajednice, udruženja građana i radnika, neprivredne investicije, opšta i namenska dopunska sredstva i rezerve) i zajedničkih potreba (obrazovanje, nauka, kultura, zička kultura, socijalna zaštita, dečja zaštita i dečji dodatak, zdravstveno osiguranje, zapošljavanje i invalidskopenzijsko osiguranje), što znači redukciju alokativne funkcije opšte i zajedničke potrošnje, budući da brojne potrebe iz današnjeg koncepta društvene potrošnje treba preneti na samoupravne fondove udruženog rada, interesne zajednice materijalne proizvodnje i poslovne zajednice privrednog tipa, mada je opšta i zajednička potrošnja u postustavnom periodu već izgubila svoj ekonomski reljef. Isključivanjem određenih potreba, koje po svojoj sadržini ne spadaju u domen opšte i zajedničke potrošnje „olakšali„ bi se problemi utvrđivanja proporcija tržišnog i planskog modela alokacije resursa, i operacionalizacije korektivne politike alokacije resursa društvenim rashodima opšte i zajedničke potrošnje u skladu sa preferencijama društvenog plana ekonomskog i socijalnog razvoja, i planiranih zadataka zajedničke tekuće ekonomske politike. Budući da je alokacija troškova opšte i zajedničke potrošnje funkcija i raison d’etre skaliteta (poreza i doprinosa), programirana alokacija privrednih resursa implicira izbor alternativnog korišćenja sredstava po osnovu skalnog nansiranja (poresko nansiranje i nansiranje doprinosima), uključujući i društveno zaduživanje. To sa svoje strane alokativne mehanizme opšte i zajedničke potrošnje, uz simultano i komplementarno realizovanje ekonomskih i socijalnih funkcija društvenih rashoda u domenu ekonomske stabilizacije i privrednog rasta. 2

Međutim, po prof. Horvatu nije bitno kolika su sredstva, već kako se prikupljaju (formiraju) i kako se troše (alociraju), iako pokrivanje društvenih rashoda (statistička alokacija resursa) dobija sekundamo značenje u odnosu na redistributivne, stabilizacione i razvojne funkcije, kao primarni efekti skalne, odnosno budžetske politike. Negirajući statičnost Musgraveovog koncepta alokacije resursa (statička alokacija: tržište, ex post) prof. Horvat zalaže se za dinamičku alokaciju resursa (dinamička alokacija: plan ex ante), pri čemu dinamičku optimalnu alokaciju resursa svodi na optimalnu stopu investicija, vremensko dimenziranje ukupnog investicionog volumena i raspoređivanje investicija po planskim sekvencama u prostoru (investiciono doziranje) u funkciji korigovanja tržišnog, ex post modela alokacije privrednih resursa (Dr B. Horvat, Ekonomska politika i stabilizacija, Naprijed, Zagreb, 1976, str. 119 i 144, i O optimalnoj alokaciji resursa u vremenu, Ekonomist 34/73, str. 351360). U tom smislu, i programiranom alokacijom resursa, posredstvom mehanizama društvenih prihoda i rashoda, M. Sekulić A. Gjenero, Optimalna alokacija zajedničkih resursa u decentralizovanom ekonomskom sistemu, Ekonomski institut Zagreb. 1971, str. 37).

11

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

2) Redistributivna funkcija budžeta Redistributivna funkcija3 ekonomije opšte zajedničke potrošnje ostvaruje se mehanizmima društvenih prihoda i društvenih rashoda. Transferom dohotka proizvodnog segmenta društvene reprodukcije u sferi „neproizvodne„ potrošnje, kreira se nansijski potencijal nansijskih institucija za alimentiranje opšte i zajedničke potrošnje. Društvenim prihodima (porezi, doprinosi, paraskaliteti, javni dug) ostvaruje se redistribucija nacionalnog dohotka i akumulacije, i koriguje indikovano stanje raspodele dohotka posredstvom tržišnog mehanizma. Fiskalitetima se, prema tome, usklađuje raspodela, a ekonomskim i socijalnim transferima koriguju se inegaliteti, pošto se naplate skalne obaveze. Oporezivanjem dohodaka preduzeća, ličnih dohodaka građana, imovine i prihoda od imovine, prometa i drugog, redukuju se skalne osnovice (oporezive materije) radi zadovoljenja društvenih potreba. Ekonomskim transferima restituišu se likvidnost i raspoloživi dohodak određenih sektora društvene reprodukcije, koji su defavorizovani u tržišnoj konkurenciji i diskriminisani u sistemu privređivanja i dohodovanja, s jedne strane, i koji ekonomski podnose terete inatornih udara, s druge strane. To praktično znači da su pojedine grane (npr. tekstilna industrija) koje ne mogu da izdrže mikroekonomske kriterijume poslovanja, preferencije tržišnog mehanizma i disparitetne posledice inatornih udara, predmet štićenja od strane tekuće ekonomske politike, posredstvom programa refakcija i supsidija (dogovorenih ekonomskih transfera). Isti slučaj imamo kod zaštite životnog standarda pojedinih socijalnih kategorija sektora stanovništva (transferni oblici društvenih rashoda sa socijalnim motivima ili tzv. socijalni transferi) na relaciji fond stanovništvo. Ekonomskim transferima ostvaruju se intencije društvene intervencije DPZ u funkciji korigovanja postojećih inegaliteta u sistemu raspodele dohotka između primarnih, sekundarnih i tercijalnih delatnosti. Ova redistribucija nacionalnog dohotka ostvaruje se na relaciji od sektora DPZ prema sektoru preduzeća. No, redistribucija dohotka u našoj nansijskoj praksi efektuira se i na relaciji: više DPZ niže DPZ. Preraspodela „skalnog dohotka„, posredstvom transfernih resursa budžetskih institucija, reektuje uspostavljanje samoupravnih nansijskih odnosa vertikalnog tipa u domenu nansiranja opštedruštvenih potreba. Mehanizmima nansijskog prelivanja (opšte i namenske dotacije) uspostavlja se sprega između skalnog kapaciteta i ukupno programiranih društvenih rashoda nerazvijenih republika i opština, koja reektuje prosečan jugoslovenski nivo zadovoljavanja društvenih potreba. Sa „istom„ funkcijom, uspostavljena je međuzavisnost između razvijenih i nerazvijenih područja, posredstvom nansijskih tokova Fonda federacije za kreditiranje privrednog razvoja privredno nedovoljno razvijenih socijalističkih republika i SAP Kosovo, s tom razlikom što se redistribucija dohotka rme (obavezni zajam) ostvaruje s ciljem nansiranja razvojnih programa proizvodnih delatnosti društvenog sektora. Najzad, institutom društvenog zajma realizuje se redistribucija nacionalnog dohotka i akumulacije bez 3

12

Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih nansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973. str. 13-17, Dr A. Perić, op. cit. str. 102-103; A. Barrere, Economie nanciére, Dailoz, Paris, 1971, str. 155-193. 205-243. i 245-258; R. A. Musgrave and P. B. Musgrave, op. cit. str. 1014, H. Sempe. Budget et Tresor, Ed. Cujas, Paris, 1973, str. 389-407; H. Brochier, P. Llau et Ch.A. Michalet, Economice nancière, P. U. F., Paris, 1975, str. 460-470. i X. Greffe, op. cit. str. 196-278.

Budžetska teorija i politika

obzira da li zajam ima za funkciju balansirano nansiranje budžeta, ekonomsku stabilizaciju ili regionalni razvoj. Pored nansiranja opštih društvenih potreba budžetskim institucijama, u našem privrednom sistemu egzistiraju i društveni fondovi, koji svojom prihodnom strukturom i obimom sredstava utiču na preraspodelu nacionalnog dohotka. Doprinosima iz dohotka preduzeća i doprinosima iz ličnih dohodaka, konstituiše se redistributivna funkcija fondova u funkciji alimentiranja zajedničkih potreba (školstvo, obrazovanje, kultura, nauka, socijalno osiguranje, zdravstvo itd.). Najzad, egzistiraju i transferna nansijska sredstva na relaciji budžeti DPZ fondovi i između samih fondova, koja u osnovi označavaju preraspodelu dohotka, odnosno društvenih prihoda. No, ako se posredstvom tržišta ostvaruje primarna raspodela novostvorene vrednosti, onda se preraspodela posredstvom poreza, doprinosa i paraskaliteta može nazvati „sekundarnom raspodelom“, koja je u funkciji uspostavljanja nansijskih odnosa između preduzeća i gradana, s jedne strane, i DPZ i fondova, s druge strane. Ako idemo tom logikom, onda se raspodela dohotka između budžeta viših DPZ i nižih DPZ, s jedne strane, i budžeta DPZ i fondova, s druge strane, može okarakterisati kao „tercijarna raspodela“. U tom kontekstu ukupni dohodak pojedinih ekonomskih subjekata i institucija (preduzeća, građani, budžet i fondovi) je funkcija postojećeg modela raspodele. Ako je to tako, onda u politici raspodele, pored skalne politike, ili, šire, društvenog nansiranja, treba uključiti i politiku cena, politiku ličnih dohodaka, politiku investicija, kreditnu politiku i politiku platnog bilansa itd. dakle, sve parcijalne politike u okviru tekuće ekonomske politike, koje na direktan ili indirektan način imaju značajne implikacije u raspodeli i u distribucionim ciljevima, globalno i strukturno posmatrano, uz normalno plansko funkcionisanje realnih tokova socijalističke reprodukcije. Najzad, pretpostavka je, kako ističe prof. Musgrave, da je odeljenje za alokaciju pravilno odredilo zadovoljenje „javnih potreba“ u listi efektivne tražnje i da je odeljenje za stabilizaciju obezbedilo adekvatan nivo cena i zaposlenosti, s obzirom da je raspodela ukupnog volumena troškova (rashoda) „javnih“ potreba funkcija i raison d’etre oporezivanja.4 Prema tome, program odeljenja za alokaciju zavisi od liste stvarne tražnje, koju programira odeljenje za distribuciju, dok program odeljenja za distribuciju zavisi od raspodele dohotka na tržištu, na koju utiče politika odeljenja za alokacije. Odeljenje za distribuciju mora da uzme u obzir distribucione efekte u obezbeđivanju planiranih javnih potreba, a odeljenje za alokaciju mora da vodi računa o usklađivanju raspodele proizvodnog i neproizvodnog sektora.5 U tom slučaju odeljenje za distribuciju neće derogirati alokaciju resursa utvrđenu sistemom formiranja cena, a odeljenje za alokaciju neće uticati na alternativne solucije usklađivane preraspodele. Prema tome, zadovoljenje društvenih potreba, obezbeđenje usklađivanja u alokaciju sredstava na tržištu, obezbeđenje pravilnog stanja raspodele, uz održavanje visokog stepena korišćenja sredstava i stabilnu

4 5

R. A. Musgrave, Teorija javnih nansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973, str. 1315. lbidem, str. 1617, E. Vessllier, Fondaments de l’economie nancière, Dos. Themis, Paris, 1972. str. 23-32 i A. Barrére, Economie nancière, Dalloz, Paris. 1971, str. 216.

13

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

vrednost novca u uslovima ekasnog standarda skalnog planiranja,6 integrativne su funkcije ekonomije opšte i zajedničke potrošnje u društvenoj reprodukciji.

3) Stabilizaciona funkcija budžeta Stabilizaciona funkcija7 ekonomijeopšteizajedničkepotrošnjepodrazumeva obezbeđenje relativno visokog stepena korišćenja sredstava (proizvodnih kapaciteta), relativno stabilnog nivoa cena i zaposlenosti. Stabilizaciona funkcija opšte i zajedničke potrošnje sprovodi se u kontekstu stabilizacionih potencijala društvenih rashoda i društvenih prihoda radi eliminisanja inatornih ili deatornih tendencija. Konjunkturne oscilacije u realnim tokovima reprodukcije „napadna“ su tačka stabilizacionih (antiinatornih ili restriktivnih i antideatornih ili ekspanzivnih) skalnih mera, odnosno kompenzatorskog mehanizma nansiranja, čija osnovna logika može da se sažme u nekoliko pravila:8 1. Ako preovladava neželjena nezaposlenost, potrebno je podići nivo platežno sposobne tražnje radi usklađivanja agregatnih rashoda sa vrednošću proizvodnje pri punoj zaposlenosti, 2. Ako preovladava inacija, potrebno je smanjiti nivo efektivne tražnje radi snižavanja agregatne potrošnje do vrednosti proizvodnje merene po tekućim, a ne rastućim cenama, i 3. Ako preovladava puna zaposlenost i stabilan nivo cena, potrebno je održati agregatni nivo novčanih rashoda radi sprečavanja nezaposlenosti i inacije. Prvo pravilo implicira soluciju globalnog rasta društvenih rashoda (rashodi za dobra i usluge i ekonomski i socijalni transferi) i redukciju skalne presije agregatnih veličina tražnje. U uslovima nishodnih tendencija, povećanje društvenih rashoda obično dovodi do porasta nivoa proizvodnje, a obzirom da se investicije nansirane društvenim rashodima multiplikatorski odražavaju na korišćenje kapaciteta i ponudu dopunske proizvodnje. Globalnim rastom društvenih rashoda restituišu se kupovne snage ekonomskih subjekata i likvidni disponibilitet u prometnim kanalima reprodukcije. Redukcijom skalne presije agregatnih ekonomskih veličina (dohotka, akumulacije, investicija, potrošnje, prometa) uvećava se raspoloživi nansijski potencijal skalnih obveznika, povećavajući stopu samonansiranja i platežno sposobnu tražnju, pa, prema tome, i apsorpcionu sposobnost tržišta. Konstelaciji ovakvih društvenoekonomskih odnosa obično se pridružuje i sistem decitarnog nansiranja opštih društvenih i zajedničkih potreba, posredstvom emisije 6 7

8

14

R. A. Musgrave, op. cit., str. 4. Uporedi: R. Musgrave, op. cit., str. 17-21; Dr A. Perić, op. cit., str. 104-105,212-223,281-285. i 290294; A. Barrere, Economie nancière, Dalloz, Paris, 1971, str. 562-573; 577-591, i 653-658; A T. Peacock and G. K. Shovv, The Economic Theorv of Fiscal policy, George Allen and Unvvin, London, 1971, str. 115-134; H. Sempe, op. cit. str. 355-376. i 394-414. i B. Hansen, La politique budgetaire dans sept pavs 1955-1965, OECD, Paris, 1969, str. 22-26. R. Musgrave, op. cit., str. 18, J. S. Geours, La politique economique des principax pays industriels de l’occident, Ed. Sirtey, Paris. str. 475-476; J. P. Fitoussi, Ination, equilibre et chômage, Ed. Cujas, Paris, 1973, str. 237-271; O. Eckstein, Public Finance, Prentice Hall, Inc. Englewood, 1973, str. 107110; L. Hey, Economic of Public Finances publiques, P.U.F., Paris, 1971, str. 228-242.

Budžetska teorija i politika

primarnog novca, koja nije kontrabalansirana robnim pokrićem. No, zbog većeg multiplikatorskog efekta društvenih rashoda u generisanju globalne tražnje od društvenih prihoda, preporučuje se kontrolisano i kratkoročno doziranje budžetskog decita novom emisijom novca. Prvo pravilo, prema tome, reprezentuje „skalnu politiku“ u funkciji povećanja agregatnog nivoa rashoda i nivoa zaposlenosti.9 Drugo pravilo10 stabilizacione funkcije opšte i zajedničke potrošnje, koje karakteriše inatorno okruženje, implicira obrnuti tok društvenih rashoda i prihoda. Inatorna neravnoteža po pravilu zahteva redukciju društvenih rashoda u globalu i povećanje koecijenta skalnog opterećenja agregatne tražnje, odnosno njenih inducenata. U zavisnosti od dominantnih generatora inacije (inacija tražnje, inacija troškova, strukturna inacija, uvezena inacija) treba opredeliti stabilizacioni instrumentarij. Sterilizovanje inatornog monetarnog disponibiliteta, koji je posledica ili preterane emisije kratkoročnih kredita kreditnomonetarnih institucija (monetarna varijanta) ili nepokrivenih investicija (dohodna varijanta) moguće je realizovati redukcijom društvenih rashoda i povećanjem društvenih prihoda (odnosno poreza i doprinosa). Povećanjem skalnih stopa (u skali progresivnog modela zahvatanja) i supstitucijom skalnih dedukcija proširenjem skalne baze, preferentniji je metod u opcijama stabilizacione ekonomske politike, s obzirom da je u savremenom svetu veoma teško sprovesti politiku „kresanja“ društvenih rashoda, prvenstveno iz razloga šlo se pojedini ekonomski sektori i određene socijalne grupe moraju štititi od inatorne erozije i što se pojedini oblici u strukturnoj projekciji društvenih rashoda rigidno ponašaju,11 odnosno što im je različita kvalitativna i kvantitativna osetljivost.12 No, u strukturi društvenih rashoda, kako se inače prikazuju bilansima opšte i zajedničke potrošnje, elastičnost investicionih i transfernih rashoda potencijalno je znatno izražajnija od elastičnosti ličnih i materijalnih rashoda,13 usled relativno prenaglašenih društvenih prioriteta u pojedinim punktovima društvene potrošnje u nas. U slučaju inacije troškova, koja je indukovana nekompatibilnim odnosom rasta ličnih dohodaka i produktivnosti rada, stabilizaciona skalna politika je pod znakom pitanja. Jer, svako povećanje skaliteta povećava proizvodne troškove rme, koji će se pre ili kasnije ponovo pokriti pokretom cena na gore, oformljujući inatornu spiralu: lični dohoci vuku troškove, troškovi vuku cene. I, tako stalno, iznova, u začarani krug. Fiskaliteti bi u nas bili ekasniji u slučaju postojanja progresivnog skalnog zahvatanja ličnih dohodaka i nepostojanja mogućnosti prevaljivanja skalnih tereta na fondove preduzeća. U suprotnom slučaju, direktni skaliteti su neprihvatljivi i neekasni u borbi protiv troškovne inacije, budući da se rastući trend skalne presije, posredstvom povećanog opterećenja dohotka 9 10 11

12 13

R. Musgrave, Teorija javnih nansija, Naučna knjiga. Beograd, L973, str. 18. Drugo pravilo odnosi se na situaciju u kojoj ukupna potrošnja prevazilazi moguću proizvodnju procenjenu po tekućim cenama (R. Musgrave, op. cit., str. 19). Pored toga što društveni rashodi u globalu treba da pokažu asimetričnost, odnosno inverzno kretanje u odnosu na rastući trend agregatne tražnje, pojedini oblici izdataka u strukturi rashoda pokazuju simetričnost ili procikličnost saobrazno toku tražnje (npr. ekonomski i socijalni transferi), dok drugi manifestuju rigidnost ili konstantnost (npr. rashodi narodne odbrane i administracije). Dr Aleksandar V. Perić, Finansijska teorija i politika. Savremena administracija, Beograd, 1976, str. 223-226. T. Tišma, Struktura rashoda u svetlu skalne politike, Anali Ekonomskog fakulteta u Subotici 6/76, str. 83-99.

15

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

preduzeća i/ili ličnih dohodaka radnika u udruženom radu, kontrabalansiraju posredni skaliteti (porez na promet i carine) na stabilizacionom frontu, da lepezom izdiferencirane tarife redukuju potrošnju i ličnu tražnju, ali sa izgledom na neuspeh.14 Isti je instrumentarijum ekasan i u uslovima eksternog inacionisanja privrede, tj. uvezene inacije. No, u slučaju strukturne inacije i sektorske inacije, kao parcijalni oblici disproporcionalnosti u inatornoj neravnoteži, stabilizacioni mehanizam ekonomske opšte i zajedničke potrošnje, shodno portretu inatornih generatora (nesklada između baznih i prerađivačkih kapaciteta, agrosirovinskog i industrijskog kompleksa i sl.). Najzad, treće pravilo tzv. kompenzacionog društvenog nansiranja podrazumeva, u stvari, dinamičku stabilizaciju: obezbediti ekspanziju tražnje u proporciji s povećanjem proizvodnih kapaciteta, odnosno harmoničan tok u kretanju efektivne tražnje i realne ponude uz relativan stabilitet cena i relativno punu zaposlenost. O čemu se zapravo radi? Jasno je, na prvi pogled, da se radi o ravnotežnoj stopi rasta, pri nultim inatornim i deatornim impulsima. Međutim, u praksi je veoma teško realizovati ovu teorijsku predikciju. Simultana realizacija stabilizacionih i razvojnih intencija ekonomske politike, tj. kratkoročnih i dugoročnih ciljeva u društvenoj reprodukciji na današnjem stepenu funkcionisanja privrednih mehanizama (mera i instrumenata) teško je sprovodljiva akcija. Dobro fundirana „stop-go“ ekonomska, odnosno nansijska politika, kao „koktel“ mera i instrumenata parcijalnih politika na primeru V. Britanije i Japana, nasuprot očekivanjima i optimizmu, dala je nezadovoljavajuće rezultate usporeni rast nacionalnog dohotka i proizvodnje, progresivnu stopu nezaposlenosti i dvostruku stopu inacije.15 Stoga nije nikakvo čudo što su keynesijanci i neokeynesijanci16 poklekli pred naletom stagacione neravnoteže (koegzistencija visoke stope inacije i nezaposlenosti u stagnantnim uslovima privređivanja i dohodovanja). Naposletku, razvojna funkcija ekonomije opšte i zajedničke potrošnje podrazumeva stvaranje uslova za harmoničan privredni razvoj (globalni i regionalni) i stimulativno dejstvo na stopu privrednog rasta.17 Društvenim 14 15

16

17

16

Jer, i posredni skaliteti u uslovima inacije troškova involviraju dalji porast cena, svojim automatskim inkorporisanjem u cenovni mehanizam roba i usluga. OECD, Etudes èconomiques, Paris, 1975, str. 11. i 17; Jean Luc Dallemagne, Ination et crises ou le mythe de la „stagation“, u „Critiques de l’èconomie politque. L’ination“ (Zbornik radova), F. Maspero, Paris, 1974, str. 156-185. i P. Coulbois, La politique conjoncturelle, Ed. Cujas, Paris, 1971, str. 129. E. Vessillier, Fondaments de l’èconomie nanciere, Dos. Themis, Paris, 1972, str. 38-41; M. Stewaret, Keynes, Ed. dui Seuil, Paris, 1969, str. 68-98; C. Fourrier, Finances publiques du Sénégal, Ed. A. Pedone, Paris, 1975, str. 140-143, B. Crick and W. A. Robson, Texation Policy, Peiican, London, 1973, str. 58. i B. Viney, Epargne, scalite et développement, A. Colin, Paris, 1970, str. 4647. P. Fontaneau, Fiscalite et investissement, Dos, Temis, Paris, 1972, str. 8-32; A. T. Peacock (Ed), Public nance as an instrument for economic development, OECD, Paris, 1965, str. 7-17; J. Autin, 20 ans de la politique nancière, Seuil, Paris, 1972, str. 57-66; Rivoli, Le budget de l’Etat, Edit, du Seuil, Paris, 1975, str. 125-157; G. Schmolders, Psychologie des nances et de l’impôt, P.U.F., Paris, 1973, str. 6376; Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976, str. 294-301; Mr Z. Jašić, Uloga skalne politike u usmeravanju i podsticanju privrednog razvoja i stabilizacije privrede, Finansije, 1-2/72, str. 12-27; P. Fontaneau, Fiscalite europèens, Tom I i II, Paris, 1971, str. 77-108; P. Fontaneau, Tableaux scaux europèens, Tom 1 i II, Paris, 1972, str. 211-286; V. Belet, Reexions sur le système scal suedois, Reuve de science nancière 2/71, str. 347; P. Simmonet, Les incitations scales et le plan, R.S.F., 2/1968, str. 89; J.C. Dueras, Finances publiques, ination et justice R.S.F., 1/74, str. 28; J.S. Geaurs, La dinamique des nances publiques, L’horison 1975, Analyse et prévision, jun-avgust 1970, str. 121-143.

Budžetska teorija i politika

rashodima i prihodima mogu se potpomoći razvojni napori dugoročne ekonomske politike. Obimom i strukturom društvenih rashoda u nas mogu se, najpre, nansirati investicioni projekti proizvodnog karaktera od nacionalnog značaja i proširivati i modernizovati proizvodni kapaciteti propulzivnih sektora. Najzad, ekonomskim kompenzacijama (dotacije, subvencije,18 regresi, premije, izvozni primovi) mogu se podržavati i štititi pojedini ekonomski segmenti (industrija, poljoprivreda, turizam, saobraćaj, građevinarstvo, trgovina). No time se ne iscrpljuje lista stimulativnih dejstava društvenih rashoda na stopu privrednog rasta. U samoupravnom socijalizmu potrebno je institucionalizovati (1) Dugoročnu politiku nansiranja izgradnje infrastrukturnih objekata, (2) Dugoročnu ekološku politiku reprodukcije,19 (3) Planski utvrđen program beneciranih i anticipiranih kamatnih stopa, (4) Povlašćeni tretman deviznih kurseva, (5) Redukovane transportne tarife, (6) Benecirana gradska, zemljišna, rudnička i turistička renta, (7) Regresirane cene sirovina i energije, (8) Programirane refakcije i supsidije izvoznoj privredi, (9) Benecirane troškove kadrovskog i tehnološkog programa opremanja, (10) Zajednički rizik poslovanja, itd. Međutim, mi smo se denisanjem opšte i zajedničke potrošnje praktično izjasnili u pogledu njene sadržine, obima i strukture. Otuda proističu ograničenja korišćenja društvenih rashoda u funkciji podsticaja privrednog razvoja. Budući da modalitete intervencija DPZ treba preneti isključivo u kompetenciju privrede, tj. samoupravnih fondova privrede i samoupravnih društvenih fondova u materijalnoj proizvodnji, to se navedeni alternativni modeli upotrebe društvenih rashoda opšte i zajedničke potrošnje u domenu stvaranja uslova za uravnoteženi (stabilni) rast u nas praktično isključuju. Ostaju, dakle, u funkciji posredni podsticaji društvenih rashoda (pozitivni i negativni), koji se manifestuju nansiranjem neprivrednih investicija, narodne odbrane, obrazovanja, nauke, zdravstva i sl., odnosno redenisanog obima i strukture opštedruštvenih i zajedničkih potreba u reprodukciji sa indirektnim efektima. Prema tome, širi objektivni prostori podsticajnog delovanja na privredni razvoj otvaraju se mehanizmima društvenih prihoda opšte i zajedničke potrošnje. Posredstvom prihodne strukture, ekonomija opšte i zajedničke potrošnje, dakle, ostvaruje svoju razvojnu funkciju. U sklopu ovoga dejstva na privredni razvoj, postoje brojni metodi neposrednih i posrednih skaliteta:20 18

19 20

U ovoj funkciji treba razlikovati subvencije za nerentabilne investicije, subvencije cena proizvoda od posebnog društvenog interesa, subvencije određenih proizvoda lične potrošnje i subvencije za poboljšanje ekonomskog položaja određenih grana (R. Rivoli, Vive l’impôt, Ed. du Seuil, Paris, 1965, str. 35-39. Ekološka politika implicira: (a) očuvanje ekoravnoteže životne i radne sredine, (b) plansko korišćenje prirodnog bogatstva i (c) plansko upravljanje ekonomskim resursima. Uporedi: J. Precoup, L’impét sur les société, Dunod, Paris, 1968, str. 13-40; OECD, Aspects théoriques et empririques des effets de la scalité sud l’offre de main d’oeuvre, Paris, 1975, str. 5-24; P.M. Pradel, L’épargne et l’investissement, P.U.F., Paris, 1974, str. 58-75; B. Crick and W. A. Robson, Taxation Policy, London, 1973, str. 126-127; B. Vinay, Epargne, scalité, développement, A. Colin, Paris, 1970, str. 66-79; OECD, Les Systèmes d’imposition des societes dans les plays membres de l’OCDE, Paris, 1973, str. 10-35; OECD, Mesure scales pour encourager les investissements privés dans les pays en vois de développement, Paris, 1975, str. 55-59; A. R. Ilersic, D.R. MyddeIton, A.G. Davies, W.A. Monser and G.S.A. Wheateroft, Taxation Economics, Macmillan, London, 1969, str. 73-99; H. Sempe, op. cit. str. 418-471; H. Brochier. D. Llau et Ch.A. Michalet, op. cit. str. 404-118, 479-490, 597-604. i A. Barrere. op. cit. str. 746-755. i 807-820.

17

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

1. 2. 3. 4.

Stimulisanje akumulacionog potencijala i radnog produktiviteta, Sektorsko usmeravanje investicionih tokova (plasmana), Ubrzano amortizovanje sredstava rada, Diskriminatorsko ili diferencijalno skalno zahvatanje dohotka propulzivnih grana i grupacija, 5. Fiskalne dedukcije i bonikacije (globalne i strukturne) uz privremene koncesije, 6. Globalna skalna oslobađanja i sektorske olakšice, 7. „Poreski kredit“, garancije za kredit i razvojne premije, 8. Fiskalno alimentiranje razvojnih institucija, 9. Finansiranje naučnoistraživačkog rada i tehnoloških inovacija, 10. Redukcije skalnog tereta decitarnog reprodukcionog materijala i investicione opreme iz inostranstva, 11. Oslobođenja od poreza na promet i carina tehničko-tehnološke opreme iz uvoza za nerazvijena područja, 12. Stimulisanje izvozne privrede refundiranjem, regresiranjem, subvencionisanjem i selektivnim renansiranjem, 13. Povlašćen skalni tretman dohotka prioritetnih sektora, reprodukcije u okvirima srednjoročnih privrednih planova, 14. Beneciran skalni tretman ličnih dohodaka visokokvalikovanih radnika u vitalnim i nerazvijenim segmentima nacionalne privrede, 15. Favorizovanje štednje (dinarske i devizne) sektora stanovništva, 16. Atraktivizacija društvenih zajmova i ulaganja u vrednosne papire. Međutim, u ovom kontekstu skalnih efekata na privredni razvoj, treba reći da su brojni metodi neprimenljivi kod nas: tax credit ili le credit d’impot, l’avoir scal, les vacances scales, surtaxe, detaksacija, metod imputacije, preferencijalni skalni režimi, kompenzatorski porezi, negativni porezi, skalna penalizacija, degrevmani, koncesije i bonikacije,21 iz dobro poznatih razloga. Pored toga, valja reći da je doprinosima iz dohotka i ličnih dohodaka za alimentiranje zajedničkih potreba redukovana mogućnost delovanja na privredni razvoj, budući da ih treba supstituisati ekonomijom slobodne razmene rada, koja fungira sa kvalitativno drukčijim sadržajem u odnosu na skalno ustrojstvo. Zapravo, dohodak fondova po osnovu vantržišne razmene rada integrativna je komponenta dohodovnih odnosa u materijalnoj proizvodnji, a ne izvedena skalna kategorija. Stoga, eliminisanjem osnovice, stope, oslobođenja i olakšica, što je u skladu s kvalitativno izmenjenim osnovama sticanja dohotka u tzv. društvenim delatnostima, politika doprinosa nema (i treba da nema) funkcionalnu aplikaciju u domenu formiranja nansijskih resursa zajedničke potrošnje. 21

18

Vidi: OECD, Les Lystêmes d’imposition des sociétés dans les pays membres de l’OCDE, Paris, 1973, str. 10, 27. i 35; P. Rassat et A. Le Bars, La scalité, Hachette, Paris, 1975, str. 335, 347. i 414; OECD, Mesures scales pour encourager les investissments privés dans les pays en voie de développement, Paris, 1965, str. 55, 57. i 59; E. Gannage, Financement du développement, P.U.F., Col. SUP. Paris, 1971, str. 95—118; P. Fonteneau, Fiscalité et investissement, Dos. Themis, Paris, 1972, str. 815; OECD, L’impôt négatif sur le revenu, Paris, 1974, str. 63-83; B. Vinay, Epargne, scalité, développement, A. Colin, Paris, 1970, str. 118-123.

Budžetska teorija i politika

Porezima i doprinosima dugoročno bi se realizovali podsticajni efekti na akumulaciju i radni produktivitet.22 U raspodeli čiste dobiti preduzeća na lične dohotke i akumulaciju skalitetima treba striktno podržavati dogovorene proporcije između sredstava za lične dohotke iz sredstava za povećanje i unapređenje materijalne osnove rada. Fiskaliteti bi, u tom smislu, reprezentovali kontrolni društveni mehanizam kompatibilnog odnosa stope rasta ličnih dohodaka i stope rasta produktivnosti rada, uz benecirani tretman zajemčenih ličnih dohodaka. S druge strane, skalitete treba projektovati u funkciji obezbeđivanja nivoa programirane akumulacije preduzeća, utvrđene društvenim dogovorima. Programirana akumulacija u korelaciji sa stopom rasta društvenog proizvoda udružene privrede obezbeđivala bi se skalnim podržavanjem dogovorenih proporcija u raspodeli čistog dohotka, proporcionalnim oporezivanjem angažovanih materijalnih faktora proizvodnje i skalnim usmeravanjem rentnih dohodaka. U prvom slučaju, akumulacija se potpuno izuzima od skalnih udara. U drugom slučaju, proporcionalnim zahvatanjem sredstava poslovnih fondova radi racionalnijeg i ekasnijeg korišćenja sredstava rada, formirala bi se masa društvenog minimuma akumulacije, koja bi se koncentrisala u akumulacionim fondovima rmi. Najzad, u trećem slučaju, zahvatanjem dohotka, determinisanog eksternim faktorima (tzv. dohodak po osnovu izuzetno povoljnih uslova: prirodnih, tržišnih, monopolskih, rentnih i drugih pogodnosti), formirala bi se sredstva za razvoj rme ili za razvoj materijalne osnove rada u opštini i republici.23 Za naše prilike, prve dve mogućnosti trebalo bi kombinovano korisiti. Pri tome, prva solucija ima prioritetni značaj, dok druga reprezentuje dopunski faktor jačanja akumulacionog potencijala rme u materijalnoj sferi reprodukcije. Treća solucija, budući da se „eksterni dohodak“ mora posebno iskazivati završnim računima preduzeća, može se koristiti u okviru samoupravnih fondova udružene privrede (za tekuću privrednu korekturu, za izgradnju objekata ekonomske infrastrukture, za podsticanje izvozne privrede) ili udruživati u fondove zajedničkih rezervi na teritoriji DPZ (opština, zajednica opština, republika, odnosno pokrajina) za pokriće gubitaka u poslovanju, za sanacione programe, za tekuće obaveze po osnovu jemstva, garancija i sl.,24 ali nikako za razvoj rme u kojoj se ova vrsta ekstradohotka realizuje. Time se inauguriše diferencirani tretman dohotka, čiji je osnov sticanja tekući i minuli rad, i dohotka, čiji su osnov sticanja prirodne, tržišne, tehnološke i dr. pogodnosti. Pored toga, u nas se može institucionalizovati skalno stimulisanje koncentracije sredstava za investicije po osnovu udruživanja akumulacije za razvoj prioritetnih segmenata reprodukcije i sektora od posebnog društvenog interesa, kao svojevrsna, dogovorena odbitna stavka od nivoa dohotka za raspodelu ekonomski zainteresovanih privrednih jedinica grana i grupacija. 22

23 24

O dejstvima skaliteta na akumulaciju, produktivnost i proizvodnju videti: M.F. L’Heriteau, Pourquoi des entreprires publiques? Dos. Thèmis, Paris, 1972, str. 53-59; J. P. Galavielle, La TVA impôt moderne, Dos Thèmis, Paris, 1972, str. 8-10; P. Beltrame, Les Systèmes scaax, P.U.F., Paris, 1975, str. 11-14, Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976, stre. 277-284. Deo ovog dohotka može se unositi u fond zajedničkih rezervi. Radi se, dakle, o socijalizaciji rentnih dohodaka.

19

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Podsticajna skalna dejstva na akumulaciju25 kod nas valorizuju se i posredstvom uvoza inostranog kapitala, kao dopunskog izvora akumulacije. Proporcionalnim zahvatanjem dobiti, koja je rezultat ulaganja sredstava u domaću organizaciju udruženog rada i izvo]enja investicionih radova u inostransatavu, u svrhu zajedničkog poslovanja i skalnim oslobođenjima i olakšicama za reinvestirani kapital doprinosi se uvećavanju akumulacionog kapaciteta i racionalnog ekonomskog plasmana kvantuma akumulacije. Podsticajna dejstva skaliteta na štednju sektora stanovništva i na stimulisanje publike na upis društvenih zajmova, posredstvom globulnog skalnog oslobođenja prihoda od kamate na štedne uloge i kamate od društvenih zajmova26 dovode do približavanja efektivne i potencijalne akumulacije i do stvaranja pretpostavki za ex ante uravnotežavanja programirane akumulacije i programiranih investicija u nacionalnoj privredi, uz eliminisanje negativnih implikacija nepokrivenih investicija.27 Ovome možemo dodati i skalno kompenzovanje devalvirane vrednosti štednih depozita, deponovanih u osnovnim bankama, štednim zadrugama i poštanskim štedionicama, i uložene štednje radnika privremeno zaposlenih u inostranstvu (dinarska i devizna) u organizacije udruženog rada, usled relativno visoke stope inacije. Konačno, otplata anuiteta po osnovu društvenih zajmova treba da dobije benecirani skalni tretman, prilikom njihovog uključivanja u dohodak za raspodelu rme i lična primanja građana, za iznos stope obezvređenosti anuiteta. Globalnim i selektivnim oslobođenjima, kao i diferenciranim stopama poreza na promet, u domenu oporezivanja nalne potrošnje, može se stimulisati povećano izdvajanje iz ličnih dohodaka na štedne uloge sektora stanovništva. No, efekat supstitucije javlja se sada kao rezultat oporezivanja u uslovima rastućih cena. Fiskalni obveznik, u zavisnosti od ekonomske situacije, sada može preferirati da li će svoj dohodak transformisati u tekuću potrošnju, štednju ili imovinu (npr. otpisivanje po osnovu opterećenja dohotka porezima i doprinosima i detaksacija akumulacije, javlja se kao privilegovano sredstvo koje uslovljava investicione odluke, sektorsku orijentaciju investicija, kapacitet samonansiranja i nansijsku ravnotežu privrednih jedinica, grana, grupacija i regiona. Formiranje neoporezive akumulacije i selektivno (diskriminatorsko) kanalisanje investicionih plasmana, 25

26

27

20

Nasuprot stimulalivne projekcije skaliteta na akumuiaciju, negativno dejstvo skaliteta na akumulaciju kapitala reprezentuje dekuražiranje štednje putem oštrog skalnog zahvatanja, pod pretpostavkom da se ne formiraju javni fondovi za javne investicije (Dr A. Perić, op. cit. str. 277-278). Politikom progresivnog oporezivanja i nadoporezivanja dohotka, pored toga, deformišu se investicioni izbori i koči investiciona aktivnost. Uz to, upisnici društvenih zajmova (rme i stanovništvo) „uživaju“ i dopunske olakšice, budući da se deo dohotka preduzeća i deo ličnog dohotka radnika po osnovu društvenih zajmova tretira kao deduktivna stavka u politici oporezivanja dohotka (u strukturi zakonskih obaveza) i ukupnog prihoda građana. Međutim, decitno nansiranje investicija, kao posledica neracionalne alokacije investicionih resursa, kapitalnog opremanja proizvodnog sektora i izgradnje ekonomske infrastrukture, kreiranjem monetarnih potraživanja (npr. monetizacija budžetskog duga) u uslovima neiskorišcenih kapaciteta, decitarnosti kapitala, diskrepance sirovinske baze i prerađivačkih kapaciteta. ne može biti (čak i u kraćim vremenskim sekvencama i pod društvenom kontrolom) konirabalansirano porastom robnih fondova, budući da ne respektuju diskrepancu između efektivne tražnje i realne ponude, i inatornu spiralu cena.

Budžetska teorija i politika

u osnovi, reprezentuje katalizator privrednog razvoja i orijentator dinamike propulzivnih sektora. Fiskalno oslobođenje akumulacije, odnosno investicija, ima prvenstveno za cilj da ubrza ritam transformacije monetarnog kapitala u realne faktore rasta.28 Fiskalne dedukcije u investicionom procesu predstavljaju svojevrsnu subvenciju države privrednom sektoru. Diferenciranom skalnom presijom između rada i kapitala utiče se na zaposlenost, upotrebu proizvodnih faktora i relativne cene faktora proizvodnje, modikujući proporciju u kombinaciji i alokaciji faktora u proizvodnoj funkciji. Za nove investicije umanjivanje osnovice poreza na dohodak javlja se kao svojevrsno društveno premiranje investicija. Radi skraćivanja rokova izgradnje novih kapaciteta i aktiviranja objekata u planiranom roku potrebno je institucionalizovati specijalne skalne olakšice i bonikacije, pri čemu odlaganje skalne obaveze za kasnije godine u procesu korišćenja kapaciteta rmi za neuhodane privredne aktivnosti reektuje selektivnu subvenciju proizvodnim programima. Radi smanjivanja rizika investiranja, poseban skalni tretman gubitaka deluje kao premija za rizik, budući da prikazivanje prenetih gubitaka u strukturi troškova poslovanja u tekućoj godini, praktično, reprezentuje specičnu razvojnu premiju. Radi izbegavanja posledica rasta skalne presije direktnih skaliteta, koji na dugi rok redukuje raspoloživi dohodak i investicioni potencijal, metod ubrzane akumulacije29 ima svoj ekonomski smisao. Tehnika ubrzane amortizacije redukuje period imobilizacije kapitala i kompenzuje buduću depresijaciju vrednosti osnovnih sredstava. Skraćivanje perioda amortizacije dovodi do odlaganja plaćanja skaliteta, a time i do smanjenja sadašnje vrednosti poreza i efektivnog opterećenja. Skraćenje perioda amortizacije obezbeđuje investitoru neposredni porast raspoloživog dohotka, likvidnost i samonansiranja, pa, sledstveno tome, i ponudu kapitala za udruživanje. Ubrzana amortizacija redukuje eksterno nansiranje i stimuliše sopstvene investicije, uz anticipiranje budućih tokova tehnološko-tehničkog progresa. Time ekonomika oporezivanja opredeljuje politiku dinamičkog kapitalnog opremanja propulzivnih sektora reprodukcije. Ubrzano otpisivanje vrednosti osnovnih sredstava u periodu porasta cena povećava realnu vrednost amortizacije, kao komplementarnom resursu u politici nansiranja privrednog razvoja. Konačno, elastičnost u vremenskom rasporedu

28

29

Vidi: R. Fontaneau, Fiscalité et investissement, Dos. Thèmis, Paris, 1972, str. 12-21; E. Ganagé, Financement des développement, P.U.F., Paris, 1969, str. 95-118; C. De Brie et P. Charpentier, L’inegalité par l’impôt, Ed. du Seul, Paris, 1973, str. 105-137, B. Vinav, Epargne, scalité, développement, A. Colin, Paris, 1970, str. 516, 125-128 i 150, P. M. Pradel, L’epargne et L’investissement, P.U.F., Paris, 1970, str. 58-75. i 88-90; J. Lafoureade, Avantages scaux et développement régional, Dunod, Paris, 1970, str. 18; J. Rivoli, Vive l’impôt, Ed. du Seuil, Paris, 1965, str. 37 i 111-119. i A. T. Peacock et G. Hauser, Finanses publiques et développement économique, OECD, Paris. 1965, str. 105-108; Dr P. Jurković, Ocjena kratkoročnog djelovanja skalne politike na privredna kretanja u „Aktuelni problemi privrednih kretanja Jugoslavije“, Ekonomski institut, Zagreb. 1973, str. 61-80. i.P. Jurković Z. Jašić, Promjene u skalnom sistemu i mogućnosti njegova korišćenja kao instrumenta ekonomske politike, Ekonomski pregled 57/74, str. 372-373. Uporedi: R. Musgrave, Teorija javnih nansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973, str. 274; J. Lafoucarde, Avantages scaux et développement régional, Dunot, Paris, 1970, str. 13; P. Beltrame, Les Systemes scaux, P.U.F., Paris, 1975, str. 65-69. i J.S. Geaurs, L’économic publique, P.U.F., Paris, 1971, str. 7677.

21

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

troškova amortizacije, u kojem poreski obveznik očekuje uktuaciju poreskih stopa, omogućava mu da izvrši amortizaciju za vreme visokih stopa. Paralelno sa beneciranim tretmanom amortizacije, egzistiraju i skalna oslobođenja dela dohotka, koji se izdvaja za naučnoistraživački rad, što, uz stimulativno izdvajanje dela dohotka i ličnih dohodaka za nauku, kulturu, obrazovanje i zdravstvo u okvirima samoupravnih interesnih zajednica, posebno deluje na stopu privrednog rasta. Neprivrednim investicijama i društvenim zajmovima, DPZ i fondovi pojavljuju se u funkciji koupravljanja raspodelom raspoložive štednje. Realizacijom principa racionalnosti, ekasnosti i ekonomičnosti u sektoru opšte i zajedničke potrošnje, DPZ i fondovi praktično stvaraju uslove za obezbedivanje programiranih nansijskih ušteda.30 Budući da porezi i doprinosi, kao i uštede, predstavljaju oticanje sredstava iz kružnog kretanja dohotka, dok investicioni, transferni, lični i materijalni troškovi su dodatak kružnom toku dohotka31, društveno-političke zajednice i društveni fondovi politikom opšte i zajedničke potrošnje omogućavaju podsticanje multiefekta u domenu zapošljavanja, proizvodnje, strukture ekonomskog razvoja, prostornog razmeštaja privredne aktivnosti, konjunkture, sticanja dohotka itd. Pored skalnih dejstava na globalni privredni razvoj, u nas su prisutni napori razvojne politike u domenu regionalne harmonizacije privrednog razvoja. Kamatom na poslovne fondove do 1971. godine i obaveznim zajmovima od 1971. godine obezbeđivala se koncentracija sredstava akumulacije u razvojne fondovske institucije na saveznom i republičkim nivoima. Obavezni zajmovi tretiraju se kao zakonska obaveza koja se dedukuje iz dohotka za raspodelu rme i usmerava, posredstvom fonda federacije za kreditiranje privrednog razvoja nedovoljno razvijenih republika i Kosova, i republičkih, odnosno pokrajinskih fondova za podsticanje privrednog razvoja nerazvijenih područja, za razvoj privrednih delatnosti shodno intencijama društvenih planova razvoja. Uz to, povećano izdvajanje dela dohotka preduzeća iznad propisanih diferenciranih stopa obaveznog zajma (prema vrsti i karakteru delatnosti), kao i deo dohotka rme iz razvijenih područja, koji se udružuje za razvoj nerazvijenih regiona, reprezentuje skalnu dedukciju radi stimulisanja regionalnog razvoja.32 Fiskalnim oslobođenjem uvezene tehničko-tehnološke opreme od poreza na promet i carina, komplementarno se podstiču razvojni napori ekonomske politike u nerazvijenim regionima. Beneciranim tretmanom ličnih dohodaka visoko kvalikovanih i stručnih kadrova privlače se izvršioci skupa poslova i zadataka razvijenih u nerazvijena područja. Dopunskim sredstvima fondova za alimentiranje opštedruštvenih i zajedničkih potreba alociraju se resursi u funkciji indirektnih podsticaja i efekata na regionalni privredni razvoj. 30

31 32

22

Flnansijske uštede (sucit) rezultanta su ili viška društvenih prihoda koji nije kompenziran ekvivalentnim rastom društvenih rashoda ili redukcijom društvenih rashoda koja nije sleđena ekspanzijom društvenih prihoda. G.G. Sause, Novac, bankarstvo i ekonomska stabilnost, Naučna knjiga, Beograd, 1972, str. 221-265 Iako se kategorija obaveznog zajma verikuje kao svojevrsni paraskalitet, ipak obavezni zajam, za razliku od poreza, ne predstavlja trajno otuđenje sredstava akumulacije od organizacija udruženog rada (Dr P. Jurković, Poreska politika, Ekonomski pregled 89) 1974, str. 549-578.

Budžetska teorija i politika

Delovanjem skaliteta na uslove privređivanja33 u cilju stvaranja stabilnih uslova i podsticaja privrednog rasta i tekuće korekture u sticanju i raspodeli dohotka, stvaraju se jednake startne pozicije u sistemu dohodovanja i nivelisani uslovi ekonomskog delovanja, i obezbcđuju se intencije jedinstvenog jugoslovenskog tržišta. Međutim, nivelacija uslova privređivanja i očuvanje jedinstvenog jugoslovenskog tržišta impliciraju harmonizaciju skalne strukture i unikaciju skalnih parametara u domenu oporezivanja dohotka preduzeća, ličih dohodaka radnika u privredi i prometa roba i usluga, uz ekonomsko respektovanje specičnosti pojedinih regiona i oblasti. Zajedničko opredeljivanje skalnih obveznika, skalnih osnovica, skalnih stopa, skalnih oslobođenja i olakšica, stoga, treba da je u funkciji dogovorenih osnova sticanja dohotka i merila raspodele realizovanog dohotka. Uz to, zajednički dogovorena politika izgradnje infrastrukturalnih objekata, subvencionisanja i premiranja, beneciranih i anticipiranih kamata i garancija, carinskih povlastica, diferenciranih skalnih zahvatanja, selektivnih skalnih prioriteta, skalnog tretmana ekstradohotka, skalnih stimulacija, koncesija i bonikacija prilikom lokacije novih industrijskih postrojenja i realizacije programskih investicionih projekata treba da promoviše privredni rast. Preraspodelom dohotka,34 posredstvom skalnog opterećenja i njegove preraspodele, omogućava se eliminisanje dispariteta, distorzija i inegaliteta u sticanju i raspodeli dohotka, i izjednačavanje dohotka po osnovu tekućeg i minulog rada bez derogiranja socijalističkog principa raspodele prema radu. Međutim, skaliteti koji en bloc pogađaju ostvareni dohodak treba da respektuju deo ekstradohotka, koji je rezultat većeg radnog zalaganja, povećane produktivnosti rada, bolje organizacije rada, tehnoloških inovacija, tehničko-kadrovskog opremanja, ušteda i racionalizacije i sl., budući da se ovaj deo dohotka mora ekonomski odvojiti od dela ekstradohotka, koji je rezultat eksternih faktora. Taj deo dohotka ostaje unutar osnovne organizacije za povećanje ličnih dohodaka (radi stimulacije članova radnog kolektiva) i akumulacije (radi jačanja materijalne osnove udruženog rada) i, po pravilu, treba da je izuzet od skalnih udara. Drugi deo ekstradohotka može se skalno zahvatiti i da se na taj način izvrši transfer neekonomskog sticanja dohotka (i po tom osnovu ličnih dohodaka i akumulacije) u korist samoupravnih fondova udruženog rada, iz kojih se regrutuju ekonomski transferi u korist defavorizovanih ekonomskih segmenata na tržištu (koji su štićeni i podržavani od strane ekonomske politike). Delovanjem skaliteta na spoljnoekonomske (trgovinske) i nansijske transakcije podržava se eksterni ekvilibrijum (ravnoteža spoljnotrgovinskog i platnog bilansa)35 i deluje na privredni razvoj. Oslobađanjem od poreza na promet 33

34 35

Opširnije o tome videti: Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1976, str. 285-290; Dreyfus, L’interventionisme économique, Dos Tèhemis, Paris, 1971, str. 13-16; OECD, L’impôt negatif sur le revenu, Paris, 1974, stlr. 63-83; A. Barrère, Economie nancière, Dalloz, Paris, 1971, str. 262-269. O dejstvima skaliteta na preraspodelu nacionalnog dohotka i akumulacije videti: A. Perić, op. cit., str. 275-277. Uporedi: Dr A. Perić, op. cit., str. 281-285; E. Alphandéry et G. Delsupehe, Les politiques de stabilisation, P.U.F. Paris, 1974, str. 50-60; OECD, Aménagements scaux aux frontières et structures scales des pays membre de l’OECD, Paris, 1968, str. 108-112; B. N. Siegel, Aggregate Economic and Public Policy, R. D. Irwin, Hamewood, 1965, str. 315; J.P. Galavielle, op. cit., str. 43-44.

23

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

i carina u okviru izvorne projekcije roba i usluga deluje se na spoljnoekonomsku konkurentnost izvozne privrede i na njeno adekvatno uklapanje u međunarodnu podelu rada. Izvoznim primovima i kompenzacijama komplementarno se podstiče izvoz roba i usluga pri čemu se, pokrivanjem kursnih razlika iz budžetskih sredstava federacije, podržava planirani devizni priliv ekonomskih transaktora. Fiskalnim benecijama podržavaju se investicioni radovi jugoslovenskih radnih organizacija u zemljama u razvoju i socijalističkim zemljama. Time se praktično podržava razvoj građevinarstva i razvoj sektora, koji proizvode odgovarajuću opremu za investicione radove u inostranstvu. Fiskalnim olakšicama u turističkoj privredi stimuliše se ponuda i tražnja turističkih usluga i na toj osnovi sticanje deviznih sredstava. Konačno, izvoznoj projekciji dejstva skaliteta na spoljnotrgovinski i platni bilans mozemo dodati skalne penalitete na izvoz decitarnih proizvoda i usluga ili nalnih proizvoda od posebnog nacionalnog interesa. U uvoznoj projekciji skaliteti imaju za funkciju da štite interese nacionalne privrede (zaštita prioritetnih sektora, propulzivnih grana, mlade industrije i delatnosti od posebnog društvenog interesa). Povećanim stopama poreza na promet i carina uvećava se cena uvezene robe i smanjuje konkurencija na domaćem tržištu. Fiskalnim oslobođenjem i olakšicama stimuliše se uvoz decitarnih proizvoda (reprodukcioni materijal i mehanička oprema) i uvoz roba, koje svojim nižim cenama treba da deluju komprimirajuće na rast domaćih cena. Konačno, favorizujući dejstvo skaliteta na uvoz i izvoz kapitala podstiču se nansijske transakcije sa inostranstvom. Time se podržavaju ravnotežne pozicije platnog bilansa, naravno u sadejstvu sa ostalim parcijalnim politikama u sklopu sveukupne ekonomske politike. Budući da inacija ima značajan uticaj na nesinhronizovane odluke, stimulišući investicije i potrošnju, i destimulišući akumulaciju, politika ekonomskog rasta i konjukturna politika, posredstvom programiranih oblika skalne stimulacije, planske rekapitulacije skalnih benecija, dogovorenih modaliteta skalne selektivnosti, moraju biti komplementarne u funkciji ex ante uravnotežavanja investicija reakumulacije. Dekuražiranje potrošnje i ankuražiranje akumulacije, i konjunkturna harmonizacija štednje i investicija sastavne su komponente strategije uravnoteženog rasta radi ujednačavanja potencijalnog i efektivnog rasta realnog autputa. Fiskaliteti, delujući na strukturu ekonomskog razvoja, mobilizaciju i orijentaciju štednje i investicija, i ritmiku nacionalnog dohotka, dovode u neposrednu ekonomsku vezu efektivnu redistribuciju dohotka i stabilan privredni rast. Međutim, redukujući potrošnju i povećavajući štedni disponibilitet, skaliteti treba da stvore realne pretpostavke (osnove) za realizaciju programirane kompenzatorske i korektivne intervencije, i intervencije harmonizacije, tj. simultanu koherenciju u procesu realizacije ekonomskih funkcija opšte i zajedničke potrošnje: puna zaposlenost resursa, ravnoteža platnog bilansa, stabilan nivo cena, uravnotežen dugoročni rast, racionalna alokacija resursa i pravedna raspodela dohotka.

24

Budžetska teorija i politika

2. KLASIFIKACIJA BUDŽETSKIH RASHODA U savremenoj skalnoj teoriji i praksi karakteristične su dve sistematizacije (klasikacije) javnih rashoda, i to: klasikacija MMF i klasikacija OECD. Međunarodni monetarni fond klasikuje javne rashode po funkcionalnom i ekonomskom kriteriju. Strukturu rashoda po funkcionalnoj klasikaciji javnih rashoda komponuju (1) rashodi javnih službi, (2) rashodi narodne odbrane, (3) rashodi školstva, (4) rashodi zdravstva, (5) rashodi socijalnog osiguranja, (6) rashodi stanovanja, (7) rashodi komunalnih usluga, (8) rashodi ekonomskih funkcija države i (9) rashodi ostalih funkcija. Strukturu rashoda po kriterijumu ekonomskih funkcija (namena) pak čine (1) rashodi za javne nabavke dobara i usluga (uključuju i plate zaposlenih u javnom sektoru i državnim službama), (2) transferni rashodi (ekonomski i socijalni transferi, i interbudžetski transferi), (3) rashodi na ime kamate na javni dug, (4) kapitalni javni rashodi i (5) transferni rashodi u korist inostranstva. Francuska

Z. Nemačka

Italija

Japan

Holandija

V. Britanija

SAD

TRADICIONALNI I. Javna dobra 1. Odbrana 2. Javne službe SOCIJALNA DRŽAVA II. Zajednička dobra 1. Obrazovanje 2. Zdravstvo 3. Stanovanje 4. Zajedničke službe III. Socijalna primanja 1. Penzije 2. Bolovanja 3. Porodični dodaci 4. Pomoć nezaposlenima 5. Ostalo MEŠOVITA PRIVREDA IV. Ekonomske usluge 1. Operacije u kapitalu 2. Subvencije 3. Ostalo V Kamata na javni dug VI. Reziduali VII. Neto pozaj. VIII. UKUPNI JAVNI RASHODI

Danska

OBLICI RASHODA

Austrija

Shematski prikaz klasikacije javnih rashoda po metodologiji OECD

1

2

3

4

5

6

7

8

9

6,8 2,6 4,2

8,0 2,6 5,4

7,5 3,8 3,7

6,8 2.9 3,9

7,0 2,0 5,0

4,2 0,9 2.3

• 3,3 19,4

7,7 4,5 3,2

8,4 4,7 3,7

11,7 5,7 4,7 0,4 0,9 7,4 5,6 0,2 0,7

17,4 8,4 5,7 1,6 1,7 16,4 8,1 1,2 1,2

16,0 5,9 6,4 2,8 0,9 17,2 11,3 1,2 2,2

14,3 5,2 6,8 1,4 0,9 16,7 12,6 0,6 1,2

14,0 6,1 6,0 1,5 0,4 15,8 13,1 0,8 1,2

12.5 4.9 4,7 2,4 0,5 6,9 4,7 0,1 1,6

17,7 12,9 1,4 2.0

13,6 5,1 4,4 3,5 3,5 9,1 6,5 0,4 1,4

10,2 5,7 3,7 0,4 0,4 7,8 6,7 0,1 0,5

7,0 6,6

0,8

5,1

1,9

1,4

0,6

0,4

1,0

0,7

0,4

0,2

0,8

0,1

0,9

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

3,9 1,8 0,7 1,4 3,4 0,7 0,2

5,3

5,3 7,1 7,1

3,9 1,0 1,5 1,4 2,2 2,4 1,8

4,9 2,0 1,6 1,3 2,2 4,4 3,9

7,5 2,8 2,5 2.2 7,2 0.3 11,7

6,0 3,6 1,2 1,1 3,6 1,3 4,4

5.4 1,7 5,3

3,6 1,2 1,0 1,5 4,6 4,6 3,2

3,2 0,7 0,2 2,3 2,7 0,5 0,2

33,9

59,5

49,2

49.3

51.2

34,5

61.1

43.2

32,8

Izvor: OECD, France, Etudes économiques, Paris, juni 1986, str. 26. NAPOMENA: Podaci su prezentirani u vidu procenata javnih rashoda od društvenog proizvoda u 1981. god. 25

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Na kraju, po metodologiji OECD, javni rashodi sc sistematizuju na (1) tradicionalne javne rashode, (2) rashode socijalne države i (3) rashode mešovite privrede. Tradicionalni javni rashodi obuhvataju rashode na ime „proizvodnje“ i distribucije javnih dobara (narodna odbrana i javne službe). Rashode socijalne države komponuju rashodi na ime „proizvodnje i distribucije zajedničkih dobara (nauka, obrazovanje, zdravstvo, stanovanje i zajedničke službe) i rashodi na ime socijalnih primanja (penzije, bolovanja, porodični dodaci i dodaci nezaposlenim). U rashode tzv. mešovite privrede, konačno, spadaju rashodi na ime ekonomskih usluga (promet kapitala i subvencije) rashodi na ime kamate na javni dug i rashodi na ime neto pozajmica. Shematski prikaz klasikacije javnih rashoda po metodologiji MMF KLASIFIKACIJA JAVNIH RASHODA PO FUNKCIJAMA 1. Javne usluge 2. Odbrana 3. Obrazovanje 4. Zdravstvo 5. Socijalno osiguranje i blagostanje 6. Stanovanje i zajednički život 7. Ostale komunalne i socijalne usluge 8. Ekonomske usluge države UKUPNI JAVNI RASHODI

KLASIFIKACI.IA JAVNIH RASHODA PO EKONOMSKIM TIPOVIMA I. Tekući javni rashodi 1. Kupovna dobra i usluge 2. Plate i nadnice 3. Ostali rashodi za dobra i usluge II. Transferni javni rashodi 1. Kamata na javni dug 2. Subsidije i oslali tekući transferi 3. Transferi ostalim nivoima javne vlasli UKUPNI JAVNI RASHODI

Izvon MMF, Government Finance Statistics, Yearbook, vol. X, 1986. str. 34. i 36.

Za ekonomsku analizu, klasikacije javnih rashoda po metodologiji MMF i OECD su izuzetno korisne iz razloga što analitičaru pružaju egzaktne kvalitativne informacije o obimu, strukturi i dinamici javnih rashoda. U tom smislu, valjalo bi i našu metodologiju praćenja i prikazivanja društvenih rashoda opšte i zajedničke potrošnje prilagoditi svetskoj metodologiji. Najzad, alokativna funkcija sukobljava se sa razvojnom funkcijom. Naime, porast nansijskih sredstava za zadovoljenje povećanih opštedruštvenih i zajedničkih potreba podrazumeva porast poreza i doprinosa. Povećani porezi i doprinosi predstavljaju povećani odliv dohotka rme u sektore DPZ i fondova. Povećani odliv dohotka preduzeća, po pravilu smanjuje akumulaciju preduzeća, a sa smanjenjem akumulativne i reproduktivne sposobnosti privrede smanjuju se potencije privrednog razvoja, odnosno razvojne funkcije opšte i zajedničke potrošnje. Redistributivna funkcija sukobljava se sa stabilizacionom funkcijom opšte i zajedničke potrošnje u situaciji kada ekonomska stabilizacija imperativno nalaže potrebu rasterećenja privrede od skalnog opterećenja dohotka. Samim tim, potrebno je smanjiti učešće društvenih prihoda u nacionalnom dohotku, a to se sukobljava sa potrebnim sredstvima za nansiranje dogovorenog obima opštedruštvenih zajedničkih potreba. Istovremeno, redistributivna funkcija sukobljava se i sa razvojnim funkcijama opšte i zajedničke potrošnje. Jer, porast skalnog zahvatanja dohotka privrede smanjuje akumulaciju, pa, sledstveno tome, i sredstva za investicije i razvoj privrede. A privredni razvoj, po prirodi stvari, 26

Budžetska teorija i politika

podrazumeva porast akumulacije, povećanje skalnih olakšica i oslobođenja, i smanjenje stopa poreza i doprinosa radi povećanja sredstava reprodukcije. Konačno, stabilizaciona funkcija sukobljava se sa razvojnom funkcijom opšte i zajedničke potrošnje. Naime, borba protiv inacije podrazumeva povećanje poreza i doprinosa radi smanjenja efektivne tražnje. No, povećanje poreza i doprinosa smanjuje akumulativnu i reproduktivnu sposobnost udruženog rada. Sa smanjenjem akumulacije smanjuju se sopstvena sredstva rme za nansiranje novih investicija, a time se, u suštini, smanjuju razvojne mogućnosti privrede. U postustavnom periodu, dakle od 1974. godine i, naročito, od donošenja Zakona o udruženom radu iz 1976. godine, društvenoekonomski samoupravni mehanizmi razrešavanja konikata u ekonomiji opšte i zajedničke potrošnje, odnosno u sistemu nansiranja opštih društvenih i zajedničkih potreba verikovali su sce institutima društvenog dogovaranja i samoupravnog sporazumevanja. Društvenim dogovorima i samoupravnim sporazumima utvrđuju se zajedničke osnove skalne politike, odnosno skalni parametri poreza i doprinosa u jedinstvenom jugoslovenskom prostoru. Dogovorima i sporazumima između republika i pokrajina i između opština unutar republika i pokrajina, regionalno se usklađivala struktura skalnih obaveza i ujednačavao nivo skalnog opterećenja dohotka rme, ličnih dohodaka radnika i potrošnje građana. Opštim bilansima sredstava DPZ i fondova z.a opštu i zajedničku potrošnju planski su se opredeljivali obim, struktura i dinamika društvenih prihoda za nansiranje opštedruštvenih i zajedničkih potreba u okviru srednjoročnih društvenih planova ekonomskog i socijalnog razvoja. Ovim bilansima usklađivala su se i sredstva opšte i zajedničke potrošnje sa materijalnim mogućnostima nacionalne privrede.

3. DRŽAVNA INTERVENCIJA BUDŽETSKIM MEHANIZMOM

Savremena država, merama i instrumentima skalne (poreske i budžetske) politike, ingerira se i interveniše u gotovo svim oblastima društvenog, ekonomskog i socijalnog života. Porezima, doprinosima i paraskalitetima, s jedne strane, i javnim investicijama, ekonomskim i socijalnim transferima, s druge strane, ostvaruju se glavni oblici državne intervencije u društvenoj reprodukciji. Javni sektor u industrijski razvijenim zemljama OECD, socijalističkim zemljama SEV, zemljama u razvoju i socijalističkom samoupravnom društvu preko javnih, odnosno društvenih rashoda ostvaruje brojne ciljeve i zadatke, a u prvom alokativne, redistributivne, stabilizacione i razvojne funkcije nansijske 27

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

politike. U ovom kontekstu, akcenat se stavlja na korektivne funkcije javnih rashoda, koje se ostvaruju posredstvom transfernih rashoda iz budžeta društvenopolitičkih zajednica.

1) Korektivna funkcija javnih rashoda – transferni rashodi U nansijskoj teoriji i politici transferni javni rashodi predstavljaju preraspodelu nacionalnog dohotka u korist određenih privrednih grana, grupacija, sektora i delatnosti u nacionalnoj privredi, u korist inostranstva, u korist sektora stanovništva i u korist pojedinih društvenih i socijalnih delatnosti. Država time ne troši nego razmešta kupovne snage, odnosno transferiše deo dohotka. Tu korisnici sredstava ne vrše nikakvu protivuslugu u smislu davanja usluga ili obavljanja rada. Javni sektor transfernim rashodima samo štiti pojedine privredne sektore i određene socijalne kategorije stanovništva, ostvarujući funkciju tekuće privredne i socijalne korekture. U savremenoj nansijskoj praksi egzistiraju različiti oblici transfernih javnih rashoda, i to: (1) socijalni transferi, (2) ekonomski transferi, (3) kamata na javni dug, (4) internansijski (međubudžetski) transferi i (5) transferi u korist inostranstva. Socijalni transferi ili transferi u korist stanovništva doprinose formiranju sredstava za pojedine socijalne kategorije građana. U socijalističkim zemljama i zemljama u razvoju socijalni transferi se isplaćuju isključivo iz budžeta. U industrijski razvijenim zemljama socijalni transferi se isplaćuju iz budžeta i iz fondova socijalnog osiguranja. U socijalističkom samoupravnom društvu socijalni transferi se vrše: (1) preko samoupravnih interesnih zajednica za zadovoljavanje zajedničkih potreba (invalidnine, penzije, naknade za bolovanja, dečji dodatak, socijalna pomoć, materijalno obezbeđenje nezaposlenih, stipendije i sl.), i (2) preko budžeta DPZ (penzije boraca rata, pomoć žrtvama fašističkog terora, pomoć porodicama palih boraca u NOB, benecirane penzije i valorizacije penzija vojnih osiguranika, pomoć porodicama i invalidska zaštita). Strukturu ekonomskih transfera, odnosno transfernih rashoda sa ekonomskim namenama komponuju dotacije, subvencije, premije, regresi, kompenzacije, izvozni primovi itd. Subvencionisanje cena, regresiranje poljoprivrede, premiranje izvoza, dotiranje geografskog razmeštaja proizvodnih snaga, subvencionisanje saobraćaja i pojedinih industrijskih grana i dr. jesu izrazi intervencionističke ekonomske politike savremene države u industrijski razvijenim zemljama i zemljama u razvoju. Sredinom januara 1989. godine Komisija Evropske zajednice objavila je prvi izveštaj o subvencijama privredi iz sredstava javnih (državnih) fondova. Iz budžeta deset zemalja EEZ u periodu 1981. - 1986. godine isplaćeno je na ime subvencija prosečno godišnje 82,3 milijarde ekija (ECU). Po veličini isplaćenih subvencija prvo mesto je zauzela Italija, a zatim dolaze Nemačka, Francuska i V. Britanija. U odnosu na društveni proizvod na prvom mestu je Luksemburg sa 6%, a zatim sledi Italija 5,7%, Irska 5,5%, Belgija sa 4,1%. Kod ostalih zemalja procenat isplaćenih subvencija u odnosu na bruto proizvod kreće se između 1,3% 28

Budžetska teorija i politika

i 2,7%. Najveći „gutači“ subvencija u zemljama EEZ su poljoprivreda, industrija čelika i uglja, brodogradnja i železnice; dakle, one grane koje se nalaze u procesu opadanja relativnog značaja u procesu proizvodnje. Ekonomski i socijalni transferi u % od društvenog proizvoda Zemlje EEZ Belgija Danska Francuska Nemačka Grčka Irska Italija Luksemburg Holandija V. Britanija Prosek

1970. 2.4 2.9 2.0 2.0 0.8 1.5 1.1 1.3 1.7 1.7

Transferi preduzećima 1975. 1980. 1983. 2.5 2.7 2.7 2.8 3.2 3.3 2.0 1.9 2.1 2.2 2.3 2.1 2.5 2.4 2.2 3.6 3.9 3.6 2.2 2.3 2.5 2.1 3.6 4.4 1.7 2.5 2.8 3.5 2.3 2.1 2.5 2.7 2.8

1985. 2.4 3.2 2.2 2.3 2.4 3.5 2.6 3.4 2.9 2.2 2.7

1970. 14.1 11.4 16.9 13.0 7.6 12.4 15.5 17.8 8.4 13.0

Transferi domaćinstvima 1975. 1980. 1983. 18.8 21.0 23.3 13.9 16.8 17.9 20.2 22.9 25.8 18.0 17.1 17.7 7.1 8.9 12.7 12.S 12.9 16.3 15.6 15.8 20.3 22.9 24.7 26.2 24.4 26.3 29.7 9.7 11.1 13.2 16.3 17.8 20.3

1985. 22.4 16.5 26.4 16.7 13.6 16.6 20.5 26.5 17.7 13.1 20.0

Izvor: V. Tanzi, The Growth of Public Expenditure in Industrial Countries: An International and Historical Perspectives. MMF, Vvashington, februar 1986, str. 2223.

Australia

New Zeland

Sweden

Norway

OECD Europe

OECD

2.2 2.0 1.9 • 1.9 2.3 2.4

Canada

0.9 1.7 2.0 2.1 2.1 2.2

Italy

0.6 1.1 1.5 1.5 1.1 1.0

France

Germany

0.2 0.3 0.1 0.2 0.2 0.4

United Kingdom

Japan

1963 1970 1975 1980 1985 1987

United States

Subvencije u % od društvenog proizvoda

1.8 1.7 3.6 2.5 2.0 1.4

1.2 1.8 2.7 2.8 2.8 2.6

0.9 0.9 2.4 2.7 2.4 2.3

0.6 1.0 1.1 1.5 1.7 1.4

0.9 0.8 4.2 1.6 1.0 0.5

1.5 1.7 3.1 4.3 4.9

4.4 5.2 5.2 7.0 5.4

1.4 1.8 2.3 2.4 2.5 2.2

0.6 0.9 1.3 1.4 1.4 1.3

Izvon OECD, Canada, Economic Survevs, 1989/1990, Paris, 1989, str. 74.

Stručnjaci OECD su, stoga, svojevremeno savetovali vladi Norveške da se okrene politici postepenog reduciranja i ukidanja subvencija strukturnih privrednih promena, budući da su izdašne subvencije postale faktor koji negativno deluje na usmeravanje resursa u rentabilne sektore. S druge strane, prihodi od nafte i gasa znatno su oticali za subvencionisanje industrije i proizvodne sirukture koje nemaju budućnost. Gotovo identične sugestije daje i MMF zemljama u razvoju, naročito prezaduženim zemljama. Preporuke Međunarodnog monetarnog fonda i svetske banke su posebno aktuelne za socijalističke zemlje SEV-a, budući da subvencije cena „visoko blešte na horizontu državnih budžeta“. Subsidije u poljoprivredu Austria Australia Canada EC3 Finland

197981 27 9 25 35 57

Average by conlry for all producis 198285 1986 30 50 13 16 31 49 35 52 60 70

1987 53 11 46 51 71

1988 48 10 43 46 70

29

FINANSIJSKE INSTITUCIJE Japan New Zeland Sweden United States Total

62 18 45 21 31

66 26 40 28 35

76 33 54 43 51

77 14 61 41 50

74 8 58 34 45

Souree: OECD, Agricultural Policies, Markets and Trade: Monitoring and Outlook, 1989, Paris 1989.

U EEZ subvencije igraju relativno značajnu ulogu u privredi. U Jugoslaviji, na žalost, ne funkcioniše koncepcijski izgrađena ekasna politika subvencija, pošto su ekonomski transferi „najureni“ iz budžeta DPZ u korist političke potrošnje. Zato naša ekonomska politika nema pouzdan instrument intervencionizma za blokiranje ekonomskih poremećaja u uslovima privređivanja, ekscesa u cenovnom mehanizmu i tržišnom defavorizovanju pojedinih grana i grupacija, i za zaštitu životnog standarda određenih socijalnih kategorija od inatornih udara. Taj ekonomski reljef trebalo bi vratiti budžetima DPZ kako bi se osigurala tekuća privredna korektura, blokirali tržišno-cenovni ekscesi i zaštitio ekonomski položaj pojedinih sektora u primarnoj raspodeli, i to sve do onog minimuma kompetitivnosti državnog intervencionizma, koji inače egzistira u tržišnim privredama razvijenog sveta. Međunarodno upoređenje subsidija u % DBP

Izvor: OECD, Economic Surveys, of Austria, 1989/1990. Paris, 1990, slr. 54.

Slika 1. U nas ekonomski transferi ispoljavaju se u vidu iniervencija u privredi i investicija u privredi. Kompenzacije jesu najvažniji oblik intervencija u privredi, onda kada se merama društvene kontrole cena pojedine organizacije udruženog rada dovode u nepovoljan položaj u primarnoj raspodeli ili u defavorizovan položaj na tržištu. Institucionalno, sprovodenje zajedničke ekonomske politike federacije podrazumeva kompenzacije za sve one slučajeve u kojima se narušava ravnopravnost organizacije udruženog rada u sticanju dohotka i u kojima se narušava ravnopravnost republika i pokrajina na jedinstvenom jugoslovenskom tržištu. Tipičan je primer kada se merama ekonomske politike federacije ograničavaju cene prehrambenih proizvoda. 30

Budžetska teorija i politika

Za razliku od kompenzacija, premijama se stimulise obavljanje određenih delatnosti dodatnim sredstvima iz budžetskih sredstava. Premiranjem se podstiče izvoz, a izvoznik dobija određenu nadoknadu za realizovane prodaje na inostranim tržištima. Premijama se, isto tako, podstiče poljoprivredna proizvodnja (npr. za mleko), a, uz to, i štiti životni standard građana. Regresi, kao oblik ekonomskih transfera, u nas služe za stimulisanje potrošnje i za stvaranje stabilnijih ekonomskih uslova za razvoj pojedinih delatnosti. Regresi se naročito koriste za veštačko đubrivo u poljoprivredi. Konačno, u ekonomske transfere, kao oblik intervencija u privredi, možemo svrstati i nansijske pomoći u obavljanju delatnosti (npr. železnica) ili za pokriće gubitaka delatnosti od posebnog društvenog interesa. Pored navedenih oblika, u transferne javne rashode ulazi i kamata na javni dug, kao istorijski pratilac internog (unutrašnjeg) i eksternog (inostranog) zaduženja države, odnosno javnog sektora. Današnji relativno visoki (hronični i strukturalni) budžetski deciti u zemljama u razvoju i industrijski razvijenim zemljama, usled kresanja skalnih prihoda i povećanja javnih rashoda, iznudili su porast javnih dugova sa rastućim teretom kamatnih troškova zaduženja države. U tom sklopu, inostrani dugovi neminovno povlače retransfer domaće akumulacije u korist inostranih poverilaca, dok domaći dugovi impliciraju povećanje poreza budućih obveznika za iznos kamata. U celini posmatrano, kamate na javne dugove, kao transferni rashod, beleže rastuće opterećenje sadašnjih i budućih budžeta. Javne investicije i kamata na javni dug u % od društvenog proizvoda

Belgija Danska Francuska Nemačka Grčka Irska Italija Luksemburg Holandija V. Britanija Prosek

Formiranje bruto ksnog kapitala državnog sektora 1970. 1975. 1980. 1983. 1985. 4.2 3.8 3.9 3.0 2.6 5.0 3.9 3.4 2.3 2.0 3.9 3.9 3.0 3.1 2.9 4.6 3.9 3.8 2.6 2.5 3.7 3.8 5.6 6.0 4a 4.0 3.1 3.6 3.4 4.2 4.3 3.7 6.6 7.4 6.6 5.9 4.8 4.1 3.3 2.7 2.6 4.8 4.7 2.5 1.9 1.8 4.3 4.5 4.1 3.5 3.2

Kamata na javni dug 1970. 3.4 1.3 1.0 1.0 0.9 1.8 1.2 3.0 3.9 1.9

1975. 3.6 1.2 1.3 1.4 1.4 4.5 4.0 0.9 3.1 4.0 2.5

1980. 6.1 3.9 1.6 1.9 2.4 6.7 6.3 0.8 3.7 4.9 3.S

19S3. 9.5 S.O 2.6 3.0 3.4 9.7 9.0 0.9 5.8 4.9 5.7

1985. 10.9 9.6 3.0 3.0 5.1 10.9 9.7 1.2 6.4 5.0 6.5

Izvor: Ibidem, str. 2728.

Internansijski (odnosno interbudžetski) transferi u osnovi predstavljaju preraspodelu sredstava između širih i užih političko-teritorijalnih kolektiviteta (odnosno između viših i nižih nivoa DPZ). U federalnim državama transfer sredstava obavlja se između federacije i federalnih jedinica u formi nansijskih prelivanja (dotacije i subvencije), dok se u unitarnim državama ova prelivanja resursa vrše između centra (saveza) i lokalnih zajednica. U lugoslaviji, pored ovih transfera, egzistiraju i nansijska prelivanja u formi dopunskih sredstava između DPZ i fondova, s jedne strane, i između viših i nižih nivoa fondova, s druge strane. Naposletku, u nansijskoj praksi savremenog sveta egzistiraju i nansijski transferi u korist inostranstva, koji se u vidu zvanične pomoći kanališu zemljama 31

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

u razvoju. Ova pomoć utvrđena je u skladu sa intencijama sistema UN u iznosu od 0,70% društvenog proizvoda zemalja Komiteta za pomoć u razvoju (industrijski razvijene zemlje OECD), zemalja članica OPEC, kao izvoznica nafte, i socijalističkih zemalja. Pomoć se u pravilu daje na bilateralnoj osnovi, ali i na multilateralnoj osnovi. No, u nansijskoj praksi politika pomoći za razvoj zemalja u razvoju nije se empirijski verikovala na dogovorenom nivou. Naime, u praksi se od utvrđenog koecijenta izdvajanja iz društvenog proizvoda značajno odstupa. U 1986. god. ovi koecijenti sc kreću od 0,21% u Austriji (najnize učešće) do 1,2% u Norveškoj (najviše učešće). U rasponu od najnižeg do najvišeg učešća ređaju se zemlje OECD čija izdvajanja u % od društvenog proizvoda za pomoć razvoju Trećeg sveta čak i opadaju (0,23% SAD, 0,29% Japan, 0,3% Švajcarska, 0,32%. V. Britanija, 0,40% Italija, 0,43% Z. Nemačka, 0,45% Finska, 0,48% Kanada i Belgija, 0,49%, Australija, 0,72% Francuska, 0,85% Švedska, 0,89% Danska, 1,0% Holandija i 1,20% Norveška). No, opadajući koecijenti izdvajanja iz društvenog proizvoda na ime pomoći za razvoj zemalja u razvoju evidentni su ne samo u industrijski razvijenim zemljama OECD nego i u zemljama OPEC, što je, u uslovima ekonomske krize i spoljne prezaduženosti, drastično pogodilo zemlje u razvoju.

2) Ekonomski transferi u nas Transferi sa ekonomskim namenama (premije, regresi, subvencije, kompenzacije i izvozni primovi) u čitavom periodu 1975-1985. godine beležili su opadajuće učešće u strukturi ukupnih budžetskih rashoda društveno-političkih zajednica (DPZ), pošto su se od 15,96% u 1975. god. sveli na svega 5,23%. u 1985. godini. Nagla redukcija subsidija otpočela je 1978. godine, budući da su iniervencije u privredi isključene iz strukture budžetskih rashoda federacije. U periodu 1979.-1992. godine ekonomski transferi funkcionišu na nivou republičkopokrajinskih i lokalnih budžeta u funkciji stabilizovanja uslova privređivanja u poljoprivredi, industriji, saobraćaju i trgovini, podsticanja spoljnoekonomske konkurentnosti izvozne privrede i zaštite životnog standarda određenih socijalnih kategorija sektora stanovništva. Njihovu strukturu komponuju: premije za mleko, regresi za veštačko đubrivo, subvencionisanje cena hleba i brašna, regresiranje železničkog saobraćaja, izvozno premiranje određenih proizvoda, kompenzacija u poljoprivredi, razvojni primovi u elektroprivredi i benecirane kamate u turizmu. Opšta je tendencija, međutim, da se njihova struktura sužava s ciljem da se subsidije svedu na kompenzacije u poljoprivredi, premiranje izvoza i subvencionisanje cena vitalnih životnih namirnica, što sledeće kvantitativne informacije potvrduju. Usled toga valja konstatovati da ekonomski transferi u nansijskoj politici DPZ nisu reprezentovali relativno snažan instrument redistribucije dohotka, instrument tekuće korekture odnosa u primarnoj raspodeli i korektivni instrument uslova privređivanja, integralnu komponentu politike cena i izvoza, ekasnu zaštitu pojedinih privrednih sektora od inatornih udara i defavorizovanog položaja na tržištu, i membranu od inatornog erodiranja životnog standarda socijalnih kategorija građana. Stoga su transferni budžetski rashodi sa 32

Budžetska teorija i politika

ekonomskim (i socijalnim) namenama u osnovi predstavljali sporedni korektivni instrument redistribucije dohotka i realokacije resursa, odnosno drugorazrednu kompenzatorsku meru sa stabilizacionim efektima i podsticajnim motivima. Iz tih razloga, državni intervencionizam i administrativne ingerencije u društvenoj reprodukciji treba eliminisati iz budžetske strukture, jer društveno-političke zajednice korektivne i podsticajne funkcije mogu realizovati instrumentima poreske politike (a ne klasičnim instrumentima ekonomskog intervencionizma koji su inkopatibilni sa društveno-ekonomskim odnosima). Sistem ekonomskih transfera trebalo bi, stoga, preneti u kompetenciju fondova privrede u funkciji nivelacije uslova privređivanja, očuvanja jedinstvenog jugoslovenskog tržišta, zaštite reproduktivne sposobnosti privrede, podsticanja izvozne privrede, tekuće korekture dohotka u primarnoj raspodeli, promovisanja privrednog rasta i zaštite životnog standarda radnika. Politika supsidija je, dakle, pala na ispitu, jer se premijama, regresima i subvencijama isključivo podsticala potrošnja, umesto da se sredstva ulažu u povećanje proizvodnje, ona su raspoređena na različite kategorije bez selekcije. Kompenzacije, pored toga, nisu doprinosile dohodovnom povezivanju proizvodnje i prerade, što je posebno došlo do izražaja, u negativnom smislu, u poljoprivredi. Ukidanjem kompenzacija, oslobodila bi se relativno značajna sredstva za njihovo usmeravanje u podsticanje proizvodnje hrane na osnovu zajedničkog učešća u dohotku. Stoga bi celokupnu politiku kompenzacija trebalo preneti u kompetenciju privrede u formi institucionalizacije poslovnih fondova za tekuću privrednu korekturu, odnosno stabilizacionih fondova za nansiranje strateških sirovina materijalnih rezervi, uvoza strateških proizvoda, decitarnih proizvoda ili reprodukcionih materijala, interventnog usklađivanja ponude i tražnje, izvozno orijentisane privrede, supstitucije uvoza, zaštite životnog standarda radnih ljudi i defavorizovanih sektora u tržišnoj konkurenciji. Politika ekonomskih transfera u nas jeste, u stvari, politička verzija državnog intervencionizma preraspodele dohotka, suprotna logici tržišnog modela privređivanja i zdrave tržišne konkurencije. Stoga, dotacije, subvencije, premije i regrese valja isključiti iz budžetskog modela alokacije resursa javnog sektora supstituisanja politike refakcije i supsidija poreskom politikom. 36 Poreska politika bi regulisala uslove privredivanja pojedinih defavorizovanih sektora na tržištu programiranom listom ekonomski sračunatih poreskih refundacija, redukcija, bonikacija i koncesija, diferenciranih poreskim stopama (uključujući i diskriminatorsko oporezivanje), selektivnim skalnim stimulansima. Zalažemo se, dakle, za novu strukturnu poresku politiku sa stabilizaciono-razvojnim podsticajima, koja supstituiše supsidije i refakcije, i oslobađa tržište regula i privređivanje normativizma.

36

Dr Z. Ristić i dr R. Cemović, Fiskalna polilika, Institut za unapredenje robnog prometa, Beograd, 1986. god.

33

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

4. JAVNI RASHODI U FUNKCIJI FINANSIRANJA PRIVREDNOG RAZVOJA

Jačanjem državnog intervencionizma uvećavani su javni rashodi u funkciji privrednog razvoja u gotovo svim zemljama savremenog sveta, a naročito u zemljama u razvoju. U zemljama u razvoju, javni sektor preko javnih rashoda poprimio je brojne funkcije: angažovanje dohotka i akumulacije za privredni razvoj, nansiranje ekonomske i socijalne infrastrukture, poboljšanje uslova privređivanja i zapošljavanja, diversikaciju privredne strukture, podsticanje razvoja izvozne industrije i poljoprivrede, itd. Rashodi centralnih budžeta u % od državnog proizvoda

Izvor: Finances et Developpment, septembar 1987. str. 48.

Slika 2 34

Budžetska teorija i politika

Industrijalizacija, razvoj poljoprivrede i ubrzanje privrednog rasta ne mogu se danas zamisliti bez jačanja uloge javnog sektora preko koga se i država osposobljava za neposredno delovanje na tokove društvene reprodukcije i preobražaj agrarno-sirovinske privredne sirukture i socio-ekonomske strukture stanovništva. Odlučujuća je danas aktivna ekonomska uloga države i javnog sektora u strukturi i obimu privrednih investicija, u raspodeli bogatstva i dohotka, u distribuciji i alokaciji akumulacije, u globalnom, strukturnom i regionalnom razvoju. Rečju, centralna uloga države i aktivna uloga javnog sektora preko javnih rashoda (i skalnih prihoda) u zemljama u razvoju jesu zakonitost razvoja. Na jačanje javnog sektora u zemljama u razvoju upućuju brojni razlozi: neophodnost razvoja određenih industrijskih grana koje su neatraktivne za privatni kapital, ostvarenje državne kontrole nad ključnim sektorima razvoja (naročito sektor eksploatacije prirodnih bogatstava i njihove dalje prerade), stimulisanje istraživanja i razvoja domaće tehnologije, obezbeđenje uvoza tehnike i znanja, uravnoteženje regionalnog i subregionalnog razvoja, izgradnja objekata ekonomske infrastrukture, podržavanje nerentabilne proizvodnje od posebnog društvenog interesa, itd. Stoga, država i javni sektor garantuju investicionu vrednost, snose rekompenzaciju uloženog kapitala i rizik, pružaju skalne koncepcije pri uvozu inostranog kapitala, pružaju benecirane uslove za raspodelu ostvarenog prota, obezbeđuju sredstva za nansiranje javnih investicija i pokriće transfernih rashoda sa ekonomskim motivima. Usled toga, u praksi većinc zemalja u razvoju tzv. administrativni budžet je faktički konvertovan u budžet za nansiranje razvoja („development budget“). Novi tzv. „performance budgeting“ već reektuje ekonomske ciljeve razvojnog karaktera. U strukturi budžetskih rashoda težište se pomera u korist rashoda investicionog karaktera usled uske veze budžeta i plana privrednog razvoja. Angažovanje države u investicijama reektuje stvaranje preduslova uravnoteženom rastu. Stvaranjem javne akumulacije povećavaju se investicioni resursi javnog sektora za rešavanje ključnih problema razvojne ekonomske politike. Stoga, rashodi neproduktivne javne potrošnje ustupaju mesto investicionim javnim rashodima, koji direktno ili indirektno imaju najveće efekte na privredni razvoj. Učešće javnih preduzeća u produktivnim investicijama zemalja u razvoju u % ZEMLJE Zernlje u razvoju

Godine

%

Alžir Etiopija Obala Slonovače Zambija Pakistan Indija Venecuela

1978-81. 1978-80. 1979. 1979-80. 1978-81. 1978. 1978-80.

68 37 40 61 45 33 36

ZEMLIE Novoindustrijalizovane zemlje Brazil J.Koreja Razvijene zemlje Francuska Italija Z. Nemačka V. Britanija

Godine

%

1979. 1978-80.

23 23

1982. 1982. 1982. 1983.

32 30 15 16

Izvor: D. Bos, Public enterprise Economics, Amsterdam, 1986, str. 424430.

Razvojne potrebe indukovale su rastući trend javnog sektora u nansiranju produktivnih investicija u zemljama u razvoju. Učešće javnih preduzeća u ukupnim proizvodnim investicijama već varira između 23% u J. Koreji u periodu 197880. god. i 68% u Alžiru u periodu 1978-81. god. a to je na znatno višem nivou 35

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

u odnosu na istovremena učešća u industrijski razvijenim zemljama, kao što su Z.Nemačka, V.Britanija, Italija i Francuska. Relativno visoko učešće investicija javnog sektora u ukupnim investicijama zemalja u razvoju po pravilu je povlačilo i decitarno nansiranje investicija. Decitarno nansiranje investicija u zemljama u razvoju osnovni je metod kreiranja dodajne domaće akumulacije, budući da nedovoljni kvantumi privatne štednje i nedovoljan priliv inostranog kapitala eksplicitno nameće nansiranje budžetskog decita monetarnom ekspanzijom. U uslovima decitarnosti robnih fondova na tržištu, decitarno nansiranje monetarnom ekspanzijom involvira porast cena u funkciji redukcije potrošnje i povećanja akumulacije. Izazvana željena preraspodela dohotka decitarnim nansiranjem investicija u inatornom okruženju verikuje se kao prisilna štednja ili compulsory saving. Međutim, u uslovima visoke nezaposlenosti, niske sklonosti štednji i visoke sklonosti potrošnji, decitarno nansiranje, po pravilu, produkuje multiplikatorsko povećanje nominalnog, inatornog naduvanog dohotka, odnosno jaz između nominalnog i realnog dohotka. Anticipirana novčana tražnja kreirana decitarnim nansiranjem u osnovi reektuje inaciju kao sredstvo stvaranja dopunske akumulacije za nansiranje razvoja. Uticaj države i njenog javnog sektora na aktiviranje izvora akumulacije, centralizaciju nansijskih sredstava, mobilizaciju inostrane akumulacije i korišćenje decitarnog nansiranja je ekonomski nužna i neizbežna zakonomernost.

5. BUDŽETSKE STRATEGIJE

Umetanje nansijskog budžeta u planove-programe na srednji i dugi rok predstavlja integraciju ekonomske i nansijske intervencije javne vlasti u procesu realizacije fundamentalnih ekonomskih planova, kao i korekturu konjunkturnih puteva. Budžetske operacije, koje konstituišu nansijski program države, participiraju u zadovoljavanju javnih potreba, u poboljšanju ekonomskih uslova privređivanja, u realokaciji privrednih resursa, u korigovanju inegaliteta u raspodeli dohotka, u eliminisanju konjunkturnih oscilacija, u promovisanju ekonomskog rasta i sl. Realizacija harmoničnog ekonomskog razvoja u inatornom okruženju danas je u većini zemalja fundamentalni cilj ekonomske politike. Operacioni mehanizmi budžetske strategije, fundirane na direktnim i indirektnim dejstvima, u ekonomskom sistemu, stvaraju čitavu seriju efekata; multiplikacija, akceleracija, redistribucija, anticipacija, polarizacija i stimulacija. Prva dva efekta (multiplikacija i akceleracija) predstavljaju samo aplikaciju u budžetu opšte teoreme efekata multiplikatora-akceleratora: (a) teorema nadkompenzacija (ili 36

Budžetska teorija i politika

teorema Boulding-a) prema kojoj resorpcija inacionog razmaka (ili pukotine) igrom budžetskog salda implicira korektivni saldo na relaciji: „razmak“ saldo i (b) teorema Haavelmo-a prema kojoj budžet u ravnoteži stvara multiplikatorski efekat koji je jednak jedinici. Treći cfekat (redistribucija) stavlja u igru ulogu ltra kao korektora raspodele dohotka. Četvrti efekat (anticipacija) prevodi modikaciju ekonomskog ponašanja koji su povezani sa budžetskom strukturom. Poslednji efekti (polarizacija i stimulacija) procenjuju uticaj budžetskih operacija u promovisanju ekonomskog razvoja bilo putem stvaranja polova rasta (npr. u Francuskoj upotreba nansijskih mera za uređenje teritorija) bilo putem „diffusion d’effets de propagation“ sa ulogom induktora izvesnih operacija (npr. u SAD budžetske mere u toku velike depresije za Tennessee). Budžetske strategije savremenog doba usmerene su uglavnom u dva pravca: u pravcu komprimiranja konjunkturne inacije (u kratkom roku) i u pravcu podržavanja napora razvojne politike (u dugom roku). Aktivna kompenzacija predimenzionirane globalne tražnje i obezbeđenje harmoničnog i uravnoteženog ekonomskog rasta bez netolerantnih perturbacija sa brutalnim ireverzibilnostima treba da su, stoga, ugradeni u tzv. stop-go budžetsku politiku. Apsorpcija inacionističkog konjunkturnog ritma i generiranje stope rasta nacionalnog proizvoda implicira smanjenje budžetskih rashoda, rast budžetskih prihoda i seleklivnu budžetsku politiku za resorpciju inacionističke tenzije rasta cena u pojedinim sektorima, s jedne strane, i davanje budžetskih olakšica i refakcija u cilju stimulisanja akumulacije, investicija, tehničkog progresa i dr. Jednom rečju, nadoporezivanjem i uvođenjem novih skaliteta sprovode se budžetske akcije na ponudu. Deacionističke i razvojne akcije budžetske politike simultano treba da obezbede ekonomski sistem od nezaposlenosti i rasta cena, s jedne strane, ali da mu obezbede i adekvatnu proizvodnu progresiju, s druge strane. Budžetska strategija inspirisana ovim kratkoročnim i dugoročnim ciljevima stvara manevarski prostor javnoj vlasti da kreira adekvatan stabilizacioni mehanizam (protiv eksplozije cena i eskalacije nadnica) i da optimizira razvojne tokove nacionalne privrede (preko obrazovanja, zdravstva, socijalnog staranja, naučnih, tehničkih i tehnoloških inovacija, novih formi otkrića energije, istraživanja kosmosa, poboljšanja informacija i upravljanja, ubrzane amortizacije, uvećavanja akumulacionog volumena, sektorskog usmeravanja investicija, diskriminatorskog oporezivanja, selektivnih budžetskih rashoda, ekonomskih i socijalnih transfera, javnim dugom itd.,37 kao i da eliminiše inegalitete u raspodeli dohotka, nejednake uslove privređivanja i nepravilnosti u realokacionom mehanizmu privrednih resursa uz koreliranje opšte i kolektivne potrošnje i ritmike nacionalnog dohotka (koecijentom skalne presije, kao mere skalnog opterećenja u odnosu na skalni kapacitet) u ekonomskom sistemu.38 37

38

Kad to kažemo imamo u vidu instrumente stabilizacione skalne politike (automatske ugrađene stabilizatore, diskrecione mere, formulu exibility, scal leverage) i instrumente razvoja skalne politike (surtax, detaksacija, sredit d’avoir scal, poresko indeksiranje, ugrađivanje pondera u inacionističku skalnu presiju, obavezna šlednja, ild.). E. R. Rolph G. F. Break, Public Finance, New York, 1961; H. Brochier P. Tobatoni, economici nanciire, Paris 1963; M. Levy, Fiscal Policy, Cicles and Growth, Washington, 1963; R. A. Musgrave. Teorija javnih nansija, Beograd 1974; R. Regul. Le budget aujourd’hui, Bruges 1968; J. Rivoli, Le Budget de l’Etat, Paris 1969.

37

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Prezentacije glavnih rezultata postkeynezijanskih modela podstakle su istraživanja ekonomskih efekata budžeta. Postkeynezijanska analiza se stoga morala progresivno ameliorisati da bi omogućila istovremeno privredni rast i njegovu regulaciju i orijentaciju u procesu pune zaposlenosti. Budžetska sintonozacija ili „ne tuning“ dozvoljava vladi da osigura najbolje adjustiranje cikličnih uktuacija i da očekuje višu stopu rasta posredstvom akcija autoregulatorskog mehanizma (inkorporiranih stabilizatora). Međutim, događaji od 1967. god. do današnjih dana (monetarna kriza, inacija i znaci recesije) ukazuju na limite budžetske politike i na ekasnost budžetskog oružja. Iz tih razloga došlo je do produbljivanja mehanizma javne tražnje. Evolucija naučnog istraživanja označena je poboljšanjem budžetske analize obogaćivanjem inicijalnih hipoteza. Analize Samuelsona, Machlupa, Goodwina i Chipmana, koji su poboljšali multiplikator javnih rashoda, (multiplikator rashoda do tada bio je analiziran kao linearni operator tzv. matrični multiplikator) obogaćene su novom kvantitativnom aparaturom budžetske ekonomije.39 Matematičkom formalizacijom mere se budžetski efekti na stopu rasta nacionalnog dohotka. Bent Hansen40 je, proučavajući varijacije u budžetu iz godine u godinu, najpre, razlikovao prethodni sistem jednačina: dY =dI + dC + dG; dC = αdY = αdT = α(dY - dT) i dT=tdY+ Ydt, gde su: C - potrošnja, I - invesiicije, G - javni rashodi, T - porezi, α - koccijent, tdY - automatske varijacije poreskih prihoda, Ydt - diskrecione varijacije poreskih prihoda i Y - nacionalni dohodak. U globalnoj varijaciji skalnih prihoda (dT), koja je komponovana od automatskih varijacija poreza (tdY) i diskrecionih varijacija poreza (Ydt), javni autoriteti (vlasti) utiču na G (izdaci države) i t (marginalna stopa oporezivanja). Po B. Hansenu, efekti mera budžetske diskrecione politike (Edél) označavaju razliku između realne varijacije i varijacije koja bi intervenisala u odsustvu diskrecionih mera: Edel � dY �

1 1 �dG � �Yd� � � dl 1 � � �1 � t � 1 � � �1 � t �

dok efekti totalnih budžetskih varijacija (Etot) označavaju razliku i/medu realne varijacije dohotka i varijacije koja bi intervenisala u odustvu bud/ctske modikacije uračunavajući automatske varijacije prihoda: Etot � dY �

1 1 �dG � dT � � dl 1� � 1� �

Budžetski saldo u ovim jednačinama rezultat je dva tipa budžetskih operacija. Jedne su automatske: rezultiraju iz ekonomskog okruženja, naročito iz obima i dinamike bruto nacionalnog dohotka i nivoa zaposlenosti. Druge su, pak, diskrecione: zavise od odluka javnog autoriteta (nabavke robe i usluga, ekonomski

39 40

38

H. Sempe, op, cit., st. 417. B. Hansen, La politique dans sept pays, 1955-65, OECD Paris, 1969. st. 53-60.. E. Vessillier, Fondements de l’economie nancèe. Dos. Thimis, Paris, 1972. st. 5357. i M. J. Weydert, Les Motivations conjuncturelles de la politique scale amèricaine, Coloque de l‘Universite-Administration, Paris, 1972. st. 1824.

Budžetska teorija i politika

i socijalni transferi, javne investicije, marginalna stopa oporezivanja i koecijenti skalnih dedukcija).41 Razlika između diskrecionih i totalnih varijacija, zapravo, reprezentuje automatske varijacije budžeta (Eaut): Eaut � Etot � Edel �

1 1 � dl � dl 1� � 1 � � �1 � t �

kojima se analiziraju makroekonomski efekti, nezavisno od toga da li je budžetski saldo rezultanta automatskih budžetskih operacija (koje rezultiraju iz prerogativa javne vlasti). No, procene moderatorskih efekata budžeta koje dobijamo iz prethodne formule ne zavise samo od interne eksibilnosti već i od preturbacija extra-budžetskih. Pošto pojam efekata totalnih budžetskih varijacija odgovara konceptu „levier budgetaire“, to se i efekti diskrecionih budžetskih mera, po preferenciji Musgrave-a, prezentiraju formulom: dG � �Yplein dT gde Y plein reprezentuje hipotetičan dohodak pune zaposlenosti. To je, međutim, identično pojmu „excedent de plein emploi“ u SAD, koji je denisan kao potencijalni višak (sucit) koji bi degažirao budžet ako ekonomija dospeva u stanje pune zaposlenosti pod pretpostavkom da sadašnji nivo rashoda i skalna legislativa ostaju nepromenjeni. Diskreciona varijacija „viška“ pune zaposlenosti u datom modelu glasi: Y plein dt - dG. I u jednoj i u drugoj formuli, evolucija diskrecionih skalnih varijacija je uspostavljena posle dohotka pune zaposlenosti, koji je generalno različit od realnog dohotka na kojima počiva račun dikrecionih skalnih varijacija. Na prezentiranom grafu ilustrovana je situacija u kojoj je osiguran egalitet javnih prihoda i javnih rashoda. Pri tome, porez je jedini „gubitak“ nacionalnog dohotka, dok su javni rashodi jedini egzogeni faktor koji utičc na dohodak. Inicijalni nivo javnih rashoda predstavljen je tačkom Go, a inicijalni nivo skalnih prihoda (stopa oporezivanja) tačkom to. Veličina Y predstavlja realni dohodak, Y reprezentuje nacionalni dohodak pune zaposlenosti, a „višak“ pune zaposlenosti označen je sa So. Rast javnih rashoda sa Go na G1 i skalnih prihoda sa to na ti povlači sa sobom povećanje nivoa realnog dohotka sa Yo na Y1 i viška pune zaposlcnosti sa So na S1. Prema tome, nivo budžetskog sucita povećan je od CD na EF na liniji Yplein. Činjenica da Yplein, koji se povećava tokom vremena, indicira automatski rast budžetskog decita pune zaposlenosti pod nazivom „freinatge scal“ (W. Heller), koji je jednak gt Yplcin (gde je g stopa rasta). U tom kontekstu, totalna varijacija budžetskog sucita pune zaposlenosti jednaka je (gt + dt) Yplein - dG.

41

M. Levy, F’iscal Policy, Sycles and Grovvth, Studies in Business Economics 8/63.

39

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Porezi, državni rashodi i nacionalni dohodak (zaposlenost)

Slika 3

6. BUDŽETSKI RASHODI I MONETARNI TOKOVI

Zaduživanje budžeta kod emisionog instituta za pokriće decita dovodi do inicijalnog porasta ponude novca centralne banke, koji procesom multiplikacije povlači sekundarno povećanje ponude novca od strane poslovnih banaka. U dužem roku, monetarno alimentiranje budžetskog debalansa efektuira se na sektorski raspored novčane mase i autonomne tokove formiranja monetarne baze sa pariranjem ekasnosti i eksibiliteta instrumentarija monetarne regulacije. Napajanje decita novim novcem, po pravilu, probija programirani rast monetarne mase iznad optimalnog nivoa potrebnog za realizaciju društvenog proizvoda, odnosno potrebu društvene reprodukcije, anticipativno apsorbuje primarnu emisiju na uštrb potreba reprodukcije, redukuje selektivno kreditiranje, revericira državnu koncepciju emisije novca, centralizuje monetarni disponibilitet i instituiše oštriji režim kontrole kreditnih plasmana poslovnih banaka propisivanjem relativno visoke stope obavezne rezerve. Keynesova analiza pokazuje da nema proste veze između novčanog opticaja i ukupne tražnje. Novac može da se poseduje ili troši, a da se investicije 40

Budžetska teorija i politika

ipak ne izjednače sa štednjom, uz dohodak pune zaposlenosti. Sklonost primalaca da troši i nespremnost štediša da investiraju dovode investicije na nivo koji nije dovoljan za održavanje pune zaposlenosti. Porastom budžetskog decita nansiranog porastom novčanog opticaja ili politikom „novčane kiše“ podela dohotka na potrošnju i štednju ostaje nepromenjena, dok je porast cena više nego proporcionalan porastu ukupnog novčanog opticaja.42 Nastalim promenama u strukturi plaćanja raste potreba za većim iznosom novca za tekuće transakcije za nansiranje realnog dohotka po višim cenama. U tom kontekstu, svaki porast poreskih prihoda za zatvaranje budžetskog decita redukuje štednju i investicije. Novac se oslobađa iz sfere novčanog kapitala, što odgovara povećanoj tražnji sredstava za tekuće transakcije usled promena u strukturi plaćanja. Decitarno nansiranje novostvorenim novcem, po efektu je slično slučaju povećanog novčanog opticaja, a decitarno nansiranje zajmovima iz postojećih fondova je po svojoj tražnji sredstava za tekuće transakcije slično slučaju ekspanzije uravnoteženog budžeta.43 Međutim „usluživanje“ javne tražnje na zajmovno tržište smanjuje investicije i podiže kamatnu stopu, i to mnogo jače nego u slučaju poreskog nansiranja. Potencijalni budžetski gep (decit) može biti zatvoren povećanjem poreza na dohodak, a da nivo cena ostane konstantan. Pukotina se može zatvoriti i povećanjem poreza na potrošnju samo ako se dopusti izvesno podizanje nivoa cena, koje održava troškove ukalkulisanog poreza.44 Međutim, ukoliko poreska stopa ostaje nepromenjena i ukoliko rastu javni rashodi, čitava ekspanzija dohotka u slučaju pune zaposlenosti preko OF ili rashoda preko FH odražava se na porast cena. Ako država zadržava učešće u dohotku, koje je jednaka FL/FH, budžetski rashodi se pomeraju duž LP shodno povećanju novčanog dohotka i cena. U slučaju iluzije novca, rashodi potrosača se kreću duž GB. Linija ukupnih rashoda jednaka je sada RS sa dohodovanjem LP i GB. Povećava se i prosečna sklonost štednji i dostiže nivo na liniji T koji država želi da apsorbuje. I, kada se uspostavi nova ravnoteža pri dohotku OU, nivo cena je povećan za FU/OU. Ravnoteža novčanog dohotka nastaje ako apsorbovani deo proizvodnje ili LF/HF od strane države nije veći od granične sklonosti štednji dohotka u situaciji zaposlenosti.45 Međutim, u raspravi o decitarnom ili sucitarnom nansiranju nisu respektovane promene u strukturi potraživanja, koje su neizbežni nusproizvod neuravnoteženog budžeta. Zapadanje u decit implicira emitovanje potraživanja u kvantitetu jednakom višku rashoda nad prihodima. Nova potrazivanja su oblika ili emisije novca ili javnog duga.46 Obratno, višak poništava potraživanja bilo „zaduživanjem“ poreskih prihoda bilo otplatom javnog duga.

42 43 44 45 46

R. Musgrave, op. cit. 343-344. Ibidem, str. 339. R. Musgrave, op. cit. str. 365. Ibidem, str. 369-370. R. Musgrave, op. cit. str. 432-454.

41

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Zatvaranje budžetskog decita alternativnim metodama

Slika 4 Novčani opticaj se, dakle, povećava ili smanjuje. Struktura potraživanje se modikuje sa odgovarajućim efektima, na imovinu, likvidnost, investicije i potrošnju.47 Budući da nansijska ravnoteža samo odražava stvarnu ravnotežu između koristi, koje proističu iz zadovoljavanja javnih potreba i oportunitetnih troškova povlačenja sredstava od zadovoljenja privatnih, ličnih potreba, dejstvo ekspanzije je ekasnije ako se dopunski rashodi nansiraju novim novcem, nego ako se nansiraju iz pozajmljenih fondova. Ako se itilizira pritisak na monetarne dirke (tj. novi novac) stalno se povećava dohodak, povećavaju se potraživanja i struktura potraživanja postaje likvidnija. Posredstvom novčanog i zajmovnog nansiranja, novac ulazi u budžetske jednačine i povezuje se sa cenama, investicijama, potrošnjom i dr. agregatima. Rast budžetskih rashoda, uz konstantni poreski prihod, povećava dohodak, bilo da se decit nansira dodatnom emisijom novca bilo putem povećanja javnog duga. Ali, to nema efekta na agregatnu tražnju, bez 47

42

R. Musgrave, op. cit. str. 1321.

Budžetska teorija i politika

obzira da li se koristi interni novac (monetarna kreacija) ili eksterni novac (javni dug) Tobin, Gerley i Show.48 I, to će biti sve dok odliv novčanog kapitala u obliku novca za tekuće nansiranje ne smanji opticaj novčanog kapitala ispod tačke na kojoj dijagram sklonosti likvidnosti prestaje da bude bezgranično elastična (Musgrave). No, nacionalni dohodak raste igrom multiplikatora javnih rashoda nansiranih javnim dugom i bez impakta na kamatnu stopu, jer država može pozajmljivati u „treppe a liquidite“.49 Ukoliko izdavanje obveznica podiže nivo kamatne stope, odlaganje potrošnje postaje rentabilnije. Fondovi se okreću na nabavku obveznica umesto da odlaze u potrošnju, pri čemu se odložena potrošnja smatra dizulitetnom. Posteri konsala potražuju veći dohodak od kupona dok decit traje. I ukoliko je sklonost poreskih obveznika štednji veća od sklonosti primalaca kamata, povećava se potrebna stopa decita. Ali, ako se troškovi kamata nansiraju iz poreza, gubitak može biti kompenziran povećanjem poreskih obaveza na strani skalnih nosilaca obaveza, izuzev ako se troškovi kamata pokrivaju zajmom. Ako deo dohotka od kamata odlazi u potrošnju, rastući nivo dohotka od kupona povećava potrošnju na odredenom nivou zaradenog dohotka i zaposlenosti. I ukoliko investicije ostaju ksne, nivo plaćanja kamata u ravnoteži posredstvom decitarnog nansiranja postiže se održavanjem željenog nivoa dohotka. Zaključak se fundira na pretpostavci da skalni obaveznici koji nansiraju buduće troškove kamata ne kapitaliziraju ovu obavezu. Prema tome, nivo duga u ravnoteži može biti viši ili niži u zavisnosti od efekta potrošnje distribucionih promena sadržanih u krugu porez-kamata. Decit i sucit budžeta u % DBP World lndustrial Countries United Stales Canada Australia New Zealand Auslria Belgium Denmark Finland France

1977. 1978. 1979. 1980. 1981. 1982. 1983. 1984. 1985. 1986. 1987. 1988. 2.33 2.60. 2.16 2.98 3.30 4.28 5.22' 4.04 3.97 4.16. 2.10 1.12 5.28 2.78 4.74 50 1.60 2.00

2.44 1.31 5.25 3.42 9.39 5.47 7.74 61 1.77 2.12

2.02 38 3.42 3.18 6.10 4.97 8.60 1.40 2.47 2.08

2.77 3.09 4.02 5.22 3.97 3.80 3.65 2.28 1.94 1.65 3.21 5.38 3.61 3.73 3.73 2.05 4.20 6.19 8.42 8.11 7.13 7.59 7.22 4.051 1.83 1.01 68 2.80 4.32 3.63 3.14 2.37 7.22 7.92 4.14 3.91 5.55 6.46 4.71 4.69 5.79 5.61 9.70 14.03 12.48 13.29 12.42 10.53 10.99 7.75 2.99 6.51 8.59 5.72 2.59 2.49 1.19 2.62 3.19 1.02 36 1.86 70 3.12 4.43 4.38 3.18 3.14 3.80 1.88

4.02

2.89

Izvor: Government Finance Statistics Yearbook, MMF Vol. VIII; 1998. str. 96-97.

48 49

A. A. Cavaco Silvia, Economic Effects of Public Debt, St. Matrin’s Press, New York, 1977, str. 3159. H. Brochier, P. Liau, Ch-A. Michalet, Economie nanciere, P.U.F., Paris. 1975. str. 75.

43

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

7. KOORDINACIJA BUDŽETSKE I MONETARNE POLITIKE

Regulisanje opšte tražnje ključni je problem današnjih nacionalnih privreda. U otvorenoj tržišnoj privredi opšta tražnja se kvalikuje kao proces uskladivanja novčanih izdataka sa tokovima realne ponude, uzstabilan nivo cena i odgovarajuću zaposlenost. Regulativni sistem skladnog odnosa između ponude i tražnje je dosta složen fenomen. Savremena ekonomska politika, s ozbirom na ovaj problem, kao i čitav kompleks ciljeva i zadataka, raspolaže čitavim arsenalom mera i instrumenata. Neki od njih su monetarna i skalna politika, kao dva dela (podsistema) jednc jedinstvene celine nansijskog sistema. Ove politike su u savremenom svetu manjeviše razjedinjene. Otuda je neophodna njihova sinhronizacija. Pri tome, njihov instrumentarijum traba da je selektivan, kompenzatoran, diskriminatoran i aktivan. Interakeija ili integracija monetarne i skalne politike, kao osnovne poluge jedinstvene, zajedničke nansijske politike, je imperativ savremenih zbivanja u ekonomskim kanalima nacionalnih privreda. Tbtalna tražnja sa svojim implikacijama pruža im tu šansu, s obzirom da tražnja predstavlja najpogodniji teren za njihovu integraciju. Uskladivanjem s ekonomskim zakonitostima preko interakeije monetarne i skalne politike dobija se ekasna kombinacija instrumenat za simultanu borbu u suzbijanju (ili pospcšivanju) konjunkturnih tokova u ekonomskom sistemu. Takvo stanovište implicira skalnu i monetarnu komplementarnost, koju treba uvažiti za sledeće ciljeve:50 1) skalnom politikom i monetarnom politikom se ekasno deluje na regulisanje nivoa potrošnje i na investicione poduhvate; 2) skalnom i monetarnom politikom ekasno se deluje na unutrašnju tražnju, cene, zaposlenost i na održavanje ravnoteže platnog bilansa. Ovakva sistematizacija monetarne i skalne politike u pojedinim situacijama51 je opravdana, samo pod pretpostavkom da su obe ove politike uzajamno, medusobno potpomognute. Jer, usamljena bilo koja od ovih politika za navedene zadatke nije sposobna. One mogu da deluju samo „rame uz rame“, tj. u koordinaciji (bez uzajamnog isključivanja ncutralizacije) na stabilizacionom frontu. Jer, monclarni i skalni sistem su samo dva dela (podsistema) jedne te iste celinc (i’inansijskog sisicma). Oni imaju isti rang u strukturi i funkcionisanju nansijskog

50

51

44

A. C. Murphy, Fiscal Policy, Finance and development, I.M.F., N2/1970 str. 1420. i N.N. Chandrhry, Integration of Fiscal and Monetary Sectors in Econometric Models: A Survey of Theoretical Issues and Empirical Findings, Staff papers 2/76 str. 395440. Ovakva sistematizacija monetarne i skalne politike u zavisnosti od privredne situacije može se najbolje verikovati posredstvom ISIM analize (Vidi: V. L. Sulber, Fiscal Policy in I.S.D.M. Analysis: A. corection, Journal of Money Credit and Banking, 1970, str. 13. i D. Vrightsman, I s IM. and External Equilibrium. A. Gracal analysis, a. E.R., mart 1970, str. 203208.

Budžetska teorija i politika

sistema, dok im sc prioritet menja shodno kretanju i razvoju ekonomskog sistema. Opšte je pravilo da oba ova sistema idu zajedno. Međutim, ima ekonomista koji nisu za jednovremenu primenu monctarne i skalne politike. Medu njima, u stručnoj literaturi, sporno je pitanje: kome treba dati prednost, da li monetarnim ili skalnim instrumentima u procesu ekonomske stabilizacije. Jedni smatraju da je skalni medikament ckasniji i pouzdaniji od monetarnog leka (npr. Alvin Hanscn). Drugi se, pak, nose mišlju da je monetarna politika „odgovorna“ za siabilnost privrede i da, prema tome, nosi veći teret, etiketirajući skalnu politiku kao neelastičnu i ncpogodnu za manevre (npr. Henry VValliah).52 Fisher i Shappard53 su pomoću ekonometrijske analize ocenili uticaj nansijskih varijabila na privrednu aktivnost. Analiza je radena na primeru SAD. U njoj su se ispitivali rezultati transmitovanja promena instrumentima monctarne politike preko nansijskih tržišta na komponente nalnc tražnje. To je učinjeno preko modela Wartona, Brookingsa, Michigana i dr. koji obraduju kanalc delovanja monetarne politike, razvoj nansijskih sektora, instrumente monctarne politike i odraz monetarne i skalne politike. Ocena empiričkih rezultata i stavova monctarista neokvantitativaca je da razvoj u monetarnom sektoru ima značajan uticaj na privrednu aktivnost, da se monetarna dejstva šire preko promena u ceni kredita, promena u tržišnoj vrednosti nansijske aktive i promena u raspoloživosti kredita. Zaključak ovih autora je da monetarni sektor determiniše dohodak i proizvodnju i da je monetarna politika značajna kao i skalna. Dakle, obe politike su podjednako važne u procesu regulisanja privrednih aktivnosti. Stoga ih treba kombinovano, komplementarno i jednovremeno koristiti, ali uz interakeiju i sinhronizaciju sa ostalim pareijalnim politikama. Takojeu kontroverziizmeđukeynesijanacaimonetarista(neokvantitativaca) u odnosu na pitanje veće ekasnosti skalne ili monetarne politike preovladalo mišljenje da su kompromisna gledišta najracionalnija, tj. da se variranjem i kombinovanjem jednih i drugih instrumenata ostvaruju najpovoljniji uticaji na nivo privredne aktivnosti.54 Monetarna i skalna politika su funkcionalno i institucionatno meduzavisne u mnogim oblastima, a u prvom redu u domenu nansiranja budžetskog decita, upotrebe budžetskog viška i politike javnog duga.55 Obe ove politike obično 52

53 54

55

Dr Ksente Bogoev, Fiskalna politika, Skoplje, 1%4; Živko Atanasovski. Megu/avisnosta i po vrzonostva vo dejstvuvonjeto na monetarna kreditnata i skalnala politika, Slopanski pregled. Skopje, No 56/1972, str. 103117; Dr A. Stranjak, Koordinacija monetarne i skalne politike u regulisanju tražnje, Finansije 56/71, i M. Friedman W. Friedman W. Heller, Politique monćtaire ou scale, Paris, 1969; A. Roberto, The Coordination of Fiscal and Monetary Policies, Public Finance 3/70; str. 338362; J. Helliwell, Monetary and Fiscal Policies for a open economic, Oxford Economici Papers, mart, 1969; H. Johnson, The Keynesian Revolution and Montearisl Contr Revolution, A.E.R., maj 1971. i B. Hansen, Fiscal and Monetary Policy Reconsidered: Comment, A.F.R., juni 1971. G. R. Fisher S. K. Sheppard, Effects of Monetary Policy on the United States Economy, OCDE Economic Ooutlook, Paris, decembar 1973, str. 3128 (Oceasional Pappers). lsues in Fiscal and Monetary Policy: The Eclectic economist views the Controversy, De Paul University, 1971, str. 92. Vidi napise: Lawrence R. Lelein, Empirijska provera skalnih i monetarnih modela, Arthur M. Okva, Pravila i uloge skalne i monet. politike, Robert Eicner. Gde smo pogrešili: dalja razmišljanja o skalnoj i monetarnoj politici). Dr Kscnte Bogoev, Kombinovana primena monetarnc i skalne politike u zapadnim zemljama, Finansije 1118/1964, str. 553.

45

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

idu zajedno u procesu suzbijanja inllatornih napetosti. Disharmoničan odnos izmedju efektivnc tražnje i ponude u korist tražnje kombinovan sa ostalim inllatornim ncmirima (troškovima i strukturalna inacija) predstavlja zajednički cilj monctarnog i skalnog domena. Pregrejanost nacionalnogg ekonomskog organizma pod dejstvom inacione euforije i njegovo rashladjenje pod dejstvom instrumenaia ekonomske, odnosno nansijske politike dovelo je do lansiranja novog termina stagllacija, koji označava situaciju u kojoj koegzistiraju elementi inacije (rast cena) i clementi recesija (nczaposlcnost). Ona predstavlja simultanu borbu protiv nclikvidnosti, stagnantnih uslova privredjivanja inacionističkog rasta cena. Razres“cnje ovih fcnomena putem antistagacione politike nije utvrdjeno, jer i uzrok ovih l’cnomena nije joS pravilno uočcn.56 Antiinaciona politika da bi bila uspešna mora biii dugoročna, kontinuclna i kompletna, a ne kratkoročna, preventivna i nckonzistentna. To, stoga, što stabilizaciona politika u uslovima visoke inacionc stopc mozc dovesti do kratkoročnih i dugoročnih smanjenja privrednog rasta, a suzbijanje inllacije pri stagnaciji i produbljenje same stagnacije.57 Monetarna i skalna politika, opštenansijska politika, javljaju se kao sastavni deo sistema upravljanja tražnjom,58 koja je sa svoje strane osnovni instrumentarij za upravljanje privrednom konjunkturom. Na osnovu toga može se reći da su nansije postale pretpostavka i pokretač privrednih kretanja. Jer, sva materijalna kretanja u ekonomskom sistemu zahtevaju odredjena kretanja novca i kredita, s jedne strane, i javne rashode i prihode, s druge strane. Taj proces ujedno predstavlja proces uzajamnog preplitanja realnih i nansijskih tokova, a takvu medjusobnu povezanost ovih faktora treba verikovati izradom ekonometrijskih, nansijskih i kibcrnetičkih modela stabilizacije i optimizacije funkcionisanja ekonomskog i nansijskog sislema. Politika kompleksnih nansijskih interakeija proučava varijante kombinovane primene monetarnih i skalnih mera. Varijantni modeli i razrada automatskih, ugradjenih skalnomonetarnih stabilizatora su okupirali nansijske teoretičare. Čak su i obradjivani konkretni modeli kompenzatorske politike zasnovanc na ugradenim stabilizatorima monetarnoskalnog svojstva.59 Medjutim, za izradu monctarnoskalnih modela nisu dovoljnc samo do sada iznete konsideracije. Naime, potrebna su i dugoročna predviđanja tehnološkotehničkih inovacija, cena i dr. fenomena. Dakle, potrebna je analiza tekućeg razvoja i prognoziranje budućeg toka, kao i respcktovanje informacionog sistema, koji daje podatke o zbivanjima u glavnim determinantama realnih tokova reprodukcije, 56 57 58

59

46

Erich Streiisaler, Stagation ein skadruck irrazionaler gruppaninteresscn, W’irfschaftswoche der Volkswirt, Frankfurt/Main, br. 29. juli 1972, str. 31-37. J. L. Lampreare, Politica monetaria y politica scale: Contrate en na pas desaroblado, Moneda y Credito, Maddrid, septembar 1972, No 122 str. 1364. Monetarna i skalna politika treba da saradjuju i na terenu regulisanja ponude. U situaciji kada je ponuda nedovoljna, tj. u stagnantnim ili depresivnim ili degresivnim uslovima privredjivanja obe ove politike treba da pospešuju ponudu. To će onc činiti putem svojih instrumenata koji će da podstaknu proizvodne aktivnosti i korišcenje proizvodnog potencijala u smislu rasta globalne proizvodnje i produktivnost rada i dr. ekonomskih agregata. No, mi smo razmatranje monetarnih i skalnih instrumenata sa aspekta ponude izostavili iz razloga što je za današnji svet karakteristično bujanje tražnje i intlatornih poremećaja. Dr S. Komazec, Monetarna i nansijska ekonomija, „Štampa“, Šibenik, 1981, str. 127-145.

Budžetska teorija i politika

budući da efekti monetarne i skalne politike, npr. u SFRJ, reektuju asinhrone akcije delovanja. Savremena razmatranja odnosa monetarne i budžetske politike pokazuju da je tradicionalna kontroverza „keynesijanizam versus monetarizam“ potpuno sterilna, usled prihvatanja relativno stabilne funkcije tražnje za monetarnom aktivom, priznavanja činjenice da se veza monetarne i budžetske politike ostvaruje kroz budžetsko ograničenje (nominalno i realno) i prihvatanje stava o neneutralnosti novca na kratak rok.60 Tome ide u prilog činjenica da tradicionalni ISLM model obuhvata veze „fondtok“ bogatstva, monetarne erozije državnog duga, inatornog poreza i raspoloživog dohotka. U savremenom svetu postoji tesna veza izmedju monetarne i skalne akcije, jer je ključno razgraničavanje realnih i nominalnih varijabila prosto univerzalno pravilo prihvaćeno u makroekonomiji. Monetarizam i makroekonomija sada se slažu da i novac, istovremeno, ima ulogu stoka u portfelju ukupne imovine, a odbacuje se i tradicionalna distinkcija o prenošenju monetarnog impulsa. U mehanizmu kamatne stope, vezane za keynesijansku školu, monetarni višak sada prvi utiče na kredite, smanjujući njihov prinos, a zatim uzrokuje povećane investicije u realnu imovinu.61 Stoga se i monetaristi i keynesijanci slažu da transmisioni mehanizam zavisi od promena u relativnim prihodima pojedinih oblika imovina novac, obveznice, nekretnine. Monetaristi sada prihvataju postavku o kratkoročnoj rigidnosti cena, što znači da monetarna politika najpre deluje na dohodak i zaposlenost, a zatim na cene na srednji rok. Kratkoročna Filipsova kriva sve teže se može koristiti za vodjenje ekonomske politike, jer stabilizaciona politika u odredjenim vremenskim sekvencama može napustiti tzv. prirodnu stopu nezaposlenosti. Zato valja, podvlači Masera, izbeći dogmatizam u korišćenju ekonometrijskih jednačina ponude i tražnje novca za pojedinim monetarnim agregatima, jer je stabilnost tražnje privrede za monetarnom bazom (na čemu počiva paradigma ISLM modela), preduslov održavanja (na strani ponude) izabranog nominalnog stoka novca koji se ekasno može kontrolisati i koji zavisi od institucionalnih faktora i obaveznih rezervi. Zato je i prevazidjena, sada već sterilna, kontroverza „keynesijanizam verus monetarizam“. U savremenom svetu, nezaposlenost je dostigla visoke srazmere. Vlade iz straha da ne podignu nivo inacije jednostavno guraju problem nezaposlenosti na sporedan kolosek stabilizacione politike. Ključni je problem, prema tome, u visokom nivou „stope nezaposlenosti“ koja ne ubrzava inaciju tzv. NAIRU. No, za rešavanje problema NAIRU, Grubb, Layard i Symons predlažu politiku dohotka zasnovanu na porezima (prema kojim bi preduzeća plaćala porez na svaki rast nadnica iznad nacionalne norme), doduše uz nadopunu potrebne politike tražnje, politike ponude, politike obrazovanja, politike mobilnosti kadrova, politike pomoći ugroženim porodicama i politike obeshrabrivanja voljne nezaposlenosti.62 Po mišljenju ovih autora, vlada bi svake godine objavljivala normu za stopu rasta satnice (zarade na sat). Poslodavac, ukoliko bi podigao satnicu, na sav višak iznad „norme“ plaćao bi porez, koji ne bi uticao na zaradu radnika (već samo 60 61 62

R. Masera, Monetarna i budželska politika: mešavina ili dihotomija, ideje 23/87, str. 32. Ibidem, str. 33. D. Gmb, R. Lajard i J. Simons, Nadnice, nezaposlenost i politika dohodaka, ideje 23/87 str.

47

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

na prosek satnice u tom preduzeću). Neutralnom dohodnom politikom sada se nastoji da se izbcgne dodatno opterećenje preduzeća da ne bi cene porasle iznad troškova. Medjutim, došlo bi do smanjenja izdvajanja za socijalnu zaštitu koja raste paralelno sa „inilacionim porezom“. Ovo smanjenje doprinosa za socijalnu zaštitu bilo bi ekvivalentno ukupno isplaćenim nadnicama, dok bi inacioni porez bio ekvivalentan prekomernom rastu nadnica (sa ciljem da se modikuje Filipsova kriva i konstanta u jednačini nadnica.63 Ali u uslovima relativno visoke nezaposlenosti i poslodavei i radnici, u pravilu, teže da ne povećaju nadnice iznad nivoa na koji se plaća porez ili na nivo koji povlači oporezivanje. A to sada obavezuje poslodavea da se odupre svim zahtevima za povećanje nadnica, jer porez isključivo zavisi od povećanja nadnica. Ali, sada su i radnici obeshrabreni da traže povećanje nadnica iz razloga što ova shema tera poslodavea da smanjuje tražnju za radom kada su nadnice visoke (jer se plaća ncto porez po radniku) ili da povećava tražnju za radom kad su nadnice na niskom nivou (jer je subvencioniran po radniku). Radnici, stoga odustaju od zahteva za povećanje nadnica, a sindikati postaju svesni činjenice da povećanje poreza usled nadnica vodi povećanju nezaposlenosti. Svi se zato opredeljuju za skromniji rast nadnica da bi se stvorio veći prostor za povećanje prota, pa, prema tome, i za povećanje investicija, proizvodnih kapaciteta i nove zaposlenosti. Nedavno je R. Barre na 43. kongresu Medjunarodnog instituta za javne nansije na temu „Javne nansije i poslovanje preduzeća“ izneo svoje „tri brige“ koje objašnjavaju restriktivno usmerenje budžetske politike:64 (1) izbeći rizik kumulativnog povećanja realnih kamatnih stopa povezanih sa veličinom stalnih državnih decita i smanjiti inacionistička predvidjanja koja izazivaju visoke budžetske decite; (2) promeniti učešće budžetske i monetarne politike tako da monetarna politika postane elastičnija i da se smanjenjem budžetskog decita snize kamatne stope kako bi se podstakla preduzeća da ponovo investiraju i (3) prethodnim sniženjem državnih rashoda i smanjenjem budžetskog decita nansirati olakšice poreza koji opterećuju preduzeća i pojedince. Medjutim, smanjenje budžetskog decita ne može se izvesti nesigurnim metodama: (1) pribegavanjem prihodima koji se očekuju od privrednog poleta (npr. u SAD), (b) od vanrednih prihoda (kao što su uplate Bundesbanke u Z. Nemačkoj u državnu blagajnu) i (c) korišćenjem prihoda koji potiču od prodaje imovine (kao što su prihodi od prodaje državnih preduzeća privatnicima u V Britaniji). Pored toga, bolje je držati sredstva stečena privatizacijom izvan budžeta i upotrebljavaii ih za otplatu državnog duga (Barre), koji je narastao u odnosu na društveni proizvod sa snažnim kamatnim opterećenjem koji opterećuje buduće budžete. Uz to, valja podsetiti da Domarova tvrdnja da budžetski deciti ne pokreću problem nansiranja putem zaduživanja više ne važi, jer pretpostavlja da je stopa privrednog rasta u realnim izrazima viša od stope realnih kamata. Ozdravljenje budžeta, prema tome, može doći samo ako dodje do većeg privrednog rasta i do manjih realnih kamatnih stopa. U tom kontekstu, nužan je „rast uskog udruživanja“ monetarne i budžetske politike u okviru integralne 63 64

48

Ibidem, str. 43. R. Barrè, La politique budgétaire et le combinaison des instruments de politique économiques dans la gestion des économies modernes, 43 éme Congres de l’lnstitut International des Finances Publiques, Paris, 24. avgust 1987, ggod. str. 12.

Budžetska teorija i politika

stabilizacione politike, budući da udruživanje odredjuje razvoj kamatne stope i deviznog kursa. Sledi, zatim, važnost smanjenja budžetskog decita sa ciljem da se smanji odnos duga prema društvenom proizvodu i teret kamata na dug po buduće budžete. Najzad, nužna je politika olakšanja skalnog tereta, imajući u vidu stimulacije ponude uz uslov da se redukcija skalnog opterećenja postigne prethodnim i trajnim smanjenjem budžetskih rashoda.

49

DRUGI

DEO

MAKROEKONOMSKA BUDŽETSKA POLITIKA

Glava prva BUDŽETSKA EKONOMIJA I DRŽAVA 1. KVANTITATIVNA BUDŽETSKA EKONOMIJA

U literaturi o kvantitativnoj metodologiji skalne ekonomije (u funkciji kvantikacije ekonomskih efekata društvenih rashoda i prihoda) veoma je teško pronaći i izdvojiti skalne modele kvantitativne ekonomske analize, koji bi reprezentovali optimalnu inkorporiranost kvantitativne skalne analize u makroekonomske modele stabilizacije u nas. No, primenjeno skalno modeliranje u našim uslovima mi smo fundirali na matematičkim formalizacijama Musgravea, Allena i B. Hansena, koji su neposrednoj stabilizacionoj i razvojnoj funkciji. Musgrave65 je, obrađujući mehaniku kompenzacionog nansiranja i efekte skalnog poslovanja, kvantikovao efekte budžetske politike u domenu ekonomske stabilizacije. Alternativna budžetska usklađivanja radi povećanja nivoa zaposlenosti hipnotisanja rasta cena posredstvom poreza na dohodak prezentirana su u sledećem nizu jednačina:66 Vrste usklađivanja: Linearni oblici promena dohotka: 1 1. Varijabilno DR �ND � � �DR Konstantno F 1 � Sp 2. Varijabilno DR Konstantno f 3. Varijabilno F Konstantno DR 4. Varijabilno f Konstantno Dr 5. Ekvivalentne promene DR i F 65 66

�ND �

1 � �DR 1 � Sp(1 � f)

�ND � � �ND �

1 � c�F 1 � Sp

1 � �DF 1 � Sp(1 � f 1)

∆ND = ∆FR — ∆DR = ∆DP

R. Musgrave, Teorija javnih nansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973; str. 345356. U ovom kontekstu, skaliteti se posmatraju kroz odnos potrošnjadohodak, u uslovima skalnih investicija, određenog nivoa cena i nezaposlenosti.

53

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Notacija: ND – nacionalni dohodak, DR – društveni rashodi, F – skaliteti, f1 – poreska stopa, FR – nansijska ravnoteža, SP – granična sklonost potrošnji i DP – društveni prihodi. U ovom kontekstu, prva afternativa ukazuje na to da bi skalna masa ostala nepromenjena, uz porast društvenih rashoda, i ako dohodak, kao osnovica, raste, potrebno je smanjiti poresku stopu. Druga alternativa usklađivanja odnosi se na povećanje poreske osnovice uz nepromenjenu stopu, čiji se rezultat ogleda u uvećavanju skalnog rezultata shodno ekspanzivnim efektima povećanja društvenih rashoda, smanjenju granične sklonosti potrošnji i reduciranju vrednosti multiplikatora. Treća alternativna solucija usklađivanja odnosi se na smanjenje skalnih resursa uz konstantnu veličinu društvenih rashoda, pri čemu se poreski rezutat redukuje na bazi željene promene skalne stope. Četvrta varijanta nansijskog usklađivanja ukazuje na promenu poreske stope uz konstantni iznos društvenih rashoda, budući da poreska osnovica raste sporije od poreske stope usled rasta skalnih dedukeija. Najzad, peta, poslednja, alternativa označava istodobno povećanje društvenih rashoda i društvenih prihoda, odnosno promene na bazi rasta uravnoteženog nansiranja opšte i zajedničke potrošnje (∆FR – ∆DR = ∆DPR) – tzv. Haavelmova teorema ili revidirana HaavelmoWalichova teorema. 67 Nasuprot tome, prof. Allen je ekonomsku stabilizaciju posmatrao kroz formu „javnih“ ušteda, koja je izražena volumenskim odstupanjem društvenih prihoda i društvenih rashoda: Sg = T – G gde su: Sg – društvene uštede, T – Fiskaliteti, G – društveni rashodi. Veličina Sg varira sa promenama T i G. Ako je ∆G dato (ksirano) i T = 0, javne uštede se reduciraju. Varijacijama totalnog dohotka dobija se diferenciranjem jednačine: 68 Yd = C(Yd) + A + G T poG dYd/dG = [(de/dY)•(dYd/dG)] + 1 i dY/dG = dYd/dG, pri čemu su Y = Yd + T i A = Co + Io. Pošto je dY/dG = dYd/dG onda je dY/dG = 1/(1–c) = 1/s, gde su Y = dG/s i s = 1–c. Ako je ∆T ksirano i ∆G = 0, javna štednja se uvećava. Diferenciranje jednačine Yd = C(Yd) + A + G – T po T dobija se: dYd/dT = [(de/dYd)•(dYd/dT)] 1 i dY/dT = (dYd/dT) + 1. Odavde je: 1 c 1� s �1 �� 1� c 1� c s 1� s 1 1� s ( � �T ) , pri čemu je odnosno �Y � < s s s �Y / dT �

67 68

54

H. Sempé, op. cit., str. 376379. R. G. D. Allen. La thôorie macro économique, A. Colin. Paris, 1969, str. 160162. Simboli reprezentuju: Yd – raspoloživi dohodak, s – granična sklonost štednji, c – granična sklonost potrošnji, i investicije, C – lična potrošnja.

Makroekonomska budžetska politika

Međutim, rezultirajući rast nacionalnog dohotka iz prethodnih jednačina svodi se na sledeći izraz: �G 1 � s 1 1� s �Y � � ) - - ∆G = ∆G - - �T � ( � s s s s po čemu se jasno vidi Allenova predikcija uspešne borbe na stabilizacionom frontu posredstom permanentne valorizacije janih ušteda, koje se „pozitivno“ reektuju. U strukturnoj projekciji nalne upotrebe nacionalnog dohotka ND = Lp + Ip + Dr + Iz – Uz gde su: ND – nacidnalni dohodak. Lp – lična potrošnja, Ip – investiciona potrošnja. Dr – društveni rashodi, Iz – izvoz, Uz – uvoz, lična potrošnja je funkcija raspoloživog dohotka, dok su ostale komponente nalne potrošnje nezavisne varijable. Pošto je Lp = sp(ND–F), to se supstitucijom Lp u jednačini ND i rešavanjem baznog makroekonomskog modela dolazi do sledećeg izraza: 1 ND � (Ip � Dr � I � Uz ) 1 � sp gde su: sp – sklonost potrošnji i F – skaliteti. Iz ove jednačine derivirano multiplikatorsko dejstvo autonomnog rasta društvenih prihoda i društvenih rashoda opšte i zajedničke potrošnje:69 �DN sp �ND 1 � � i �DP 1 � sp �DR 1 � sp Pri tome je δND/δND < δND/δDR, što znači da je ukupni kontraktivni efekat ekvivalentnog porasta društvenih prihoda na globalnu tražnju u apsolutnom iznosu manji od ukupnog ekspanzivnog efekta ekvivalentnog porasta društvenih rashoda na efektivnu tražnju. Netoefekat opšte i zajedničke potrošnje je, prema tome, pozitivan matematički (kvantitativna dimenzija). No, ekonomski nije neutralan, budući da je multiplikator društvenih rashoda (tj. nansijskih troškova) uvek veći od multiplikatora društvenih prihoda (tj. nansijskih sredstava). Ekonomska sposobnost skalnog obveznika da participira, odnosno doprinosi zadovljavanju opštedruštvenih i zajedničkih potreba zavisi od njegovog dohotka ili prirasta dohotka, a ne od načina na koji se dohodak upotrebljava. No, ispitivanjem promena pojedinih skalnih funkcija u alternativnim metodama nansiranja određenih programa rashoda Op i Zp dolazimo do činjenice da je u nas porez na dohodak i porez iz ličnog dohotka povoljniji za potrošača (jer ih ekonomski ne podnose radnici udruženog rada, već padaju na teret dohotka 69

Uporedi: G. K. Shaw, Fiscal Policy, London, Macmillan, 1971, str. 61-69; A. Hansen, Introduction a la pensec keynesienne, Paris, Dunod, 1973, str. 3041; L Johansen, Public Economics, NorthHolland, Amsterdam, 1971, str. 21-31; A. T. Peacock J. Wiseman, The Economic Theory Policy, G. Allen and Unwin, London, 1971, str. 188190; L Stoleru, L equilibre et la croissance économque, Dunod, Paris, 1973, str. 157-173; A. Alphandery G. Delsuperie, Les politiques de stabilisation, P.U.F. Paris, 1974, str. 21-43; P. Coulbois, La politique conjoncturelle, ed. Cujas, Paris, 1971, str. 165-196; A. Sempé, Budget et tresor, Ed. Cujas, Paris, 1973, str. 360-382; B. Hansen, La politique budgètaire dans sept pays 1955-1965, OECD, Paris, 1969, str. 2242; R.G.D. Allen, Theorie macroeconomique, A. Colin, Paris, 1969, str. 37-42, 135-138, 158-195; R. A. Musgrave and P. B. Musgrave, Public Finance, In Theory and Practice, Me Graw Hill Book Company, 1973, str. 497-566 i R. Musgrave, Teorija Javnih nansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973, str. 329-371. i 411-454.

55

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

OUR), dok je porez na promet povoljniji za akumulaciju udružene privrede (jer su poreski destinateri krajnji potrošači). Ako skalna formula u okviru redistrubutivne funkcije treba da obezbedi jednak tretman obveznika, koji postavljaju identične efektivne zahteve za „javne usluge“, na osnovu pravila preferencije, onda je princip „jednakog tretiranja jednakih“70 (uz uključivanje principa solidarnosti i uzajamnosti) derogiran, budući da diferencijalni skalni učinak predstavlja supstituciju između poreza s različitim prihodima i ekonomskim efektima. Potencijalna inatorna pukotina može da se zatvori, kao što smo videli, povećanjem poreza na lične dohotke, a da nivo cena ostane konstantan. Međutim, inatorna pukotina može da se zatvori povećanjem poreza na promet, a da se dozvoli određeni porast nivoa cena, Upoređenjem sume prihoda od povećanja poreza na lični dohodak i poreza na promet radi obezbeđenja restriktivnog efekta u uslovima iluzije novca,71 promena nivoa potrošnje biće veća kod odgovarajućeg posrednog skaliteta. Budući da je povećani nivo poreza na promet inkorporiran u prodajnim cenama proizvoda nalne potrošnje i da se plaća pod dejstvom „skalne anestezije“, potrošači i dalje nastavljaju da troše svoj dohodak, koji je realno obezvređen za iznos stope inacije. No, sada se efektivna potrošnja smanjuje za iznos poreza na promet):72 tC = a + cY + l + G - Y pri čemu je programirani porast poreza na promet identičan željenom nivou redukcije potrošnje: ∆Тс = ∆ C . Upoređenjem ovih stabilizacionih efekata sa efektima povećanja poreza na lični dohodak dolazimo do zaključka da [tyY = (a + cY + i + G - Y)/c i ∆Ty = - (1/G) ∆ C ], povećanje poreza na promet u odnosu na povećanje poreza na lični dohodak direktno varira sa I, G i a, i obrnuto sa c, što znači da su posredni skaliteti ekasniji od neposrednih skaliteta.73 U tom smislu, analizu multiplikatora prihoda i rashoda treba obogatiti uvođenjemstatičkeidinamičkeanalitičkeaparaturemultiplikatora,multisektorskog multiplikatora, horizontalne i vertikalne multiplikacije, nominalnog i realnog multiplikatora i multiplikatora zatvorene i otvorene privrede, 74 uz analitičku 70 71

72

73

74

56

Vidi: a Musgrave, op. cit., str. 131132, i 144. Uporedi: J. Obrecht, Eiscalite indirecte et illucion monetaire, Revue de Science nancière, Paris, jun 1966, br. 2 str. 279-306. i Otto Eckstein, Indirect versus direct taxes, u „Public Finance and scal policy“ (J. Schere and J. A. Parke), H. Mifin, Boston, 1973, str. 141-159. R. Musgrave, op. cit., str. 365-368. simbol reprezentuju: i – investicije, G – društveni rashodi, T – porezi, Y – nacionalni dohodak, t – poreska stopa, c – granična sklonost potrošnji, a – parametar, te – poreska stopa poreza na promet, ty – stopa poreza iz ličnog dohotka, C – željeni, planirani nivo lične potrošnje. M. Hanžeković, Budžetska politika kao faktor stabilizacije, Finansije, 12/68, str. 118; Oporezivanje privrednih organizacija kao dio stabilizacione politike, Ekonomske studije 5/67 str. 6769, Poreski sistem Jugoslavije, Ekonomski institut, Zagreb, 1969, str. 46-52; B. Crick and W. A. Robson. Taxation Policy, Pelican. London, 1973, str. 21; L Philip, Finances publiques, Ed. Cujas, Paris, 1971, str. 127; J.J. Philipe, La tax sur le valuer ajoutee, Berger-Levralt, Paris, 1973, str, 313-318.i B. Vinay, epargne, scalite et developpement, A. Colin, Paris, 1970, str. 27. Uporedi: L. Hey Economics of Public Finance, Pitman Piblishing, Oxford, 1972. str. 55-59; P. Desneuf. Le multiplicateur, Reperes Mame, Paris, 1973, str. 50-54, 61-63, 74-82, 83-86, 104-110,111-115; M. Stewart. Keynes., Ed. du Seuil. Paris, 1969. str. 34. i 90; L Leretaille, Les shois budgètaires, Dos. Themis, Paris, 1972, str. 6-10.

Makroekonomska budžetska politika

projekciju akeeleratora, praktično treba da omogući kvantikaciju internih i eksternih efekata, direktnih i indirektnih efekata, primarnih i sekundarnih, globalnih, pareijalnih, strukturnih i selektivnih efekata, ekonomskih i socijalnih efekata ekonomije opšte i zajedničke potrošnje u društvenoj reprodukciji. U kontekstu stabilizacionih mehanizama skalne politike analiziraćemo ugrađene, automatske stabilizatore, diskrecione promene, formulu eksibilnosti i netoefekat skalne politike. No, pre nego što pređemo na njihovu analizu da se pozabavimo analizom promena u kretanjima ekonomskih veličina koje nastaju tokom vremena radi kompenziranja destabilizacionih procesa. Radi obezbedenja eksibilne politike opšte i zajedničke potrošnje potrebno je reducirati retardaciju na minimum između: (1) identikovanja potreba usklađivanja i sprovođenja modikovane politike, (2) neophodnosti promena politike i sprovođenja modikovane politike i (3) dejstva promenjene politike i efektivne realizacije ciljeva u reprodukciji. Radi se, dakle, o internoj retardaciji ili lagu (le retard interne ili inside lag), intermedijernoj retardaciji (le retard intermediate) i eksternom lagu (outside lag, le retard externe), pri čemu se prva retardacija dekomponuje na „recognition lag“ (le retard de pereeption) i administrativnu retardaciju (le retard administratif), a treća na „le retard de decision“, „le retard de production“ i „distributed lags (les retards echelonnes) 75. U okviru internog zakašnjenja (identikovanje potreba usklađivanja i opredeljenja reagovanja date politike), pereepcioni lag implicira potrebno vreme za kolekeioniranje signikativnih informacija i elaboriranje statističke građe o induciranoj konjunkturnoj ineksiji, dok administrativni lag implicira neophodno vreme za koncipiranje odgovarajućih promena na bazi određenog kvantuma informacija i statističkog disponibiliteta. Intermedijerno zakašnjenje praktično reektuje neophodnost promene politike i opredeljene modele sprovođenja modikovane politike. U okviru eksternog zakašnjenja (dejstvo modikovane politike i efektivne realizacije) neophodno je razlikovati: (1) zakašnjenje u donošenju odluka ekonomskih subjekata i njihove reakeije u skladu sa promenama skalnih parametara, koje induciraju promenu raspoloživog dohotka i likvidnog disponibiliteta, (2) proizvodno zakašnjenje, koje reprezentuje reakeiju ekonomskih subjekata prema varijacijama globalne tražnje i anticipiranim, očekivanim promenama u strukturi efektivne tražnje i (3) zakašnjenje redistributivnih efekata (primarnih i sekundarnih) modikovanih skalnih parametara i njihovo nominalno usklađivanje (globalno i strukturalno) sa ekonomskim indikatorima nacionalne privrede. Međutim, u samoupravnom društvu, kakvo je naše, egzaktnim planiranjem obima, strukture i dinamike društvenih rashoda i prihoda opšte i zajedničke potrošnje, društvenim dogovaranjem i samoupravnim sporazumevanjem brojne retardacije mogu se izbeći. Jer, DPZ i fondovi mogu simuftano reagovati programiranim instrumentarijem shodno induciranim varijacijama u domenu cena, zaposlenosti i rasta. Time, dakle, ukazujemo na potrebu prognoziranja potencijalno 75

P. Coulbois, op. cit., str. 235-252.

57

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

mogućih konjunkturnih uktuacija i ex ante utvrđivanja modeliteta stabilizacionih mehanizama ekonomske politike, koje ćemo sada analizirati. Ugrađeni stabilizatori su automatski u tom smislu što reaguju na promene u nacionalnom bruto proizvodu bez inicijativa i akeija DPZ i fondova. Spontano, stabilizacija ekonomskih tokova reprodukcije, posredstvom mehanizama ugrađenih stabilizatora, bazira se na parametrima opšte i zajedničke potrošnje, koji automatski vrše korekeiju privrednih kretanja i amortizuju poremećaje ekonomskog ekvilibrijuma. Automatska elastičnost, odnosno ugrađena eksibilnost praktično se svodi na konstantnost parametara društvenih prihoda i rashoda opšte i zajedničke potrošnje. Inkorporirani stabilizatori, zapravo, reprezentuju progresivno zahvatanje dohotka i ekonomsko socijalne transfere radi ublažavanja kratkoročnih cikličnih uktuacija u realnim tokovima reprodukcije.76 Međutim, u slučaju oštrijih cikličnih kolebanja u tokovima tražnje, ugrađeni stabilizatori imaju ograničenu ekasnost, dok na duži rok pokazuju efekte deacionog karaktera. Delotvornost automatskih stabilizatora zavisi od obima i strukture opšte i zajedničke potrošnje, od nivoa i strukture skalnog zahvatanja po osnovu poreza i doprinosa i od stepena u kome skalna baza uktuira zajedno sa promenama u nacionalnom dohotku. Stoga, oni u nas imaju modikovano i reducirano značenje u stabilizacionom mehanizmu. Modikovani i reducirani značaj ugrađenih stablizatora u nas efektuirao sa posredstvom progresivnog oporezivanja i, donekle, diferenciranom proporcijom poreskog zahvatanja dohotka. S druge strane, ekonomski transferi iz budžeta DPZ nisu izraz spontane stabilizacije, već programirane i zajedničke dogovorene društvene intervencije u privredi radi podržavanja određenih segmenata socijalističke reprodukcije (npr. poljoprivreda, izvozna privreda i sl.). U perspektivi, ekonomski transferi izgubiće svoje mesto u strukturi tzv. budžetske potrošnje, budući da se prenose na udruženi rad. Izuzetak su svakako socijalni transferi, kao izraz socijalne brige društvene zajednice radi materijalnog obezbeđenja nezaposlenih, nezbrinutih i nesposobnih za rad (zajednička potrošnja u oblasti fondova zapošljavanja, dečje i socijalne zaštite na osnovama solidarnosti i uzajamnosti). Konačno, u domenu proporcionalnosti doprinosa iz dohotka i iz ličnih dohodaka radnika i radnih ljudi, proporcionalnosti poreza iz ličnih dohodaka radnika i radnih ljudi i poreza iz dohotka nije moguće obezbediti nadproporcionalni porast društvenih prihoda od porasta nacionalnog dohotka radi kompenziranja viška tražnje u odnosu na ekonomski realitet ponude. Pored toga, progresivni model zahvatanja dohotka (koji je bio u funkciji npr. u SR Srbiji do kraja 1977. godine (redovno dovodi do smanjenja raspoloživog dohotka, reduciranja samonansiranja, povećanja jediničnih troškova proizvodnje, 76

58

Uporedl: G. K. Shaw, Fiscal Policy, Macmillan, Lonfon, 1972, str,. 64-67; E. T. Balopoulos, Racal Policy Models of the British Economy, NorthHolland, Amsterdam, 1967, str. 148-166; R Musgrave, Teorija javnih nansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973, str. 415-419; L Hey, Economic of Public Finance, Pitman Paperbacks, Oxford, 1972, str. 69-72; B. P. Herber, Modem Public Finance: The Study of Public Sector Economics, R. D. Irwin, 1971, str. 464-507; A. Barrere, Economie nansière, Dalloz, Paris, 1971, str. 562-573; J. Lebraty, Les stabilisateurs scaux, Reuve deconomie politique, 12/65, str. 73-109; C. NSrne, La stabilisation automatique de la conjoncture par les recettes scales, Colloque Universiteadministration, Statistiques et etudes nanciers, avril 1968, Supplement, str. 613648; D. J. Smyth, Builtin exibility and automatic stabilisation, Journal of Political Economy, avgust 1966, str. 396-400; H. Sempé, Budget et Treesor, Ed. Cujas, Paris, 1973,str. 71-73.

Makroekonomska budžetska politika

novog porasta cena, smanjenja investicionih plasmana i sl., i na taj način blokira privredni rast shodno raspoloživom privrednom potencijalu, opredeljujući nacionalnu privredu kao stagacionističku.77 S druge strane, u takvim uslovima, naknade nezaposlenima su uvek manje od gubitaka usled nezaposlenosti, a i ekonomski transferi ne mogu da kompenziraju u potpunosti gubitke određenih ekonomskih sektora usled inatornih udara. Isto tako, uktuiranje progresivnog skalnog zahvatanja dohotka npr. 7%, u inatornoj presiji porasta cena na malo od 21% progresija se ne može povećati za 300% da bi se izjednačila sa stopom inacije, prvenstveno iz razloga što bi se inacija tražnje pretopila u inftaciju troškova, stvarajući na taj način stagacionu euforiju sa brutalnim ireverzibilnostima u sistemu dohodovanja. Konačno, ugrađeni stabilizatori (koncept interne eksibilnosti ili inkorporirane stabilizacije78 uglavnom minimiziraju odložene efekte skalnih mera i doprinose procikličnosti u privredi sa rastućom funkcijom potrošnje i kombinovanim dejstvom muliplikatora i akeeleratora. Da bismo se u to uverili, prezentiraćemo kvantitativnu dimenziju ugrađenih stabilizatora. Reagovanje promena skalnih prihoda (T) na promene nivoa nacionalnog dohotka (Y) kvantitativno se opredeljuje u obliku lične elastičnosti:79 �T / To �Y / To koja se može dekomponovati na elastičnost skalne stope (Et) u odnosu na promene skalne baze (B) i na elastičnost skalne osnove (Eb) u odnosu na promenu dohotka (Y): Et �

�t / to �B / Bo i Eb � �Y / Bo �Y / Yo Elastičnost skalnih resursa varira direktno sa elastičnošću skalne stope i skalne osnove, dok sa B1/Bo odražava stopu rasta dohotka: Et �

B1 )Eb Bo Merilo za kompenzatorsko dejstvo ugrađene elastičnosti možemo denisati koecijentima c. Et i To/Yo Et � (1 � Et �

cEt (To / Yo ) 1 � c �1 � Et ( tp / Yo ) � pri čemu vrednost γ za svaku datu vrednost c direktno varira s promenom Et i To/Yo, odnosno ∆T/∆Y koje je manje od 1. Budući da je Et (To/Yo) – ∆T/∆Y merilo komepnzacionog efekta ugrađene elastičnosti može se jednostavnije kvalikovati: ��

77 78 79

Tako se automatski stabilizatori transformišu u „scal drag“ ili „scal frein“ (p. Coulbois, op. cit., str. 180). B.Hansen, op. cit., str. 18-19. R. Musgrave, op. cit. str. 415-419.

59

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

��

c( �T / �Y ) 1 � c �1 � ( �T / �Y ) �

Automatska varijacija skalnog randmana fundirana je na skalnom senzibilitetu (s):80 s = ∆R/∆T gde je R – dohodak i T – skalitet. Korespondentna redukcija raspoloživog dohotka, budući da je deo dohotka izvučen iz ekonomskog toka u formi poreza i doprinosa na dohodak: R = (∆T/∆R)·(s/T) dovodi do smanjenja potrošnje, likvidnosti i drugih potencijalnih faktora inacije. U tom kontekstu, bitno je proceniti konjunkturni senzibilitet skaliteta i oceniti efekte spontane stabilizacije. Dva su metoda aplikativna.81 (1) marginalni metod: s = dT/dY i (2) metod elastičnosti: et = (dT:T)/(dY:Y) Prvi aplikativni metod izražava odnos između dinamike skaliteta i dohotka, dok drugi metod označava odnos između relativnih varijacija skaliteta i dohotka. Marginalni metod, međutim, može se dekomponovati na varijaciju skalnog randmana prema osnovici (dT/dB) i na varijaciju skalne osnovice prema dohotku (dB/dY): s = dT/dB:dB/dY Značaj ove distinkeije je u slučaju negativnog senzibiliteta, jer se dohodak može povećavati, dok se prema osnovici, usled redukcija, može smanjivati. Dekompozicijom metoda elastičnosti na elastičnost poreske osnovice e B·B/ dB = Y/dY i elastičnost poreske stope et·DB/B = dt/t dobija se: (1)

eB = (dB:B)/(dY:Y)

(2)

et = (dt:t)/(dB:B)

što se u krajnoj instanci svodi na odnos između skalne stope i ukupnih skaliteta:82 80 81 82

60

J. Lebraty, op. cit., str. 73-109. C. Nême, op. cit., str. 631-648. I D. Smith, op. cit., str. 396-398. Uporedi: H. Sempe, Budget et Tresor, Ed. Cujas, Paris, 1973, str. 409; J. Branchu, Signica tion et mesure de la pression scale, Econoe et statistique, Paris, april 1970, str. 320. I R. W. Bahl, A regression approch to tax effort and tay ratio analysis, I.M.F., Staff Papers, novembar 1971, str. 571612.

Makroekonomska budžetska politika

�� / � �� 1 t � � � �Y / Y �Y � T Y gde su: eφ – skalna elastičnost, Ф skaliteti, Y – nacionalni dohodak, t – poreska stopa, T – porezi (posredni i neposredni). Globalni stabilizacioni učinak, konačno, dobija svoju formu: e� �

cs 1 � c � cs gde su: Ugs – globalni stabilizacioni učinak, c – granična sklonost potrošnji, s – senzibilitet skaliteta u %. Iz tog konteksta dervira se stabilizaciona nansijska strategija ekspanzivnog, odnosno kontraktivnog sadržaja sa globalnim, strukturnim i regionalnim aspektima,83 ali se ne garantuje uspeh na stabilizacionom frontu. U reprezentovanim modelima, dominirao je nominalni koecijent elastičnosti skaliteta. No, za efektivnu stabilizacionu politiku bitna je presumpcija realne elastičnosti skaliteta, koja podrazumeva indeksiranje skaliteta ili indeksom cena na malo ili indeksom troškova života. Indeks cena na malo je ponder poreza, odnosno doprinos iz dobiti rme, dok je indeks troškova života deator poreza, odnosno doprinosa iz ličnih dohodaka. Pri tome, ključno je pitanje deacioniranja oporezovanog i oporezivog dohotka radi utvrđivanja realne dedukeije. Oporezivani dohodak predstavlja potencijalnu skalnu bazu, dok oporezovani dohodak predstavlja efektivnu skalnu osnovu.84 Fleksibilitet skalne baze, u ovom slučaju, rezultat je konjunkturnog toka dohotka i inverznog elasticiteta skalnih dedukeija, što se uključivanjem varijacije skalnih stopa opredeljuje programirani senzibilitet skalnog rezultata. Otuda dolazi potreba distinkeije primarnih efekata (promena skalnih osnovica) i sekundarnih efekata (promene skalnih stopa i režima dedukeije) u globalnoj projekeiji elasticiteta i senzibiliteta skalnih tokova. 85 No problem se komplikuje uključivanjem senzibiliteta strukturu skalnih osnovica, stopa i dedukeija, i varijacijama skalnih tokova (ekspanzivna ili kontraktivna) prema kvalitetu ekonomskog dezekvilibrijuma.86 U analizu sada treba uključiti i elastičnost redistributivnog skalnog koecijenta,87 koji ima za funkciju da eksplicira efekat skalne redistribute Ugs �

83

84 85

86 87

A. Barrère, Economie nancièr. Dalloz. Paris, 1971, str. 533-537; D. J. Ott and A. F. Ott, Federal Budget Policy, The Brookings Institution, Washington, 1970, str. 91; R. Zaneletti, Inftazione, consumi social e politica scale, Rivista Politica Economica, Roma, 5/73, str. 567-578; r. A. Musgrave (Ed), Essays in Fiscal Federalism, The Brookings Institution, Walhngton, 1965, str. 7-57; P. Coulbois, op. cit., 3tr. 174; E. R. Rolph, Theory of scal economics University of California Press, Berkeley and Lonfon, 1971, str. 136-137. O realnoj skalnoj bazi vidi: E. R. Rolph, Theory of scal economics University of California Press, Berkeley and London, 1971, str. 136-137. Prof. Barrère, razlikuje elastičnost skalnog randmana (sposobnost skaliteta da varira uporedo sa modikacijom skalne osnovice i/ili stope) od senzibiliteta skaliteta (promene u skalnim tokovima pod uticajem konjunktumih varijacija). Vidi: A. Barrère , Economie nanciere, Dalloz. 1971, str. 318389. Ibidem, str. 301. J. Desce, H. Foulon,. P. Kende et L Bery Garboua, Proposition pour une methologie de l`ètude de la redistribution, Consommation 4/70, str. 13-42. I P. Kendè, etude des effets differenciels des impôts, Consommation 2/71, str. 37-96

61

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

tekućeg dohotka sa aspekta ekonomskih i socijalnih preferencija ekonomske politike, odnosno ekonomske i socijalne transfere DPZ i fondova. U determinaciji raspoloživog dohotka: Yd = Y + Tr – F, koecijent skalne redistribute poprima sledeću formu: (Tr-F)/F = γvk gde su: Yd – raspoloživi dohodak, Tr – transferi, F – skaliteti, γk – koecijent redistribucije.88 Međutim, ako je π = Gn/Y – koecijent odnosa društvenih rashoda i nacionalnog dohotka i πλ = T/Gn – koecijent odnosa skaliteta i društvenih rashoda, globalna skalna reperkusija uključuje porast cena (dP) u vremenskim sekvencama (dt):89 GFR = f[πλ, dP/dt] Poštojeproizvodovihkoecijenata jednak stopi skalne presije nacionalnog dohotka: πλ = G/Y·T/Gn = T/Y, utvrđujemo da je GFR funkcija koecijenta skalne presije i stope rasta cena. Fiskalna redistribucija dohotka, prema tome, posredstvom rasta skalne presije dohotka reperkutuje se induciranjem rasta cena, tj. inacije. Iz tih razloga, u nalnu analizu treba uvesti apsolutnu i relativnu projekeiju elastičnosti društvenih rashoda.90 (1) (2)

�

R G

�

A G

� �G / �Y

� ( �G : G ) /( �Y : Y )

gde su: � GA apsolutna elastičnost društvenih rashoda opšte i zajedničke potrošnje, R � G relativna elastičnost društvenih rashoda opšte i zajedničke potrošnje, G – ukupni društveni rashodi i Y – nacionalni dohodak. Paralelno sa vremenskim rasporedom usklađivanja između kretanja nasijskih agregata opšte i zajedničke potrošnje sa tokovima tražnje opredeljuju se stavovi o diskrecionoj stabilizaciji ekonomskih tokova reprodukcije.91 Diskrecione mere podrazumevaju manipulisanje parametrima opšte i zajedničke potrošnje, tj. varijacije u nivou, strukturi i dinamici društvenih rashoda i prihoda u funkciji ublažavanja konjunkturnih oscilacija u tokovima tražnje. Alternativna usklađivanja, u tom smislu, svode se na: (1) nadproporcionalno kretanje poreza i doprinosa od kretanja nacionalnog dohotka, (2) promene skalnih stopa i programa skalnih benecija i olakšica, (39 ubrzano uvećanje dela naplaćenih poreza i 88

89

90 91

62

Koecijent skalne redistribucije podrazumeva vertikalnu i horizontalnu redistribuciju dohotka, npr. od nosilaca viših tranši prema nosiocima nižih tranši dohodaka socijalnih kategorija unutar socijalnih grupa. P. Casanova et C. Morrison, La rédistribution des revenus aux EtatsUnis, en France et en GrandeBraitagne, Revue économique, juli 1974; B. Bobe, Budget del’Etatet redistribution des revenus Revue économique 1/75, str. 135; H. C. Recktenwald, Tax Income Redistribution, Detroit, 1971, str. 101-107. I L Stoleru, Coût et éfcacité de I’imp147t négatif, Revue économique 5/74, str. 745-761. H. Sempé, Budgét et Trésor, Ed. Cujas, Paris, 1973, str. 7173. Vidi: A. Perić, Vremenska uslađenost i njeni problemi u tokovima javnih nansija, Ekonomski anali 20/66, str. 85; P. Coulbois, La politique conjoncturelle, Ed. Cuajs, Paris, 1971, str. 181; E. Alphandéhe, Les politiques de stabilisation, P. U. F. str. 32-38.

Makroekonomska budžetska politika

doprinosa ili viškova DPZ i fondova, (4) uvođenje novih društvenih obaveza i/ ili ukidanje postojećih, (5) institucionalizaciju posebnog režima tekućih potpora iz budžeta i društvenih fondova i (6) redukcija nivoa opšte i zajedničke potrošnje. Međutim, ova alternativna usklađivanja u tokovima opšte i zajedničke potrošnje radi eliminisanja cikličnih gibanja u društvenoj reprodukciji u funkcionalnoj su zavisnosti od kvaliteta ekonomske ravnoteže, budući da su kvalitativno različita za inatorne i deatorne tendencije. S druge strane, anticiklična usklađivanja parametrima društvenih rashoda i prihoda simultano se sprovode kako u tokovima efektivne tražnje tako i u tokovima realne ponude. Treće, aplikacija diskrecionih mera trpi nedostatak određivanja timelags za stupanje ad hoc akeija. I, četvrto, promene u skalnim parametrima u pojedinim vremenskim intervalima mogu da dovedu do protivurečnosti u realizaciji alokacione, redistributivne, stabilizacione i razvojne funkcije opste i zajedničke potrošnje. Stoga, kvantitativnu analizu diskrecionih promena parametara opšte i zajedničke potrošnje treba primiti sa odgovarajućom rezervom. Polazeći od sledećeg modela: Y=i+C+G C = α (Y – T) +

T = tY + γ

Bent Hansen92 je diferenciranjem jednačina u polaznom sistemu dobio sledeće izraze: dY = de + dl + dG de = αdY - αdT dT = tdY + Ydt gde su α i β – parametri, t – marginalna stopa oporezivanja, α – granična sklonost potrošnji, tdY – automatske varijacije skalnih prihoda, Ydt – diskrecione varijacije skalnih prihoda, C – lična potrošnja, i – investiciona potrošnja, G – društveni rashodi, T – skalni prinodi, Y – nacionalni dohodak. Iz ovog sistema jednačina dobija se stopa rasta nacionalnog dohotka: 1 dY � � (dl � dG � �Ydt ) 1 � �(1 � t ) 1 (dl � dg � �Dt ) 1� � odakle se, u elementarnoj formi, deriviraju diskrecioni efekti: 1 1 Edis. � dY � dl � � (dg � �Ydt ) 1 � �(1 � t ) 1 � �(1 � t ) dY �

Budući da je kvantitativna forma Edis. prezentirana u dosta reduciranoj i simpliciranoj formi, Hansen je u analizu uveo: sklonost uvozu, posredne i neposredne skalitete, rashode koji su indukovani rastom cena, zaposlenost u 92

Bent. Hansen, op. cit., str. 22-24.

63

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

„javnom sektoru“ i rashode za dobra i usluge. Diskrecioni efekti društvenih rashoda i prihoda, u redenisanim uslovima, dobijaju sledecu kvantitativnu formu.93 1 Edis. � � (dgd � dl ) � �1 � ti � � 1 � ti � �(1 � � )(1 � td ) �Cdti � �a � (1 � � ) � � Ydtd � �(1� � ) � gde su: ti – marginalna stopa indirektnog oporezivanja, a – marginalna sklonost potrošnji, μ – marginalna sklonost uvozu, td – marginalna stopa direktnog oporezivanja, Cdti i Ydtd – diskrecione promene društvenih prihoda po osnovu indirektnih skaliteta, a – prosecna sklonost potrošnji, 1 – zaposlenost u DPZ i fondovima, dgd i dl – porast kupovina i nabavki iz budžeta i fondova za dobra i usluge po konstantnim cenama. Formula exbility, reprezentujući kombinovanu primenu ugrađenih, automatskih stabilizatora i diskrecionih skalnih mera i akeija, stupa u dejstvo kada nastupe određene devijacije u nacionalnoj privredi: % pada nacionalnog dohotka i/ili stopa rasta nezaposlenosti, pod pretpostavkom da je destabilnost inducirana akeeleratorskom funkcijom investicija. „Formula eksibilnost“, kao i dinamički razrađen sistem ugrađenih stabilizatora, posredstvom skalne formule na promene dohotka ili/i formule rashoda suprotne od promena dohotka, u formi deceleratora treba da suzbije ekeelerator investicija. Polazna osnova je sledeci sistem jednačine.94 Yn = Cn + In + Gn Cn = C (Yn 1 - Tn) + A In = β (Yn 1 Yn - 2) Tn = tYn 1 + b (Yn 1 Yn - 2) Gn = R - λ(Yn 1 - Yn - 2) Pri čemu svi simboli zadržavaju dosadašnji značaj, osim ρ (skalna stopa koja se primenjuje na promenu dohotka), λ (promena rashoda u obrnutom smeru prema dohotku) i β (deo povećanog dohotka za investicije). Pri tome, vremenski raspored deceleracije koincidira s rasporedom akeeleratora, tako da su nacionalni dohodak (Yn) i ravnoteža (Z) sledećeg oblika: Yn � � c(1 � t ) � � � c / � � �� Yn � 1 � �� � c� � �� Y � 2 � A � R , Z�

A�R 1 � c(1 � t )

pri čemu je A–konstantni iznos potrošnje c i A – konstantni iznos društvenih rashoda G. Neto efekat opšte i zajedničke potrošnje može se kvantikovati na sledeće načine:

93 94

64

B. Hansen, op. cit., str. 30-34. R. Musgrave, op. cit., str.420-422.

Makroekonomska budžetska politika

(1 � � )Dr � (� � � )( F � Tr ) (1) NEfp � 1� � � � gde su NEfp – neto efekat skalne politike, α prosećna sklonost potrošnji, μ prosečna sklonost uvozu, DR – društveni rashodi, F – skaliteti, TR – transferi. �Gf�Gi � �Gt � ��Td Go gde su: ∆Gf – porast društvenih rashoda za dobra i usluge (funkcionalni rashodi), ∆Gi – porast investicionih društvenih rashoda, ∆Gt – porast transfernih rashoda, ∆Td – diskrecioni porast društvenih rashoda, α – granična sklonost potrošnji, Go – ukupni društveni rashodi baznog perioda. (2)

NEpf �

1 � ( �Rd � ��Tr � ��F) 1� � gde su: α – granična sklonost potrošnji prosećnog dohotka, β∆Tr – granična sklonost potrošnji korisnika transfera, δ∆F – granična sklonost potrošnji skalnih obveznika, Rd – rashodi za dobra i usluge, F – skaliteti, Tr – transferni rashodi, FL “scal leveridge“. �DRn � �DPn NE(o � z ) p � � 100 (4) DRn � 1 (3)

FL �

gde su: NE (o + z)p – neto efektat opšte i zajedničke potrošnje, DRn – društveni rashodi u ntoj vremenskoj sekvenci, DPn – društveni prihodi u ntom periodu i DRn 1 – društveni rashodi u baznoj godini. Navedeni modeli „scal leveridge“, kojim se praktično ocenjuje netoefekat društvenih rashoda i društvenih prihoda opšte i zajedničke potrošnje na nacionalni dohodak i nalnu tražnju u praveu kontrakeije ili ekspanzije, veoma se teško mogu verikovati u praksi, budući da je prosto nemoguće izračunati graničnu sklonost potrošnji korisnika transfera i graničnu sklonost potrošnji u strukturi skalnih obveznika. Prema tome, možemo zaključiti da su spomenuti mehanizmi stabilizacione politike korektivnog, kompenzatorskog, kratkoročnog i palijativnog karaktera, koji, dajući identične rezultate i efekte, ukazuju na činjenicu da „nema večito primenljivog tipa spasonosnog prilagođenja“ bez dugoročnog planiranja obima, strukture i dinamike društvenih rashoda i prihoda opšte i zajedničke potrošnje, prognoze o kretanju nacionalnog dohotka, cena i zaposlenja, ponude i tražnje, iznalaženja novih metoda uticaja na smanjenje vremenskog perioda timelags pri donošenju tekućih mera i instrumenata, i povećanja stepena koordinacije i sinhronizacije između pareijalnih politika u sklopu opšte ekonomske politike. U protivnom, uravnotežavanje konjunkturnih spiralnih tokova u društvenoj reprodukciji, koji se stalno opiru određenim planskim okvirima na određenim ekonomskim punktovima i/ili na globalnom nacionalnom planu, merama i instrumentima politike opšte i zajedničke potrošnje realizovaće se „politika kratkog daha“, a vrlo često i procikličnost, uz zapostavljanje podsticaja proizvodne aktivnosti, korišćenja proizvodnih kapaciteta, stimulisanja bonitetnih privređivanja (produktivnost, ekonomičnost, rentabilnost), izvoza, privrednog rasta i sl. 65

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

U dosadašnjoj analizi uzimali smo u obzir delovanje skaliteta na promene investicija, nivo dohotka, zaposlenost i cene, koja je sa aspekta kejnesijanske teorije odgovarala kratkoročnoj ulozi investicija i štednje. Klasična funkcija investicija, međutim, obezbeđuje povećanje kapaciteta i oplođuje rast dohotka. Dohodak od povećanja kapactteta na određenom nivou investicija kvantativno je determinisan sledećom jednačinom:95 �Yne � s(In � 1 � �Gn � 1) gde su: s – proporcija dohotka od povećanja kapaciteta prema povećanju osnovnog kapitala, γ deo društvenih rashoda (G) za investicije radi povećanja kapaciteta, In – investicije. Međutim, sa aspekta tražnje, odnosno rashoda, lična potrošnja je povezana ne sa prošlim dohotkom, već sa tekućim dohotkom: e Cn = (1α = (1 t) n , gde je α – granična sklonost potrošnji i t – poreska stopa. U tom slučaju, ovo pretpostavimo da je G – g. Yne (gde su: G – ukupni društveni rashodi, g – stopa učesća G u nacionalnom dohotku), onda stopa rasta nacionalnog dohotka: 1 �Y � � �In �(1 � t ) � t � g uz ksne nivoe g i t zavisi od promene investicija. Usled toga, promena dohotka, (željena, potrebna stopa rasta) inducirana društvenim rashodima Yne izjednačava se s promenama dohotka determinisanog povećanjem kapaciteta ( Ync ), odnosno s promenom dohotka u uravnoteženim, stabilnim uslovima. Fiskalni parametri utiču na determinisanje željene, programirane stope rasta, promenom parametara t, g i γ . Iz postavljenog identiteta: I � s � �(1 � t ) � t � g � In � 1 � �gYnr � 1 uz konstantne prosečne vrednosti α, g i t, potrebna stopa rasta za održavanje pune zaposlenosti bez inatornih tendencija, tj., planirana stopa ekonomskog rasta za puno коrišćenje kapaciteta i stabilan nivo cena, opredeljuje se na sledeći način: 96 95

96

66

Uporedi: F. S. Brooman, Macroeconomics, G. Allen and Unwin, London, 1973, str. 195-213; K. M. Evans, Macroeconomic Activity, Harper and Row, London, 1969, str. 542-565; P. Burrows and T: Hitiris, Macroeconomic Theory, London, New York, John Wiley and Sons, 1974, str. 145180; R M. Lolow, Theorie de la croissance economique, A. Colin, Paris, 1972, str. 132-145; J. Lecailloon, Analyse macroeconomique, Ed. Cujas, Paris, 1969, str. 279317; M. Cuillaume, Modeles economiques, P. U. P, Paris, 1971, str. 199-273; E. A,es, Introduction à la macroeconomle, P. U. F., Paris, 1970, str. 61-127; K. C. Kogiku, Introduction aux modéles macroeconomiques, Ed. Sirey, Paris, 1971, str. 92. i 107-172; J. F. Due and A. Friedlander, Govermment Finance: Economics and the Public Sector, R. D. Urwin, London. 1973, str. 580-587, 637-639; G. Ackley, Ackley, Macroeconomic Theory, Macmillan, 1973, str. 491-535; E. Alphandery, Cours d` analyse macroeconomique, Oeconomica, Paris, 1976, str. 275354; H. Brochier, P. Uau et Ch. A. Michalet, Economienanciere, P. U. F., Paris, 1975, str. 227-303, 138-437; R. A. Musgrave and P. B. Musgrave, Public Finance: In Theory and Practice, Me Grow Hill Book Company, New York, 1973, str. 465494. I 724750; R. G. D. Allen, Theorie macroeconomique, A. Colin, Paris, 1969, str. 292-313. i 387-408. Uporedi kvantitativnu aparaturu: Dr Lj. Madžar, Optimizacija u teoriji proizvodnje i privrednog rasta, Savremena administracija, Beograd, 1973, str. 167-191; A. Peacock and Q. K. Show, The Economics Theory of Fiscal Policy, G. Allen and Unwin, Lonfon, 1971, str. 97-105; R. Musgrave, Teorija javnih nasija, Naučna knjiga, Beograd, 1973, str. 395-398.

Makroekonomska budžetska politika

�I p � sIt � �(1 � t ) � g(1 � � ) Ipn � 1 Pri tome, ahernativna usklađivanja pomoću parametara ekonomije opšte i zajedničke potrošnje ogledaju se u sledecem:97 a. – veličina γp se povećava sa smanjenjem g ili povećanjem t ili γ b. – veličina γp se povećava sa povećanjem t i α c. – veličina γp se smanjuje sa povećanjem g u obrnutom smeru prema γ d. – veličina γp se smanjuje sa rastom g i sa γ = 1 e. – veličina γp se ne menja sa γ = 1. U prethodnom modelu polazilo se od automatskog usklađivanja investictja sa programiranom stopom rasta. No, pošto se radi o nerealističkoj pretpostavei, u model uravnoteženog, stabilnog ekonomskog rasta treba uvesti investicije kao funkciju prethodnog dohotka: �P �

In � b( Yne�1 � Tn � 1) , pri čemu je Tn � tYne , Gn � gYne Cn � (1 � � )( Yne � Tn )iYne � Cn � In � Gn. U takvim uslovima: Yne � (1 � � )(1 � t )Yue � b(1 � t )Yne�1 � gYne rešenjem Yne / Yne�1 , uz odbijanje 1 na obe strane jednačine, dolazimo do stope rasta dohotka ili rashoda, koji određuje tražnja: Yne � Yne�1 ( b � a )(1 � t ) � g � t � �(1 � t ) � t � g Yne�1 e Diferenciranjem izraza � u odnosu na t i g određuje se pravac odgovarajućih promena skalnih parametara: �� e b(g � 1) �0 � � t � �(1 � t ) � t � g �2 �e �

�� e b(1 � t ) �0 � �g � �(1 � t ) � t � g �2 Prema tome, veličina γe zavisi od t i g: γe se smanjuje povećanjem t i reduketjom g i, obrnuto, veličina γe oštrije reaguje na promene parametara t (ako je t > g), a slabije na promene parametara g (ako je t < g). Veličina γe, isto tako, oštrije reaguje na promene t, ako je γ > α i na promene g, ako je γ > α. Međutim, veličina γe može stvoriti situaciju pritiska potencijalne inacije ako prevaziđe γp. Potencijalna inatorna pukotina može se izbeći približavanjem γe i γp. Veličina γe može se smanjiti redukcijom t i/ili povećanjem g, dok se veličina γp može povećati redukcijom g i povećanjem t. 97

U tome se ogledaju dugoročni efekti skalne politike na planu podsticanja, stimuliranja i ubrzavanja privrednog rasta, koji se valorizuju posredstvom delovanja skaliteta na faktore koji determinišu nivo potencijalnog autputa (nacionalnog dohotka). Radi se, dakle o efektima stimulacije, odnosno supstitucije skalnim parametrima (P. Jurković, Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi, Informator, Zagreb, 1977, str. 4648. I B. Hansen, La politique budgétaire danms sept pays 1955-1965, OEDe, Paris, 1969 str. 16-20.

67

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

No, ukoliko društvo želi da poveća nivo stope ekonomskog rasta, onda se usklađivanje g i t, uz konstantno γ, reperkutuie na promenu uravnotežene stope rasta: �t s � �(1 � t ) � t � g � � (1 � � ) � b(1 � t ) � � sb(1 � � )(1 � t )(1 � � ) � (1 � g ) 2

t s � �(1 � t ) � t � g � � (1 � � ) � b(1 � g ) � � sb )1 � � )(1 � t )(1 � � ) � (1 � g ) Povećanje uravnotežene stope rasta implicira promene g i t u istom smeru, tj. povećanje ili smanjenje g i t, u zavisnosti od znaka (pozitivan ili negativan) zajedničkog imenitelja: 2

(1 � � )(1 � t ) � (1 � � )g�� 1 � � U takvim uslovima usklađivanja skalnih parametara: �p � s � t � �(1 � t ) � g(1 � � ) � ( b � a )(1 � t ) � g � t �(1 � t ) � t � g izjednačava se γp sa γe, posredstvom simultanog, kombinovanog i sinhronizovanog delovanja parametara društvenih prihoda i rashoda ekonomije opšte i zajedničke potrošnje. Međutim, time se ne iscrpljuje kvantitativno efektuiranje opšte i zajedničke potrošnje na stopu privrednog rasta. Stoga je potrebno u modeliranje uključiti: usklađivanje prihodne strukture i rashodne strukture (strukturna projekeija resursa i troškova opšte i zajedničke potrošnje), funkciju multiplikatora i akeeleratora, i decitno nansiranje opšte i zajedničke potrošnje, itd. No, time se stvari samo komplikuju, budući da se dobijaju glomazni modeli koji ničemu ne služe, izuzev „matematskim pasionarijama na horizontima naučnog bespuća“, odnosno imaginarnim samozadovoljstvima. Poznati su nedostaci prezentiranih modela društvenih prihoda i rashoda opšte i zajedničke potrošnje u funkciji ekonomske stabilizacije i privrednog razvoja. Učinjene brojne pretpostavke praktično su onemogućile totalnu kvantikaciju nansijskih tokova opšte i zajedničke potrošnje radi obezbeđenja pune zaposlenosti raspoloživih kapaciteta i stabilnosti cena, harmoničnog odnosa tražnje i ponude, i potencijalnog i efektivnog autputa, ravnoteže platnog bilansa i eksterne likvidnosti, i programirane stope ekonomskog rasta.98 U današnjim „stagacionim“ uslovima (koegzistencija relativno visoke stope inacije, akcelerirajuće stope nezaposlenosti i decelerirajuće stope ekonomskog rasta) to je objektivno i nemoguće, budući da je izuzetno teško kvantikovati brojne efekte u uslovima učestalih promena u ekonomskim i nansijskim tokovima društvene reprodukcije. �e �

98

68

Opširinije o tome videti: Dr P. Jurković, Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi, Informator, Zagreb, 1977, str. 33-60. I Mr Ž.Jašić, Nove tendencije u razvitku ekonomske politike u tržišnim privredama, Ekonomski institut, Zagreb, 1973, str. 9-13; A. S. Blinder i R. M. Solow, G. Break, P. O. Steiner and D. Netzer, The Economic of Public Finance, Brooking Institution, Washington, 1974, str. 10-36; P. coulbois, La plitique conjoncturelle, Ed. Cujas, paris, 1973, str. 18-36.

Makroekonomska budžetska politika

2. BUDŽETSKA POLITIKA U FUNKCIJAMA ŠTEDNJA-INVESTICIJE I PONUDA-TRAŽNJA NOVCA

U nansijskoj praksi, primenom brojnih metoda kvantitativne analize: cost – benet analysis, cross – section analysis, FIFI, teorija igara i koalicija, modeli simulacije, analyse coûts – efcasité, analyse coûts – avantages, analyses coût – utilité, taux d’actualisation, itd.,99 teško je ustanoviti mogućnost iznalaženja adekvatnih rеšеnја za samoupravne uslove, budući da počivaju na pretpostavkama, ograničenjima i implikacijama i sasvim različitim nivoima razvoja materijalnih proizvodnih snaga i produkcionih odnosa.Aelementarna transplantacija nepotrebno bi opteretila rad kvantativnim imaginarnostima. Izuzetak su ekonometrijski modeli, koji simultano anglobiraju skalne i monetarne parametre: Brookings Model, Data Resourses Model, Wharton Model, MIT – REENN – SSRe Model, Michigan Econometric Model, FRB St. Louis i dr.,100 budući da su ovi modeli u osnovi aplikativni na našu statističku građu u funkciji empirijske verikacije stabilizacione skalne i monetarne politike. Kako simultano realizovati punu zaposlenost, stabilan nivo cena i ravnotežu platnog bilansa u okviru IS LM analize je prvorazredni problem brojnih akademskih ekonomista od 1960. godine.101 U tom kontekstu, kriva IS (investicije 99

100

101

Ph. Kessler T. Tixier, Le budget de programes, Bergerlevrault, Paris, 1973; H. levy h. Guillome, La rationalisation des chois budgetaire. P:U.F. Pris, 1971; D. Novick, Program budgeting, Harvard University Press, 1965; J. J: Jacgmotte , Les nouveaux systèmes des „planning“, „programming“ et „budgeting“, Bruxelles, 1971; A. R. Prest and R. Turvey, Benet cost Analysist, Economic Jornal, 1965; Ph. huet, Analyse cotiis avantages et budget de programmes, R.C.B., N/72; J. C. Bluet, Le Planning, Programming, Budgeting, System, Metra 3/72; E. S. Quade, L’analyse de systeme, Analyse et preevision, juni 1969; M. Aglietta R. Courbois.Un outil le Plan: Le model FIR, Economie et statistique 1/69; P. Layard, Cost benet Analysis. Penguin 1969; P. Pestieau, Choix du taux d’actualisation de l` Etat, Annales de I’économie publique, sociale et coopérative 2/76. N. N. Choudry, The Treatment of Indirect Taxation in Econometric Models: An Analytical Survey, Staff Papers 2/77, str. 450499; P. Coulbois, op. cit., str. 216219, 248-252, 272-288; M. K: Evans and L Klein, The Wharton Econometric Forecasting Model, University of Pensyfvania 1968, str. 48; G. Kaufmann and Laurent, Three experiments with simulating a modied FRB MTT Model, Chicago 1969, str. 17-36; F. de Leenov and F. Gramlich, The Federal Reserve MIT Econometric Model, Federal reseve bulletin, januar 1968, str. 111; R. RAsche and H. Chapiro, The FRB – MIT Econometric Model, A. E. R. maj 1968, str. 27, INSEE DP, Les equations du bloc nancier de FIR TOF (CONFI, TOF, TFLT), Note No 320/1378, septembar 1972. I INSSE DP, PreOsentation du minimodèle FJFI TOF a trois secteurs, Note 320/1308, mart 1972. R. A. Mundell, Capital Mobility and stabilization Policy under Fixed and Rexibile Exchage Rates, The Canadian Journal of Efconomics and Political Science, vol. XXIX, 1963; str. 475; J. J: Rosa, Monnaie, revenu national et prix en economie ouverte, Revue eeconomique 6/72; D. Weightsmann, IS LF and External Equilibrium. A Graphical Analysis, AER, mart 1970; R. Artoni, The coordination of scal and monetary policy, Public Finance, septembar 1970; E. Sohmen, Fiscal and Monetary Policies Under Alternative Exchange – Rate Systems, The Quarterly Journal of Economics, vol. LXXXI 1967; D. J. Ott, Monetary adn Rscal Policy, The Quarterly Journal of Economics, vol. LXXXII 1968; J. Niehans, Monetary and Rscal Policies in open economics Under Fixed Exchange Rates, The Journal of Politi cal Economy, vol. LXXXVI 1968; W. L Silber, Rscal Policy in IS LM Analysis, Journal of Money, Credit and Banking, mart 1970; K. Brunner, M. Eratianni, J. Jordan, A. H. Meltzer and N. Neuman, The Role of Monetary and Rscal Policx in IS LM Analysis, Journal of Money, Credit and Banking, mart 1970; K. Brunner. M. Eratianni, J. Jordan, A H. Meltzer and N. Neuman, The Role of Monetary and Rscal Policy in Modern Ination, Journal of Money, Credit and Banking, februar 1973; A Tokajama, The Efrects of Rscal and Monetary Policies Under Flexible and Rxed Exchange Rates, Canadian Journal of Economies, vol. I11969; D. K. Journal of Political Economy, juli 1969;

69

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

i štednja je trasirana kao reprezentanta mogućih kombinacija kamatne stope i nacionalnog dohotka (i, Y), koja osigurava egalitet S (Y) = l(i). Kriva LM (ponuda i tražnja novca) reprezentuje moguće kombinacije (i, Y), koje obezbeđuju egalitet tražnje novca sa ksnom ponudom. U režimu nezaposlenosti skalna politika, po pravilu, može osigurati ekspanziju neophodnu za prevazilaženje nezaposlenosti, rastom društvenih rashoda, redukcijom skalne presije (opterecenja) ili paritetnim i simultanim kombinovanjem. Menjajući potrošnju, odnosno tražnju, tj ∆G nabavkama iz budžeta i fondova i ponašanja potrošača i investitora preko ∆T i ∆Yd, DPZ i fondova utiču na krivu IS i na realne faktore reprodukcije. Fiskalna politika, pored toga, utiče i na krivu LM i monetarne fenomene, u zavisnosti od alternativnih modela pokrića nansijskog decita opšte i zajedničke potrošnje. Alimentiranje inaugurisanog decita emitovanjem društvenog zajma ne modikuje monetarne tokove i ne inducira monetarnu ekspanziju, budući da reprezentuje preraspodelu već postojećih kupovnih snaga. Međutim, nansiranje nasijskog decita monetarnim kreacijama podrazumeva monetizaciju nansijske aktive i pomeranje krive LM za efekte likvidnosti. Monetarni autoriteti denišu monetarne uslove: snižavanjem ili povećanjem troškova renansiranja poslovnih banaka od strane emisionog instituta, povećanjem ili smanjenjem reeskontne i eskontne stope, povećavanjem ili smanjivanjem likvidnosti poslovnih banaka posredstvom smanjenja ili povećanja stope obavezne rezerve, povećanjem ili smanjenjem kamatnih stopa i dr. U ovim okvirima, pomeranje krive IS sa ksiranom krivom LM znači da ekonomski subjekti povećavaju svoje autonomne rashode bilo putem samonansiranja bilo putem pozajmljenih štednih resursa. Fundamentalna interakeija između IS i LM, pri tome, sastoji se: IS reaguje na LM u slučaju bankarske redistribucije kredita (jer se uvecava koecijent likvidnosti potrošača i investitora), dok kriva LM reaguje na IS u slučaju realnog usmeravanja novododatne likvidnosti (jer se uvećavaju potrošnja i investicije). Ekspanzija nacionalnog dohotka je tada rezuttat ekspanzije autonomnih rashoda i/ili monetarne baze. Porast monetarne mase implicira redukciju kamatne stope, koja stimulira rast investicija.102 Time monetarna politika utiče na internu ravnotežu posredstvom investicija i na eksternu ravnotežu putem kretanja kapitala, u zavisnosti od elastičnosti investicija i kapitala prema kamatnoj stopi. Pri tome, ako se kamatna stopa stabilizuje kriva IS se pomera za iznos porasta društvenih rashoda i za iznos dodatnih skaliteta u suprotnom smeru. Amplitude translacije krive IS date su formama multiplikatora. Pomeranjem krive LM usled monetarnih restrikeija, koje su rezuttat podizanja nivoa kamatne stope, dekuražiraju se investicije i reducira globana tražnja. Rast kamatne stope inducira uvoz kapitala, koji može biti proizvodno angažovan i robno kontrabalansiran sa izvozno orijentisanom supstancom. Međunarodno kretanje kapitala uslovljeno diferencijom kamatnih stopa i skalnim koncesijama u osnovi je u funkciji jačanja akumulacionog potencijala i stvaranju stabilnih

102

70

C. F. Christ, A Model of Monetary and scal Policy. Effects on the money, Stock, Price Level, and Real Output. J. N. C. B. novembar 1970; L. C. Anderson and J. Jordan, Monetary adn Rscal Action, Federate Reserve Bank of St. Louis, novem bar 1968; F. Brechling J. N. Wolfe, The End of Stopgo, L.B.R., januar 1970. Varijacije kamatne stope, povezane sa politikom monetarnih funkcija, utiču na funkclju investicija i proizvodnju via multiplikatorskog efekta.

Makroekonomska budžetska politika

uslova privrednom rastu, što u režimu eksibilnih deviznih kurseva modikuje nagibe krivih linija stabilnosti, odnosno podiže nivo tačaka preseka internog i eksternog ekvilibrijuma. Hicksova ISLM paradigma u interpretaciji keynesijanske teorije bazira se na pretpostavkama:103 (1) količina novca je egzogena varijabila, (2) iznos kapitala, obim radne snage i nivo tehnologije u kratkoročnom posmatranju mogu se smatrati konstantnim veličinama (3) ravnoteža na robnom tržištu predstavlja jednakost investicija (I) i štednje (S), tj. S = I, (4) ravnoteža na novčanom tržištu postoji kada je postojeća količina novca (M) jednaka tražnji novca (L), tr. M = L, (5) investicije (I) su opadajuća funkcija kamatne stope (i), tj. I = (i), (6) štednja (S) predstavlja razliku između nacionalnog dohotka (Y) i potrošnje (C), tj. S = YC ill rastuću funkciju nacionalnog dohotka, (7) potrošnja je funkdja nacionalnog dohotka i sklonosti potrošnji [C = c(Y)], tj. S = Y C(Y), (8) tražnja novca je komponovana tražnjom novca za transakcione svrhe (Li) i tražnjom novca za spekulativne svrhe (L2), tj. L = L1 + L2, (9) tražnja novca, kao prometnog sredstva, je rastuća funkcija nacionalnog dohotka [L1 = (Y)], (10) ukupna tražnja novca je funkcija nacionalnog dohotka i kamatne stope [L = L1 (Y) + L2(i).104 U celini posmatrano, keynesijanski sistem105 anglobira čitav skup jednačina: (1) i = S, (2) M = L, (3) S = YC, (4) C = C(Y), (5) S = YC(Y), (6) i = i (i), (7) I(i) = YC(Y), (8) L = L1 + L2, (9) L1 = L(Y), (10) L2 = L(i), (11) L = L1(Y) + L2(i), (12) M = L1(Y) + L2(i) i (13) M = Mo. U Keynesijanskom sistemu novčani dohodak (Y) i kamatna stopa (i) opserviraju se kao determinante tražnje novca (jer je tražnja novca po deniciji funkcija nacionalnog dohotka i kamatne stope: L = L1 (Y) + L2(i). Pri tome, kamatna stopa ne deluje izolovano od troškova kupovina i prodaja obveznica i od rizika. Jednacina M = L1 (Y) + Ly(i) deniše ravnotežni iznos tražnje novca i postojeće količine novca na određenom nivou nacionalnog dohotka i kamatne stope. Ravnotežni položaj nacionalnog dohotka, količine novca i kamatne stope denisan je jednačinama ravnoteže robnog i novčanog tržišta: i (i) = YC(Y) i M = L(Y) + L(i). U takvim uslovima ravnoteže, povećanje dodatne količine novca u poređenju sa tražnjom novca dovodi do upotrebe viška količine novca za kupovinu hartija od vrednosti uporedo sa sniženjem kamatne stope i porastom cena hartija od vrednosti. Redukcija kamatne stope involvira porast investicija, pa, sledstveno tome, i povećanje tražnje na robnom tržištu, koja utiče na porast nacionalnog 103

104 105

Funkcionaine jednačine ekspliciraju: i (1) reprezentuje funkciju koja deniše zavisnost nivoa investicija od kamatne stope, S = YC (Y) predstavlja funkciju koja deniše nivo akumulacije u zavisnosti od nacionalnog dohotka i funkcije potrošnje, L = L1 (Y) + L2(i) reprezentuje funkciju tražnje novca koja opredeljuje tražnju novca u zavisnosti od nacionalnog dohotka i kamatne stope (tzv. liquidity preference). Dr D. Dimitrijević, op. cit., str. 180. Opštirnije o keynesijanskoj teoriji konsultovati: Dr A. Stranjak, Teorija i ро1itika monetarnih nansija, IRO „V. Masleša“, Sarajevo, 1982. str. 6364 i 7074, D. Patinkin, La monnale, l’lntérêt et les prix. P. U. F., Paris, 1972, st. 679-690, P. Clower (Ed), Monetary Theory, Penguin Books, Harmondworth, 1969., J. Hicks, Critical Essays in Monetary Theory. Oxford University Press, Oxford. 167. J. R. Hieks, Valehr et Capital. Donod. Paris. 1981, J. M. Keynes. Ttéorie géorie generale de l’emplot. del’ intérêt et de la monnaie, Payot, Paris 1968., J. C. Gilbert, Keynes’s impact on Monetary Economics, Butterworth Seientic, London Toronto, 1982., R. W. Clower, La Theoria Monetaria, Franco Angeli, Editor, Milano, 1972.

71

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

dohotka bilo preko realnog rasta ili preko porasta cena (doduše, pod pretpostavkom da nije dostignuta (puna zaposlenost). Proces uravnoteženja kontinuelno traje sve dok rast nacionalnog dohotka ne dostigne nivo koji korespondira povećanoj količini novca i povećanim investicijama, odnosno do nivoa koji reprezentuje ravnotežu na novčanom i robnom tržištu: M = L = L(Y) + L(i) i S = YC(Y). No, ukoliko je dostignuta puna zaposlenost, ravnoteža se uspostavlja nominalnim usklađivanjima, tj. povećanjem cena. Proces ponovo ide preko sniženja kamatnih stopa koje indiciraju porast investicija i nominalni rast nacionalnog dohotka. Usled toga dolazi do povećanja tražnje novca za transakcione svrhe koja reducira tražnju hartija od vrednosti što vodi povećanju kamatne stope preko smanjenja cena hartija od vrednosti. Rast kamatne stope provocira smanjenje investicija koje se redukuju sve dok se ne izjednače sa smanjenom štednjom. Pri punoj zaposlenosti, kamatna stopa u ravnotežnom položaju reprezentuje tzv. prirodnu kamatnu stopu. Prema tome, u keynesijanskom modelu uravnoteženja moguća su tri slučaja funkcije tražnje novca u zavisnosti od nivoa kamatne stope: (a) kamatna stopa je ispod određenog minimuma (javlja se tzv. „liquidity trap“), tražnja novca je beskonačno elastična na kamatnu stopu, a celokupna tražnja implicira novac kao imovinu L = L(i), (b) kamatna stopa je iznad određenog maksimuma, tražnja novca je potpuno neelastična u odnosu na promene kamatne stope, a tražnja novca se svodi na tražnju novca za potrebe plaćanja L = L(Y), i (c) kamatna stopa je ravnotežna (jer presek krive LMi IS u okviru tzv. „keynesian trap“), promene količine novca su bez uticaja na kamatnu stopu, kamatna stopa ne utiče na investicije i nacionalni dohodak, a količina novca (i monetarna politika) je beznačajna za nivo nacionalnog dohotka u oblasti niskih kamatnih stopa.106 Keynes je zapravo smatrao da liquidity trap može egzistirati za vreme krize i da neosetljivost kamatne stope na promene količine novca vodi odsustvu delovanja promene količine novca na realna kretanja („money does not mather“). U okviru keynesijanske teorije ravnoteže polazi se od jednačine raspodele nacionalnog dohotka (Y) na potrošnju (C) i štednju (S) u okviru koje je S = l uslov ravnoteže na robnim tržištima ex post. I, pošto je štednja jednaka razlici između nacionalnog dohotka i potrošnje S = YC(Y), odnosno rastuća funkcija kamatne stope la investicije opadajuća funkcija kamatne stope: l = l(i), onda je i odnos između štednje i investicija l(i) = Y C(Y) odrednica visine nacionalnog dohotka za svaki nivo kamatne stope. Dohodak sada zavisi od investicija preko promena kamatne stope (dakle, indirektno). Povećanje ili smanjenje kamatne stope preko investicionog multiplikatora deluje na dohodak. Za razliku od ravnoteže na robnom tržištu, ravnoteža na novčanom tržištu uspostavlja se jednakošću ponude novca (M) i tražnje novca (L). Tražnja novca, pri tome, anglobira onaj deo novčanih sredstava koji imaoci (dohoci) žele da drže za transakcione i spekulativne svrhe, koje su funkcija dohotka (Y) i kamate (I): L = L(Y,i), poput ponude novca; M = M(Y,i). Porast kamate sada dovodi do pada 106

72

U tom kontekstu od značaja su sledeći odnosi: L1/Y koji reprezentuje osetljivost tražnje novca za transakcione svrhe u odnosu na promene nacionalnog dohotka; L2/i koji predstavlja osetljivost tražnje novca kao imovine na promene kamatne stop; I/i koji reektuje osetljivost investicija na kamatne stope, koja inkorporira marginalnu ekasnost kapitala, i C/Y koji predstavlja osetljivost potrošnje na promene nacionalnog dohotka (sklonost potrošnji).

Makroekonomska budžetska politika

ukupne tražnje novca, dok porast dohotka i stope prinosa od kapitala dovodi do porasta traznje novca. Povećanje traznje novca izaziva povećanje kamatnih stopa za različite nivoe tražnje (L) za datu ponudu novca (M) i to će trajati sve dotle dok se ne uspostavi ravnoteža između M i L. No, pareijalne ravnoteže na robnom i novčanom tržištu sada valja integrisati pomoću Hicksovog ISSM dijagrama. U tom kontekstu, kriva LM reektuje kombinaciju nacionalnog dohotka i kamatne stope uz jednakost tražnje i ponude novca. Sa povećanjem ili smanjenjem dohotka kriva tražnje pomera se udesno, odnosno ulevo sa rastom ili padom kamatne stope. Samo u slučaju pojave tzv. zamke likvidnosti tražnja novca postaje neelastična u odnosu na kamatnu stopu, jer ispod određenog nivoa kamate imaoci dohotka preferiraće pre da drže novac nego obveznice. Za razliku od krive LM, kriva IS, nominujući kombinaciju nacionalnog dohotka i kamatne stope, pokazuje da se sa jednakošću štednje i investicija nacionalni dohodak nalazi na ravnotežnom nivou, pri čemu je raspoloživi dohodak (za štednju i potrošnju) ravan ostvarenom dohotku (stvorenog izdacima za potrošnju i investicije), a štednja iz raspoloživog dohotka izjednačena sa investicijama po obimu. Simultana ravnoteža egzistira u svim tačkama preseka kriva IS i LM. U tački Ro, pri datom nivou nacionalnog dohotka (Oyo) i kamatnoj stopi (io), odnosi krivih IS i LM su uravnoteženi. Pomeranje krive IS ulevo (pozicija ISt) uz nepromenjeni pravac krive LM, indukuje opadanje dohotka (na OYi) i kamatne stope (na i1), i doprinosi povećanju nezaposlenosti, pri čemu se ravnoteža pomera iz tačke Ro u tačku R1. Pomeranje krive LM udesno (pozicija LM2), uz nepromenjenu krivu IS, dovodi do povećanja dohotka i do smanjenja kamatne stope. U suprotnom smeru, pomicanje krive IS u poziciji IS2, sa nepromenjenim praveem krive LM, dovodi do porasta dohotka iz tačke OYO u tačku OY2 i do povećanja kamatne stope od io na i2. Nova ravnoteža se smešta u poziciju tačke R2, približavajući se tački pune zaposlenosti. Pomeranje krive LM ulevo (pozicija LM1), uz dati smer krive IS, dovodi do smanjenja dohotka i povećanja kamate. Međutim, problem simultanog pomeranja krivih IS i LM, pod uticajem mnogih realnih i nansijskih faktora, u realnosti nije jednostavno uskladiti, jer različito pomeranje krivih IS i LM komplikuje mehanizam uravnoteženja. U Hicksovom aparatu ISLM keynesijanskog tipa, kriva IS simultano reprezentuje ravnotežu štednje i investicija i kombinacije kamatne stope (i) i nacionalnog dohotka(Y). U uslovima nestabilne funkcije tražnje novca (LM), tj. izvorne nestabilnosti u monetarnoj sferi, i stabiliteta IS, kamatna stopa predstavlja adekvatan monetarni cilj, s obzirom da se kontrolom kamatne stope osigurava minimiziranje uktuacija nacionalnog dohotka. Smanjivanjem ili povećanjem novčane mase neutrališu se kretanja knive LM. Pomeranjem krive LM udesno (LM2), sa padom tražnje novca u uslovima stabilne količine novca, kamatna stopa (i) se smanjuje na i2, a dohodak raste (Y2). Pomeranjem krive LM ulevo (LM1), sa porastom tražnje novca u uslovima konstantne količine novca, kamatna stopa se povećava na i1, a dohodak opada (Y1). Međutim, u uslovima funkcionisanja 73

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

stabilne funkcije tražnje novca (LM)i nestabilne funkcije investicije štednja (IS), odnosno priticanja nestabilnosti iz nemonetarne sfere, smanjenje ili povećanje tražnje roba i usluga indukuje pomeranje krive IS u poziciju IS ili IS2. Automatski stabilizirajući efekat kretanja kamatne stope je tada limitiran uktuacijama dohotka u rasponu između Y1 i Y2 ukoliko je količina novca konstantna. Stoga je novčana masa pogodniji monetarni cilj, budući da se njenom kontrolom postiže redukcija uktuacija dohotka oko trendnog nivoa. U suprotnom, stabilizacija kamatne stope provocira veće uktuacije nacionalnog dohotka.107 U uslovima ksiranog nivoa kamatne stope ekspanzivni ili restriktivni poremećaji funkcije investicija i funkcije potrošnje indukuju pomeranje krive IS u IS2, odnosno ISg1 pošto monetama politika osigurava povećanje ili smanjenje novčane mase u LM2 odnosno LM1.

U kvantitativnoj reinterpretaciji monetarne i skalne ekonomije poznata su tri tipa integradje u operacionim modelima ISLM analize: 1. integracija posredstvom kamatne stope, 2. integracija posredstvom nansijskih роnаšаnја ekonomskih agenata, i 3. integracija posredstvom likvidnog disponibiliteta. 107

74

Vane R. Howard i Hohn L. Thompson, Monetarism, Theory, Evidence and Policy, Martin Robertson, Oxford, 1979.

Makroekonomska budžetska politika

Integracija posredstvom kamatne stope je reprezentanta keynesijanske tradicije: varijacija kamatne stope, povezana sa polrtikom monetarne kreadje, utice na funkciju investicija i globalnu proizvodnju via multiplikatorskog efekta. Finansijski blok je povezan sa realnim blokom modela (investicije, potrošnja, stok kapltala) posredstvom kamatnih stopa. Ovaj tip integracije uveden je modelom KleinColdberger i susreće se u različitim varijantama: Brookings Institution model, Wharton SchoolE.F.U. model, OBI model, EEDMITPEEN model, FIFI model, CS model i model STAR. Integracija posredstvom sume likvidnog disponabiliteta je reprezentanta kvantitativne (monetarističke) tradicije: monetarna masa ili globalni indikator likvidnosti utiče direktno na proizvodnju (ako je tražnja novca perfektno elastična prema kamatnoj stopi ili ako su investicije totalno neelastične u odnosu na kamatnu stopu). Različita struktura kamatnih stopa uravnotežava nansijski blok modela. Kamatne stope locirane su u jednačinama realnog bloka i osiguravaju integraciju. Prva integrišuća veza ostvaruje se putem investicija u infrastrukturu i opremu, koje zavise od očekivanog randmana investicija. Druga integrišuća veza se ostvaruje putem investicija u stanove, koje zavise od kamatne stope hipotekarnog tržišta. Treća integrišuća veza se ostvaruje putem javnih rashoda za robu i usluge. Ovaj tip integracije danas se susreće u brojnim modelima monetarista, čiji je prototip model Federalne rezervne banke St. Louis, francuski model Davida, belgijski model C. de Bruyna, Suits model i model Dauphine. Integracija preko nansijskog ponašanja agenata, kao oponenta keynesijanskoj i monetarističkoj verziji, reprezentanta je analize Guarly Shawa, Herzeg Vajde i Courbisa, odnosno modela FIFITOF i MINI FIFITOF. Ova integracija implicira skup realnih, monetarnih i nansijskih operacija ekonomskih agenata, kvantikujući interakeije između ovih operacija i modelirajući ekonomskonansijsko odlučivanje na kratki i dug rok (ekonomski budžet i „Rationalisation des choix budgetaires“ ili ReB). Pri tome, za tradicionalnu dilemu da li treba primeniti monetarnu ili skalnu politiku za istovremeno postizanje spoljne i unutrašnje ravnoteže u otvorenoj privredi, usvojeno pravilo normativnog modela (dva cilja i dva instumenta), u modelu dinamičke stabilnosti ne pokazuje egzaktnost već imperfektnost. U kombinaciji monetarne i skalne politike ne postoji univerzalna tačka poklapanja instrumenata i ciljeva. Pogodan izbor instrumenata za ciljeve unutrašnje i spoljne ravnoteže, po pravilu, zavisi od uslova koji preovlađuju u nacionalnoj privredi, ekonomskih prioriteta tekuće politike i stabilizacionih potencijala integrativnih pareijalnih politika u sklopu opšte ekonomske politike. Jer, u uslovima povećanog mobiliteta kapitala u odnosu na dohodak, osetljivost nansijskih izvora i resursa prema kamatnim stopama, nelinearnih odnosa ponašanja ekonomskih subjekata, promena cena (inacija) i parirteta deviznog kursa, porasta dohotka u proporciji viška tražnje dobara i usluga, porasta kamatne stope u proporciji sa sucitarnom tražnjom novca, opadanja stope razmene u proporciji sa sucitarnom pozicijom platnog bilansa itd., autonomne ekonomske performanse monetarne i skalne se ne revericiraju. Stoga u tzv. monetarno-skalnoj kontraverzi: (1) skalna 75

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

politika ekasnije deluje na investicionu aktivnost, (2) skalna politika je moćnija u regulisanju unutrašnje tražnje, cena i zaposlenosti, a monetama politika je ekasnija za održavanje ravnoteže platnog bilansa i (3) skalna politika je moćnija u periodu depresivnih privrednih kretanja, dok je monetarnokreditna politika jača u procesu suzbijanja inatornog buma,108 prezentirana alternativna isključivanja ne mogu se naučno verikovati, osim kombinovane, jednovremene sinhronizovane, komplementame primene monetarne i skalne politike109 u harmonizadji sa ostalim pareijalnim politikama u sklopu sveukupne ekonomske politike.

3. FISKALNA POZICIJA I BUDŽETSKI BALANS

U determinaciji skalne pozicije (scal position), Musgrave polazi od toga da skalna pozicija i cilj (scal faks) zavisi od poreske baze (tax base), odnosno poreskog kapaciteta (tax capacity) i troškova pružanja javnih usluga (public services), odnosno zadovoljavanja javnih usluga (public need). Standardni (konvencionalni) nivo javnih usluga može se pružiti u zavisnosti od odnosa poreskih prihoda (tax revenue) i poreske baze tako da poreski napor (tax effort) generalizuje standardni nivo javnih usluga u odnosu na potrebe u formi skalne performanse (scal performance). Fiskalni kapacitet (Cj) predstavlja, po Musgraveu, jednakost (sledeću):110 Cj = tsBj, gde su: Bj = poreska baza, ts – poreska stopa. Fiskalne potrebe (scal need) izrazavaju se u sledecoj formi:111 Nj = ns/Zj, gde su: Zj target populadje, ns troškovi obezbeđenja usluga. Sada se tek može meriti skalna pozicija (scal position), koja, u sledecoj formulizaciji, glasi:112 Pj = Cj/Nj = tsBj/nsZj, s ciljem da izjednači odnos kapaciteta prema potrebama. 108 109 110 111 112

76

A. C. Murphy, Filscal Policy, Finance and Developpement, IMF 2/70, str. 14; Dr P. Jurković, Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi, Informator, Zagreb, 1977, str. 45. Dr K. Bogoev, Jednovremena primena monetarne i skalne politike, Finansije 1121/64, A. Stranjak, Koordinacija monetarne i skalne politike u regulisanju tražnje, Finansije S6/71. R.A.Musgrave i P.B.Musgrave: Public Finance in Theory and Practice, Me GrawHill, N. York, 1984. god., str. 530-531. Ibidem, str. 531. Ibidem, str. 531.

Makroekonomska budžetska politika

U tom sklopu, prof. Musgrave deniše skalni, odnosno poreski napor (tax effort):113 Ej = tjBj/tsBj = tj/ts, kao odnos legislativne i standardne poreske stope;114 dok nivo skalne performanse (tax performance):115 Mj = njZj/nsZj = nj/ns kao odnos legislativne (zakonske) i standardne stope troškova javnih usluga. Konačno, Musgrave sad ispisuje budžetski bilans kao jednakost:116 tjBj = njZj da bi dobio alternativnu deniciju skalne pozicije:117 nj t j ns t s odnosno skalni randman ili transformans (rezultat): Pj �

T j = C jt j, kao proizvod skalnog kapaciteta (ili poreske baze) i poreske stope (ili koecijenta skalnog opterećenja). Budžetski debalansi u razvijenim državama u % DBP 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Fiscal balance (+ surplus, decit) Canada United States Japan France Germany, Fed. Rep.of. Italy United Kingdom Seven major countries above Seven major countries except the United States Fiscal impusle (+ expansionary, contractionary) Canada United States Japan France Germany, Fed.Rep.of Italy United Kingdom Seven major countries above 113 114 115 116 117

1,5 5,9 6,9 6,4 7,0 5,6 4,6 3,4 3,9 2,9 1,0 3,5 3,8 2,8 3,3 3,4 2,3 2.0 2,0 1.8 3,8 3,6 3,7 2,1 0,8 0,9 0,6 1,4 2,0 2,2 0,4 3,0 3,0 2,5 2,7 2,6 1,6 1,4 1,4 1,4 3,7 3,3 2,5 1,9 1,1 1,3 1,8 2,0 0,2 0,9 11,4 11,3 10,6 11,6 12,5 11,7 11,2 10,6 10,6 10,5 2,5 2,4 3,4 3,9 2,9 2,4 1,5 0,9 1,9 2,0 2,6 4,0 4,1 3,3 3,3 3,3 2,2 1,7 1,3 1,2 3,7

4,3

4,3

3,8

3,4

3,1

2,2

1,4

0,8

0,7

0,9 0,4 0,8 0,7 0,5 1,8 2,8 0,6

1,2 0,6 0,5 2,5 1,3 1,4 0,7 0,1

0,9 0,7 0,2 0,5 0,4 1,4 1,3 0,2

1,4 0,7 1,2 0,9 0,5 0,8 0,5 0,2

1,3 0,8 0,9 0,2 0,7 0,8 0,5 0,3

1.1 0,2 0.3 0,1 0,3 1,0 0,1

0,5 0,S 1,4 1,2 0.2 0,4 0,1 0,8

0,2 0,1 0,4 0,4 0,7 0,1 1,5 0,1

0,7 0,2 0,2 0,3 1,0 0,1 0,5

1,2 0,4 0,9 0,1 0,1 0,1

Ibidem, str. 531. Tax effort = ratio taxe revenue/taxe base. Ibidem, str. 531. Ibidem, str. 531. Ibidem, str. 532.

77

FINANSIJSKE INSTITUCIJE Seven major countries except the United States Memorandum Germany, Fed.Rep.of Fiscal balance, territorial authorities

0,7

0,3

0,1

0,1

0,3

0,3

0,7

0,1

0,2

4,9

4,4

3,3

2,6

2,1

2,2

2,5

2,5

1,8

2,2

Izvor: MMF, World Economic Outlook, Washington, oktobar 1989. st. 90.

Nivo skalnog levaregea: u merenju obima u kome prisustvo javnog sektora afektira nivo dohotka, Musgrave upoređuje nivo dohotka Yp, koji preovladava u javnom sektoru, sa nivoom dohotka Y, koji bi preovladavao bez uključivanja javnog sektora. Ovo što se zove „scal leverage“ Musgrave kvantitativno predstavlja u sledećoj formi:118 L = Yp – Y. SupstituisanjemYp iYu jednačinama 3, 6. 10. (priložene šeme determinacije dohotka i skalnih multiplikatora Musgravea) dobija se sledeća jednakost:119 1 1 L� (a � I � G � cT ) � (a � I ) 1� c 1� c tako da je 1 L� (G � cT ) . 1/ c Ako se sada u ovu formulu „ubaci“ budžetski decit (ili sucit): D = G T, „scal leverage“ menja izgled:120 L�G�

c D 1� c

Fiskalni „leverage“ se, dakle, sastoji od dva dela: prvi, koji se odnosi na multiplikator uravnoteženog budžeta, i, drugi, koji se „pridodaje“, pošto se deo G decitarno nansira. Ovaj decit povratno izjednačava prekoračenje u štednji investicijama nad štednjom u privatnom sektoru tako daje T – G = i – S. Alternativni budžeti sa jednakim „leverageom“: Musgrave pokazuje da alternativne kombinacije G, T, i D koji su podešeni tako da održavaju dohodak na nivou 100 pod pretpostavkom da je c 0,75% i l = 10. alternativna kombinacija glasi sada:121 Y�

118 119 120 121

78

1 (I � G � cT ) 1/ c

R. A. Musgrave i P. B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Me GrawHill, N. York, 1984. 3tr. 596. Ibidem, str. 596. Ibidem, str. 596. R. A. Musgrave i P. B. Musgrave, op. cit., str. 597.

Makroekonomska budžetska politika

DETERMINACIJA DOHOTKA I FISKALNI MULTIPLIKATORI122 Sistem bez „Government“

Y �C�I

(1)

X � a � cY

(2)

Y�

1 (a � I ) 1� c

(3)

Sistem bez „Government Purehases“

Y �C�I �G

(4)

X � a � cY

(5)

1 (a � I � G ) 1� c

(6)

Y�

�Y �

1 �G 1� c

(7)

Sistem sa „LumpSun Tax“

Y �C�I C � a � c( Y � T ) 1 (a � I � cT ) 1� c c �� � �T 1� c

Y�

(8) (9) (10) (11)

Sistem sa „Income Tax“

Y �C�I C � a � c(a � t )Y Y�

1 (a � I ) 1 � c(1 � t )

(12) (13) (14)

Sistem sa „Governement Purehases and Income Tax“

Y �C�I�G C � A � C(1 � t )Y Y�

122

1 (a � I � G ) 1 � c(1 � t )

(15) (16) (17)

Ibidem, str. 583.

79

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

�Y �

1 �G 1 � c(1 � t )

(18)

Funkcija potrošnje i budžetska politika

Slika 6 Slika 7 Uvođenjem činjenice da svi poreski platioci nemaju istu sklonost potrošnji, prethodna jednačina dobija novi izgted:123 1 (I � G � c�T� � c��T��) , 1 � cw gde su: cw marginalna sklonost potrošnji za primaoce dohotka u celini, C’ i c’’ partikularne grupe poreskih platioca koje plaćaju T’ i T’’ (tako da je T = T’ + T’’). Promene u „leverageu“: Realističnije razmatranje ovog istog problema Musgrave sprovodi razmatranjem promena u skalnom „leverageu“ pre nego u apsolutnom nivou „levaragea“, koji je pridodat totalnom budžetu. Ako je Y inicijalni nivo dohotka sa datim vrednostima G i T i ako je Y željeni nivo dohotka, promena u „leverageu“ zahteva da se dostigne Y`, odnosno da je:124 Y�

∆Lr = Y` - Y, što služi sistemu „lumpsum taxa“: 1 ( �G � c�T�) �Lr � 1� c „Leverage“ sa porezom na dohodak: „Leverage“ u sistemu oporezivanja je jednak: 1 1 L� (G � I ) � I 1 � c(1 � t ) 1� c , dok promena u „leverageu“ postaje:125 1 �L � �G 1 � c(1 � t ) 123 124 125

80

Ibidem, str. 598. Ibidem, str. 598. Ibidem, str. 598.

Makroekonomska budžetska politika

„Builtin exibility“ u ovom sistemu zahteva veću opreznost u interpretaciji posmatranih promena u budžetskoj ravnoteži, jer G – T utiče na nivo ekonomske aktivnosti i komplikuje merenje skalnog „leveragea“.126 „Leverage“ i decit: ako se decit u inicijalnom periodu označava sa D’ i D“ kao decit u narednom periodu:127 D’ = G’ – tY’ i D“ = G’ + G’ - tY“ onda se, po Musgraveu, dobija:128 D = D» – D’ ∆D = ∆G – t ∆Y; a pošto je:129 1 �G 1 � c(1 � t ) t �D � (1 � �G �c( t � t ) �Y �

onda je posve jasno da će se decit povećati sa porastom u G sve dok je t < za slučaj c < 1 ili ∆D = 0, 1 � c(1 � t ) za c = 1, odnosno ∆D < 0 za c >1. Neto „skalni impuls“: promena u prihodima i rashodima (tj. onaj deo bilo koje neto promene u skalnoj ravnoteži koja se ne može atribuirati „ciklično neutralnim“ promenama u prihodima i rashodima) može se interpretirati kao ciklično adjustirani indikator ekspanzivnih ili restriktivnih promena u skalnim operacijama:130 FI = - (∆T – to ∆Y) + (∆G – go ∆YP`), gde su: FI – neto skalni impuls, ∆T – promene u prihodima, ∆G – promene u rashodima, ∆Y – aktuelni društveni proizvod i ∆YP – potencijalni društveni proizvod, to – odnos prihoda u aktuelnom društvenom proizvodu i go – odnos rashoda u potencijalnom društvenom proizvodu u bazičnoj godini. Automatske versus diskrecione budžetske promene: Musgrave na svome grakonu razmatra ove promene:131

126 127 128 129 130

131

Ibidem, str. 598. Ibidem, str. 599. Ibidem, str. 599. Ibidem, str. 599. International Monetary Fund, Fiscal Policy in the Major Industrial Countries, The Researeh and Fiscal Affairs Departments, World Economic Outlook: Supplementary Note 1, Washington, mart, 1985, str. 20. Ibidem, str. 602.

81

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Neto „Fiskalni impuls“ i ponašanje nacionalnog dohotka

Slika 8 Naime, na vertikalnoj osi predstavljena je državna potrošnja G koja je jednaka veličini OM. Unija MM` pokazuje da je potrošnja nezavisna od nivoa Y predstavljenog na horizontalnoj osi. TT pokazuje poreske prihode T kao funkciju dohotka, reektujući datu poresku stopu t. Sa porastom Y raste T tako da su G i T medusobno jednaki na inicijalnom nivou Y1. Sa porastom Y na Y2 javlja se budžetski decit u iznosu AB bez promena u skalnim parametrima G i T. U slučaju, pak, da se G poveća na nivo ON, velicina Y prelazi sa pozidje Y 1 u poziciju Y3, pri čemu T sporije raste od G Budžetski decit sada iznosi RD.132 Međutim, kada Yf uslikava „fullemployment“ nivo dohotka i G = OM, startna pozicija involvira „fullemployment“ sucit EF. Sa promenom Y u Y 3 menja se „fullemployment“ sucit u decit. Promene u „fullemployment“ višku ili decitu, kao mere promena u „scal leverageu“, su korisne, all ne predstavljaju perfektan indeks, jer ne uzimaju u obzir multiplikatey uravnoteženog budžeta. Struktuml versus ciklični decit Musgrave133 smatra da će, ukoliko je Y3 stvarni nivo dohotka i G = ON, aktuelni (stvarni) decit biti RD, dok će struktumi decit biti FH = KD i ciklični decit RK. Merenje „Bulltin Flexibility“: indeks ugrađenih stabilizatora. Poredenjem ∆Y (promene u dohotku u odnosu na promenu u i sa ksiranim T) sa ∆Y* (promena u dohotku sa T = tY) Musgrave je dobio indeks ugradenog stabilizatora (α):134 �Y * � Y ct �� � �Y * 1 � c(1 � t ) merenjem procentualne promene dohotka, koji proističe iz smirujućeg efekta rastućih poreskih prihoda ili ugrađene responzivnosti skalnog sistema. Tada imamo da je:135 132 133 134 135

82

Ibidem, str. 602. Ibidem, str. 603. Ibidem, str. 603. Ibidem, str. 603.

Makroekonomska budžetska politika

1 1 �Ii�Y � �I 1� c 1 � c(1 � t ) , odakle je derivirana prethodna jednačina. Inatoma ravnoteža sa modelom „fullemploymentom“: Musgrave na svom grafu pokazuje:136 �Y* �

Inatorna neravnoteža uz nezaposlenost

Slika 9 P je stopa inacije, P je nivo cena, W je stopa rasta novčanih jedinica, Pe je stopa očekivane inacije, P = M, M je ravnotežna stopa inacije. Ako je M = r 1 onda je realna tražnja veća ukoliko je P niže i ukoliko je viši nivo realne ravnoteže, S’E podrazumeva povećanje novčanih nadnica W kao funkcije outputa ili zaposlenosti. Za output niži od „fullemploymenta“ (Nf) zahtevani porast nadnica (W) opada za mali deo N1 i dostiže nivo r1 „fullemploymenta“. Ravnoteža se uspostavlja u tački E kao prosek tražnje i ponude sa outputom na nivou „full employmenta“ i stope inacije na nivou P = r1. Kriva tražnje D’ED’ za M = r1 i krivu ponude S’ES’ za Pe = r1 Musgrave je ucrtao na grafu stagacione ravnoteie:137 Radna snaga sada zahteva da je W = Pe na nivou zaposlenosti Nu koje je niže od nivoa pune zaposlenosti Nf. Ravnoteža je ponovo uspostavljena na nivou E, ali sa W = P na nivou zaposlenosti nu gde ne postoji nikakav podsticaj na kretanje Nf. Ekonomija je sada, stoga, zapala u stagacionu poziciju. Aktuelni budžetskl bilans dekomponovan na ciklično neutralnu komponentu i na komponentu ekspanzivnog i/ili restriktivnog skalnog stanja: Teorijski pristup Dernburga, Chanda, Hellera, i Mansura reektuju da determinacija pozicije (stanja) skalne politike involvira ađustiranje aktuelnog skalnog bilansa za ciklični efekat. Pogoršanje platnobilansne pozicije u uslovima rasta budžeta (pošto se utvrdi da je skalna politika bila ekspanzivna) po pravilu je tada rezultat promena u sastavu državnih troškova visokog uvoznog intenziteta. Pristup posmatranju determinanti stanja u skalnoj politici involvira ađustiranje aktuelnog skalnog bilansa za ciklični efekat da bi se dobila ciklična neutralna mera budžetskog balansa. U tom 136 137

Ibidem, str. 627. Ibidem, str. 628.

83

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

kontekstu, eventualni budžetski balans (Bt) može se dekomponovati na cikličnu neutralnu komponentu (Btn) i па komponentu ekspanzivnog (ili restriktivnog) skalnog (RSt): Bt � Bnt � FiSt � ( toY p t � goYt p � �� to( Yt p � Yt ) �� � FiSt � ( toYt � goYtp � FiSt, ������� ��������� norma ln i bilans

� ciklicna komponenta

gde su: to = To/Yo bazni godišnji porez (To) prema društvenom proizvodu (Yo) go = g/Yo bazni godišnji rashodi (Go) prema društvenom proizvodu (Yo), Y – aktuelni output po nominalnim cenama, Yp – potencijalni output u nominalnim cenama, T – skalni prihodi, G – javni rashodi, FiSt – mera skalnog stanja. Oba izraza u jednačini, normalni bilans i ciklična komponenta, doprinose da se deniše ciklični neutralni bilans, stanje skalne politike i skalnog i impulsa (Fit): Fit = FiSt – FiSt – 1 koji omogućava ispitivanje ekspanzivne ili kontraktivne prirode ukupnih javnih, budžetskih rashoda i njihovih komponenata.

4. ELASTIČNOST I OSETLJIVOST BUDŽETSKIH TOKOVA

Društvenopolitičke zajednice na bazi svojih ovlašćenja, menjajući tzv. skalne parametre, u ovom slučaju skalne stope i skalne benecije, utiču na nivo i dinamiku skalnih prihoda. Povećanjem ili smanjenjem skalnih stopa (stopa poreza i doprinosa, npr.) povećavaju se ili smanjuju skalni prihodi i pod pretpostavkom nepromenjenih skalnih osnova. Proširenjem ili sužavanjem skalnih benecija (olakšica i ostobođenja od poreza i doprinosa) smanjuju se ili povećavaju skalni prihodi društvenopolitičkih zajednica i samoupravnih fondova. Prema tome, povećanjem skalnih stopa i sužavanjem skalnih odbitnih stavki, stvaraju se potencijalne mogućnosti za povećanje skalnih prihoda DPZ i SIZ za nansiranje opštih društvenih i zajedničkih potreba. I, obrnuto, smanjenjem skalnih stopa i proširenjem skalnih odbitnih stavki od skalne osnovice potencijalno se smanjuju skalni prihodi DPZ i fondova. „Ekonomska konjunktura“, isto tako, utiče na elastičnost i osetijivost skalnih tokova. Naime, sa porastom skalne osnovice (dohodak, lični dohodak, potrošnja, imovina i dr.) u periodu ekonomskog prosperiteta stvaraju se realne pretpostavke za porast skalnih prihoda DPZ i fondova. I, obrnuto, smanjenjem skalne osnovice poreza i doprinosa u periodu deacije, po pravilu, dolazi do 84

Makroekonomska budžetska politika

smanjenja skalnih prihoda opšte i zajedničke potrošnje. Međutim, u nansijskoj praksi opšte i zajedničke potrošnje činioci elastičnosti i osetljivosti skalnih prihoda su kombinovanog i kumulativnog efekta. Stoga su ukupni skalni prihodi u suštini opredeljeni povećanjem ili smanjenjem broja skalnih obveznika, povećanjem ili smanjenjem skalnih stopa, povećanjem ili smanjenjem skalnih osnovica i povećanjem ili smanjenjem skalnih olakšica i oslobođenja.

1) Fiskalni senzibilitet Fenomen skalne senzibilnosti prevodi se obično kao širina i brzina kojima je tzv. skalni produkt afektiran varijacijama ekonomske aktivnosti u smislu doprinosa akeiji konjunkturne stabilizacije. Senzibilitet poreza je, najpre, funkcija prirodne oporezive materije; zatim, tehnike oporezivanja i, najzad, prerogative javne administracije. Sa stanovišta prirode oporezive materije, konjunkturni pokreti induciraju diferencije dohotka, troškova (rashoda) i kapitala koje u suštini reektuju pokrete poreskih osnovica pri denitivnom oporezivanju u smislu povećanja ili smanjenja skalnih prihoda, odnosno verikacije senzibiliteta poreza na višem ili nižem stupnju. Tehnika oporezivanja opredeljuje, isto tako, stepen poreskog senzibiliteta, pošto proporcionalno oporezivanje obično sledi konjunkturne pokrete, dok progresivno oporezivanje modikuje uktuacije poreske baze. Međunarodno poređenje poreskog opterećenja i poreske elastičnosti u % Greece Italy Portugal Spain OECD Europe 1979-80 1987-88 1979-80 1987-88 1979-80 1987-88 1979-80 1987-88 1979-80 1987-88 Tax revenues (per cent of GDP) Total revenues 30,3 35,8 31,4 39,9 30,3 36,2 29,0 36,5 41,4 44,6 Income taxes 5,2 5,9 9,0 13,4 6,5 8,2 6,5 10,4 11,9 13,0 Indirect taxes 14,3 17,4 8,4 9,8 13,0 15,6 6,5 10,2 12,8 13,5 Social security contributions 9,1 11,1 12,9 13,9 8,6 8,9 13,1 12,8 13.8 14,8 1980 1988. 1980 1988 1980 1988 1980 1988 1980 1988 1975 1980 1975 1980 1975 1980 1975 1980 1975 1980 Tax clasticilies with respecl lo GDP Total revenues 1,2 1,1 1,3 1,3 1.2 1,2 1,4 1,3 1,2 1,2 Income traxes 1,8 1,0 2,0 1,3 1,5 2,0 1,8 1,3 1,3 1,2 Indirect taxes 0,9 1,3 1,2 1,3 1,4 1,1 0,9 1,8 1,1 1,1 Social security 1.6 1,2 1,0 1,1 0,9 1,0 1,5 0,9 1,1 1,1 contribution

Soureces: OECD, national Accounts and OECD estimales.

Potencijalno i efektivno oporezivanje odražavaju se na poreski senzibilitet (teorijski i realni) usled dedukeija, bonikacija, olakšica i oslobođenja. Tehnika pokrića poreza utiče na senzibilitet u zavisnosti od toga da li period konjunkturnog povećanja dohotka koincidira sa periodom plaćanja poreza ili timelags nepovoljno deluje na obveznika.138 Inacija deluje na senzibilitet poreza pošto nadima poreske osnove i povećava retransfer dohotka obveznika u potrošne punktove sektora. Konačno, i modikacija poreskih stopa, olakšica i oslobođenja deluje 138

L. Eisenstein, The ideologies of taxation, N. York 1961. i L. Johansen, Economie publique, A. Colin, Paris, 1974.

85

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

na senzibilitet poreza bilo u praveu njegovog povećanja bilo u praveu njegovog smanjenja. U literaturi su poznata dva metoda merenja skalne senzibilnosti: račun marginalne stope oporezivanja i račun skalne elastičnosti. Prvi metod se u osnovi svodi na račun marginalne sklonosti oporezivanja = dT/dX, odnosno = (dT/dB)·(dB/dX), gde su: dT – marginalna varijacija poreza, dX – marginalna varijacija oporezive kategorije, dB – marginalna varijacija poreske baze. Sa makroekonomskog aspekta, uobičajeno je da se T stavlja u odnos sa dezagregiranom poreskom bazom (varijacija dohotka domaćinstva ili preduzeća). Račun skalne elastičnosti distancira elastičnost oporezive baze (e B) i elastičnost poreske stope (et): dB / Bo Bo Xo eB = ili eB � dX / Xo dB dX dt / to dB dt et = ili et � dB / Bo Bo to U integraciji, totalna elastičnost oporezivanja glasi: er = (1 + et

t1 B1 ) eB = eB (et + ), t0 B0

i u osnovi zavisi od promena stope oporezivanja i oporezive baze; što integriše makroekonomske i mezoekonomske pristupe.139 Ako se pretpostavi da je r = ay i t = ry (r – poreska stopa, y – oporezivi dohodak domaćinstva) onda je t = yr = ayb+1. Ukupna suma poreza je tada: N

T = a � y (n)b+1, (N – broj domaćinstava). n �1 dt y Elastičnost poreza prema oporezivom dohotku je � � b �1 dy t 140 a odatle je regresiona jednačina: t = ayb+1 ili log t = (b + 1) log Y + log a. Uloga poreza na dohodak u konjunkturnoj stabilizaciji bazira se uglavnom na očekivanom efektu varijacila datog poreza na potrošnju domaćinstva. Koristeći funkciju keynesijanskog tipa na kratak rok, Frevile je, sa hipotezom raspoloživog dohotka (Y), testirao egzistirajuće relacije između vrednosti varijacija potrošnje, dohodaka domaćinstva i sume direktnih poreza domaćinstava za period 19531964. god. na francuskom primeru: ∆Ct = c∆Yt + a∆Tt + b, 139

140

86

P. H. Derycke, Elasticité et analyse économique, Cujas, Paris, 1964; R. Musgrave, The Theory of Public Finance, Me GrowHill, N. York, 1959; E. J. Mishan i L. A. DicksMireaux, Progressive Taxation in a Inationnary Economic, American Economic Review, September 1958; J. O. Blackburn, Implicit tax rate reductions with growth progressives taxes, constant progressivity and scal public share, American Economic Review, mart 1967. Y. Fréville, L’imposition du revenu dee ménages et la conjoncture, Statistiquea et études nancières. april 1968; N. Brejonde Lavergnée, L’enrichissmentdel’Etatpar I’I.R.P.P., Revue de Science nancière, juni 1974.

Makroekonomska budžetska politika

gde su: C – potrošnja domaćinstva, c - marignalna sklonost potrošnji raspoloživog dohotka, Y – raspoloživi dohodak, a koecijent impakta poreza, T – direktni skaliteti i b – konstanta. Regresiona jednačina dala ie sledeće ekonometrijske rezultate: ∆C = 0,651 ∆Y + 0,584 ∆t + 0,193 (0,069) (0,435) R2 = 0,864 Koecijent a je pozitivan i nesignikativno različit od nule.141 Po tome, je dakle, očigledna odsutnost impakta skalnih varijacija, pošto je plan potrošnje domaćinstva vezan za skalne varijacije bruto dohotka pre poreza. Ovaj rezuitat Fréville povezuje sa modelom pokrića poreza na dohodak, testira vezu između potrošnje tekuće godine i varijacije skalnog tereta prethodne godine, i dobija relativno signikativne rezultate (doduše neprecizne, pošto se poslužio prostom metodom najmanjih kvadrata). Stoga se Fréville okrenuo testiranju friedmanovske funkcije potrošnje – tzv. hipoteza permanentnog dohotka – za period 19491966: Ct = akYt + (1 – k) Ct1 + akq (Tt – t1), QakY,+ (1k)C|i +akq(T,M), (gde su: k – višak tekućeg dohotka iz jednog perioda u odnosu na permanentni dohodak prethodnog perioda i q – poreza domaćinstva u tranzitomom periodu) i dobio stedeće rezultate: Ct = 0,58Yt + 0,197Ct1 + 0,155 (Tt – Tt1) + Cte R2 = 0,888 akq = 0,26 R = 0,803 (1 – k = 0,197) i Q = 0,155/0,589 = ak Dobijeni procenat poreza je relativno slab, mada može biti veći u slučaju konjunkturne varijacije stope. StraussKahn142 je, koristeći se trimestralnim podacima, došao do relativno istih rezultata za period 19601974. god.: ∆Ct 0,892 Yt1 + 1,61 ∆Tt – 303 R2 = 0,904, DW = 2,028 i F = 50. Pri tome je koecijenat a nesignikativan, kao u prethodnom slučaju. StraussKahn se, stoga, okrenuo pristupu centriranom na bruto godišnjem dohotku i godišnjoj skalnoj presiji, koja mu se a priori učinila kao determinirajuća u роnаšаnјu domaćinstva: ∆Z = ∆C + ∆C + ∆S + ∆T ∆T = ∆Z + ∆Z() 141

142

Ukoliko je a = 0 varijacije dohotka usled direktnih skaliteta vrše iste efekte na potrošnju kao i ostale varijacije dohotka, a ukoliko je a < 0 potrošači reaguju na promene dohotka po osnovu skalne varijacije mnogo brže u odnosu na ostale promene dohotka. M. O. StraussKahn, Lee effets d’une variation conjoncturelle de l’impôt sur Ie revenu sur Ie niveau de la consommation, Séminaire d’économie des Finances publique de L’Université de paris – X – Nanter, oktobar 1976.

87

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

(gde su: Z – bruto dohodak, C – potrošnja domaćinstva, S – štednja domaćinstva, i () – skalna presija) i testirao jednačinu ∆Ct = Y∆Zt + β∆ž() + α∆T + Cto (sa α – koecijent impakta sume poreza, β – koecijent impakta skalne presije, T – marginalna sklonost potrošnji, ∆ž() – deo varijacije skalne presije između perioda t1 i perioda t2, jer je ∆ž() = Ztθt1 – Zt1θt2 za period 19601974. god. Dobijeni rezultati regresione jednačine ∆Ct = 0,889 ∆Zt1 + 0,79 Z θt1 – 0,141 ∆Tt1 – 62 - - - - - (0,19) - - - - - - (1,72) - - - - - (1,16) R2 = 0,889, DW = 1,79, F = 26,84 pokazuju da koecijenti ∆ž() i ∆Tt nisu signikativni. Do istih rezultata su došli i L’Hardy, Khoury Maceracken143, što znači da konjunkturne varijacije direktnih poreza ne induciraju ekonometrijski signikativni impakt na globalnu potrošnju. No, i pred toga, u industrijski razvijenim zemljama pažljivo se proučava senzibilitet poreza na dohodak, poreza na dobit, poreza na dodatnu vrednost i konjunkturnog poreza. Utilizacija varijacija poreza na lični dohodak za moduliranje konjunktume aktivnosti je karakteristična za sve zemlje OECD iako analize impakta varijacija ovog poreza u procesu konjunktume regulacije potrošnje domaćinstva razotkrivaju određene limite koji su povezani sa tehnikom pokrića poreza (Adorno i Brown).144 Pošto je suma plaćenog poreza u godini ukalkulisana na sumi dohotka ostvarenog u godini n1, javlja se interemedijarni timelags (retard intermédiaire), koji potencijalno može da koči delovanje konjunkturnog poreza (Coulbois i Isaac). Da bi se izbeglo zakašnjenje Delmas i Bilger su predložili generalizaciju mesečnog plaćanja poreza.145 Upotreba varijacija poreza na dobit u modulaciji konjunkturne aktivnosti ima svoj rasion d’être, pošto se reperkutuje na nivo privredne aktivnosti preduze’a. Modikacija režima acomptesa, modikacija režima amortizacije, skalne dedukeije, skalni „allégementi“ za sva preduzeća, poreske egzoneracije, reevaluacija određenih elemenata bilansa preduzeća u sl. Upotrebe varijacija TVA u modulaciji konjunkturne aktivnosti je od esencijalnog značaja u Francuskoj iako je modikacija TVA (koji zahvata kvazitotalitet roba i usluga, vrlo skupa u toku godine, jer operacija implicira primenu više od 2 mil. poreskih osnovica. Promena stopa TVA je manje skupa, ali se bitnije odražava na budžetske prihode (bilo u plusu bilo u minusu). Samo je fuzija normalne i intermedijarne stope u jedinstvenu stopu od 17,6% u 1980. god. značila gubitak za javnu kasu u iznosu od 5,3% naplaćenih prihoda TVA. 143 144 145

88

OECD, The Adjustement of Personal Income Tax Systems for Taxation, Paris, 1976. D. de la Martinière, L’impôt au service de la politique conjoncturelle, Statistique et Etudes nanciéres, april 1968. J. Delmas i P. Bilger, Rapport au ministre sur le recouvrement de l`iimpot sur le revenu (critique du système et proposition de réforme), Imprimerle nationale, Paris, 1970.

Makroekonomska budžetska politika

5. STABILIZACIONA BUDŽETSKA POLITIKA

Literarno, adekvatna aplikacija budžetske politike u procesu stabilizacije realnih tokova reprodukcije implicira slcdeće instrumente: 1) ugradene, automatske stabilizatore, 2) diskrecione mere i akeije, 3) formula eksibilnosti i 4) scal leverage.146

1) Automatski ugrađeni stabilizatori Instrument koji služi za automatsko delovanje na podržavanje ekonomske stabilnosti u fmansijskoj literaturi poznat je pod imenom ugradeni stabilizator. Ugradeni stabilizator u poreskom sistemu u kapitalističkom zemljama je progresivno oporezivanje. U uzlaznoj fazi ekonomskog cikla, koji je praćen inatornim kolebanjima, sistem progresivnog zahvatanja dohotka dovodi do bržeg porasta budžetskih prihoda od rasta dohotka. U fazi nishodnih kretanja pod dejstvom ugradenih stabilizatora dolazi do bržeg smanjenja prihoda od skusa, što ima za cilj da poveća raspoloživi dohodak pojedinca i preduzeća i da ublaži pad globalne tražnje. Otuda je nastala kompenzatorska i stabilizatorska funkcija javnih nansija, odnosno budžetskog nansiranja. ”Ugrađeni stabilizatori” su automatski u tom smislu što reaguju na promene u nacionalnom bruto proizvodu bez ikakve inicijative od strane država. 147 Spontana stabilizacija148 ekonomskih tokova preko mehanizama ugrađenih 146

147

148

O stabilizacionoj skalnoj politici, o diskrecionoj skalnoj politici i automatskim skalnim stabilizatorima videti: G. K. Shaw, Fiscal Policy, Macmillan, 1972, str. 39. i 61; B. P. Xerber, Modern Public, Finance: The Study of Public Sector Economice, Richard D. Irwin, 1972, str. 464-507; E. T. Balopouls, Fiscal Policy Models of the Britisch Economicy, NorthHolland Publiching Company, Amsterdam 1967. (Paragraf: “A. General Model of Built in Flexibility”, str. 148-166); R. Musgrave, The Theory of Public Finance (Chapter 1. “a. Multiple Theory of the Public ausehold”, str. 328, Chapter 20. “Fiscal Dynamic and Growth”, str. 472-501 i Chapter 21. “Futher Problems in Compensatory Finance”, str. 501-526) i L. Hey, Economics of Public Finance (Paragraf 6: Fiscal Policy Stabilization policy Automatic stabilizers Growth of the Economy, str. 66-67). Pitman Paperbacks, Oxford, 1972. i Dr Zoran Jašić, Budžet i privredni razvoj, Narodne novine i ekonomski institut Zagreb, 1980, str. 91102. D. A. L. Auld, Automatic Fiscal Stabilizers: problems of identication and Measurement. Public Finance 4/71. str. 513-531; R. A. Masgrave and M. Miller, Builtn Flexibility, American Economic Review, septembar 1948, str. 114-118; J. Helliwell and Gorbet, Assessing the Dynamic Efciency of Automatic Stabilizers, Journal of Political Economy 4/71, str. 320-326; D. J. Smyth, Builtin Flexibility of Taxation and Automatic Stabilization, Journal of Political Economy, avgust 1966. str. 336-400, i Can Automatic Stabilizers be Destabilizing? Public Finance 34/63, str. 357-364; P. Eibott, Holmes and C. J. Smyth. The Specication of the Demand for Money and the Tax Multiplice, Joumal of Political Economy 1/72. str. 179-185; D. J. Smyth, Bultin Flexibility of Taxation and Stability in a Simple Dynamic ISLM Model, Public Finance 1/74. str. 111-114; R. Boxer, Proportional Stabilization in Deterministic and Stochastic MultiplierAceelator Models, Public Finance 2/77, str. 168-176; W. Boyes, Builtin Flexibility of Taxation and stability in a Simple Dynamic ISLM Model: A Comment, Public Finance 2/75, str. 2682-71; P. E. Smith, Builtin Flexibility of the Individual Income Tax, National Tax Joumal 2/62, str. 194-197. i M. Snowbarger and J. Kirek, A Gross Sectional of Builtin Flexibility, National Tax Journal 2/73, str. 241-249. Na prethodnoj strani ugrađeni stabilizatori leže na strani progresivnog oporezivanja dohotka, a na strani rashoda to su razni transferi i druge refakcije.

89

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

stabilizatora bazira se na parametrima javnih nansija, koji automatski vrše korekciju privrednih kretanja.149 Ugrađeni stabilizatori praktično znače da se budžetski i skalni parametri drže konstantnim, pri čemu ove automatske kočnice služe kao neka vrsta amortizera za poremećaje ekonomskog ekvilibrijuma, kojim se usklađuju kretanja nansijskih agregata sa tokovima tražnje. Automatske reakeije, tj. ugrađena eksibilnost, služi ublažavanju kratkoročnih uktuacija, dok na duži rok teži da vrši deacioni, ili, pak, antiinacioni pritisak na privredu. Delotvornost automatskih stabilizatora zavisi od relativnog obima državne potrošnje, nivoa poreskih stopa i stepena u kome poreska baza uktuira zajedno sa promenama u nacionalnom dohotku. No, u slučaju oštrijih cikličnih kolebanja ugrađeni stabilizatori imaju ograničenu ekasnost (Jurković Jašić). Slabosti ugrađenih stabilizatora proizlaze iz konstantnog odražvanja budžetskih i poreskih parametara.150 Stoga, automatski stabilizatori ne mogu potpuno ukloniti oscilacije u kretanju nacionalnog dohotka. Jer, poreska progresija je uvek manja od 100%, naknade nezaposlenim su uvek manje od gubitka usled nezaposlenosti, a i ekonomski transferi ne mogu da kompenziraju u potpunosti gubitak određenih ekonomskih sektora. Zbog toga, ovi automatski modikatori nisu dovoljni za održavanje stabilnosti u tokovima ekonomskih sistema. Pored toga, ugrađene elastičnosti skalnog sistema mogu delovati i negativno. U uslovima stabilnog rasta, sistem progresivnog oporezivanja može delovati u praveu smanjenja raspoloživog dohotka, pa, sledstveno tome, i zaposlenosti. Na taj način, automatski ugrađeni stabilizatori mogu biti izazivači deatornih tendencija. Ovo negativno delovanje došlo je do izražaja u privredi SAD, pod nazivom “scal drag”.151 Uzlazno kretanje decita u budžetu pri punoj zaposlenosti, nazvano “skalni impulsi” (skalni drag) vrši na privredu automatski usporavajući uticaj. Ako privatna potražnja raste dovoljno brzo da neutrališe skalni impuls onda dolazi do spračavanja porasta cena. Međutim, rast privatne potrošnje vrlo retko nastupa u pravo vreme da bi eliminisao skalni impuls. Stoga neminovno dolazi do porasta nivoa cena. Naslanjajući se na kvantitativnu aparaturu Cary E. Browna, Assar Lidbecka i Richard Musgravea, Holen B. Junza i C. Fuaa, Bent Hansen152 uz asistenciju Wayne W. Snydera prezentovao je svoj model automatskih efekata skalnih mera.

149 150

151

152

90

Jozef Pechman, Uloga skalne politike u okviru ekonomske politike Sjedinjenih Država, Univerzitet danas 910/66. Koncept ugrađene eksibilnosti u literaturi se po tradiciji ograničava na automatske reakcije poreskih prihoda i ekonomskih transfera (J. Lott, Stabilite monétaire et expansion économique. Revue d’économie politique 1/63, N. W. Heller, C.E.D.S. Stabilizing badget policy after ten years, A.E.R. septembar 1975. i J. Lebraty, Les stabilisateurs scaux, R.E.P. 12/1965). Analitički okvir za ukazivanje nedostatka ugrad. stabilizatora može biti budžetski sucit ili decit u uslovima pune zaposlenosti. Komparativnom analizom budžetskog sucita ili decita sa makroekonomskim veličinama (nac. dohodak) u uslovima pune zaposlenosti može se doći do saznanja koje mere treba preduzeti da bi se otklonili nedostaci ugradenih automatskih stabilizatora. Bent Hansen, Le politique dans sept pays 19551965, OECD, Paris, mart, 1969, str. 33.

Makroekonomska budžetska politika

� � ��T� 1� Eaut. � ��di � dx � �1 � �1 � � i � �1 � � � � �idpi � xdpx � mdpd � �� � � a� c� 1 � ��� �1 � � ��� � dp �� � �c � dc � � � �1 � � ���� � �dt � dx � ���1 � ti � � �1 � � ��� � � � �idpi � xdpx � mdpm � / ��� / � � td ) � � dp � �1 � � � � ���c � � � � �1 � ti � �

� �

� �C �1 � td ��� �

1 � gdpg � ldw ) � ���� � � ) �1 � td ��� � � �

gde su: α marginalna sklonost potrošnji; 1/δ multiplikator; x izvoz; m uvoz; � �� T � � 1 � �1 � � � i � � �1 � � � obim rashoda potrošnje; g javna kupovina dobara � a� c i usluga; 1 - zaposlenost javnog sektora; p - indeks cena dobara neto potrošnje indirektnih poreza; w - indeks stope javnih najamnina; Ti i Td - prihodi od indirektnih i direktnih poreza; ti i td - marginalne stope indirektnog i direktnog oporezivanja; i privatne investicije; v = i + c + g + lm; m = μ(i + c + g + x); pc = p (1 + ti); Ti = pcti; Td = (pvY Ti) td + y; pv = p,i + pce + pgg + wl + pxx pmm; c�

Ry Y � Ti � Td Pc

� �;

pi � pg � px � w � p � pm � 1;

a prosečna sklonost potrošnji. Međutim, iako Bent Hansen detaljno specicira automatske efekte skalne politike, ipak, njegov model je dosta glomazan za ekonomsku analizu. Potrebno je, naime, imati informacije o kretanju veoma velikog broja (skoro svih) makroekonomskih veličina. Stoga je, po našem mišljenju, prikladniji model Richarda Musgravea, koji je, reagovanje promena poreskog prihoda T na promene nivoa nacionalnog dohotka Y, izrazio u obliku lučne elastičnosti.153 �B B Et � 0 �Y Y0 gde su To i Yo početni nivoi prihoda i dohotka. Komponenta Et meri procentualnu promenu prihoda, koja nastaje kod određene procentualne promene dohotka, i zavisi od početnog nivoa poreskih stopa, progresivnosti strukture poreza i reagovanja poreske osnovice na promene ukupnog dohotka. U progresivnom modelu oporezivanja srazmer t poreskog prihoda T prema poreskoj osnovici B raste kada raste poreska baza. U zavisnosti od vrste poreza, poreska osnovica 153

R. Musgrave, Teorija javnih nansija, Beograd, 1973, str. 415.

91

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

B jednaka je oporezivom dohotku, najamnina, bruto primanjima, oporezivoj vrednosti nekretnina itd. Formula elastičnosti glasi:154 �t t Et � 0 �B B0 gde je Et elastičnost prosečne zakonske poreske stope t u odnosu na promene poreske osnovice B. Za poresku osnovicu, koja zavisi od promene ukupnog dohotka, kao oporezive baze, formula elastičnosti (reagovanja na promene u dohotku) glasi: �T T Et � 0 �Y Y0 Kombinovanjem Et i Eb možemo dobiti novi izraz Er vrednost elastičnosti prihoda prema dohotku, koja varira, direktno, sa Et i Eb155, ili � B � Er � �1 � Er � 1 � � Eb B0 � � pa iz toga sledi: � t � Er � Eb � � Et � 1 � t0 � � Alternativna formulacija može se dobiti iz sledećeg sistema jednačina T � tB t � t � B� B � B �Y � t � t �� B �Y ��� � B �Y � Promena prihoda sada je jednaka zbiru prosečne zakonske stope puta promena osnovice, plus poreska osnovica puta procenat zakonske stope:156 dT � t �� B � Y ��� � B1 � Y � � B � Y � t � �� B �Y ��� � B1 �Y � dY 154 155 156

92

Ibidem, str. 416. Ibidem, str. 416. Ibidem, str. 417, fusnota br. 13.

Makroekonomska budžetska politika

Međutim, ukoliko nestabilnost nastaje zbog akceleratorske funkcije investicija onda je potrebno izvršiti usklađivanje budžetskih parametara radi ugrađivanja deceleratora. Musgrave je u kvantikaciji deceleratora investicija pošao od siedećeg sistema jednacina157: Yn � Cn � In � Gn Cn � c � Yn �1 � Tn � � A In � � � Yn �1 � Yn � 2 � Tn � tYn �1 � R � Yn �1 � Yn � 2 � Gn � R � � � Yn �1 � Yn � 2 � gde su: Cn - privatna potrošnja, In- investiciona tražnja; c granična sklonost potrošnji; A - autonomna potrošnja stanovništva; β - deo uvećanog nacionalnog dohotka za investicije; R - konstantni deo budžetskih rashoda; δ - koecijent smanjenja budžetske potrošnje i R - poreska stopa na povećani nacionalni dohodak. Vremenski raspored deceleracije Musgrave je postavio tako da koincidira sa rasporedom akeeleracije investicija: Yn � ��c �1 � t � � � � cR � � �� Yn �1 � � R � � c� � �Yn � 2 � A � R Time je, u osnovi, formulisan model budžetskog deceleratora koji treba da hipnotiše inatornu pukotinu investicija u dejstvu na nacionalni dohodak158 što je Musgraveu poslužio za kvantitativno opredeljivanje nivoa makroekonomske ravnoteže (Z): Z�

A�R 1 � c �1 � 5�

U simpliciranoj formi prof. Neme159 prezentirala je stabilizatorske skalne akeije preko redukcije investicionog multiplikatora. Po ovom autoru investicioni multiplikator u prisustvu poreza iznosi: dYt � dl �

1 1� c � c

dT dYt

Pošto je dT/dYt = s, investicioni multiplikator dobija sledeću formulu:

157 158

159

Ibidem, str. 421. No, matematska rezonovanja Hicksa i Samuelsona vodili su Musgravea da prezentira i modikovanu verziju Yn: yn = (1 Q): yn.! Yn.2 + A+ R, uz uslov da je y = c (1t) i Q = Q = G, i da simboli reprezentuju sledeće veličine: y sklonost potrošnji dohotka pre poreza, u = Qct čisti decelerator. Pri tom je uvođenje t ekvivalentno sa varijacijama c, dok je decelerator rashoda ekvivalentan obmutoj promeni. C. Neme, La stabilisation automatique de le conjuncturelle par les recettes scales, Statistiques et etudes nancières, No 232/1968, str. 631-657.

93

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

dYt �

dl 1 � c � cs

Upoređivanjem ove jednačine sa jednačinom investicionog multiplikatora u odsustvu poreza dobija se stabilizacioni efekat: 1�

dY cs � dY0 1 � c � cs

koji praktično predstavlja odnos između dYt i dYo: dYt � dl � cdYt � cdT dY0 � dI � cdY0 odnosno dYt 1� c � dY0 1 � c � cs Brojnim kvantitativnim analizama (V. Tanzi i G. Ruggeri) je merno dejstvo automatskih stabilizatora na kratkoročnu stabilnost privrede i njenu sposobnost rasta, pri čemu su pod automatskim ili ugrađenim stabilizatorima, smatrani privredni mehanizam koji menjaju stepen uktuacije bruto nacionalnog proizvoda i koji u svom delovanju ne zahtevaju preduzimanje diskrecionih mera. Radi se, dakle, o stabilizatorima koji se neposredno tiču državnog budžeta: porezi i transferna plaćanja na bazi simulacije Whartanovog modela ekonometrijskog predviđanja (M. K. Evans L. R. Klein). Rezultati analiza pokazuju:160 1) da su automatski stabilizatori ekasni u kratkoročnoj perspektivi, pošto smanjuju potencijalno opadanje realnog proizvoda u periodima recesije za prosečno 47%; 2) da trajanje, intenzitet i uzroci recesije nemaju nikakvo značajno dejstvo na kontracikličnu moć stabilizatora i 3) da je njihovo restriktivno dejstvo na dugoročni previdni rast minimalno, osim u periodima kada su blage recesije praćene naglim i dugotrajnim oživljavanjem privredne aktivnosti.

2) Diskreciona budžetska politika Diskrecione mere161 odnose se na varijacije u kretanjima budžetskih rashoda i prihoda. Diskrecione mere skalne politike, tj. donošenje odluka u skalnom sistemu u zavisnosti od specične situacije u ekonomskom sistemu, odnose se na varijacije na strani budžetskih rashoda i prihoda. Svesne promene u rashodima ili poreskim stopama u cilju postizanja ekonomske stabilizacije upravo reprezentuju diskrecionu politiku. 160 161

94

Ruggeri C. Guseppe, Automatic Stabilizers, Business Cycles, and Economic Growth, Kyklos, Basel, VI. XXVI., broj 2 od 1973, str. 288-306. Aplikacija diskrecionih mera skalne politike na domenu ekonomske stabilizacije trpi nedostatak određivanja timelagsa za donošenje ad hoc akeije. Ekasnost pojedinih ad hoc mera diskrecione skalne politike zavisi u velikoj meri od prvog momenta.

Makroekonomska budžetska politika

Na strani budžetskih rashoda nalaze se različiti programi transfemih izdataka i izvođenja javnih radova. Na strani budžetskih prihoda manipulisanje skalnim parametrima (stopama) je značajan instmment diskrecione politike. 162 S obzirom da su svi porezi osetljivi na ciklična gibanja, to prihodi od poreza treba da nadproporcionalno odražavaju promenu u kretanju nacionalnog dohotka. Carl Shoug163 je izneo nekoliko načina koji osiguravaju da se poveća elastičnost delovanja skaliteta na ciklična kretanja: 1) moguće je to postići na bazi uskladivanja strukture poreskih stopa i olakšica u plaćanju poreza bez promene ukupnih prihoda od poreza u početnom stadijumu (pretvoriti npr. porez na bruto dohodak po proporcionalnoj stopi u porez na neto dohodak po proporciji i razgranati sistem povlastica), 2) denisanjem poreske osnovice na takav način da uključi elemente poreske osnovice koji se javljaju za vreme prosperiteta (uključivanje dobitaka od kapitala u obliku vrednosnih papira u redovni dohodak, npr.) 3) plaćanje poreza treba da ide u korak sa rastom prihoda na koje se skus plaća, 4) ubrzano vraćanje jednog dela već plaćenog poreza i 5) promena poreskih stopa, oslobađanje od poreza i odbici od poreske osnovice usled promena u uslovima privredivanja. Prva tri stava povećavaju ekasnost ugradenih stabilizatora, a druga dva odnose se na diskrecione mere skalnog sistema. Ovi metodi povećavanja ekasnosti ugradenih stabilizatora i diskrecionih mera vezani su za tlo SAD, tj. za razvijenu kapitalističku privredu sa vrlo diversikovanom privrednom strukturom. Stoga se oni ne mogu generalisati. Od ukupno pet načina koji povećavaju eksibilnost poreskih vrsta u uslovima cikličnog kretanja, samo dva mogu pretrpeti manje kritike. Naime, u uslovima inacije prelazak sa proporcionalnog oporezivanja na progresivni model zahvatanja ima svoju logiku. No, nije razumljivo čemu razgranati sistem povlastica i benecija. Njih treba reducirati i na taj način proširiti skalnu osnovicu. To može da važi u uslovima inacije ili samo za niske dohotke koji znatno trpe inatorne pritiske. Drugi stav Shoupa može se verikovati, s obzirom da povećava redovni dohodak, koji predstavlja oporezivu materiju. Treći način ne može se verikovati za ciklična kretanja. Jer, plaćanje poreza u uslovima inatomog trenda treba da je veće od kretanja dohotka. Dakle, u takvim uslovima stopa rasta skalnih prihoda treba da je veća od stope rasta dohotka. U tome je smisao stabilizacionog efekta oporezivanja. Četvrti i peti stav Shoupa takođe se ne može verikovati, jer su oni karakteristični za promenu poreskih stopa, oslobadanja i olakšice. To, stoga, što su ovim manevri vezani za deatome tendencije, a ne za inatome impulse. Fiskalne dedukeije i diskriminatorsko oporezivanje su više karakteristični za deatornu neravnotežu u privredi nego za inatorsku neravnotežu. Druga primedba bi se odnosila na analitički okvir razmatranja osetljivosti poreza na ciklična gibanja. Naime, ciklične uktuacije se ne mogu razmatrati sa aspekta nishodnih i ushodnih kretanja. To, stoga, što nishodne i ushodne oscilacije u ekonomskim tokovima društvene reprodukcije nemaju isti smer sa kretanjem poreskog rezultata. Naime, stabilizaciono dejstvo skaliteta podrazumeva asimetrično kretanje skalne mase od faze privrednog ciklusa. Fiskaliteti se u globalu smanjuju u deatomom periodu, 162

163

Paralelno sa faktorom vremena, u javnim nansijama i vremenskog usklađivanja između kretanja n. agregata sa tokovima tražnje, u nansijskoj literaruri izučavaju se i prezentiraju stavovi u autom. akeiji ili diskrecionoj stabilizaciji. (A. Perić, Vremenska usklađenost i njeni problemi u tokovima javnih nansija, Ekonomski anali 20/1966. str. 85). Carl Shoup, Taxation and Fiscal Policy in incoms stabilization for a Developing Democracy, N. E. Milkan, Yale, 1953, str. 278.

95

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

a povećavaju u inatornoj situaciji. Medutim, promene u skalnim stopama ili skalnim osnovicama mogu u pojedinim vremenskim intervalima da dovedu do protivurečnosti u realizaciji ciljeva skalne politike. Smanjivanje raspoloživog dohotka koji je namenjen potrošnji, putem povećavanja poreza za vreme inatome napetosti u privredi, imaće negativnog odraza na socijalne grupe sa niskim i ksnim dohocima koji imaju vrlo visoku prosečnu sklonost potrošnji. Dakle, zbog stabilizacionog interesa dolazi do preraspodele inatornih tereta, pri čemu je koecijent opterećenosti niži kod onih grupa stanovništva koji su nosioci viših ili visokih dohodaka. U takvim uslovima dolazi do sukoba dva cilja: cilj stabilizacionog kursa i cilj ravnomernog rasporeda skalnog opterećenja. Dakle, princip ravnomernosti u oporezivanju dohotka u koliziji je sa ciljem skalne politike na stabilizacionom frontu. Prof. Hansen je u navedenom radu formulisao mode diskrecionih efekata skalne politike na sledeći način.164 1 Edel � ���dgd � dl � �1 � ti ��� � gdpg � ldw � ��� �1 � � � � �1 � td ��� � cdti � �� � � � � �� a �1 � � � �� Ydtd �� �1 � � ��� � �

�

�

gde su: dgd - varijacije obima javnih nabavki domaćih dobara; dl - varijacija obima javne kupovine radne snage; gpdg i ldw varijacije kupovina javnog sektora domaćih dobara i usluga prema varijacijama cena i najamnina; α - marginalna sklonost potrošnji; cdti - diskrecione varijacije neto indirektnih poreza; ydtd diskrecione varijacije neto direktnih poreza; ti i td - marginalne stope indirektnih i direktnih skaliteta; a prosečna sklonost potrošnji; 1/Δ - multiplikator; μ marginalna sklonost uvoza; β - konstanta; � � 1 � ti � � �1 � � � � �1 � td � Interna eksibilnost budžetskog sistema i inkorporirani stabilizatori skalne strukture u kolaboraciji sa diskrecionom politikom mogu “doprineti” konstrukeiji konjunktume budžetske politike, po kojoj je, u uslovima restriktivnog delovanja na kupovnu moć, likvidni disponabilitet i globalnu tražnju, senzibilitet skalnih prihoda prema varijacijama dohotka veći od jedinice, i obmuto u uslovima ekspanzivnog delovanja na efektivnu tražnju.

3) Formula exibility Formula eksibilnosti predstavlja simbiozu prethodna dva instrumenta, odnosno “kombinaciju automatske i diskrecione budžeteske politike”. Ovaj instmment stupa u dejstvo u momentu kada nastupe određene devijacije u ekonomskom sistemu, čiji su osnovni indikatori procenat pada nacionalnog dohotka i procenat rasta nezaposlenosti. A to su pouzdani indikatori da treba smanjiti skalne stope i povećati javne rashode da bi se prebrodila recesija. Sa promenom 164

96

Ibidem, str. 34.

Makroekonomska budžetska politika

veličine nacionalnog dohotka nastupa zakonski regulisani sistem, pri čemu se napuštaju konstantni budžetski i poreski parametri. Stoga, formula eksibilnosti, u stvari predstavlja dinamički razrađen sistem ugrađenih stabilizatora, jer se menjaju stmktume relacije u kretanju dohotka i poreza. Specičan oblik formule eksibilnosti glasi: (formula), de su: yd - raspoloživi dohodak, y - nacionalni dohodak, (1-�) % od nacionalnog dohotka koji postaje raspoloživi i n’ - smanjenje poreske stope usled recesije. Howard Pack165 pokazuje kako formula eksibilnosti deluje na promenu odnosa između društvenog proizvoda i raspoloživog dohotka. Pack to čini ubacivanjem n’ u sistem ugradenih stabilizatora. Dakle u jednačini: Yd = YG n) ubacuje se komponenta ri koja odražava smanjenje promene stope za vreme recesije radi povećanja raspoloživog dohotka, povećanja potražnje i investicija, što bi uticalo na oživljavanje privrede. Međutim, ova formula Packa nije karakteristična za eliminisanje inatornog jaza, tj. nema snagu za smanjenje inacionog ekcesa. Iz tih razloga, mi se opredeljujemo za onu formulu koju je prezentirao R. Musgrave.166 Kompenzatorska uloga formule eksibilnosti ima sledeći izraz: �T � cEt � � 0 � � Y0 � �� � � T �� 1 � c �1 � Et � � 0 � � � Y0 � � � gde su γ - koecijent elastičnosti, c - granica sklonosti potrošnji, Et - elastičnost skalnih prihoda; To - porezi u baznom periodu i Yo - nacionalni dohodak u baznom periodu. Ova jednačina je prihvatljivija od prethodne iz razloga što se za inatornu progresiju nacionalnog dohotka vezuje komponezatorska funkcija skaliteta.167 Jer, ukoliko vrednost koecijenta varira u zavisnosti od varijacije Et i To/Yo, onda ta ista vrednost ne može dostići jedinicu, po uslovom da je c
165 166 167

Howard Pack, Formula Flexibility: Qantitative Appraisal in Studies in Economic Stabilization, Washington 1965, str. 7. R. Musgrave, op. cit., str. 447-452. Uporedi: C. D. Delorme H. Haykawa, The Specication of the Demand for money and the Builtin Flexibility of Taxation in a MultiplierAceelerator Model, Public Finance 1/77, str. 48-54; W. J. Boyes, Buitin Flexibility of Taxation and Stability in a Simple Dynamic ISLM Model; A Comment, Public Finance 2/75, str. 268-271; D. A. L. Auld, Multiplier Analysis and the Complementarity of Govemment Expenditures, Finazerehn 3/74, str. 464468; P. E. Smith. Recent Approaches to Dynamic Stability in MacroEconomic Models, Public Finance 1/70, str. 124; O. Arhkipoff, Multiplicateur ination et stagnation, Revue de Science nanciere 2/74, str. 263-301. i T. de Montbrial, Note sur l’equation integrale du multiplicateur Keyesien, Revue economique 4/73, str. 665-672.

97

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

� �T � c�� � �Y �� �� � � �T � � 1 � c �1 � � �� � � �Y � � gde su ΔT - porast naplaćenih skalnih prihoda i A - porast nacionalnog dohotka.

4) Neto efekat budžetske politike Pored navedenih mera i instrumenata, danas se upotrebljava i “scal leverage”, koji ocenjuje neto efekat skalne politike na nacionalni dohodak i nalnu tražnju u pravcu kontrakcije i ekspanzije. Matematički izraz “scal leverage” glasi:168 1 � � �G � a�R � j�T � 1� c gde su: G - javni rashodi za dobra i usluge, T - skaliteti, R - transferi, a marginalna sklonost potrošnji korisnika transfera, j - marginalna sklonost potrošnji poreskih obveznika, c - marginalna sklonost potrošnji od prosečnog dohotka i ΔIFL - neto efekat skalne politike.169 Isto tako, stopu netoefekta skalne politike možemo izračunati i na sledeći način (Jurković): IFL �

NEEP

Ri � Pi � 100 Ri � 1

gde su: Ri - javni rashodi u godini, Pi - javni prihodi u itom periodu, koji su uslovljeni tekućim merama skalne politike. Ovim putem se lakše i brže dolazi do netoefekta skalne politike. No, egzaktniji model “scal leverage” imao bi nešto proširenu formu. Tzv. netoefekat skalne politike u generišu globalne tražnje možemo izraziti pomoću sledeće formule: NEEP �

�Gf � �Gi � �Gt � ��T G0

gde su: ΔGf - porast funkcionalnih rashoda, ΔGi - porast javnih investicionih rashoda, ΔGt - porast transfernih javnih rashoda, ΔT - diskrecioni porast skalnih prihoda, Go - volumen javnih rashoda u baznom periodu i marginalna sklonost potrošnji. Polazeći od sledećeg sistema jednačina:

168 169

98

C. Brown, Fiscal Policy in the Thirties: A Reppraisal, American Economic Review, Vol. 46., br. 5, str. 857-880, i L. ShengYi, Fiscal leverage in Singapure, Public Finance 2/77, str. 267-288. Primena ove formule je veoma komplikovana, s obzirom da je veoma teško ustanoviti (izračunati) sklonost potrošnji korisnika transfera (a) i sklonost poreskih obveznika (j).

Makroekonomska budžetska politika

Y �C�I�G�L�X�M pyY � pcC � piI � pgG � wL � pxX � pmM pyY � Ti � Td c�� �� pc Ti c M � � �C � I � G � X � pc �

(gde su: Y - nacionalni dohodak, C - potrošnja, I - investicije, G - javni rashodi za dobra i usluge, L - javni rashodi za lične dohotke, X - izvoz, M - uvoz, w indeks nadnica, p - indeks cena potrošnih dobara po odbitku posrednih poreza, Td - direktni porezi, Ti - indirektni porezi, td - marginalna stopa direktnih poreza i ti - marginalna stopa indirektnih poreza; α,β,μ - parametri; py, pc, pi, pg, px, pm odgovarajući indeksi cena za Y, C, I, G, X i U), Hansen je (sa pi = pg = px = W = p = pm = 1) opredelio globalne neto efekte budžetske politike: Etot �

�

�

1 � ��dG � dL � � �1 � � � � �Gdg � Ldw � � �1 � � � � dTi � ���1 � � � � dTd �� � , � � 1d �1 � � � �

gde su: α - marginalna sklonost potrošnji, μ, - marginalna sklonost uvozu, Gdg promene državnih rashoda za robe i usluge usled promena cena i Ldw promene državnih rashoda usled promene nadnica. Konačno, globalni netoefekat budžetske politike može se obračunati i na sledeći način (Jurković): GNEBP �

�

�

1 � �1 � m G � �c � m � � �T � Tr � �� 1� c � m �

gde su. GNEBP - globalni netoefekat budžetske politike, c - prosečna sklonost potrošnji, m prosečna sklonost uvozu, G - budžetski rashodi za pokriće materijalnih troškova i investicija, T - skalni prihodi i Tr - transferni rashodi. Pokušaj merenja stabilizacionih učinaka politike društvenog nansiranja na tražnju u nas učinio je prof. Jurković,170 doduše modikacijom američkog, nemačkog i holandskog modela budžetskog salda. U modelu171 su distancirani diskrecioni i automatski efekti skalne politike (prva faza analize), i učinak delovanja poiitike društvenog nansiranja na tražnju (druga faza analize) izražen je indeksom: 170 171

Dr P. Jurković, Problemi funkcionisanja sistema i politike društvenog nansiranja, Finansije 1112/80, str. 756-778. U osnovi, inovirana istraživanja prof. Jurkovića reprezentuju poboljšanje ranijeg kvantitativnog obračuna netoefekta globalne skalne i politike na formiranje tražnje i netoefekta diskrecione skalne politike na tražnju u formi specične aplikacije “scal leveragea” u SFRJ. Analiza izvršena u periodu 1975-77. god. pokazala je da budžetska politika ne deluje na redukciju uktuacija agregatne tražnje usled neelastične poreske politike i politike automatskog trošenja resursa. Potvrdena je, zapravo, cikličnost skalne politike, budući da je u periodu visoke konjunkture ekspanzivna, odnosno restriktivna u periodu dekonjunkture. Stopa netoefekta na tražnju, stoga, prevazilazila je stopu struktume neutralnosti (Dr P. Jurković, Fiskalna politika u ekonomskoj teoriji i praksi, Informator, Zagreb, 1977, str. 138-142. i Dr M. Kranjec, Procena stabilizacionih efekata sistema društvenog nansiranja u razdoblju od 1964. do 1973. god., s pomoću Bent Hansenova modela, u Dr K. Bogeov Dr P. P. Jurković (Red. “Sistem”).

99

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

I�

�Gi � �Tdr � 100 Gi

gde su ΔGi - prirast ukupnih društvenih rashoda u tekućem periodu, ΔTdi - porast društvenih prihoda u tekućem periodu (pod uticajem diskrecionih mera politike društvenog nansiranja), Gi - ukupni društveni rashodi u prethodnom periodu. U trećoj fazi analize opredeljuju se ekspanzivni ili restriktivni efekti društvenog nansiranja na tražnju: E�I�t (gde je t - stopa strukturne neutralnosti, kao zbir prenetog rasta cena iz prethodnog perioda i programirane stope rasta). Pri tome je pozitivan ili negativan predznak E indikator ekspanzivne ili restriktivne politike društvenog nansiranja. Najzad, četvrta faza analize reprezentuje konačnu ocenu delovanja skalne politike na tražnju u zavisnosti od toga da li je politika društvenog nansiranja bila ekspanzivna ili restriktivna, odnosno da li je stopa rasta tražnje bila iznad ili ispod strukturne neutralnosti što treba da opredeli inatomo ili kompenzatorsko delovanje skalne politike iako model polazi od ukupnog. a ne od likvidnog salda. Kvantitativne analize prof. Jurkovića pokazuju da je politika društvenog nansiranja u čitavom periodu bila ekspanzivna, budući da je stopa neto efekta skalne politike na tražnju permanentno iznad stope strukturne neutralnosti. Destabilizacioni učinak politike društvenog nansiranja pozitivno je koreliran sa stopom rasta inacije (rast troškova života) i decitom spoljnotrgovinskog bilasna (rast eksterne neravnoteže). Destabilizacioni efekti skalne politike proističu iz višegodišnje neuskladenosti politike društvenog nansiranja opšte i zajedničke potrošnje sa monetarnokreditnom politikom, politikom raspodele, platnobilansnom politikom, politikom cena, investicionom politikom i dr. pareijalnim politikama sveukupne ekonomske politike. Procikličnost skalne politike posledica je neelastičnog i autonomnog kretanja obima, strukture i dinamike opšte i zajedničke potrošnje na svim nivoima DPZ i fondova. Ekstenzivni i stihijski razvoj neprivrede i permanentno proširivanje prava anticipativno su uslovljavali eksploziju rasta društvenih rashoda, koji su, sa stanovišta raspodele nacionalnog dohotka, već dostigli kritičnu tačku apsorpcije novostvorene vrednosti s prevaljujućim karakterom na akumulaciju. Diskrepanca između bržeg rasta društvenih rashoda i sporijeg rasta društvenih prihoda popunjava se decitarnim nansiranjem, koje je u pojedinim godinama dosezalo i do 10% ukupnih društvenih rashoda. Nemogućnost dalje ekspanzije sklanog opterećenja (koje se već konvertovalo u troškovnu inaciju) u korelaciji sa ritmikom društvenih rashoda produkovala je porast angažovanja primarne emisije, naročito na nivou saveznog budžeta, koji je apsorbovao između 25,4% i 44,0% primamog novca emisionog instituta. Visoki stupanj vertikalne i horizontalne decentralizacije, horizontalna fragmentacija opštedruštvenih i zajedničkih potreba, prenaglašeni pluralizam samoupravnih interesa, isparelisanosti nansijskih autonomija i suvereniteta, sužavanja ekonomskog reljefa društvenih rashoda, namenska predestiniranost društvenih prihoda, neharmonizovanost skalne strukture, neuniciranost nansijskih parametara, hiper100

Makroekonomska budžetska politika

troranost institucija društvene nadgradnje oslabili su mehanizme nansijske koordinacije i sinhronizacije, i derogirali su antiinatomu politiku društvenog nansiranja opšte i zajedničke potrošnje.172 U koktelu inacije troškova i inacije tražnje nije redukovano skalno opterećenje niti su limitirani društveni rashodi, niti se iskorenilo decitarno nansiranje niti je korišćeno sucitamo nansiranje (za društvene rezerve, za otplatu dugova, za kratkoročno otklanjanje poremećaja u strukturi ponude i dr.).173

5) Timelags i vremenska retardacija budžetske politike S obzirom da su stabilizacione mere korektivnog kompenzatorskog dej-stva, da “automatizam” daje slične rezultate, kao i skalni “diskrecionalizam” i da “nema večito primenljivog tipa spasonosnog prilagođavanja” to se izlaz mora tražiti u razvoju dugoročnog planiranja. Poboljšanje analitičke vrednosti ugradenih stabilizatora, diskrecionih mera skalne politike, formule cksibliteta i scal leveragea može se učiniti putem poboljšanja preciznosti planova i prognoza o kretanju nacionainog dohotka, uticanjem na smanjenje vremenskog pomaka (timelagsa) kod donošenja mera skalne politike i povećanjem stupnja koordinacije između mera instrumenata skalne politike i drugih mera i instrumenata ekonomske politike. Od skalne politike se zahteva da bude budna sa svojim ugrađenim stabilizatorima, da ima razrađenu široku lepezu diskrecionih mera, tj. mera za donošenje odluka u zavisnosti od varijacija na strani budžetskih prihoda i rashoda (investiciono ulaganje države, različiti programi transfernih plaćanja, promene poreskih stopa), kao i da putem formule exibility izbegne timelags. Za promene budućeg toka dohotka veoma je važno pravilno vremenski rasporediti nalne efekte da bi se kompenziralc promene. Za obezbeđenje elastične skalne politike potrebno je 1) redukovati na minimum retardaciju između pojave potrebe usklađivanja politike i sagledavanja te potrebe, 2) sagledati potrebe promena politike i sprovođenje tih promena i 3) uvesti promene politike njihove realizacije u efektivnoj promeni nivoa dohotka.174 Vremenska retardacija dejstva skalne politike, po prirodi problema, može da se ilustruje procesom multiplikacije, koji je pokrenut promenom javnih rashoda.175 Yn � Y0 � �G � c�G � c2 �G � ... � cn �G �

1 �G 1� c

gde su: G javni rashodi; c granična sklonost potrošnji; Yn nacionalni dohodak u ntom periodu; Yo nacionalni dohodak u baznom periodu. 172

173 174 175

U 1977. god. učešće prihoda federacije u ukupnim skalnim prihodima iznosilo je 34%; dok se ovo učešće prihoda centralnog budžeta u zemljama OECD kretalo od 43% u SAD do 73% u B. Britaniji (45% u Z. Nemačkoj i Švedskoj, 45% u Kanadi, 48% u Francuskoj, 50% u Austriji i Švajcarskoj, 61% u Australiji, 62% u Belgiji, 63% u Holandiji i 65% u Italiji). lzvor: National Acounts Statistics of OECD Countries 1960-77, Paris, 1979. god. Dr M. Hanžeković, Budžetski sistem, Ekonomski institut, Zagreb, 1975. god., str. 26. Milton Friedman. A Monetary and Fiscal Framenwork for Economic Stability, American Economic Review, jun 1948, sv. 38. str. 245-264. R. Musgrave, Teorija javnih nansija, Bgd., 1973, str. 413.

101

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

U svojoj analizi Ando i Brown176 razlikuju pet faza vremenske retardacije: 1) spoznaja destabilizacionog procesa i potrebe promena; 2) priprema odluka javnih vlasti; 3) izrada programa varijacija tokova javnih rashoda i prihoda; 4) plan modikacije tražnje na osnovu skalnih promena i 5) proračun efekata na proizvodnju usled modikacije obima i strukture tražnje. Ovaj koncept u skladu je sa kibernetskim rezonovanjem u sistemu skalnog upravljanja, koji implicira a) skalne parametre; b) skalne informacije; c) skalno planiranje; d) skaino programiranje i e) skalno odlučivanje. W. L. Smith i R. L. Teigen177 su podelili timelags na 1) internu retardaciju (inside lag); 2) intermedijernu retardaciju; 3) eksternu retardaciju (outside lag) i 4) distributed lags. Paul Coulbois je prvu i treću retardaciju ovih autora dekomponovao na “retard de pereeption”, odnosno “retard administratif’, “retard de decision” i “retard de production”,178 što, u stvari, predstavlja analogiju retardiranog procesa Moshrava, Andoa i Browna. M. H. Willes179 je, prihvatajući prvu dekompoziciju retardacije AndoBrowna, kvalikovao vremensku retardaciju monetarne i skalne politike po mesecima: Retardacija monetarne i budžetske politike u mesecima Vrste retardaci je 1. Interna retardacija: retard de pereeption retard administratif 2. Intermedijalna i eksterna retardacija Total

Monetarna politika

Budžetska politika

3 0 120 423

3 115 13 521

Time se dokazuje da ne postoji velika razlika između totalne retardacije monetarne i skalne politike, kao što tvrde monetaristi neokvantitativei u korist monetarnog segmenta. Slika je upravo obrnuta; dakle, u korist skalne politike. No, razlike su u biti zanemarujuće. U strukturi vremenske retardacije obe politike pokazuju različite timelagsove: 1) monetarna politika ima nultu administrativnu retardaciju, skalna politika veliku, od 115 meseci; 2) monetarna politika ima veliku intermedijernu i eksternu retardaciju (120 meseci), a skalna politika malu, od 13 meseca. Empirijske analize pokazuju da se efekti politike ne ispoljavaju odmah i u potpunosti, već neravnomerno i nakon isteka određenog vremenskog perioda. Dakle, u pitanju je timelags, odnosno zakašnjenje dejstva politike. U literaturi egzistiraju mnoge podele i sistematizacije oblika kašnjenja (timelags). Pieree i Shaw180 razlikuju kašnjenje izvršenja (implementation lag) i operativno 176 177 178 179 180

Ando and Brown, Stabilization Policies, Lags in scal and Monetary Policy, PrenticeHall, 1973, str. 501. Smith and Teigen, Readings in Money, National Income and Stabilization Policy, Homewood, 1965. str. 29-32. Paul Coulbois, La politique conjuncturelle, Paris, 1971, str. 244-246. M. H. Willes, Lags in Monetary and Fiscal Policy, u “Money, Banking and Monnetary Policy”, New York, 1970, str. 531. D. G. Pieree i D. M. Shaw. Monetary Economics. Theories, Evidence and Policy, ButterWonhs, LondonBoston, 1974, st. 438-439.

102

Makroekonomska budžetska politika

kašnjenje (operation lag). U okviru prvog oblika zakašnjenja razlikuje se kašnjenje prepoznavanja ili the recognition lag tj. vremenski raspon između trenutka u kome je potrebna akeija i trenutka u kome se ukazala potreba za akeijom od kašnjenja upravljanja ili administrative lag (tj. period vremena koji je potreban da se odluke donesu i počnu akeije putem instrumentalnih varijabila politike), a u okviru drugog oblika kašnjenja razlikuju se posredno kašnjenje ili intermediate lag (tj. vreme između preduzetih akeija i početka ispoljavanja na novčanu masu i nivo kamatne stope, kao varijabile posrednih ciljeva) i spoljno zakašnjenje ili outside lag (tj. vremenski period između promena varijabila posrednih ciljeva i promena varijabila nalnih ciljeva, kao što su cene, zaposlenost, rast), odnosno kašnjenje proizvodenja efekata ili production lag (tj. vremenski interval između promena u rashodima i početka delovanja efekata promena na zaposlenost, rast i cene) i zakašnjenja odlučivanja ili decision lag (tj. kašnjenje između promene varijabila posrednog cilja i promene nivoa i kompozicije rashoda).181 Za razliku od ovih autora, Friedman182 u okviru timelagsa razlikuje kašnjenje izvršenja ili implementation lag (tj. vremenski interval između trenutka kada se oseti potreba da se akeija preduzme i trenutka kada se akeija preduzima) i operativno kašnjenje ili operation lag (tj. vremenski intervai između momenta uvodenja instrumenata politike u igru i momenta počinjanja delovanja efekata politike na nalne ciijeve), dok Wrightsman183 raziikuje prvo zakašnjenje ili rst time lag (tj. vreme između potrebe za akeijom i preduzimanja akeije) od drugog zakašnjenja ili second time lag (tj. vreme između preduzimanja akeije i dejstva akeije na promene u nansijskoj i realnoj sferi). Konačno, Kareken i Solow184 razlikuju unutrašnje zakašnjenje ili inside tag sa kašnjenjem prepoznavanja ili recognition lag (tj. vremenski interval između trenutka pojave potrebe za primenom politike i trenutka preuzimanja mera) i kašnjenjem akeije ili action lag (tj. interval između trenutka preduzimanja akcije i trenutka suočavanja sistema sa promenjenim uslovima) od spoljašnjeg kašnjenja ili outside lag (tj. vremenski interval između funkcionisanja sistema u promenjenim uslovima i trenutku suočavanja nebankarskih sektora sa promenjenom novčanom masom i kreditima). Respektujući ove momente i potrebe ekonomske stabilizacije, projekeiju skalnih prihoda, budžetskih rashoda i javne potrošnje treba temeljiti na prognozi konjunkturnih kretanja uz anticipaciju očekivanog nivoa inacije, tj. skoka cena koje ne sme biti veće od 510%, s obzirom da je ova stopa inacije uglavnom tolerantna u današnjem svetu. 181

182 183 184

Za razliku od Piereea i Shawa, prof. Coulbois, uporedo sa Smithom, Teigenom, Willeson, Williamsom i Wondenbergom, razlikuje tri tipa timelags: (1) le retard inteme (inside Iag) sa retard de pereeption (recognition lag) i retard administratif, (2) le retard intermediaire i (3) le retard externe (outside lag) sa retard de desioni retard de production, uključujući i retard echelonnes (distributed lags), koji su unutar vremenskog zakašnjenja izdiferencirani (p. Coulbois, La politique conjuncturelle, Cujes, Paris, 1977, st. 236-252, W. L. Smith i R. L. Teigen, Readings in Money, National Income and Stabilization Policy, Homewood, 1965. str. 29-32, M. H. Willes. Lags in Monetary and Fiscal Policy, u H. W. Williams i H. W. Woundenberg (Ed.), Money, Banking and Monetary Policy, N. York, 1970). M. Friedman, Teorija novca i monetarne politike, Beograd, Rad, 1973, st. 262. D. Wrightsman, An Introduction to Monetary Theory and Policy, The Free Press, N. York, 1976, st. 305-311. I. Kareken i R. Solo, Summary of Part I, Lags in Monetary Policy, Stabilization Policies Comission of Money and Credit, PrenticeHall, 1963, st. 38.

103

T REĆI

DEO

STRATEGIJE BUDŽETSKE POLITIKE

Glava prva BUDŽETSKA POLITIKA SAVREMENIH DRŽAVA 1. BUDŽETSKA I MONETARNA POLITIKA U REGULISANJU TRAŽNJE I PONUDE

Monetaristi su protivnici državne intervencije i pristalice slobodnog tržišnog procesa. Kejnzijanci su, obrnuto, pristalice i pobornici državne intervencije i protivnici stihijnog delovanja tržišnog mehanizma. Kao protivnici državne185 intervencije, monetaristi se ne slažu da treba voditi kontracikličnu skalnu politiku; jer, kako veli Mayer, kontraciklična skalna politika može da izazove veći porast rashoda javnog sektora u priodu recesije nego smanjenje rashoda u periodu ekspanzije i da se, usled toga, javni rashodi kontinuirano povećavaju.186 Doduše, Tobin, ukazujući na negativni odnos tvrdi da inacija ne može biti korišćena kao razlog za smanjenje budžeta ukoliko skalna politika ima malo ili nikakvo dejstvo na dohodak. Nepoželjnost kontraciklične skalne politike je logična posledica monetarističkog shvatanja o stabilnosti privrednog sektora i boljim performansama slobodnog tržišta od državne intervencije u društvenoj reprodukciji. Pravilo o konstantnoj stopi monetarne ekspanzije isključuje potrebu vođenja diskrecione politike, jer ranije denisana Filipsova kriva ne omogućava optimalnu kombinacijuinacije i nezaposlenosti. Stoga, upotreba novčane mase (a ne kamatne stope i bankarskih kredita), kao cilja monetarne politike, omogućava kreatorima ekonomske poiitike da se koncentrišu na upravljanje varijabilom (tj. posvete novčanoj masi) koja je van domena delovanja tržišta, s jedne strane, i da prepuste utvrđivanje kamatne stope i bankarskih kredita slobodnom tržištu, s 185

186

Uporedi: J. P. Holz, L’experience Thateher: Sucee et limites de la politique economique Economica. Paris, 1985. i J. C. Delanay i J. Gadrey, Nouveau cours d’economie politique. Les theories neoclasique et keynesienne, Cujas, Paris, 1984. J. Tobin, The New Economics One Decade Older, Princeton, New York, 1971, str. 63. Money and Economic Growth, Econometries, Vol. 33, 1965, str. 67-84; A General Equilibrium Aproach to Monetarv Policy; Joumal of Money, Credit and Banking, februar 1969, str. 1529 i J. Tobin i W. Buiter, Fiscal and monetary Policies, Capital Formation, and Economie Activity, u G. M. Von Furstenberg (Rd.), The Govemment and Capital Formatihn, Massachusetts, Cambridge, 1978, str. 73-151.

107

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

druge strane.187 Najzad, monetariste izuzetno zabrinjava višestruka veza između inacije i ekspanzije javnog sektora, iz tri razloga: prvo, inacija povećava učešće javnog sektora (i iznuđuje porast javnih rashoda) ukoliko funkcioniše progresivan poreski sistem: drugo, suzbijanje inacije može samo poserdno da ograniči rashode javnog sektora, budući da se državni rashodi delimično povećavaju inacionim nansiranjem, i, treće, nansiranje budžetskog decita primarnom emisijom u pravilu involvira inaciono dejstvo, koje, ako duže potraje, pokreće proces kontrole cena i nadnica.188 Ako pod čistim skalizmom podrazmevamo učenje, po kome “novac nema značaja”, onda su (1) ekonomska dejstva skalnih mera nezavisna od načina nansiranja i (2) promene količine novca bez uticaja na nivo i dinamiku privredne aktivnosti (pod uslovom da skalne mere ne impliciraju bilo ubacivanje novog novca u privredne tokove bilo povlačenje novca iz privrednih sektora). S druge strane, ako se po dčistim monetarizmom naziva učenje po kome “samo novac je važan”, onda su (1) ekonomska dejstva promene količine novca u značajnoj meri nezavisna od načina na koji se povećanje ubacuje (ili povlači) u privredu (2) zanemarljiva dejstva mera skalne politike na privredu ako se izuzmu njihove moentame posledice (Bronfenbrenner).189 Ako je jedna ekspanzivna skalna mera (ekspanzija) praćena monetarnom ekspanzijom radi zadržavanja porasta kamatnih stopa i sprečavanja slabljenja multiplikatora, da li je pita se Bronfenbrenner posledično povećanje dohotka rezultat pomeranja krive IS ili pomeranje krive LM, odnosno skalne i monetarne ekspanzije. Odgovor svakako zavisi od elastičnosti datih funkcija prema kamatnoj stopi. Neelastično IS i/ili beskonačno elastično LM daje skalističke odgovore, a beskonačno elastično IS i/ili neelastično LM daje monetarističke odgovore.190 No, zadržavanjem porasta nominalnih kamatnih stopa, monetarna politika treba da potvrdi vrednost 187

188

189

190

C. Atkinson, Economics; The Science of Choice, R. D. Irwin. Homewood, 1983; S. Breyer, Regulation and its Reform, Cambridge Massachusets, Harvard University Press, 1982; Ch. Kindleberger i J. P. Laffargue (Ed.), Financial Criss, Cambridge, Cambridge University Press, 1982. i T. Wilson i D. J. Wilson, The Political Economy of the Welfare State, G. Akken and Unwin, London, 1982. R. Dombusch i S: Fisher, Macroeconomics, McGrawHill, 1978; M. S. Goodfriend, an Alternate Method of Estimating the Cagan Money Demand Function in Hyperination Under Rations Expcetations, Journal of Monetary Economics, januar 1982, str. 43-58; Y. C. Park, The role of Money in Stabilization Policy in Developing Countries. Staff papers, juli 1973; E. Feige i D. K. Pearee. The Substitutability of Money and Near Monies: A Survey of the Time Series Evidence, Journal of Economic Literature, juni 1977, str. 439-469; J. G. Gurley, Financial Structures in Developing Economic. u «Fiscal and Monetary problems in Developing States: Procedings of the Third Rehovoth Conference, D. Krivine, New York, 1967, str. 99. i Ph. Cagan, The Monetary Dynamics of Hyperination, u M. Friedman (Ed.), Studies in the Quantity Theory of Money, University of Chicago Press, Chicago, 1956, str. 25117.C. Atkinson, Economics; The Scdience of Choice, R. D. Irwin. Homewood, 1983; S. Breyer, Regulation and its Reform, CambridgeMassachusets, Harvard University Press, 1982; Ch. Kindleberger i J. P. Laffargue (Ed.), Financial Criss, Cambridge, Cambridge University Press, 1982. i T. Wilson i D. J. Wilson, The Political Economy of the Welfare State, G. Akken and Unwin, London, 1982. A. Blinder, Inventories in the Keynesian MacroModel, Kyklos, decembar 1980, str. 585-614, i Inventorie and Sticky Prices: More on the Microfoundations of Macroeconomics, MIMEO, juli 1980; B. Klein, Our new monetary standard: The reassment and effects of price uncertainty, 1880-1973, Economic Inquiry, Vol. XIII, 1975, str. 461-484. i The Social Cost of the recent intlation: The mirage of steady anticipated ination, Journal of Monetary Economics, 2/76, str. 185-212. Mundelova podela instrumenata prema ciljevima (skalna politika za internu ravnotežu, monetama politika za ekstemu ravnotežu) nije dovoijna za argumentovano distanciranje monetarizma i skalizma (R. A. Mundell, The Appropirate use of Monetary and Fiscal Policy for Internal and External Stability, Staff papers, mart 1962).

108

Strategije budžetske politike

ekspanzije skalne politike. Denicija budžeta, prerada politike izdataka, stepen reagovanja poreskih prihoda i pretpostavke o medusobnoj zamenljivosti različitih vrsta aktive, utiču na formulisanje različitih teza (Brunner). Monetaristi, po Caganu, tvrde da davanje prednosti skalnoj politici, kao instrument ekonomske politike, za ublažavanje ekonomskih uktuacija, predstavlja grešku, ali ne tvrde da skalna politika nema nikakvog efekta. Friedman je svojevremeno (1984. god.) istakao značaj automatskih efekata budžetske politike na kratkoročnu stabilizaciju, jer pojedine skalne mere (npr. rashodi) mogu ekasno da posluže u pojedinim fazama ekonomskog ciklusa, pogotovo ako se uzmu u obzir zakašnjenja dejstva monetarne politike. Zalaganje Friedmana za tzv. nediskrecionu skalnu politiku je sasvim druga stvar, koja ne sme da znači totalno neigranje potencija aktivne diskrecione kslane politike. Monetaristi, se, dakle, zalažu samo za promenu redosleda prioriteta primene monetarne politike u odnosu na skalnu politiku. S druge strane, monetaristi su skeptični u pogledu rezultata primenjene skalne politike, koju skalisti često glorikuju. Promena nivoa javnih rashoda, koje, u pravilu, kasne, usled administrativnog timelagsa, i promene poreskih stopa, na koje se skalna stabilizacija prenaglašeno koncentriše, u praksi se nezavisno reperkutuju na rashode i potrošnju. S druge strane, promene poreskih stopa (koje vlade često povećavaju ili smanjuju) ne mogu se uvek kontrolisati usled njihovih efekata na raspodelu dohotka. Nije moguće, lsto tako, kontrolisati i budžetske decite usled nemogućnosti čvrstog povezivanj promena u javnim rashodima i skalnim prihodima, promena u skalnim i ekonomskim tokovima i promena u neinatornom nansiranju skalnih mera. Usled toga, monetaristi smatraju da diskrecione skalne promene nisu potrebne kao instrument ekonomske stabilizacije u toku višegodišnje primene stabilnog monetarnog rasta. 191 Da li je stabilna novčana masa uticala na stabilizaciju privrede pitanje je od esencijalnog značaja za monetariste, koji su uvek spremni da tvrde da politiku stabilizacije treba izbegavati čak i kada ravnomerno povećanje novčane mase ne doprinosi stvaranjustabilnih uslova u privredi.192 Ova tvrdnja proističe iz činjenice da nepredvidljivo promenljiva odgovoma dejstva i nepredvidljivi budući poremećaji onemogućavaju formulisanje odgovarajuće politike stabilizacije. Usled toga, politika stabilizacije u praksi deluje destabilizirajuće. Mnogi monetaristi, ističe Meltzer, smatraju da u praksi ekspanzivna skalna poiitika istiskuje realni kapital, smanjuje dugoročnu vrednost proizvodnje po radniku, podstiče razvoj javnog sektora i ograničava ekonomsku slobodu. 191

192

E. F. Fama, ShortTerm Interest Rates as Predictors Ination, American Economic Review, juni 1975. i Stock Returns, Real Activity, Inaiion and Money, American Economic Review, septembar 1981; J. Hicks, Money, Interest and Wages Collected Essays on Economic Theory, Oxford, Basil Blackwell, 1982; D. Patinkin, Keynes and Econometrica, novembar 1976, str. 1041-1124; J. Tobin, Money and Economic Growth, Econometrica, oktobar 1965, str. 671-684; Banque des reglements internationaux, Cinquante deuxième rapport annuel, Bile, juni 1982. i B. Friedman, Stability and Rationality in Models of Hiperination, International Economic Review, februar 1978, str. 46-64. i Price Ination, Portfolio Choice, and Nominal Interest Rates. American Economic Review, mart 1980, str. 32-48. F. Modigliani, The Life Cycle Hipothesis of Saving Twenty Years Later, u M. Parkin i A. R. Noboday (Ed.), Contemporary Issues in Economic, Manchester University Press, 1975. i Monetary Policy and Constumption: Linkages via Interest Rate and Wealth Effects in the FMP Model, u Consumer Spending and Monetary Policy: The Linkages, Federal Reserve Bank of Boston, juni 1971: F. Modigliani i A. Ando, Impact of Fiscal Actions in Aggregate income and the Monetarist Controversy u J. L. Sten (Ed.), Monetarism, NorthHolland, Amsterdam, 1976, str. 17-42.

109

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Za razliku od teorijskih pozicija, koncepcije ekonomske politike monetarista i skalista su mnogo oštrije skicirane i polarizovane. Divergirajuća shvatanja u ekonomskim koncepcijama naročito dolaze do izražaja u domenu ekonomske politike regulisanja prioriteta stabilizacione politike i sprovođenja monetame politike.193 U pogledu politike regulacije, monetaristi se razliku od skalista upravo po tome što prvi nisu naklonjeni državnoj intervenciji (već slobodnom tržištu i privatnom sektom koji je prepušten sam sebi), dok drugi veruju u neophodnost globalne politike stabilizacije kojom se ekonomski proces kontroliše radi postizanja određenih ciljeva. Sa stanovišta prioriteta u stabilizacionim ciljevima, monetaristi pridaju veći značaj inaciji nego zaposlenosti, pošto ih štetne posledice neanticipirane inacije u odnosu na negativna dejstva nezaposlenosti više zabrinjavaju nego kejnzijance. Između dva zla (dakle, između inacije i nezaposlenosti) monetaristi biraju inaciju za prioritet u stabilizacionoj politici, konsekventnim aktiviranjem pravila rasta novčane mase uz mirenje sa rastućom stopom nezaposlenosti (usled pretpostavke realne Filipsove krive o nemogućnosti smanjenja nezaposlenoti na štetu inacije). Suprotno od monetarista, kejnzijanci, zabrinuti rastućom nezaposlenošću, odbacuju regulisanje novčane mase na osnovu monetarističkog pravila, zalažu se za intervencionalističku skalnu politiku (radi stabilizacije nivoa zaposlenosti) i mire se sa povećanjem cena; dakle, za prioritet u stabilizacionoj ekonomskoj politici biraju nezaposlenost, a ne inaciju. Možda su, stoga, britanski monetaristi i skalisti više u pravu, s obzirom da inaciju odnosno nezaposlenost smatraju ciljem makroekonomske odnosno mikroekonomske politike (monetaristi) i, obrnuto, inaciju,odnosno nezaposlenost mikroekonomskim, odnosnomakroekonomskim ciljem politike (skalisti).194 Sa stanovišta pravila sprovodenja monetarne politike, skalisti odbacuju vezivanje novčane mase za utvrđivanje pravila, ali ne poriču uticaj monetarne politike na tražnju preko kontrole kamatnih stopa. Kejnzijanci, zapravo, smatraju da je ekonomski proces tendencijski nestabilan i da se diskrecionom ekonomskom politikom može postići veći stepen stabilnosti. Pripisujući veći značaj skalnoj politici kejnzijanci smatraju da nju treba koristiti radi neposrednog delovanja na tražnju preko varijacija izdataka i posrednog delovanja na tražnju preko varijacija kamatnih stopa. Monetaristi se, u pravilu, ne izjašnjavaju u prilog kontrolisanju kreiranja novca od strane centralne banke, mada pojedini monetaristički zahtevi u Bronfenbrenneorovoj interpetaciji tendiraju regulisanju snabdevanja privredne novcem, instrumentima centralne banke. Čak je, svojevremeno, Neyek s pravom postavio pitanje da li je moguće postići neinatorno snabdevanje privrede novcem u okviru bankarskog sistema organizovanog na bazi konkurencije, bez centralne 193

R. W. Goldsmith, Financial Structure and Development, Yale University Press, 1969, str. 93; J. C. Di Tata, Creditbility Gaps and Persistent Disequllibria: Some Intriguing Ideas, Banco Centrale de la Republica Argentina, 1983; A. Curierman, Relative Price Variability, Ination and the Allocative Efciency of the Price System, Joumal of Monetary Economics, mart 1982, str. 131-162, Y. Aminhud i H. Mendelson, The Output+ination Relationship: An InventoryAdustment Approach, Joumal of Monetary Economics, mart 1982. str. 163-184.

194

D. Laidler, op. cit., str. 60; K. Brunner (ed.), The Great Depression Revisited, University of Rochester, New York, 1981. i E. Malinvaud, L’éonometrie et les besoins de la politique macroéonomique, Problèmes économiques 1782/82, str. 21-27.

110

Strategije budžetske politike

institucije.195 Međutim, iz Mayerove teze 9. (vezivanje porasta novčane mase za monetaristička pravila) proističe zahtev za korišćenje iznosa primarnog novca kao indikatora monetarne politike i novčane mase kao privremenog pararatera. I, pošto kreiranje novca Federalnog rezervnog sistema u SAD počiva skoro isključiv na skalnoj komponenti, koju emisiona banka može kontrolisati relativno lako preko politike otvorenog tržišta (za razliku od dominirajuće spoljnotrgovinske komponente renansiranja u mehanizmu kreiranja novca u Z. Nemačkoj), teško je pretpostaviti da se monetarna politika planski ne kontroliše u skladu sa monetarističkim propozijama.196 Kejnzijanci samo nisu za kontrolu snabdevanja privrede novcem, usled njihove endogene određenosti novčane mase, ali se zalažu za uticanje na kretanje kamata. Keynes je svojevremeno istakao potrebu politike stabilizacije, dok su njegovi sledbenici (Hicks, Modigliani i Hansen) empirijski proverili datu neophodnost na osnovu sadejstva preferencije likvidnosti i neelastičnosti nadnice nadole. Promena agregatne tražnje, usled preferencije likvidnosti, koja utiče na promenu ravnoteže cene i ravnotežne kamatne stope, izaziva odgovarajuću promenu realne tražnje novca i/ili brzinu opticaja, i stvarne količine novca koja je potrebna u periodu pune zaposlenosti. Pri konstantnoj nominalnoj ponudi, puna zaposlenost mogla bi se održati promenom nadnica i cena (koja treba da provocira potrebnu promenu novčane mase u realnom izrazu), pod uslovom da su nadnice potpuno elastične. Ali, i tada bi stabilnost nivoa cena zahtevala analitičku monetarnu politiku. U slučaju kejnzijanske pretpostavke u pogledu nadnice smatra Modigliani klasično usklađivanje pomoću cena ostvaruje se jedino u uslovima povećane tražnje. Medutim, u uslovima redukovanja tražnje neelastičnost nadnica upravo sprečava potrebno povećanje novčane mase u realnom izrazu i smanjenje kamatnih stopa. Prema tome, akoje novčana masa u nominalnom izrazu konstantna početna ravnoteža treba da ustupi mesto novoj stabilnoj ravnoteži, koja se karakteriše smanjenom proizvodnjom i iznuđenim smanjenjem zaposlenosti, koja ne potiče od promena šema ponude i tražnje, nego od nedovoljne novčane mase u realnom izlazu i koja je elegantno zarobljena Hickssovim modelom ISLM zaključuje Modigliani.197 Nepromenljivost novčane mase na obezbeđuje stabilnost cena i proizvodnje, ka što su smatrali klasičari. Redukovanje nestabilnosti uglavnom zavisi od egzogenih poremaćaja tražnje i uticaja promena IS (u interakeiji sa LM) na smanjenje kamatnih stopa, pa, sledstveno tome, i na promene dohotka. Privreda je u pravilu nestabilnija ukoliko je veća elastičnost tražnje novca u odnosu na kamatu, ukoliko je manja reakcija tražnje na kamatu i ukoliko je veći multiplikator. U tom kontekstu, nestabilnost se može neutralisati monetarnom i skalnom politikom ekonomske stabilizacije. Fiskalna politika može (putem potrošnje i poreza) da neutrališe poremećaje dovođenjem pune zaposlenosti u 195 196

197

F. A. Bon Hayek, Choice in Currency A Way to Stop Ination, London, 1976. J. Marezewski, Theorie de la stagation et experience smoparee de la France et de l’Allemagne, 19711979. Economie Appliqu,e 4/81, str. 577-600. i J. Grenkel, The collapsse of Purehasing Power Panies During the 1970’s, European Economics Review 1/81. str. S. Fischer i F. Modigliani. Towards an Understanding of the Real Effects and Costs of Ination, Review of World Economics, Vol. 114, 1978, str. 810-833. i A. Ando i F. Modigliani, Tests of the Life Cycle Hipothesis of Saving: Commets and Suggestions, Bulletin of the Oxford University Institute of Ecoomics and Statics, Vol. 19, 1957. str. 99-124.

111

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

sklad sa početnom količinom novca u pravcu njenog prilagođavanja promenama realne tražnje koja je indukovana poremećajima agregatne tražnje.198 No, neizvesnosti sa stanovišta reakcije tražnje na promene kamatnih stopa i promena kamatnih stopa koje se odnose na tzv. zamku likvidnosti dovele su do davanja prednosti skalnoj politici u odnosu na monetarnu politiku. Rane pristalice kejnzijancke revolucije smatrale su da je tražnja novca veoma elastična u odnosu na kamatu, da kamatne stope utiču na tražnju dugoročnih ulaganja u osnovna sredstva, da je elastičnost kamata mala i da je investiciona tražnja značajan izvor poremećaja. Ne praveći razliku između kratkoročne i dugoročne marginalne sklonosti štednji dovelo ih je do precenjivanja dugoročne stope štednje, do potcenjivanja kratkoročne sklonosti štednji i do opravdanja zahteva za aktivnom politikom stabilizacije u čijem je središtu pažnju koncentrisana na skalnu politiku kao glavni instrument za održavanje privrede u blizini pune zaposlenosti, a ne na monetarnu politiku.199 Najzad, monetarista na kejnzijansku teoriju, po Modiglianiu, nije bilo isključivo usmeren na s/m kejnzijanski model već na pobijanje činjenice da mati model inkorporiše potrebu za stabilizacijom. Eksplicitno monetaristički zahtev išao je u praveu redukovanja praktičnog značaja kejnzijanskog modela nezavisno od njegove analitičke vrednosti. Drugačija empirijska ocena vrednosti parametara i trajanja reakeija na poremećaje u uslovima konstantnog rasta novčane mase imala je za funkciju da smanji stabilizacionu moć hiksijanskog mehanizma. Po monetaristima, preferencija likvidnosti reprezentovala je skroman doprinos monetamoj teoriji; reakeija tražnje novca i brzine opticaja novca u odnosu na kamatne stope nisu mogle empirijski da se otkriju, a uticaj kamatnih stopa na tražnju bio je, u pravilu, štetan.200 Međutim, po kejnzijancima uticaj kamatnih stopa na tražnju bio je značajno veliki (iako nije samo bio ograničen na uobičajena ulaganja u osnovna sredstva), dok je reakcija tražnje novca (i brzine opticaja novca) u odnosu na kamatne stope bila mala u praksi. Friedmanov doprinos teoriji funkcije potrošnje i Modigliani-Brumbergova hipoteza o životnom ciklusu obuhvatali su veliku marginalnu sklonost štednji u odnosu na kratkotrajne poremećaje u pogledu dohotka i mali kratkoročni multiplikator.201 To je upravo vodilo Modigliania sledećem zaključku: (1) poremećaji tražnje mogu kvalitativno dadeluju nanačine koj je Keynes detalno opisao, (2) Hicksov mehanizam je kvalitativno toliko efkasan da uticaji poremećaja tražnje postaju mali i kratkotrajni (pod uslovom uvek istog povećanja novčane mase), (3) mere skalne politike imaju kratrkotrajni uticaj na tražnu u odnosu na dugotrajni uticaj promene novčane mase na nominalne nadnice, (4) nestabilnost privrede 198

199

200 201

A. Barrée i H. Alli, Controverses sur le systéme keynesian, Economica Paris, 1976; P. Delfound, Keynes et le keynesionisme, P. U. F., Paris, 1982; F. A. Hayek (Ed.), The Crisis of Keynesian Economics, New Roochelle, New York, 1977. i K. Juller, Neokeynesijansto. Progres, Moskva, 1977. A. Atkinson i J. Stiglitz, Lectires on public economics, MeGrawHill, N. York, 1980, M. S. Feldstein, On the theory of tax reform, Journal of Public Economics 6/176 i Personal Taxion and portolio Composition: An Econometrica, Vol. 44, 1976. i H. S. Rosen, Taxes in a Kabor Supply Model with Joint WageHours Determination, Econometrica, Vol. 44, 1976. M. Friedman, The Demand for money: Some Theoretical and Empirical Results, u “The Optimum Quantity of Money and Other Essays, Chicago, 1969. M. Friedman, A Theory of the Consumption Function, Prinston, 1957. i F. Modigliani i R. Brumber, Utility Analyisis and the Consumption Function: Interpretation of GrossSection Data, u K. Kurihara, PostKeynesian Economics, New Brunswic, 1954. i F. Modigliani, The Life Cycle Hipothesis of Saving Twenty Years Later, u M. Parkin, Contemporary Issues in Economics, Manchester, 1957.

112

Strategije budžetske politike

je najverovatnije posledica nestabilnog porasta novčane mase (usled pogrešnog usmeravanja napora za stabilizaciju dohotka ili ostvarivanja ciljeva platnog bilansa.202 Medutim, monetaristi su uvek spremnid a tvrde da je potrebno izbegavati politiku stabilizacije čak i kada ravnomemo povećanje novčane mase na doprinosi stabilnosti privrednog sektora. Monetaristička tvrdnja zasnovana je na činjenici da u procesu formulacija politike stabilizacije nije moguće uzeti u obzir nepredvidljive buduće poremaćaje i nepredvidljivo promenljivo odloženo dejsrvo, niti je moguće koncipirati adekvatnu stabilizacionu politiku i njeno blagovremeno sprovođenje. 203 Usled toga, monetaristi smatraju da politika stabilizacije deluje destabilizaciono. Monetaristi, zapravo, tvrde da je nestabilnost u prošlosti posledica pogrešno usmerenih akeija stabilizacione politike,204 prvenstveno monetarne politike, usled oslanjanja na kejnzijansku politiku stabilizacije. Problem uspeha ili neuspeha stabilizacione politike je dakako izuzetno teško empirijski proveriti. Ćak i testovi Ardya (koji se zasnivaju na upoređivanju promenljivosti dohotka sa promenljivošću brzine oticaja novca), Starleat-Floyda (o ekasnosti stabilizacije upoređivanjem stabilnosti monetarnog rasta sa stabilnošću porasta dohotka) i Modigliania i Temina ne idu u potpunosti u prilog kejnzijanske politike stabilizacije, ali ne potvrduju ni impresivne rezultate monetarne politike.205 Očigledno je da državna politika može biti izvor destabilnosti. Neosporno je, dakle, da je u određenim uslovima i delovala destabilizujuće. Ali, neodrživa je ipak teza monetarista da je državna politika jedini izvor udara protiv inherentno stabilnog mehanizma privatne privrede. 206 Budući da je kejnzijanska analiza bila ustvari, analiza nezaposlenosti, savremena postkejnzijanska ekonomska analiza proširuje ravan istraživanja sadržajima nivoa proizvodnje, dok se nivo zaposlenosti posmatra kao druga strana istog procesa, prenoseći težište na analizu inacije, dakle na drugu stranu cikličnog kretanja. Medutim, Galbraith, došavši do saznanja da su neoklasični i kejnzijanski model nepodesni, okrenuo se politici kontrole cena i nadnica, kao jedinog rešenja koje može stabilizovati opšti nivo cena i da to nema za posledicu smanjenje nivoa proizvodnje i zaposlenosti.207 No, i ova politika, u sastavu kejnzijanskog koncepta, 202

203

204 205

206 207

L. Weber, L’analyse économique des depences publiques, P.U.F., Paris, 1978: J. Creddey i N. Gemmell, The Builtine Flexibility of Progressive Income Taxes: A Simple Model, Public Finance 3/82, str. 361370; J. Kay i M. A. King, The British Tay System. Oxford University Press, 1980; B. P. Herber, Modern Public Finance, R. D. Irwin, Homewood, 1983. i A. Lewis, The PsychoIogy of Taxation, St. Martin’s Press, New York, 1982. J. Denizet, Monnaie et nacement dans les annes 80, Dunod, Paris, 1982; D. Gale, Money: In Equilibrium, Cambridge University Press, 1982; H. G. Johnson, Readings in British Monetary Economics, London, 1972; K. Brunner i A. H. Meltzer, Liquidity Traps for Money, Bank Credit and Interest Rates, Joumal of Political Economy, januarfebruar 1968, str. 137; A. Parguez, Monnaie et macroéconomie, Paris, Economica, 1975; J. J. Sijben, Money and Economic Growth, Leiden, Maninus Nijhoff Social Sciences Division, 1977. i E. F. Fama, Ination, Output and Money, Journai of Business, april 1982. M. Friedman i A. Schwartz, A monetary History of the United States, 1957-1960, Princeton, 1963. F. Modigliani, Some Empirical Tests of Monetary Management and of Rules verus Discretion, Joumal of Political Economy, juni 1964. str. 211-245; V. Argy, Rules, Discretion in Monetary Management and Short Term Stability, Joumal of Money, Credit and Banking, februar 1871. str. 102-122; D. Starleat i R. Floyd, Some Evidents with Respect to the Efciency of Fiedmans Monetary Policy proposoas, Joumal of Money, Credit and Banking, avgust 1972. str. 713-722. i P. Temin, Did Monetary forees Couse the Great Depresion?, New York, 1976. J. Tobin, Akumulacija imovine i ekonomska aktivnost, Centar za kultumu delatnost, Zagreb, 1983, str. 60. J. K. Galbraith, Economics and the Public Purpose. Abdre Deutsch, 1973.,

113

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

pokazala se neekasnom. Ukazujući da je kejnzijanska politiak pre pogrošala nego što je ublažila nezaposlenost neoliberali su počeli da forsiraju Smithove ideje i izvozne principe povratka tržištu. Pri tome vraćanje na Smitha skopčano je sa traganjem za novim teorijskim argumentima neokonzervativaca i doktrine novog realizma sa imperativom smanjenja državne intervencije u privredi, smanjenja javnih rashoda i poreskih prihoda, u uravnoteženju budžeta na štetu socijalnih programa. Neekasnost kejnzijanske terapije, zaoštravanje problema nezaposlenosti i inacije pogodovali su istupanjima neoliberala i nemonetarista s ciljem da se “osvete” kejnzijancima u pogledu preporuke makroekonomske politike.208 No, i neokejnzijanizam, neoliberalizam i neomonetarizam kao glavni tokovi i koncepcije savremenih ekonomista na kojima se teorijski bazira ekonomska politika u sadašnjem stagacioniranim ekonomijama ne pokazuju svoju empirijsku superiomost u medusobnim konfrontacijama. Da li je kombinacija stagnacije, inacije i nezaposlenosti rezultat pogrešnog korišćenja ili nekorišćenja monetarne i skalne politike u periodu 1973-76. i 1979-82. god.? Događaji iz 1973-76. god. i 1979-82. god, reprezentuju poremećaje ne u tražnji već u ponudi, za čije neutralisanje je potrebna drugačija makroekonomska politika stabilizacije tvrdi Modigliani.209 Šta onda može da učini makroekonomska politika stabilizacije i na koji način u ovim epozidnim poremećajima. Makroekonomska politika, po teoretičarima tzv. ratex škole,210 morala bi nastojati da stabilizuje očekivanja u pogledu kretanja ekonomske aktivnosti. To iz razloga što su se stabilizacione politikepokazale neekasnim i nekorisnim u procesu poboljšanja ekasnosti funkcionisanja ekonomije, jer važi hipoteza da su cene perfektno eksibilne i da ekonomski agenti formiraju racionalno svoje anticipacije.211 Monetaristi, pak, smatraju da je samo pravilo o rastu novčane mase važno za obaranje inacije i uspeh makroekonomske stabilizacione politike. Kejnzijanci i skalisti misle suprotno, smatrajući da su skalna politika i politika dohotka ključni instrumenti politike stabilizacije, koja simultano treba da redukuje inaciju i nezaposlenost. Konačno, strukturalist razočarani u politiku tražnie smatraju da je samo nova politika ponude pravi recept za razbijanje sadašnjih stagacionih trendova. Medutim, u periodu poremećaja ponude, veli Modigliani, ne postoji makroekonomska politika koja bi podržavala stabilan nivo cena i zaposlenost zadržala na njenoj prirodnoj stopi. Ukoliko dođe do poremećaja cena 208 209

210

211

O. Morgenstem, Thirteen Critical Points in Contemporary Economic Theory: An Interpretation, Joumal of Economic Literature, decembar, 1972, str. 4. V. Tanzi, Fiscal Policy, Keynesian Economics and the Mobilization of Savings in Developing Countries, World Development, Vol. 10, 1976, str. 907-917; Taxion and Price Stabilization, Interantional Monetary Fund, oktobar 1981. i Fiscal Disequilibrium in Developing Countries, MMF Juni 1982. R. J. Barro, H. J. Grossman, A Genral Disequilibrium Model of lncome and Employment, American Economic Review, Vol. 61, 1971, str. 82-93; R. J. Barro, Are Government Ponds Net Wealth?, Joumal of Political Economy, Vol. 82, 1974, str. 1095-1117; J. M. Buchanan, Barro on the Ricardian Equilivalence Theorem, Joumal of Political Economy, Vol. 84, 1976, str. 343-349. i The Impoact of Social Security on Private Saving, The American Enterprise Institute Studies, No 199. 1978, i R. E. Lucas, Rational Expectations and the Theory of Economic Policy, Journal of Political Economy, april 1976. Meltzer je nedavno objasni glavnu ulogu očekivanja u okviru “opšte teorije”, uporedio Keynesova gledišta o teoriji očekivanja sa trenutno zapaženim gledištem poznatim kao racionalna očekivanja i pokazao prednost novijih shvatanja u politici stabilizacije (A H. Meltzer, Keynes’s General Theory: A Different Perspective, Joumal of Economic Literature 1/81, str. 34-64).

114

Strategije budžetske politike

(npr. usled egzogenih faktora) u uslovima poremećene ponude, cene je moguće vratiti na prvobitni položaj ravnoteže tek posle izuzetno tegobnog perioda nezaposlenosti veće od ravnoteže nezaposlenosti i inacije. Verovatno da postoji, pored politike regulisanja tražnje, neka druga politika koja bi pomogla da se razreši dilema izvora mogućih pitanja inacije i kombinovanih pitanja nezaposlenosti. 212 Ali, politika kontrole nadnica i cena, to nije (jer je najviše izneverila očekivanja). To nije, međutim, ni politika konstantne stope rasta novčane mase, koja razočaravajuće reaguje na inatorne poremećaje i nezaposlenost. Nova politika stabilizacije je, prema tome, izazov, tvrdi Modigiiani. Savremena ekonomija, u celini posmatrano, izgubila se, dakle, u okeanu praznih tautologija vodećih ekonomskih škola213 monetarizma, kejnzijanizma, neokejnzijanizma, racionalnih očekivanja supplysidersa u izmenjenom institucionalnom pejsažu, ekonomskom okruženju, socijalnom ambijentu i nansijskom položaju, pošto su maltene sve politike kontrole pale na ispitu tvrdokorne stagacije. I, kao što je poznato, u okviru dosadašnje teorije optimalne kontrole iskristalisala su se tri karakteristična modela politike stabilizacije.214 (1) Preventivna politika koja uzima u obzir anticipirane perturbacije, (2) retroaktivna politika koja odgovara nepredviđenim perturbacijama i (3) poiltika funkcija cilj koji omogućava komparaciju različitih politika i merenja efekata politike koja se sledi. U makroekonomskoj teoriji kontrole, dakle, ideje su išle od (1) ekonomske politike reglaže (line tuning), koja ekspanzivnom ili restriktivnom monetarnom politikom, podržava nivo traženja i zaposlenosti (Dow) u kejnzijanskom tradicionalnom smislu (tzv. gap inationiste i deationiste), preko (2) makroekonomske politike (Frish), koja podržava stabilnost tražnje i zaposlenosti i redukuje uktuacije ekonomske aktivnosti stabilizacionim mehanizmom varijacija relativnih cena, realnog monetarnog “encais sesa”, bogatstva, kamatne stope i stope razmene,215 (3) empiričke relacije između stope rasta nadnica i nivoa nazposlenosti (Filipsova kriva) i (4) tradicionalnih instrumenata regulacije tražnje (skalna politika i politika dohodka), do (5) monetarističke politike i politike ponude.216 Izlažući analitička i empirijska istraživanja efekata koje prouzrokuju programi monetarne stabilizacije u oblasti cena, proizvodnje i deviznog kursa industrijski razvijenih zemalja, Artis217 se koncentriše na analizu gledišta zasnovanog na racionalnim predvidanjima da monetarne vlasti mogu brzo zaustaviti inaciju, a da ne moraju platiti visoku cenu zbog izgubljene proizvodnje 212

213 214 215 216

217

W. N. Gordon, Taxation, Real Wage Rigidity and Employment Economic Journal, Vol. 91, 1981, str. 309-330; J. E. Meade, The Structure and Reform of Direct Taxation, G. Allen and Unwin, London, 1978. i A. S. Blinder i R. M. Solow, Does Fiscal Policy Matter?, Journal of Public Economics 2/73, str. 319-337. i Joumal of Monetary Economics 2/76, 501-510. L. C. Thurow, Dangerous Currents: The State of Economics, Random House, 1983. A. Sherman, Stagation, Harper and Row, 1983. i J. meade, Stagation, WageFixed, Vol. I, London, Allen and Unwin, 1981. Sean Holly, Conrol Theory and Macroeconomic Policy, Economic Outlook, februar 1982. A. S. Blinder, Temporary Income Taxes and consumer Spending, Journal of Political Economy, februar 1981, str. 26-52, M. J. Boskin, Taxation, Saving and the Rate of Interest, Journal of Political Economy, april 1978, str. 327, R. J. Gordon, Ination in Recession and Recovery, Brooking Papers on Economic Activity, No 1, 1971, str. 106-166. i C. Wright, saving and the Rate of Interest, u A. C. Herberger i M. J. Bailey (Ed.), The Taxation of Income from Capital, Washington, 1969. J. R. Artus, Monetary Stabilization, with and Without Govemment Credibility, Staff papers 3/81, str. 495-533. i OECD, Fiscal Policy for a Balanced Economy, Paris, 1968, str. 18-39.

115

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

i zaposlenosti, ako smanje monetarnu ekspanziju i istovremeno ubede učesnike na privatnom tržištu da će smanjenje monetarnog rasta duže potrajati, s jedne strane, i da analizu gledišta zasnovanog na tržištu nansijskih sredstava prema kome program monetarne stabilizacije teži da poveća realni devizni kurs koji ubrzava prilagodavanje cena na tržištu rada i robnim tržištima, putem smanjenja cena uvezenih dobara, ali pogrošava stanje spoljne trgovine zemlje, s druge strane. U analizi se koristi porast monetaristički model u kome se pretpostavlja da su dugoročna inatoma očekivanja učesnika na privatnom tržištu reeks monetame politike i da su kamatna stopa i devizni kurs kratkoročne varijable određene od strane nansijskog tržišta. Ekonometrijska procenjivanja parametara u modelu daju rezervisane zaključke o značaju za vođenje monetame politike. Do istih poražavajućih rezultata došli su i brojni dmgi autori u oblasti empirijskih istraživanja stabilizacionih efekata skalne politike i politike dohotka. Izgledno je da ista sudbina zadesi i “mladu” politiku ponude. Razočaravajući rezultati empirističkih istraživanja stabilizacionih efekata tradicionalnih mera i instmmenata monetame i skalne politike dohotka, kao ključnih segmenata makroekonomske politike, u stagacioniranim ekonomijama izbacili su u orbitu tzv. ekspanzivnu ekonomsku politiku za slamanje jezgra simultane koegzistencije ekspanzije inacije eksplozije nezaposlenosti i deceleracije rasta.218 U inicijalnoj fazi, ekspanzivna makroekonomska politika u recesiji imala bi za zadatak da simultano obara nezaposlenost i inaciju i da pripremi uslove za stabilan, optimalan, harmoničan i humanizovan rast (Perroux)219 u narednoj etapi. U tom kontekstu, po Fitoussiu, potrebno je determinisati rast realnog dohotka na dugi rok, smanjiti presiju skalnih i paraskalnih prihoda i ekonomskosocijalnih transfera, anticipirati buduću tražnju i troškove proizvodnje, prebaciti (proporcionalno) socijalne terete sa preduzeća na nadnice i smanjiti kamatne stope (kako bi se akeije osetile na nivou troškova rada i kapitala), povećati prođtivnost rada koja generira ekspanziju rasta i reducira inacionu presiju, 220 poboljšati alokaciju resursa i ameliorisati politiku raspodele.221 U tom svetlu, politika javnih investicija mora igrati ulogu motora čije su ekstemalije maksimalne za privatni sektor sa stanovišta reduciranja troškova funkcionisanja ovog sektora.222 Politika dohotka bi trebalo da redukuje inacione anticipacijei da determiniše poželjnu evoluciju realnih najamnina i štednje. Budžetska politika bi trebalo da formira tolerantne i neinatorne decite bez pritiska na kamatu u tzv. istiskivanje (“,viction”).223 Samuelson je, pak, u sklopu antiinatorne politike, kao predstavnik 218

219 220 221 222

223

W. E. Weber, The Effects of Interest Rates on Aggregate Consumption, American Economic Review, septembar 1970, str. 591-600; Interest Rates and the ShortRun Consumption function, American Economic Review, juni 1971. str. 421-425. i Interest Rates, Ination and Consumer Expenditure, American Economic Review, decembar 1975, str. 843-871. K. E. Bouling, Ecodynamics, Sage Publications, Beverly Hills, 1978. О. Eckstein, The Great Recession, NorthHolland, Amsterdam, 1978. i M. Feldstein, Govemment decits aggregate demand, Joumal of Monetary Economics, januar 1982. str. 120. P. P. A. Bruni, allocazione delle Risorsee inazione: II caso dei mereeti nanziari, Economia lnternazionale 23/81, str. 261-321. M. H. Miller i M. S. Scholes, Dividends and Taxes, Journal of Financial Economics, decembar 1978, str. 333-364. i Dividends and Taxes: Some Empirical Evidence, Journal of Political Economy, decembar 1982, str. 1118-1141. U pojedinim ekonometrijskim modelima (npr. ekonometrijski model u Francuskoj za period 19701980. god.) čak se potvrđuje činjenica da dodajni javni rashodi od 1 FF generišu rast nacionalnog

116

Strategije budžetske politike

škole makro-mikro sinteze ekonomske analize i pobornik kejnzijanskog gledanja na inaciju i nezaposlenost, posebno podvukao da svaki mešoviti privredni sistem mora voditi politiku dohodaka uporedo sa skalnom i monetarnom politikom ako želi da obezbedi stabilnost cena uz visok stepen zaposlenosti. Od sredine 70-tih godina svedoci smo sve manjeg praktičnog uticaja kejnzijanske politike. Načela kejnzijanske ekonomije nisu osporena, jer ih je monetarizam jednostavno vešto zaobišao na svom putu uspeha. Samim tim, ekspanzivna skalna politika nije odbačena, kao kamen temeljac kejnzijanizma.224 U američkoj genezi ekonomske lozoje ocrtavaju se konture klasičnog liberalizma, reformističkog liberalizma, neoliberalizma i konzervativizma. Na klasičan liberalizam 19. veka nakalemio se reformistički liberalizam, koji se uobičajeno vezuje sa Roosveltov, “New Deal”, Trumanov “Fair Deal” i KennedyJohnson-Carterovo “Great Society”.225 Neoliberalizam se nadovezuje na klasični liberalizam radi rušenja tvorevine reformističkog liberalizma utemeljenog na “državi blagostanja”. Konzervativizam, pak, pledira samo na promene koje su u skladu sa tradicijom u smisiu demontaže “socijalne države”. U SAD izgleda da je pobedio “privredni model” kome se pripisuje vraćanje na klasični privredni liberalizam. Pri tome, konzervativei ulogu države u privredi ne bacaju na smetlište već je samo pojeftinjuju i racionalizuju. Motivi neoliberalizma su deregukovala privrede i administrativna reforma da bi se reducirala ozloglašena “država blagostanja”. Neoliberalisti teže da “lupe” ukupne javne izdatke u budžetu SAD (koji su se u periodu 19601980. god, povećavali od 26,5% na 35% društvenog proizvoda), posebno socijalne rashode, koji su se od 5,1% popeli čak na 11,2% društvenog proizvoda iz razloga što je učešće prota u novostvorenoj vrednosti industrije opalo (od 24,1% u periodu 1960-67. god. na 19,2% u periodu 198082. god. išto su investicije u ksni kapital stagnirale (18% društvenog proizvoda). Iz tih razloga krenulo se u tzv. konzervativnu revoluciju s ciljem da se narasli troškovi države, koji smanjuu akumulaciju kapitala i uzrokuju krizu i inaciju, svedu na nivo demontirane socijalne države, koja počiva na tradicionalnim vrednostima štednje, rada, privredne inicijative i slobodnog tržita. U SAD je čitava ova operacija nazvana napuštanjem kejnzijanske politike i budžetskih podsticaja tražnje, i proglašavanjem preorijentacije ekonomske politike na monetarizam i ekonomsku ponudu “novim otkrićem” tandem neoliberalstaneokonzervativaca, koji se čak preporučuje i Z. Evropi da bi se izlečila od “evroskleroze” izazvane velikim porezima, neelastičnim radnim zakonodavstvom i izdašnim socijalnim programima. Patent “manje države više privatne inicijative i liberalnog tržišta” ipak se ne ostvaruje u praksi, jer današnji kapitalizam nije kapitalizam iz 19. veka niti onaj s kraja 20-ih i početka 30-ih godina kada je prihvaćen Keynes i Ruzveltov “New Deal”. Nekada se moglo, uz privatnu svojinu i protnu motivaciju na slobodnom domaćem i liberalizovanom spoljnom tržištu, konkurencija, ponuda i tražnja “nevidljivom mkom” dovesti u prirodan sklad. Danas se, međutim, 224 225

dohotka za 2 FF (multiplikator) u staaciji. M. Belencey, the rise and fall of Keynesian Economics, Macmillan. London. 1985. Dr G. Macesich, Svetska kriza i zemlje u razvoju. Potrošački informator, Beograd, 1984. strana 65.

117

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

kapitalizam lako ne odriče “državne ruke” i pored težnje za “nevidljivu ruku”. Naime, poljoprivreda se podržava ogromnim subvencijama, domaći industrijski sektori štite se uvoznim barijerama protekcionističkog tipa (a ne prepuštaju se lako silama slobodnog tržišta), bankrotstva pojedinih banaka (velikih) se spašavaju ogromnim državnim sredstvima, zatvaranje velikih kompanija se ne dopušta po cenu velikih ulaganja kapitala države i izlaz iz privrednog zastoja (krize) ostvaruje kejnzijanskim decitarnim nansiranjem državne potrošnje (iako se poturaju teze da je poslednja recesija izazvana vladinom politikom i politikom centralne banke). A to sve skupa nije liberalni već monopolni kapitalizam u kome oligopoli umesto “nevidljive ruke” uređuju “stvari” na tržištu. Pre se ovo može nazvati kombinacijom kejnzijanizma i ekonomike ponude koja je protkana monetarizmom. Britanski ekonomisti živeli su dugo u senci Keynesa, pa čak i onda kada su se vremena izmenila. Politika koju je Keynes izmislio da vlada interveniše da bi se dovoljnom tražnjom održala puna zaposlenost dobro je funkcionisala čitavih 25 godina (Blake). No, u drugoj polovini 70-ih godina nagla inacija, koja je održavala visok stepen nezaposlenosti, izazvala je sumnju u mogućnost primene klasičnih kejnzijanskih oblika politike. Usled toga, nastupile su podele među tragačima za novom politikom za rešavanje novostvorenih problema. Jedan deo ekonomista okrenuo se ka monetarizmu, nalazeći u kontroli novčane mase orude koje omogućava vladi da suzbije inaciju. Drugi deo ekonomista okrenuo se na problemu inacije nego problemu nezaposlenosti, stvarajući, na taj način, grupu “Novog Kembridža” (na čelu sa W. Godleyem). Teorijsku osnovu tačerovske ekonomske politike čini monetarističko shvatanje da čvrsta kontrola novčane mase može da smiri inaciju i da dugoročno ksirani monetarni ciljevi mogu doprineti rastu pod uslovom da se obnovi konkurentnost na tržištu rada, da cene i nadnice postanu eksibilne i da se nazposlenost održava na nivou tzv. prirodne stope. Krize kejnzijanizma i uspon monetarizma omogućavaju vladi da svojim “monetarizovanim ekonomskim eksperimentom” po cenu visoke nezaposlenosti, kao neizbežna cena monetarističke strategije “lečenja” inacije, pravda potrebom redukovanja “kreditnih potreba javnog sektora” smanjivanjem budžetskih decita i politikom denacionalizacije.226 U periodu 1976-1981. god. za vreme “vladavine” tandema Valery Giscard d’Estaing Raymond Barré isplivao je na površinu novi tzv. francuski put prema monetanzmu.227 Ovi koautori nove ekonomske politike su praktično težili empirijskoj verikaciji monetarističke paradigme. U funkciji “predstavnika monetarističke lijacije” našao se Barré, koji je, poput Friedmana, bojavio borbu protiv inacije, koja je “uvek i svuda” moentarni fenomen usled toga što je stopa inacije determinisana stopom monetarno grasta. Pošto na dugi rok ne postoji supstituciona relacija između stope inacije i stope nezaposlenosti Filipsova kriva je vertikalna Barré optira politiku kontrole nominalne količine novca da bi tukao inaciju. Barré 226 227

W. Keegan, Mrs Thacher’s Economic Experiment, Penguin, London, 1985. R. Barré, Une politique pour l’avenir, Plon, Paris, 1981. str. 108-156; Ph. Mongin, Le monétarisme d’aujord’hui, Problemes économiques, juli 1982. str. 911; F. Aftalion i P. Poneet, Le monetarisme, P.U.F., Que sais je?, Paris, 1981, str. 5.

118

Strategije budžetske politike

u stvari bira “poznatu” restriktivnu monetarnu politiku da bi osigurao ksnu stopu rasta novčane mase.228 Inaciji je dat apsolutni prioritet, a monetarnoj politici glavno mesto u “ortodoksnoj” dezinaciji. Kontroiom evoiucije kredita i godišnje progresije novčane mase (M2) praktično je neminovan monetarizam à la francais. U svakom slučaju, eksperiment sa monetarizmom, neoklasicizmom (teorije međutim), distancirao je od tvrdokornog monetarizma, pošto je “priznao” da je francuska inacija “realnog, strukturnog i sociološkog” karaktera.229 Time se Barre približio stavovima kejnzijanske i neokejnzijanske škole i francuske škole o inaciji.230 Stoga je restriktivnoj monetarnoj politici pridružio “umerenu” skalnu politiku u smislu limitiranja budžetskog decita (na 1,5% od društvenog proizvoda) i njegovog nansiranja resursima štednje bez ekcesivnih pritisaka na kamatnu stopu i efekata istiskivanja privatnog sektora na nansijskom tržištu.231 Istovremeno, Barré se distancirao i od tzv. stope prirodne nezaposlenosti, smatrajući da u Francuskoj egzistira prirodna nezaposlenost strukturnog i sociološkog karaktera, koja je povezana sa demografskim i sistematskim faktorima.232 Iz istih razloga, Barré se založio za simultanu primenu politike podržavanja tražnje i poiitike stimulisanja ponude. U okviru politike tražnje podržavana je ekonomska aktivnost rastom socijalnih rashoda destiniranih za podizanje nova potrošnje i kupovne moći, s jende strane, i za povećanje nivoa javnih investicija, s druge strane. Jasno je, dakle, da se radi o kejnzijanskoj politici. U okviru politike ponude, podržavan je rast privatnih produktivnih investicija skalnom politikom i primenom politike raspodele u korist kapitala. Barréova terapeutika u trouglu “nadniceceneprot” težila je reetabliranju nansijskog kapaciteta preduzeća moderacijom progresije troškova (obaranje realnih nadnica i smanjenje poreza i doprinosa), liberalizaciji cena i favorizovanju investicija i inovacije (po formuli Helmuta Schumidta: proti danas su investicije za sutra, a investicije za sutra su zaposlenost za prekosutra). Time je, u osnovi, Barré anticipirao deacionističku politiku tačerizma monetarističkog tipa... la Friedman i natiinacionu strategiju reganomije monetarističkog i “supplysiderskog” kompromisa, koje ignorišu, ali ne odbacuju, kejnzijansku terapiju. U svakom slučaju, eksperiment sa monetarizmom, neoklasicizmom (teorije racionalnih očekivanja) i ekonomijom ponude (neokonzervatizam, neoliberalizam) izgleda po Blinderu da je, ipak, vratio veru u kejnzijansku teoriju, ali ne i u kejnzijanizam iz 60-ih godina, jer je svaka od “novih” teorija ponaosob ostavila ožiljak na ekonomiji kejnzijanskog proročanstva. I, doista, moderni kejnzijanizam otpočeo je da ističe važnost monetarne politike bez zanemarivanja tipičnih kejnzijanskih propozicija, da uključuje racionalna očekivanja kao radnu hipotezu (doduše, sa odbacivanjem ostalih postulata neoklasične ekonomije) i da zanemaruje važnost ponude u ekonomiji u određenim uslovima, jer je posao 228

229 230 231 232

Ch. Bordes, Analyse macroéconomique, P.U.F., Paris, 1978, str. 209; J. L’ecaillon, Eléments de theorie économique, Cujas, Paris, 1978, str. 237. i V. Levy-Carboua i B. Weymuller, Macroéconomie, contemporaine, Economica, Paris, 1979, str. 402. P. Pascallon, La politique économique de Raymond Barre, u T. Grjebine (Ed.), Récession et relance, Economica, Paris, 1984. str. 198. J. Denizet, La grande ination, P.U.F., Paris, 1978. M. Benisty i P. Pascallon, Note sur L’.viction, Revue d’Economie politique 3/82. R. Barré, Une politique pour l’avenir, Plon, Paris, 1981. str. 43-64.

119

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

stabilizacije mnogo kompleksniji nego što su verovali staromodni kejnzijanci pre 20-ak godina (Blinder). Moderni kejnzijanci, i pored toga, smatraju da vlada raspolaže sredstvima da spreči recesiju i da blokira inaciju (iako to ne može činiti istovremeno), i da povećanje ponude novca i smanjenje poreza ne leči boljke privrede. Verovatno je preterano, misli Blinder, tvrditi da je kejnzijanski preporod na pomolu (potpuna rehabilitacija kejnzijanske ekonomije) mada to neko mora prvi da kaže. Pre bi se, ipak, reklo da se radi o svojevrsnoj sintezi kejnzijanstva, monetarizam ekonomije ponude (neokonzervativizam) i teorije racionalnih očekivanja (neoklasicizam) ili, možda, preciznije, o “nom” uklapanju ključnih postulata ovih “novih” teorija u moderno kejnzijanstvo sa početka 80-ih godina. Ali, ne može se govoriti o čistom neuspehu “novih” teorija niti o povratku staromodnom kejnzijanstvu.

2. BUDŽETSKI MONETARIZAM I FISKALIZAM

1) Fiskalizam i budžetska politika Nepopravljivi otrodoksni keynesijanci, opijeni keynesijanskom tradicijom iz 30-ih godina ovog veka, ostali su verni već ogoljenom i iscrpljenom keynesijanstvu potpuno oglušeni od teorijski dokazanih i empirijski verikovanih monetarističkih dokaza, hipoteza teorije racionalnih anticipacija i pretpostavki supplyside ekonomike.233 Fiskalističko puritanstvo sve odbija a priori, čak i kada nisu u pravu, bez teorijskoempiričkih argumenata ili sa njima, ali bez solidne validnosti za današnje stagacione euforije. Čvrsto ubeđeni u svoje teze: (a) vrednost novca je determinisana mikroekonomski (jer promene opšteg nivoa cena proističu iz nagomilavanja nemonetarno prouzrokovanih promena pojedinačnih cena), (b) novčana masa je u većoj meri endogeno određena (s obzirom na to da je snabdevanje privrede noveem vrlo elastično), (c) tražnja privrednog sektora je tendencijski nestabilna (budući da mehanizmi multiplikacije i akeeleracije pojačavaju egzogene impulse); (d) nivo proizvodnje i zaposlenosti su makroekonomski determinisani (pri čemu se opšti nivo cena na kratak rok ne menja, (e) ponuda novca uglavnom zavisi od tražnje novca, kao endogene promenljive, (f) supstitut 233

E. M. Classen, The Keynesian and classical Determination of the Exchange Rate, Weltwirtschaftliches Arehiv 1/83, st. 1933., d. K. Fausten, The Role of Exchange Rates, Kredit und Kapital 4/82, st. 556564, I. Filatočev, Monetaristskie teorii “otkrvtoi ekonomiki”, MEMO 1/83, st. 73/83. i J. Jiittner, Rates of Return, Investment behaviour and Monetarv PoIicy, Kredit und Kapital 1/83. st. 1633., A. G. Johnson, Selected Essays in Monetary Economics, George Allen, London 1978. i Cambridge as an Academic Evironment in the Environment in the Early 1930’s, u D. Patinkin i J.C. Leith (Ed.), Keynes, Cambridge, and the General Theoral Theory, University of Toronto Press, Toronto, 1978, st. 98-114.

120

Strategije budžetske politike

novca je uglavnom nansijska aktiva, a cena novca je kamatna stopa (pošto se novac pozajmljuje) (g) promene, koje su rezultat nesrazmere izmedju ponude i tražnje, utiču na promene kamatnih stopa, koje preko promena u investicionim rashodima utiču na nominalni dohodak u formi tzv. indirektnog transmisionog mehanizma, (h) funkcije tražnje novca i brzine opticaja novca su nestabilne, (i) promene u brzini opticaja novca rekompenzuju se promenama u količini novca u opticaju u uslovima apsolutne preferencije likvidnosti, (j) promene nacionalnog dohotka u većoj meri zavise od autonomnih rashoda nego od promena u količini novca i (k) proces uravnoteženja je vrlo dug, a za to je potrebna kratkoročna ekonomska stabilizacija pomoću skalne politike. Kevnesijanci ostaju keynesijanci, kao opoziciona snaga i protivteža prodornom monetarizmu, čekajući, verovatno, da se istorija ponovi (tridesete godine), pa da pokažu oStroumnost i spretnoat uvodjenju makroekonomske politike regulacije tražnje. I, sve dok se ekonomska istorija “ne ponovi”, keynesijanci, neokeynesijanci i postkeynesijanci ostaju da tumače keynesijanizam i/ili skalizam sa antimonetarističkih pozicija u formi tzv. antimonetarizma. U okviru keynesijanskog dohodno-rashodnog analitičkog modela razvila su se u osnovi dva teorijska pravca sa stanovišta različitog tretmana brzine prilagođavanja i elastičnosti. Radi se, naime, o revolucionarnoj ortodoksnosti i neoklasičnom preporodu.234 Ortodoksni keynesijanski model implicira zamku likvidnosti, neelastične nadnice, ekasnost skalne politike, konstantni kapitalni koecijent i pesimizam u pogledu elastičnosti investicija i štednje u odnosu na nivo kamatne stope. “Neoklasični preporod” je uspeo, međutim, da modikuje ortodoksni dohodno-rashodni model sa stanovišta uloge monetarne politike i ponašanja monetarnih varijabila, poričući Keynesov doprinos sintezi teorije vrednosti i teorije cena, i važnost relativnih cena i monetarnih fenomena u Keynesovom modelu. Suprotstavljajući Keynesov teorijski koncept i keynesijanski dohodno-rashodni model, Leijonhufvud tvrdi sledeće.235 (1) Keynesov model uključuje relativne cene dok keynesijanski model isključuje relativne cene, (2) Keynesov model je dvorobni (dezagregiran na potrošna i kapitalna dobra), dok je keynesijanski model jednorobni, (3) Keynesov model implicira veću ulogu monetarnih faktora u odnosu na keynesijanski model, (4) Keynes je smatrao da odnos štednje i investicija odredjuje dohodak, a ne kamatna stopa, te da ponuda novca i preferencija likvidnosti određuju kamatnu stopu, a ne monetarni dohodak, (5) Keynes je pretpostavljao relativno visoku elastičnost investicija u odnosu na kamate i pridavao značaj dugoročnim kamatnim stopama koje u interakciji sa marginalnom ekasnošću kapitala određuju sklonost investicijama, (6) keynesijanski model je pretpostavljao neelastičnost nominalnih nadnica, ksnost cena kapitalnih dobara izraženih u potrošnim dobrima, jednostavno transformisanje nominalnih varijabila u realne veličine, svođenje novca na samo sredstva plaćanja i razvrstavanje gotovinskih potraživanja u široko denisanu kategoriju obveznica. 234

235

A. Leijonhufvud, O keynezijanskoj ekonomici i o ekonomici J. M. Keynesa, Centar za kulturnu djelatnost, Zagreb, 1983. i Keynes and the Effectiveness of Monetary Policy, Western Economic Journal, mart 1968. i Dr P. Jurković, i Leijonhufvud o keynezijanskoj ekonomici i ekonomici J. M. Keynesa, Finansije 1112/83, st. 621. A. Leijonhufvud, op. cit., st. 26-30.

121

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Monetaristička i keynesijanska kontroverza polazi od dobro poznatog učenja keynesijanske teorije po kome promena novčane mase izaziva promenu nivoa proizvodnje preko promene kamatnih stopa i tvrdnji monetarističke škole po kojima promena količine novca izaziva promenu nivoa cena uz uslov da je tražnja novca nepromenjena i da takva promena samo na kratak rok utiče na realnu vrednost nacionalnog dohotka i ekonomsku aktivnost.236 Izgleda, ipak, da je srednja pozicija najprihvatljivija za savremene teoretičare, budući da srednja linija pledira na “umeren” keynesijanizam na “umeren” monetarizam. HicksHansenova “izmirenja” Keynesa i klasika u pogledu odrednica kamatne stope i dugotinjajuća polemika o suprotnosti preferencije likvidnosti i pozajmnih fondova u razvoju kevnesijanske ekonomike237 izgleda nisu urodile plodom na teorijskom planu i, posebno, u praksi. Aspekt Keynesove teorije, koji je stvorio najviše muke kasnijim interpretatorima, jednako keynesijancima i antikeynesijancima, jeste njegova teorija kamata,238 koja je, pre svega, teorija kratkoročnih kamatnih kretanja. Keynesijanska koncepcija preferencije likvidnosti sa stanovišta spekulativnog motiva je pretpostavljala da su dugoročne kamatne stope visoko podržavane očekivanjima koja vraćaju na normalni nivo kratkoročne kamatne stope. Nova klasična doktrina, pak, smatra da ovo izvorno keynesijansko objašnjenje nije u skladu sa stabilnom kratkoročnom kamatnom stopom i stabilnim kalkulacijama graničnc ckasnosti kapitala. Tobin je ovu keynesijansku nelagodnost otklonio uvođenjem alternativne teorije preferencije likvidnosti i uklanjanjem nesklada između efektivnih i oćekivanih kamatnih stopa.239 Ispravljajući Keynesovu analizu tražnje novca za spekulativne svrhe, Tobin je pokušao da objasni zašto individue drže gotovinu u količinama iznad potrebnih, u slučaju pozitivne kamatne stope, kada držanje gotovine postaje potpuno ravnopravni oblik držanja imovine. Tobin je pokušao da kamatnu stopu, koja dovodi do tzv. zamke likvidnosti, izmeri, pokazujući da se dugoročna kamatna stopa (koju je sam Keynes uporno koristio, iako u praksi ne fungira kao merljiv indikator) može vrlo lepo zameniti sa kratkoročnom kamatnom stopom, kao faktički egzistirajućom i merljivom veličinom. S druge strane, istraživanjem tražnje novca kao sredstva razmene, Tobin potrebnu količinu novca za kupovine i prodaje (uobičajene) svodi na problem tzv. potrebnih zaliha, primenjujući stavove Fishera i Baumola na makroekonomskom nivou i dokazujući da tražnja novca, kao sredstva razmene, ne zavisi od veličine društvenog proizvoda i brzine opticaja. Opserviranjem pozitivnih kamatnih stopa za držaoce nenovčane imovine, tokova novčanih rashoda i prihoda, troškova konvertovanja novca u različite vrste imovine i prihoda od kamate, Tobin je pokazao da oba keynesijanska oblika tražnje novca u osnovi zavise od kamatne stope i da kamatna stopa zavisi, kako od novčanih, 236 237 238 239

S. Ghatak, Monetary Economics in Development countries, The Macmillan Press, London, 1981, str. 174. A. Leijonhufvud, Q keynesijanskoj ekonomici i o ekonomici J. M. Keynesa, Centar za kulturnu djelatnost, Zagreb, 1983, st. 19. A Leijonhufvud, On Keynesian Economics and the Economics of Keynes, Oxford University Press, st. 1819. J. Tobin, Liquidity Preference as Behavior Toward Risk, Review of Economic Studies, februar 1968. i Essays in Economic: Macroeconomics, Vol. I, NorthHolland, Amsterdam, 1971.

122

Strategije budžetske politike

tako i od realnih tokova (što je suprotno neoklasičnoj tvrdnji da je kamatna stopa, kao relativna cena kapitala, determinisana ponudom i tražnjom kapitala, a ne novčanim tokovima, koji odredjuju samo nivo cena). U Tobinovom konceptu, novac je jedan od oblika imovine u portfelju, jer se novac drži kao ravnopravni oblik imovine.240 Za Tobina je bitna kompozicija portfelja, kao i njegova promena, koja se, putem transmisionog mehanizma, prenosi na realne tokove. Pri tome, svaki oblik imovine u sastavu portfelja donosi vlasniku prihoda: (a) premiju za rizik, (b), prot i (c) vanrednu dobit. Keynes je doista prvi pokrenuo spor protiv oslanjanja na mere monetarne politike za postizanje stabilizacionih ciljeva. Stoga je doktrina o neekasnosti monetarne politike postala čvrsto povezana sa Keynesovim imenom. Upadljiv prelaz od promenjenog okvira kvantitativne teorije novca iz “Treatisea” na analizu multiplikatora u “Opštoj teoriji”, odnosno od pomeranja pažnje sa viška potražnje novca na višak ponude robe, ili rada, nedvosmisleno je pojačao utisak da je Keynes odjednom potopio monetarnu politiku. Ali, povezivanje Keynesovog napuštanja monetarnog pristupa određivanja dohotka između “Tracta” i Treatisea” nije u skladu sa glavnom porukom “Opšte teorije” i ne održava uverenje Keynesa da je “novac nevažan”.241 No, valja se prisetiti da dogma neelastičnosti izdataka s obzirom na kamate, kao bolest monetarne politike, nije potekla od Cambriddgea nego od Oxforda, isto onako kao što je ncelastičnost investicija s obzirom na kamate postala ključni argument za stav nove ekonomike, iako taj postulat nije ulazio u Keynesovu analizu.242 Odlučno preferiranje skalne politike u odnosu na potpuno oslabljenu zainteresovanost za “neekasnu” monetarnu politiku predstavlja, u stvari, najdramatičniji aspekt keynesijanske revolucije. No, valja naglasiti da je striktno zagovaranje mera skalne politike “proizvod” keynesijanaca (Leijonhufvud), jer je gotovo čitav korpus teorije skalne politike postkeynesijansko dostignuće (kao što su Lernorove funkcionalne nansije, Musgraveovo kompenzaciono nansiranje, deacioni-inacioni jaz, teoreme multiplikatora uravnoteženog budžeta, akeelerator u dohodno-rashodnom modelu i dr.243 Tobin je u svim teorijskim i empirijskim raspravama unosio ubeđenje da se skalna politika ne može ignorisati i gurnuti u nebitan arsenal za realne ekonomske rezultate, skiciranjem modela dugoročnih posledica alternativnih politika nansiranja za akumulaciju kapitala i inaciju.244 U tom kontekstu, Tobin 240 241

242 243

244

J. Tobin, The Theory of Portfolio Selection, u F. Hahn i F. Brechling (Ed.) The Theory of Interes Rates, Macmillan, London, 1965. i The Neutrality of Money in Frowth Models, Economica, Vol. 34, 1969. A. Leijonhufvud, O keynezijanskoj ekonomici i o ekonomici J. M. Keynesa, Centar za kulturnu djelatnost, Zagreb, 1983, st. 268-271. i Information and Coordination, Oxford University Press, N. York, 1981, st. 6. A. Leijonhufvud, op. cit., st. 270. A. Leijonhufvud, O kejnezijanskoj ekonomici i o ekonomici J. M. Kevnesa, Centar za kulturnu djelatnost, Zagreb, 1983, st. 268-269., D. Wright, The Keynesian System, N. York, 1961, st. 83-85. i R. Lecachman (Ed.), Keynes’s General Theory: Reports of Three Decades, N. York, 1964, st. 263-264. J. Tobin i W. Buitter, Long Run Effects of Fiscal and Monetary Policy on Aggregate Demande, u J. L. Stein (Ed.), Monetarism, NorthHolland, Amsterdam, 1976., Debt Neutrality: A Brief Review of Doctrine and Evidence, u G. von Furstenberg (Ed.), Social Security virsus Private Saving in Postindustrial Society, American Council of Life Insurance, Washington, 1979. i Fiscal and Monetary Policies, Capital Formation and Economic Activity, u G. von Fustenbertg, The Government and Capital Formation, American Council of Live Insurance, Washington 1979., J. Tobin, Essays in Economics:

123

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

naglašava da decitarno nansiranje budžeta može da izazove ili inaciju ili tzv. istiskivanje akumulacije kapitala, ali simultano provociranje inacije i istiskivanje nije moguće. U inaciji novac sc čini manje privlačnom imovinom u poređenju sa štednjom u drugim oblicima. Stvarna i očekivana erozija novčanih fondova i nominalnih dugova putem inacije dovode do njihove neatraktivnosti. U dugom roku, realni fondovi se prilagodjavaju tražnji za javnom imovinom, pri čemu se nivo cena i stopa inacije prilagodjavaju državnoj ponudi. U svom modelu Tobin245 opisuje skalnu politiku pomoću parametra e, kao dela dohotka koji kupuje država, parametra t, koji se mobiliše putem poreza po odbitku transfera, i parametra 1 γ, koji se nansira pomoću izdavanja kamatonosnih obveznica. Pri tome, realna stopa prinosa od novca (i), kao negativna vrednost stope inacije, realna stopa za obveznice (tq), koja je odredjena tržištem, tržišna vrednost obveznica l/(rB+i), kao recipročna vrednost njihove nominalne stope prinosa, troškovi realne kamate novog duga (rd), kao ponderisani prosek realnih stopa rB (1 γ) + (i) γ i odnos ukupnog duga prema nacionalnom dohotku (d), uz prethodna tri skalna parametra (e, t i 1 γ), daju identitet državnog budžeta: et = (grd)d = [gr (lγ) + i γ ]d, gde veličina g reprezentuje prirodnu stopu rasta. Vlasnici bogatstva, veli Tobin, mogu držati kapital koji nosi realnu kamatnu stopu (rri), pri Čcmu agregatni kapitalni koccijent stoji u obrnutom odnosu prema ovoj stopi za k. (rk) u ravnoteži stabilnog stanja. U stabilnom stanju, tražnja ovih oblika imovine u odnosu na ukupan dohodak predstavlja sc kao funkcija f [Tk (It), rvi, t) stopa prinosa po odbitku poreza i poreske stope gde je J = K, B, M. U tom sklopu, veće oporezivanje smanjuje željeno bogatstvo, smanjuje ponudu javnog duga, povećava tražnju javnog duga, smanjuje tražnju kapitala. Porast poreske stope je antiinatoran, ali izaziva tzv. efekat istiskivanja kapitala. Diskusija o tome da li je skalna politika ekasno sredstvo za pozitivno uticanje na nivo zaposlenosti obogaćena je raspravom o tzv. istiskivanju tražnje privatnog sektora (crowdingout), uključujući razlike između realnog i nansijskog crowdinga.246 U raspravama o potiskivanju sredstava za transakcione svrhe i efcktima potiskivanja portfelja značaj budžetske restrikeije stupa u prvi plan, jer je moguć crowdingin, tj. unapređenje tražnje privatnog sektora. Pritome, skalni multiplikator mora biti dugoročno pozitivan, iako stabilnost ekonomskog fcnomena ne dovodi nužno do pozitivnog skalnog multiplikatora kao u teoriji BlinderSolowa. No, u istraživanju realnog crowdingouta državna restrikcija budžeta više ne igra ulogu, s obzirom na to da se kao važan faktor razvija investicioni multiplikator povećanja državnih izdataka. Pozitivan investicioni multiplikator dovodi do povećanja cena koje garantuju realan rast. Veća izdvajanja države uz

245 246

Theory and Policy, Vol. 3. MIT Press, Cambridge, 1982. i Decit Spending and Crowding Out in Shorter and Longer Runs, u A. I. Greeneld i dr. (Ed.), Economic Theory for Economic Efciency: Essays in Honor of Abba P. Lerner. M. I. T. Press, Cambridge, 1979. W. Lachmann, Akumulacija imovine i ekoknomska aktivnost, Centar za kulturnu djelatnost, Zagreb, 1983., st. 80 i 81. W. Lachmann, Crowdingout and die budgetrestriktion des states: Eine kritik, Kredit und Kapital 1/82. st. 113-131. i R. J. Cebula, An empirical analvsis of the “crowding out” effect of scal policy in the United states and Canada, Kveios 4/78, str. 424-436.

124

Strategije budžetske politike

simultano suzbijanje inacije deluje pogoršavajuće na nivo zaposlenosti i mogu dovesti do opadanja realnog dohotka, a time i do povećanja zaposlenosti. Teorijska rasprava o ekasnosti skalne politike koriguje se, budući da postaje očigledna mogućnost jako divergirajućih dejstava poreza i javnih rashoda u okviru ekstremno pasivne ili aktivne monetarne politike.247 Pri tome je od izuzetnog značaja pitanje da li se skus kod utvrđivanja novih kombinacija instrumenata orijentiše samo prema robnom tržištu ili prema novčanom tržištu preko efekata svojih aktivnosti. No, dokazano je da se dejstva poreza ne ograničavaju samo na tražnju dobara, jer se promenama poreskih tarifa utiče direktno na ponudu dobara, tražnju novca i ponudu novca. Usled toga neophodna je čvršća koordinacija monetarne politike centralne banke i skalne politike, kao korisna alternativa za politiku usmerenu na smanjenje inatornih efekata, obezbedjenja pune zaposlenosti i promovisanja realnog rasta društvenog proizvoda. Doduše, čvršća koordinacija monetarne i skalne politike je imperativna u domenu decitarnog budžetskog nansiranja javne potrošnje, u presecanju kauzaliteta skalnih decita i inacije, u eliminisanju posledica decitarnog alimentiranja javne tražnje u ekonomske tokove reprodukcije, u blokiranju sprega javnonansijskih decita, skalnog opterećenja i zajmovnog (internog i eksternog) sunansiranja i u reviziji strategije decitarnog nansiranja rekonverzijom decitarnog nansiranja u sucitarno nansiranje i supstitucijom budžetskih debalansa skalnom reekvilibrizacijom. Za razliku od monetarističkog sistema, keynesijanski sistem je veoma teško predstaviti u vidu kataloga relativno prihvaćenih teza, jer je spektar keynesijanske doktrine širok, dosta izdiferenciran i vise rasprostranjen u ekonomskoj teoriji i praksi. No, i pored toga, Wcrner Ehrlicher je pokušao da keynesijanski sistem okarakteriše u četiri fundamentalne teze: 1. vrednost novca je determinisana mikroekonomski (budući da promene opšteg nivoa cena proističu iz nagomilavanja nemonetarno prouzrokovanih promena pojedinačnih cena), 2. nominalna novčana masa je u većoj meri određena endogeno nego egzogeno (pri čemu je snabdevanje privrede novcem vrlo elastičnog), 3. tražnja privrednog sektora je tendencijski nestabilna (jer mehanizmi multiplikacije i akeeleracije pojačavaju egzogene impulse) i 4. nivo proizvodnje i zaposlenosti determinisani su makroekonomski. Za razliku od monetaraca, koji u promenama novčane mase vide najvažniju determinantu promena nominalnog dohotka, u keynesijanskoj doktrini se ne može naći ni jedna dominirajuća makroekonomska veličina za određivanje opšteg nivoa cena. Ali, većina kevnesijanaca ne misli da je novčana masa bez značaja za kretanje opšteg nivoa cena, isto kao što i većina monetarista ne smatraju da je novčana masa samo jedna determinanta promena nominalnog dohotka, odnosno vrednosti novca. Ključna razlika izmedju monetarista i keynesijanaca postoji, ipak, u tome što monetaristi tvrde da je opšti nivo cena makroekonomski odredjena veličina, dok kevnesijanci smatraju da se ukupni nivo cena izvodi iz pojedinačnih cena, koje su determinisane visinom nadnica, povećanjem dobiti, visinom poreza, napretkom u 247

M. Rose, Fiscalpolitik bei aktiver und passiver Zentralbankpolitik, Kredit und Kapital, 1/82, st. 90110.

125

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

proizvodnji i cenama uvoznih dobara. Formiranje i korišćenje dohotka zauzimaju ključnu poziciju u procesu deriviranja opšteg nivoa cena iz pojedinačnih cena, jer su dohoci osnova novčane tražnje i komponente koja ulazi u cene ponude kao faktor troškova ili povećanje dobiti. Povećanje dobiti je, po pravilu, u funkciji povećanja dodatnih investicija, pa, prema tome, i povećanja tražnje, dok je povećanje nadnica u funkciji povećanja tražnje potrošnih dobara. Napredak u proizvodnji teži redukciji troškova i povećanju produktivnosti, a promene poreskih stopa u korelaciji su sa programiranim izdacima javnog sektora (čiji je smer često kontraciklično orijentisan). Keynesijanska teza o mikroekonomskoj određenosti opšteg nivoa cena inkorporiše pretpostavkii o nekompenziranju promena pojedinačnih cena u dejstvu na nivo cena suprotnim kretanjima. Keynesijanci u ovom kontekstu, pretpostavljaju (1) da je novčana masa elastična (tj. da ne predstavlja faktor restrikeije u privredi) i (2) da se restriktivni karakter u slučaju nedovoljne elastičnosti novčane mase primarno reperkutuje u praveu opadanja proizvodnje i zaposlenosti, što je u skladu sa Ehrlicherovom drugom i četvrtom tezom kevnesijanske teorije, kao i sa proporcijom da je vrednost novca nemonentarnomikroekonomski odredjena (prva teza).248 Teza o endogenosti novčane mase, koju zastupaju keynesijanci, potiče od banking-teorije. Medjutim, savremene novčane privrede u svojim mehanizmima kreiranja novca oslanjaju se na više komponenata (komponenta renansiranja, spoljnoekonomska komponenta i skalna komponenta), u kojima učestvuju centralna banka, poslovne banke i nebankarski sektori (Ehrlicher i Neubauer). Kreiranje primarnog novca i žiralnog novca nc mora uvek da podje od centralnog emisionog instituta budući da inicijativu mogu pokrenuti i poslovne banke i nebankarski sektori.249 Teza o endogenom karakteru novčane mase, po pravilu, dolazi do izražaja u sistemima u kojima centralne banke nisu u mogućnosti da utiču na povećanja nadnica, koje, prevazilazeći povećanje produktivnosti rada, indukuju porast cena. Poslovne banke prinudjene su da privrednim subjektima stavljaju na raspolaganje dodatne kredite za nansiranje povećanja nadnica. Isto tako, iskustva govore da su centralne banke, u uslovima stagnante ekonomskog rasta ili recesije, bile prinuđene i da su za poslovne banke i ekonomske subjekte pribavljale likvidnost radi stvaranja preduslova za obnovu privrednog rasta. Monetaristi interpretiraju stabilnost tražnje novca kao “stabilnu funkciju ograničenog broja varijabila koje to ilustruju”, dok se keynesijanci, usled verovanja u nestabilnost tražnje novca, orijentišu na kolebanja brzine opticaja novca koja su primetna u konjunkturnim trendovima. Keynesijanci, iz svog koncepta o nestabilnosti tražnje novca u konjunkturi, deriviraju potrebu za anticikličnom monetarnom politikom. Monetaristi, pak, iz svog koncepta o stabilnosti tražnje

248

249

R. Dornbusch i S. Fisher, Macroeconomics, Me GrowHill, N. York, 1981., R. Portait i P. Poncet, Macroćeonomie nancière, Bruyant, Bruxelles, 1980., J. D. Hey, Economics in Diesequilibrium, M. Robertson, Oxford, 1981., H. Neuman, Traité d’économie nancière, P. U. F. Paris, 1980. i B. M. Mitnick, The Political Economy of Regulation, National and Multinational Monetary Concerns, 1982. To je Neubaueru poslužilo kao osnov da izvede argument za nemogućnost jedne monetarističke novčane politike.

126

Strategije budžetske politike

novca, izvode monetarističko “verovanje” u vezivanje novčane mase za “pravila igre” radi ublažavanja konjunkturnih kolebanja.250 S druge strane, monetaristi veruju u stabilnost privatnog sektora i, stoga, smatraju da su autonomna kolebanja tražnje privrednog sektora relativno mala i zanemarljiva te da su samokontrolni mehanizmi privrede sposobni za apsorbovanje poremećaja. Suprotno od monetarista, keynesijanci tvrde da je tražnja privrednog sektora podložna kolebanjima, usled G.R. Feiwel, Samuelson and Neoclassical Economics, Cluwer-Nijhof, Boston-Hague-London, 1981, i J. Arrons, Keynes et les probabilités: un aspect du “fondamentalisme” Keynésien, Revue économique 5/82 i P. Delfaud, Keynes et le keynésianisme, P.U.F., Paris, 1982. tendencijske nestabilnosti marginalne ekasnosti kapitala, a da se impulsi preko miltiplikatora i akceleratora pojačavaju i preko pretpostavljene elastičnosli novčane mase održavaju. Po pravilu, monetaristi tezu o stabilnosti privatnog settora obrazlažu empirijskim istraživanjima novčane mase, cena, proizvodnje i dohotka, čiji rezultati pokazuju paralelizam izmedju kretanja novčane mase i nominalnog dohotka. No, postoje i argumenti, koji objašnjavaju određenost novčane mase iz vremenski kasnijih promena dohotka,251 tako da Mayerova treća teza postaje više pitanje plauzibilnosti teorijskih argumenata, nego vrednosti parametara. Prema tome, monetaristička teza stabilnosti, odnosno keynesijanska teza o nestabilnosti ima dva aspekta: (1) aspekt stabilnosti, odnosno nestabilnosti tražnje novca, koji se razmatra u okviru transmisionog procesa, i (2) aspekt stabilnosti, odnosno nestabilnosti privrednog sektora, koji se razmatra sa stanovišta tražnje. Keynesijanci, u tom kontekstu, nemaju povoda da empirijski dokazuju tendencijsku nestabiinost ekonomskih procesa, odnosno tražnje privrednog scktora (naročito investicionc tražnje) i tražnje novca,252 budući da istorija ekonomskih trendova dovoljno jasno i egzaktno potvrdjuje keynesijanske pozicije. Ehrlicherove četiri teze keynesijanskog sistema reprezentuju protivtežu paralelnim Mayerovim tezama (četiri) monetarističkog sistema: (1) nemonetarna mikroekonomska određenost vrednosti novca naspram kvantitativne teorije novca, (2) endogena određenost novčane mase nasuprot monetarističkog procesa transmisije,253 (3) nestabilnost privrednog sektora nasuprot stabilnosti privatnog sektora i (4) makroekonomska određenost zaposlenosti i proizvodnje naspram mikroekonomske određenosti. Pošto je kriza 30-ih godina podstakla Keynesa da iznađe rešenje problema određivanja nivoa realne privredne aktivnosti, odnosno nivoa zaposlenosti i proizvodnje, to je njegova ideja o dokazivanju mogućnosti ravnoteže pri nedovoljnoj nezaposlenosti, koja je izvedena iz analize procesa formiranja i korišćenja dohotka, 250 251 252

253

To je Neubaueru poslužilo kao osnov da izvede argument za nemogućnost jedne monetarističke novčane politike J. Tobin, Money and Income, Quarterly Joumal of Economics, Vol. 84, 1970, str. 301-304. M. Beek, Government Spending: Trends and Issues, Preager, N. York, 1981., G. von Furstenburg (Ed.), The Govemment and Capital formation, Ballingger, N. York, 1980., L. Pliatzkv, Getting and Spending Public Expenditure, Employment and Ination, Basil Blackwell, Oxford, 1982. i N. F. Keiser, Macroeconomics, Fiscal Policy and Economic Growth, John Wiley and Sons, 1967. Ehrlicherova druga teza o endogenosti novčane mase dopunjuje prvu o nemonetarno-mikroekonomskoj određenosti novčane mase, utoliko što se mikroekonomsko određivanje nivoa cena može zamisliti samo ukoliko novčana masa ne predstavlja faktor restrikcije na makroekonomskom planu.

127

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

u aktuelnim uslovima, mogla da doprinese prikladnijem katalogiziranju postavki keynesijanske teorije po obrnutom redosledu: (1) makroekonomska određenost nivoa realne privredne aktivnosti, kao prva teza, (2) ubeđenost u nestabilnost privrednog sektora, kao druga teza, (3) endogenost novčane mase, kao treća teza, i (4) mikroekonomska odredjenost nivoa cena, kao četvrta teza (Ehrlicher).254 U keynesijanskom konceptu, zaposlenost i proizvodnja su makroekonomski određeni efektivnom agregatnom tražnjom na koju deluju monetarna i skalna politika usled tendencijske nestabilnosti tražnje privatnog sektora. Kevnesijansko centralno pitanje determinanti zaposlenosti važilo je za sekundarni problem od klasične teorije do monetarizma. Pri tome je samo klasična ideja o automatskom tendiranju ekonomskog sistema ka punoj zaposlenosti zamenjena monetarističkom idejom o prirodnoj stopi nedovoljne zaposlenosti ili prirodnom nivou proizvodnje. Prirodna stopa nezaposlenosti i prirodni nivo proizvodnje se mikroekonomski objašnjavaju graničnom produktivnošću, visinom realnih nadnica, stanjem na tržištu rada, troškovima migracije radne snage, mobilnoscu rada i drugim nemonetarnim faktorima. Keynesijanci, za razliku od monetarista, suprotstavljaju gledište, po kome visinu efektivne tražnje određuje nivo ekonomske aktivnosti, objašnjenju nivoa privredne aktivnosti sa stanovišta ponude. U keynesijanskom sistemu komponenata ukupne tražnje dominantno mesto pripada autonomnim investicijama i tražnji javnog sektora, koje, kao egzogene određene veličine, determinišu nivo ravnoteže sistema pri datom nivou zaposlenosti.255 U tom sklopu, monetarna politika utiče na investicionu aktivnost posredstvom dejstva na nivo kamata i marginalne ekasnosti kapitala, a u sadejstvu sa skalnom politikom, deluje na nivo zaposlenosti i proizvodnje.256 No, mi smo, na kraju, spremni da Ehrlicherovu listu propozicija keynesijanskog sistema proširimo novim postavkama na bazi teorijskih stavova Modigliania, Samuelsona, Tobina, Ducsenberrya, Hansena, Musgravea, Johansena, Hellera, Hicksa, Barrérea, Solowa, Blindera, Kleina, Leijonhufvuda, Andoa, Philipsa, Ecksteina, Gordona i Feldsteina, uprkos tvrdnji Mayera da ne postoji merodavna lista keynesijanskih postavki. To činimo iz razloga što smo na isti način postupili i pri sintetizovanju postavki monetarizma. Te postavke su, po načem mišljenju, sledeće: 1. Opšti nivo cena na kratak rok se ne menja, 2. Ponuda novca, uglavnom, zavisi od tražnje novca koja se u modelu opservira kao endogena promenljiva, 3. Supstitut novca je uglavnom nansijska aktiva, a cena novca je kamatna stopa, pošto se novac pozajmljuje, 4. Promena, koja je rezultat nesrazmere između ponude i tražnje novca, utiče na promenu kamatne stope, koja, preko promene u investicionim 254 255 256

K. Kühne, Evolution soekonomie, Stutgart, Gustav Fischer Verlag, 1982., R. T. Roven, Macroeconomic. Macmillan, N. York, 1983. i F. Poulon, Economie generale, Dunod, Paris, 1982. Potrošnja se, pri tome, smatra funkcijom dohotka i nezavisnom varijabilom. A.Pcacock i F.Forte, The Political Economv of Taxation, Mattin’s Press, N. York, 1981.,J. A. Pechman (Ed.), Comprehensive Income Taxation, Brookings lnstitutions, Washington. 1977., J. Tobin, The Negative Income Tax, u P. Samuelson i dr. (Red.), Readings in Economics. MeGrawHiIl, N. York, 1976., R.A. Musgrave, The Economic of Taxation, Brookings Institutions, Washington, 1980. i W. J. Keller, Tax lncidence, NorthHolland, Amsterdam, 1980.

128

Strategije budžetske politike

rashodima, utiče na nominalni dohodak (tzv. indirektni transmisioni mehanizam); 5. Funkcije tražnje novca i brzine opticaja novca su nestabilne (Keynes),257 odnosno tražnja novca je mnogo manje stabilna funkcija nego što smatraju monetaristi (keynesijanci), 6. Tačnost predviđanja promena u nacionalnom dohotku na osnovu promena u količini novca u opticaju nije sigurna i pouzdana; 7. Promene u količini novca nisu beznačajne, ali nisu ni najznačajnije za promene nacionalnog dohotka, koji, pre svega, zavisi od autonomnih rashoda, iako se dopušta mogućnost da su date promene (u količini novca na nacionalni dohodak) najznačajnije na dugi rok, 8. Ekonomija je inherentno nestabilna, što je posledica nestabilne granične ekasnosti inVesticija usled promena u preduzetništvu; potrebna je stoga, kratkoročna ekonomska stabilizacija pomoću skalne politike, pri čemu je proces uravnoteženja vrlo dug, i 9. Alokacioni faktor je veoma važan za kratkoročno delovanje na nacionalni dohodak, a različiti motivi rashoda su odlučujući za kratkoročno delovanje na dohodak, te se, stoga, operiše velikim ekonometrijskim modelima. Svrha ovog katalogizovanja keynesijanskog sistema, čije su postavke eksplicirane u sklopu oponentne diskusije i kontroverze monetarista i skalista, ogleda se u potrebi za paralelnom prezentacijom monetarizma i skalizma istovremeno. Pored toga, naš cilj u ovom radu nije da učinimo sintezu monetarizma i skalizma već da reinterpretiramo monetarizam i skalizam onakav kakav jeste i onako kako ga glavni protagonisti u svojim radovima predstavljaju, s jednc strane, te da istražimo konvergirajuće i divergirajuće stavove u kevnesijanskoj i monetarističkoj teoriji,258 s druge stranc. U tom kontekstu, valja podvući razlike između monetarizma i keynesijanstva u Mayerovim rezonancama. Kvantitativna teorija je, po Mayeru, jednostavnija od keynesijanske, jer operiše manjim brojem varijabila u okviru tzv. redukovanih modela. Friedmanova empirijski proverena tesna veza između promena novca i promena nominalnog dohotka uprošćava “komplikovani” transmisioni proces.259 Davanjem centralnog mesta opštem nivou cena u odnosu na cene u pojedinim sektorima i prednost malim, u odnosu na velike modele, monetaristi pojednostavljuju makroekonomiju. Smatranjem privrednog sektora stabilnim, monetaristi oslobađaju ekonomiste potrebe da vode sada računa o uktuacijama podsticaja za trošenje i potrebe za analizu potrošnje i investicija, i poznavanja teorija privrednih ciklusa. Upotrebom ukupne rezerve (a ne kombinacije kratkoročnih kamatnih stopa) i stabilne stope monetarnog rasta, uprošćava se analiza i sprovodenje monetarne politike. Uvođenjem realne

257 258

259

U uslovima apsolutne preferencije likvidnosti čak i promene u brzini opticaja novca kompenziraju u potpunosti promene u količini novca u opticaju. J. Valier, Une Critique de l’économie politique, f. Maspero, Paris, 1982., R. Courbis, Compétitivite et Croissance en économie concurrencée, tom 1 i 11, Dunod, Paris, 1975. i L. Stoleru, L’équilibre et la croisance économique, Paris, 1971. M. Friedman i A.Shwartz, Money and Business Cycles, Review of Economics and Statistics, februar 1963, st. 59.

129

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Filipsove krive u analizu monetaristi vešto izbegavaju teško pitanje izbora između nezaposlenosti i inacije.260

2) Budžetski monetarizam i ograničenja monetarne politike Budžetski monetarizam Brunnera i Meltzera prebacuje Friedmanu da je u makroekonomskoj analizi zanemario budžetske varijabile, pogotovu što je imperativno armisati politiku limitiranja budžetskog decita, ukoliko se želi da se zadrži rast novčane mase. Ova varijanta monetarizma podrazumeva, u stvari, teorijski model cena i teži da otkrije interakcije između tržišta aktiva, tržišta proizvoda i budžetskog decita. BrunnerMeltzerova analiza budžetskog monetarizma261 bazira se na aplikaciji teorije cena u makroekonomskoj analizi, pošto friedmanski monetarizam nije pridavao nikakvu formalnu ulogu relativnim cenama u procesu makroekonomskih usklađivanja i pošto je Friedman ignorisao efekte varijacija javnih rashoda skalnih prihoda u makroekonomskoj analizi (odnosno skalne i budžetske varijabile.262 Protagonisti budžetskog monetarizma odbacuju ideju “samo novac je važan”, budući da u njihovoj analizi budžetski decit ima uticaj na nivo proizvodnje i cena. Osim toga, struktura budžetskog decita odreduje poziciju Filipsove krive na kratak rok. Relacija inacija nezaposlenost je izražajnija, kada se decit nansira noveem, a trajnija, kada se nansira dugom (M.Fratiani). U optici budžetskog monetarizma, novčana masa je determinisana u procesu budžetskog decita, a budžetski decit nije indiferentan u borbi protiv inacije. Rast javnog decita, u principu alimentira inaciju. Međutim, pristalice budžetskog monetarizma se slažu sa Friedmanom, kada kaže da je inacija, uglavnom, monetarni fenomen, ali dodaju da je limitiranje budžetskog decita neophodno. To je potvrdio i Minford u okviru Liverpoolskog makroekonomskog modela.263 Višegodišnje praktikovana skalna stimulacija privredne aktivnosti u SAD, Zapadnoj Nemačkoj i Japanu (period 1975-79. god.) vodila je smanjivanju oporezivanja i povećanju budžetskih rashoda u funkciji generisanja agregatne tražnje i pokretanja privredne aktivnosti iz recesionog stanja.264 Smatralo se, naime, da potrosači generišu recesiju na taj način što su smanjivali potrošnju u odnosu na formirane dohotke i time povećali štednju, koja nije mogla biti, u uslovima neizvesnosti u recesiranoj privredi, prebačena u tokove nansiranja investicija 260

261

262 263 264

K. Brunner, Commentary of the State of the Monetary Debate, Federal Reserve Bank of St. Louis, Review, septembar 1973, st. 14. i Assumptions and the cognitive Quality of Theories, Synthese, Vol. 20,1969, st. 501-525, K. Brunner i A. Meltzer, Some General Features of the Federale Reserves Apprach to Policy, U. S. Congress, House, Committée on Banking and Currency, Subcommittée on Domestic Finance, 88th Congress, 2nd Session, Washington, 1964. i C. Gordon, Riddles in History, N. York, 1974, st. 156. K. Brunner A.H.Meltzer, Money, Debtand Economic activity, Journal of Political Economy, Vol.80, 1972. i An Aggregative Theory for an Closed Economy, u J.L. Stein (ed.), Monetarism, North Holland, Amsterdam, 1976, st. 80-103 K.Brunner A.H. Meltzer, Friedman’s Monetary Theory, Journal of Political Economy, juni 1972, st. 842. H. Minford, Monetarizam, Ination and Economic Policy, Liverpool Oceasional Papers, 1/80. Dr M. Ćirković, Privredna kretanja i stabilizaciona politika, Jugoslovensko bankarstvo, novembar 1974. god. i Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982. god. st. 26 i 27.

130

Strategije budžetske politike

u cilju povećanja proizvodnje i zaposlenosti. Aktiviranje stimulativnih skalnih programa u praveu oživljavanja konjunkture i ublažavanja nezaposlenosti imalo je svoj raison d’etre u kratkom roku i u uslovima postojanja neiskorišćenih kapaciteta,265 iako je sa gledišta stabilizacione politike “opasno” voditi politiku neravnoteže budžeta i javnih fondova.266 Dakako, u dugom roku stimulativni skalni programi koji vode povećanju obima decitarnog nansiranja države, u krajnjoj liniji, deluju na smanjivanje akumulativne i reproduktivne sposobnosti privrede i na povećanje stope inacije. Koncepcija koja kritički istupa u odnosu na korišćenje decitarnog budžetskog nansiranja kao sredstva za oživljavanje privredne aktivnosti polazi od uopštavanja istorijskih iskustava primenom tzv. ekspanzivne skalne politike. Po ovoj tezi, politika povećanja budžetskih rashoda bez odgovarajućeg povećanja budžetskih prihoda, preko stvaranja nansijskih decita javnog sektora, deluje na kratki rok u praveu akeeleracije stope rasta realnog društvenog proizvoda u uslovima recesije i u praveu jačanja reproduktivne sposobnosti privrede.267 No, ukoliko se skalni deciti ne poništavaju budžetskim sucitima, onda sistem decitarnog nansiranja deluje asimetrično u smislu kreiranja nansijskih decita države koji zahtevaju pokiiće u emisiji novog kvantuma novca sa udarom na selektivne kredite i kredite za likvidnost. A ukoliko se u politici budžetskog pokrića pribegava učešću države na tržištu kapitala, utoliko se redukuje obim sredstava akumulacije za nansiranje investicija. Problem je utoliko teži, ukoliko se simultano javlja rast dodatne tražnje privrednih subjekata i države za akumulacijom na tržis’tu kapitala u odnosu na tekući priliv akumulacionih potencijala na tržišlu kapitala, jer dolazi do porasta kamatnih stopa u cilju uravnoteženja ponude i tražnje nansijskih resursa na tržištu. Porast novoa kamatnih stopa simultano održava decit nansijskih sredstava na tržištu kapitala i smanjenje ksnih investicija u privredi. U lančanoj reakeiji, centralna banka upumpava dodatnu iatornu količinu novca u funkciji osiguranja ravnoteže između ponude i tražnje nansijskih sredstava i sprečavanja porasta kamatnih stopa na nansijskom tržištu u kratkom roku. U krajnjoj instanci, neminovno dolazi do skoka stope inacije i do prilagodavanja dugoročnih kamatnih stopa na višem nivou usled ukalkulisavanja stope inacije u kamatne stope. Zadržavanje normalne stopc monetarne ekspanzije od strane centralne banke, nezavisno od stanja na nansijskom tržištu, simultano bi redukovalo inatorne napetosti i apsorpciju sredstava na tržištu kapitala od strane privrede usled ekspanzivnog decitarnog nansiranja države, koje potiskuje privredu sa tržišta kapitala. A to je suprotno logici produbljenog decitarnog nansiranja budžeta, budući da ne obezbeđuje povišcnu stopu privrednog rasta i izvlačenje privrede izstanja recesije. Jer, smanjivanje investicione tražnje privrede na račun rasta budžetske tražnje država nema neutralne cfekte na privredna kretanja, s obzirom na rastuće učešće budžetskih rashoda i skalnih prihoda u raspodeli društvenog 265

266 267

K. Brunner (Ed), Keynesian Policies, the Drift into Permanent Decits and the Growth of Government, Journal of Monetary Economics, avgust 1978, st. 567636, B.Hillier, Does Fiscal Policy Matter?, Public Finance, juni 1977, st. 374-389. i S.J. Turnovsky, Maacroeconomic Analysis, Cambridge University Press, Gambridge, 1977. Dr M. Ćirković, Privredna i monetarna kretanja u svetu, Jugoslovensko bankarstvo, april 1977. i Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, st. 65-70. Dr M. Ćirković, Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, str. 67-68.

131

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

proizvoda. Iako tzv. programi skalnog stimulisanja privredne aktivnosti (u formi ekspanzivne skalne politike, odnosno decitarnog budžetskog nansiranja) mogu doprinositi oživljavanju konjunkture (u uslovima egzistencije neiskorišćenih kapaciteta) ekasnije od monetarne politike (u uslovima delovanja nansijskog tržišta i postojanja ravnotežne kamatne stope),268 decitarno nansiranje države se, ipak, ne može prekinuti u momentu oživljavanja privrede, kada je privrednim subjektima potreban povećan kvantum akumulacije sa tržišta kapitala. Državni programi javnih rashoda ne mogu se svakodnevno prilagođavati tekućim privrednim kretanjima niti se potreban obim decitarnog nansiranja države, kao inicijalni faktor pokretanja ekonomskih tokova, može punktualno predvideti. U tom smislu, monetarna politika ima potencijalno vece mogućnosti za eksibilno korigovanje u skladu sa tekućim kretanjem konjunkture, pogotovu u sistemima u kojima ne egzistira stihijsko nansijsko tržište i tržišno formirana kamatna stopa (jer u takvim sistemima centralna banka može putem ekspanzivne monetarne politike više da deluje u praveu ekspanzije proizvodnje.269 U teorijskim raspravama u pogledu kombinovanja skalne i monetarne politike, pristalice skalne politike ukazuju da je decitarno budžetsko nansiranje jedini način da se poveća stopa rasta realnog društvenog proizvoda i ublaži nezaposlenost (bez povećanja stope inacije, dokle god postoje neiskorišćeni kapaciteti), dok pristalice monetarne politike ukazuju da ekspanzija agregatne tražnje generisane javnom potrošnjom deluje na akeeleraciju inacije u uslovima nedovoljnog korišćenja kapaciteta. 270 Monetaristi, dakle, smatraju da trajno korišćenje budžetskih decita ne održava povoljnu konjunkturu i da decitarno nansiranje generiše inacione trendove. Stoga, insistiraju na održavanju ravnoteže državnih budžeta i na vođenje čvršće monetarne politike.271 No, i monetaristi i skalisti “nisu u pravu”, budući da se dinamička privredna ravnoteža jedino može održati simultanim kombinovanjem relativno stabilnog monetarnog rasta i optimalnih proporcija u raspodeli društvenog proizvoda.272 Time je skalna politika u alternativnim konceptima stabilizacione politike, značajna dopuna monetarnoj politici.273 Od sredine 70-ih godina u većini industrijskih zemalja OECD sprovodio se koncept monetarne politike sa postepenim pojačavanjem restriktivnosti u vidu tzv. graduelističkog koncepta restriktivne monetarne politike čija se suština ogleda u tome da stope rasta monetarnih agregata treba postepeno redukovati sve dok ne dovedu do neinacionog nivoa koji je kompatibilan sa stabilnošću cena. Već od početka 80-ih godina primenjene monetarne politike postaju sve ujednačenije po stepenu restriktivnosti i po strožem pridržavanju postavljenih okvirnih stopa monetarnog rasta. A kombinacija tvrde novčane i labave poreske politike jeste novost u odnosu na nekad preovladujuću liniju većih poreza i dolivanja sve obilnijih količina novca u privredu. 268 269 270 271 272 273

Dr M. Ćirović, op. cit., st. 68459 Dr M. Ćirović, Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, st. 69. Ibidem, st. 6970. Dr M. Ćirović, Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, st. 69. Dr M. Ćirović, op.cit. Dr M. Ćirović, Koncepti inacije i stabilizacione politike, Ekonomist 12/67 i Novac i stabilizacija, Savremena administracija, Beograd, 1982, st. 17-18.

132

Strategije budžetske politike

Promene koje su u SAD učinjene u poslednjem kvartalu 1979. god. pomerile su težište operativnog monetarnog regulisanja sa kamatnih stopa na bankarske rezerve dajući im ulogu instrumenta za praćenje i postizanje zadatih stopa rasta novčane mase. Novi pristup omogućio je slobodno variranje kamatne stope na medubankarskom tržištu novca, jer je za tzv. praktični monetarizam bitna veza između povećanja obima bankarskih rezervi i narasli javni dug doveli do povećanja kamatnih stopa. U naviknutim privredama na budžetske decite, javni sektor je nastavio tendenciju korišćenja sredstava preko kreditnog tržišta, tako da je udeo holdinga državnih obveznica u nansijskoj imovini privatnog sektora uvećan poslednjih godina, objašnjavajući delimično neuobičajenu strukturu kratkoročnih i dugoročnih kamatnih stopa. Pri tome, visoko učešće neizmirenog duga u imovini privatnog nenansijskog sektora iziskivalo je povećanje realnog prihoda od kamate radi reprodukovanja interesa za apsorbovanje državnih obveznica. Zaduživanje iz bankarskih izvora i dalje je medutim, najvažniji izvor nansiranja državnih decita, iako se na taj način uočava pritisak na naknadno monetarno pokriće iz dodatne emisije, kako ne bi došlo do oskudice na nansijskom tržištu. Relativno visok rast kratkoročnih kamatnih stopa u SAD imao je nepovoljne posledice na nansijska tržišta sa stanovišta povećane nesigurnosti na tržiltu obveznica i neizvesnosti oko kretanja dugoročnih kamatnih stopa i porasta rizika u poslovanju nansijskih posrednika. S druge strane, na porast američkih kamatnih stopa ostale zemlje su bile prinuđene da podižu nivo svojih kamatnih stopa iz razloga što su devizni kursevi postali izuzetno osetljivi na razlike u kamatnim stopama kako u zemljama sa niskom, tako i u zemljama sa visokom inacijom. Uz to, tokovi kapitala na međunarodnom planu uslovljeni su, isto tako, razlikama u nominalnim kamatnim stopama, tako da su zemlje sa decitnim platnim bilansom računajući na priliv kapitala vodile politiku podizanja nivoa kamatnih stopa. Zemlje sa oslabljenim valutama, pak, težile su da limitiraju depresijaciju deviznih kurseva radi smanjenja izdataka za uvoz, izbegavanja, prenošenja uvozne inacije na interne cene (posredstvom deviznog kursa) i minimiziranja gubitka po osnovu pogoršanih uslova razmene. Jačanjem inacionih tendencija učvršćeno je shvatanje da je inacija izvor svih nedaća i da se ekonomska politika mora usredsrediti na dezaktiviranje inacionih procesa monetarnim instrumentima.274 Stvaranjem dovoljnog po jačini i po trajanju deacionog pritiska optira sc monetarna politika koja ima snažno delovanje na nivo cena i na inaciona očckivanja (dodušc po liniji antiinacionog zakašnjenja) iako neposredno jako usporava proizvodnju i zaposlenost. Izmenjen je, dakle, redosled poteza, budući da čvrsta monetarna stega u stabilizacionoj politici treba da stvori deacione uslove kako bi relativno visoka nezaposlenost, izvršila jak pritisak na realne nadnice.

274

Lahiri je analizirao inaciona iščekivanja na osnovu makroekonomskih modela koji se odnose na inaciona iščekivanja u determinisanju inacije dohotka i na simultanost inacionih iščekivanja u odredivanju dohotka i cena, s jedne strane, i inaciona iščekivanja na nansijskim tržištima, odnosno formiranje inacionih isčekivanja i njihovog uticaja na kamatne stope, s druge strane (K. Lahiri, The Econometrics of Inationary Expectations, NorthHolland, Amsterdam, 1981.)

133

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

3) Budžetska politika i mogućnosti ostvarivanja uravnoteženog neinatornog rasta Među ekonomistima glavnih škola ekonomske misli keynesijanske, monetarističke i nove klasične ne postoje saglasnosti kako sa stanovišta uzroka kriznih tegoba tako i sa stanovišta preporuka za trajno ozdravljenje privrede i izlaženje na put uravnoteženog neinatornog rasta. Po nckom nepisanom pravilu, svi ekonomisti keynesijanske, monetarističke i neoklasične struje osuduju neadekvatnu ekonomsku politiku. Keynesijanci, naime, vele da su usporavanje privrednog rasta i masovna nczaposlenost posledica suviše restriktivne ekonomske politike i njene preterane usredsređenosti na suzbijanju inacije. Monetaristi, pak, inacione tendencije pripisuju preteranoj i neujednačenoj monetarnoj ekspanziji, a aktivizam ekonomske poIitike usled podeenjivanja visine prirodne stope nezaposlenosti i zadržavanja stvarne stope nezaposlenosti ispod prirodnog nivoa smatraju ubrzivačem inacije. Najzad, pristalice nove klasične makroekonomije dokazuju da su iznenadeni od strane ekonomske politike kao osnovni uzročnik inacionih poremećaja i kolebanja ekonomske aktivnosti. Po njima, ekonomska politika je od uvek bila neizvesna i promenljiva. Rastuća nezaposlenost i slabljenje privrednog rasta smatralo se opštim projavama karakterističnim za privrede zemalja OECD uprkos primena aktivističke, pasivne, restriktivne i eskpanzivne ekonomske politike (npr. Barreova restriktivna keynesijanska politika u Švedskoj i Danskoj, aktivistička ekonomska politika. Z. Nemačke i pasivna politika u Kanadi). Stoga, moguće mere protiv inacije Brunner tumači sa teorijskog stanovišta prilaza inaciji, što znači da izbor antiinacionih mera zavisi od monetarističkog ili keynesijanskog objašnjenja inacije. Efektivna antiinaciona politika prema monetarističkom objašnjenju, uredsređuje se na kontrolu monetarnog rasta i eksibilne devizne kurseve, odnosno koncentriše se na politiku dohotka ili kontrolu dohodaka i cena i na skalnu politiku prema keynesijanskom pristupu. U celini posmatrano, ekonomisti su, međutim, saglasni da su poremećaji na strani realne ponude u zemljama OECD u 70im godinama bili odlučujući za usporavanje privrednog rasta i povećanja nezaposlenosti. Poremećaji na strani ponude po osnovu skokovitog povećanja realnih cena nafte i sirovina, trajnog usporavanja produktivnosti rada i investicija u osnovne fondove usled povećanih rizika i neizvesnosti u uslovima instalisanih inacionih pčekivanja, i prodora novoindustrijalizovanih zemalja u tradicionalno izvoznim sektorima industrijskih zemalja, u osnovi objašnjavaju stagacione procese. Pošto inacija nije više cikličan problem i prateća pojava konjunkturnog uspona, već i dugoročna tendencija strukturnog karaktera, akeenat se razumljivo stavlja na ponudu. Glavne poruke teoretičara makroekonomske stabilizacije zasnovane na ponudi ogledaju se u imperativu dugoročnog uskladivanja realnih nadnica nadole u slučaju spoljnjeg povećanja realnih cena inputa. U prvoj, inicijalnoj fazi insistira se na redukciji realnih nadnica, a u drugoj na sporijem rastu realnih nadnica u odnosu na prvobitni trendni rast. Cilj je, dakle, da se u pogoršanim uslovima razmene spreči prevaljivanje “gubitaka” na prote i da se izvrš preraspodela nacionalnog dohotka u korist kapitala, a na teret realnih nadnica, radnica koje su duže i brže rasle od produktivnosti. 134

Strategije budžetske politike

Nepovoljnim kretanjima na strani ponude valja pridodati zakašnjenje u domenu upravljanja tražnjom saglasno izmenjenim uslovima. Izbegavala se, naime, primena restriktivnog kursa monetarne politike u svim zemljama OECD izuzev Švajcarske i Z. Nemačke usled prihvatanja tzv. gradualističkog smera od sredine 1975. god. Takvim kursom monetarne politike težilo se da se ne premaše projektovane stope rasta monetarnih agregata s ciljem da se smanji rast stope inacije i da se minimiziraju nepovoljna dejstva monetarnih restrikeija na realni proizvod i zaposlenost. S druge strane, restriktivni kurs skalne politike bio je osujećen postojanjem visokih budžetskih decita, koji su rasli usled opadanja realne privredne aktivnosti i povećanja potreba u nansiranju javnog sektora. U uslovima probijanja projektovanih okvira za stopu monetarne ekspanzije i povećanja decita jjavnog sektora nominalne i realne kamatne stope postale su neizbežno varijabilne.275 Nemogućnost svođenja javnih rashoda u prihvatljive realne okvire i nansiranje skalnih decita kreiranjem novca jačali su inacione tenzije uporedo sa slabljenjem privredne aktivnosti. Stagacija je u sprezi monetarnog i skalnog kursa dobila, na taj način, duboke korene i složeno poreklo, kao rezultat divergentnih faktora uticaja u dužem vremenskom razdoblju i gubljenja poverenja u postojeće makroekonomske mehanizme smirivanja inacije. U tom kontekstu vaskrsla su nastojanja da se preispitaju postojeći klasični instrumenti politike upravljanja tražnjom, kao što su politika umerenog rasta monetarnog agregata, politika smanjenja budžetskih decita i politika smanjenja javnih rashoda u odnosu na društveni proizvod. Politika jakih uticaja na smanjenje rasta nominalne tražnje, koja je praktikovana u većini razvijenih zemalja, ostavila je mnoge elemente inacionih očekivanja neizmenjene tako da je efektivna inacija privremeno niža, ali po cenu smanjenja proizvodnje. Uporno insistiranje na sprovođenju restriktivne politike tražnje na dugi rok u krajnjoj instanci ispoljava se kao negativno dejstvo na proizvodnju. Iz tih razloga, sada se preispituju argumenti za i protiv politike tražnje u korist politike ponude. Naime, pledira se da se umesto politike smanjenja tražnje u odnosu na postojeću ponudi, koja je manja od tražnje, učini zaokret prema politici alternativnog uravnoteženja u smislu primene politike povećanja ponude koja treba da stigne tražnju na koju se već restriktivno deluje. Novopraktikovana politika ponude okreće se stimulativnosti proizvodnje u smislu povećanja rada, štednja investicija radi povećanja ponude u odnosu na tražnju. U tom smislu, takva politika obuhvata promene u strukturi poreza, smanjenja javnih rashoda i skalnih prihoda u odnosu na društveni proizvod, ekvilibrisanje budžeta, elastičnijeg regulisanja proizvodne aktivnosti, otklanjanje barijera delovanja slobodnih tržišnih sila na svim robnim tržištima i tržištima radne snage, eliminisanje državne intervencije itd. U SAD, V. Britaniji, Kanadi i Holandiji već se prešlo na tzv. politiku usmerenu na povećanje ponude uz oslanjanje na restriktivni monetarizam kontrole rasta monetarnih agregata i indiferentnost prema uktuacijama u nivou kamatnih stopa, nezavisno od toga što takva politika ne odgovara svim evropskim zemljama usled usporene privredne aktivnosti, visoke stope nezaposlenosti, visoke inacije i decita platnih bilansa. Politika povećanja ponude, medutim, ne može se ostvariti brzo, jer je delovanje na 275

L.H.Mayer, Improving Money Stock Control, CluwerNijhoff, Boston-Hague-London, 1982.

135

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

ponudu sporije nego na tražnju. Efektivno delovanje na stagaciju podrazumeva bar protok vremena od najmanje tri godine. U pravilu, analiza pokazuje da je problem stagacije srednjoročnog karaktera, mada stagacioni trendovi mogu biti i strukturnog i dugoročnog karaktera.276 U savremenim tezama antiinacione politike inacija se više ne posmatra kao dno ili vrh privrednog ciklusa niti kao ciklični problem, koji je opredeljen tražnjom, već kao dugoročan i strukturni problem vezan i za ponudu i za stagnaciju. Stoga bi stabilizaciona politika simultano trebalo da deluje na tražnju i ponudu, na strukturne i ciklične elemente, i na kratak i dugi rok. Jer, prerana deacija tražnje rizikuje od povećanja nezaposlenosti, a prerana reacija tražnje intenzivira inatorna očekivanja. Imperativno je zato da monetarna i skalna politika budu pravilno dozirane i tempirane i prilagodene antiinacionom kursu. Naime, u zemljama sa relativno visokom nezaposlenošću valja izbegavati politiku naglog redukovanja budžetskog decita koji bi doveli do dekuražiranja investicija i slabljenja privredne aktivnosti, dok u zemljama sa relativno visokom inacijom treba pribegavati politici smanjenja budžetskih decita. Ako prihvatimo da je u korenu sadašnje krize bilo padanje protne stope zbog suviše instalisanog kapitala na kraju dugog ciklusa ekonomskog uspona, naraslog udela nadnica tokom produženog perioda pune zaposlenosti i povećanih troškova socijalnih davanja i zvanične regulative u skoro svuda uvedenim državama blagostanja, onda bismo mogli da zaključimo da je reagovanje na sve to u vidu neoliberalizma i monetarizma počelo da daje željene rezultate u smislu izvlačenja privrede iz recesije. U razvijenim industrijskim zemljama proti su ponovo počeli da rastu od početka 1983. god. nakon realnog neprekidnog pada u toku 197882. god. U 1983. god. proti su povećani za 20% u SAD, 32% u Japanu, 25% u V. Britaniji, 8% u Z. Nemačkoj, 4% u Francuskoj itd., prvenstveno po osnovu smanjenja troškova proizvodnje, smanjenja troškova radne snage i smanjenja skalnih opterećenja. Izgleda, stoga, da je i pojam “reganomija” gotovo iščezao iz praktične upotrebe, iako je donedavno ushićivao pristalice i užasavao protivnike. Reganomika, doduše, nikada i nije postojala kao zaokružena ekonomska ideja, sem u retorici. No, i pored toga, zašto “reganomics” iščezava u trenutku kada je američka privreda u snažnom usponu, odnosno u samom trenutku kada je sam pojam izgleda konačno uspeo, pitanje je od posebnog značaja, koje je ostalo bez decidiranog odgovora, verovatno iz razloga izbornih političkih naleta, koji nosi nove ideje i predloge. Naime, Hart, među prvima u izbornoj kampanji, odbacuje izazivanje recesije i nezaposlenosti da bi se zauzdale nadnice i obuzdala troškovna inacija, s jedne strane, i tzv. poresko “maženje” bogatih i korporacija da bi se skalnim metodom podigla protna stopa i podstakle nove investicije, s druge strane. Hart se, stoga, zalaže za ideju “politike dohotka, zasnovane na porezima”. Naime, delujući indirektno, država bi odobravala poreske olakšice kompanijama koje bi svoje cene držale na nivou nižem od orijentacionog i poreski nagrađivala radnike koji bi pokazali uzdržanost u pregovorima o nadnicama.

276

L.H. Mayer, The Supply Side Effects of Economic Policy, CluwerNijhoff, Boston-Hague-London, 1981.

136

Strategije budžetske politike

Glava druga MAKROEKONOMSKI EFEKTI BUDŽETSKE POLITIKE 1. EKONOMSKA I FISKALNA DEJSTVA JAVNOG SEKTORA

U nansijskoj literaturi posvećana je relativno značajna pažnja ekonomskim dejstvima skaliteta. Konsideracija “ekonomske supstance” skalnih dejstava reljefna je crta savremene nansije doktrine. U savremenoj nansijskoj teoriji i politici, prema tome, epicentar naučnog istraživanja pomeren je sa starijih skalnih dejstava:277 (1) prevaljivanje poreza; (2) transformacija poreza i (3) evazija poreza, na savremena ekonomska i socijalna dejstva. Jezgro skalnog sektora ekonomske 277

Oduzimanjem dela ostvarenog dohotka od poreskih obveznika skaliteti ostvaruju određene efekte na tražnju dobara i usluga na tržištu, na promenu cena, na promene u proizvodnji, na ekonomski položaj obveznika, na izbor investicionih odluka i na ekonomski položaj obveznika. U tom kontekstu, poreski obveznici u skalnom procesu preduzimaju određene poreske radnje (prebacivanje tereta na druga ili treća lica) radi unošenja skalnog tereta u prodajne cene roba i usluga (prevaljivanje unapred), smanjenja nabavnih cena materijala ili smanjenja nadnica za iznos skaliteta (prebacivanje unazad), i prebacivanja skalnog opterećenja sa oporezovanih na detaksirane proizvode (bočno prevaljivanje). I u zavisnosti od odnosa ponude i tražnje, i njihove elastičnosti, i od stanja u konjunkturi skalna presija se prebacuje na kupca ili potrošača (dakle, na tražnju), na dobavljača sirovina i reprodukcionog materijala, na proizvodača (dakle, na ponudu) i na radnike. Ukoliko je stepen elastičnosti tražnje veći utoliko je prevaljivanje poreza manje i obrnuto. Ukoliko je elastičnost na strani ponude, utoliko prevaljivanje poreza varira u direktnoj zavisnosti od ove elastičnosti. U konjunkturi, ukoliko je tražnja veća od ponude, utoliko se povećava stepen prevaljivanja poreza na kupce, odnosno potrošače. I, obmuto, ukoliko je ponuda veća od tražnje, utoliko poreski teret ostaje na poreskim obveznicima. Prema tome, od nametanja poreske obaveze i identikacije poreskog obveznika (tzv. perkusiona faza prevaljivanja), preko nominacije poreskog placa (reperkusija) i konačnog snošenja skalnog tereta od strane poreskog destinatora (incidenca), do ostvarivanja željnih efekata (difuzija) u reprodukciji rasprostiru se potencijalna i realna dejstva poreza u nacionalnoj privredi. No, za razliku od prevaljivanja indirektnih poreza posredstvom ponude, tražnje, tržišta i cena, redukcija skalnog tereta pomoću tzv. transformacije poreza realizuje se primenom tehnčkotehnoloških rešenja i rezultata naučnoistraživačkog rada, povećanja produktivnosti rada, smanjenja proizvodnih troškova, podizanja nivoa kvalikacione strukture i poboljšanja organizacije rada. Time se u osnovi stvaraju pretpostavke za rekompenziranje izgubljenog dela dohotka po osnovu uvećanih ili novouvedenih poreza; što seobično povezuje sa tzv. dohodnim efektom, kao modernom varijantom transformacije poreza. U uslovima kada skaliteti pogadaju dohodak, opterećuju akumulaciju i smanjuju lične dohotke, smisao transformacije poreza manifestuje se u praveu rekompenziranja umanjenog dohotka skalnim opterećenjem na bazi bržeg porasta dohotka od skalne presije po osnovu gore izloženih preduzetih akeija poreskog obveznika (P. Lalumière, Finances publiques, Ed. Montehrestien, Paris, 1970. god. str.

137

politike je izbor optimaine strategije optimizacija budžetske potrošnje u odnosu na nacionalni dohodak i otpimizaciju tiskalnog opterećenja u odnosu na tiskalni kapacitet u konstelaciji društvenoekonomskih kretanja i razvoja nacionalne privrede. U tom kontekstu su posebno važna strategijska usmeravanja skalnog instrumentarija na akumulaciju kapitala i radni produktivitet, platni bilans preko spoljnotrgovinskog bilansa, ekonomsku stabilizaciju, preraspodelu nacionalnog dohotka, izjednačavanje uslova privredivanja, realokaciju privrednih resursa, privredni razvoj i stopu rasta, regionalni razvoj, migraciju radne snage, tehnički progres, kulturnoobrazovnu i zdravstvenosocijalnu infrastrukturu, itd. Fiskalna politika, kao instrument ekonomske politike, ima za funkciju realokaciju privrednih resursa, redistribuciju nacionalnog dohotka, ekonomsku realokaciju privrednih resursa, ekonomsku stabilizaciju i privredni rast. Fiskalni sistem lociran u sferi preraspodele društvene reprodukcije obezbeduje realizaciju određenih ekonomskih, političkih, društvenih, socijalnih, demografskih, odbrambenih, nansijskih, obrazovnih, naučnih, zdravstvenih, kulturnih i drugih ciljeva, delujući posredno i na proizvodnju, razmenu i potrošnju. Fiskaliteti se koriste na mikro i makro planu. Sa mikro aspekta manipulisanjem visinom skaliteta ostvamju se odgovrajući efekti na terenu određenih delatnosti ili kategorija građana. Fiskaliteti u ovom slučaju deluju kroz skalnu diskriminaciju i skalne olakšice. Sa makro aspekta, skalitetima se zahteva deo dohotka i akumulacije nacionalne privrede. Porast skalnog opterećenja deluje na sužavanje privrednih aktivnosti, ali pod pretpostavkom da se dobijena masa skaliteta ne utroši, već imobiliše kako se ne bi neutralizovao pad u sklonosti opšte tražnje. Isto tako, smanjenje skaliteta može da izazove povećanja agregatne tražnje. Naime, manje zahvatanje dohotka od poreskih obveznika izazvaće potrošačke impulse, koji će se multiplikovano odraziti na sve komponente nacionalnog dohotka u smislu njihovog rasta.278 Fiskalitetima se deluje i kratkoročno i dugoročno. Njima se stimuliše štednja, radni produktivitet, privredna konjunktura i ekonomski rast. Fiskalni podsticaji postali su sastavni deo tekuće ekonomske politike. Fiskalne benecije i olakšice, diskriminatorsko oporezivanje i poreska oslobođenja su inkorporirani manipulativni faktori u interventnom mehanizmu modeme države. U savremenim društvenoekonomskim sistemima skaliteti služe za realizaciju ciljeva ekonomske ravnoteže, privrednog rasta i socijalne politike. Kao sastavni deo državnog interventnog mehanizma, skaliteti imaju klasni karakter i ulogu reduktora društvenih konikata. U sklopu ekonomske politike, skaliteti su poprimili ulogu regulatora u raspodeli nacionalnog dohotka, alokatora nansijskih sredstava, stabilizatora konjunktumih oscilacija i katalizatora privrednog rasta. U tom smislu, skaliteti se koriste na mikro i makro planu. U suštini, skaliteti, kao aktivni i ekasni instrumenti sveukupne ekonomske politike, služe za ostvarivanje brojnih funkcija u društvenoj reprodukciji:

278

182-196 i A. Perić, Finansijska teorija i politika, Beograd, Savremena administracija, 1971. god. str. 195-213). Fiskaliteti igraju određenu ulogu na socijalnom terenu, npr., kada se koriste za eliminisanje socijalnih diferencijacija.

138

Strategije budžetske politike

(1) skalitetima se raspodeljuje i preraspodeljuje znatan deo nacionalnog dohotka, (2) ksaliteti služe kao sredstvo ekonomske korekture i kao ekasno sredstvo za smanjenje nejednakosti u raspodeli dohotka i akumulacije, (3) skaliteti stimulišu ili destimulišu određene grane, grupacije, oblasti i delatnosti i određenu kategoriju građana, putem favorizovanja i defavorizovanja uslova privredivanja ili potrošnje, (4) skaliteti utiču na akumulaciju, investicije i potrošnju putem određenih benecija, olakšica i koncesija, (5) skaliteti mogu da na tržištu utiču u smislu izjednačavanja ponude i tražnje, (6) skaliteti imaju stabilizatorske (antidepresivne i antiinacijske) funkcije i (7) skaliteti se koriste u politici ekonomskog razvoja, u razmeštaju privrednih resursa, u ekonomskom izjednačavanju uslova privredivanja, u politici zaposlenosti, u politici cena, u politici platnog bilansa, itd. Za razliku od ove klasikacije ciljeva skaliteta klasikacija Musgravea je dosta konciznija. Savremene funkcije poreza po R. Musgraveu279 su: prva da osiguraju potrebni stupanj alokacije sredstava za pokriće društvenih potreba (alokativna funkcija), druga da utiču na redistribuciju dohotka i imovine u vertikalnom i horizontalnom praveu (distributivna funkcija) i treća da osiguravaju visoki stupanj zaposlenosti uz relativno stabilne cene (stabilizaciona funkcija). Obezbedujući ostvarenje određenih skalnih i vanskalnih ciljeva u ekonomskom sistemu, skaliteti ostvaruju odgovarajuće efekte. Oduzimanjem jednog dela ostvarenog dohotka od poreskog obveznika skaliteti ostvaruju određene efekte na tražnju dobara i usluga na tržištu, na promenu cena, na promene u proizvodnji, itd. Alokativna funkcija budžetske politike efektuira sa posredstvom mehanizama javnog trošenja, odnosno nansiranjem izgradnje proizvodnih kapaciteta via budžetski alimentiranih privrednih investicija, budžetskim nansiranjem izgradnje objekata ekonomske infrastrukture, javnim nabavkama iz budžeta (kupovina roba i usluga), ekonomskim i socijalnim transferima i sredstvima javnih fondova. Redistributivna funkcija budžetskih nansijskih institucija realizuje se posredstvom naplate posrednih i neposrednih skaliteta, i ekonomskih i socijalnih transfera. U literaturi uglavnom se obrađuju tri modaliteta budžetske intervencije: 280 (1) kompenzatorska, (2) korektivna i (3) harmonizatorska. Kompenzatorska intervencija konstituiše se kao manevar budžetskih rashoda i skalnih prihoda radi suprotstavljanja ekonomskoj neravnoteži i upravljanja konjunkturom. U inatornom dezekvilibrijumu antiinaciona budžetska politika naslanja se na (1) povećanje skalnog opterećenja, (2) redukciju budžetskih rashoda, (3) emisiju javnog duga i druge mehanizme u kombinaciji i jednovremenoj primeni. Medutim, valja, pri tome, istaći da je u strukturi budžetskih troškova jedan deo rashoda nedovoljno eksibilan zakon traciklične mere.281 i da je drugi deo rashoda rigidnog senzibiliteta. Aciklično kretanje budžetskih rashoda u odnosu na rastuću 279 280 281

R. Musgrave, The Thoeory of Public Finance, New York, 1959, str. 627. L. Philip, Les Finances publiques, Ed. Cujas, Paris, 1971, str. 97. Dr K. Bogoev, Kombinovana primena monetame i skalne politike, Finansije 1112/1964.

139

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

tražnju, stoga, nije uvek u skladu sa stabilizacionim budžetskim programima. 282 S druge strane, rastuća skalna presija dohotka inducira ogmantaciju skalnog transfera i konvertovanje inacije tražnje u inaciju troškova. Najzad, emisija javnog duga ispumpavajući efektivnu tražnju reducira raspoloživi dohodak i akumulacioni potencijal sa slabljenjem razvojnih potencija nacionalne privrede. Obrnuti su manevri kompenzacionog nansiranja u deatornom okruženju. U polarizovanom konsekeiranju, anticiklična politika nalizira sucitarno nansiranje sa antiinatornim efektima ili decitarno budžetsko nansiranje sa antideatornim efektima. Korektivna budžetska intervencija reektuje upotrebu budžetskih rashoda i skalnih prihoda radi inegaliteta u distribuciji dohotka i potrošnje. Ekonomski i socijalni transferi u funkciji su favorizovanja defavorizovanih ekonomskih segmenata reprodukcije koji trpe neekonomske uslove privređivanja, nelojalnu konkurenciju i inatorne nemire primarne raspodele, odnosno u funkciji su zaštite i zajamčivanja životnog standarda određenih socijalnih kategorija stanovništva. U tom kontekstu, dotacije, regresi, subvencije, premije, izvorni primovi, benecirane kamate, kompenzacije, supsidije, refakeije, socijalne prestacije i alokacije, socijalne potpore i dr., reprezentuju korektivne mehanizme za otklanjanje inegaliteta u raspodeli i nejednakosti u startnim pozicijama privređivanja. Najzad, harmonizacija budžetske intervencije implicira akciju javne vlasti da se orijentiše i podrži ekonomski razvoj u globalnoj, regionalnoj, strukturnoj i sektorskoj projekeiji u uslovima ekonomskog stabiliteta nivoa cena i zaposlenosti.283 U literaturi poznato je direktno i indirektno pozitivno dejstvo sistema javnog trošenja na dinamiku nacionalnog dohotka. Neposredno dejstvo javnih rashoda na nacionalni dohodak ogleda se u neposrednoj organizaciji određene proizvodnje i izgradnji proizvodnih kapaciteta putem racionalne i produktivne alokacije budžetskih rashoda i sa multiplikatorskim efektima.284 Budžetski alimentirane investicije u privredi i ekonomski transferi u strukturi budžetskih troškova, i skalne benecije, olakšice, oslobođenja, namenska odstupnica i povraćaji u okviru strukture skalnih prihoda, tj. neposrednih i posrednih poreza reektuju manevre budžetskih parametara u funkciji podsticanja, promovisanja i orijentacije privrednog rasta. Indirektno pozitivno dejstvo budžetskih rashoda na ritmiku novostvorene vrednosti ispoljava se preko nansiranja obrazovanja, nauke, kulture, zdravstva i drugih društvenih delatnosti, kao i preko nansiranja objekata društvenoekonomske infrastrukture. Međutim, u savremenim ekonomskim uslovima i teorijski je neizvodljivo izvesti optimalnu kombinaciju promena budžetskih parametara bez uvođenja kolizionih i koniktnih momenata između ekonomskosocijalnih funkcija budžeta. 282 283 284

K. Bogoev, Stabilizaciona skalna politika, Ekonomist 12/67. E.Vessillier, Fondaments de l’économie nancière, Dossier Themis, Paris, 1972. str. 38. Međutim, pozitivni multiplikatori, efekti budžetskih rashoda po pravilu iščezavaju sa promenama u cenama. Otuda slaba dejstva na zički obim proizvodnje i zaposlenosti. (Dr A. Perić, Negativni multiplikator javnih rashoda, Ekonomski anali 21/67).

140

Strategije budžetske politike

Ustagacionimuslovimaniteorijskinijepreispitanakomplimencijaikonvergencija alokativnog, redistributivnog, stabilizacionog i razvojnog mehanizma budžetske politike. A i aplikacija decitarnog ili sucitarnog nansiranja vodi ekstremitetima ekonomskog reperkutovanja u nacionalnoj privredi. Pravila igre u ravni “stopgo” politike pre inkliniraju eksibilnom reekvilibrijumu nego sucitarno-decitarnim kompenzacijama. Naime, u stagacionim privredama sa koegzistirajućim relativno visokim stopama inacije, relativno visokim stopama nezaposlenosti i sa relativno stagnatnim stopama rasta popunjavanje decitarne budžetske pukotine ogmantiranim koecijentima skalne presije i/ili predimenzioniranim javnim zaduživanjem uvodi restringiranje raspoloživog dohotka i akumulacije sa slabljenjem ionako malaksale stope rasta. Pribegavanje monetarnim kreacijama, pak, pothranjuje, inatome trendove, koji su već izmakli kontrolnim mehanizmima stabilizacione politike. Obmuto, pribegavanje sucitarnom budžetiranju i imobilizaciji budžetskih viškova steriliše inacionirani likviditet, ali se preko ostvarene skalne presije blokira rast troškovnom inacijom. Jedino sektorska preorijentacija budžetskih viškova namenskom alokacijom u produktivne punktove može da promoviše budući rast realne ponude.285

2. EFEKTI BUDŽETSKE POLITIKE NA RASPODELU I PRERASPODELU DOHOTKA

Tehnika popunjavanja decita u sklopu budžetskog decitamog nansiranja javne tražnje i potencijalnoefektnih dejstava na preraspodelu nacionalnog dohotka i akumulacije u osnovi se oslanjaju na mehaniku povećanja postojećih skaliteta ili uvođenja javnih skaliteta (nivelacija javnih prihoda), monetarizaciju javnog duga i primamu emisiju. Sa stanovišta redistributivne funkcije budžetskog decita od fundamentalnog su značaja strategija skaliteta i strategija javnog duga u funkciji ex post budžetskog ekvilibriranja. Međutim, eskalacija skalnog dohotka (koja vodi skalnoj eksproprijaciji novostvorene vrednosti) u osnovi skalnoj saturaciji ekonomije sa nesagledivim ekonomskim reperkusijama na akumulacioni potencijal i budući privredni razvoj. Jer, ogmantacija skalne presije produkuje inkompatibilni rast skalne mase i skalnog kapaciteta, involvirajući decelerirajuću stopu ekonomskog rasta. Fiskalno opterećenje konvertuje akumulaciju u rezidualnu veličinu s izvedenim pritiscima na intemo zaduživanje ekonomskih subjekata i uvoz inostrane akumulacije. Eksplozija budžetskih rashoda dmštvene potrošnje u koegzistenciji sa eskaliranim skalnim trendovima 285

Dr S. Komazec, dr Ž. Ristić i dr S. Vučičević i, Finansijska ekonomija, Savremena administracija, Beograd, 1993.

141

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

transformiše budžetsko decitamo nansiranje u decitarno nansiranje lične i investicione potrošnje i decitarno alimentiranje spoljnotrgovinskog i platnog bilansa. Indeks preticanja skalnog rezultata indeksa novostvorene vrednosti, odnosno indeks preticanja skalnog opterećenja indeksa skalnog kapaciteta, posredstvom indeksa iskorišćavanja skalnog potencijala, po pravilu vodi kontrakeiji tražnje i dezinaciji. Međutim, u savremenim koegzistirajućim uslovima funkcionisanja inacije tražnje i inacije troškova (pogotovu u kombinaciji sa stmkturom, sektorskom i uvezenom inacijom) politika skalne saturacije produkuje dodatne generatorske i transmitorske impulse troškovnoj inaciji; što znači da je politika redukovanja decitarnog budžetskog nansiranja javne potrošnje eskalacijom skalne presije inkompatibilna sa “stragacionom” tipologijom ekonomske situacije. Povećani skalni transfer dohotka u budžetski sektor nansiranja, naduvavajući redistributivnu skalnu frakeiju, restaurira inatornu euforiju, stagnantnu stopu rasta outputa i socijalni balast nezaposlenosti. Povećana skalna koncentracija resursa redukuje akumulaciju i povećava jedinične troškove proizvodnje, koji se neminovno rekompenziraju dodatnim zaduživanjem (opadajuća akumulacija i rastuće investicije) i pokretom cena (kontravalorizacije ratsućih troškova proizvodnje).286 Stoga, tehnika popunjavanja budžetskog decita uvođenjem novih ili povećanjem postojećih skaliteta nije prihvatljiva društvena solucija sa stanovišta redistributivnih efekata na nacionalni dohodak. U takvim uslovima ni dualitet neposrednih i posrednih skaliteta ne doprinosi rešavanju formule “l’expansion dans la stabilitée” u okviru nove doktrine “stop-go” scal policy. Iako neposredni skaliteti direktno “frapiraju” slobodnu tražnju sterilizacijom inatornog disponibiliteta (doduše, sa prenaglašenim time lagsom) u suštini konzerviraju opisane skalne odnose. I, posredni skaliteti sa inkorporiranjem u cenovni mehanizam i sa “ad hoc” delovanjem propulzivno ne vode ekonomskom stabilitetu, jer involviraju porast troškova života sa iznuđenim usklađivanjem ličnih dohodaka i izvedenim pritiscima na troškove proizvodnje. U rearmaciji budžetskog decitarnog nansiranja u mehanizmu kompenzacionih fmansija sada svoj dan ima javni dug, budući da izrasta, sa stanovišta uzročno-posledičnih kauzaliteta redistributivne funkcije budžeta, u svojevrsnu skalnu relaksaciju, kojim se raspoloživi dohodak oslobađa apsorbatomih inatornih udara za produktivne plasmane i samonasirajući tok reprodukcije. Monetizacijom javnog duga mobilišu se bonitetna sredstva reprodukcije za alimentiranje decitarne javne potrošnje. Nacionalni dohodak i akumulacija redistribuiraju se i transformišu u potrošne punktove budžetskih nansijskih institucija. U daidijalnoj fazi, resursi emitovanih dugova nezavisni su od stmkture dekompozicije budžetske alokacije troškova alimentiranja javne tražnje. Resursi portera obveznica samo su prebačeni u kompetenciju javnog autoriteta nezavisno od ekonomskih prioriteta i imperativa vremena i prostora. Dezinatorski efekti voluminiziranog javnog duga samo su potencijalni, pretpostavljeni, ali ne i realno efektirani. Budžet je time jednostavno osposobljen da više troši nego što je skalno prihodovao, odnosno da “dopunskim novcem” pokrije već realizovane rashode. Prema tome, sa stanovišta stabilizacije budžetsko 286

M. J. Boskin (Red.), Modern Developments in Public nance, Basil Blackwell, Oxford, 1987.

142

Strategije budžetske politike

nansiranje decitarne javne potrošnje društveno-pozajmljenim resursima je neutralnog karaktera u odnosu na nivo, dinamiku i strukturu globalne tražnje. Ovaj model pokrića budžetskog decita samo je proširio redistributivni mehanizam u korelaciji sa odgovarajućom lepezom alokacije. Doduše, uzdignut je nivo frakcije potrošnje nivoom zajmovnog nansiranja tokom alimentiranja budžetske pukotine (Lemerov efekat), ali su i delovi akumulacionih fondova skrenuti u nabavku obveznica, tj. u odloženu potrošnju. Time je istovremeno, izvršeno prebacivanje štednje iz ekonomskih sektora u sektor budžeta; izvršen je razmeštaj likvidnosti i modikovano je investiciono ponašanje. U tom slučaju, javni dug, kao ekstemi novac, postaje instmment podruštvljavanja akumulacije i verikovanja društvenih prioriteta u dekativnom mehanizmu. No, i pored toga, javni dug postaje instmmenat apsorbovanja i razvlačenja dmštvene akumulacije, budući da neproduktivno trošenje resursa zajmovnog nansiranja potencijalno indukuje dezinvesticije ili/i decitarno nansiranje investicionih plasmana portera obveznica. Javni dug ne prikuplja samo novac koji predstavlja stvorenu akumulaciju. Kupovina obveznica je i prilika za emisioni institut da ubaci novac na tržište i za komereijalne banke da stvore izvedene depozite, tj. dodatne cirkulacije novčane mase.287 I, obrnuto prodaja obveznica je prilika za kontrakciju monetarne cirkulacije. Takođe, javni dug u osnovi može da posluži mobilisanju tezaurisanog kapitala ili plasmanu otantne štednje i da ponovo dođe do aktiviranja novčane mase. Konačno, i porteri obveznica mogu da iskoriste priliku demonetizacije javnog duga dobijanjem bankarskih kredita na bazi datih obveznica. Time se redistributivni efekti neutraiizuju, odnosno supstituišu i poništavaju.288 U uslovima relativno visoke stope inacije, koja je karakteristična za savremene privrede, mehanizmom monetizacije javnih dugova (ili društvenih zajmova) indukuje se negativ budžetskog decita a javnim dugom likvidira volumen raspoložive štednje i provocira rast kamatne stope. Povećanje kamatne stope dekuražira sklonost investiranju. A za neokejnzijance, da bi se podstakla investiciona aktivnost i snizila kamatna stopa, potrebno je voditi politiku jeftinog novca (cheap money), što je inkompatibilno sa današnjom stagacionom neravnotežom.

287 288

Dr K. Bogoev, Stabilizaciona skalna politika, Ekonomist 12/67, str. 7 i Fiskalna politika, skripta, Skoplje, 1964, str. 37. M. Divérger, Eléments de scalité, P.U.F., Doss. Themis, Paris, 1976. god.

143

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

3. FISKALNA DELOVANJA BUDŽETSKE POLITIKE NA USLOVE PRIVREĐIVANJA

U sklopu skalne strategije savremene nansijske doktrine skaliteti deluju i kratkoročno i dugoročno, i na mikro i na makro nivou. Fiskalitetima se stimuliše štednja, radni produktivitet, privredna konjunktura, ekonomski rast, koriguje inegalitet u primarnoj raspodeli i tržišnoj alokaciji resursa. Fiskalne benecije i olakšice, diskriminatorno oporezivanje i nadoporezivanje postali su inkorporirani manipulativni faktori u interventnom mehanizmu moderne države. Transfernim i investicionim budžetskim rashodima podržavaju se razvojne intencije pojedinih segmenata društvene reprodukcije, nivelišu uslovi privređivanja i ujednačavaju startne pozicije ekonomskih subjekata u dohodovnim odnosima sa izvedenim efektima na planu “zdrave” konkurencije roba i usluga na internom i eksternom tržištu, sticanja dohotka i programiranog rasta.289 Međutim, skalno alimentirani budžetski decit, po pravilu, vodi hiperproranju skalne presije dohotka, pri čemu se difuzija skalnog snopa, posredstvom cena proizvodnih faktora, sekvencijalno i prostorno prevaljuje na rezultate privredivanja sa indukovanim distorzijama u uslovima privređivanja, sa disharmoničnom regionalnom i sektorskom lokacijom skalnog tereta i sa disparitetnim skalnim zahvatanjem rezultata rada u radnointenzivnim i kapitalnointenzivnim delatnostima. Fiskalno nansiranje budžetskog decita, u tom smislu, uvodi retroaktivna nominalna usklađivanja i pojačani inter\’encionalizam u funkciji zaštite defavorizovanih uslova privređivanja pojedinih segmenata nacionalne privrede transfernom distribucijom dodajnih skalnih resursa (ekonomski transferi) i životnog standarda pojedinih socijalnih kategorija sektora stanovništva (socijalni transferi). U krajnjoj instanci, skalizovano alimentiranje budžetskog decita, indukujući skalne distorzije u uslovima privređivanja disparitetnom difuzijom dodatnog skalnog tereta, inverzno anticipira korekturu skalnih inegaliteta budžetskim transfernim rashodima u funkciji ex post amelioracije i nivelacije uslova privređivanja, očuvanja jedinstvenog tržišta i zaštite reintegrisanih dohodovnih odnosa. Identitet je evidentan i pri funkcionalnoj aplikaciji zajmovnog nansiranja budžetskog decita. Eksterni resursi (javni dug)290 u sistemu decitarnog nansiranja javne potrošnje reektuju identične ekonomske reperkusije, budući da reprezentuju robnu kontrabalansiranost pozajmljenih sredstava. Međutim, resursi javnog zaduživanja simultano reverikuju anticipiranu potrošnju, čija demonetizacija implicira dogmantaciju skalne presije u periodu anuitetnih dospeća. Distribuiranjem novčane akumulacije u decitarne punktove javne potrošnje posredstvom monetizovanog javnog duga, slabi akumulativnu i reproduktivnu sposobnost privrede, i implicira diskrepancu između investicionih plasmana i akumulacionih disponibiliteta sa proširivanjem lepeze decitarnog nansiranja investicione 289 290

William Krehom, La stabilité des prix et le secteur public, Revue économique, br. 3/1970, str. 454. P. Guerrie et D. Bauchard, Economie nanciére der collectivites focales. A. Colin, Paris, 1972, str. 4275.

144

Strategije budžetske politike

potrošnje. Monetarno doziranje investicione tražnje pokreće multiplikatornu transmisiju inatornih efekata u sistemu privređivanja, ali indirektno preko redukovanja kvantuma akulumacije restaurira decitarno nansiranje investicija i programiranog rasta sa anticipiranim distorzijama u uslovima privredivanja i dohodovanja sa ugrađenim mehanizmima erodiranja društvenih rezultata rada i deformitetom dohodovnih odnosa. Prema tome, alimentiranje budžetskog decita resursima javnog duga neposredno ad hoc ne produkuje nejednakost u relativno nivelisanim uslovima privređivanja, ali indirektno preko redukovanja kvantuma akumulacije restaurira decitarno nansiranje investicija i programiranog rasta sa anticipiranim distorzijama u uslovima privređivanja i sa anticipiranim rastom skalnog opterećenja u procesu demonetarizacije javnog duga alociranog u sferi budžetske potrošnje. Efekti supstitucije, po pravilu, su relativno nisko valorizovani, budući da se budžetski alimentirane javne investicije i budžetski nansirani ekonomski transferi kvantitativno ne poklapaju sa alimentiranim kvantumom budžetskog decita resursima javnog duga. Ali, i pri identitetu, radilo bi se o svojevrsnom mehanizmu renansiranja inaugurisanih inegaliteta na planu dekurzivnog ujednačavanja uslova privređivanja. Konačno, decitarno nansiranje javne potrošnje monetarnim resursima iz primarne emisije, posredstvom strukturne dekompozicije budžetske potrošnje, upumpava inatorne resurse i realne tokove reprodukcije mehanizmima funkcionalnih (lični i materijalni rashodi), investicionih i transfernih javnih rashoda. Sem toga, induciraju se destabiliteti u odnosima konkurencije na tržištu, dispariteti u privrednim punktovima, distorzije u uslovima privredivanja i inegaliteti u dohodovnim odnosima. Negativne ekonomske i socijalne implikacije monetarnog nansiranja budžetskog decita transmituju se, dakle, na sveukupne tokove nacionalne privrede. No, u uslovima neiskorišćenih privrednih kapaciteta rekanalizacija monetarne kreacije, preko budžetskog decitarnog nansiranja, paritetno rekompenzira inegalitete u mehanizmu privređivanja, budući da produkuju potencije povećanja koecijenta iskorišćavanja privrednih kapaciteta i pretpostavljaju rast realnog outuputa. Identitet je evidentan i pri replasmanu primame emisije iz konteksta budžetskog decita, mehanizma transferskih javnih rashoda (komparacije, supsidije i refakcije) u funkciji interventne korekture uslova privređivanja, supstituisanja distorzija konkurencije i rekompenzacije inegalnih startnih pozicija u dohodovnim odnosima. Jedino ubrizgavanje “papimate ili štampane” akumulacije u čistu javnu potrošnju, preko pritisaka na robne fondove, uvodi parcijalne disproporcionalnosti na planu privređivanja pojedinih ekonomskih segmenata društvene reprodukcije i inatornu transmisiju inegaliteta u privrednim punktovima stvaranja realnog outputa. Za savremeni svet, skalni efekti u funkciji nivelacije uslova privredivanja, izjednačavanja startnih pozicija u sistemu dohodovanja, podržavanja uslova zdrave konkurencije i očuvanja jedinstvenog tržišta su od osobitog značaja za teoretičare, praktičare i kreatore operativne poreske politike.291 Naime, u savremenoj 291

Uporedi: R. Torrel, Un exemple de distorsion scale, Revue de science nanciere 34/72 str. 842-853; M. T. Sumner, Le relevement conjoncturelle, Public Finance 3/75 str. 461-467; Lue de Wulf, Fiscal lncidence Studies in Developing Countries: Survey and Critique, Staff papers 1/75 str. 61-132. i M. Neuman, On Public Expenditure and Taxation, Public Finance 34/73, str. 377-383.

145

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

ekonomskoj praksi različiti uslovi privredivanja i dohodovanja produkuju različite osnove sticanja dohotka i različite kvantume stvorenog i raspodeljenog dohotka sa negativnim implikacijama na tržišnu konkurenciju i jedinstveno tržište. Sektorski dispariteti i distorzije su evidentni u korist grana, grupacija i privrednih jedinica koje stiču ekstra dohodak (po osnovu monopola, rente, cena i sl.).292 Drugi, pak, sektori, koji su defavorizovani u tržišnoj konkurenciji, koji ne eksploatišu posebne rente, monopole i dr. pogodnosti i koje trpe talase inatornih udara, u pravilu ostvaruju ispod prosečni dohodak. U takvim uslovima privređivanja i dohodovanja, poreska politika sa različitim skalnim zahvatanjem eliminiše inegalitete i niveliše startne pozicije grana, grupacija, sektora i privrednih jedinica u ekonomskom delanju. U nansijskoj literaturi poznata su dva modela oporezivanja u funkciji ujednačavanja uslova privređivanja, očuvanja integriteta dohodovnih odnosa, osiguranja zdrave ekonomske konkurencije i zaštite jedinstvenog tržišta: ex ante model oporezivanja ili a priori metod skalnog zahvatanja (odnosno anticipativno oporezivanje) i ex post model oporezivanja ili a posteriori metod skalnog zahvatanja (odnosno dekurzivno oporezivanje). U suštini ex ante metod oporezivanja reprezentuje metod skalnog zahvatanja poslovnih fondova unapred (anticipativno) i nezavisno od ostvarenog dohotka. Oštrijim skalnim zahvatanjem (po osnovu uvećanih poreskih stopa i reduciranih poreskih benecija) blokiraju se potencijalne mogućnosti eksploatacije pogodnosti i prednosti u sistemu privređivanja, koje se manifestuje kroz realizaciju ekstra dobiti. Progresivnim poreskim zahvatanjem “oduzima” se stečeni ekstra dohodak, koji se posredstvom ekonomskih transfera u pravilu redistribuira u korist defavorizovanih segmenata društvene reprodukcije. Time se u osnovi, ublažavaju posledice ekonomske neujednačenosti u smislu egalizacije startnih pozicija u uslovima privređivanja. Za razliku od ovog modela oporezivanja, ex post model oporezivanja očituje se u riskalnom zahvatanju ostvarenog dohotka na kraju poslovne godine. Stoga je ovaj model oporezivanja ekasniji u eliminisanju ekonomskih inegaliteta. Progresivnim skalnim zahvatanjem redukuje se raspoloživi dohodak privredne organizacije, koji je rezultat eksternih faktora. Međutim, progresivno oporezivanje ostvarenog dohotka u praksi je, po pravilu, destimulativno budući da en bloc pogađa poreske obveznike. Valja, stoga imati u vidu, prilikom odmeravanja poreske presije, da celokupan dohodak nije samo rezultat eksternih činilaca već i delanja radnog kolektiva (tehničkotehnološke inovacije, produktivnost rada. kadrovi, organizacija, radno zalaganje, uštede, racionalizatorstvo i dr.). Usled toga, u praksi se potvrđuje ekasnost i prednost kombinovanog modela oporezivanja sa progresivnim i proporcionalnim skalnim stopama. Naime, distinkcija programiranog (prosečnog) dohotka od ekstra dohotka u ukupno ostvarenom dohotku označava manevarski prostor za primenu progresivnog i proporcionalnog modela skalnog zahvatanja. Progresivnim zahvatanjem ekstra dohotka i proporcionalnim zahvatanjem programiranog dohotka u kombinaciji realizuju 292

A. J. Aurbach i L. J. Kotlikoff, Dynamic Fiscal Policy, Cambridge University Press, Cambridge, 1987.

146

Strategije budžetske politike

se simultano dve pogodnosti: prvo, proporcionalnim oporezivanjem stimuliše se radni kolektiv u pravcu stvaranja većeg programiranog (prosečnog) dohotka i, drugo, progresivnim oporezivanjem ekstra dohotka sprečava se derogiranje uslova privređivanja i raspodele prema radu (jer se zahvata deo dohotka koji nije rezultat rada). Međutim, u praksi se realizuje i deo ekstradohotka koji nije uvek rezultat delovanja eksternih faktora već efektuiranja iznadprosečne produktivnosti rada, nove tehnologije, inovatorstva, racionalizatorstva, rada u trećoj smeni, kadrovske opremljenosti i nove organizacije rada. Imperativno je, stoga, deo ekstradohotka (obično između 1/6 i 1/5) izuzeti od progresivnog oporezivanja i staviti ga na raspolaganje radnom kolektivu za stimulativno nagrađivanje izuzetnog radnog zalaganja ili za proširenje materijalne osnove rada. No, pogrešno je celokupan ekstra dohodak izuzimati od poreskog udara, kakav je slučaj danas u nas pri oporezivanju sektora preduzeća. Ekstradobit može biti rezultat određene politike cena. U tom svetlu, porez na promet može da zahvati deo akumulacije koja je uslovljena visokim cenama i na taj način da izvrši transfer neekonomskog sticanja akumulacije u korist budžeta iz koga moga da se regrutuju transferi u korist defavorizovanih ekonomskih segmenata društvene reprodukcije. Porez na promet, u tom kontekstu, može da deluje preventivno i da svojim stopama parališe nastojanje ekstradobiti. No, kada se ekstradobit već ostvari (usled uticaja tržišta uz kombinaciju neekonomskih faktora neravnopravnosti ekonomskom položaju) instrument poreza na promet treba kombinovati sa porezom na dobit (proporcionalan porez na dohodak i dopunska progresivna stopa “surtax”). Politika stopa treba da bude osnovna poluga preko koje se pušta u dejstvo mehanizam poreza na promet radi uticaja na izjednačavanje uslova privređivanja. Porezom na promet može se zahvatiti ekstradobit onih proizvoda kod kojih je ona sadržana u ceni dotičnog proizvoda koji se prodaje, odnosno traži. Tako ujednačavanje teži ostvarenju ravnomerne raspodele skalnog tereta.293 Fiskalnom intervencijom se može ostvariti nova raspodela skalnog tereta ili ublažiti postojeća raspodela, što ima za cilj izjednačavanje dohotka građana. U tom slučaju dolazi do primene tzv. teorije ltra294, koja ima odlučujuću ulogu u preraspodeli. Ovim putem vrši se redukovanje nivoa ličnih dohodaka putem povećanja stopa skaliteta i sniženja stopa slabijim dohocima. Filtrom se crpe viškovi dohotka oštrijim skalnim zahvatanjem i preraspodeljuju u korist defavorizovanih dohodaka posredstvom socijalnih transfera. U okviru dejstva skaliteta na jedinsteno tržište, od posebnog je značaja cirkulacija roba i usluga regionalnog i interregionalnog karaktera. U našim uslovima, medurepublička robna razmena se izuzetno smanjuje tokom roba izvan republičkog odnosno pokrajinskog prostora. Više od 2/3 proizvodnje roba i usluga realizuje se u granicama sopstvenog republičkog, odnosno pokrajinskog prostora. Razumljivo je da su skaliteti doprineli razgrađivanju jedinstvenog jugoslovenskog tržišta. U ekstremnoj konsekvenciji, neharmonizovana skalna struktura i neunicirani 293 294

Prof. dr M. Matejić, Društveni prihodi, Beograd, 1967. godina, str. 58. Ibidem, str. 59. (Teorija ltra predstavlja oštro zahvatanje visokih dohodaka i njihovu redistribuciju putem socijalnih transfera u korist nosilaca niskih dohodaka. Preraspodelom dohodaka putem preraspodele skalnog tereta dolazi se do izjednačavanja dohodaka.)

147

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

skalni paramteri poreza i doprinosa iz dohotka, poreza i doprinosa iz ličnog dohotka, i posebnog poreza na promet doveli su do funkcionisanja osam različitih skalnih sistema sa negativnim posledicama na planu uslova privređivanja, dohodovnih odnosa i tržišne konkurentnosti. Dispariteti u strukturi i elementima poreza i doprinosa, po pravilu, negativno se ispoljavaju kroz nejednak pritisak na cene, distorzije uslova konkurencije, neekvivalentne ekonomske odnose na tržištu i regionalno prevaljivanje skalnih tereta. Regionalno neadaptivna politika poreza i doprinosa, po pravilu, inauguriše poznati fenomen prevaljivanja “skalnog snopa”, s obzirom da teret poreza i doprinosa uvek ne ostaje konačno na ekonomskim subjektima i područjima gde je inicijalno rasporeden već se kroz međuregionalne ekonomske tokove i mehanizam cena vrši njegova kontinuelna difuzija. Pre njegovog krajnjeg “smirenja” dolazi do regionalnog “izvoza” ili “uvoza” poreza i doprinosa, pri čemu se glavne transmisije prevaljivanja ostvaruju kanalima interrepubličke i interpokrajinske razmene roba i usluga. Pomeranje tačke lokacije poreza i doprinosa (“smirenje” skalnog tereta) i tzv. incideca u sklopu prevaljivanja skalnih tereta, dakle, indukuje nejednake uslove privređivanja, distorzije u uslovima konkurencije, zatvaranja pareijalnih tržišta, disparitete u sticanju dohotka itd. Na tržištu se stalno nepokrivenom tražnjom efekti poreza i doprinosa, koji pogađaju privredu, relativno brzo procesom prevaljivanja prenose na cene, smanjujući reproduktivnu i akumulativnu sposobnost privrede i reprezentujući ozbiljnu pretnju ravnomernoj cirkulaciji roba i usluga po pojedinim regionalnim tržišta u jedinstvenom jugoslovenskom prostoru. Potrebno je, stoga, eliminisati protektivne i diskriminatorske skalne efekte koji remete uslove privređivanja, dohodovanja i konkurencije (radi podsticaja slobodne cirkulacije roba i usluga i mobiliteta faktora proizvodnje na jedinstvenom jugoslovenskom tržištu) uniciranjem skalnih parametara, harmonizovanjem skalne strukture, koordinacijom skalnih odluka i sinhronizacijom skalnih akcija društvenim dogovaranjem i samoupravnim sporazumevanjem.

4. EFEKTI BUDŽETSKE POLITIKE NA POTROŠNJU I CENE

U teorijskim rekonsideracijama decitarno nansiranje u korelaciji je sa nalnom potrošnjom i cenovnim mehanizmom. U suštini, elaboriranje budžetske politike sa anticipiranim, ex ante ugrađenim decitom reektuje anticipiranu javnu potrošnju sa upumpanom dodatnom kupovnom snagom kanalima nansiranja funkcionalnih, investicionih i transfernih budžetskih rashoda. U stvari, segmetnacija decitarno naduvane javne potrošnje involvira, po prirodi alokacije resursa budžetskog decita, nadima investiconu potrošnju (privrednim 148

Strategije budžetske politike

i neprivrednim investicijama budžetskih institucija) i ličnu potrošnju (ličnim rashodima budžetske klijentele i socijalnim potporama iz budžeta), mada se i u ekonomskim transferima (regresiranje i premiranje cena) podržavaju pojedini segmenti nalne potrošnje. Poresko nansiranje budžetskog decita aposteriornim rastom skalnog opterećenja, u suštini vodi eskalaciji kalkulativnih troškova nosilaca skalnih obaveza. U uslovima bitisanja relativno neiskorišćenih proizvodnih kapaciteta i relativno stagnantne stope radnog produktiviteta porast jediničnih troškova proizvodnje dodajnim tiskalnim opterećenjem, u pravilu, kontrabalansira se porastom cena, involvirajući troškovnu i inatornu spiralu. Anticipirani budžetski dezakvilibrijum, koji je ex post pokriven skalnim resursima, retroaktivno restauriše inatornu pukotinu.295 U tom kontekstu, svejedno je o kojim se skalitetima radi, jer i neposredni i posredni skaliteti, u krajnjoj instanci, vode nominalnim uskladivanjima pokretom cena. Neposredni skaliteti (porez na dohodak i porezi iz ličnih dohodaka), redukujući raspoloživi dohodak i umanjujući samonansirajući tok investicija, sankeionišu kontrabalansiranje agraviranih troškova cenama, reprogramiranje dospelih fmansijskih obaveza, “socijalizaciju” gubitaka i prevaljivanje dodatnog skalnog opterećenja cenovnim uktuacijama. Posredni skaliteti (porez na potrošnju i carina), inkorporirajući se u prodajnim cenama skalnih roba i usluga, produkuju ad hoc porast cena i troškova života. Porast troškova života implicira porast ličnih dohodaka u funkciji zaštite životnog standarda. Valorizacija ličnih dohodaka indeksom rasta troškova života vodi neposrednom rastu ličnih dohodaka mimo rasta produktivnosti rada, sa ponovno iznudenim pritiscima na jedinične troškove, koji se iznova kontrabalansiraju porastom cena. Prema tome, porast neposrednih i posrednih skaliteta u aktuelnim stagacionim uslovima ne vodi obuzdavanju inacije tražnje, već produkciji inacije troškova, koja se u drugom krugu ili konvertuje u inaciju tražnje ili koegzistiraju u kauzalitetu. Zajmovno nansiranje budžetskog decita u osnovi redistribuira i transformiše društvenu akumulaciju i potrošni sadržaj. Dimenzioniranje javne potrošnje zajmovnim nansiranjem budžetskog decita redukuje akumlacioni potencijal u momentu monetizacije javnog duga. Inverzno, demonetizacija javnog duga restituiše nivo štednje, doduše u eradiranoj formi u inatomim uslovima privređivanja. Međutim, decitarno alimentiranje budžetske investicije u privredi i decitarno nansirane intervencije u privredi (dotacije, subvencije, premije, regresi i kompenzacije)296 u suštini ne reprezentuje supstancu čiste javne potrošnje, budući da su investicioni i transfemi budžetski resursi predestinirani ekonomski subjektima za alimentiranje potreba povišene reprodukcije. Fiskalni pritisak javlja se tek u momentu amortizacije javnog duga, tj. u periodu podnošenja javnog tereta zajmovno zatvorenog budžetskog decita iz prethodnog vremena. U tom kontekstu, zajmovno nansiranje decita samo je odloženi efekat na cene, koji 295 296

B. P. Herber, Modern Public Finance: The study of Public Sector Economics, Richard D. Irwin, Homewood, 1971. str. 502504.A. Barrere, Economie nanciere, Tom II, Dalloz, Paris, 1971, str. 366-367. i 367377. i V. Vinay, Epargne, scalité, développement, A. Colin, Paris, 1968, str. 557.

149

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

se kao bumerang vraća s rastućom skalnom presijom u funkciji otplata dospelih anuitetnih obaveza. Stoga, zaduživanje u jednom (prethodnom) periodu tendira inaciju u dmgom (narednom periodu). No, rekompenzirani budžetski decit iz minulog perioda resursima javnog duga sa ad hoc inatomim efektima na cene u sledećem periodu nastupa automatski i linearno sa otplatom javnog duga monetarnim resursima. Konačno, monetarno nansiranje budžetskog decita ubrizgavajući dodatnu kupovnu snagu u punktove javne potrošnje, uklapa se u monetarnu ekssilikaciju inacije tražnje, čak i pri harmonizovanom odnosu globalne tražnje i realne ponude. Generisanjem efektivne tražnje monetamom kreacijom, budžetsko decitarno nansiranje produkuje inatomu pukotinu koja se zatvara pokretom cena. Restauriranje ekonomskog ekvilibrijuma realizovano je korekturom cena ex post na principu ergodičnog balansiranja. Kontinuirani pritisci na monetame dirke u politici decitarnog nansiranja javne potrošnje utapa se nadalje u trigonometrijsku reinterpretaciju ekonomskih ciklusa u skladu sa eksplozivnim eskaliranjem cena. Povećava se stepen inacioniranosti, budući da se u uslovima inatome neravnoteže kumuliraju inatomi efekti inacija inacije ili inatorna lavina, odnosno inatorno sunansiranje. U tom kontekstu, sa stanovišta stabilizacione politike, budžetski imperativi okreću se politici sucitarnog nansiranja, u funkciji imobilizacije viškova i sterilizacije likvidnog disponibiliteta. Inverzno observirano, decitamo alimetniranje javne potrošnje u uslovima deatomih tendencija restituiše likvidni potencijal i generiše efektivnu tražnju, što u uslovima nog naučnog doziranja i kontrolirane monetarne ekspanzije ne vodi inatornom rastu cena.

5. DELOVANJE FISKALNE POLITIKE (BUDŽETA) NA INVESTICIJE I ŠTEDNJU

U savremenoj skalnoj teoriji ekonomski neutralitet skaliteta ustupio je mesto ekonomskim funkcijama (tj. vanskalnim ciljevima), koje se napajaju lozojom savremenog intervencionizma i odišu ideologijom aktivnog inkorporisanja u ekonomske tokove reprodukcije. Pluralistička struktura poreskog sistema, komponovana od neposrednih i posrednih skaliteta,297 funkcionalno je osposobljena za mobilizatora skalnih resursa za alimentiranje budžetske klijentele. Garnitura skalnih mera i instrumenata u funkciji sticanja poreskog dohotka i skalnog retransfera resursa ukomponovana je u mehanizme stabilizacionorazvojne ekonomske politike i alokativnoredistributivne mehanizme države na planu tzv. skalnog dirižizma (mikrokoncept) i tzv. skalnog intervencionizma 297

Redukcijom direktnih poreza povećava se raspoloživi dohodak, a redukcijom indirektnih poreza smanjuju se troškovi proizvodnje.

150

Strategije budžetske politike

(makrokoncept). Fiskalne performanse obogaćene teorijom ekvivalencije poreza i teorijom supstitucije poreza u sklopu polivalentne dimenzionisanosti multivarijantnih budžetskih strategija nansiranja javne potrošnje prvenstveno valorizuju skalne stimulanse stabilnog rasta na bazi povećanja akumulacionog potencijala uz simultano zadovoljavanje javnih potreba. Opštejepoznatačinjenicadaskalitetiuokvirurazvojnebudžetskestrategije podstiču rast akumulacionog potencijala mehanizmima detaksacije i anuliranja skalnih tereta, mada i taksakcija kumulacionih fondova u okviru raspodele prota ili dohotka ne derogira i ne apsorbuje štednju, ukoliko se skalitetima formira nansijski potencijal (tzv. skalna koncentracija i centralizacije akumulacije) javnih fondova za alimentiranje javnih investicija produktivnog prota. Detaksiranjem prihoda od kamata na štedne uloge i na javni dug komplementirano se podstiče štedni disponibilitet sektora stanovništva. Fiskalnim bonikacijama i koncesijama pri uvozu kapitala i pri reinvestiranju ostvarene dobiti podstiče se priliv dodatne akumulacije iz eksternih izvora. Konačno, racionalnom budžetskom potrošnjom u smislu kreiranja budžetskih ušteda oslobađaju se nansijski resursi za investicione poduhvate države, pri čemu se dopunsko investiciono nansiranje pojavljuje kao sredstvo za neutralisanje posiedica od varijacije marginalne efektivnosti kapitala (Barrere). Koristići se raznim koncesijama, benecijama i olakšicama kroz razna oslobodenja ili smanjenja skalnih tereta, kroz subvencionisanja investicija, kroz diferencirane ili diskriminatorske skalne stope, kroz ubrzanu amortizaciju, kroz benecirane kamate, štednih i angažovanih kapitala u obligacije, kroz privilegovana privlačenja kapitala u ekonomsku infrastmktum i dr. sistem budžetskog nansiranja stimuliše, usmerava i podstiče ekonomski rast.298 Tehnički i tehnološki napreda, kao pandan rasta produktivnosti i kao faktor koncentracije proizvodnje i centralizacije kapitala, pretpostavtja brzo i ekasno reinvestiranje, zamenu zički nedovoljno dotrajalih i iskorišćenih sredstava rada i ubrzano otpisivanje u vrednosnom domenu. U tom spektru, postavlja se problem akumulacije za zadovoljavanje rastućih investicija i problem iznalaženja novih izvora akumulacije. U tom praveu, na scenu stupa “javna ruka” (država), koja preko svog budžetskog instrumentarija, stavlja akeenat na privatnu štednju (tj. na njeno formiranje i mobilisanje), na promenu strukture trošenja privatnog dohotka i na javne investicije.299 U razvijenim privredama poznat je sistem stimulativnog delovanja skaliteta na investicionu sklonost i investicione porudžbine skalnim benecijama, olakšicama i oslobođenjima od poreskih udara.300 298

299

300

Fiskalna dedukcija u investicionom procesu predstavlja subvenciju države sektoru privrede. Time skalna komponenta utiče na likvidnost, kapacitet samonansiranja i nansijsku ravnotežu privrede. Diferencijalnom skalnom presijom između kapitala i rada utiče se na zaposlenost i upotrebu proizvodnih faktora, modicirajući proporciju u kombinaciji faktora u proizvodnoj funkciji. B. Vinay, Fiscalité développement, A. Colin, Paris, 1968. str. 204-209; P. Fontaneu, Fiscalité et investissemenet, P. U. F. Paris, 1972. str. 96-97. i L. Hey, Economic of Public nance, Pitman Paperbacks, London, 1972. str. 72-73. U Švedskoj, npr. egzistira rezervni fond za investicije, čija su sredstva destinirana za nansiranje budućih investicija. Izdvajanja oko 40% od ostvarenog neto dohotka preduzeća u posebnu rezervu oslobođena su od skalnog zahvatanja. Polovina od ovog iznosa deponuje se kao rezerva kod centralne banke, koja se koristi kada investiciona tražnja jenjava. U tome je, dakle, smisao anticikličnog dejstva

151

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Ekonomsku suštinu poreske politike treba tražiti u njenoj usmerenosti na stimulisanje investicija. Globalna investiciona tražnja podiže se javnim investicijama skalno obezbeđenim sredstvima u budžetu. U tom kontekstu, karakter strateškog sredstva u politici pune zaposlenosti i stabilnosti konjunkturnih tokova poprimaju javne investicije budžetski alimentirane. Pri tome, masivno sniženje poreza, usmereno na širenja potrošačkih tržišta i obima prodaje, igra samo drugostepenu ulogu u odnosu na prvorazredni porast poslovnih investicija.301 Problem privrednog rasta, dakle, leži u podizanju nivoa privatne štednje i fomiranja kapitala. Uloga skaliteta ogleda se kroz obeshrabrivanje potrošnje (“surtax”) i kuražiranje štednje (detaksacija), odnosno kroz formiranje kapitala, ili, pak, kroz formiranja javne štednje u formi budžetskog viška, koji se plasira preko tržišta kapitala raznim fonnama povoljnog nansiranja.302 Potencije javne težnje, u stvari, zavise od nivoa, strukture skaliteta za alimentiranje personiciranih javnih potreba, odnosno za pokriće budžetskih troškova, kao i od programiranih ekonomskih i socijalnih funkcija u društvenoj reprodukciji. Fiskaliteti razapeti između tzv. skalnih i vanskalnih (ekonomskosocijalnih) ciljeva ekonomske politike simultano su u reakeiji mobilizacije dovoljnog kvantuma budžetskih prihoda za nansiranje frakeionalnih, investicionih i transfernih rashoda i za podržavanje stabilnog privrednog rasta preko uvećavanja akumulacionog i investicionog potencijala.303 Fiskaliteti locirani u sferi preraspodele nacionalnog dohotka, u razvojnom kontekstu, regulišu proporcije raspodele na potrošnju i akumulaciju, olakšavaju razvoj podsticanjem akumulacije ili otežavajući rast podsticanjem potrošnje. Međutim, podsticajem akumulacije skalnim bonikacijama i koncesijama, detaksacijama, degrevmanima, diskriminatorskim i selektivnim skalnim opterećenjem u koliziji su sa rastućim budžetskim troškovima, jer uvode skalni “gubitak” javne blagajne. Otuda se druga komponenta dohotka, tj. potrošnja, povodi imperativima taksacije u “surtaxation”. Fiskalna presija poreza na potrošnju u koegzistenciji sa kumulativnim rastom budžetskih rashoda, iako vodi skalnom retransferu skalnih tereta sa akumulacije na potrošnju, proporcionalno se uvećava za iznos budžetskog manjka, ali i u skladu sa potrebom osiguravanja egalizacije dohodaka između različitih socijalnih kategorija socijalnim transferima usled regresivnih efekata poreza na potrošnju. A i svako zaustavljanje porasta cena usled inkorporiranog povećanog poreza na potrošnju implicira porast ekonomskih transfera u funkciji ameliorisanja ekonoskog položaja pojedinih grana, grupacija i sektora. No, u ekonomskim pokretima porast skalnih randmana preko poreza na potrošnju postala je osetljiva veličina na varijacije u ekonomskoj konjunkturi, koja se pre ili kasnije, preko usklađivanja ličnih dohodaka sa troškovima života, konvertuje u troškovnu inaciju sa izvedenim pritiscima na akumulaciju, koja

301 302 303

skaliteta na investicionu tražnju (V. Belet, Reexions sur le systeme scal Svedois, Revue de Science nanciere, jun 1971, str. 347). Tipičan primer je Johnsonov promulgovani “dohodni akt” po teorijskim predikacijama Hellera, Gordana i Tobina. C. T. Sandford, Economice of Public Finance on Economic analysis of Government Expenditure and Revenue in the United Kingdom, London, Pergaman Paris, 1970, str. 21-29. Fiskalno oslobođenje investicija ima za prvenstveni cilj da akceleriše ritam transformacije monetarnog kapitala u realne faktore rasta.

152

Strategije budžetske politike

je pomeraju u rezidualnu stavku. No, i skalni retransfer skalne presije sa potrošnje na dohodak i lični dohodak (tzv. skalna supstitucija nacionalne ekonomije, koja sa svoje strane uvodi efekte svojevrsnog poreza na investicije sa reduciranjem raspoloživog dohotka, akumulacije, samonansiranja i budućeg razvoja, kao i sa legalizovanjem troškovne inacije). No, i teorija komplimencije skaliteta nije ponudila odgovarajuću proporcionalnost između neposrednih i posrednih skaliteta u funkciji simultanog pokrića budžetskih rashoda i podsticaja akumulacija i investicija. Stoga, skalni podsticaji akumulacije, po pravilu, vode redukciji skalnih resursa, koji su nedovoljni za alimentiranje rastućih troškova javne potrošnje, produkujući decitarno budžetsko nansiranje u indukovanom procesu, oslobođeni ekonomski resursi upotrebom decitarnog nansiranja javne potrošnje efektivno podižu nivo raspoloživog dohotka, koji pod pretpostavkom neeskaliranog rasta ličnih dohodaka, ogmantira akumulacioni disponibilitet i samonansirajući tok investicija u privredi.304 Međutim, zajmovno nansiranje budžetskog decita reverikuje rekompenzaciju skalne presije relaksiranim stopama skalnog zahvatanja, ali u kratkom roku.305 U dugoročnom trendu, demonetarizacija javnog duga uvodi rekompenzirajući blok rastućeg snopa skaliteta u proporciji sa rastućim teretom amortizacije zajma u strukturi javne potrošnje. Ekspanzija skalne mase naslonjene na realizovani dohodak prebacuje se rigidnim troškovima ličnih dohodaka na akumulaciju s kontraktnim efektima na investicije, što znači da se teret zajmovnog fmansiranja u krajnjoj instanci prevaljuje na poreske platiše. Samo su efekti dodatne skalne presije demonetarizacije javnog duga realativno niži za iznos obezvređenih sredstava. No, delimični i zanemarljivi supstitucioni efekti između agravirane skalne presije i javnog tereta dugo su evidentni jedino u realnom aspektu analize, ali ne i sa stanovišta nominalnih usklađivanja. A pošto su resursi javnog duga locirani u potrošnim punktovima budžetske tražnje, to ni prispeli teret javnog zajma ne korespondira sa odgovarajućim priraštajem proizvodnje i dohotka. Situacija je, zapravo, obrnuta, jer dospeli anuiteti javnog duga korespondiraju sa rastućim budžetskim troškovima, koji se kontrabalansiraju ogmantacijom skalnog opterećenja. Teorijski opservirano, supstitucioni efekti mogu se efektuirati zajmovnim renansiranjem, odnosno monetarizacijom novog duga u funkciji demonetizacije starog duga. Odložena skalna presija rekompenzirana je kumulacijom dugova, odnosno politikom “dug na dug”, koja se u dugoročnom hodu efektuira kao multiplikovano udvostručena skalna presija kombinovana sa imperativima konverzije dugova i zagovaranjima moratorijuma, dugoročnoj perspektivi inatorne euforije javni dug konvertuje se u zamaskirani skalitet posredstvom monetarne erozije supstance dospelih anuiteta.

304

305

No, efektivni porast akumulacije je, po pravilu, niži od potencijalnog rasta, budući da se deo raspoložive akumulcije redistribuiše i retransferiše zajmovnim nansiranjem favorizovane javne potrošnje. I, ukoliko je tezaurisana štednje delokicana i ukoliko su akumulacioni džepovi ispražnjeni, zajmovno alimetiranje budžetskog gapa između povezanih javnih rashoda i reduciranih skalnih prihoda provocira decitarno nansiranje investicija u kvantitativnoj proporciji emitovanog, javnog duga. Jean Saint Georus. La politique économique des principaux pays industriels de l’éceident Ed. Siruy, Paris, str. 158-161.

153

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Najzad, monetarno nansiranje budžetskog decita “papirnatim” akumulacionim disponibilitetom u deatornim tendencijama povećava pritisak na globalnu tražnju, koja reverzibilno “gura” realnu ponudu. Pritisak dodatne tražnje, kreirane primarnom emisijom, na inicijalni porast ponude, odnosno proizvodnje i dohotka, u pravilu, vodi rastu dodatne akumulacije i investicija sa pokretanjem privrede iz učmalosti i zastoja. Međutim, u situaciji inatornog dezekvilibrijuma ponude i tražnje, ubrizgavanje novokreirane monetarne mase decitarnim budžetskim nansiranjem javne potrošnje uvodi ekstrapolaciju inatornog likviditeta i difuziju “štampane” akumulacije sa negativnim implikacijama i netolerantnim posledicama na ekonomski i socijalni rast tzv. model nansiranja inacije inacijom. Istovremeno, monetarno alimentiranje budžetskih debalansa unoseći disproporcije u robnonovčanim odnosima podstiče neracionalnost u funkcionalnoj alokaciji resursa javne potrošnje, slabi napore realnog balansiranja budžetskih rashoda u skladu sa materijalnim okvirima, obeshrabruje politiku formiranja budžetskih ušteda, sužava prostore alimentiranja potreba privrede dodatnom količinom novca. Rearmacija etatističke verzije emisije novca vodi prenapregnutim bilansima primarne emisije, rigidnim i neelastičnim skokovima kretanja primarnog novca i neekasnim mehanizmima monetarne regulative. Akumulaciju kapitala, kao stožerni ekonomski problem “osemenjavanja rasta”, skalna politika u okviru dejstva na raspodelu kuražira sledećim manevrima:306 bližim skalnim zahvatanjem ili redukcijom skalnog opterećenja, davanjem skalnih refakeija ili potpunog skalnog oslobođenja, i kombinovanjem ovih stavova. Davanje skalnih olakšica ili metodom skalnih oslobodenja, u okviru pozitivne projekeije dejstva na akumulaciju kapitala, u skalnoj praksi odnosi se i na kategorije, kao što su kamata na štedne uloge i kamata na javni dug. 307 Potpunim skalnim oslobodenjem od opterećenja podstiče se i stimuliše štednja stanovnišrva i upis javnih zajmova, kao dopunskog izvora akumulacije. Na kraju, skalnim instrumentima može se delovati na dopunske izvore akumulacije, tj. na privlačenje inostranog kapitala u nerazvijenim zemljama. Davanjem skalnih benecija i olakšica ove zemlje dolaze do dopunskog investicionog potencijala. Zahvatanje niskim proporcionalnim skalnim stopama, blagom progresijom ili potpunim oslobođenjem reinvesticionog kapitala u zemlji uvoznici, akumulacija se uvećava shodno intencijama vladine ekonomske politike.308 Fiskalno stimulisanje akumulacije, a preko toga i investicija, služi kao osnova odakle se izvode razni efekti na terenu zaposlenosti, stabilnosti cena, povećanja proizvodnje, zadovoljenja zajedničkih potreba. Preko toga, i na terenu 306

307 308

Porast realne štednje u totalu može se kvantikovati na sledeći način: mp Ymm Y = S, gde su mp i mm marginalne sklonosti štednji preduzetnika i radnika, Y transferni deo realnog dohotka i S porast realne štednje (E. Gannage Financement developpement P. U. F., Paris, 1969. god. str. 75). DrA. Perić, Finansijska teorija i politika, Beograd, 1971, str. 210-213. Negativna projekcija skaliteta na akumulaciju kapitala podrazumeva njeno dekuražiranje preko oštrog skalnog zahvatanja, ali pod pretpostavkom da se ne formiraju javni fondovi za javne investicije. Fiskalni sistem na taj način deformiše investicione izvore. Politikom “surtaxation” koči se investiciona aktivnost, s obzirom da se zahvata znatan deo dohotka i akumulacije.

154

Strategije budžetske politike

privrednog razvoja ima stratešku ulogu (naročito kod nedovoljno razvijenih zemalja). To se može videti i potvrditi pojednostavljenim modelom, koji se temelji na osnovnim postavkama Harrod-Domarovog modela, u kome se respektuje nansijska aktivnosti, tj. mere skalnog sistema. Model glasi:309

�Y

r n

�

� Ynr�1 �

1 In �1 �

Yr realni nacionalni dohodak; n, n1 vreme; I bruto realne investicije; X stopa rasta odnosa kapital proizvodnja (ili granični kapitalni koecijent). Rast kapitala (1) posredstvom nansijske aktivnosti države provocira proporcionalnu modikaciju nivoa proizvodnje: Yn � Yn �1 I 1 � � Yn �1 Yn �1 � Intervencija države omogućava štednju javnog sektora. Ako je Ir jednako javnoj štednji (tj. višak skainog prihoda minus transfer i minus tekući rashodi za dobra i usluge) i privatnoj štednji (tj. višak dohotka minus porezi minus tekući rashodi): Inr �1 � bYnr�1 �1 � t � � � t � g � Ynr�1 gde su: b ušteđena proporcija dohotka; t odgovarajuća stopa oporezivanja; g proporcija realnog nacionalnog dohotka posvećenog javnim rashodima za dobra i usluge. Ako ovu jednačinu supstituišemo sa prvom, dobićemo jednačinu:

�Y

�

1 �� b �1 � t � � t � g ��� Ynr�1 � koja, kada se uopšti, dobija oblik sledeće formule: r n

� Ynr�1 �

1 � b �1 � t � � t � g ��� Y0 �� Na osnovu ovoga možemo konstatovati da se strateška uloga investicija u modelu treba da ostvari parametrima skalne politike. Vodeći racionalnu budžetsku politiku država bi povećanjem poreza (t) ili smanjenjem rashoda za robu i usluge (g) mogla da ostvari štednju i na taj način da utiče na porast investicija, a time i na rast nacionalnog dohotka, pri čemu treba istaći da parametar (b) znatno varira u zavisnosti od mera monetarne politike, što zahteva koordinaciju monetarne i skalne politike.310 Ynr � 1 �

309

310

Henry I. Bruton, Principales of Development Economics, PrenticeHall, 1965, str. 357-359; Alan T. Peacock, Public nance as an instrument for Economic Development, OECD, Paris, 1964, str. 811 i Zoran Jašić, Uloga skalne politike u usmeravanju i podsticanju privrednog razvoja i stabilizacije privrede, Finansije br. 12/1972. god. Mr Zoran Jašić, Uloga skalne politike u usmeravanju i podsticanju privrednog razvoja i stabilizacije privrede. Finansije broj 12/1972.

155

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Prema tome, možemo zaključiti da skalna politika igra značajnu ulogu na terenu prikupljanja akumulacionih sredstava kojima se alimentiraju investicioni poduhvati. Na taj način se podiže globalna tražnja i ostvaruje strateški karakter javnih investicija u politici zaposlenosti i stabilizaciji konjunkturnih tokova, s obzirom da se dopunsko nansiranje “pojavljuje” kao sredstvo za neutralisanje posiedica od varijacija marginaine ekasnosti kapitala.311 Prezentiranoj kvantikaciji mera skalne politike koja deluje na visinu štednje i na investicije ušteđenog dela preko Harrod-Domarovog modela, Benjamin Higgins312 je, uvodeći spoljnoekonomske transakcije, modelovano delovanje skalnog sektora na nacionalni dohodak, štednju i investicije preko sledeće jednačine: Y�

1 � � �I � E � X � �S � �Y � �T � �Y � �F� �Y

gde su: Y nacionalni dohodak; S štednja; T skalni prihodi; F uvoz; I investicije; E rashodi države za dobra i usluge; X izvoz. Polazeći od sistema jednačina Higgins je prezentirao kvantikaciju skalne politike na agregatne veličine u strukturi nacionalnog dohotka: Ut � R � G � S Y � R � S � C �1 C � �A � I Ut � C � �A G � A � I � Ut � �C � I � gde su: Y nacionalni dohodak; G državni rashodi; S štednja, C potrošnja; I investicije; ΔA totalna aktiva; R raspoloživi dohodak. U ovom sistemu, pretpostavlja se da su G i T identičan par iako država često posluje ili sa decitom ili sa sucitom. Drugi logičan par su veličine I i S. Uštede (S) i porezi (T) predstavljaju povlačenje (oticanje) iz kružnog kretanja dohotka, dok su veličine I i G dodatak kružnom toku ili opticaju. Faktori državne nansijske aktivnosti, iako ne menjaju logiku određivanja dohotka, ipak modikuju njegovu veličinu u smislu njegovog rasta ili pada, a isto tako i njegovu kompoziciju: potrošnju (C), investicije (I) ili raspoloživi dohodak (R) i štednju (S).313 Fiskaliteti, dakle, utiču na štednju domaćinstva i preduzeća. U kejnzijanskoj analizi štednja se konstituiše diferencijacijom između raspoloživog dohotka, pri čemu su rashodi opadajući deo dohotka, dok je štednja rastući deo. Progresivni skaliteti na dohodak, u tom svetlu, redukuju štednju priporeionalno jače nego rashode. Kritika, sa toga aspekta, je veoma evidentna. Rashodi, naime, nisu prosta funkcija raspoloživog dohotka. 311 312 313

A. Barrere, Politique nancière, Paris, 1958. god. str. 488. B. Haggins, Le fmancement de la croissance acceleree, u Finances publiques et dévelopment économique, OECD, Paris, 1965. George G. Sause, Novac, bankarstvo i ekonomska aktivnosti, Beograd, Naučna knjiga, 1972. godina, str. 221. i 265.

156

Strategije budžetske politike

6. KOMBINOVANJE STABILIZACIONOG I RAZVOJNOG MEHANIZMA FISKALNE POLITIKE

U dosadašnjoj analizi dominirali su stabilizacioni efekti skalne politike. Međutim, za savremenu skalnu politiku vrlo je bitna reperkusija skalnih mera i instrumenata na ritmiku nacionalnog dohotka, iskorišćavanje privrednog potencijala, strukturne promene i regionalni razvoj. Osnovni agregati skalne politike, realizujući brojne funkcije, posredno ili neposredno, bitno utiču na stopu privrednog rasta i nivo zaposlenosti. Javna vlast preko javne tražnje, tj. trošenjem skalnih resursa, utiče na alokaciju privrednih resursa (razmeštaj proizvodnih snaga). Preraspodeljujući nacionalni dohodak u korist investicione tražnje država utiče na nivo privredne aktivnosti. Preko ekonomskih transfera javna vlast potpomaže razvojne napore određenih sektora, koji trpe inatorne udare. Javni rashodi, stoga, treba da su i globalno i strukturalno harmonizovani i ukomponovani sa ritmikom i strukturom nacionalnog dohotka; zatim, da su adaptirani privrednim kretanjima i potrebama i, najzad, da su prilagođeni kratkoročnoj (stabilizacionoj) i dugoročnoj (razvojnoj) privrednoj politici. Pored skalnih outputa (javnih rashoda), skalni sistemi se služe i skalnim inputima (javnim prihodima). Udovoljavanjem potrebi neutralizacije Taktora koji remete opštu ravnotežu kvantitativnim (globalnim) i kvalitativnim (selektivnim) dejstvima, skalna politika treba da je “en mfme temps” koncipirana prema stabilizacionim i razvojnim konsideracijama. Medutim, acikličnim kretanjem javnih rashoda i eksibilnim aparatom skaliteta (naplatom dodatnih poreza, ksiranjem jedne vrste poreza na duži rok u odnosu na ostvareni dohodak i uvodenjem novih poreza) treba obezbediti relativno stabilan rast uz relativno stabilnu stopu rasta zaposlenosti. Ekonomski stabilitet, kao dinamička kategorija, stoga, implicira relativni stabilitet odnosa proizvodnje, cena i potrošnje, uključujući mogućnost prestruktuiranja proizvodnje zahtevima spoljnog i unutrašnjeg tržišta, odnosno kompatibilitet nivoa cena, nivoa zaposlenosti i stope rasta. Stabilizacija plus rast u uslovima “stagacije” (relativna stagnacija plus inacija) osnovna je prezumpcija optimalnog izbora skalne strategije. Koncipiranje “stopgo” skalne politike podrazumeva kombinovanu primenu stabilizacionog i razvojnog mehanizma skalne ekonomike. Pošto je “prvi krak” (stop) skalne politike prezentiran, ostaje nam eksplikacija “drugog kraka” (go) “Fiscal Policy”, tj. dejstvo skaliteta na privredni razvoj. Fiskalna politika, posredstvom neposrednih i posrednih skaliteta, utiče na rast volumena akumulacije, sektorski raspored investicija i na povećanje sklonosti investiranju. Diferencijalnim oporezivanjem i skalnim bonikacijama povećava se deo raspoloživog dohotka propulzivnih sektora koji se raspodeljuje u korist investicija. Specijalnim skalnim tretmanom nosilaca poreskih obaveza, investicije se sektorski kanališu shodno preferencijama razvojne ekonomske 157

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

politike. Granska distribucija skalnog opterećenja putem diskriminatorskog određivanja koecijenta skalne presije utiče na privrednu aktivnost, koja će se multiplikatorski efektuirati i na ostale sektore. Oštrim skalnim zahvatanjem dohotka, koji su rezultat eksternih faktora, mobilišu se nansijski resursi skalnim putem. Direktnim angažovanjem, država utiče na razvoj, posredstvom obezbeđenja akumulacije. Finansiranjem javnih investicija posredstvom budžeta ili javnih fondova stvaraju se petpostavke bržem i uravnoteženijem razvoju. Indirektno,posredstvomekonomskihtransfera(premija,regresa,subvencija, beneciranih kamata, itd.) država, takode, može potpomognuti razvojne intencije. Finansiranjem izgradnje objekata ekonomske infrastrukture, putem pokrivanja investicionih porudžbina javnim prihodima ili javnim uštedama i raspisivanjem javnih dugova, država podržava opštu privrednu aktivnost zemlje.314 Širenjem javnog sektora (“socijalizacija” određenih segmenata sredstava za proizvodnju) država obezbeduje normalan razvoj neatraktivnih sektora sa aspekta protnog movensa. Obezbeđenjem nansijskih sredstava za nansiranje tehničkog progresa, naučno-istraživačkog rada, zdravstveno-socijalne i kuiturno-obrazovne infrastrukture, država stvara “optimalne” uslove za ubrzani privredni rast. Pored toga, država se (pojedine zemlje)315 na domenu skalne stimulacije privrednog rasta, služi poreskim kreditom (“credit d’impot”), koji se kreće od 7 do 10% za nove investicije?316 Poreski kredit predstavlja oproštajnu ili odbitnu stavku od poreske osnovice, pod uslovom da se investicije usmere u određene sektore. U Francuskoj je, uz “poreski kredit”, institucionalizovan i režim “L’avoir scal”, koji dozvoljava preduzećima da zaračunaju u njihove skalne dugove određen procenat imobilizacije poreza ako se ostvare određene investicije. Kao privremena subvencija, ova skalna mera utiče na usmeravanje kapitaia u vidu hartija od vrednosti preko investicionih detaksiranih plasmana. Detaksacija investicija javija se kao privilegovano sredstvo koje uslovljava stopu akumulacije, investicione odluke i sektorsku orijentaciju investicionih porudžbina. Fiskalna oslobodenja (“vacances scales” ili tax holiday) dohodak destiniranog akumulacionim fondovima akeeieriše ritam transformacije monetarnog kapitala u realne faktore rasta na pojedinim segmentima reprodukcije. Praksa skalnih dedukcija za investicije poznata je u V. Britaniji (“inicial allowances” i “investment allowances”) i Švedskoj (Rezervni fond za investicije).317 Specijalne skalne benecije novih 314 315

316

317

Programom javnih investicija koje su alimentirane skalitetima i javnim zajmom, država utiče na redistribuciju raspoložive štednje i na njeno racionalnije alociranje s društvene tačke gledišta. Poreski kredit, kao selektivni instrument skalne politike, koristi se u SAD, Francuskoj, V. Britaniji, Švedskoj, Z. Nemačkoj, Kanadi, Japanu, Belgiji, Italiji, Holandiji, Luksemburgu, Norveškoj, Danskoj, itd. “Poreski kredit”, u pravilu se obračunava na sledeći način: C = (I t) RA + (te) B + C ili C = RA (1 1) [(te(I a) /d + aC, gde su C inicijulni trošak investicija, t poreska stopa, a stopa “poreskog kredita, R godišnji tok povraćaja, A sadašnja diskontna vrednost plaćanja, V a sadašnja vrednost plaćanja, d godine (J. Due and H. Fiedlaender, Government Finance, Economics of the Public Sector, R. D. Invin, London, 1973. st. 343-344). U Švedskoj sva preduzeća su obavezna da deponuju u rezervni fond za investicije 40% bruto godišnjeg prota. Ove rezerve destinirane su nansiranju budućih investicija i izuzete su iz sistema oporezivanja. Deo ove rezerve od 46% deponovan je na blokirani račun bez interesa kod centralne banke. Ostatak rezerve do 56% slobodno se može koristiti shodno preferencijama preduzeća i predstavlja deo fonda obrtnih sredstava. Deponovana investiciorezerva nije reinkorporisana u oporezivi dohodak. Rezerva ostaje imobilisana u periodu pregrejane konjunkture i visokog disponibiliteta, dok se aktivira u periodu jenjavanja investicione aktivnosti.

158

Strategije budžetske politike

investicija koriste se u Belgiji, Luksemburgu, Finskoj, Austriji, Italiji i Holandiji. Fiskalna opterećenja dedukuju se iz globalnog skalnog duga za određene robne porudžbine, koje se smatraju novim investicijama, za određeni vremenski period. Ova skalna supsidija odnosi se na T. V. A. i na porez na dohodak preduzeća. Benecirane stope kreću se od 5 do 11%. Sužavanje skalne osnove uz redukciju skalne stope, kao komplementarne bonikacije, predstavlja beskamatonosni zajam investitorima. Fiskalna dedukeija u razvijenim zemljama preko “l’avoir scal za obligacije i obveznice i “le credit d’impot za investicione rashode predstavljaju značajne budžetske koncesije. Budžetskim subvencionisanjem, javnofondovskim regresiranjem i diferencijalnom skalnom presijom između kapitala i rada, država ili javni sektor, utiče na zaposlenost i upotrebu proizvodnih faktora, modikujući proporciju u kombinaciji faktora u proizvodnoj funkciji. Prema tome, možemo zaključiti, koristeći se raznim koncesijama, benecijama i olakšicama kroz razna oslobadanja ili smanjenja skalne presije, kroz subvencionisanja poslovnih investicija, kroz diferencirane skalne stope (uz dedukeije i supsidije), kroz beneciranu kamatnu stopu, kroz skalne privilegije i bonikacije angažovanog kapitala u vrednosne papire, kroz privlačenje privatnog i stranog kapitala, kroz plasiranje budžetskih viškova, akeelerišući amortizaciju, tehnički progres, javne nabavke, ekonomsku infrastrukturu, itd. skalna politika podstiče, stimuliše i ubrzava privredni rast.318 Jednom rečju, skalni degrevmani, skalni rambursmani, l’avoir scal, le credit d’impot ili tax credit, les vacances d’impot ili tax holiday, l’alleagement scaux, l’amportissement acefelere ili initial allowance, redukcija stopa poreza na neraspoređeni prot korporacija, subvencionisanje investicija, premiranje opreme, detaxe ili surtaxe, le prelevement cononcturel zajmovi specijalnih ili namenskih fondova, izvozni primovi i refakeije, regresiranje cena, nansiranje infrastrukture. nansijske potpore za otvaranje novih radnih mesta i dr.319 U osnovi reprezentuje savremeni repertoar skalnih mera i instrumenata u funkciji promovisanja stabilne stope ekonomskog rasta. U tome se, dakle, sastoji ekonomski aspekt drugog kraka skalne politike “Go Fiscal Policy”, odnosno skalne strategije u generisanju, promovisanju i podržavanju optimalne stope privrednog rasta. kao nadopune neokejnzijanske teorije poreza.320 318

319 320

Opširnije o dejstvima skaliteta na privredni razvoj videti: Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Beograd, 1974; A. Barrere, Economie nanncie Paris 1972; R. Musgrave, Fiscal Systems, London 1971; G. K. Shaw, Fiscal Policy, Macmillan 1972; OECD, Finances publiques et developpement economique, Paris 1965; B. Vinay, Epargne, Fiscalite, developpment, Paris 1968; P. Fontaneau, Fiscalite et investiceoment Paris 1972; L. Hey, Economics of Public Finance, London 1972; P. M. Gaudemet, Procis de nances publiques, Public Finance, London 1972; P. M. Gaudemet, Precis de nances publiques,, Paris 1970; P. et M. Maillet, Le secteur public on France, Paris 1970; C. T. Standford, Economics of Public Finance, London, 1970; P. Lecaillon, Politiquc conjoncturelle, Paris 1972; H. Sempé. Budget et Resor, Paris 1973; P. Burrows and T. Hitiris, Macroeconomic Theory, London 1974; E. Alphandery et G. Dolsupéhe, Les politique de stabilisation, Paris 1974; H. Brochier, P. Liau et C. A. Michalet, Economie nanciere, Paris 1975. M. Maroutian, Mesures scalos au service de la croissance economique dans les pays en voie de deveppement. Annales de l’economie, publiqe, socieale et cooperative 2/77. st. 193. Time je kejnzijanska antikrizna teorija poreza nadopunjena antiinacinom teorijom poreza (Musgrave), novom teorijom poreza kao sredstva za izjednačavanje dohotka (Galbreit, Kuznets Schmolders) i teorijom poreza kao stimulatora proizvodnje i instrument za podržavanje privatnog biznisa i ameliorisanje privredne strukture (razmeštaj kapaciteta, razvoj industrijskih grana, dislokacija industrijskih kapaciteta, izmena strukture proizvodnje i zaposlenosti, preusmeravanje tražnje, prestruktuiranje cena, brži razvoj neravzijenih regiona, podsticanje izvozne privrede, otklanjanje uskih grla proizvodnje, izgradnja infrastrukture itd.).

159

Č ETVRTI

DEO

INSTITUCIJE I MEHANIZMI BUDŽETSKE POLITIKE

Glava prva BUDŽET I TREZOR

1. BUDŽET I TREZOR321

Zakonom se uređuje planiranje, priprema i donošenje budžeta Republike Srbije (u daljem tekstu: Republika), kao i budžeta teritorijalnih autonomija i lokalnih samouprava (u daljem tekstu: lokalne vlasti). Ovim zakonom se, kroz osnivanje trezora Republike, odnosno lokalne vlasti, uređuje i izvršenje budžeta, zaduživanje, izdavanje garancija, upravljanje dugom, budžetsko računovodstvo i izveštavanje. Ovim zakonom osniva se Uprava za trezor, kao organ uprave u sastavu Ministarstva nansija (u daljem tekstu: Ministarstvo), uređuje njena nadležnost i organizacija i utvrđuje obaveza osnivanja trezora lokalnih vlasti. Ovim zakonom uređuju se i kontrola i revizija budžeta Republike i budžeta lokalne vlasti, kao i kontrola i revizija javnih ustanova i drugih indirektnih korisnika budžetskih sredstava, javnih preduzeća i pravnih lica osnovanih od strane javnih preduzeća, odnosno pravnih lica nad kojima Republika, odnosno lokalna vlast, imaju direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru. Ovim zakonom uređuje se i priprema i donošenje nansijskih planova, zaduživanje, računovodstvo, izveštavanje, kontrola i revizija nansijskih planova Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje, republičkih fondova penzijskog i invalidskog osiguranja i Republičkog zavoda za tržište rada (u daljem tekstu: organizacije obaveznog socijalnog osiguranja). Termini koji se koriste u ovom zakonu imaju sledeće značenje: 1) Zakon o budžetu jeste zakon kojim Narodna skušptina Republike Srbije (u daljem tekstu: Narodna skupština) za svaku godinu odobrava rashode i druge izdatke, prihode i druga primanja, zaduživanje i druge nansijske transakcije Republike, a sredstva za realizaciju nacionalnog investicionog plana iskazuju se za jednu ili više godina; 2) Odluka o budžetu jeste akt kojim skupština autonomne pokrajine, odnosno skupština opštine, grada ili grada Beograda (u daljem tekstu: lokalna 321

Sl. glasnik RS, br. 66/2005, 62/2006, 85/2006 i 86/2006 i dr Ž. Ristić, Budžetska ekonomija, Liber, Beograd, 2008.

163

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

skupština), za svaku godinu odobrava rashode i druge izdatke, prihode i druga primanja, zaduživanje i druge nansijske transakcije lokalne vlasti; 3) Dopunski budžet jeste republički zakon, odnosno odluka lokalne skupštine o izmeni i dopuni budžeta; 4) Finansijski plan je akt direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, koji sadrži procenu obima primanja i izdataka (uključujući primanja i izdatke iz sopstvenih prihoda) korisnika u bruto iznosu za budžetsku godinu; 5) Srednjoročni nansijski plan jeste nansijski plan iz tačke 4) ovog člana za budžetsku godinu i sledeće dve skalne godine; 6) Direktni korisnici budžetskih sredstava su organi i organizacije Republike, odnosno lokalnih vlasti; 7) Indirektni korisnici budžetskih sredstava su pravosudni organi, mesne zajednice, javna preduzeća, direkcije i fondovi osnovani od strane lokalnih vlasti koji se nansiraju iz javnih prihoda čija je namena utvrđena posebnim zakonom, ustanove osnovane od strane Republike, odnosno lokalne vlasti, nad kojima osnivač, preko direktnih korisnika budžetskih sredstava, vrši zakonom utvrđena prava u pogledu upravljanja i nansiranja, kao i budžetski fondovi; 8) Aproprijacija je od strane Narodne skupštine, odnosno lokalne skupštine, zakonom o budžetu Republike, odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti, dato ovlašćenje Vladi Republike Srbije (u daljem tekstu: Vlada), odnosno nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti, za trošenje javnih sredstava do određenog iznosa i za određene namene za budžetsku godinu, odnosno iznos sredstava utvrđen u nansijskom planu organizacije obaveznog socijalnog osiguranja za određene namene; stalna aproprijacija je aproprijacija u budžetu kojom se obavezno utvrđuju sredstva na ime otplate duga i datih garancija; aproprijacije za indirektne korisnike budžetskih sredstava se u budžetu ne opredeljuju poimenično za svakog indirektnog korisnika, već se iskazuju zbirno po vrstama indirektnih korisnika i namenama sredstava u okviru razdela direktnog korisnika koji je, u budžetskom smislu, odgovoran za te indirektne korisnike budžetskih sredstava; 9) Zaduživanje predstavlja ugovaranje kredita ili emitovanje državnih hartija od vrednosti, u skladu sa posebnim zakonom; 10)Zaduživanjezbogtekućelikvidnostipredstavljaugovaranjekratkoročnih kredita, odnosno emitovanje kratkoročnih državnih hartija od vrednosti za nansiranje privremene nelikvidnosti budžeta, nastale usled neuravnoteženih kretanja u primanjima i izdacima tokom izvršenja budžeta; 11) Preuzimanje obaveza predstavlja angažovanje sredstava po osnovu pravnog akta od strane korisnika budžetskih sredstava, za koja se, u momentu angažovanja, očekuje da predstavljaju gotovinski izdatak, neposredno ili u budućnosti; 12) Plaćanja označavaju sve nansijske transakcije koje imaju za rezultat smanjenje salda na bankovnom računu; 13) Javna sredstva su sredstva pod kontrolom i na raspolaganju Republike, lokalnih vlasti ili organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; 164

Institucije i mehanizmi budžetske politike

14) Konsolidovani račun trezora Republike je objedinjeni račun sredstava korisnika sredstava budžeta Republike i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, koji se otvara Republici, a vodi se u Upravi za trezor; 15) Glavna knjiga trezora je glavna knjiga dvojnog knjigovodstva, u kojoj se evidentiraju sve promene na računima; 16) Poreski rashodi su olakšice i oslobođenja u odnosu na uobičajenu poresku strukturu, koja umanjuju iznos naplaćenih prihoda; 17) Memorandum o budžetu je srednjoročni makroekonomski i skalni okvir na osnovu kojeg se donose budžeti i nansijski planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; 18) Opšti bilans je sastavni deo Memoranduma o budžetu za budžetsku godinu u okviru kojeg se bilansiraju ukupna primanja i izdaci Republike, lokalnih vlasti i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; opšti bilans na nivou grada je akt izvršnog organa grada u kojem se iskazuju ukupna primanja i izdaci budžeta grada i budžeta gradskih opština u njegovom sastavu; 19) Korisnici sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja su organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i korisnici sredstava Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje (zdravstvene i apotekarske ustanove čiji je osnivač Republika ili lokalne vlasti); 20) Transferna sredstva su sredstva koja se iz budžeta Republike, odnosno budžeta lokalne vlasti prenose korisnicima na drugom nivou vlasti i organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja; 21) Donacija je namenski prihod, koji se ostvaruje na osnovu ugovora između davaoca i primaoca donacije; 22) Državna pomoć je pomoć koja se daje iz budžeta Republike i budžeta lokalne vlasti, kojom se stimuliše rad određenih preduzeća ili proizvodnja određenih proizvoda principom selektivnosti, a koja se uređuje posebnim zakonom; 23) Sistem konsolidovanog računa trezora je objedinjeni račun sredstava konsolidovanih računa trezora Republike i trezora lokalnih vlasti, preko kojeg se vrše plaćanja između korisnika budžetskih sredstava i sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, s jedne strane i subjekata koji nisu obuhvaćeni sistemom konsolidovanog računa trezora, s druge strane i obračunavaju međubankarska plaćanja; 24) Konsolidovani račun trezora lokalne vlasti je objedinjeni račun sredstava pripadajućih korisnika budžeta lokalne vlasti, koji se otvara lokalnim vlastima, a vodi se u Upravi za trezor; 25) Podračun je evidencioni račun korisnika budžetskih sredstava i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, koji se otvara u okviru pripadajućeg konsolidovanog računa trezora, a vodi se u Upravi za trezor; 26) Zakon o završnom računu budžeta Republike je akt kojim Narodna skupština, za svaku budžetsku godinu, utvrđuje ukupno ostvarena primanja i sopstvene prihode korisnika sredstava budžeta Republike, izdatke budžeta, izdatke iz sopstvenih prihoda korisnika sredstava budžeta Republike i nansijski rezultat budžeta Republike; 165

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

27) Odluka o završnom računu budžeta lokalne vlasti je akt kojim lokalna skupština za svaku budžetsku godinu utvrđuje ukupno ostvarena primanja i sopstvene prihode korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti, izdatke budžeta, izdatke iz sopstvenih prihoda korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti i nansijski rezultat budžeta lokalne vlasti; 28) Odluka o završnom računu organizacija obaveznog socijalnog osiguranja je akt kojim nadležni organ organizacije obaveznog socijalnog osiguranja za svaku budžetsku godinu utvrđuje ukupno ostvarena primanja i izdatke organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, sopstvene prihode i izdatke iz sopstvenih prihoda, kao i nansijski rezultat organizacije obaveznog socijalnog osiguranja; 29) Konsolidovani izveštaj grada je konsolidovani izveštaj završnog računa budžeta grada i završnih računa budžeta gradskih opština u njegovom sastavu, koji izrađuje organ nadležan za poslove nansija grada i podnosi Upravi za trezor; 30) Konsolidovani izveštaj Republike je konsolidovani izveštaj završnog računa budžeta Republike, završnih računa organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, konsolidovanog izveštaja Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje, završnih računa jedinica teritorijalne autonomije, završnih računa opština i konsolidovanih izveštaja gradova, koji Vlada dostavlja Narodnoj skupštini radi informisanja; 31) Programski deo budžeta je deo budžeta koji sadrži zadatke i aktivnosti korisnika budžetskih sredstava koje se sprovode u cilju ekasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima, a koji doprinose ostvarenju strateških ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje; 32) Strateške oblasti su oblasti koje kao takve opredeli Narodna skupština i Vlada, u okviru kojih korisnik budžetskih sredstava deluje, odnosno pruža uslugu, sredstvima raspoređenim u njegovom nansijskom planu; 33) Glavni program je opšti program koji je deo strateške oblasti i priprema se i sprovodi preko jednog ili više programa, koji su u nadležnosti jednog ili više korisnika budžetskih sredstava; 34) Program je deo glavnog programa i u nadležnosti je samo jednog korisnika budžetskih sredstava; program ima jasno određene specične ciljeve i pokazatelje uspešnosti i delotvornosti, koji doprinose ostvarenju opštih ciljeva glavnog programa; 35) Projekat je skup aktivnosti međusobno povezanih i organizovanih na takav način da vode ka ostvarenju cilja i rezultata projekta, odnosno programa; 36) Aktivnost čine zadaci koje korisnici budžetskih sredstava obavljaju, odnosno usluge koje se pružaju u okviru programa, odnosno projekta, s precizno planiranim rashodima i izdacima, a završavaju se ostvarivanjem jednog ili više rezultata, koji doprinose postizanju ciljeva i rezultata programa, odnosno projekta čiji su sastavni deo; 37) Nacionalni investicioni plan je plan sredstava kojim se sredstva ostvarena u postupku privatizacije, iz kredita međunarodnih nansijskih institucija i drugih izvora utvrđenih zakonom, raspoređuju za investicije koje podstiču zapošljavanje, modernizaciju infrastrukture, dodatno ubrzanje privrednog razvoja, 166

Institucije i mehanizmi budžetske politike

ravnomerniji regionalni razvoj i doprinose poboljšanju standarda stanovništva i za druge namene utvrđene tim planom; 38) Odbor za nansije Narodne skupštine Republike Srbije tromesečno razmatra informaciju o realizaciji nacionalnog investicionog plana i o tome obaveštava Narodnu skupštinu.

1.1.Budžetski sistem Budžetski sistem čine budžet Republike, budžeti lokalnih vlasti i nansijski planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Integritet budžetskog sistema obezbeđuje se zajedničkim pravnim osnovom, jedinstvenom budžetskom klasikacijom, upotrebom jedinstvene budžetske dokumentacije za izradu nacrta budžeta i nansijskih planova, jedinstvenim sistemom budžetskog računovodstva, jedinstvenim kriterijumima za budžetsku kontrolu i reviziju, prenosom statističkih izveštaja i podataka sa jednog nivo abudžeta na dugi i principima na kojima se zasniva budžetski postupak, u skladu sa ovim zakonom. Budžetski cilj u pripremi i izvršenju budžeta jeste makroekonomska stabilnost, održivi i stabilni ekonomski razvoj i smanjenja nansijskog rizika Republike. Budžetska aproprijacija koristi se za nansiranje funkcija organa Republike i lokalne vlasti, izvršavanje njihovih zadataka i ostale namene u skladu sa ustavom, zakonom i propisima lokalne vlasti. Prilikom pripreme i izvršenja budžeta moraju se poštovati principi ekasnosti i ekonomičnosti, potpunosti, tačnosti i jedinstvene budžetske klasikacije. Budžetska primanja, koja pripadaju Republici ili lokalnim vlastima, raspoređuju se i iskazuju po izvorima u budžetu. Budžetski izdaci Republike ili lokalnih vlasti određuju se po pojedinačnoj nameni u budžetu. Primanja se iskazuju u ukupno ostvarenim iznosima, a izdaci u ukupno izvršenim iznosima. Izuzetno, u slučaju da viši nivo vlasti svojim aktom opredeli nižem nivou vlasti namenska sredstva za nadoknadu šteta usled elementarnih nepogoda, lokalni organ uprave nadležan za nansije na osnovu tog akta otvara odgovarajuće aproprijacije za izvršavanje izdataka po tom osnovu. Budžetska primanja i izdaci moraju biti u ravnoteži. U toku godine Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, može raspolagati sredstvima koja su u budžetu ostvarena do isteka tekuće godine. Korisnici budžetskih sredstava mogu stvarati obaveze i koristiti budžetske aproprijacije do iznosa utvrđenih za pojedinu namenu u budžetu, odnosno do iznosa aproprijacija utvrđenih u okviru programa. Naplata prihoda nije ograničena iznosima iskazanih prihoda u budžetu. Narodna skupština donosi zakon o budžetu Republike. Lokalna skupština donosi odluku o budžetu lokalne vlasti. Finansijski plan organizacije obaveznog socijalnog osiguranja donosi nadležan organ organizacije, u skladu sa zakonom i drugim propisima. Izveštaj o izvršenju budžeta Narodnoj skupštini, odnosno lokalnoj skupštini, podnosi se na način određen ovim zakonom. Ministar, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije obavezan je da redovno prati izvršenje budžeta i najmanje dva puta godišnje informiše Vladu, odnosno nadležni izvršni 167

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

organ lokalne vlasti. Nadležni ministri obavezni su da redovno prate izvršenje nansijskog plana organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i najmanje dva puta godišnje informišu Vladu i ministra.

1.2. Konsolidovani račun trezora Ministar, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije, otvara konsolidovani račun trezora. Konsolidovani račun trezora Republike i konsolidovani računi trezora lokalnih vlasti čine sistem konsolidovanog računa trezora, koji se vodi kod Narodne banke Srbije. Ministar, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije, odnosno lice koje on ovlasti, otvara podračune direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava Republike, odnosno lokalne vlasti i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. U okviru podračuna posebno se vode: 1) sredstva izdvojena budžetom, odnosno nansijskim planom korisnika budžetskih sredstava, odnosno organizacije obaveznog socijalnog osiguranja; 2) sopstveni prihodi koje korisnik budžetskih sredstava, odnosno organizacija obaveznog socijalnog osiguranja ostvaruje, u skladu sa zakonom. Uprava za trezor vodi podračune direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava Republike, odnosno lokalne vlasti i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Novčana sredstva budžeta Republike, direktnih i indirektnih korisnika sredstava tog budžeta i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, vode se i deponuju na konsolidovanom računu trezora Republike. Novčana sredstva budžeta lokalne vlasti i direktnih i indirektnih korisnika sredstava tog budžeta, vode se i deponuju na konsolidovanom računu trezora lokalne vlasti. Ministar, odnosno lice koje on ovlasti, može novčana sredstva na konsolidovanom računu trezora Republike, osim sopstvenih prihoda, kao i za koje je u posebnom zakonu, odnosno međunarodnom ugovoru utvrđena namena koja ograničava upotrebu tih sredstava, investirati na domaćem ili inostranom nansijskom tržištu novca ili kapitala. Lokalni organ uprave nadležan za nansije, odnosno lice koje on ovlasti može novčana sredstva na konsolidovanom računu trezora lokalne vlasti, osim sopstvenih prihoda, kao i za koje je u posebnom zakonu, odnosno lokalnom propisu ili međunarodnom ugovoru utvrđena namena koja ograničava upotrebu tih sredstava, investirati na domaćem nansijskom tržištu novca. Lokalni organ uprave nadležan za nansije obavezan je da po izvršenom investiranju sredstava o tome obavesti Upravu za trezor. Korisnik budžetskih sredstava Republike, odnosno organizacija obaveznog socijalnog osiguranja može zaključiti ugovor sa ministrom o investiranju sopstvenih prihoda. Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava lokalne vlasti mogu zaključiti ugovor sa organom lokalne vlasti o investiranju sopstvenih prihoda. Direktni i indirektni korisnik budžetskih sredstava lokalnih vlastiobavezan je da po izvršenom investiranju sredstava o tome obavesti pripadajući trezor lokalne vlasti, koji će o tome obavestiti Upravu za trezor. Lokalni organ uprave nadležan za nansije može zaključiti ugovor saministrom o investiranju novčanih sredstava na konsolidovanom računu trezora lokalne vlasti. Prihodi od investiranja uplaćuju 168

Institucije i mehanizmi budžetske politike

se na odgovarajući konsolidovani račun trezora, odnosno podračuna sopstvenih prihoda. Ministarstvo, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije, vodi glavnu knjigu trezora. Transakcije i poslovni događaji, uključujući prihode i primanja, rashode i izdatke, kao i stanje i promene na imovini, obavezama i izvorima nansiranja, evidentiraju se u glavnoj knjizi trezora, u skladu sa kontnim planom i na nivoima budžetske klasikacije. U glavnoj knjizi trezora Republike, odnosno lokalne vlasti vodi se posebna evidencija za svakog direktnog i indirektnog korisnika budžetskih sredstava. U glavnoj knjizi trezora Republike vodi se posebna evidencija za organizacije obaveznog socijalnog osiguranja. Transakcije i događaji evidentirani u glavnoj knjizi direktnog i indirektnog korisnika budžetskih sredstava moraju biti ažurni i u skladu sa transakcijama evidentiranim u glavnoj knjizi trezora. Transakcije i događaji evidentirani u pomoćnim knjigama direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava moraju biti u skladu sa transakcijama i događajima evidentiranim u glavnoj knjizi trezora. Transakcije i događaji evidentirani u pomoćnim knjigama organizacija obaveznog socijalnog osiguranja moraju biti u skladu sa transakcijama i događajima u glavnoj knjizi trezora. U glavnoj knjizi trezora vodi se evidencija prihoda sa posebnom namenom, koje upotrebljavaju direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava i koji se ne mogu koristiti za druge namene. Direktni korisnik budžetskih sredstava obrazuje službu koja priprema i izvršava budžet i izvršava zadatke koji se odnose na upravljanje imovinom države, za koju je odgovoran direktni korisnik (u daljem tekstu: nansijska služba). Izuzetno, nansijska služba direktnog korisnika budžetskih sredstava može da obavlja poslove i za druge direktne korisnike budžetskih sredstava. Direktni korisnik sredstava budžeta lokalne vlasti obrazuje nansijsku službu koja priprema i izvršava budžet i izvršava zadatke koji se odnose na upravljanje imovinom koju koriste lokalne vlasti, za koju su direktni korisnici odgovorni.

1.3. Priprema i donošenje budžeta i nansijskih planova Budžet se sastoji iz opšteg dela, posebnog dela i programskog dela budžeta. Opšti deo budžeta obuhvata: 1) pregled tekućih prihoda i tekućih rashoda; 2) pregled očekivanih primanja iz inostranih i domaćih kredita i otplata glavnice i kamate duga Republike i aktiviranih garancija; 3) predlog za korišćenje sucita, a u slučaju decita - izvore za njegovo nansiranje; 4) procenu ukupnog novog zaduženja, odnosno razduženja Republike u toku budžetske godine; 5) procenu ukupnog iznosa novih garancija Republike tokom budžetske godine; 169

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

6) pregled i strukturu ukupno neizmirenog duga i garancija, sa procenom rizika izdataka koji mogu nastati iz neaktiviranih garancija, kao i plan Vlade za nansiranje aktiviranih garancija; 7) procenu drugih mogućih obaveza i njihov uticaj na budžet; 8) opis i procenu poreskih rashoda; 9) stalnu i tekuću budžetsku rezervu. Poseban deo budžeta obuhvata nansijske planove direktnih korisnika budžetskih sredstava, prema principu podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Finansijski planovi uključuju izdatke direktnog korisnika budžetskih sredstava, u skladu sa programskom, ekonomskom i funkcionalnom klasikacijom i klasikacijom prema računovodstvenim fondovima. Opšti i poseban deo budžeta sadrži: 1) procenjene prihode i primanja i rashode i izdatke za tekuću skalnu godinu; 2) planirane prihode i primanja i rashode i izdatke za budžetsku godinu; 3) procenjene prihode i primanja i rashode i izdatke za naredne dve skalne godine. Programski deo budžeta sadrži: 1) strateške oblasti; 2) glavne programe; 3) programe; 4) projekte; 5) zadatke i aktivnosti. Elementi programskog dela budžeta iskazuju se prema programskoj klasikaciji. Finansijski plan organizacije obaveznog socijalnog osiguranja sastoji se od opšteg i posebnog dela, utvrđen na način koji propisuje ministar.

1.4. Budžetska klasikacija Budžet se priprema i izvršava na osnovu sistema jedinstvene budžetske klasikacije. Budžetska klasikacija obuhvata programsku klasikaciju, ekonomsku klasikaciju prihoda i primanja, ekonomsku klasikaciju rashoda i izdataka, organizacionu klasikaciju, funkcionalnu klasikaciju i klasikaciju prema računovodstvenim fondovima, pri čemu: 1) programska klasikacija iskazuje klasikaciju strateških oblasti i glavnih programa korisnika budžetskih sredstava; 2) ekonomska klasikacija prihoda i primanja iskazuje prihode i primanja na osnovu propisa ili ugovora koji određuju izvore prihoda, odnosno primanja; 3) ekonomska klasikacija rashoda i izdataka iskazuje pojedinačna dobra i usluge i izvršena transferna plaćanja; 4) organizaciona klasikacija iskazuje izdatke po korisnicima budžetskih sredstava, sa raspodelom aproprijacija između korisnika; 170

Institucije i mehanizmi budžetske politike

5) funkcionalna klasikacija iskazuje izdatke po funkcionalnoj nameni za određenu oblast i nezavisna je od organizacije koja tu funkciju sprovodi; 6) klasikacija izdataka prema računovodstvenim fondovima iskazuje primanja i izdatke prema potrebama obavljanja određenih aktivnosti ili ostvarivanju određenih ciljeva, u skladu sa posebnim propisima (izdvojeno prikazivanje sredstava dobijenih po osnovu međunarodnih sporazuma, sredstava od doplatne poštanske marke za određene humanitarne svrhe i dr. ). Inostrani i domaći izvori nansiranja, kao i otplata inostranog i domaćeg duga, čine elemente klasikacija. Ministar bliže uređuje budžetsku klasikaciju, koju primenjuju Republika i lokalne vlasti, korisnici budžetskih sredstava i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja u pripremanju nansijskih planova. Primanja se sastoje od: 1) tekućih prihoda, i to: (1) poreza; (2) doprinosa za obavezno socijalno osiguranje; (3) donacija i transfera; (4) ostalih prihoda (takse, naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa, novčane kazne, penali i oduzeta imovinska korist, prihodi od imovine, prihodi od prodaje dobara i usluga i dr); 2) priliva iz domaćih i inostranih pozajmljivanja; 3) priliva od prodaje osnovnih sredstava; 4) priliva od prodaje nansijskih sredstava i naplate datih zajmova. Izdaci se sastoje od: 1) tekućih rashoda za zaposlene, dobara i usluga, plaćanja kamate, subvencija, budžetskih transfera drugim nivoima vlasti, socijalnih transfera i drugih rashoda; 2) izdataka za nabavku osnovnih sredstava; 3) izdataka za nabavku nansijskih sredstava, za date zajmove ili kupljene hartije od vrednosti; 4) otplate glavnice duga.

1.5. Budžetski sucit i decit Budžetski sucit, odnosno budžetski decit je razlika između ukupnog iznosa tekućih prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje nenansijske imovine i ukupnog iznosa tekućih rashoda i izdataka za nabavku nenansijske imovine. Primarni sucit, odnosno primarni decit je budžetski sucit, odnosno budžetski decit korigovan za iznos neto kamate (razlika između ukupnog iznosa naplaćenih kamata i ukupnog iznosa plaćenih kamata). Ukupni skalni rezultat (Statistika državnih nansija) je budžetski sucit, odnosno budžetski decit korigovan za neto razliku između primanja po osnovu otplate datih kredita i prodaje nansijske imovine i odliva po osnovu datih kredita i nabavke nansijske imovine. Konsolidovani sucit, odnosno konsolidovani decit je razlika između konsolidovanih javnih prihoda i primanja ostvarenih po osnovu prodaje 171

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

nenansijske imovine i konsolidovanih javnih rashoda i izdataka za nabavku nenansijske imovine. Konsolidacija se vrši između različitih nivoa vlasti (Republika, lokalne vlasti i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja), uz isključivanje međusobnih transfera različitih nivoa vlasti i uključivanje doprinosa za socijalno osiguranje naplaćenih od sektora privrede. Iznos budžetskog sucita i način njegovog raspoređivanja utvrđuje se zakonom o budžetu Republike, odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti. Iznos budžetskog decita i način njegovog nansiranja utvrđuje se zakonom o budžetu Republike, odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti. Konsolidovani sucit, odnosno konsolidovani decit utvrđuje se u konsolidovanom izveštaju Republike i sastavni je deo Memoranduma o budžetu. Postupak pripreme i donošenja budžeta izvršava se prema budžetskom kalendaru, i to: 1) Kalendar republičkog budžeta: 30. april - ministar u saradnji sa organima nadležnim za ekonomski razvoj, priprema Memorandum o budžetu, koji sadrži podatke o ekonomskoj i skalnoj politici i procenu za budžetsku godinu i dve naredne skalne godine; 15. maj - Vlada usvaja Memorandum o budžetu; 1. jun - ministar donosi uputstvo za pripremu nacrta budžeta Republike; 1. jun - ministar dostavlja Memorandum o budžetu lokalnim vlastima i organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja; 1. avgust - direktni korisnici budžetskih sredstava i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja dostavljaju predlog nansijskog plana Ministarstvu; 1. oktobar - Vlada, na predlog ministra, usvaja revidirani Memorandum o budžetu, uzimajući u obzir posle 30. aprila ažurirani makroekonomski okvir; 15. oktobar - ministar dostavlja Vladi nacrt budžeta Republike i nansijske planove organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; 1. novembar - Vlada usvaja predlog budžeta Republike i dostavlja ga, zajedno sa Memorandumom o budžetu i nansijskim planovima organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, Narodnoj skupštini; 15. decembar - Narodna skupština donosi budžet Republike. 2) Kalendar budžeta lokalne vlasti: 15. jun - lokalni organ uprave nadležan za nansije izdaje uputstvo za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti; 15. jul - direktni korisnici lokalnih budžetskih sredstava dostavljaju predlog nansijskog plana lokalnom organu uprave nadležnom za nansije; 15. oktobar - lokalni organ uprave nadležan za nansije dostavlja nacrt budžeta nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti; 1. novembar - nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja predlog budžeta lokalnoj skupštini i Ministarstvu: 20. decembar - lokalna skupština donosi budžet lokalne vlasti; 25. decembar - lokalni organ uprave nadležan za nansije dostavlja budžet lokalne vlasti ministru. 172

Institucije i mehanizmi budžetske politike

1.6. Predlog budžeta Republike i budžeta lokalne vlasti Vlada dostavlja Narodnoj skupštini: 1) Memorandum o budžetu; 2) predlog budžeta Republike; 3) plan prodaje republičke nenansijske imovine i osnovnih sredstava, za budžetsku godinu; 4) predloge nansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; 5) predloge zakona za izvršenje budžeta Republike. Nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja lokalnoj skupštini: 1) predlog budžeta lokalne vlasti; 2) plan prodaje nenansijske imovine i osnovnih sredstava koje koriste lokalne vlasti, za budžetsku godinu; 3) predlog odluka potrebnih za izvršenje budžeta lokalne vlasti. Ministar priprema Memorandum o budžetu o ekonomskoj i skalnoj politici za budžetsku godinu i naredne dve skalne godine, koji se revidira u rokovima, uzimajući u obzir makroekonomski okvir ažuriran posle 30. aprila. Memorandum o budžetu sadrži: 1) srednjoročni makroekonomski i skalni okvir koji deniše pretpostavke i projekcije prema kojima se budžet priprema; 2) pregled ekonomske i skalne politike Vlade i uticaj na budžet; 3) preporuke u pogledu budžetske strategije i opredeljenja; 4) predloženi raspored sredstava prema funkcionalnoj klasikaciji za budžetsku godinu i naredne dve skalne godine, u skladu sa srednjoročnim skalnim okvirom; 5) opšti bilans Republike Srbije; 6) konsolidovani opšti bilans Republike, kojim se vrši isključivanje međusobnih transfera različitih nivoa vlasti (republičkog, lokalnog i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja), pri čemu se uzimaju u obzir doprinosi za socijalno osiguranje naplaćeni od sektora privrede; 7) konsolidovani izveštaj Republike. Revidirani Memorandum o budžetu sadrži i pregled nenamenskih i namenskih transfera iz budžeta Republike po svakoj jedinici lokalne samouprave. Po donošenju Memoranduma o budžetu, Ministarstvo dostavlja direktnim korisnicima budžetskih sredstava uputstvo za pripremu budžeta Republike. Uputstvo sadrži: 1) osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu budžeta Republike; 2) procene primanja i izdataka budžeta Republike za budžetsku godinu i naredne dve skalne godine; 3) predlog obima sredstava u nansijskim planovima direktnog korisnika budžetskih sredstava za budžetsku godinu i naredne dve skalne godine; 173

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

4) postupak i dinamiku pripreme budžeta Republike i nansijskih planova direktnih korisnika budžetskih sredstava. Ministarstvo dostavlja lokalnim vlastima i organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja Memorandum o budžetu. Nadležna ministarstva obaveštavaju indirektne korisnike sredstava budžeta Republike o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i smernicama za pripremu budžeta Republike. Lokalni organ uprave nadležan za nansije obaveštava direktne korisnike sredstava budžeta lokalne vlasti o osnovnim ekonomskim pretpostavkama i smernicama za pripremu budžeta lokalne vlasti, a nadležan organ lokalne vlasti indirektne korisnike sredstava budžeta lokalne vlasti. Na osnovu uputstva za pripremu nacrta budžeta Republike, direktni korisnici budžetskih sredstava izrađuju predlog nansijskog plana. Predlog nansijskog plana sastoji se iz četiri dela, i to: 1) Zahtev za tekuće izdatke, sa podacima o postojećim aktivnostima i uslugama direktnog korisnika budžetskih sredstava; 2) Zahtev za dodatna sredstva, za tekuće aktivnosti koje ne mogu biti usklađene sa ograničenjem sredstava za tekuće izdatke, sa predlogom prioriteta, koje treba razmotriti u postupku donošenja budžeta; 3) Zahtev za osnovna sredstva, za nabavku opreme, dodatna sredstva za kapitalne projekte započete u prethodnim skalnim godinama i za nove kapitalne projekte, kao prioritete koje treba razmotriti u postupku donošenja budžeta; 4) Zahtev za dodelu sredstava iz nacionalnog investicionog plana koji se iskazuje po programima, odnosno projektima za jednu ili više godina. Delovi predloga nansijskog plana sastoje se iz pisanog objašnjenja i nansijskog zahteva. Pisano objašnjenje zahteva obavezno sadrži podatke o organizacionoj strukturi direktnog korisnika budžetskih sredstava, aktivnostima i uslugama, pregled sredstava i zaposlenih, neophodnih za aktivnosti i usluge u okviru tekućih izdataka. Pisano objašnjenje zahteva obavezno sadrži opis i razloge aktivnosti za koje se traže dodatna sredstva i novi zaposleni. Pisano objašnjenje zahteva obavezno sadrži, za svaki pojedinačni zahtev, razloge, opis, plan realizacije i procenu troškova u vezi sa korišćenjem i održavanjem osnovnog sredstva. Pisano objašnjenje zahteva obavezno sadrži, za svaki pojedinačan zahtev, naziv korisnika budžetskih sredstava koji izvodi program, odnosno projekat, šifru programa, odnosno projekta, naziv i opis programa, odnosno projekta sa organizacionom oznakom, pravni osnov za određenu strategiju, dugoročne ciljeve programa i njihove veze sa ciljevima iz strateških dokumenata i glavnih programa, glavne godišnje ciljeve programa, potrebna sredstva za sprovođenje programa, odnosno projekta, plan realizacije, procenu rezultata, kao i rizike u ostvarivanju programa, odnosno projekta. Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i indirektni korisnici sredstava budžeta Republike obavezni su da pripreme predlog nansijskog plana na osnovu smernica za pripremu budžeta Republike. Nadležno ministarstvo obavezno je da predlog nansijskog plana organizacije obaveznog socijalnog osiguranja dostavi ministru, koji taj plan, zajedno sa nacrtom budžeta Republike dostavlja Vladi. Vlada nansijski plan dostavlja Narodnoj skupštini, sa predlogom budžeta Republike. Nadležan organ indirektnog 174

Institucije i mehanizmi budžetske politike

korisnika sredstava budžeta Republike donosi nansijski plan u skladu sa zakonom, drugim propisom ili statutom. Ministarstvo razmatra zahtev korisnika budžetskih sredstava imajući u vidu: 1) ciljeve u pogledu primanja i izdataka; 2) podatke i objašnjenja. Pre izrade nacrta budžeta, ministar izveštava direktne korisnike budžetskih sredstava o predloženim iznosima primanja i izdataka. Direktni korisnici budžetskih sredstava dostavljaju primedbe ministru na visinu sredstava. Vlada odlučuje u slučaju nepostizanja saglasnosti. Po dobijanju Memoranduma o budžetu, lokalni organ uprave nadležan za nansije dostavlja direktnim korisnicima sredstava budžeta lokalne vlasti uputstvo za pripremu budžeta lokalne vlasti. Uputstvo sadrži: 1) osnovne ekonomske pretpostavke i smernice za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti; 2) opis planirane politike lokalnih vlasti; 3) procene primanja i izdataka budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu i naredne dve skalne godine; 4) predlog obima sredstava u nansijskim planovima direktnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti za budžetsku godinu i naredne dve skalne godine; 5) postupak i dinamiku pripreme budžeta lokalne vlasti i predloga nansijskih planova direktnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti. Na osnovu uputstva za pripremu predloga budžeta lokalne vlasti, direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti izrađuju predlog nansijskog plana i dostavljaju lokalnom organu uprave nadležnom za nansije. Indirektni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti obavezni su da pripreme predlog nansijskog plana na osnovu smernica koje se odnose na budžet lokalne vlasti. Direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti obavezni su da, u skladu sa smernicama i u rokovima koje propisuje nadležan izvršni organ lokalne vlasti, traže od indirektnih korisnika budžetskih sredstava za koje su odgovorni, da dostave podatke neophodne za izradu predloga nansijskog plana direktnog korisnika budžetskih sredstava. Lokalni organ uprave nadležan za nansije može da traži neposredno od indirektnih korisnika budžetskih sredstava podatke o nansiranju korisnika, koji su neophodni za pripremu predloga budžeta lokalne vlasti. Finansijske planove indirektnih korisnika sredstava budžeta lokalne vlasti donosi nadležan organ određen propisom lokalne vlasti, u skladu sa tim propisom. Ministar dostavlja Vladi nacrt budžeta Republike. Vlada može da traži od ministra da dostavi dodatne informacije ili objašnjenja koja se tiču nacrta budžeta Republike. Vlada odlučuje o izmenama nacrta budžeta Republike, utvrđuje predlog budžeta Republike i dostavlja Narodnoj skupštini, zajedno sa Memorandumom o budžetu. Lokalni organ uprave nadležan za nansije dostavlja nacrt budžeta lokalne vlasti nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti. Nadležni izvršni organ lokalne vlasti može da tralš od lokalnog organa uprave nadležnog za nansije dodatne informacije ili objašnjenja koja se odnose na nacrt budžeta lokalne vlasti. Nadležni izvršni organ lokalne vlasti utvrđuje 175

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

predlog budžeta lokalne vlasti i obavezno ga dostavlja lokalnoj skupštini, u roku utvrđenom budžetskim kalendarom. Ukoliko nadležni izvršni organ lokalne vlasti ne dostavi predlog budžeta lokalnoj skupštini, u roku utvrđenom budžetskim kalendarom, lokalna skupština može doneti budžet. Donošenje budžeta i davanje saglasnosti na nansijske planove organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Narodna skupština, odnosno lokalna skupština, donosi budžet Republike, odnosno budžet lokalne vlasti. Narodna skupština daje saglasnost na nansijski plan organizacije obaveznog socijalnog osiguranja. Izmena predloga budžeta koju vrši Narodna skupština, odnosno lokalna skupština, mora biti u okviru maksimuma decita utvrđenog u predlogu budžeta Vlade, odnosno nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti. Sucit utvrđen u predlogu budžeta Vlade, odnosno nadležnog izvršnogorgana lokalne vlasti ne može se koristiti za povećanje izdataka predloženih budžetom. Predlog za povećanje izdataka u budžetu mora sadržati i mere za uvećanje prihoda ili umanjenje drugih izdataka za isti iznos. Budžet Republike, revidirani Memorandum o budžetu i nansijski planovi organizacija obaveznog socijalnog osiguranja objavljuju se u “Službenom glasniku Republike Srbije”. Budžeti lokalnih vlasti objavljuju se u službenim glasilima lokalnih vlasti.

1.7. Fiskalna godina i privremeno nansiranje Budžet se donosi za period od jedne skalne godine i važi za godinu za koju je donet, a sredstva za realizaciju nacionalnog investicionog plana planiraju se za jednu ili više godina. Fiskalnom godinom smatra se period od dvanaest meseci, u razdoblju od 1. januara do 31. decembra kalendarske godine. U slučaju da Narodna skupština, odnosno lokalna skupština, ne donese budžet pre početka skalne godine, vrši se privremeno nansiranje u vremenu od najduže prva tri meseca skalne godine. Privremeno nansiranje, vrši se srazmerno sredstvima korišćenim u istom periodu u budžetu prethodne godine, a najviše do jedne četvrtine iznosa ukupnih prihoda raspoređenih u budžetu prethodne skalne godine. Vlada, odnosno nadležan izvršni organ lokalne vlasti, donosi odluku o privremenom nansiranju. Ako se u toku skalne godine donese zakon ili drugi propis koji za rezultat ima smanjivanje planiranih prihoda ili primanja, ili povećanje planiranih rashoda ili izdataka, donosi se odluka kojom se utvrđuju dodatni prihodi ili primanja, ili umanjenje rashoda ili izdataka, u cilju uravnoteženja budžeta. Ako u toku skalne godine dođe do povećanja rashoda ili izdataka, ili smanjenja prihoda ili primanja, budžet se uravnotežuje smanjenjem planiranih rashoda ili izdataka, ili uvođenjem novih prihoda ili primanja. Uravnoteženje budžeta se vrši putem dopunskog budžeta, koji se donosi po postupku za donošenje budžeta. Ne može se doneti zakon ili drugi propis koji predviđa trošenje javnih sredstava van budžeta. Obrazloženje zakona ili drugog propisa dostavljenog Vladi ili nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti radi utvrđivanja predloga, odnosno usvajanja, sadrži procenu nansijskih efekata koje će takav zakon, odnosno drugi propis, imati na budžet. Procena mora sadržati 176

Institucije i mehanizmi budžetske politike

podatke o tome da li se predloženim zakonom, odnosno drugim propisom, povećavaju ili smanjuju budžetska primanja ili izdaci. Procena obavezno sadrži: 1) predviđene promene u primanjima i izdacima za budžetsku godinu i naredne dve skalne godine; 2) predloge za obezbeđenje sredstava za povećane izdatke; 3) predloge za obezbeđenje izvora nansiranja za smanjenje primanja; 4) mišljenje ministarstva, odnosno lokalnog organa uprave nadležnog za nansije.

1.8. Izvršenje budžeta Primanja budžeta Republike i budžeta lokalne vlasti prikupljaju se i naplaćuju u skladu sa zakonom i drugim propisima, nezavisno od iznosa utvrđenih u budžetu za pojedine vrste primanja. Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava obavezni su da obezbede potpuno i pravovremeno, na dan realizacije, uplaćivanje na propisani račun odgovarajućeg konsolidovanog računa trezora primanja budžeta iz okvira njihove nadležnosti, za potrebe raspoređivanja u budžetu, u skladu sa zakonom. U roku od 15 dana od dana stupanja na snagu zakona, odnosno odluke obudžetu, direktni korisnici budžetskih sredstava koji su, u budžetskom smislu, odgovorni za indirektne korisnike budžetskih sredstava, vrše raspodelu sredstava indirektnim korisnicima u okviru svojih odobrenih aproprijacija, i o tome obaveštavaju svakog indirektnog korisnika, po dobijenoj saglasnosti Uprave za trezor, odnosno trezora lokalne vlasti. Direktnom korisniku budžetskih sredstava, koji ne postupi, neće se vršiti prenos sredstava budžeta, uključujući i sredstva za plate. Ministarstvo, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije, planira budžetsku likvidnost gotovinskih tokova budžeta na osnovu primanja i izdataka, u okviru planova za izvršenje budžeta, koje priprema direktni korisnik budžetskih sredstava, u skladu sa metodologijom i u rokovima koje propisuje ministar, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije. Plan izvršenja budžeta predstavlja pregled planiranih primanja direktnog korisnika budžetskih sredstava prema izvoru nansiranja i pregled planiranih izdataka. Korisnik budžetskih sredstava koji, pored prihoda iz budžeta, za određene rashode ili izdatke ostvaruje i prihode iz drugih izvora, obavezan je da izmirenje tih rashoda i izdataka prvo vrši iz prihoda iz drugih izvora. Nakon što utroši sredstva iz drugih izvora, za realizaciju rashoda i izdataka vrši se prenos sredstava budžeta. Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava mogu da vrše plaćanja do visine izdataka koje, za tromesečni ili neki drugi period, odredi ministar, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije (u daljem tekstu: kvota). Prilikom određivanja kvote za direktne korisnike budžetskih sredstava, ministar, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije, imaju u vidu sredstva planirana u budžetu za direktnog korisnika budžetskih sredstava, plan izvršenja budžeta direktnog budžetskog korisnika i likvidne mogućnosti budžeta. Ministarstvo, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije, obaveštava direktne korisnike budžetskih sredstava o kvotama, najkasnije u roku od 15 dana pre početka perioda na koji se odnosi. Obaveze koje preuzima direktni, 177

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

odnosno indirektni korisnik budžetskih sredstava moraju odgovarati aproprijaciji odobrenoj za tu namenu tom korisniku za budžetsku godinu. Korisnik budžetskih sredstava Republike, sredstava organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i korisnik budžetskih sredstava lokalne vlasti može imati devizni račun samo kod Narodne banke Srbije, osim ako posebnim zakonom ili međunarodnim ugovorom nije drukčije propisano. Izuzetno, ministar može odobriti korisniku otvaranje deviznog računa kod ovlašćene banke za plaćanja koja ne mogu da se izvrše preko Narodne banke Srbije, ako to zahteva specičnost poslova tog korisnika. Na kupovinu i prodaju stranih sredstava plaćanja, na plaćanje, naplaćivanje i prenos u stranim sredstvima plaćanja u kojima učestvuju korisnici, primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuje devizno poslovanje. Narodna banka Srbije obezbeđuje podatke o stanju stranih sredstava plaćanja na računima korisnika. Podatke Narodna banka Srbije dostavlja Upravi za trezor mesečno, odnosno po zahtevu korisnika ili Uprave za trezor. Prilikom preuzimanja obaveza, direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava dužni su da se pridržavaju smernica o rokovima i uslovima plaćanja, koje određuje ministar, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije. Korisnici budžetskih sredstava preuzimaju obaveze na osnovu pisanog ugovora ili drugog pravnog akta, ukoliko zakonom nije drukčije propisano. Preuzete obaveze čiji je iznos veći od iznosa sredstava predviđenog budžetom, ili koje su nastale u suprotnosti sa ovim zakonom ili nekim drugim propisom, ne mogu se izvršavati na teret konsolidovanog računa trezora Republike, odnosno lokalne vlasti. Prinudna naplata koja se odnosi na korisnika budžetskih sredstava, a u osnovu za prinudnu naplatu je naveden račun izvršenja budžeta, može se sprovesti do iznosa 50% ukupnog obima sredstava opredeljenog tom budžetskom korisniku, na teret njegove aproprijacije, čije će se izvršenje obavljati sukcesivno, prema dinamici izvršenja budžeta (mesečne kvote). Ugovori o nabavci dobara, pružanju usluga ili izvođenju građevinskih radova, koje zaključuju direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, moraju biti dodeljeni u skladu sa propisima koji regulišu javne nabavke. Izdatak iz budžeta zasniva se na knjigovodstvenoj dokumentaciji. Pravni osnov i iznos preuzetih obaveza, koji proističu iz izvorne knjigovodstvene dokumentacije, moraju biti potvrđeni u pismenoj formi pre plaćanja obaveze. Ministar bliže uređuje način nastanka obaveze, izveštavanje o preuzetim obavezama i način plaćanja, koje se vrši iz republičkog, odnosno budžeta lokalne vlasti. U slučaju da za izvršenje određenog plaćanja nije postojao pravni osnov, direktni korisnik budžetskih sredstava obavezan je da odmah zatraži povraćaj sredstava u budžet. Ako se sredstva vrate u istoj skalnoj godini u kojoj je plaćanje izvršeno, srazmerno se umanjuje rashodna strana nansijskog plana korisnika budžetskih sredstava. Ako je od obveznika naplaćeno više tekućih prihoda, odnosno ako je osnov za naplatu bio pogrešan, izvršiće se povraćaj u skladu sa zakonom kojim je uređena naplata javnih prihoda. Povraćaj prihoda vrši se na teret uplatnog računa tekućeg prihoda. Ako na uplatnom računu tekućeg prihoda nema dovoljno sredstava da bi se izvršio povraćaj, a u pitanju je tekući prihod koji u celini pripada budžetu Republike ili 178

Institucije i mehanizmi budžetske politike

budžetu lokalne vlasti, odnosno koji se deli između budžeta Republike i budžeta lokalne vlasti, Uprava za trezor obavezna je da na uplatni račun javnog prihoda sa kojeg treba izvršiti povraćaj prenese iznos sredstava koja će se vratiti obvezniku, srazmerno propisanom korisnikovom učešću u raspodeli tog tekućeg prihoda. Odredbe shodno se primenjuju na propisani evidentni račun organa nadležnog za poslove carina za uplatu akciza i poreza pri uvozu. Odredbe shodno se primenjuju i u slučaju povraćaja doprinosa za socijalno osiguranje. U slučaju da se u toku godine obim poslovanja ili ovlašćenja direktnog korisnika budžetskih sredstava promeni, iznos aproprijacija izdvojenih za aktivnosti tog korisnika će se uvećati, odnosno smanjiti. Ako se obim poslovanja ili ovlašćenja direktnog korisnika budžetskih sredstava uveća, sredstva će se obezbediti iz tekuće budžetske rezerve. U slučaju osnivanja novog direktnog korisnika budžetskih sredstava, sredstva za njegovo poslovanje ili ovlašćenja obezbeđuju se iz tekuće budžetske rezerve. Ako korisnik budžetskih sredstava prestane da postoji, a njegovi zadaci nisu preneti na drugog korisnika budžetskih sredstava, neiskorišćena sredstva se prenose u tekuću budžetsku rezervu. Ako se u toku godine od jednog direktnog korisnika budžetskih sredstavaobrazuje više direktnih korisnika, neiskorišćena sredstva raspoređena tom korisniku prenose se u tekuću budžetsku rezervu i raspoređuju novoobrazovanim direktnim korisnicima budžetskih sredstava. Odluku o promeni u aproprijacijama i korišćenju sredstava tekuće budžetske rezerve donosi Vlada, odnosno nadležan izvršni organ lokalne vlasti. Direktni korisnik budžetskih sredstava, uz odobrenje ministra, odnosno lokalnog organa uprave nadlelšog za nansije, može, izuzev aproprijacija za sredstva za realizaciju nacionalnog investicionog plana, izvrpšti preusmeravanje aproprijacija odobrenih na ime određenog rashoda u iznosu do 5% vrednosti aproprijacije za rashod čiji se iznos umanjuje. Aproprijacije se ne mogu prenositi između zakonodavne, izvršne i sudske vlasti. Ako se u toku skalne godine izdaci povećaju ili primanja smanje Vlada, na predlog ministra, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za nansije, može obustaviti izvršenje pojedinih izdataka (u daljem tekstu: privremena obustava izvršenja) ne duže od 45 dana. Privremenom obustavom izvršenja može se: 1) zaustaviti preuzimanje obaveza; 2) predložiti produženje ugovornog roka za plaćanje; 3) zaustaviti davanje odobrenja za zaključenje ugovora; 4) zaustaviti prenos kvota. Ministarstvo, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije, u saradnji sa direktnim korisnicima budžetskih sredstava, pripremaju predlog obima i mera privremene obustave izvršenja. Mere privremene obustave izvršenja mogu se primeniti na sve direktne korisnike budžetskih sredstava.

1.9. Dopunski budžet Ako se u toku sprovođenja mera privremene obustave izvršenja, budžet ne uravnoteži, Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, u roku od 15 dana pre isteka perioda u kojem se sprovodi privremena obustava izvršenja, 179

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

donosi predlog dopunskog budžeta. Dopunskim budžetom koji, na predlog Vlade, odnosno nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti, usvaja Narodna skupština, odnosno lokalna skupština, vrši se usklađivanje primanja i izdataka budžeta. U toku usvajanja dopunskog budžeta Vlada, na predlog ministra, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za nansije, može nastaviti sa privremenom obustavom izvršenja pojedinih izdataka.

1.10. Budžetski fond Budžetskim fondom smatra se evidencioni konto u okviru glavne knjige trezora, koji otvara Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, kako bi se pojedina budžetska primanja i izdaci vodili odvojeno, radi ostvarivanja cilja koji je predviđen posebnim republičkim, odnosno lokalnim propisom ili međunarodnim sporazumom. Propisom, odnosno sporazumom, denišu se: 1) svrha budžetskog fonda; 2) vreme za koje se budžetski fond osniva; 3) nadležno ministarstvo, odnosno lokalni organ uprave odgovoran za upravljanje fondom; 4) izvori nansiranja budžetskog fonda.

1.11. Finansiranje budžetskog fonda i obaveze koje proističu iz budžetskog fonda Budžetski fond se nansira iz: 1) aproprijacija obezbeđenih u okviru budžeta za tekuću godinu; 2) namenskih primanja budžeta, koji su denisani kao namenska primanja budžetskog fonda; 3) primanja koja proističu iz upravljanja likvidnim sredstvima budžetskog fonda. Obaveze budžetskog fonda izmiruju se iz sredstava fonda. Budžetskim fondom upravlja nadležno ministarstvo, odnosno nadležni lokalni organ uprave. Po ukidanju budžetskog fonda, prava i obaveze budžetskog fonda preuzima ministarstvo, odnosno lokalni organ uprave iz stava 1. ovog člana. Plaćanje na teret budžetskog fonda vrši se do nivoa sredstava raspoloživih u budžetskom fondu, a obaveze se preuzimaju u okviru realno planiranih primanja budžetskog fonda. Na kraju tekuće godine neiskorišćena sredstva sa računa budžetskog fonda prenose se u narednu godinu.

1.12. Budžetsko računovodstvo i izveštavanje Direktni korisnik budžetskih sredstava odgovoran je za računovodstvo sopstvenih transakcija, a u okviru svojih ovlašćenja i za računovodstvo transakcija indirektnih korisnika budžetskih sredstava koji spadaju u njegovu nadležnost (u 180

Institucije i mehanizmi budžetske politike

daljem tekstu: budžetsko računovodstvo). Indirektni korisnik budžetskih sredstava i korisnik sredstava organizacije obaveznog socijalnog osiguranja odgovoran je za računovodstvo sopstvenih transakcija. Budžetsko računovodstvo je računovodstvo prihoda, preuzetih obaveza i rashoda direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Ministar, u ime Vlade, odnosno lokalni organ uprave nadležan za nansije, u ime nadležnog izvršnog organa lokalne vlasti, odgovoran je za računovodstvo primljenih zajmova i dugova. Vlada bliže uređuje budžetsko računovodstvo, sistem glavne knjige trezora i način vođenja konsolidovanog računa trezoraMinistar uređuje način vođenja računovodstva budžeta i sadržaj i način nansijskog izveštavanja za direktne i indirektne korisnike budžetskih sredstava, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i budžetske fondove Republike i lokalne vlasti, a može doneti posebna uputstva o nansijskom izveštavanju za određene organe državne uprave. Ministar utvrđuje način izveštavanja o ukupnim primanjima i ukupnim izdacima za trezore lokalnih vlasti. Ministar uređuje način pripreme, sastavljanja i podnošenja završnih računa direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava, organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i budžetskih fondova Republike i lokalne vlasti. Predlog završnog računa budžeta utvrđuje Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti. Vlada, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, dostavlja predlog završnog računa budžeta Narodnoj skupštini, odnosno lokalnoj skupštini. Postupak pripreme, sastavljanja i podnošenja završnih računa korisnika budžetskih sredstava i sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i završnih računa budžeta Republike i budžeta lokalnih vlasti izvršava se prema sledećem kalendaru: 28. februar - indirektni korisnici budžetskih sredstava pripremaju završni račun za prethodnu budžetsku godinu i podnose ga nadležnim direktnim korisnicima budžetskih sredstava; 28. februar - korisnici sredstava Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje pripremaju završni račun za prethodnu budžetsku godinu i podnose ga Republičkom zavodu za zdravstveno osiguranje; 31. mart - direktni korisnici budžetskih sredstava pripremaju godišnji izveštaj i podnose Upravi za trezor, odnosno lokalnom organu uprave nadležnom za nansije, a direktni korisnici budžetskih sredstava koji u svojoj nadležnosti imaju indirektne korisnike budžetskih sredstava kontrolišu, sravnjuju podatke iz njihovih godišnjih izveštaja i sastavljaju konsolidovani godišnji izveštaj koji podnose Upravi za trezor, odnosno lokalnom organu uprave nadležnom za nansije; 31. mart - organizacije obaveznog socijalnog osiguranja pripremaju odluke o završnim računima nansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i podnose Upravi za trezor, a Republički zavod za zdravstveno osiguranje kontroliše, sravnjuje podatke iz završnih računa korisnika sredstava koji se nalaze u njegovoj nadležnosti, konsoliduje podatke i sastavlja konsolidovani godišnji izveštaj koji podnosi Upravi za trezor; 15. maj - lokalni organ uprave nadležan za nansije priprema nacrt odluke o završnom računu budžeta lokalne vlasti i podnosi nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti; 181

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

1. jun - nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja lokalnoj skupštini predlog odluke o završnom računu budžeta lokalne vlasti; 15. jun - Ministarstvo priprema nacrt zakona o završnom računu budžeta Republike i zajedno sa odlukama o završnim računima nansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja podnosi Vladi; 15. jun - lokalni organ uprave nadležan za nansije podnosi Upravi za trezor odluku o završnom računu budžeta lokalne vlasti usvojenu od strane lokalne skupštine, izuzev lokalnih organa uprave nadležnih za poslove nansija gradskih opština u sastavu grada, koji svoje odluke o završnim računima budžeta dostavljaju gradu; 1. jul - lokalni organ uprave nadležan za poslove nansija grada sastavlja konsolidovani izveštaj grada i podnosi Upravi za trezor; 15. jul - Vlada dostavlja Narodnoj skupštini predlog zakona o završnom računu budžeta Republike i odluke o završnim računima nansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; 1. septembar - Ministarstvo sastavlja konsolidovani izveštaj Republike i dostavlja Vladi; 30. septembar - Vlada dostavlja Narodnoj skupštini konsolidovani izveštaj Republike, radi informisanja. Završni račun sadrži: 1) bilans stanja; 2) bilans prihoda i rashoda; 3) izveštaj o kapitalnim rashodima i nansiranju; 4) izveštaj o novčanim tokovima; 5) izveštaj o izvršenju budžeta, sačinjen tako da prikazuje razliku između odobrenih sredstava i izvršenja; 6) objašnjenje velikih odstupanja između odobrenih sredstava i izvršenja; 7) izveštaj o primljenim donacijama i kreditima, domaćim i inostranim, i izvršenim otplatama dugova; 8) izveštaj o korišćenju sredstava iz tekuće i stalne budžetske rezerve; 9) izveštaj o garancijama datim u toku skalne godine; 10) izveštaj eksterne revizije o nansijskim izveštajima.

1.13. Tekuća budžetska rezerva U okviru budžeta deo planiranih primanja ne raspoređuje se unapred, već se zadržava na ime tekuće budžetske rezerve. Sredstva tekuće budžetske rezerve koriste se za neplanirane svrhe za koje nisu izvršene aproprijacije, ili za svrhe za koje se u toku godine pokaže da aproprijacije nisu bile dovoljne. Vlada, odnosno nadležni izvrpši organ lokalne vlasti donosi, na predlog ministra, odnosno lokalnog organa uprave nadležnog za nansije, odluku o upotrebi tekuće budžetske rezerve. Sredstva tekuće budžetske rezerve raspoređuju se na direktne korisnike budžetskih sredstava. Izuzetno, sredstva tekuće rezerve 182

Institucije i mehanizmi budžetske politike

budžeta Republike mogu se koristiti i za izvršavanje obaveza budžeta lokalne vlasti usled smanjenog obima primanja budžeta lokalne vlasti.

1.14. Stalna budžetska rezerva U budžetu se planiraju sredstva za stalnu budžetsku rezervu, koja se iskazuje kao posebna aproprijacija. Stalna budžetska rezerva koristi se za nansiranje rashoda na ime učešća Republike, odnosno lokalne vlasti u otklanjanju posledica vanrednih okolnosti, kao što su poplava, suša, zemljotres, požar, ekološka katastrofa i druge elementarne nepogode, odnosno drugih vanrednih događaja, koji mogu da ugroze život i zdravlje ljudi ili prouzrokuju štetu većih razmera. U stalnu budžetsku rezervu opredeljuje se najviše do 1,5% ukupnih prihoda za budžetsku godinu. Rešenje o upotrebi sredstava stalne budžetske rezerve donosi Vlada, na predlog ministra, odnosno nadležni izvršni organ lokalne vlasti, na predlog lokalnog organa uprave nadležnog za nansije. Izveštaj o korišćenju sredstava stalne budžetske rezerve dostavlja se Narodnoj skupštini, odnosno lokalnoj skupštini, uz završni račun budžeta. Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava odgovoran je za preuzimanje obaveza, njihovu verikaciju, izdavanje naloga za plaćanje koje treba izvršiti iz sredstava organa kojim rukovodi i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budžetu. Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskihsredstava odgovoran je za zakonitu, namensku, ekonomičnu i ekasnu upotrebu budžetskih aproprijacija. Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budžetskih sredstava može preneti pojedina ovlašćenja na druga lica u direktnom, odnosno indirektnom korisniku budžetskih sredstava. Funkcije naredbodavaca, računopolagača i internih kontrolora ne mogu se poklapati.

1.15. Dug i garancija U budžetu Republike utvrđuje se ograničenje ukupnog iznosa duga u toku budžetske godine, sa izuzetkom kratkoročnog zaduživanja radi nansiranja decita tekuće likvidnosti, koji se mora otplatiti do 31. decembra tekuće skalne godine, kao i ograničenje ukupnog iznosa garancije. U postupku utvrđivanja ograničenja duga, Ministarstvo će razmotriti sve činjenice koje se donose na: 1) zahtev za renansiranje unutrašnjeg duga; 2) zahtev za renansiranje budžetskog decita; 3) procene sledećih makroekonomskih indikatora, i to: (1) učešća ukupnog državnog duga u bruto domaćem proizvodu; (2) učešća godišnje otplate kamata na ime dugovanja u bruto domaćem proizvodu; (3) iznosa zaduživanja kod banaka, uključujući i Narodnu banku Srbije, po osnovu garancija za hartije od vrednosti; (4) učešća kratkoročnog unutrašnjeg duga u ukupnom državnom dugu; (5) učešća spoljnog duga u ukupnom državnom dugu; 183

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

(6) odnos duga i garancija prema tekućim prihodima; (7) odnos rashoda na ime servisiranja ukupnog duga prema izvozu.

1.16. Centralna jedinica za harmonizaciju, budžetska kontrola i revizija Centralna jedinica za harmonizaciju nansijske kontrole, za nansijsko upravljanje i kontrolu i internu reviziju obrazuje se pri Ministarstvu. Centralna jedinica iz stava 1. ovog člana obavlja sledeće poslove: 1) centralne harmonizacije i koordinacije metodologija kontrole i revizije u javnom sektoru; 2) denisanja standarda kontrole u skladu sa međunarodno priznatim standardima; 3) denisanja zajedničkih kriterijuma za organizaciju i postupanje interne revizije u javnom sektoru; 4) denisanja metodoloških uputstava i priručnika za nansijsko upravljanje; 5) stručnog usavršavanja, sertikacije i nadzora nad radom internih revizora; 6) obuke rukovodilaca i zaposlenih u javnom sektoru iz oblasti nansijskog upravljanja i kontrole, u skladu sa međunarodno prihvaćenim standardima; 7) interne revizije kod korisnika budžetskih sredstava, organizacija, preduzeća, odnosno pravnih lica, po planu koji donosi ministar; 8) interne revizije kod korisnika . budžetskih sredstava, za projekte koje sunansira Evropska unija. Ministar donosi akte kojima se propisuju standardi, kriterijumi za organizaciju i metodološka uputstva, odnosno bliže uređuju poslovi iz stava 2. ovog člana. Direktni i indirektni korisnici budžetskih sredstava, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i javna preduzeća osnovana od strane Republike, odnosno lokalne vlasti, pravna lica osnovana od strane tih javnih preduzeća, odnosno pravna lica nad kojima Republika, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i druga pravna lica u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda, uspostavljaju sisteme interne kontrole za sve transakcije računa prihoda i rashoda, računa nansijskih sredstava i obaveza i računa nansiranja, kao i upravljanja državnom imovinom. Sistem interne kontrole sastoji se iz mreže, koja čini jednu organizaciju, čiji je cilj da obezbedi: 1) primenu zakona, propisa, pravila i procedura; 2) uspešno poslovanje; 3) ekonomično, ekasno i namensko korišćenje sredstava; 4) čuvanje sredstava i ulaganja od gubitaka, uključujući i od prevara, nepravilnosti i korupcije; 184

Institucije i mehanizmi budžetske politike

5) integritet i pouzdanost informacija, računa i podataka. Interna kontrola se organizuje kao sistem procedura i odgovornosti svih lica uključenih u nansijske i poslovne procese direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Za uspostavljanje bezbednih i ekasnih internih kontrola vezanih za sve odluke koje se odnose na nansijsko upravljanje i kontrolu, odgovoran je rukovodilac direktnog i indirektnog korisnika budžetskih sredstava, rukovodilac u organizaciji obaveznog socijalnog osiguranja, rukovodilac u javnom preduzeću, odnosno pravnom licu nad kojim Republika, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i rukovodilac u drugom pravnom licu u kome javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda, odnosno lice koje on ovlasti. Interna revizija uspostavlja se u direktnim korisnicima sredstava budžeta Republike i organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja, koji su u organizacionom i nansijskom smislu složene celine. Ministar određuje direktne korisnike budžetskih sredstava i propisuje zajedničke kriterijume za organizaciju i postupak interne revizije, na osnovu kojih direktni korisnici budžetskih sredstava i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja mogu odrediti bližu organizaciju i postupak vršenja interne revizije. Direktni korisnici sredstava budžeta Republike uspostavljaju odgovarajuće oblike interne revizije za indirektne korisnike budžetskih sredstava koji su u njihovoj nadležnosti. Direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti uspostavljaju odgovarajuće oblike interne revizije. Interna revizija uspostavlja se i u javnim preduzećima osnovanim od strane Republike, odnosno lokalne vlasti, pravnim licima osnovanim od strane tih javnih preduzeća, odnosno pravnim licima nad kojima Republika, odnosno lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i nad drugim pravnim licima u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnih prihoda. Interni revizori su direktno odgovorni rukovodiocima direktnih korisnika budžetskih sredstava, rukovodiocima organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, odnosno rukovodiocima javnih preduzeća i pravnih lica. Funkcije interne revizije su: 1) provera primene zakona i poštovanja pravila interne kontrole; 2) ocena sistema internih kontrola u pogledu njihove adekvatnosti, uspešnosti i potpunosti; 3) davanje saveta kada se uvode novi sistemi, procedure ili zadaci; 4) revizija načina rada (performansi) koja predstavlja ocenu poslovanja i procesa, uključujući i nenansijske operacije, u cilju ocene ekonomičnosti, ekasnosti i uspešnosti; 5) uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom; 6) vršenje ostalih zadataka neophodnih da bi se ostvarila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije. Poslove budžetske inspekcije obavlja Ministarstvo, sa ciljem vršenja inspekcije nad: 1) direktnim i indirektnim korisnicima budžetskih sredstava; 2) organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja; 185

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

3) javnim preduzećima, osnovanim od strane Republike, pravnim licima osnovanim od strane tih javnih preduzeća, odnosno pravnim licima nad kojima Republika ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i nad drugim pravnim licima u kojima javna sredstva čine više od 50% ukupnog prihoda. Nadležni izvršni organ lokalne vlasti osniva lokalnu službu za inspekciju i reviziju. Lokalna služba za inspekciju nadležna je za sprovođenje inspekcije nad: 1) direktnim i indirektnim korisnicima sredstava budžeta lokalne vlasti; 2) javnim preduzećima, osnovanim od strane lokalne vlasti, pravnim licima osnovanim od strane tih javnih preduzeća, odnosno pravnim licima nad kojima lokalna vlast ima direktnu ili indirektnu kontrolu nad više od 50% kapitala ili više od 50% glasova u upravnom odboru, kao i nad drugim pravnim licima u kojima lokalna javna sredstva čine više od 50% ukupnog prihoda. Funkcija budžetske inspekcije je kontrola primene zakona u oblasti materijalno-nansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava korisnika budžetskih sredstava, organizacija, preduzeća, odnosno pravnih lica. Ako se u postupku inspekcije utvrde nezakonitosti, budžetska inspekcija rešenjem nalaže mere za njihovo otklanjanje i preduzima druge zakonom utvrđene postupke. Ukoliko korisnici budžetskih sredstava, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i javna preduzeća ne postupe po konačnom rešenju budžetske inspekcije, ministar nadležan za poslove nansija može izdati nalog da im se obustavi prenos sredstava budžeta u tekućem periodu, osim sredstava za plate, u visini nenamenski utrošenih sredstava koja su po konačnom rešenju budžetske inspekcije naložena da vrate. Ukoliko jedinica teritorijalne autonomije ne postupi po rešenju budžetske inspekcije, ministar nadležan za poslove nansija može privremeno obustaviti prenos pripadajućeg dela poreza na zarade i poreza na dobit preduzeća jedinici teritorijalne autonomije. Ukoliko jedinica lokalne samouprave ne postupi po rešenju budžetske inspekcije donetom u kontroli, ministar nadležan za poslove nansija može privremeno obustaviti transferna sredstva iz budžeta Republike, do otklanjanja nepravilnosti konstatovanih zapisnikom. Rad budžetske inspekcije je nezavisan. Njen rad, ovlašćenja, obeležja i dr. uređuje se posebnim aktom Vlade, na predlog ministra. Ovim aktom uređuje se i pravo na izjavljivanje žalbe protiv rešenja inspektora, u upravnom postupku. Budžetska inspekcija obavlja kontrolu kvaliteta rada inspekcije. ovog člana, radi obezbeđenja jedinstvene primene postupka inspekcije na teritoriji Republike. Lokalna služba za inspekciju dostavlja dokumentaciju i izveštaj, na zahtev funkcionera koji rukovodi budžetskom inspekcijom, radi ispunjenja uslova. Budžetska inspekcija i interna revizija, kao i lokalna služba za inspekciju i reviziju imaju pristup svim podacima, dokumentima, izveštajima i informacijama potrebnim za obavljanje funkcija kod korisnika budžetskih sredstava, organizacije, preduzeća, odnosno pravnog lica, nad kojima se vrši inspekcija, odnosno interna revizija. Budžetska inspekcija i interna revizija i lokalna služba za inspekciju i internu reviziju imaju na raspolaganju odgovarajuće resurse (osoblje, prostor i opremu), koji obezbeđuju vršenje njihovih funkcija. U vršenju funkcija, budžetska inspekcija i interna revizija i lokalna služba za inspekciju i internu reviziju obavezni su da čuvaju tajnost službenih i poslovnih podataka. 186

Institucije i mehanizmi budžetske politike

Budžetska inspekcija dostavlja ministru izveštaj o izvršenoj inspekciji sa nalazima i merama. Budžetska inspekcija obezbeđuje zapisnik korisniku budžetskih sredstava, organizaciji, preduzeću, odnosno pravnom licu, kod kojeg je vršena inspekcija. Budžetska inspekcija, odnosno lokalna služba za inspekciju dostavlja skupštini lokalne vlasti zapisnik o sprovedenoj inspekciji korisnika iz člana, radi upoznavanja i preduzimanja odgovarajućih mera iz njene nadležnosti. Završni račun budžeta Republike, budžeta lokalne vlasti i nansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja podležu eksternoj reviziji.

2. UPRAVA ZA TREZOR

Uprava za trezor obavlja sledeće poslove, i to: 1) u pripremi budžeta: (1) koordiniše postupak pripreme budžeta; (2) razrađuje smernice za pripremu budžeta; (3) analizira zahteve za nansiranje korisnika budžetskih sredstava i predlaže iznose aproprijacija koji se unose u nacrt budžeta; (4) analizira nansijske planove organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i budžete lokalnih vlasti i predlaže iznose transfera koji se unose u nacrt budžeta; (5) učestvuje u pripremi nansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i budžeta lokalne samouprave; (6) prati izvršenje budžeta u odnosu na plan korisnika budžetskih sredstava, daje predlog za korekcije i prosleđuje korigovan plan radi izvršenja budžeta i upravljanja gotovinskom osnovom; (7) prati primanja i izdatke budžeta, primanja i izdatke organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i primanja i izdatke budžeta lokalnih vlasti; (8) daje preporuke korisnicima budžetskih sredstava, lokalnoj vlasti i organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja po pitanjima budžetskog sistema i budžeta; 2) nansijsko planiranje, koje obuhvata: (1) projekcije i praćenje priliva na sistemu konsolidovanog računa trezora i na računu trezora Republike i zahteve za izvršavanje izdataka; (2) denisanje tromesečnih i mesečnih kvota preuzetih obaveza i plaćanja; 3) upravljanje gotovinskim sredstvima Republike, koje obuhvata: (1) upravljanje konsolidovanim računom trezora na koji se uplaćuju sva primanja i iz kojeg se vrše sva plaćanja iz budžeta, koji se odnose na: 187

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

- otvaranje i kontrolu bankarskih računa i podračuna; - upravljanje bankarskim odnosima; (2) upravljanje likvidnošću; (3) razradu postupaka za naplatu primanja preko bankarskog sistema; (4) upravljanje nansijskim sredstvima; 4) kontrola rashoda, koja obuhvata predlaganje postupaka odobravanja preuzimanja obaveza, proveru prijema dobara i usluga i odobravanje plaćanja na teret budžetskih sredstava; 5) budžetsko računovodstvo i izveštavanje, koje obuhvata: (1) računovodstvene poslove za: - obradu plaćanja i evidentiranje primanja; - vođenje dnevnika, glavne knjige i odabranih pomoćnih knjiga za sva primanja i izdatke po korisnicima budžetskih sredstava; - međunarodne donacije i druge vidove pomoći; (2) nansijsko izveštavanje; (3) računovodstvenu metodologiju, uključujući: - održavanje sistema klasikacije; - propisivanje pravila budžetskog računovodstva; - propisivanje zahteva u pogledu internog i eksternog izveštavanja; 6) uspostavljanje nansijskog informacionog sistema, koji obuhvata korisnike budžetskih sredstava, kao i sistem javnih prihoda i javnih rashoda (stalni informacioni sistem) i upravljanje tim sistemom; 7) poslove u vezi javnih plaćanja koji obuhvataju vođenje evidencija i obavljanje poslova u okviru sistema konsolidovanog računa trezora, i to: (1) vođenje spiska korisnika sredstava budžeta Republike i budžeta lokalnih vlasti, kao i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i druge registre utvrđene posebnim propisima; (2) otvaranje i vođenje evidencija o uplatnim računima javnih prihoda; (3) raspoređivanje uplaćenih javnih prihoda na odgovarajuće podračune različitih nivoa vlasti, u skladu sa zakonom; (4) vođenje podračuna korisnika budžetskih sredstava Republike i lokalnih vlasti, kao i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora; (5) vođenje drugih računa, u skladu sa zakonom i drugim propisima; (6) prijem, kontrola i obrada naloga za plaćanja korisnika budžetskih sredstava Republike i lokalnih vlasti, kao i korisnika sredstava organizapija obaveznog socijalnog osiguranja, koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora; (7) izdavanje naloga za plaćanja na teret podračuna korisnika budžetskih sredstava Republike i lokalnih vlasti, kao i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora, na osnovu zakona i dobijenih ovlašćenja, na osnovu sudskih i drugih izvršnih naslova, ispravke grešaka i naplate usluga; 188

Institucije i mehanizmi budžetske politike

(8) obavljanje gotovinskih isplata korisnika budžetskih sredstava Republike i lokalnih vlasti, kao i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora; (9) prijem gotovinskih uplata zičkih lica na ime izmirivanja obaveza po osnovu javnih prihoda; (10) prijem, kontrola i obrada godišnjih izveštaja korisnika sredstava, u skladu sa zakonom i drugim propisima; (11) vođenje skalne statistike, u skladu sa propisom koji donosi ministar; (12) praćenje likvidnosti korisnika budžetskih sredstava Republike i lokalnih vlasti, kao i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora i davanje podataka o tome, saglasno važećim propisima; 8) centralizovana obrada ličnih primanja zaposlenih kod korisnika sredstava budžeta Republike, koja obuhvata: (1) obradu zarada, naknada zarada i ostalih ličnih primanja zaposlenih; (2) održavanje i čuvanje baze podataka o zaposlenima koji se odnose na njihova lična primanja; 9) praćenje i kontrola aktivnosti javnih preduzeća, koja obuhvata: (1) praćenje procesa restrukturiranja javnih preduzeća, u skladu sa sporazumima zaključenim sa međunarodnim nansijskim institucijama; (2) učešće u pripremi smernica za izradu strateškog plana; (3) propisivanje smernica za izradu poslovnog plana; (4) analizu kvartalnih izveštaja; (5) praćenje kretanja mase zarada; (6) izradu izveštaja za potrebe komisije nadležne za restrukturiranje; 10) evidentiranje i praćenje državne pomoći; 11) upravljanje sredstvima nacionalnog fonda koja obezbeđuje Evropska unija. Za obavljanje poslova iz nadležnosti Uprave za trezor obrazuju se organizacione jedinice. Način obrazovanja, broj, struktura, mreža i delokrug organizacionih jedinica uređuju se aktom ministra, na predlog direktora Uprave za trezor. Ministar propisuje uslove i način za otvaranje i ukidanje podračuna konsolidovanog računa trezora, plan tih podračuna, način i postupak obavljanja platnog prometa u okviru konsolidovanog računa trezora, kao i način i postupak vršenja unutrašnje kontrole obavljanja platnog prometa u okviru konsolidovanog računa trezora, kao i ostala pitanja od značaja za funkcionisanje trezora. Ministar utvrđuje spisak direktnih i indirektnih korisnika budžetskih sredstava Republike, odnosno lokalne vlasti i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, koji su uključeni u sistem konsolidovanog računa trezora. Uprava za trezor naplaćuje naknadu za usluge izvršenih javnih plaćanja i može pružati druge nansijske usluge i obavljati druge poslove u skladu sa ugovorom, po osnovu kojih stiče prihod. Visinu naknade za vršenje usluga, utvrđuje Vlada, na predlog ministra. 189

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Sredstva za rad Uprave za trezor mogu se obezbediti i u budžetu Republike. Za stručno obrazovanje, osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih, projektovanje, izgradnju i održavanje informacionog sistema, nabavku opreme za rad, izgradnju i kupovinu poslovnog prostora i stimulativno nagrađivanje zaposlenih, Upravi za trezor pripada deo ostalih izvora prihoda, utvrđen nansijskim planom Uprave. Organizaciona jedinica Uprave za trezor može preuzimati materijalne obaveze u granicama sredstava utvrđenih nansijskih planom. Trezor lokalne vlasti obavlja sledeće poslove, i to: 1) nansijsko planiranje, koje obuhvata: (1) projekcije i praćenje priliva na konsolidovani račun trezora lokalne vlasti i zahteve za izvršavanje izdataka; (2) denisanje tromesečnih i mesečnih kvota preuzetih obaveza i plaćanja; 2) upravljanje sredstvima na konsolidovanom računu trezora lokalne vlasti na koji se uplaćuju primanja i sa kojeg se vrše plaćanja iz budžeta, koje obuhvata: (1) upravljanje likvidnošću; (2) upravljanje nansijskim sredstvima; 3) upravljanje dugom, koje obuhvata: (1) upravljanje pregovorima o zaduživanju; (2) vođenje evidencije o dugu; (3) upravljanje primanjima od zaduživanja; 4) budžetsko računovodstvo i izveštavanje, koje obuhvata: (1) obradu plaćanja i evidentiranje primanja; (2) vođenje poslovnih knjiga; (3) nansijsko izveštavanje; (4) pripremu i izradu svih izveštaja i izradu završnog računa budžeta lokalne vlasti, kao i izradu konsolidovanog izveštaja završnog računa budžeta grada; 5) kontrolu rashoda, koja obuhvata upravljanje procesima odobravanja preuzimanja obaveza, proveru prijema dobara i usluga i odobravanje plaćanja na teret budžetskih sredstava; 6) praćenje kretanja mase zarada u javnim preduzećima na nivou tog trezora i dostavljanje izveštaja Ministarstvu.

190

Institucije i mehanizmi budžetske politike

3. FINANSIRANJE LOKALNE SAMOUPRAVE

Zakonom se uređuje, obezbeđivanje sredstava opštinama, gradovima gradu Beogradu (u daljem tekstu: jedinica likalne samouprave) za obavljenje izvornih i poverenih poslova. Pojedini izrazi upotrebi)eni u ovom zakonu iamju sledeće značenje: 1) izvorni prihodi su prihodi čiju stopu, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa, utvrđuje jedinica lokalne samouprave, pri čemu se zakonom može ograničiti visina poreske stope, odnosno utvrditi najviši i najniži iznos naknade, odnosno takse; 2) ustupljeni prihodi su oni prihodi čija se osnovica i stopa, odnosno način i merila za utvrđivanje visine iznosa utvrđuju zakonom, a prihod ostvaren na teritorij i jedinice lokalne samouprave se ustupa u celini ili delimično toj jedinici lokalne samouprave; 3) ukupan nenamenski transfer je zbir transfera za ujednačavanje, opšteg, kompenzacionog i tranvicionog transfera, pri čemu je: (1) transfer za ujednačavanje deo ukupnog nenamenskog transfera koji se raspodeljuje jedinicama lokalne samouprave čiji su prihodi po glavi stanovnika po osnovu ustupljenih poreza ispod određenog procenta prošeka opština (bez gradova), (2) opšti transfer deo ukupnog nenamenskog transfera koji se raspodeljuje svim jedinicama lokalne bmouprave prema kriterijumima utvrđenim ovim zakonom, (3) kompenzacioni transfer deo ukupnog nenamenskog transfera kojim se nadomešta deo izgubljenih prihoda, koji nastaje po osnovu promene republičkih poreskih propisa, (4) tranzicioni transfer je transfer koji se jedinici lokalne samouprave dodeljuje u prelaznom periodu utvrđenom ovim zakonom, a koristi se u cilju postepenog prilagođavanja budžeta jedinice lokalne samouprave smanjenom obimu raspoloživih sredstava, koji nastaje kao posledica prelaska na novi sistem fmansiranja lokalne samouprave; 4) namenski transfer je transfer koji se koristi za fmansiranje određenih funkcija i izdataka, a koji može biti: (1) funkcionalni transfer - transfer koji se koristi za nansiranje izdataka u okviru određene funkcije, (2) namenski transfer u užem smislu - transfer koji se koristi za tačno određenu svrhu, odnosno vrstu izdatka za koju je transfer dodeljen. Republika je dužna da pri svakom prenošenju ili poveravanju novih poslova jedinici lokalne samouprave obezbedi odgovarajuća sredstva, odnosno izvore prihoda, potrebne za obavljanje tih poslova. Svi prihodi jedinice lokalne samouprave su opšti prihod budžeta jedinice lokalne samouprave i mogu se koristiti za bilo koju namenu, u skladu sa zakonom i odlukom o budžetu jedinice 191

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

lokalne samouprave, sem onih prihoda čiji je namenski karakter utvrđen zakonom. Sedstva budžeta jedinice lokalne samouprave obezbeđuju se iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda i primanja utvrđenih zakonom. Jedinici lokalne samouprave pripadaju izvorni prihodi ostvareni na njenoj teritorij i, i to: 1) porez na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon; 2) lokalne administrativne takse; 3) lokalne komunalne takse; 4) boravišna taksa; 5) naknada za korišćenje građevinskog zemljišta; 6) naknada za uređivanje građevinskog zemljišta; 7) naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine; 8) prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti i prihodi od drugih koncesionih poslova, koje jedinica lokalne samouprave zaključi u skladu sa zakonom; 9) novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje propisane aktom skupštine jedinice lokalne samouprave, kao i oduzeta imovinska korist u tom postupku; 10) prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta; 11) prihodi od prodaje pokretnih stvari koje koristi jedinica lokalne samouprave i indirektni korisnici njenog budžeta; 12) prihodi koje svojom delatnošću ostvare organi i organizacije jedinice lokalne samouprave; 13) prihodi od kamata na sredstva budžetajedinice lokalne samouprave; 14) prihodi po osnovu donacija jedinici lokalne samouprave; 15) prihodi po osnovu samodoprinosa; 16) drugi prihodi utvrđeni zakonom. Stope izvornih prihoda, kao i način i merila za određivanje visine lokalnih taksi i naknada utvrđuje skupština jedinice lokalne samouprave svojom odlukom, u skladu sa zakonom. Supština jedinice lokalne samouprave utvrđuje visinu stope poreza na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon, do visine najviše stope propisane zakonom kojim se uređuju porezi na imovinu. Skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne administrativne takse za spise i radnje u upravnim stvarima, kao i za druge spise i radnje koje organi jedinice lokalne samouprave izdaju, odnosno obavljaju u okviru poslova iz svoje izvorne nadležnosti. Supština jedinice lokalne samouprave može uvoditi lokalne komunalne takse za korišćenje prava, predmeta i usluga. Obveznik lokalne komunalne takse jeste korisnik prava, predmeta i usluga za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse. Taksena obaveza nastaje danom početka korišćenja prava, predmeta ili usluge za čije je korišćenje propisano plaćanje lokalne komunalne takse. Lokalne komunalne takse ne plaćaju 192

Institucije i mehanizmi budžetske politike

se za korišćenje prava, predmeta i usluga od strane državnih organa i organizacija, organa i organizacija teritorijalne autonomije i jedinica lokalne samouprave. Lokalne komunalne takse mogu se uvoditi za: 1) isticanje rme na poslovnom prostoru; 2) isticanje i ispisivanje rme van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju jedinici lokalne samouprave (kolovozi, trotoari, zelene površine, bandere i sl. ); 3) držanje motornih drumskih i priključnih vozila, osim poljoprivrednih vozila i mašina; 4) korišćenje vitrina radi izlaganja robe van poslovnih prostorija; 5) držanje i korišćenje plovnih postrojenja i plovnih naprava i drugih objekata na vodi, osim pristana koji se koriste u pograničnom rečnom saobraćaju; 6) držanje i korišćenje čamaca i splavova na vodi, osim čamaca koje koriste organizacije koje održavaju i obeležavaju plovne puteve; 7) držanje restorana i drugih ugostiteljskih i zabavnih objekata na vodi; 8) držanje kućnih i egzotičnih životinja; 9) korišćenje prostora na javnim površinama ili ispred poslovnih prostorija u poslovne svrhe, osim radi prodaje štampe, knjiga i drugih publikacija, proizvoda starih i umetničkih zanata i domaće radinosti; 10) držanje sredstava za igru (“zabavne igre”); 11) držanje muzičkih uređaja i priređivanje muzičkog programa u ugostiteljskim objektima; 12) korišćenje reklamnih panoa; 13) korišćenje prostora za parkiranje drumskih motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima; 14) korišćenje slobodnih površina za kampove, postavljanje šatora ili druge objekte privremenog korišćenja; 15) korišćenje obale u poslovne i bilo koje druge svrhe; 16) zauzeće javne površine građevinskim materijalom i za izvođenje građevinskih radova. Aktom skupštine jedinice lokalne samouprave uvodi se boravišna taksa, u skladu sa zakonom kojim se uređuje oblast turizma. Prihodi od boravišne takse predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji je naplaćen. Odluku o uvođenju samodoprinosa građani donose referendumom, u skladu sa propisima kojima je uređen postupak neposrednog izjašnjavanja građana, ako ovim zakonom nije drukčije određeno. Odluka sadrži podatke koji se odnose na: 1) potrebe, odnosno namene za koje se sredstva prikupljaju; 2) područje na kome se sredstva prikupljaju; 3) vreme za koje se sredstva prikupljaju; 4) ukupan iznos sredstava koja se prikupljaju; 5) obveznike, način i rokove izvršavanja samodoprinosa, kao i lica koja se oslobađaju te obaveze; 6) visinu samodoprinosa (osnovica, proporcionalna stopa i dr. ); 193

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

7) način vođenja evidencije o sredstvima; 8) iznos i jedinicu mere preračunavanja kada se samodoprinos izražava u radu, prevozničkim i drugim uslugama; 9) način ostvarivanja nadzora građana u namenskom korišćenju sredstava; 10) način vraćanja sredstava koja se ostvare iznad iznosa koji je odlukom određen. Samodoprinos se može izraziti u novcu, robi, radu, prevozničkim i drugim uslugama, zavisno od potreba i mogućnosti građana. Za građane samodoprinos se utvrđuje prema vrednosti imovine, odnosno prihoda od te imovine. Osnovica samodoprinosa uređuje se odlukom. Ako odlukom nije drukčije određeno, osnovicu samodoprinosa čine zarade (plate) zaposlenih, prihodi od poljoprivrede i šumarstva i prihodi od samostalne delatnosti, na koje se plaća porez na dohodak građana u skladu sa zakonom koji uređuje porez na dohodak građana, penzije ostvarene u zemlji i inostranstvu, odnosno vrednost imovine na koju se plaća porez na imovinu, u skladu sa zakonom koji uređuje porez na imovinu. Samodoprinos se ne može uvoditi na primanja i imovinu koji su zakonom izuzeti od oporezivanja. Penzioneri mogu dobrovoljno uplaćivati samodoprinos po osnovu penzija ostvarenih u zemlji i inostranstvu na osnovu pisane izjave. Stopa samodoprinosa je proporcionalna i određuje se odlukom. Olakšice i oslobođenja u plaćanju samodoprinosa utvrđuju se odlukom. Novčana sredstva koja se prikupljaju na osnovu odluke o samodoprinosu prihod su budžeta jedinice lokalne samouprave i strogo su namenskog karaktera. Prihodi se koriste za kupovinu, izgradnju, tekuće popravke i održavanje zgrada i objekata i nabavku i održavanje opreme. Jedinica lokalne samouprave može da primi donaciju od zičkog ili pravnog lica na osnovu ugovora. Jedinici lokalne samouprave sa nivoa Republike pripadaju: 1) ustupljeni prihodi; 2) transferi. Autonomna pokrajina može jedinici lokalne samouprave da dodeli namenski transfer. Prihodi jedinice lokalne samouprave između korisnika na istom nivou su: 1) plaćanja za usluge; 2) drugi prihodi utvrđeni zakonom. Jedinici lokalne samouprave pripadaju sledeći porezi ostvareni na njenoj teritoriji: 1) porez na dohodak građana, i to na prihode od: (1) poljoprivrede i šumarstva, (2) samostalne delatnosti, (3) nepokretnosti, (4) davanja u zakup pokretnih stvari, (5) osiguranja lica, (6) 40% od poreza na zarade koji se plaća prema prebivalištu zaposlenog, (7) ostali prihodi u skladu sa zakonom; 194

Institucije i mehanizmi budžetske politike

2) porez na nasleđe i poklon; 3) porez na prenos apsolutnih prava. Republika ustupa jedinici lokalne samouprave prihode od naknada ostvarenih na teritoriji jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, i to: 1) godišnja naknada za motorna vozila, traktore i priključna vozila; 2) naknada za zagađivanje životne sredine; 3) naknada za korišćenje mineralnih sirovina; 4) naknada za izvađeni materijal iz vodotoka; 5) naknade za korišćenje šuma; 6) naknade za korišćenje voda; 7) naknada za promenu namene poljoprivrednog zemljišta; 8) naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora; 9) turistička naknada; 10) druge naknade u skladu sa zakonom. Godišnji iznos ukupnog nenamenskog transfera, koji se raspodeljuje jedinicama lokalne samouprave, iznosi 1,7% ostvarenog bruto domaćeg proizvoda prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike. Pravo na transfer za ujednačavanje ima jedinica lokalne samouprave čiji je procenjeni iznos prihoda od ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se donosi budžet, manji od 90% procenjenog prosečnog prihoda po stanovniku od ustupljenih poreza u svim opštinama u Republici, bez gradova. Iznos transfera za ujednačavanje za svaku jedinicu lokalne samouprave utvrđuje se putem sledeće metodologije: 1) broj stanovnika jedinice lokalne samouprave množi se sa 90% od prosečnog iznosa ustupljenih poreza za sve opštine u Republici, bez gradova; 2) iznos umanjuje se za iznos procenjenih ustupljenih poreza jedinici lokalne samouprave; 3) jedinici lokalne samouprave nadomešta se 90% razlike. Kompenzacioni transfer je deo ukupnog nenamenskog transfera, kojim se nadomešta deo izgubljenih prihoda nastao po osnovu promene republičkih poreskih propisa, koji nije nadomešten drugim prihodima. Ukoliko se izmenom metodologije utvrđivanja transfera, iznos procenjenih ukupnih prihoda jedinice lokalne samouprave umanji iznad propisanog limita, toj jedinici lokalne samouprave dodeljuje se tranzicioni transfer, tako što joj se nadomešta deo izgubljenih prihoda. Nadomeštanje izgubljenih prihoda može se vršiti najduže u periodu od tri godine, i to prema sledećoj dinamici: - u prvoj godini opštinama se nadomešta celokupan iznos izgubljenih prihoda, a gradovima se nadomešta deo iznosa izgubljenih prihoda koji je preko 5% od ukupnih prihoda; - u drugoj godini 50% od utvrđenog iznosa za nadomeštanje u prvoj godini; - u trećoj godini 25% od utvrđenog iznosa za nadomeštanje u prvoj godini. 195

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Iznos tranzicionog transfera u drugoj i trećoj godini usklađuje se sa indeksom rasta cena utvrđenim memorandumom. Za iznos potrebnih sredstava za tranzicioni transfer umanjuje se iznos opšteg transfera. Pravo na opšti transfer imaju sve jedinice lokalne samouprave. Ukupan iznos ssredstava za opšti transfer dobij a se se kada se od ukupnog iznosa nenamenskog transfera odbije potreban iznos transfera za ujednačavanje, kompenzacionog i tranzicionog transfera. Utvrđivawe visine opšteg transfera po pojedinim jedinicama lokalne samouprave vrši se na bazi jedinstvenih kriterijuma, i to: - 65,0% od ukupnog iznosa sredstava opredeljenih za opšti transfer deli se prema broju stanovnika, pri čemu se visina transfera po jednom stanovniku izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju stanovnika, podeli sa ukupnim brojem stanovnika, prema podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike iz poslednjeg popisa stanovništva; - 19,3% deli se prema površini teritorije, pri čemu se visina transfera po jednom kvadratnom kilometru površine izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema površini, podeli sa ukupnom površinom jedinica lokalne samouprave, prema podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike; - 4,56% deli se prema broju odeljenja u osnovnom obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom odeljenju izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju odeljenja u osnovnom obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem odeljenja prema podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete; - 1,14% deli se prema broju objekata u osnovnom obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u osnovnom obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete; - 2,0% deli se prema broju odeljenja u srednjem obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom odeljenju izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju odeljenja u srednjem obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem odeljenja, prema podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete; - 0,5% del i se prema broju objekata u srednjem obrazovanju, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u srednjem obrazovanju, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema podatku ministarstva nadležnog za poslove prosvete; - 6,0% deli se prema broju dece obuhvaćene neposrednom dečijom zaštitom i to posebno za decu u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, pri čemu se ukupan iznos transfera namenjen nansiranju dece obuhvaćene neposrednom dečijom zaštitom deli na dva dela: deo za nansiranje boravka dece u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, u srazmeri sa cenom koštanj a u ova dva vida boravka, a visina transfera po jednom detetu u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, utvrđuje tako što se pripadajući deo transfera 196

Institucije i mehanizmi budžetske politike

podeli sa ukupnim brojem dece u celodnevnom, odnosno poludnevnom boravku, prema podacima jedinica lokalne samouprave; - 1,5% deli se prema broju objekata u dečijoj zaštiti, pri čemu se visina transfera po jednom objektu izračunava tako što se iznos opšteg transfera namenjen za raspodelu prema broju objekata u dečijoj zaštiti, podeli sa ukupnim brojem objekata, prema podatku nadležnog ministarstva. Iznos transfera umanjuje se kod onih jedinica lokalne samouprave čiji je prosecan procenjeni iznos ustupljenih poreza po stanovniku, za godinu za koju se donosi budžet, u odnosu na prošek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, veći za preko 50% (indeks 150). Visina umanjenja transfera iznosi 40% od iznosa iznad limita. Za iznos umanjenja transfera uvećava se iznos opšteg transfera kod onih jedinica lokalne samouprave kod kojih je prosecan iznos ustupljenih poreza, u odnosu na prošek svih jedinica lokalne samouprave u Republici, ispod limita. Raspodela po pojedinim jedinicama lokalne samouprave vrši se na osnovu kriterijuma. Ukupan iznos funkcionalnog transfera izračunava se na osnovu podataka o ukupnim troškovima obavljanja određene funkcije u poslednjoj godini pre njenog prenošenja na nivo lokalne samouprave. Republika može jedinicama lokalne samouprave obezbediti namenski transfer za obavljanje određenih poslova u okviru njihovog izvornog ili poverenog delokruga.

197

Glava druga KOMPARATIVNI BUDŽETSKI SISTEMI 1. FUNKCIJE BUDŽETA

Budžet, kao nansijska institucija, je tokom svoje istorijske geneze poprimio čitav niz funkcija, i to: političke, pravne, nansijske, kontrolne, planske, ekonomske i stabilizacione. Sa stanovista političke funkcije „budžet je akt koji donosi predstavničko telo“.338 U političkom procesu donošenja budžeta, predstavničko telo odobrava visinu sredstava (globalno i strukturalno), nominuje izvore sredstava, utvrđuje namene prihoda, odobrava prikupljanje prihoda i njihovo trošenje prema namenama. „Budžetom se upravo određuju zadaci, njihov opseg, rad prioriteta i sl. Njime se, dakle, politički ciljevi pretvaraju u konkretne programe rashoda. Na taj je, način budžet zapravo izraz političkog programa vlade“.339 Pomoću budžeta predočuje se parlamentu politika vlade i uprave za određeno buduće razdoblje (prof. Lovčević). Sa stanovista pravne funkcije, „budžet je pravni akt. Kao takav, budžet proizvodi određene pravne posledice, određena prava i obaveze“.340 Prema tome, pravna funkcija budžeta sastoji se u obavezi vlade i uprave da se u svojoj delatnosti pridržava sadržaja budžeta u pogledu iznosa koji treba ubrati i visine i vrste rashoda koje treba izvršiti“, pošto je budžet „pravna osnova nansijske privrede svake države“.341 Sa stanovišta nansijske funkcije, „budžet je najvažniji instrument pomoću kojega se nansira upravna delatnost“.342 Za nansijsku delatnost upravi se dodeljuju sredstva budžetom, koji reprezentuje instrument usklađivanja prihoda i rashoda u skladu sa materijalnim mogućnostima i u skladu sa potrebama društva. Sa stanovišta kontrolne funkcije, „budžet se javlja kao izvanredno sredstvo kojim vlada kontrolira i utiče na rad uprave“ . Kao politički program vlade izražen u brojkama, budžet služi kao sredstvo „pomoću kojeg predstavničko telo“ u 338 339 340 341 342

Dr L. Horvat, op. cit., str. 22. Ibidem, str. 22. Ibidem, str. 22. Dr O. LončarićHorvat, Nauka o nacijama i nancijsko pravo, Zagreb, 1977. str. 61. Dr L. Horvat, op. cit., str. 23.

198

Institucije i mehanizmi budžetske politike

jednopartijskom i višepartijskom političkom sistemu kontroliše sprovođenje vladine politike na ekonomskom i socijalnom polju. „Budžet je, dakle, sredstvo političke kontrole predstavničkog tijela nad izvršnom i upravnom vlašću“ (prof. Lončarić–Horvat). Sa stanovišta planske funkcije, budžet je „pregled predviđenih prihoda i rashoda. Kako je svako predviđanje planiranje a naročito predviđanje ciljeva, sredstava, metoda rada i kontrole, to znači da je budžet plan“.343 Planska funkcija budžeta sastoji se, dakle, u tome da budžet zajedno sa privrednim planom obezbeđuje ravnomernost i usklađenost u razvoju privrede i društvenokulturnog uređenja, da stvara uslove za trajan porast nansijskih izvora države i da obezbeđuje racionalno i ekasno korišćenje državnih nansijskih izvora (prof. Matejić). Sa stanovišta ekonomske funkcije, budžet je sa svojim prihodima i rashodima objektivno postao „jedan od najpogodnijih instrumenata za ostvarivanje ekonomskih ciljeva zemlje“.344 Savremena država se, stoga „sve češće koristi svojim rashodima i prihodima za posredni i neposredni uticaj na agregatnu potražnju“ (JelčićLonačarićHorvat), pošto se i budžetska politika sve više povezuje sa ekonomskom politikom. Budžetska politika je tako postala moćan instrument javne vlasti za pojačano delovanje nazaposlenost, inaciju, potrošnju, proizvodnju, izvoz. Sa svojom neravnotežom budžet se čak upotrebljava i kao sredstvo protiv ekonomske neravnoteže. Sa stanovišta stabilizacione funkcije, budžet mora osiguravati stabilnost privrede, pošto se ravnoteža budžeta „prilagođava cikličnom kretanju“.345 U tom sklopu, u prvi plan se stavlja ekonomska ravnoteža nacionalne privrede, a tek u drugom planu se nalazi zahtev za budžetskom ravnotežom. Zato i pokrivanje budžetskih rashoda isključivo poreskim prihodima gubi svoj rigorozni smisao, pogotovu u uslovima kada se budžetska ravnoteža svesno žrtvuje za ostvarivanje ekonomske ravnoteže. Usled toga, i javni zajmovi i primarna emisija mogu da koriste državi (prof. Tomljanović) u zavisnosti od stanja u privrednom ciklusu.

2. BUDŽETSKA NAČELA I VRSTE BUDŽETA

U nansijskoj praksi, pojava raznih oblika (vrsta) budžeta tumači se najčešće kao posledica odstupanja budžetskih načela, pošto se klasikacija budžeta po pravilu bazirala na budžetskim načelima.

343 344 345

Dr L. Horvat, op. cit., str. 23. Ibidem, str. 24. Ibidem, str. 24.

199

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

U nansijskoj teoriji i praksi iskristalisala su se po Lovčeviću i Neumarku, statička i dinamična budžetska načela, odnosno načela koja se odnose na sadržaj i suštinu budžeta (statička načela) i načela koja se odnose na formalnu stranu budžeta, kao što je problematika sastavljanja, utvrđivanja, donošenja i izvršenja budžeta (dinamička načela). U statika budžetska načela obično se svrstavaju načelo potpunosti ili univerzalnosti, načelo nedestiniranosti budžetskih prihoda, načelo budžetskog jedinstva i načelo tačnosti ili realnosti. Po budžetskom načelu potpunosti ili univerzalnosti svi se prihodi i rashodi države moraju uneti u budžet bez izuzetka. Na bazi principa potpunosti ili univerzalnosti egzistira tzv. bruto budžet, koji sadrži sve prihode i rashode države u potpunosti.346 Iskazivanje samo čistih prihoda razotkriva pak činjenicu da se radi o tzv. neto budžetu. U praksi većine zemalja ipak preovladava bruto budžet. U praksi se obično načelo potpunosti ill univerzalnosti povezuje sa načelom nodestiniranosti budžetskih prihoda, po kome se prihodi budžeta ne mogu unapred namenski vezati za određene rashode budžeta ili potrebe države. To pak znači da se svi predviđeni rashodi nansiraju iz prikupljenih prihoda bez obzira na nansijski izvor ili oblik prihoda. Praksa, međutim, tokom poslednjih godina sve više razotkriva brojne primere uvođenja posebnih poreza za određene namene paralelno sa ubiranjem prihoda za nansiranje utvrđenim potrebama javnih vlasti. Uvođenje posebnog saveznog poreza na promet za nansiranje JNA jeste tipičan primer odstupanja od gornjeg budžetskog načela. Načelo budžetskog jedinstva jeste važno pravilo klasičnih javnih nansija koje je striktno osiguravalo egzistenciju budžetskog monizma. I čim se odstupilo od ovog principa, nastupila je faza razvoja posebnih budžeta u vidu vanrednog, aneksnog, autonomnog, investicionog budžeta. U tom sklopu, aneksni budžet reprezentuje samostalni proračun prihoda i rashoda pojedinih delatnosti države, odnosno javnog tela:347 „Autonomne budžete imaju obično fondovi (socijalno osiguranje), državna preduzeća i slično“ . Konačno, načelo budžetske tačnosti ili realnosti, kao statičko načelo, odslikava precizno realno predviđanje prihoda i rashoda za buduću budžetsku godinu kako bi se izbegli eventualni i nepredvidivi visoki deciti ili suciti u budžetu države i njenih entiteta. Strukturu dinamičkih budžetskih načela komponuju načelo specijalizacije ili specikacije, načelo ravnoteže, načelo jednogodišnjosti, načelo prethodnog odobrenja i načelo javnosti. Načelo specijalizacije reektuje speciciranje prihoda i rashoda u budžetu države. „Prema tom načelu predstavničko tijelo, koje odobrava, odnosno izglasava budžet, određuje vrste izvora prihoda i prihoda i donju granicu sredstava koja treba prikupiti i namjene na koje se tako prikupljena sredstva smiju trošiti kao i maksimalnu visinu do koje se mogu trošiti“.348 No, zbog čvrste primene načela specijalizacije (specikacije) budžeti postaju neelastični i neekasni. Zato u praksi dolazi do odstupanja od ovog principa u smislu kombinacija odobrenja globalnih svota za pojedine grupe rashoda (npr. za narodnu odbranu) i specikacije za druge rashode. 346 347 348

Ibidem, str. 24. Ibidem, str. 25. Ibidem, str. 26.

200

Institucije i mehanizmi budžetske politike

Načelo ravnoteže jeste rigorozno klasično budžetsko načelo, koje je podrazumevalo automatizam u ekvilibrizaciji budžetskih prihoda i budžetskih rashoda. Savremena teorija i praksa napustile su „zlatno“ praviio „zdravih“ nansija, i modikovale su načelo ravnoteže. „Predlaže se ravnoteža na duži rok i to vise ekonomska nego budžetska ravnoteža. Taj bi se rok trebao poklopiti s ekonomskim ciklusom koji traje, kao što se to općenito smatra, od sedam do deset godina. To su postavke tzv. funkcionalnih nancija“.349 No, budžet koji se bazira „na tim postavkama je tzv. ciklični budžet“, u kome se „predviđa decit“, koji se podmiruje putem egalizacijskog fonda, koji se osniva u tu svrhu, i to iz budžetskog sucita ostvarenog u vrijeme prosperiteta“.350 Poput toga, i kompenzacioni budžet računa sa decitom, koji je „stalni“ instrument ekonomske politike. Konačno, i stabilizacioni budžet odstupa od principa budžetske ravnoteže, doduše u manjoj meri iz razloga što se zasniva na tzv. ugrađenim stabilizatorima koji deluju automatski na privrednu ravnotežu. Kao takav, stabilizacioni budžet vodi računa o privrednoj ravnoteži na dugi rok, a ne o godišnjoj ravnoteži budžeta. Načelo jednogodišnjosti budžeta reektuje činjenicu da se budžet u suštini donosi samo za jednu godinu. U gotovom svim savremenim zemljama ovo načelo se primenjuje sa manjim izuzecima (u onim zemljama u kojima se donosio dvogodišnji budžet). U praksi, doduše, ima odstupanja u smislu da se određeni rashodi mogu predvidati za više godina. Ali, i oni se iskazuju svake godine u budžetu u ostvarenom iznosu date godine. U pravilu je, dakle, da budžet traje godinu dana. Samo se početak izvršenja budžeta ne mora poklapati sa kalendarskom godinom. Računska i budžetska godina se ne moraju poklapati, kakav je inače slučaj u brojnim zemljama. Naime, budžetska (skalna) godina počinje 1.3. u Turskoj, 31.3. u N. Zelandu, 1.4. u Indoneziji, Indiji, Kanadi, V. Britaniji, Nigeriji, Irskoj i Japanu, 30.6. u Pakistanu, Kuvajtu i Sudanu, 1.7. u Norveškoj, Švedskoj i Australiji, 15. 7. u Nepalu i 1.9. u SAD.351 U svim ostalim zemljama budžetska godina počinje 1.1. (a završava se 31.12.I),352 izuzev Katara (luna godina). Načelo prethodnog odobrenja povezano je sa Ustavnim pravom predstavničkog tela, koje odobrava budžetske prihode i kontroliše rashode budžeta. U praksi, međutim, dolazi do odstupanja od ovog načela budžeta, pogotovu onda kada budžet nije donet na vreme. Tada na scenu stupa politika privremenog nansiranja (budžetske dvanaestine) na osnovu prethodnog budžeta ili na osnovu predloga budžeta. Tako se, ustvari, dolazi do privremenog budžeta (prof. Rozmarić), odnosno do tzv. budžeta za nuždu, koji reprezentuje globalnu svotu kredita koju odobrava predstavničko telo dok se ne donese redovan budžet.353 Načelo javnosti u osnovi odslikava preglednu podelu budžetskih prihoda i budžetskih rashoda, precizno prikazivanje strukture budžetskih svota i jasno iskazivanje namene rashoda budžeta. Takvo prikazivanje olakšava praćenje relevantnih učinaka budžeta država. 349 350 351 352

353

Ibidem, str. 27. Ibidem, str. 27. MMF, International Financial statistics, Vol. XXXV, 1982. Jugoslavija je jedina zemlja u Evropi koja je tokom poslednjih godina prihvatila sistem računske godine, odnosno tzv. produženu budžetsku godinu (koja traje 13. meseci). To je dobro iz razloga što se omogućava da se budžetska operacija izvede celovito u istom budžetu. Istovremeno, to je i loše iz razloga što omogućava postojanje dva budžeta, što otežava donošenje završnog računa i što komplikuje planiranje budžeta. Dr L. Horvat, op. cit., str. 28.

201

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Načelo javnosti, najzad, insistira da budžetski prihodi i rashodi (globalno i strukturno) budu unapred poznati javnosti. Budžet, kao projekt nansijskog zakona države, mora, stoga, biti publikovan, objavljen. Načelo javnosti je zato važno načelo u demokratskim društvima.

1. Budžetski pluralizam i modikacija budžetskih principa Pošto je budžet „pregura“ buduće javne potrošnje (Lovčević) čiji je primarni zadatak354 da predodredi granice javnih potreba, odnosno planiranje nansijske operacije javnog sektora (Neumark), to je i savremeni budžet, kao komandna poluga ekonomske politike javne vlasti (Laufanburger), reintegrisan u proces „ekonomizacije nansijske politike“ (F.K. Mann) sa inkorporiranom socijalnom komponentom (kako Duverger reinterpretira „ljudski budžet“ po Bevinu). I budući da je budžet doista „nervni centar javne privrede“ (Colm), onda je i tzv. ekonomski budžet jednogodišnja tranša programiranja, odnosno instrument ekonomskog previđanja (Matejić).355 U tom smislu, ekonomski budžeti poprimili su fundamentalne karakteristike indikativnog planiranja u funkciji ostvarivanja globalne, makroekonomske ravnoteže. Već u 1946. god. ekonomski budžet je institucionalizovan u Holandiji i SAD (H.E.Howman), kada je po prvi put uz vladin budžet objavljen i nacionalni budžet („The Government’s Budget and the Nation’s budget“ ). Ekonomski budžet (koji je transformisan u tzv. „Ekonomski izveštaj predsednika“), doprineo je u SAD inovaciji donošenja odluka о trošenju budžetskih resursa u funkciji održavanja visokog nivoa dohotka, proizvodnje i zaposlenosti bez pretenzija da redovni budžet „gurne“ na dopunsku, odnosno sporednu funkciju nansiranja. U Norveškoj (od 1984. god.) ekonomski budžet (kao nacionaini budžet) u funkciji razrešavanja problema nezaposlenosti, iskazivao se kao budžet proizvodnje i zapošljavanja, investicioni budžet i budžet razmene s inostranstvom. U Francuskoj (od 1953. god.) ekonomski budžet je instrument globalnog ekonomskog prognoziranja u domenu zaposlenosti, stabilnosti cena i kretanja uvoza i izvoza. U Z. Nemačkoj od (1967. god.) ekonomski budžet je instrument srednjoročnog nansijskog planiranja u okviru Zakona o podsticanju stabilnosti i rasta, odnosno usmeravanju konjunkture, te služi kao nadopuna redovnom godišnjem budžetu, posebno u okviru izrade višegodišnjih investicionih programa države.356 U tome je formula novog shvatanja ekonomskog budžeta u kapitalističkim privredama, koji se, u integraciji („Economic Survey“ u V. Britaniji) sa nansijskim budžetom, podređuje ekonomskim imperativima reprodukcije. No, investicioni angažman javnog sektora, pa, sledstveno tome, i volumeniziranje investicionog rashoda budžetskih nansijskih institucija izbilo je na površinu potrebe institucionalizacije „budžeta kapitala“ odvojeno od tekućih budžetskih rashoda radi dugoročnijeg efektuiranja na privredna kretanja. U Švedskoj i Danskoj (od 1927. god.) budžetom kapitala alimentiraju se investicije u materijalnoj sferi društvene reprodukcije za 354

355 356

Po P. Leroy-Beaulieuu, zadatak budžeta je da planski opredeli nansijske iznose koje su obveznici obavezni da udruže za opšte korisne rashode u datom periodu. Time je anticipirano udruživanje sredstava za zadovoljavanje opštedruštvenih potreba u okviru DPZ, kakva je današnja jugoslovenska samoupravna praksa. Dr M. Matejić, Budžet u teoriji i praksi, Savezni zavod za javnu upravu, Beograd, 1965, str. 84-86. Ch. Rothkegel, Finanzplanung und konjunkturpolitik, E. Fischer, Verlag, Stuttgart, 1973, str. 67-69.

202

Institucije i mehanizmi budžetske politike

razliku od investicija u infrastrukturu koje se alimentiraju iz „tekućeg budžeta“ . U V. Britaniji, od pedesetih godina, u okviru budžetske reforme nađena su rešenja upotrebe budžetskih sucita i decita u politici ostvarivanja ekonomske ravnoteže (U. Hicks). Institucionalizovani „budžet ispod linije“, kao forma kapitalnog budžeta, alimentira se javnim zajmovima i sucitima357 iz tekućeg budžeta („budžet iznad linije“) radi nansiranja kapitalnih ulaganja.358 Uvođenje u igru „Capital Budget“ u SAD imalo je za cilj adekvatniju komparaciju efekasnosti investicija u javnom sektoru sa investicijama u privatnom sektoru. Stoga, O. Eckstein na budžet kapitala gleda kao na oblik razvojnog programa i kao program pridonošenja javnog sektora akumulaciji kapitala i privrednom rastu, dok Musgrave na ovu instituciju gleda kao na instrument intergeneracijske raspodele koristi od dugoročnog investicionog ulaganja po tzv. „pay as you use“ princip, uključujući i reperkusije na humani (ljudski) kapital (tzv. „intangible capital“ ). U paraleli sa ekonomskim (kapitalnim ili investicionim) budžetom, u praksi pojedinih zemalja funkcionišu i nadalje tzv. administrativni ili funkcionalni budžet u vidu redovnog, tekućeg ili operativnog budžeta za alimentiranje troškova javne administracije, odnosno društvene uprave, uključujući državne organe, institucije i organizacije. Kao takav, tekući (operativni ili funkcionalni) budžet egzistira u praksi Danske359 i Švedske,360 čiji se „nansijski potencijal“ formira „standardnim“ poreskim prihodima redovnog karaktera za pokriće redovnih rashoda (tekući rashodi za dobra i usluge, lični rashodi, materijalni rashodi i transferni rashodi sa ekonomskim i socijalnim motivima). U V. Britaniji budžet je isto tako, osposobljen za korekturu u privrednim kretanjima (U. Hicks) odvajanjem kapitalnog od tekućeg budžeta u formi „budžeta ispod linije“ i „budžeta iznad linije“. Prvim budžetom se alimentiraju kapitalne transakcije (investicioni rashodi) sredstvima po osnovu transfera kapitala, viškova tekućeg budžeta i pozajmljivanja sa sračunatim efektima na promene u likvidnim vrednostima, dok se drugim budžetom nansiraju tekuće transakcije sredstvima ubranim porezima.361 Prihodi, rashodi i deciti centralnih budžeta u milijardama nac. valute Zemue Argentina Indonezija Italija Japan 357 358 359

360 361

Budžetska godina 31.XII L.IV 31.XII 31.XII

Valute

Prihodl

Rashodi

Pcsos Rupiahs Lire Yen

14,0 359,6 10.372,0 8.053,0

16,0 460,8 12.669,0 8.732,0

1970. Decit 2,0 101,2 3.222,0 343,0

Prihodl

Rashodi

4s.939.0 54.015,0 10.405,3 11.504.1 91.052,0 120.554,0 18.922,0 30.692,0

1980. Decrr 10.115,0 1.098,8 37.138,0 11.770,0

Suciti „budžeta iznad linije“ upotrebljavaju se ili za nansiranje investicija ili za odobravanje zajmova u okviru „budžeta ispod linije“. Uravnoteženje budžeta kapitala je, po pravilu, korespondentno i aproksimativno trajanju ekonomskog, odnosa investicionog ciklusa. U Danskoj, kapitalni budžet alimentira se porezima na nasleđa, državnim zajmovima i amortizacionim iznosima, uključujući i dotacije iz redovnog (tekućeg) budžeta za pokriće negativnog salda kapitalnog budžeta. U Švedskoj se, pak, kapitalni budžet nansira porezima i prihodima države po osnovu javne imovine nad nacionalizovanim preduzećima. U tom kontekstu, interesantna je teorijska predikeija H. Laufenburgera na dekomponovanje jedinstvenog budžetskog sistema na više budžeta, i to: a) funkcionalni budžet /(za pokriće tekućih rashoda neposrednim porezima), b) transferni budžet (za alimentiranje ekonomskih i socijalnih transfera potrošnim porezima) i c) investicioni budžet (za nansiranje produktivnih javnih investicija državnim zajmovima i sucitima tekućeg budžeta).

203

FINANSIJSKE INSTITUCIJE Belgija Brazil Koreja Peru Španija Turska Kina Austrija Kolumbija Kipar Francuska Z. Nemačka Grčka Madarska Indija Meksiko Rumunija Holandija Švedska Sad SFRJ Tajland Kanada Finska Australija Pakistan Šri lanka Švajearska V. Britanija Venecuela Malezija Kuvajt Filipini Panama Singapur Zambija

31.XII 31.XII 31.XII 31.XII 31.XII 1.111 31.XII 31.XII 31.XII 31.XII 31.XII 31.XII 31.XII 31.XII L.IV 31.XII 31.XII 31.XII3 30.NL L.X 31.XII 31.XII L.IV 31.XII 31.XII 30.VI 31.XII 31.XII L.VI 31.XII 31.XII 30.VI 31.XII 31.XII 31.XII 31.XII

Francs Cruzeiros Won Soles Pesctas Liras Yuan Schiling Pesos Punds Franes Mark Drachmas Forint Rupees Pesos Ici Guilders Kronor Dollars Dinars Baht Dollars Markkaa Dollars Rupes Rupees Francs Pound Bolivares Ringgit Dinars Pcsos Balbas Dollars Kvvacha

301,1 14,0 419,0 38,8 315,9 28,8

323,9 14,7 442,7 42,1 317,9 31,6

23,8 7,6 20,9 3,3 17,7 3,6

73,4 12,0 41,4 169,9 86.5 54,3 11,9 33,3 42,5

80,6 13,1 38,4 166,2 8,0 59,7 175,7 39,3 48,6

7,2 1.1 1,4 3,7 0,6 5,2 3,8 13,6 • 6,1

31,7 52,3 190,5 40,0 18,9 1,2 10,2 7,4 8,0 2,7 7,7 18,2 10,2 2,4 0,4 4,8 0,2 1,4 0,5

31,1 45,1 201,0 35,9 24,3 16,0 9,1 7,5 9 3,6 2 15,8 11,6 2,7 0,3 4,7 0,3 1,1 0,4

1,3 3,1 11,4 0,8 5,4 0,9 0,4 0,1 3,9 0,9 0,3 0,7 1,0 0,5 0,6 0,1 0,1 0,3 0,1

1.012,4 1.219,4 6.833,2 1.019,3 2.145,9 869,7 108,5 204,7 200,2 161,2 600,7 199,5 341,3 423,0 122,9 674,9 297,9 115,4 219,5 533,0 238,5 95,4 59,9 43,5 37,4 38,1 14,1 16,5 79,1 67,1 13.9 6,9 36,8 0,7 6,1 0,6

1.313,1 1.217,4 6.562,0 1.160,2 2.352,9 1.116,4 121,3 236,9 216,7 220,6 601,00 228,3 395,4 427,5 166,4 750,2 195,7 125,9 252,2 601,8 243,9 121,2 6,3 44,54 38,7 41,1 28,8 16,4 86,1 54,7 18,9 2,1 40,9 0,9 4,9 0,8

300,7 2,0 848,9 140,9 381,5 247,7 12,8 32,6 16,9 55,3 0,4 28,8 53,4 4,5 91,2 133,7 2,2 15,3 51,5 68,7 5,4 25,8 10,2 4,1 1,3 13,3 14,8 0,1 11,2 1,8 7,0 4,5 4,1 0,2 2,2 0,2

Izvor: MMF, International Financial statistics, vol. XXXV, 1982.

Nadalje, u praksi većine zapadnoevropskih zemalja javljaju se i tzv. socijalni budžeti u vidu posrednih ili aneksnih budžeta za nansiranje socijalnih funkcija javne vlasti (npr. socijalno osiguranje u Francuskoj). Konačno, u nansijskoj praksi pojedinih zemalja egzistiraju i funkcionišu i tzv. vojni budžeti (npr. u SAD, u zemljama NATO pakta) kojima se alimentiraju vojne funkcije odbrambenog, agresivnoosvjačakog i istraživačkog karaktera, uključujući i naoružanje, osvajanje kosmosa, vojne probe, manevre, bojevu gotovost i pomoć pojedinim zemljama i oslobodilačkim pokretima u oružju i vojnoj opremi. U tom kontekstu, valja tekuće, operativne, funkcionalne budžete i socijalne budžete za pokriće tekućih javnih rashoda (lični, materijalni i transferni) posmatrati kao „jednogodišnje budžete; a 204

Institucije i mehanizmi budžetske politike

investicione i vojne budžete kao višegodišnje budžete. Usled toga, s pravom se u literaturi ističe da je sa obogaćivanjem strukture budžetskog sistema u sklopu tzv. načela budžetskog pluralizma i inoviranim modelima budžeta politike, savremeni budžet osposobljen (kvantitativno i kvalitativno) za izvršenje brojnih funkcija države, koji proističu iz savremenih oblika intervencionizma u domenu društvenog, ekonomskog, nansijskog, socijalnog, vojnog, zdravstvenog, naučnog, obrazovnog, kulturnog i demografskog delovanja mera i instrumenata ekonomske politike. Savremenim teorijskim eksplikacijama budžetske ravnoteže, odnosno neravnoteže, inovirani su primarni budžetski principi, u prvom redu princip budžetskog jedinstva, princip budžetskog pokrića, princip veličine budžeta, princip planske proporcije i princip raspodele budžetskog resursa. Princip budžetskog jedinstva u većini zemalja je razbijen. Umesto homogenog imonističkog budžeta institucionalizirani su dvojbeni budžeti i budžeti „ekstraordinarijum“. Na scenu u budžetskoj praksi nastupio je princip budžetskog pluraliteta. U Danskoj i Švedskoj operacionalizovan je tekući ili operativni budžet i budžet kapitala ili investicija. U Velikoj Britaniji institucionalizovan je „budžet iznad linije“ i „budžet ispod linije . U Francuskoj, pored redovnog budžeta, funkcionišu i aneksni budžeti mada teorijski koncept divizioniranja budžeta H. Laufenburgera na funkcionalni, investicioni i transferni budžet nije saživeo u nansijskoj praksi. Teoretska generaliranja budžetskog pluralizma išla su u praveu podvajanja funkcionalnog nansiranja od alimentiranja kapitalnih transakcija, s jedne strane, i autonomizacije nansijskih resursa dualnih budžeta, s druge strane. Istovremeno, multiplicirane su i diversikovane su nansijske institucije javne potrošnje, uvođenjem javnih fondova, nansijskih planova, nansijskih programa, specijalnih i posebnih računa u paraleli s budžetskim institucijama. A i inovacione paradigme PPBS/Planning, Programing, Budgeting System) i ReB ), (Racionalisation des shoix budgetaires) „osvežila su“ budžetski model redistribucije i alokacije resursa, s kvantitativnim determinacijama budžetskog optimuma u sklopu ekonomske strategije javnog sektora. Istovremeno, modikovan je i proširen princip budžetskog pokrića teorijskom eksplikacijom itilizacije doprinosa, paraskaliteta, javnog duga, sredstava trezora i nove emisije novca, pored ustaljenih poreza, taksa, poklona i prihoda iz javne imovine u nansiranju javne potrošnje. Osim toga, multiplikovane su i diversikovane su javne funkcije sa stanovišta društvenih, ekonomskih, nansijskih, političkih, socijalnih, vojnih, demografskih, kulturnih, obrazovnih, zdravstvenih i drugih interesa savremene države. Time je i princip veličine budžeta koreliran sa ciljevima i zadacima budžeta u društvenoj reprodukciji. Samim tim, postuliran je princip planske proporcije u funkciji korespondentnog dimenzioniranja budžeta potrošnje sa društvenim proizvodom i dugoročnog (programiranog), srednjoročnog (planiranog) i kratkoročnog (godišnjeg tranširanja) projektovanja alokativnog, redistributivnog, stabilizacinog i razvojnog intervencionizma nansijskih institucija javne potrošnje. Konačno, obogaćeni su modeli skalnih odnosa (model zajednice, model slobodne i vezane separacije, kvotni model i hibridni, mešoviti model) u raspodeli budžetskih resursa između različitih nivoa organizovanja javnih društvenopolitičkih kolektiviteta u sklopu tzv. skalnog federalizma sa vertikalnim i horizontalnim tipovima nansijskih odnosa, i u skladu sa razgranatim skalnim suverenitetom i prerogativima jedne 205

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

vlasti, i sa izgradnjom mehanizama nansijskih prelivanja i izravnjenja (dotiranje i subvencioniranje) u inače disperziranom i decentralizovanom modelu nansiranja javne potrošnje sa naglašenom potrebom koordinacije nansijskih odluka, harmonizacije skalne strukture i unikacije skalnih parametara.

3. BUDŽETSKA PROCEDURA

Budžetska procedura u suštini anglobira (obuhvata) sve poslove u vezi sa državnim budžetom (ili budžetom jedne zemlje) i to od budžetske inicijative pa sve do završnog računa u budžeta (uključujući i utvrđivanje budžeta, donošenje budžeta, usvajanje budžeta, izvršenje budžeta i kontrolu budžeta). U nansijskoj praksi savremenih zemalja posao izrade budžeta obuhvata budžetsku inicijativu, planiranje budžetskih prihoda i rashoda, tehniku izrade brojčanog i tekstualnog dela budžeta u formi nacrta budžeta i predloga budžeta.362 Budžetskom inicijativom faktički otpočinje faza sastavljanja budžeta, koja je u neposrednoj kompetenciji ili vlade ili parlamenta. U pitanju su dva pristupa, i to: anglosaksonski i kontinentalni (ili francuski) pristup. U anglosaksonskoj praksi pravo budžetske inicijative pripadalo je parlamentu. U kontinentalnoj (odnosno francuskoj) praksi pravo na budžetsku inicijativu imala je vlada. Danas je, međutim, praksa takva da pravo sastavljanja budžeta ima isključivo vlada, odnosno tzv. uprava, koja je i odgovorna za izvršenje budžeta. Planiranje budžetskih prihoda i rashoda jeste sledeća (druga po redu) faza u procesu izrade budžeta, koja podrazumeva planiranje (utvrđivanje) budžetskih prihoda države u skladu sa ekonomskom snagom zemlje ili u skladu sa materijalnim mogućnostima nacionalne privrede, s jedne strane, i planiranje budžetskih rashoda (po obimu i strukturi) u skladu sa potrebama društva, koje treba zadovoljiti u datoj godini, s druge strane. U nansijskoj praksi poznata su tri tradicionalna modela predviđanja budžetskih prihoda i rashoda, i to: metod majorizacije, automatsko procenjivanje i direktno ocenjivanje. Po metodu majorizacije budžetski prihodi se povećavaju za prosečno isti procenat za koji su se inače povećali prihodi i rashodi budžeta proteklih godina, mada je ekonomski ispravnije da se budžetski prihodi i rashodi povećavaju u skladu sa stopom rasta nacionalnog dohotka. Za razliku od metoda majorizacije, model automatskog procenjivanja sastoji se pak u „elementarnom prepisivanju“ ostvarenih budžetskih prihoda i rashoda iz završnog računa protekle godine i u njihovom ugrađivanju u predlog budžeta za narednu godinu. Ovaj model bio je poznat u Francuskoj pod nazivom „metod pretposlednje godine“. I, pošto nije respektovao dinamičan razvoj privrede i društva, ovaj model nalazi se u procesu postepenog napuštanja. Zbog toga je u 362

Dr L. Horvat, Financiranje upravne djelatnosti, Narodne novine, Zagreb, 1988. str. 29.

206

Institucije i mehanizmi budžetske politike

nansijskoj praksi većine zemalja prihvaćen metod direktnog ocenjivanja, koji se sastoji u procenjivanju budžetskih prihoda i rashoda u skladu sa dinamikom razvoja, koji respektuje promenu koje su već nastupile ili koje će tek nastupiti u sklopu sprovodenja planiranih ciljeva i zadataka ekonomske i nansijske politike. Na taj način se planiranje budžetskih prihoda i rashoda prilagođava ekonomskoj stvarnosti u sadašnjosti i budućnosti. Dalji razvoj nansijske nauke usavršio je nove metode planiranja budžetskih prihoda i rashoda, kao što su Planning, Programming, Budgeting, System (PPBS), Rationalisation des shoix budgetaires (ReB), Management by Objectives (MBO), ZeroBase–budgeting (ZBB), CostBenet Analysis (CBA). U osnovi, radi se o novim koncepcijama nansijskog planiranja i budžetskog odlučivanja kako bi se otklonili nedostaci tradicionalnog budžeta i izradile alternativne strategije budžetskog nansiranja. Kolevka PPBS jesu SAD čija su ministarstva bila obavezna na njegovo uvođenje tokom 1965/66. god. U toku 1967/68. god. PPBS se po prvi put koristi za izradu saveznog budžeta SAD, a od tada i u Kanadi, Norveškoj, Japanu, Izraelu, Švedskoj, Belgiji i Z. Nemačkoj. Za PPBS su bitne tri karakteristike, i to: povezanost budžetskog i nansijskog planiranja, programbudžet i sistemska analiza. Povezanost budžetskog i nansijskog planiranja „ogleda se u tome što se podaci nansijskog plana uključuju u budžetske postavke“.363 To je tzv. planning faza u kojoj se dugoročno nominuju ciljevi i programira orijentacija za izvršenje zadataka. Sledi, zatim, programming faza „u kojoj se srednjoročno utvrđuju mogućnosti ostvarenja ciljeva, daju projekeije alternativa“. 364 Konačno, u budgeting fazi se povezuje plan i budžet, i kratkoročno utvrđuju sredstva za ostvarenje projekta. Program budžet omogućava otklanjanje tzv. input orijentacije kod tradicionalnog budžeta i uvodenje kontrole „u korišćenju sredstava koja su iz godine u godinu odobravana pojedinim korisnicima iz budžeta“.365 Program – budžetom se može promeniti „input u output orijentaciju“.366 Sistemska analiza, kao treći elemenat PPBS, omogućava da se razviju tzv. ciljstrategije i pronađu alternative. Struktura PPBS sastoji se od nacionalnih ciljeva, costbenet analize i izvršenja budžeta. Analiza ciljeva inkorporira utvrđivanje ciljeva državnog delovanja i operativu o formiranju i svrstavanju ciljeva u ranglistu, „koja je raspoređena prema potrebi, odnosno hitnosti izvršenja“ .367 U tom sklopu, razlikuju se četiri faze, i to: faza određivanja najviših kulturnospecičnih vrednosti, faza dedukeije nacionalnih ciljeva, faza stvaranja specicirane rang liste i faza formulisanja konkretnog popisa vladinih ciljeva.368 Na taj način se praktično zaključuje analiza nacionalnih ciljeva koji omogućuju da se u fazi programiranja utvrde određene alternative za realizaciju svakog cilja ponaosob. Svaka alternativa podvrgava se Costbenet analizi da bi se donela najbolja odluka o najpovoljnijoj alternativi. Time 363 364 365 366 367 368

Dr L. Horvat, op. cit., str. 48. Inidem, str. 48. Dr Z. Jašić, Budžet i privredni razvoj, Narodne novine, Zagreb, 1980. str. 138. Dr L. Horvat, op. cit., str. 48. Ibidem, str. 49. Ibidem, str. 49.

207

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

se završava faza programiranja na koju se nadovezuje faza budžetiranja „u kojoj se odobreni programi pretvaraju u budžetske stavke da bi se izvršila kroz budžet“.369 Na kraju dolazi kontrola uspeha u budžetskotehničkom smislu i kontrola uspeha programa. U stvari, radi se o nansijskoj i političkoj kontroli. Praksa je, međutim, pokazala da su „formalni elementi PPBSa upravo napušteni“, jer je višegodišnje iskustvo pokazalo da PPBS nije uklonio „nepovezanost čitavog budžetskog procesa“ niti nesavršenu vezu između višegodišnjeg planiranja i godišnjeg programiranja.370 U praksi isto tako, PPBS nije se pokazao pogodnim instrumentom u decentralizovanoj i demokratskoj zajednici, pošto je težio birokratizaciji i centralizaciji. Zato je PPBS doživeo svoj slom, jer je žrtvovao racionalnost cilja za racionalnost sredstava.371 Rečju, racionalnim metodama PPBS je proizvodio iracionalne rezultate. Za razliku od PPBS, francuski RCB (Rationalisation des choix budgetaire) otpočeo je sa primenom tek 1968. god., najpre u Ministarstvu vojske pod imenom 3РВ (Planication, Programmation, Preparation du Budget), zatim u Ministarstvu izgradnje i stanovanja, i, najzad, u Ministarstvu privrede i nansija. U sprovodenju RCB treba razlikovati sedam faza, i to: (a) analiza ciljeva, (b) analiza sredstava, (c) odnos između sredstava i ciljeva, (d) utvrđivanje alterantivnih programa, (e) ocena programa, (f) odluka i (g) izvršenje i kontrola. U prvoj fazi (analiza ciljeva) određuju se ciljevi, uz obavezno izbegavanje da se sredstva zamene sa ciljevima. U drugoj fazi (analiza sredstava) propisuju se različita sredstva koja su važna za ostvarivanje bar jednog od očekivanih ciljeva. U trećoj fazi ReB dolazi do primene analize sistema (system analysis) i u kojoj se „izjednačuje sektor koji se studira sa sistemom kod kojeg „ulaz“ čine sredstva nabrojena u drugoj fazi, a „izlaz“ su ciljevi nabrojeni u prvoj fazi, plus drugi učinci, naročito budžetski“. 372 Prikupljeni podaci se, zatim, koriste računarskom tehnikom, kojom se, posredstvom matematičkog modela, simuliraju brojne varijante. U četvrtoj fazi se pak bira broj mogućih ciljeva i utvrđuju programi koji se mogu ostvariti. Program predstavlja kombinaciju sredstava i precizno utvrđenog cilja, koji je propraćen procenom svog uticaja na cilj, procenom sadašnjih i budućih, neposrednih i posrednih troškova i efekata.373 U petoj fazi (ocena programa) javlja se costbent analiza koja proističe iz mikroekonomske teorije. Ovde se sada može razlikovati više nivoa rastuće složenosti programa. Ako upoređivanje različitih programa koji zadovoljavaju isti cilj na istom nivou, izbor se može izvršiti na osnovu upoređenja njihovih troškova, svote neposrednih i budućih izdataka. Ako pak upoređivani programi zadovoljavaju isti cilj na različitim nivoima, analiza troškoviekasnost dozvoljava (ako je stupanj realizacije cilja merljiv uz pomoć indikatora ekasnosti) da se uvede međusektorski red prvenstva, vezujući jednostavno troškove programa za njihovu ekasnost.374 Rezultat dobijen ovom analizom dopušta u isti mah izbor dugoročnih ciljeva i sredstava za njihovo izvršenje što čini suštinu šeste faze RCB, kojom se faktički donosi odluka. Konačno, poslednja faza jeste „transpozicija 369 370 371 372 373 374

Ibidem, str. 50. R.J. Davis i dr., Principles of Public Finance, New Yersey, 1983. str. 117. Dr L. Horvat, op. cit., str. 60. Ibidem, str. 64. Ibidem, str. 65. Ibidem, str. 65.

208

Institucije i mehanizmi budžetske politike

osnovnih principa moderne uprave u preduzećima u javni sektor“,375 koja se završava izvršenjem programa i kontrolom realizacije postavljenih ciljeva. U teoriji planiranja budžetskih prihoda i rashoda se dugi niz godina smatralo da je COSTBenet analiza integralni deo PPBS i RCB. Praktičari su, međutim, to demantovali i pokazali da CBA može egzistirati samostalno, pošto je nastala pre samog PPBS. Cilj CBA ogleda se u povećanju racionalnosti javnog delovanja, ali i u iznalaženju troškova i koristi različitih projektnih alternativa u okviru investicionih ulaganja. „Ako bi se, npr. narodno zdravlje, s obzirom na bolesti raka pluća, trebalo podići na viši nivo, ako bi se, dakle, želeo smanjiti broj tih oboljenja, pre toga bi trebalo ustanoviti da li suzbijanje pušenja, redukcija sadržaja olova u vazduhu i druge mere i akeije, i stvarno pozitivno utiču na ostvarenje tog cilja. Ako se, npr. utvrdi da program za suzbijanje pušenja tome cilju ne pridonosi ili ne predstavlja najpovoljnije rešenje ili ako pušenje nema nikakvog uticaja na oboljenje od raka pluća, ostvarenje željenog cilja podizanja narodnog zdravlja smanjenjem oboljenja od raka pluća, ostaće bez uspeha. Svrha je Costbenet analize da se takvi slučajevi izbegnu“.376 U ekonomskom životu ima čitav niz poslova i akeija koje nisu rentabilne za preduzeće, ali su rentabilne za društvo; izgradnja škola, bolnica i dečjih vrtića ne nosi direktnu novčanu korist u vidu prota, ali zato nosi brojne koristi društvu. Indirektne koristi, koje su, u pravilu, nemerljive novčano, mogu često biti važnije od koristi koje su novčano merljive. Takav je slučaj uglavnom sa investicijama u nauku, obrazovanje, zdravstvo i kulturu. U CBA su važni troškovi i koristi. U teoriji blagostanja troškovi su „sve ono što dovodi do smanjenja blagostanja.“ Indikator blagostanja, u ovom kontekstu, jeste društveni proizvod. Cilj costbenet analize sada bi trebao da bude iznalaženje alternativa koje dovode do najvećeg i najbržeg rasta društvenog proizvoda, a da bi se to i ostvarilo potrebno je uporediti troškove i koristi različitih alternativa jednog te istog projekta.377 U okviru CBA, svi troškovi se dele na (1) direktne troškove, (2) indirektne troškove i (3) tzv. intangibilne troškove.378 Direktni troškovi jesu zapravo svi investicioni troškovi (troškovi investicione izgradnje, materijalni troškovi i tehničko pogonski troškovi). Oni se jednostavno mere. Direktne koristi se, isto tako, lako mere. Jedino se kod indirektnih troškova radi o negativnim spoljnim efektima, koji su relativno dobro obrađeni u teoriji javnih dobara. Ovi efekti – negativni tzv. Spillover – efekti – razlikuju se i dele na novčane i tehnološke efekte. Negativni novčani efekti „postoje onda ako određeni državni projekt izaziva gubitke kod privrednih subjekta, koji neposredno ne participiraju u tome.“379 Negativni tehnološki efekti opterećuju privredne subjekte „koji se dotičnim javnim projektom ne koriste sami neposredno“; oni, kao troškovi, opterećuju ili proizvodnu funkciju i potrošačke mogućnosti trećih.380 U CBA se negativni tehnološki spoljni efekti ne uzimaju u obzir, pošto se radi o realnim gubicima nacionalne privrede. 375 376 377 378 379 380

Ibidem, str. 65. Ibidem, str. 78. Ibidem, str. 79. Tzv. intangible troškovi nisu obuhvaćeni i ne mogu se novčano izraziti. Dr L. Horvat, op. cit., str. 79. Ibidem, str. 79.

209

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Problematika procene troškova i koristi jeste važno područje CBA, pošto je cilj procene da se dobijeni troškovi i koristi od njihovih zičkih veličina transformišu u novčane veličine. U teorijskoj literaturi, po prof. Horvatu, razlikuju se tri postavke, i to: (1) postavka rešavanja problema procene na bazi tzv. Feldsteinovog kriterijuma, (2) postavka rešavanja problema procene na bazi tzv. sposobnosti potrošnje i (3) postavka rešavanja problema procena na bazi tzv. Krutilla – Ecksteinovog kriterijuma. Po ovoj postavei, individualno blagostanje određeno je potrošnom sposobnošću. Društveni proizvod, kao kriterijum blagostanja, mogao bi da sadrži samo potrošna dobra budućnosti i, na taj način, na blagostanje deluju u docnijim razdobljima. Stoga, društveni proizvod, kao indikator blagostanja, treba da uzme u obzir i „taj budući sadržaj blagostanja“ . A da bi se izračunala sadašnja vrednost svih potrošnih dobara, koja je neko investiciono dobro za vreme svog postojanja u stanju da proizvede, Feldstein smatra da treba da se procena investicionih dobara ne obavlja uz pomoć tržišnih cena već pomoću tzv. cena u senci. Za razliku od tzv. Feldsteinovog kriterijuma, Marglinov kriterijum se praktično svodi na tzv. potrošačkorentni kriterijum. Po Marglinu se u društvenom proizvodu, kao indikatoru blagostanja, sva investiciona dobra imaju oceniti po tržišnim cenama, uz korekturu cena potrošnih dobara, koje su, kao čiste tržišne cene, nedovoljan indikator blagostanja. Konačno, po tzv. Krutilla – Ecksteinovom kriterijumu sva se dobra ocenjuju po tržišnim cenama. Čisti društveni proizvod, bez ikakvih korektura, jeste pravi indikator blagostanja; što ima veću praktičnu upotrebljivost od izračunavanja predračunatih cena à la Feldstein i od dobijanja potrošačke rente à la Marglin. No, ima teoretičara i praktičara koji zagovaraju neko srednje rešenje u formi tzv. analize troškovi–ekasnost. „Razlika između costbenet analize i costeciency analize sastoji se u tome što kod costbenet analize postoji mogućnost da nakon analize svih alternative projekta za ostvarenje jednog cilja nijedan od njih ne mora biti prihvaćen...381 Kod costeciency analize radi se o izboru između više alternativa za ostvarenje jednog cilja koji je utvrđen i koji je izvan sumnje.“382 Usled toga, u igru ulazi tzv. diskontna stopa, pomoću koje se budući troškovi i koristi određenog projekta „iskazuju kao njihova sadašnja vrednost.“ 383 Vrednost se, dakle, izračunava tako što se procenjuje sadašnja vrednost buduće potrošnje upoređene sa vrednošću sadašnje potrošnje. Do veće potrošnje u budućnosti dolazi se odustajanjem od trošenja sadašnjosti i vice versa. U osnovi, radi se o supstituciji između sadašnje i buduće potrošnje. A za to nam je potrebna diskontna stopa. Kao društvenu diskontnu stopu, teoretičari i praktičari su predložili (1) korišćenje kamatne stope za dugoročne državne zajmove, (2) upotrebu tzv. produktivitetne stope investicija i (3) primenu jedne hipotetične narodnoprivredne oportunitetne troškovne stope. Ako se koristi kamatna stopaza dugoročne državne zajmove, kao društvenadiskontna stopa, onda se praktično pretpostavlja da se ubrzani novac, koji je država dugoročno primila, koristi za nansiranje dugotrajnih infrastrukturalnih dobara. U tom slučaju, kamatna stopa reprezentuje cenu koju građani u sadašnjosti primaju kao naknadu štete za to što 381 382 383

K. Reding und Postle, Finanzwissenchaft, Verlag V. Florentz, Munchen, 1978., str. 122–123. Dr L. Horvat, op. cit., str. 82. B. Rürup und H. Kürner, Finanzwissenschaft, Wernerverlag, Düsseldorfd, 1981, st. 125.

210

Institucije i mehanizmi budžetske politike

novac ne troše u sadašnjosti nego taj novac stavljaju na raspolaganje državi za proizvodnju dobara koji će se koristiti u budućnosti. Stoga je sada kamatna stopa indikator za procenu sadašnje i buduće koristi iz delatnosti države posredstvom građana.384 No, i pored toga, odabrana kamatna stopa ne zadovoljava, jer se svi javni projekti ne mogu isključivo nansirati preko tržišta kapitala. Zato se predlaže alternativno rešenje, koje se ogleda u primeni tzv. produktivitetne stope investicija (ili njihova interna kamatna stopa), koje bi mogle biti izvedene umesto javnih investicija.385 Ali, i to nije prihvatljivo rešenje iz razloga što upoređenje produktivnosti javnih i privatnih investicija uvek nije moguće niti prihvatljivo. Stoga, teoretičari Costbenet analize sugerišu primenu hipotetične narodnoprivredne oportunitetne troškovne stope, koja bi odražavala „kamatnu stopu prema kojoj bi porezni obveznici bili spremni umesto silom nametnutih poreza da stave državi na raspolaganje novca potrebnog za nansiranje projekata uz kamate.“ No, i ta stopa je problematična iz razloga što je hipotetična, pa, prema tome, i nestvarna. Generalni zaključak bi ipak bio sledeći: ne postoji mogućnost određivanja diskontne stope koja bi vredela u svakoj costbenet analizi. Zbog toga, i costbenet analiza ima čitav niz nedostataka, kao novi metod planiranja budžeta. Naime, ona se previše oslanja na tržišni mehanizam. Isto tako, CBA je jednostrano usmerena na učinak alokacije i neopravdano zanemaruje aspekt raspodele. Nadalje, CBA nije podjednako aplikativna na sve projekte: više je aplikativnija u oblasti tehničkih projekata (naročito kada je u pitanju izgradnja puteva) i mnogo manje je pouzdana u oblasti obrazovanja, kulture i zdravstva. Konačno, važno je podvući, u zaključku, Kirschovu tezu: „u istoj meri u kojoj je costbenet analiza potrebna, ali nije moguća, a u toj meri u kojoj je moguća, nije nužna.“ Primena opisanih metoda procena društvenih potreba i ekonomskih mogućnosti i, na toj osnovi, visina prihoda i rashoda, omogućava pristupanje izradi nacrta budžeta. Za taj posao je odgovoran nadležan organ za nansije (odnosno budžet), koji, sa ostalim resorima vlade, priprema budžet. Proračun rashoda vrše svi rukovodioci upravnih organa, službi i jedinica na osnovu instrukeija ministra za nansije. Svi zahtevi i proračuni se međusobno usklađuju u stručnoj službi ministarstva nansija. Na osnovu toga, odgovarajući resor za budžet sačinjava nacrt budžeta koji se dostavlja vladi. Vlada razmatra nact budžeta i kao svoj predlog upućuje ga predstavničkom telu na izglasavanje (usvajanje i donošenje budžeta). Tako se procedura donošenja budžeta nastavija kroz proces demokratskog utvrđivanja budžeta (izglasavanje budžeta, privremeno nansiranje i budžetski kredit). U tom sklopu, vodi se tzv. prethodna rasprava o predlogu budžeta u odgovarajućem odboru. Nakon toga, izglasavanje i rasprava se vrši u nadležnom domu neposredno po izveštaju izvestioca odgovarajućeg odbora. Budžetska debata podrazumeva raspravu u kojoj faktički upravni resori polažu račune o trošenju novca. Nakon date rasprave pristupa se glasanju o predlogu budžeta u celini. A ako se budžet ne izglasa pristupa se, kao što je poznato, privremenom nansiranju na principu budžetskih dvanaestina koje odobrava predstavničko telo. No, ukoliko se sredstva troše na osnovu vladine odluke, onda se taj oblik privremenog nansiranja naziva „rekondukcijom“, koji se od budžetskih dvanaestina razlikuje samo po tome što za rekondukeiju nije potrebno odobrenje predstavničkog tela. 384 385

Dr L. Horvat, op. cit., str. 83. Ibidem, str. 83.

211

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Najzad, kao specičan oblik privremenog nansiranja (npr. u V. Britaniji) koriste se i tzv. akontacija, po kojoj se uoči početka budžetske godine akontiraju sredstva odobravanjem globalnih kredita vojski i civilnim resorima.386 Naposletku, tu su i tzv. budžetski krediti, koji predstavljaju kvantitativne iznose predviđenih rashoda koji se odobravaju pojedinim korisnicima budžetskih sredstava.U tom kontekstu, kredit se može trošiti samo do iznosa odobrenih rashoda, što znači da je kredit faktičo pravo na rashod. U praksi savremenih zemalja, po prof. Lovčeviću egzistiraju brojni oblici budžetskih kredita, među kojima se ističu (a) limitativni krediti, (b) evaluativni krediti i (c) naknadni krediti. Limitativni budžetski krediti služe za podmirivanje redovnih rashoda koji se po pravilu ne mogu prekoračiti stoga u praksi upravo obično traži limitativne kredite koji su veći od stvarno potrebnih rashoda, naročito kada su u pitanju plate službenika. Za razliku od limitativnih kredita, evaluativni krediti namenjeni su rashodima koji se moraju izvšiti iako se njihov obim praktički ne može precizno predvideti. U osnovi radi se o rashodima za penzijsko osiguranje. Konačno, naknadni krediti stupaju na scenu nakon usvajanja redovnog budžeta, pošto se uglavnom radi ili o sasvim nepredvidivim rashodima ili o nedovoljno planiranim rashodima. No, najekasnije sredstvo za izbegavanje naknadnih kredita jesu budžetske rezerve, kojima pribegavaju gotovo sve zemlje savremenog sveta. Nakon usvajanja budžeta nastupa faza izvršenja budžeta, koja se sastoji od prikupljanja budžetskih prihoda i od nansiranja upravnih delatnosti, funkcija države i javnih potreba. Poslovi izvršenja budžeta jesu poslovi uprave, koja se brine o prikupljanju prihoda i o trošenju prikupljenih sredstava preko funkcija naredbodavea i računopolagača. U svim zemljama, naredbodavac je starešina organa koji je ovlašćen za upotrebu budžetskih sredstava, da određuje namenu tih sredstava i da izdaje naredbu za isplatu; dok je računopolagač lice, koje, zajedno sa naredbodaveem, izvršava budžet, sprovodi tehniku naplate prihoda, kontroliše zakonitosti naredbi za isplatu, utvrđuje nansijske obaveze i izdaje naloge za isplatu. Proces izvršenja budžeta završava se svodenjem svih računa u formi izrade završnog računa, koji verno odslikava odnose (globalno i strukturalno) između planiranog i izvršenog budžeta, kao i sva odstupanja (sucit iii decit). U praksi SAD i V. Britaniji završnom računu se pridaje veća pažnja nego samom procesu donošenja budžeta. U Francuskoj i Nemačkoj, međutim, završnom računu se ne pridaje neka naročita pažnja. U ostalim zemljama, završni račun reprezentuje pouzdanu podlogu za izradu predloga novog budžeta, za analizu politike trošenja budžetskih sredstava i ocenu politike prihoda. Na samom kraju tzv. budžetske procedure nalazi se budžetska kontrola, koja je, u zavisnosti od zemlje, sveobuhvatna, permanentna, uravnotežena i ekonomična. Kao takva, budžetska kontrola može biti kontrola rada (kao što je blagajničko poslovanje) i kontrola dokumenata (kao što su računi) u zavisnosti od načina kontrole. No, kontrola može biti u vidu kontrole zakonitosti i kontrole svrsishodnosti. Konačno, kontrola može biti prethodna i naknadna, odnosno politička i računska o čemu je već bilo reči.

386

Ibidem, str. 31.

212

Institucije i mehanizmi budžetske politike

4. BUDŽETSKI SISTEM I POLITIKA INDUSTRIJSKI RAZVIJENIH ZEMALJA OECD

Ekonomski rezultati 70-ih godina omogućili su naglu ekspanziju javnog sektora ne samo sa stanovišta javnih rashoda već i sa stanovišta javnog duga i vanbudžetskih aktivnosti (skalni abatmani, garancije dugova, reglementacije i dr.), tj. aktivnosti vanbudžetskih konta, uključujući i decite budžeta. Uprkos kontrolnim mehanizmima,408 kao što su “Programme, Planning and Budgeting System” (PPBS) i “Ofce of Management and the Budget” (OMB) u SAD, “Programme Analysis and Review” (PAR) u V. Britaniji i “Rationalisation des choix budgétaires” (RCB) u Francuskoj, javni sektor se nekontrolisano širio i produbljivao budžetske decite i uvodio u igru javne dugove. Glavne kritike formulisane protiv aktuelne “širine” javnog sektora su sledeće: (1) oštro podignuti porezi na dohodak preduzeća, uključujući i doprinose za socijalno osiguranje, redukuju podsticaje za rad, štednju i investicije, (2) visoka skalna presija redukuje poreski moral, povećava poresku evaziju i smanjuje poresku osnovu povećanjem rada na crno, (3) visoki budžetski deciti uslovljavaju porast kamatnih kamata i izazivaju efekat istiskivanja privatnih investicija, (4) široko rasprostranjene reglementacije i subvencije uvode distorzije u Iokaciji resursa, (5) proizvodnja i distribucija širokog spcktra dobara i usluga “tetélaires” postaju sve više ncracionalnc, neckasnc i skupe.409 U aktuelnom trenutku, distanciraju se brojne kategorije javnih rashoda sa stanovišta ekonomske klasikacije operacija javne administracije (koju su odnedavno usvojili ekonomisti OECD-a),410 i to: (1) tradicionalni javni rashodi, odnosno rashodi iz domena tradicionalnc aktivnosti države javna dobra (biens publics), kao što su odbrana, usluge opšteg tipa i čisti administrativni rashodi (centralnih, fcderalnih, regionalnih i lokalnih nivoa javne vlasti), uključujući interbudžetske transfere, (2) rashodi vezani za državu, kao “protecteura” koji pokrivaju programe garantovanja resursa (kao što su penzije, socijalne pomoći i sl.) i snabdevanje dobara “tutélaires” (kao što su nauka, obrazovanje, zdravstvo i sl.) i (3) rashodi vezani za ekonomiju mix (kao što su subvencije, interes na javni dug, investicije u infrastrukturu i ostale ekonomske usluge).

408 409

410

Quelle est la dimension réelle du secdeur public?, l’Observateur de l’OCDE, No, 121, mart 1983. st. 6. i PJ. Stonich, ZeroBase Budgeting, Homewood, DowJohnes Irvin, 1977. Ch. H. Levine J. Rubine, Fiscal Stress and Public Policv, Sage Publications, INC, Beverly Hills, 1980; M. King, Public Policy and the Corporation, Chapman and Hall, London, 1977; B. Bobe P. Llau, Fiscalité et choix économiques, Calmann-Ley, Paris, 1978. i W.E: Dievvert, Optimal tax perturbation, Journal of Public Economics, Vol. 10, 1978, st. 139-177. P. M. Gaudemet, Finances Publiques, tom I i II, Montehrestein, Paris, 1980. i 1981., Ph. Ngaosyvath, Le role de l’impot dans les pays en voie de dévelopment, Vol. I 1978, i Vol. II 1980. Bryant, Bruxel’les, 1978. i 1980., G. Haas, La scalité allemande, Bruyant, Bruxelles, 1979. i J. Cathelineau, Finances publiques, Bruyant, Bruxelles, 1978.

213

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Javni rashodi (po funkcijama i kategorijama) u % od društvenog proizvoda 1973 1980 1973 1980 1973 1980 1973 1980 1973 1980 1973 1980 1973 1980 1973 1980 197319S0 Ukupni rashodi 40,5 48,6 27,0 34,3 41,2 48,1 31,1 32,7 43,4 45,2 37,7 45,5 22,1 33,0 49,0 60,3 40,7 41,7 Domen tradicionalne aktivnosli Javna dobra 7,7 8,5 6,4 7,1 6,7 7,7 9,0 8,3 7,2 7,2 6,2 6,3 3,6 4,2 20,9 10,3 9,3 8,5 Narodna 3,0 2,9 2,7 2,7 2,2 2,3 5,6 4,6 3,3 3,4 2,1 1,9 0,8 0,9 2,9 3,2 4,7 4,7 odbrana Ostale usluge 4,7 5,6 3,7 4,4 4,5 5,4 3,4 3,4 3,7 3,9 3,8 2,1 4,4 2,8 3,3 18,0 7,1 3,8 Država / “protecteur” Dobra “titulaires” 12,1 13,9 9,7 12,0 15,4 16,5 8,4 8,9 14,1 14,6 10,6 12,8 9,2 12,5 14,0 19,7 13,9 13,9 Obrazovanje 4,8 5,1 4,9 5,9 7,3 7,6 7,6 5,6 5,6 5,8 5,7 5,1 5,5 4,0 5,0 7,0 8,3 5,4 Zdravstvo 5,4 6,5 3,6 4,8 5,3 5,63 2,1 2,5 5,5 6,0 4,3 5.9 3,1 4,7 6,4 7,1 4.1 4,7 Stanovanje 1,2 1,4 0,5 0,4 1,4 1,6 0,4 0,4 2,1 2,1 0,8 1,1 1,8 2,4 0,4 0,8 3,5 3,3 Ostalo 0,7 0,8 0,7 0,9 1,4 1,7 0,3 0,4 0,7 0,8 0,4 0,3 0,3 0,4 0,2 0,4 0,5 0,5 Garantovanje 15,3 19,0 5,2 8,2 15,0’19,7 8,5 9,8 16,1 17,9 13,4 15,4 3;5 7,3 17,6 21,1 9,3 11,7 resursa Penzije 8,7 12,2 3,8 5,7 7,3 7,8 6,1 6,7 9,5 10,5 8,4 11,9 1,7 4,7 8,1 9,8 5,7 6,6 Osiguranje 2,2 0,8 0,1 0,1 1,0 1,3 0,1 0,1 1,9 1,8 0,6 0,7 0,2 0,3 4,0 7,0 0,5 0,4 AJokacije 0,3 1,1 0,4 0,7 1,6 1,3 0,5 0,5 2,3 2,1 1,2 1,0 1,1 1,6 1,9 2,3 0,5 1,4 Nezaposleni 0,8 0,9 0,2 0,8 0,5 2,2 0,3 0,4 0,8 1,2 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,6 0,4 0,7 Ostalo 4,4 4,0 0,8 0,9 4,6 7,1 1,5 2,1 1,6 2,3 2,9 1,5 0,2 0,3 3,2 1,7 2,2 2,6 Ekonomija mix Ekonomske 4,3 5,3 3,5 3,7 3,7 3,2 3,0 3,0 4,7 4,0 5,0 4,8 4,9 5,8 3,9 4,5 4,5 3,0 usluge Operacije u 2,3 2,2 2,0 1,7 1,3 1,3 0,9 0,7 2,2 1,5 1,9 3,2 3,8 1,6 2,0 2,0 2,2 1,2 kapitalu Subvencije 1,5 1,7 0,7 0,8 1,3 0,8 0,3 0,3 1,7 1,7 1,6 1,7 1.2 1,3 1,9 1,4 1,4 1,0 Ostalo 0,5 1,3 0,8 1,2 1,1 1,1 1,8 2,0 0,8 0,8 1,5 2,2 0,5 0,7 1,0 1,4 0,9 0,8 lnteres na javni 1,1 1,9 2,2 3,3 2,3 2,5 2,2 2,7 1,3 1,5 2,5 6,2 0.9 3,2 3,5 4,7 3,7 4,6 dug Kapacitet ili 3,2 potrebe nansiranja 1.2 3,5 1,7 0,2 1,2 2,2 1,0 0,5 2,2 0,6 7.0 7,8 0,7 3.9 1,1 4,0 3,5

Izvor: Quelle est la dimension reelle du secteur publique?, Obsevateur de l’OCDE, No 121, mart 1983, st. 89.

U aktuelnim ekonomskim analizama razlikuje se, dakle, više kategorija javnih rashoda, čija je zajednička karakteristika rastući trend u dugoročnim vremenskim horizontima, koje je empirijski verikovan. Naime, ispitujući dugoročnu evoluciju aktivnosti javnog sektora u v. Britaniji, Piacock i Wiseman su kreirali hipotezu o dugoročnoj tendenciji realnog rasta javnih rashoda u rastućoj ekonomiji.411 Permanentni rast javnih rashoda valorizuje se, dakle, kao objektivna ekonomska zakonitost. Rast rashoda javnog rashoda valorizuje se, dakle, kao objektivna ekonomska zakonitost. Rast rashoda javnog sektora je, stoga, u periodu 19541980. god. u svim zemljama OECD evidentan, budući da su varirali između 22,9% u Danskoj i 34,0% u V. Britaniji u 1954. god. odnosno između 33,0% u Japanu i 38,2% u Finskoj,s jedne strane, i 60,3% u Holandiji i 65,7% u Švedskoj, s druge strane, u 1980. god. u preraspodeli društvenog proizvoda. Rastuća 411

L. Traotabas J.M. Cotteret Finances publiques: Droit budgetaire et compatibilite publique, Dalloz, Paris, 1978. i Finances publiques: Droit scal, Dalloz, Paris. 1980; F. Gorć B. Jadaud, Droit scal des affaires, Dalloz, Paris, 1980. i C. Gour, J. Malinier i G. Toumić, Procedure scale, P.U. F. Paris, 1982.

214

Institucije i mehanizmi budžetske politike

tendencija je evidentna i u strukturnoj dekompoziciji sveukupnih javnih rashoda u svim zemljama OECD posmatranih sa stanovišta prezentirane nove ekonomske reklasikacije. Naime, rashodi u domenu tradicionalnc aktivnosti države (tj. javna dobra) u 1980. god. varirali su između 4,2% u Japanu i 10,3% u Holandiji, dok su rashodi tzv. države protektora varirali između 8,9% u SAD i 19,7% u Holandiji za tzv. titularna dobra, odnosno između 7,3% u Japanu i 21,1% u Holandiji za “garantovanje” resursa; rashodi za ekonomske usluge varirali su između 3,0% u V Britaniji i 5,8% u Japanu, a rashodi po osnovu interesa na javni dug između 1,5% u Francuskoj i 6,2% u Italiji. Luksemburg, Island i Japan su jedine zemlje u kojima su investicioni javni rashodi brže rasli od ukupnih javnih rashoda, dok su u ostalim zemljama OECD bcležili opadajuću tendenciju. Opadajuća tendencija je naročito evidentna kod rashoda u opremu na nižim nivoima političkoteritorijalnih kolektiviteta. Za razliku od opadajućih budžetskih rashoda po osnovu javnih investicija, transferni javni rashodi su beležili rastuću tendenciju. Transfcrni rashodi u strukturi javnih rashoda naročito su progresirali u Australiji, Austriji, Islandu, Luksemburgu, Švedskoj i Francuskoj, mada je relativno rastući trend ekonomskih i socijalnih transfera karakterističan za savremeni razvijeni svet. Rashodi u opremu u % od ukupnih rashoda lokalnih budžeta Zemlje Z. Nemačka Australija Kanada Danska SAD

1970. 37 52 19 17 18

1980. 29 44 15 8 14

Zemlje Francuska Japan Norveška Portugalija

1970. 37 40 30 61

1980. 30 38 18 52

Izvor: Renaissance des Villes, l’Observateur de l’OCDE, No. 121, mart 1983, st. 4.

Za savremeni kapitalistički svet karakterističan je, naime, permanentni rast subvencija u čitavom periodu 19651981. god. Već 1981. god. njihovo učešće u društvenom proizvodu variralo je između 0,4% u SAD i 6,4% u Norveškoj (1,3% u Švajearskoj, 1,8% u Z. Nemačkoj, 2,4% u V. Britaniji, Kanadi i Holandiji, 2,8% u Francuskoj, 3,0% u Danskoj i Austriji, 3,1% u Italiji, 4,2% u Belgiji i 4,6% u Švedskoj). Intervencije u privredi imaju svoju relativno dugu istoriju i tradiciju u kapitalističkim privredama, koje su povremeno menjale forme, metode, instrumente i mehanizme. Subvencija iz državnog budžeta, kao što su subvencije namenjene strukturnom prilagođavanju, restrukturalizaciji i modernizaciji privrede, inovacijama i jačanju konkurentske snage, nansiranju naučnoistraživačkog rada i razvojnog procesa, su od posebnog značaja sa gledišta funkcionisanja ekonomskog sistema.412 Stoga, u budžetskim debatama borba između koncepcija smanjivanja subvencija radi smanjivanja budžetskih izdataka i zahteva za održavanje i povećavanje subvencija uglavnom se završava konstatacijom da se čitave grane mrežom subvencija štite od propasti u oštroj strukturnoj krizi i zaoštrenoj međunarodnoj konkurenciji. 412

A. de Laubadére, Droit publique économique, Dalloz, Paris, 1979; J. P. Anastassopoulos, La strategie des enterprises publiques, Dalloz, Paris, 1980; L. Blanc, La fronction publique, P. U. F., Paris, 1978. i J. C. Ducros, Sociologie nancière, P. U. F., Paris, 1982.

215

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Subvencije u zapadnim privredama daju se u vidu nansijske potpore kao dotacije bez povraćaja ili kao krediti sa beneciranim kamatama i u vidu raznih poreskih olakšica, oslobođenja i povraćaja, i obuhvataju subvencije preduzeća ili grana za resavanje problema hiperprodukcije suvišnih kapaciteta u odnosu na kupovnu snagu tržišta, subvencije za podsticanje restruktuiranja i modernizacije industrije, forsiranja izmene industrijske strukture, i prebacivanja na grane budućnosti, subvencija za brže uključivanje u tokove tehnološke revolucije, osiguranje od sve većih rizika i garantovanje pokrivanja eventualnih gubitaka, subvencije za jačanje konkurentskog potencijala na svetskom tržištu, subvencije za izgradnju industrije budućnosti i menjanje industrijske strukture i ulaganja u inovacije. Spoljna trgovina danas skupo košta državu, budući da su subvencije za jačanje konkurentskog potencijala na svetskom tržižtu postale enormne i internacionalne. Budžetska i vanbudžetska cena za unapređivanje izvoza i za samnjenje decita spoljnotrgovinskog bilansa postala je visoka, ali ekasno sredstvo za premošćavanje razlika u stopama inacije i u kamatnim stopama uz asistiranje državne kase. U proteklih 20-ak godina, rashodi za socijalne programe (obrazovanje, zdravstvo, penzije, nezaposlenost i alokacije) u zemljama OECD su dvostruko brže rasli od društvenog proizvoda volumenizirajući ukupne javne rashode. Od početka 1960. god. pa do 1982. god. socijalni rashodi su povećali svoje učešće u društvenom proizvodu od 14% na 24% i otvorili proces kresanja društvenih izdataka. Ekonomska kriza je iznova nametnula neodložno preispitivanje socijalne politike u skoro svim zemljama OECD. U strukturi socijalnih rashoda dominiraju izdaci za penzije, koji su u 1981. god. dostigli čak 40% od ukupne javne potrošnje (zdravstvo 23%, obrazovanje 20% i obezbedjenje nezaposlenih 5%). Na izuzetan rast socijalnih rashoda u 60im i 70im godinama uticali su brojni faktori: broj potencijalnih korisnika, demografski faktor, inacija, nivo izdataka za pojedine usluge (zdravstvo i obrazovanje), realni iznos socijalnih primanja i broj koji uživa pomoć. Do 1975. god. socijalni izdaci (ukupni) rasli su po stopi od 15% (nominalno). Inacija je, medjutim, realni rast svela na stopu od 8% u periodu 19601975. god. odnosno na svega 4% u periodu 1975/81. god. No, i pored toga, socijalni izdaci su se brže uvećavali od stope rasta lične potrošnje, jer je preko tzv. socijalnih transfera javni sektor participirao u promovisanju rasta lične potrošnje (budući da transferi pojedinaca u ličnim dohocima učestvuju izmedju 10,3% u Kanadi i 27,4% u Švedskoj).413 Socijalna potrošnja (social expenditure), denisana kao direktna javna potrošnja za obrazovanje, zdravstvene usluge, penzije, kompenzacije, nezaposlenim, potpore, socijalnu pomoć i usluge socijalne zaštite (vvelfare services), stoga, je neminovno progresirala, naročito u pojedinim zemljama OECD u kojima je jako prisutna tzv. država blagostanja.414 Rastući trendovi socijalnih izdataka se veoma razlikuju po zemljama unutar grupacije OECD. Naime, Belgija, Holandija, Švedska, Z. Nemačka i Italija troše najviše na socijalne programe (približno 34% društvenog proizvoda), dok Grčka, 413 414

R.A. Musgrave i P.B. Musgrave, Public Finance in the Theorv and Practice, Mc GrawHill, N. York, 1973. st. 115. OECD, Social Expenditure, 1960-1980, Paris. 1985. st. 10.

216

Institucije i mehanizmi budžetske politike

Švajcarska, Japan, Australija, Novi Zeland troše najmanje (oko 17% društvenog proizvoda). Socijalni rashodi zemaija OECD

SAD Japan Z. Nemačka Kanada Francuska Italija V Britanija Australija Austrija Belgija Danska Finska Grčka Irska Norveška N. Zeland Holandija Švedska Švajcarska

Socijalni rashodi u % od društvenog proizvoda 1960. 1981. 10,9 21,0 8,0 17,5 20,5 31,5 12,1 21,7 13,4 23,8 16,5 29,1 13,9 24,9 10,2 18,6 17,9 27,9 17,0 ‘ 38,0 10,2 29,0 13,2 n.d. 8,7 12,8 11,7 27,1 11,7 27,1 13,0 19,6 16,3 36,1 14,5 33,5 7,7 14,9

Stopa rasta realnog društvenog proizvoda 196075. 197581. 3,4 3,2 8,6 5,1 3,8 3,0 5,1 3,3 5,0 2,8 4,6 3,2 2,6 1.0 5,2 2,4 4,5 2,9 4,5 3,0 3,7 2,2 4,5 2,9 6,8 3,5 4,3 3,5 4,3 4,1 4,0 0,4 4,5 2,0 4,0 1,0 3,4 1,8

Stopa rasta realnih socijalnih rashoda 196075. 197581. 7,7 2,9 9,7 8,9 6,7 1,9 9,5 2,9 7,4 7,6 7,4 3,1 5,6 3,3 8,6 2,4 6,0 4,6 9,1 4,6 9,3 4,4 7,3 n.d. 7,8 2,3 8,2 5,2 9,5 5,6 4,4 3,7 9,2 1,4 8,4 4,0 6,9 2,5

Nedavno je Sekretarijat OECD razradio dva scenarija: optimistički i pesimistički, sa stanovišta povećanja ili smanjenja socijalnih izdataka za period 19821990. god. I, pod pretpostavkom ostvarivanja projektovanih kretanja ovih veličina, iz oba scenarija mogu se izvući sledeći zaključci o povećanju učešća društvenih izdataka u društvenom proizvodu: (1) ukoliko se ne bude širio krug korisnika socijalnih programa tada bi nivo realnih izdataka mogao da raste po stopi koja bi približno bila jednaka stopi rasta društvenog proizvoda, (2) ukoliko se izdaci za zdravstvo i obrazovanje održe na nivou inacije plus 1%više i (3) ukoliko se ostvare predvidjene demografske pretpostavke. Prema tome, malo je verovatno da će u narednoj deceniji doći do razgradjivanja države blagostanja. Naprotiv, u narednom periodu trebalo bi održati postojeći nivo korisnika usluga i pomoći, postojeće oblike vrste socijalnih izdataka i postojeći tempo rasta troškova socijalnih programa uz, eventualno, uključivanje novih socijalnih potreba i novih potencijalnih korisnika. Rastući zahtevi, koji još nisu upućeni sistemu blagostanja, niti denisani i kvantikovani, usled pada dohodaka, rasta nezaposlenosti i penzionisanih lica, i potreba za uslugama zdravstva i obrazovanja, najverovatnije da će predstavljati nove nansijske implikacije za socijalne budžete čija je ravnoteža ionako poremećena.415 Sve veći udeo starih u ukupnom stanovništvu ne samo da će nametnuti potrebu za većim sredstvima za penzijsko osiguranje već i potrebu za 415

J. Buchanan i R. Wagner, Democracy in Decit, Academic Press, N. York, 1977, B. Meeallum i J. Whitaker, The Effectiveness of Fiscal Feedback Rules and Automatic Stabilizers Under Rational Expectations, Journal of Monetary Economics, Vol. 5, 1979, st. 171-186, D. Mueller, Public Choice, Cambridge University Press, Cambridge, 1979. i S. Cook P. Jackson (Ed.), Current Issues in Fiscal Policy, M. Robertson, Oxford, 1979.

217

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

dodatnim sredstvima za zdravsivenu zaštilu (jer postoji jaka korelacija izmedju starosnc strukture stanovnišlva i zdravstvene potrošnje). No, i duži životni vek, veći procenat razvoda, kraći radni staž i rastući broj materijalno ncobczbcdjenih lica sigurno će dodatno vršiti pritisak na rast društvenih izdataka za cvaluaciju socijalnih programa, što implicira ekasnije upravljanje sistemom socijalne zaštite u okviru tzv. države blagostanja. Operacija javne administracije obuhvata, dakle, tekuće rashode u kapitalu centralne, regionalne i lokalne administracije. Rashodi za dobra i usluge i transferni rashodi bez investicionih rashoda činc u proscku 4,2% društvenog proizvoda zemalja OECD (od 30% u Španiji do 60% u Švedskoj). Uz to, u periodu 19601980. god. značajno su uvećane aktivnosti van budžeta, kao što su javna preduzeća, zajmovi i garancije zajmova akordirani od strane države, skalni rashodi i reglementacije. Zajmovi i garancije zajmova akordiranih od strane države u okviru vanbudžetskih operacija već dostižu 5% društvenog proizvoda u Norveškoj, Švedskoj, Italiji i Francuskoj, Z. Nemačkoj i V. Britaniji (mada je u Japanu i SAD daleko ispod proseka OECD); dok skalni rashodi uzimajući formu abatmana na raspoloživi dohodak, aleažmana stopa, oporezivanja, poreskog kredita, dedukeija i povraćaja poreza su permanentno uvećavani u SAD, Kanadi, Francuskoj, Z. Nemačkoj i V. Britaniji. Učešće javnog sektora u ukupnoj zaposlenosti povećalo se od 11% u 1960. god. na 17% u 1980. god. (prosek za OECD) i varira izmedju 7% u Japanu i 30% u Švedskoj u 1980. god. Učešće javnog sektora u formiranju bruto ksnog kapitala je prevazišlo učešće javnih preduzeća u zaposlenosti. Sa opadanjem realnog per capita društvenog proizvoda, ekspanzija usluga, transfera i rashoda javnog sektora nije zaustavljena, što je povlačilo povećanje poreskog opterećenja za nansiranje budžetskog decita i smanjenje stimulacija privrednog sektora za investiranje u proizvodni kapital.416 Čak se i zakašnjenje u prestruktuiranju privrede svodilo na subvencionisanje opadajućih i nerentabilnih industrija opet po cenu povećanja decita javnog sektora. Naknade nezaposlenim i subvencionisanje preduzeća, kao interventne mere u oblasti radne snage, samo su zaoštrile problem nezaposlenosti, jer su tzv. naknade jedino smanjivale oportunitetni trošak nezaposlenosti iako je zadržavanje suvišne radne snage subvencionisanjem preduzeća dovelo do smanjenja produktivnosti. Međutim, sa dijagnozom o preskupoj državi kao glavnom kriveu za privredni zastoj, tražena su poreska rasterećenja da bi se obnovili navodno umrtvljeni preduzetnički nagoni za ulaganjem. Traženo je i smanjivanje socijalnih izdataka koji su navodno razlenjili podređene klase; traženo je ukidanje državne regulative koja sputava preduzetništvo.417 416

417

R. Bird, Taxing Corporations, Institute for Researeh on Public Policy, Montreal, 1980, C.V. Brown (ed.), Taxation and Labour Supply, Allen and Unwin, London, 1981, M. Feldstein (Ed.), Simultation in Tax Policy, Analysis, University of Chigaco Press, Chicago, 1980, J.A. Kay i M.A King, the British Tax System, Oxford University Press, 1980. i AC. Silv, Economic Effects of Public Debt, M. Robertson, London, 1977. P. Uri, Changer l’impot (pour changer la France), Ramsav, Paris, 1981, J.E. Meade (Ed.), The Structure and reform of direct taxation, Allen and Unwin, London, 1978; M. S. Feldstein, On the theory of tax reform, Journal of Public Economics, Vol. 6,1976, st. 77104, R. Guesnerie, On the direction of tax reform, Journal publice economics, vol. 7, 1977, st. 179-202. i E.A. Pazner E. Sadka, Welfaire criteria for tax reform, Journal of public economics, Vol. 18, 1981, st. 113-122.

218

Institucije i mehanizmi budžetske politike

Učešće javne administracije i javnog sektora u ukupnoj zaposlenosti i bruto ksnom kapitalu u % Učcšće javne administracije u % od ZEMLJE Nemačka Australija Austrija Belgija Kanada Danska Španija SAD Finska Francuska Grčka Irska Italija Japan Luksemburg Norveška N. Zeland Holandija Portugalija V. Britanija Švedska Švajcarska Prosek

Formira nje bruto ksnog kapitala

Zaposlenosti 1960. 8,0 16,9 10,5 12,2 14,8 9,9 4,2 15,7 7,8 10,6 2,3 9,7 9,0 3,9 7,3 12,7 17,4 11,7 3,9 14,9 12,8 6,3 11,0

1970. 11,2 22,9 13,7 13,9 19,5 16,8 7,1 18,1 11,8 13,4 4,2 11,2 11,8 5,8 9,7 16,4 17,7 12,1 6,8 18,0 20,6 7,9 13,2

1980. 1960. 14,9 12,8 25,4 15,7 18,2 14,3 18,0 18,8 17,8 28,1 12,6 16,7 15,2 18,2 16,6 15,5 14,1 7,6 32,4 14,3 15,1 6,6 10,8 21,7 19,0 14,9 16,8 8,2 14,4 21,7 20,1 30,7 19,5 10,2 17,1 17,8

1970. 17,0 15,7 18,0

1980. 15,9 14,0 16,9

17,5

11,8 3,3 9,2 9,4 14,2 13,4 24,4

11,1 14,1 13,8 16,4 29,7 15,0 12,6

18,6 13,5 26,1 29,0

15,9 19,6 3,6 16,2 5,5 14,8 16,0 14,0 21,5

17,8

15,5

16,9

Učešće javnog sektora u % Formiranja Zaposlenosti bruto ksnog kapitala 1975-197/80. 1975-1979. 7,9 12,7 19,9 12,4 20,4 5,2 15,3 4,5 16,1 3,1 1,6 4,4 3,5 5,7 6,4

4,9 11,3 13,2 17,0 12,1

4,4

19,7

3,8

14,0

8,2 8,0

19,1 17,1

Izvor: Quelle est la dimension réelle du secteur publique? L’Observateur de I’OCDE, No 121, 1983. st. 910.

No, i pored toga, učešće skalnih prihoda u društvenom proizvodu je u permanentnom porastu pogotovu u periodu 19701980. god.418 Naime, u 1980. god. u odnosu na 1970. god. učešće neposrednih i posrednih poreza i doprinosa u društvenom proizvodu značajno |e povećano u svim zemljama OECD i varira izmedju 23,1% u Švajcarskoj i 39,9% u Švedskoj u 1970. god., odnosno između 24,6% u Japanu i 52,5% u Švedskoj u 1980. god. Izuzetak su, svakako, V Britanija, Italija, Japan i SAD; dakle, zemlje u kojima je došlo do redukcije doprinosa za socijalno osiguranje (Italija, Japan i Danska) i poreza (V. Britanija, Italija i SAD) od 1979. god. U ovim zemljama došlo je do desocijalizacije javnih potreba i do naglašavanja autonomnih formi nansiranja odredjenih društvenih funkcija i usluga javnog sektora, pa, prema tome, i do modikacije skalne strukture. U periodu 1976-1980. god. primetna je tendencija blagog porasta učešća poreza na promet (porez na robu i usluge, porez na dodatnu vrednost, opšti porezi na potrošnju, porezi na rashode, takse na prodaje i transakcije, kaskadne takse, akeize, monopolski porezi), odnosno posrednih poreza (uključujući carine i izvoznouvozne takse) u strukturi skalnih prihoda i tendencija postepene redukcije poreza iz dohotka preduzeća (porez iz dobiti preduzeća, porez iz prota korporacija i porez na “prinos” od kapitala) i poreza iz ličnog dohotka zičkih lica, kao neposrednih skaliteta (uključujući i porez na nadnice na teret poslodavea ili 418

OECD, Tendences & long terme des recettes scales des pays membre de l’OCDE, 1955-1980, Paris, januar 1982.

219

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

radne snage). Isto tako, evidentna je i opadajuća tendencija doprinosa za socijalno osiguranje (na teret poslodavea i radnika) i rastuća tendencija poreza na imovinu i prihode od imovine (porezi na nepokretnosti i prava, porezi na transakcije pokretne i nepokretne imovine i prava, porez na upotrebu dobara u komereijalne svrhe, specijalni porezi na bogatstvo i višak vrednosti, porez na upotrebu dobara u komereijalne svrhe, specijalni porezi na bogatstvo i višak vrednosti, porez na nasledje i poklone, porezi na izgradjena i neizgradjena zemljišta i ostali porezi) u strukturi skalnih prihoda 216 zemalja članica OECD. Medjutim, u čitavom pcriodu 196080. god. u strukturi skalnih prihoda najviše su ekspandirale kotizacije (doprinosi) za socijalno osiguranje u svim zemljama OECD, izuzev Belgije, Islanda, Italije i Luksemburga. Doprinosi za socijalno osiguranje su čak prevazišli stopu rasta socijalnih transfera u većini zemalja OECD, 419 te otvorili problem demontaže države blagostanja. Učešće skalnih prihoda u društvenom proizvodu u % Zemlje OECD Z. Nemačka Belgija Danska Francuska V Britanija Italija Japan Kanada Luksemburg Holandija Norveška Austrija Švedska Švajcarska SAD

Ukupno 33,3 33,4 35,4 38,4 37,9 35,4 27,3 31,4 34,8 37,2 37,4 34,6 39,9 23,1 30,3

1970. Porezi 22,6 24,3 32,5 23,4 32,6 22,2 14,9 27,9 23,9 23,6 28,0 23,1 32,9 17,9 23,7

Doprinosi 10,0 9,1 2,9 15,0 5,3 13,2 12,4 3,5 10,9 13,6 9,4 11,5 8,0 5,2 6,6

Ukupno 38,4 43,2 44,6 42,5 35,3 31,7 24,6 34,8 40,8 48,9 48,0 40,5 52,5 29,2 29,5

1980. Porezi 24,4 30,5 44,1 24,2 29,0 19,6 17,1 31,1 28,8 29,9 36,2 25,1 37,4 19,8 21,9

Doprinosi 14,0 12,7 0,5 18,3 6,3 12,1 7,5 3,7 12,0 19,0 11,8 15,4 15,1 9,4 7,6

Izvor: Informationsdients zur Finanzpolitik des Auslands, BMF, br. 3/77 st. 23 i br. 1/82, st. 16. Napomena: Nisu uključeni ostali prihodi skalnog i vanskalnog karaktera.

Portretisane promene u skalnoj strukturi uglavnom su uslovljene ekonomskim i socijalnim zahtevima u stagacioniranim privredama. Promene u režimu skalnih olakšica i oslobođenja, i promene u poreskim stopama uslovile su modikaciju učešća pojedinih poreza u ukupnim skalnim prihodima.420 Sa stanovišta skalnih stopa primetna je tendencija redukcije stope poreza iz dohotka preduzeća i stopa doprinosa za socijalno osiguranje koje plaćaju poslodavei, s jedne strane, i povećanje stopa poreza iz ličnog dohotka i poreza na promet roba i usluga (TVA), s druge strane. Čitav period 1976-80. god. ispunjen je, dakle relativno značajnim manipulacijama skalnih stopa. Period 1980-83. god. je još drastičniji, budući da se stopama (povećanim) poreza iz ličnog dohotka, poreza na promet i doprinosa za socijalno osiguranje ispumpava lična tražnja u borbi 419

420

M.S. Feldstein, On the Theory of Tax Reform, Journal of Public economics, Vol. 6, 1976, st. 77-104; D. Good, The Politics of Anticipation, Ottawa, Carleton Universitv, 1980. i H.J. Aaron, The Value Addet Tax Lessons from Europe, Oxford, Basil Blackwell, 1982. Ph. Cagan (Ed.), Decits,Taxes, and Economic Adjustments, American Enterprise Institute, Washington, 1987.

220

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

TVA od 8% do 12,5% na uniformnu stopu od 15%, povećanje poreza na dobit petrolejskih kompanija od 60% na 70%, smanjenje javnih rashoda za 4% realno i socijalnih transfera, reprivatizacija javnog sektora i redukciju nadnica. U ekonomskoj politici Austrije zavodi se porez na štedne uloge od 7,5% od isplaćene kamate (izuzevštednje za stanove), povećava se porez na dodatnu vrednost za dva procentna poena, podiže se nivo stopa poreza na ličnc dohotke, osiguranje i automobile, smanjuju se socijalni izdaci iz budžeta i t. sl. Politici poreske redukcije prišle su i SAD, Kanada, Holandija i Japan; dakle, zemlje koje su smatrale da će se ovim manevrima ubrzati izlazak iz recesije i privredni oporavak. STRUKTURE DES DEPENSES PUBLIQUES En pourecntage du PII3

France Allemagne RoyaumeUni Italie France Allemagne RoyaumeUni Italie France Allemagne RoyaumeUni Italie France Allemagne RoyaumeUni Italie

Consommation Dćpenses en Transfers Subvention publique Dont: aux s aux capital Consommation en mćnagers enterprises personnel 1973-1980. 16.8 12.7 4.0 19.2 1.9 19.5 10.9 5.4 18.3 2.1 20.3 12.6 4.2 10.7 2.6 13.8 10.4 4.1 14.5 2.6 1982. 19.3 14.6 3.7 23.1 2.2 20.4 11.2 4.4 20.0 1.8 21.4 12.7 2.0 13.6 2.1 16.0 12.0 4.5 17.0 3.1 1987. 19.0 14.2 3.5 24.2 2.4 19.7 10.5 3.6 18.3 2.2 20.7 12.4 1.4 13.5 1.4 16.7 11.9 5.1 17.7 2.6 1988. 18.6 13.8 3.3 24.1 2.0 19.3 10.2 3.7 18.2 2.3 19.9 12.1 1.3 12.8 1.3 16.6 11.8 5.0 18.0 2.6

Interets sur la dette

Total

1.1 1.5 4.2 4.0

43.0 46.8 42.0 39.0

2.0 2.8 4.9 7.2

50.3 49.5 44.0 47.8

2.8 2.9 4.3 8.1

51.8 46.6 41.3 50.3

2.8 2.8 3.9 8.4

50.8 46.2 39.2 50.5

Izvor: OECD, France, études économiquae de l’OECD, 1988/1989. st. 82.

Zemlje OECD

Fiskalni prihodi

Budžetski decit

Javm rasnodi

1960. 1965. 1970. 1975. 1980. 1960. 1970. 1980. 1973. 1980. 1982. Francuska Z. Nemačka SAD Japan V Britanija Italija Kanada Austrija Belgija

222

31,4 31,8 19.6 16,1 29,1 32,2 21,1 30,6 24,2

35,3 31,4 26,5 18,1 31,1 29,2 26,0 34,3 30,8

1 35,6 32,8 30,1 19,7 37,5 27,9 32,0 35,7 36,0

37,4 35,8 30,2 21,2 35,9 29,0 32,9 38,5 41,8

42,5 35,7 30,7 26,1 36,1 32,4 32,9 41,5 44,7

34,6 37,4 27,8 18,3 32,6 30,1 28,1 32,1 30,3

2 38,9 32,0 32,2 19,3 39,3 34,2 35,7 39,2 36,5

46,2 37,6 34,6 32,5 45,5 45,5 40,4 48,6 49,5

Finansijski kapacitet javnog sektora

Fiskalni prihodi, javni rashodi i budžetski deciti u % od društvenog proizvoda zemalja OECD

1.0 1,2 0,6 0,5 2,8 8,5 1,0 0,1 3,5

3 0,4 3,4 1,2 4,1 3,5 7,8 2,1 2,6 9,4

2,7 4,0 1,3 2,0 1,4 9,7 0,2 3,1 7,6

1973- 198080. 82. 4 0,6 3,1 4,6 ,6 1,8 0.1 4,6 2,1 0,7 2,1 0,7 1,9 3,1 1,9 2,6 1,7 5,9 3,2

Stopa

1971- 197180. 80. 5 0.3 9.4 2,2 5.2 0.5 6.8 2.0 7.2 3.2 13.9 8.2 14.7 0.9 8.8 0.1 6.3 4.2 7.0

Zemlje OECD

Fislcalni prihodi

Budžetski decit

Javni rashodi

1960. 1965. 1970. 1975. 1980. 1960. 1970. 1980. 1973. 1980. 1982. Danska 26,2 Norveška 31,4 Holandija 30,6 Švedska 34,6 Australija 22,6 Svajearska 19.2

1 2 30,2 40,2 41,1 45,7 24,6 39,5 33,6 39,2 44,8 47,4 32,0 41,0 35,5 39,9 45,9 46,2 33,7 45,5 35,7 40,9 44,2 49,9 31,1 43,8 24,2 26,0 29,1 30,9 22,1 25,5 21,4 23,8 29,5 30,8 23,2 36.8

52,5 49,7 60,4 62,2 32,9 2,2

Finansijski kapacitet javnog sektora

Institucije i mehanizmi budžetske politike

5,8 3,3 1,1 4,1 1,9 2,2

2,6 4,1 5,6 3,9 6,2 2,0

3

7,3 6,4 6,1 5,9 7,8 1,9

Stopa

1973- 1980- 1971- 197180. 82. 80. 80. 4 5 8,4 4.7 5,1 9,7 5,2 4,9 3,3 8,5 6,1 6,7 1,2 7,6 8,0 6.1 2,3 9,6 4,3 2,6 0,3 11.0 1.1 0.8 0,7 5,2

Izvor. OECD, France, études économiques, Paris, 1982, st. 53; Allemagne, études économiques, 1981-1982, jun 1982, st. 41, Danemark, études économiques, januar 1982, st. 14 i 29, Etats Unis, études économiques, 1981-1982, juni 1982, st. 70 i Statistiques de receetes publiques des pays membres de l’OCDE, 1965-1981, Paris, 1982, st. 68.

Permanentni rast javnih rashoda (uključujući i volumenizaciju budžetskih decita) retroaktivno je, međutim, delovao na povećanje skalnih prihoda za njihovo pokriće. Usled toga je skalno opterećenje simultano uvećano, u svim zemljama članicama OECD, u periodu 1970-1978. god. nezavisno od tempa rasta društvenog proizvoda. U ovom periodu, koecijenti skalnog opterećenja varirali su između 17,22% u Španiji i 40,71% u Švedskoj u 1970. god., odnosno između 21,29% u Švajcarskoj i 51,40% u Švedskoj u 1978. god. No, u podperiodu 19781980. god. prisutna je tendencija smanjenja (Grčka, Luksemburg, Švajcarska, Turska i SAD), stagnacije (Z. Nemačka, Švedska, Kanada, Irska i Japan) i povećanja (Danska, Francuska, Italija, Holandija, Norveška i V. Britanija) skalnog opterećenja (tako da koecijenti variraju između 19,07% u Turskoj i 49,63% u Švedskoj u 1980. god.). Sve u svemu, brži porast javnih rashoda od skalnih prihoda produkovao je budžetske decite, koji u periodu 198083. god. dostižu ogromne razmere, izazivajući krizu javnih nansija u svetu, naročito u zemljama EEZ. Inkorporišući tekuće transfere (ekonomskim entitetima kao što su privatna i javna preduzeća, domaćinstvima i spoljnjem svetu), interes na javni dug, tekuću državnu potrošnju (plate zaposlenih i nabavka robe i usluga) i kapitalne rashode (neto kapitalni transferi i bruto formiranje ksnog kapitala), ukupna javna potrošnja zemalja EEZ je progresirala u periodu 19601982. god. izuzev 1983/84. god. od kada je otpočela kompresija javnih izdataka države. Javni rashodi zemalja EEZ u % od društvenog proizvoda GODINE

EEZ

Belgija

Danska

Z. Nemačka

Grčka

Francuska

Irska

Italija

1961/70. 1971/80. 1981. 1982. 1983. 1984.

36,1 43,8 49,9 50,9 52,0 51,9

33,2 44,7 57,9 58,9 58,9 58,9

33,0 49,1 58,9 60,3 61,2 61,0

36,4 44,3 49,3 49,5 49,4 48,3

27,4 32,2 40,2 39,9 42,0 42,7

38,3 42,5 49,1 50,6 52,0 53,2

32,4 45,6 57,2 59,9 59,1 58,1

32,5 41,5 51,2 53,7 56,6 56,8

Luk V. Holandija semburg Britanija 33,6 46,1 56,9 58,9 61,3 60,8

39,6 52,7 50,9 61,5 63,6 63,0

36,1 43,4 45,3 45,6 45,1 44,8

Izvor. Assainissements budgètaires: une perspective européenne, Bulletin nancièr de la banques Bruxelles, februar 1985. 223

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Javni sеktor Švedske već je dostigao iznos od 65% društvenog proizvoda u 1981. god. (40% u 1970. god.), a budžetski decit 11,6% u 1982. god. (u 1970. god. 4% sucita).422 Budžetski decit u SAD već premašuje cifru od 200 mlrd. USD i uporno teži da se izjednači sa tekućim netovolumenom štednje. Budžetski deciti su izuzetno visoki i u Italiji, Bеlgiji, Danskoj, Norveškoj, Holandiji i Australiji. Potrebe zajmljenja javnog sektora u % DBP Godina

SAD

Japan

1965. 1966. 1967. 1968. 1969. 1970. 1971. 1972. 1973. 1974. 1975. 1976. 1977. 1978. 1979. 1980.

0,9 1.2 1.9 2,0 0,8 2,7 3,0 2,1 2.2 2,0 5,8 4.5 3,6 4,0 2,9 4,0

5,6 7,6 7,2 6,3 5,4 4,6 6,1 9,1 6,5 7,9 10,1 11,7 13,1 11,6 8,4 8,5

Z. Nemačka 1,8 1,5 2,9 2,4 0,3 1,3 1,8 1,8 1,7 2,4 6,3 4,2 3,0 3,5 3,1 3,7

V Francuska Britanija 0,4 3,3 0,4 2,5 1,0 4,6 2.6 3,0 0,8 1,0 0,5 0,1 0,4 2,4 0,4 3,2 0,5 5,8 0,4 7,7 2,7 10,0 1,7 7,3 1,8 4,2 2,8 5,1 2,0 6,6 1,6 5,5

Italija

Kanada Australija Belgija

Danska

5,1 5,8 4,4 6,0 4,9 6,4 9,2 10,2 11,1 9,5 18,1 12,4 10,8 15,1 12,1 11,4

1,0 1.2 2,4 2,7 1,4 0,7 0,5 1.9 2,1 1,5 3,1 4,6 3,3 3,6 3,9 1,2

0,1 1,3 0,1 0,8 0,7 1,3 0,4 0,4 1,9 0,4 5,1 4,0 4,1 5,3 6,0 6,9

1,6 0,8 0,6 2,6 1,6 0,8 2,9 3,0 2,1 4,6 6,0 3,0 4,3

3,0 3,6 5,3 4,0 4,1 4,8 5,9 4,9 4,7 6,7 7,0 7,2 7,2 8,3

Izvor: OECD, Financement du dйcit budgètaire et contréle monétaire, Paris, 1982, st.10. Napomena: Potreba uzajmljivanja javnog sektora (le besoin d’emprunt du secteur public) korespondira rastu pasive centralne administracije, federalnih jedinica, lokalnih kolektiviteta, javnih preduzeća i ostalih paradržavnih institucija i nansijskih organizama.

Permanentni porast budžetskog decita u zemljama OECD uslovio je kontinuelni rast potreba zajmljenja javnog sektora. Naime, potrebe uzajmljivanja javnog sektora u % od društvenog proizvoda u čitavom periodu 1965-1980. god. varirale su između 0,4% u Francuskoj i 5,6% u Japanu u 1965. god., između 0,1% u V. Britaniji i 6,4% u Italiji u 1970. god., između 2,7% u Francuskoj i 18,1% u Italiji u 1975. god. i između 1,2% u Australiji i 11,4% u Italiji u 1980. god. Uticaj budžetske politike na unutrašnju tražnju u osnovi zavisi od metoda nansiranja realizovanog decita. Porast budžetskog decita može imati senzibilni efekat na ekonomsku aktivnost ukoliko se “rupa” u budžetu zatvara monetarnom kreacijom. No, ukoliko se suplementarni budžetski rashodi pokrivaju (bez adicionalne monetarne kreacije) povećanim porezima i/ili prodajom obveznica onda se javlja tzv. “efekat istiskivanja” rashoda privatnog sektora u aproksimativno ekvivalentnoj proporciji, jer javni rashodi imaju samo minimalnu incidencu na globalnu tražnju dobara i usluga. Ekspanzija prelevmana javnog sektora redukuje raspoložive realne resurse privrednog sektora, defavorizuje stokove kapitala i limitira produktivne investicije i blokira proizvodni potencijal.

422

J. Herin i H. Halttunen, Economic Dévelopments and Policies in Finland and Sweden, EFTA, Bulletin 3/83, str. 114.

224

Institucije i mehanizmi budžetske politike

Slika 10 Porast budžetskog decita nansiranog emisijom obligacija, sa stanovišta efekata, materijalizuje se na sledeće načine:423 (1) Javni sektor na tržištu kredita vrši presiju na porast kamatne stope da bi se izvršio transfer fondova privrednog sektora u korespondenciji sa budžetskim impulsom, (2) Transfer fondova privrednog sektora za nansiranje javnog sektora redukuje rashode privrede shodno redukovanju raspoloživih resursa i povećava senzibilnost fenomena alokacije resursa u odnosu na kamatnu stopu, (3) Porast kamatne stope, koji vodi redukciji “gotovine” privrednog sektora, (4) Prodaje obligacija javnog sektora efektuiraju se na volumen (obim) i kompoziciju imovine privrednog sektora i vode modikaciji tražnje za kreditima, i (5) Tražnja kredita indukuje uvoz inostranog kapitala. Bankarski krediti javnoj administraciji u % od monetarne mase u zemljama OECD Godina

SAD

Japan

1965. 1966. 1967. 1968. 1969. 1970. 1971. 1972. 1973. 1974. 1975. 1976. 1977. 1978. 1979. 1980.

0,3 0,3 3,1 1,4 1,0 2,8 2,6 1,1 1,0 0,8 4,3 3,1 0,6 0,6 1,2 2,1

3,0 3,9 3,7 3,0 2,5 1,1 1,6 1,9 1,6 4,4 7,0 4,4 3,7 6,7 3,2 2.2

Z. Nemačka

2,5 3,4 2,6 3,5 4,7 11,7 6,1 4,9 6,3 4,3 3,7

V. Francuska Britanija 1,1 4,9 0,5 2,1 2,3 4,9 1,3 1,2 1,2 1,4 0,4 7,2 0,9 10,5 0,6 2,6 1,8 5,7 3,3 2,0 4,5 11,1 2,1 0,9 0,1 7,3 0,3 3,3 1,1 4,5 0,6 4,6

Italija

Kanada Australija Belgija

Danska

4,9 3,7 2,1 5,7 4,3 7,3 8,6 8,8 10.8 10,4 17,6 10,0 7,1 9,3 4,7 6,7

2,4 0,1 2,2 3,9 1,6 0,5 0,9 0,1 5,7 3,9 5,0 6,3 5,0 5,6 8,2 1,6

1,6 3,8 0,5 1,9 1,6 2,7 1,0 1,0 4,7 0,9 12,2 7,9 4,5 3,2 11,2 10,2

1,4 6,8 4,8 1,3 2,2 4,7 1,1 2,7 4,5 3,0 2,6 2.5

4,0 3,9 1,2 6,0 4,6 2,2 2,7 6,7 7,6 4,5 4,8 6,5 4,0 4,9 6,4

Izvor: OECD, Financement du dćcit budgćtaire et contrćle monćtaire, Paris, 1982, str. 26.

423

OECD, Financement du décit budgètaire et contre monétaire, Paris, 1982, str. 34.

225

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

U periodu 1965-1980. god. monetarna ekspanzija u uslovima naglašenog decitarnog nansiranja javne potrošnje implicirala je ekasnu kontrolu monetarnih agregata i kredita od centralnih banaka zemalja OECD i neutralizaciju monetarno-inatornih efekata budžetskih decita, jer su bankarski krediti javnoj administraciji u % od monetarne mase varirali između 0,3% i 17,6%. Usled toga u toku poslednjih godina izbija u prvi plan adekvatan izbor ciljeva upravljanja politikom javnog duga, pravilan odabir operacija plasmana i namena duga (sa stanovišta ekonomskih prioriteta, troškova tereta duga, kamatnih stopa, modikacije nansijskih pozicija sektora skalnog režima pozajmljivanja, izbora metoda plasmana i izvora zaduživanja) i koordinacija politike duga sa konjunkturnom politikom.424

226

Institucije i mehanizmi budžetske politike

i domaćinstava) u rasponu od 7% u SAD do 80% u Belgiji.426 Javni sektor je, prema tome, više zadužen od privatnog sektora u SAD, Belgiji, Austriji, Danskoj i Italiji. Budžetski decit uglavnom se pokriva zaduživanjem na tržištima novca i kapitala, što povećava kamate, koje privlače inostrani kapital u ulaganja u obveznice američkog državnog zajma, i što veštački poskupljuje dolar, koji je već precenjen za 2040%. Isto tako, pritisak budžetskih decita na resurse tržišta kapitala već je doveo do toga da realne kamatne stope za nekih 7% prevazilaze nivo protne stope. Međutim, budžetski deciti, politika visokih kamata i politika precenjenog kursa dolara već zahtevaju konvergenciju ekonomskih politika zapadnih zemalja, ujednačavanja nivoa kamatnih stopa i dogovorno intervenisanje na deviznim tržištima. Smatra se, naime, da realne kamatne stope mogu pasti tek nakon drastičnog obaranja budžetskih decita, koji između 23,5% i 48,9% apsorbuje kreditni volumen kojim raspolaže američko tržište kapitala. Poreska struktura zemaija članica OECD i zemaua članica EU (u %), 1965-1998. VRSTA POREZA Porez na dohodak (građana i korporacija) Doprinosi za socijalno osiguranje Porezi na imovinu Porezi na proizvode i usluge Ostali porezi

GODINA 1965 1975 1988 1998 1965 1975 1988 1998 1965 1975 1988 1998 1965 1975 1988 1998 1965 1975 1988 1998

OECD 36 39 39 37 18 24 24 25 8 6 6 6 35 28 28 32 3 3 3

EU 28 33 34 36 24 30 29 28 7 6 5 5 36 30 31 31 5 1 1

Izvor: Revenue Statistics OECD Member Countries 1965-1989, 1990. OECD, Paris: PAC/COM/POUB/2000, 2000, OECD, Paris.

426

L’Effet d’eviction des emprunts d’Etat sur les marehes nancièrs, Problèmes économiques, No. 1800, decembar 1982, str. 23-24.

227

Struktura poreskih prihoda u zemljama članicama OECD (u%), 1998. Država

Porezi na dohodak

Kanada Meksiko SAD Australija Japan Koreja Novi Zeland Austrija Belgija Češka Danska Finska Francuska Nemačka Mađarska Island Irska Italija Luksemburg Holandija Norveška Poljska Portugalija Španija Švedska Švajcarska Turska V. Britamia

48.5 29.5 49.5 58,5 32.1 32.5 57,4 29.2 39.2 23,3 58,9 41.3 23,3 29,4 22,4 38.6 41.6 32,6 38,5 25,8 37,1 29,5 28.8 28.2 40,7 37.8 32,9 38.4

OECD Ukupno OECD Evropa EU15

Doprinosi Porez na za socijalno platne liste osiguranje 13,7 18.0 23.7 38.4 11,1 34.1 31,5 44.1 3.1 25.2 36.2 40,4 35.9 8.3 12.6 29.4 25.6 39,9 23.3 32,3 25.5 35,2 28,7 35,7 14.3 17.6

36.3 33.8 34.8

24,7 27,8 27.8

2,1

6.6 0.3 0.9 6.2 0.0 0.8 2,3 0.3 1.2 0.1

0.8 4.8

Prosek 0.9 0.8 1.1

Porez na imovinu 10.4

Porez na proizvode i usluge

Ostali porezi

10.6 9.5 10,5 11.4 5,7 1,3 3,2 1.5 3.6 2,4 7.3 2.4 1.6 7.1 5.2 4.8 8.4 4,9 2.4 3,0 2.9 6,0 3.7 8.3 2.8 10.7

24.7 51.3 16.2 25.5 18.8 40.5 36,0 27,9 24.9 31,0 33,2 30,7 26.6 27.4 39.0 45.9 38.7 27.4 26.1 27,7 37.2 34,4 41.3 29,4 221.6 18.2 35.7 32.6

0.5 1.3

14.3 0.0

5.4 4.4 4.7

31.3 31.6 30.2

1.2 1.3 ().’)

0.2 4.2 0,0 1.0 0.0 0,0 0.1 4.0 0.0 0.9 0.1 5.3 1.1 0.4 0.0 0.0 0.8 0.7 0.1

lzvor: PAC/COM/PUB//2000, 2000, OECD, Paris. Javni dug razvijenih država Godina 1990. 1991. 1992. 1993. 1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999. 2000. 2001.

228

SAD 3.377 3.814 4.190 4.546 4.799 4.991 5.327 5.508 5.704 5.808 6.309 7.135

V. Britanija 159 161 169 173 188 194 202 216 221 230 242 253

Nemačka 599 681 802 903 1.004 1.286 1.369 1.402 1.563 1.720 1.848 1.1978

Francuska 1.744 1.827 2.057 2.419 2.859 3.214 3.507 3.901 4.382 4.927 5.590 6.121

Japan 238.746 187.605 196.194 212.474 232.305 246.600 260.800 295.400 310.600 348300 382.400 421.800

Švedska 403 411 471 518 503 612 628 624 636 666 692 710

Institucije i mehanizmi budžetske politike

Inacija, nezaposlenost, budžetskj decitl’ ijavnidug’ u % društvenog proizvoda Zemlja

Inacija

BDP rast

Nemačka Austrija Belgija Španija Finska Francuska Irska Italija Luksemburg Holandija Portugalija

1,4 1,1 1,4 1,9 1,3 1,2 1,2 1,8 1,4 1,8 1.8

2,2 2,1 2.7 3,4 5,9 2,4 8,3 1,4 3,7 3,3 3,5

Budžetski decit 2,7 2,5 21 2,6 0,9 3,0 0,9 2,7 1,7 1,4 2,5

Javni dug

Nezaposlenost

61,3 66,1 122,2 68,8 55,8 58,0 66,3 121,6 6,7 72,1 62,0

6,12 4,4 9,3 20,0 12,5 12,1 9,8 12,1 3,4 5,1 5,9

Podaci za 2000. godinu Državni rashodi u društvenom bruto proizvodu Zemlja Švedska Velika Britanija Francuska Nemačka Japan SAD

1986. 65 48 52 47

1989. 69 55 55 48 36 37

35

1992. 69 57 58 51 37 38

2002. 68 58 59 55 38 38

Nacionalni dohodatk, javni dug i troškovi kamata Učešće u nacionalnom dohotku Javnog duga Kamata 57,5 2,0 50,1 5,5 58.0 3J 60,9 3,6 64.7 3,8 69.6 4,0 72.2 4,3

Godina 1965. 1975. 1986. 1987. 1988. 1989. 1999.

Izvor: P. A. Samuelson, op. cit., str. 382. Ućešće poreskih prihoda u BDP (u %) Država Kanada Meksiko SAD Australija Japan Koreja Novi Zeland Austrija Belgija Češka Danska Finska Francuska Nemačka Grčka Mađarska Island

1989 35,1 17,2 27,0 29,4 30,7 18,0 39,1 40,1 42,4 n.a. 49,3 42,6 42,9 33,3 26,7 n.a. 32,5

1990 36,1 17,3 26.7 29,3 30.9 19,1 38.1 40,2 43,1 n.a. 47,1 44,7 43,0 32,6 29.4 n.a 31,4

1991 1992 36,6 36,2 17,3 17,6 26,8 26,8 27,7 27,1 30,3 28,8 18,7 19,4 36,1 36,5 40,6 42,2 43,2 43,3 n.a. n.a. 46,9 47,3 46,1 45,9 43,2 43,1 36,8 37,7 29,5 30,5 45,9 45,7 31,4 32,2

1993 35,5 17,7 26,9 27,4 28,7 19,9 36,2 42,6 43,9 42,9 48,8 44,6 43;3 37,9 31,0 46,5 31,2

1994 35,4 17,2 27,3 28,7 27,8 20,4 36,7 42,5 45,3 41,3 49,9 46,6 43,7 38,1 31,3 44,0 30,9

4995 1996 1997 1998 1999 35,7 36,1 36,9 37.4 n.a 16,6 16,6 17,5 16,0 16,5 27,6 27,9 28,3 28,9 n.a. 29,4 0,1 29,8 29.9 n.a. 28,4 28,2 28,7 28,4 27,7 20,5 21,4 21,4 21,1 23,8 37,6 35,7 36,3 335,2 n.a. 41,6 43,4 44,2 44,4 44,3 44,8 45,2 45,7 45,9 45,4 40,1 39,1 38,6 38,3 37,5 49,4 49,4 50,0 49,8 50,6 44,9 47,3 46,1 46,2 46,5 44,0 45,0 45,2 45,2 46,0 38,2 37,4 37,0 37,0 37,7 31,7 31,8 33, / n.a. n.a. 42,4 40,7 39,0 38,7 37,0 31,2 32.2 31,8 33,6 35,4

229

FINANSIJSKE INSTITUCIJE Irska Italija Luksemburg Holandija Norveška Poljska Portugalija Španija Švedska Švajcarska Turska v. Britanija

34,0 37,8 40.3 43,1 441,3 n.a. 29,4 33,1 53,6 31.1 18,7 36,5

OECD ukupno OECD Evropa EU15

34,8 37,3 39,0

33,6 334,2 34,8 34,5 38,9 39,3 41,7 44,2 40,7 39,6 39,9 441,9 42,8 45,3 44,9 45,2 41,8 41,8 41,0 40,1 n.a. 37,2 38,2 42,4 29,6 30,8 32,9 31,2 33,0 33,3 34,3 j 3,j 53,7 51,8 49,3 48,4 30,9 30,6 31,2 32,2 20,0 21,0 22,4 22 7 36,0 | 35,3 34.8 5 j,j Prosek: 35,0 35.6 35,9 36,4 37.5 38,3 38,7 39,2 39,2 39,7 40,2 40,3

35,7 41,4 42,2 43,0 41,3 40,6 32,0 33,5 48,7 33.0 22,2 34,0

33,1 41,2 41,9 41,9 41,5 39,8 32,7 32,8 47,6 33.5 22,6 35.2

33,2 32,8 42.7 44,2 43,3 41,8 48,0 42,0 41,5 42.4 39.6 39,1 32.6 33,5. 32.6 33,7 49,8 51,5 34.2 33.8 25.4 27,9 35,1 | 35,3

32,2 42,7 41,5 441,0 443,6 37,9 34,2 334,2 52.0 35,1 28.7 37.2

36,4 39.1 40,5

36,1 38.7 40.1

36,8 39,6 41.2

37,0 39,8 41.3

36,8 39,5 41.1

31.9 43,0 42,1 40,3 41.8 n.a. 35.1 52,1 35,1 31,8 36.6

Izvor: PAC/COM/PUB//2000, OECD, Paris. n.a. neraspoloživi podaci

Zemlja Austrija Belgija Kanada Danska Finska Francuska Nemačka Grčka Island Irska Italija Japan Luksemburg Holandija Norveška Novi Zeland Portugalija Španija Švedska Turska Velika Britanija Izveden prosek

Porez na dodatu vrednost 17 16 13 31 30 20 15 40 40 20 17 8 16 15 24 23 20 15 29 30 20 19

Akeize 6 6 6 11 17 7 9 26 10 9 7 7 12 6 18 7 16 8 13 9 13 10

Izvor: Government Finance Statistics Yearbook, 1995, IMF, Washington.

Ućešće državnih rashoda u društvenom proizvodu (u %) Zemlje Francuska Nemačka Japan Švedska Velika Britanija SAD

230

1880. 15 10 11 6 10 8

1929. 19 31 9 8 14 10

1960. 35 32 18 31 32 28

1985. 52 47 jj 65 48 37

1988. 53 48 34 65 49 38

1992. 55 52 35 69 51 40

1999. 54 52 36 69 52 39

2001. 52 54 38 69 51 38

Glava treća BUDŽETSKI MODELI ALOKACIJE RESURSA 1. SISTEM PLANIRANJA, PROGRAMIRANJA I BUDŽETIRANJA I RACIONALIZACIJA BUDŽETSKIH IZBORA

Vremenska dimenzija jednogodišnjeg budžeta je, u biti, limit za procenu višegodišnjih efekata (dugoročnih) programa javnog sektora i vrednovanja budžetskih troškova. Stoga je u 1965. godini u SAD uveden tzv. sistem planiranja, programiranja i budžetiranja (ili “Planning-Programming-Budgeting System“), kao metodotoški postupak vrednovanja autputa javnog sektora („PlanningProgramming-Evaluation system“) i ocene društvene neto koristi od raščlanjenih rashoda po funkcijama („performance budget“) radi optimalnog izbora najracionalnije ekonomske alternative za realizaciju projektovanih ciljeva. Po Mc Keenu, PPBS,anglobirakonstrukcijuprograma,formulisanjealternativnihpolitika,procene troškova, izbor alternative i opredeljenje kriterija preferencije.427 Formulisanje programa uključuje specikaciju ciljeva i resursa i modalitete alokacije resursa i očekivane outpute u okviru „program budgetinga“. Formulisanje alternativnih politika implicira konfrontiranje potreba i mogućnosti u varijantama. Procena troškova uključuje merenje ekasnosti itilizacije budžetskih resursa za realizaciju optimalnih programa u formi „performance budgeting“. Izbor alternative (optimalne) svodi se na izbor projekta koji odbacuje output uz najniže troškove i uz najviše koristi. Konačno, opredeljenje kriterijuma preferencije svodi se na izbor diskontne stope i primenu costbenet analize. Sistem PPBS predstavlja metod elaboriranja i prezentacije federalnog budžeta SAD u tri etape. U prvoj etapi, na dugi rok, speciciraju se ciljevi i potrebe – planning, u drugoj etapi, na srednji rok, pristupa se denisanju 427

Uporedi: J. Burkhead–J. Miner, Bublic Expenditure, Macmillan, 1971, str. 238–252; N. M. Singer, Public Microeconomics, Litle, Brown Co., Boston, 1972, str. 216–219; Mc Kean, Public Spending, Mc Grow Hill Co., 1968, str. 42–56; Hinrichs Taylor, Program Budgeting and BenetCost Analysis, Coodyear Pubb. Co., 1969, str. 119–131.

231

programa aktivnosti – programming; u trećoj etapi, prelazi se na elaboriranje jednogodišnjih programa, godišnjih budžeta – budgeting. Opservacije sa različitim vremenskim horizontima kreću se, dakle, od višegodišnjih programa (planiranje) preko srednjoročnog programa (programiranje) do jednogodišnjeg programa (budžetiranje). Programiranjem se deniše strategija (dugoročna projekeija ciljeva – potreba i mogućnosti – metoda). Planiranjem se optimiziraju odnosi resursi – potrebe. Budžetiranjem se defmiše nansijska egzekutiva i nansijska kontrola. Po Smithsu je PPBS proces komparacije i koordinacije koji integriše komparaciju različitih vladinih ciljeva (denicija ciljeva i sredstava), upravljanje resursima u procesu alokacije i budžetsku kontrolu u realizaciji postavljenih ciljeva sa predviđenim resursima i odgovarajućim instrumentarijem. U tom kontekstu, fundamentalne ekonomske etape u PPBS su funkcionalna prezentacija programa, formulacija programa i alternativa, procena troškova i korisnosti, postavljanje kriterijuma i interpretacija rezultata. Formulacija ove inovacione paradigme budžetskog modela alokacije resursa može se grački reinterpretirati u obliku nekoliko ciklusa PPBS:

232

Institucije i mehanizmi budžetske politike

233

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

rekonsideraciju ciljeva i reegzaminaciju rezultata R.C.B. anglobira mere i instrumente javnog sektora (tekući rashodi, javne investicije, transferi i oporezivanje) u cilju uvođenja ekonomske računice u javni sektor i strategijske orijentacije na rast javnog produktiviteta, uz restrukturalizaciju relacija javnog i privatnog sektora i amelioraciju alokacije resursa.

234

Institucije i mehanizmi budžetske politike

analizom opredeljuju se izbori programa iz strukture multivarijantnih opcija, koji se diversikuju na dugoročne, srednjoročne i jednogodišnje tranše strategije javnog sektora shodno vremenskim dimenzijama budžetskog odlučivanja (plan, program, budžet) i budžetskog upravljanja prema ciljevima. I, najzad, u okviru budžetske egzekutive i kontrole preispituju se ciljevi i sredstva, preformulišu programi i procenjuju rezultati. Prema tome, operacije R.C.B. u funkciji su amelioracije ekonomskog računa javnog sektora sa aspekta penetracije informatike, nove metodologije odlučivanja i tehnike upravljanja alokacijom resursa u elaboriranju strategije ekonomije javnih rashoda na planu troškova i korisnosti, kao ciljnih funkcija uvođenja ekonomskih principa u Hooverovom „budget de performance“. U tom smislu, javni izbori, između ostalog, vezani su i za investicionu aktivnost države, koja osigurava investiciona sredstva ili preko budžeta i javnih fondova ili preko javnog sektora nezavisno od toga da li se javne investicije alimentiraju iz skalnih inputa ili iz poslovnih rezultata nacionalizovanog sektora i da li javna vlast potpomaže investicione poduhvate privatnog sektora putem subvencija, garancija i detaksacija.

1) Sistemska analiza Sistemska analiza u R.C.B. omogućava, u tom kontekstu, donosiocu odluka da izabere preferentnu opciju između alternativnih izbora i program selekeionisanjem varijanata i modela za procenu optimalne alternative (metod Patern, CPE, Electre, stohastička analiza, teorija igara i koalicija, metod scenario, del anketa, multikriterijska analiza, model simulacije, matrice realizacije ciljeva Morrisa–Hillsa i dr.). U suštini, sistemska analiza omogućava „adaptivno kliženje“ od globalnog dugoročnog do šifrovanog plana iterativnom grakom, respektujući aleatorne konjunkturne promenljive i vremenske horizonte alternativnih strategija u simulaciji programa (F.s. Quade). Time se u osnovi opredeljuje politika distribute i alokacije raspoloživih resursa u okviru dugoročnog strateškog planiranja, srednjoročne programske orijentacije i jednogodišnjih operativnih budžetskih izbora.

2) Izbor stope aktualizacije: ekonomske kontraverze Već se dobrih desetak godina razvijaju procedure o amelioraciji koherencije i logike javnog nansiranja investicija. U tom kontekstu, stopa aktuelizacije podelila je brojne ekonomiste (Arrow, Marglin, Baumol, Kav Dreze, Harberger, Kurz, Diamond, Duhareourt, Lavard, Pesticau, Phelps, Sandmo, Sen, Stiglitz, Dasgupta, Rees, Bhatia, itd.)429 na dve škole. Prva škola se opredelila za metod 429

Arrow K. J. and Kurz M., Public investment, the Rate of Return and optimal Fiscal Policy, Johns Hopkins Press, Baltimore 1970.; Baumol W.J., On the Social Rate of Discont, AER 58/68, str. 788– 802.; Diamond P. A. and Mirrlees, Optimal Taxation and Public Production, AER 61/71, str. 8–28 i 261–278.; DuhareourtP., Choix investissements publics et taux d’actualisation, Revue Economique 23/72, str. 493–505.; Kay J. A., Social Discount Rates, Journal of Public Economies 1/72, str. 359–378.;

235

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

društvene preferencije u funkciji vremena, odakle se postulira da tržišne kamatne stope nisu dobri indikatori društvene preferencije između sadašnjosti i budućnosti i da se, usled toga, pribegava normativnoj eskontnoj stopi radi ocenjivanja rentabiliteta javnih investicija. Druga škola se opredelila za metod društvenih oportunitetnih troškova, odakle se postulira da država itilizira stopu randmana, kao stopu aktualizacije. Metod COS-a (cout d’opportunite social) elaboriran je najpre u prvim cost-benetes analizama Ecksteina i Krutilla još 1958. godine. Za procenu društvene stope aktualizacije, ovi autori su kalkulisali ponderisanu sumu stopa randmana sektora. Sandmo i Dreze su ovaj metod prihvatili i pokazali ga na modelu generalnog ekvilibrijuma između dva perioda. Oni su zapravo pokazali da stopa društvene aktualizacije (ro) mora biti jednaka ponderisanoj sredini stope individualne preferencije (r2) i stope randmana privatnog kapitala (r1). Ilustraciju ove formulacije, uz pretpostavku da su funkcije ponude i tražnje kapitala linearne, predstavićemo grakom:

Slika 13 Sa ovog graka deduira se relacija: R 1� 0 � R 2 �1 �1 � � 0 gde ao i a1 reprezentuje izvode funkcija ponude (štednje) i tražnje (privatne investicije) prema kamatnoj stopi. R0 �

Marglin S.A., The Social Rates of Discount and the Optimum Rate of Investment. Quarterly Journal of Economics 77/1963, str. 95–111 i The opportunity Costs of Public Investment, Quarterly Journal of Economics 77/1963, str. 274–289; Pestieau P., The Role of Taxation in the Determination of the Social Discount Rate, International Economic Review 2/1975, str. 362–368, Discount Rate for Public Investment in a LifeCycle Sawing Framework, Journal of Public Economics 3/1974, str. 217–235 i Choix du taux d’actualisation de I’Etat, Annales de I’economie publique, sodale et soopérative 2/1976, str. 137–143; Sandmo A. and Dreze J. H., Discount Rate for Public Investment in Closed and Open Economics, Economica 38/1971, str. 395–412.; Stiglitz J. E. and Dasgupta P., Differential Taxation, Public Goods and Economic Efciency, Review of Economic Studies 38/1971, str. 154–174.; Bhatia K, B., Public Goods, Optimal Taxation and Economics Efciency, Public Financel, vol. XXX, 1975., str. 313–322.

236

Institucije i mehanizmi budžetske politike

Pošto OC reprezentuje privatne invsticije, a Ce` javne investicije i pošto je stopa štednje (s) konstantna – keynezijanska tradicija – do istih zaključaka dolazimo kada je horizont beskonačan i kada su investicije nansirane posredstvom poreza na dohodak. U stvari, stopa aktuelizacije se izražava tada kao: r0 = (1s)r2 + s·r1 Ova formula ne zavisi samo od stope štednje, tržišnih kamatnih stopa i modela alimentiranja javnih investicija.Ako su investicije pokrivene javnim dugom, stopa društvene aktuelizacije je jednaka stopi randmana privatnih investicija. Isti rezultat se dobija indirektnom taksacijom (Diamond, Mirrless i Pesteau). U slučaju nedovoljnih investicija u totalu, država pribegava svom arsenalu budžetske i skalne politike radi stimulisanja investicione tražnje. Arrow je, u tom kontekstu, posmatrao ekonomiju u kojoj država pokušava da maksimizira interterpolarnu funkciju korisnosti uz pomoć skalne politike. Funkcija društvene korisnosti ima sledeću formulu: � �t �0 u �c( t )�e � dt Ova formula se dobija sabiranjem korisnosti potrošnje svakog perioda t, u [c(t)], koja je aktualizirana stopom PST (Préférence sociale à l`égard du temps) – δ. U svakom periodu, nacionalna proizvodnja zavisi od privatnog i javnog kapitala i redistribuira se između potrošnje, privatnih investicija i skaliteta za nansiranje javnih investicija. U slučaju različitih kombinacija skalne politike, stopa društvene aktuelizacije430 egalizuje se sa stopom PST, odnosno sa koecijentom δ . Prema tome, zaključak bi bio: (1) ako se država okupira globalnom optimizacijom, onda ona mora svoje investicije da aktuelizira stopom PST posredstvom društvenog izbora između sadašnjosti i budućnosti i (2) ako je ova politika idealistička, onda metod COS, postaje prihvatljiva solucija.

2. PROGRAM – BUDŽET

ProgramBudget jeste nova tehnika koja omogućava da se racionalizuje donošenje budžetskih odluka, poboljša upravljanje, olakša izbor alternativa, utvrde programi i ekonomizira sistem javnog nansiranja.431 Programbudžet, kao takav jeste višegodišnji program (najčešće pet godina), pošto reprezentuje „sintezu modernih budžetskih koncepcija“. Ovaj budžet predodređen je isključivo da poveća 430 431

M. Guillaume, L’évolution du taux d’actualisation associé â la croissance francaise, Economie appliquée, 3–4/1968. Dr L. Horvat, op. cit., str. 67.

237

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

ekonomsku odgovornost na svim nivoima javne vlasti i ekonomsku ekasnost društvenog upravljanja. Zbog toga svi ciljevi „moraju biti programirani“, pošto se za svaki program „doznačuju sredstva“. Kvantikacija zadataka za postizanje programiranih ciljeva jeste osnova izrade budžeta. A izbor alternativnih programa za ostvarivanje ciljeva osnovna je karakteristika program-budžeta. Kompletna izrada strukture programa pretpostavlja analizu troškova, prikaz koristi i višegodišnja projekcija. „Za svaku alternativu programa u strukturi programa mora postojati skup indikatora“,432 kao što su indikatori sredstava, indikatori rezultata, indikatori upravljanja (koji pokazuju efektivna sredstva ili korišćenje kredita, izgradnju broja bolnica, obrazovanje određenog nastavnika, kalkulaciju troškova školovanja pojedinog učenika). Indikatori ciljeva ili korisnosti su pak naivažniji, ali i najsloženiji; jer dopuštaju da se „konačno proceni korist od postignutog cilja“433 (npr. koliko će studenata diplomirati u odnosu na broj upisanih, koliko u redovnom roku, koliki će broj diplomiranih naći zaposlenje). Prema tome, ne može se „govoriti o program-budžetu bez programa ni o programu bez cilja“.434 Svaki program-budžet se utvrduje na 5 godina unapred. Višegodišnja projekcija budžeta je imperativna iz prostog razloga što su programirani ciljevi ostvarivi samo na srednji rok. Zato se i sam program rasprostire na pet godina. No, to ne znači da se radi o elementarnoj zameni jednogodišnjeg budžeta višegodišnjim budžetom, jer „odobrenje prihoda i rashoda vredi samo za jednu godinu, a sledeće četiri godine predstavljaju samo indikativnu projekeiju“.435 U tom, kontekstu, programbudžet sadrži samo tri dokumenta, i to: (a) plan akeije koja odslikava prihvaćenu politiku, (b) programe koji dopuštaju da se optirana politika sprovede i (c) plan otvaranja kredita po nansijskim linijama. Zato je program–budžet pravi pokretač dubljih promena u budžetskim nansijama, a ne samo elementarna budžetska tehnika.

3. ZERO – BASE – BUDGETING (ZBB)

Zero – Base – Budgeting (budžet sa bazom nula) jeste novi koncept sastavljanja budžeta koji omogućava ispitivanje svake aktivnosti, svakog programa i svake budžetske stavke, i njihovo vrednovanje sa aspekta troškova i koristi, rangiranje programa po važnosti, i utvrđivanje i izbor alternativa. U tom kontekstu, ZBB reprezentuje postupak planiranja i budžetiranja, koji zahteva od svakog ovlašćenog lica, koje donosi budžetske odluke da ekonomski opravda 432 433 434 435

Ibidem, str. 68. Ibidem, str. 68. Ibidem, str. 69. Ibidem, str. 69.

238

Institucije i mehanizmi budžetske politike

svaki budžetski rashod i da dokaže neophodnost svakog pojedinačnog troška u budžetu.436 PrimenaZBB otpočela je davne 1962. godine u Departmanu za poljoprivredu SAD. Po ovom konceptu, „novi budžet ne bi trebao poći ni od kakvih baza“ – „jedan

239

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

4. MANAGEMENT BY OBJECTIVES (MBO)

Po dolasku u Belu kuću R.Nixon, kao novoizabrani predsednik SAD, uveo je u federalnu upravu novi metod, koji je poznat pod nazivom Management by Objectives. To se otprilike poklopilo sa vremenom uvodenja ZBB u upravu od strane J.Cartera. R.Nixon je neposredno težio napuštanju PPBS (kao preterano doktriniran metod), ali se korišćenjem određenih njegovih segmenata, kao što su optimizacija sredstava u odnosu na ciljeve, utvrđivanje ciljeva na dugi rok i ispitivanje alternativa. Novokreirani Ured za upravljanje i budžet otpočeo je sa postepenim uvođenjem MBO, kao novi metod inspirisan radovima. P.Druckera (koji se primenjivao u General Motorsu). Suština MBO ogleda se u „dobrom“ denisanju ciljeva upravne ili privredne organizacije (i to na svakom nivou, od najvišeg do najnižeg), u međusobnom usklađivanju utvrđenih ciljeva i u konfrontiranju datih ciljeva sa raspoloživim sredstvima. No, afera Watergate zadala je smrtni udarac MBOu, torpedujući ga za gotovo sva vremena.

240

P ETI

DEO

BUDŽETSKA NERAVNOTEŽA I PRIVREDNA NESTABILNOST

Glava prva BUDŽETSKA NERAVNOTEŽA I FINANSIJSKI DEBALANSI 1. TEORIJSKE OSNOVE DEFICITARNOG I SUFICITARNOG FINANSIRANJA

Finansijska neravnoteža po pravilu je posledica decitarnog ili sucitarnog nansiranja nalne potrošnje (lične, investicione i društvene potrošnje) i ekonomskonansijskih transakcija s inostranstvom. Porast ličnih dohodaka iznad radnog produktiviteta, porast realne akumulacije (investicija) iznad rasta društvenog proizvoda, porast skalnog opterećenja iznad rasta skalnog kapaciteta, porast kreditnih plasmana iznad rasta kreditnog potencijala, porast međukreditiranja, porast javnih rashoda iznad rasta javnih prihoda, porast uvoza iznad izvoza i dr. u osnovi reektuju širu koncepciju decitarnog nansiranja,odnosno anticipiranu nalnu potrošnju dohotka i akumulacije iznad materijalno nansijskih mogućnosti nacionalne privrede. Finansijska ravnoteža ili neravnoteža je, stoga, u uzročnoposledičnom odnosu sa ekonomskom ravnotežom ili neravnotežom internog i eksternog karaktera i porekla.

1) Klasična statička budžetska ravnoteža U nansijskoj literaturi nailazimo na različite, čak i dijametralno suprotne, teorijske interpretacije decitarnog nansiranja. U klasičnoj građanskoj literaturi teorijske konstrukcije nansijskog mehanizma države liberalne epohe fundirane su na principu “zdravog nansiranja” javnih potreba, izvedenih iz tadašnjih doktrinarnih učenja o mestu i ulozi društvene nadgradnje liberalnog kapitalizma sa poznatom formulom “laisser-faire laisser-passer”. Smatralo se da društvena nadgradnja predstavlja tipičnu potrošačku sferu nacionalne privrede, i da svako njeno “umnožavanje i proširivanje” vodi redukciji društvene akumulacije. Individualizovanoj privatnoj inicijativi pridavana je apsolutna superiornost na ekonomskom planu: ona vodi maksimalnim rezultatima. Privredom su upravljale spontane snage, koje su, u pravilu, vodile ekonomskom prosperitetu. Individualni 243

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

kapitalista, kao nosilac ekonomskog progresa, višak vrednosti ili prot, kao pokretač privređivanja, i tržište bez administrativnih ograničenja i kontrole, kao jedini racionalni alokator proizvodnih faktora, reprezentovali su stožere ekonomskih procesa liberalnog kapitalizma. Ponuda je automatski stvarala tražnju, isključujući fenomen kriza. Dopunski privredni resursi upošljavani su samo ukoliko su nadnice i cene bile eksibilne i samo ukoliko je usklađena akumulacija s investicijama favorizovana na uštrb potrošnje. U tom ekonomsko-teorijskom ambijentu, država, kao “nužno zlo”, i njene marginalne funkcije (spoljna i unutrašnja bezbednost i sudstvo), proglašene su neproduktivnim faktorom ekonomije. Istovremeno, konceptuirana je teorija o neproduktivnim javnim rashodima i o minimitetu poreskog zadiranja u individualnu akumulaciju. Derivirani model neutralne nansijske politike pledirao je na male, stabilne i neutralne javne rashode, i na indirektne, prevaljive i proporcionalne poreze. Oformljeni model budžetske teorije i politike (izveden iz klasične građanske nansijske teorije i politike) na principu “zdravih javnih nansija” isforsirao je primarna budžetska načela: načelo budžetske ravnoteže, načelo malog budžeta, načelo budžetskog pokrića, načelo budžetskog jedinstva i načelo budžetske jednogodišnjosti, koje su u koegzistenciji sa ostalim pratećim budžetskim načelima, karakterisali misaoni sistem tadašnjih nansijskih pisaca (Smith, Ricardo, Bastable, Adams i dr.). Rigorozna budžetska ravnoteža dugo vremena je označavana kao zdravo nansijsko rukovodenje i zlatno pravilo nansiranja. Klasična doktrina branila je princip striktne ravnoteže na sledeći način: (1) ako je budžet u stanju decitne neravnoteže onda se decitarni javni rashodi pokrivaju resursima javnog zaduživanja, koje će otplaćivati buduće generacije (amortizacija zajma uz odgovarajuću kamatu) i (2) ako država ne može pozajmljivati (tj. da emituje javni dug) onda ona pribegava novoj monetarnoj emisiji, čija cirkulacija, robno nepokrivena, indukuje inaciju. A rezultat i jednog i drugog pristupa je stalno uvećavanje javnih rashoda i pozajmljivanja, monetarna depresijacija, rast cena i dezorganizacija privredne aktivnosti. Međutim, trebalo je da se krizne i deatorne tendencije pojđve na horizontima liberalnog kapitalizma 192933. godine, pa da se teze ortodoksne budžetske ravnoteže i zlatna pravila budžetskog upravljanja iz temelja potkopaju, budući da bi, po Kevnesovoj doktrini, klasična striktna budžetska ravnoteža u uslovima cikličnog kretanja privrede (alternacija prosperitetne i depresivne faze) imala za posledicu ubrzanje ekspanzije ili depresije i rušenje ekonomske ravnoteže. Otuda je i Kevnes, u okviru politike aktivnih javnih nansija, pretendovao na tolerantni budžetski dejicit u periodima ekonomskih depresija, koji ne bi iziskivao ekscesivno zaduživanje niti bi generirao inatorne trendove. U tom spektru, Keynes se zalagao za dinamički aspekt budžetske ravnoteže, odnosno za korišćenje budžetskog decita za nansiranje javne investicione tražnje, koja se multiplikatorski reperkutuje na rast nacionalnog dohotka, pa, sledstveno tome, i na rast skalnog potencijala, koji kompenzuje nedostatak javnih resursa.

244

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

2) Dinamička budžetska ravnoteža i neravnoteža u skalnoj ekonomiji Negirajući bazične postulate klasične građanske nansijske teorije i politike (kao što su: neproduktivnost javnih rashoda njihov minimitet i stabilnost, neutralnost i uravnoteženost nansijskih tokova budžetske potrošnje), savremena građanska literatura, u sklopu koncepcijskih tumačenja ekonomskog intervencionizma i reproduktivnog javnog trošenja, pledira na korektivnopodsticajnu kompoziciju budžetskih institucija, budžetsku eksibilnost u kompenzacionim i aktivnim nansijama i mehanizam sucitarnog ili decitarnog nansiranja javnih potreba, koji deluju kao balansirajući faktor442 u ekonomskim tokovima društvene reprodukcije. a) Teorija sistematskog budžetskog decita U deatornom ekonomskom ciklu nikla je teorija sistematskog budžetskog decita A. Hansena, koja u osnovu reektuje decitarno nansiranje u funkciji kompenzovanja cikličnih uktuacija u globalnoj tražnji.443 Budžetski decit je time postao ne samo dopustiv, već i ekonomski poželjan za rešavanje problematike nishodnih tendencija u privredi. Pod dejstvom Keynsove doktrine, budžetski decit pojavio se kao sredstvo za resorbovanje nezaposlenosti i ubacivanje dodatne kupovne snage u prometne tokove reprodukcije, alimentirajući se javnim dugom, trezorskim avansima i monetarnim kreacijama. U nansijskoj politici “fuite en avant” (ili sistematski decit), stopa budžetskog decita izražava postotak nacionalnogdohotka nansiranog monetarnom kreacijom. Intermedijerstvom budžetskog decita dobija se ekvivalentni efekat u nansijskom toku suplementarna štednja, što odgovara procesu anticipirane štednje u formiranju ili forsiranoj štednji. Stopa replasirane (“reinvestirane”) štednje (S2) povećava se u skladu sa stopom rasta javnih rashoda (9) i stopa “spending” decita (d): S2 = [(1 9)s+d]· 1/(1d),Si = s(l9)444. Time su bazični kejnzijanski sistem decitarnog nansiranja (Evans) i kejnzijanska inspiracija funkcionalnih nansija (Barrere) prošireni u sklopu postkejnzijanske reakeije na decitarno nansiranje ekonomskog i socijalnog intervencionizma (Brooman),445 sa tendencijom inoviranja teoreme kompenzatorskog budžeta, koji u osnovi reprezentuje “revoluciju” u upravljanju javnim nansijama. b) Teorema kompenzacionog, eksibilnog i funkcionalnog budžeta U konstelaciji opisanih teoretskih rekonsideracija, javni dug funkcionalno treba da je podređen podržavanju optimalnih investicija (A. Lerner), odnosno da je aplikacija javnog duga determinisana efektima na zaposlenost (A. Hansen). S 442 443

444 445

U. Hicks, Public Finance, Cambridge, 1974, st. 371 i J. E. Due i A. Friedlander, Government Finance: Economics and the Public Sector, R. D. Irwin, 1973. st. 554-577. Dr A. Perić, Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, Beograd, 1979. st. 469-482, Dr J. Lovčević, Institucije javnih nansija, Sl. list SFRJ, Beograd, 1975. st. 238-243 i L. Karli, Nauka o nansijama, Narodne novine, Zagreb, 1963. st. 119-124. H. Sempé, Budget et Tresor, Ed. Cujas, Paris, 1973, st. 479. M. K. Evans, Macroeconomic Activity, Theory, Forecasting and Control, Harper and Row, N. York 1969. st. 346-362, A. Barrere, Economie fmanciere, Tom II, Dalloz, Paris, 1971, st. 551-552 i F. S. Brooman, Macroeconomics, George Allen and Unwin, London 1973, st. 206-221.

245

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

tim u vezi, i teorijska inovacija doktrine kompenzacionog budžeta (“compensatory budgeting”) verikuje se kao nadopuna Keynesove teorije aktivnih javnih nansija, koja je po A. Barréreu poznata pod imenom “teorija sistematskog budžetskog decita”.446 Protagonisti “kejnzijanske revolucije” (Hansen i Lerner),447 stavljajući u epicentar teorijskih razmatranja ekonomsku ravnotežu umesto budžetske ravnoteže, postulirali su teoretske postavke funkcionalnih nansija (Lerner) i kompenzacionih nansija (Hansen), koje su u literaturi koncepcijski reinterpretirane u sklopu teorije i politike decitarnog nansiranja.

3) Budžetska teorija Beveridgea, Haavelmova teorema uravnoteženog budžeta i teorema Haavelmo-Wallichovog “bilansiranog rasta” budžeta U sklopu teoretskih preispitivanja, istovremeno, vaskrsle su i budžetska teorija Baveridgea i Haavelmova teorema uravnoteženog budžeta, kao nova formula povezivanja problematike budžetskog decita s problematikom pune zaposlenosti i blagostanja (Beveridge) i kao nadopuna teorije sistematskog budžetskog decita (Havelmo).448 U miljeu Haavelmove teoreme, porast zaposlenosti i nacionalnog dohotka efektuira se posredstvom uravnoteženog budžeta, pri čemu porast uravnoteženog budžeta implicira povećanje poreza, koji osiguravaju pokriće povećanih javnih rashoda i koji multiplikatorski449 deluju na povećanje proizvodnje i nacionalnog dohotka. U inoviranom tumačenju, teorema Haavelmo-Wallicha, u kadru kontinuiranog rasta i simultane ravnoteže, reektuje varijacije budžetskih rashoda, a i skalnih tokova u funkciji konjunkturne regulacije i ekonomskog neutraliteta na nacionalni dohodak. U konjunkturi, koju karakteriše nedovoljna uposlenost 446 447

448

449

A. Barrere, Theorie ćeonomique et impulsion keynesienne, Paris 1952, st. 325-351. Lerner, ukazujući na problem punog korišćenja resursa, insistira na potrebu stimulativnog delovanja na investicije. Vlada treba u periodu depresije da smanji poreze i/ili da poveća transfere dok potrošnja ne bude dovoljna da zajedno sa investicijama ostvari punu zaposlenost. A povećanje javnih nabavki iz budžeta po pravilu doprinosi rastu globalne tražnje (J. F. Sleeman). Po Haavelmou uravnoteženi budžet (čije promene su izazvane povećanim rashodima države za proizvode i usluge u korelaciji sa istim obimom rasta neposrednih poreza) odbacuje multiplikator koji je jednak jedinici: Mub = [1/(1 c)] + [c/(l c)] = (1 c)/(l c) = 1. Time je Haavelmo ukazao na multiplikatorsko delovanje uravnoteženog budžeta, iako se njegova teorema bazira na lomljivim pretpostavkama: (1) privatne neto investicije su konstantne, (2) granična sklonost potrošnji je neutralna u odnosu na promene u raspodeli dohotka, (3) nacionalna privreda je zatvorenog stacionarnog tipa, (4) ukupni javni rashodi rastu po osnovu rasta rashoda za robe i usluge iz tekuće proizvodnje, (5) potrošnja je zavisna veličina od nacionalnog dohotka, (6) nacionalni dohodak je obračunat po tekućim cenama i (7) neiskorišćeni proizvodni kapaciteti se upošljavaju zahvaljujući rastu javne tražnje. Jasno je da se radi o izuzetno neelastičnim veličinama (Schneider, Goodwin, Haberler, Stefani i Timm), koje se danas ne sreću čak i u najnerazvijenijim privredama u svetu zemalja u razvoju. U nansijskoj literaturi (Hansen, Peloff, Samuelson, Harris, Kogiku, Wittmann, Norton i dr.) obično se ističe multiplikator rashoda za kupovinu roba i usluga [Mrdu = Ay/AG = l/(lc)], multiplikator transfernih plaćanja [Mtr = Ay/AG = 1/1 c)], multiplikator neposrednih poreza [Mnp = Ay/AT = c/ (lc)] i multiplikator posrednih poreza [Mpp = Ay/AT = l/(lc)], koji omogućuju kvantikovanje neto efekta promena u budžetskoj politici na kretanje nacionalnog dohotka (kombinacijom kontraktivnog delovanja skaliteta i ekspanzivnog delovanja javnih rashoda), mada u načelu i budžetski saldo (sucit i!i decit) deluju istovremeno (Simboli reprezentuju: Ynacionalni dohodak, Gjavni rashodi, Tporezi, Cgranična sklonost potrošnji, Mmultiplikator).

246

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

privrednih kapaciteta, rast javnih rashoda nansiranih proporcionalnim porezom iz dohotka, izaziva pozitivni dohodni efekat, koji je jednak sumi dodatnih javnih rashoda. Raspoloživi dohodak ostaje nepromenjen, a rast nacionalnog dohotka nezavisan je od vrednosti marginalne sklonosti potrošnji i jednak je sumi dodatnih javnih rashoda. I obrnuto, kontrakeija javnih rashoda i redukcija skalnih resursa ne modikuje raspoloživi dohodak, ali smanjuje nacionalni dohodak koji je jednak redukciji poreza i povećanju stope nezaposlenosti. Teorema Haavelmo-Wallich, zapravo, pokazuje kako je politika budžetske ravnoteže nedovoljna za garantovanje ekonomske ravnoteže u kojoj je puna zaposlenost proizvodnih faktora integralno osigurana. “Uravnoteženi rast” (croissance équilibrée ili balanced growth) budžetskih rashoda i prihoda u biti ne predstavlja dogmu godišnje budžetske ravnoteže, iako je inkompatibilan sa konjukturnim uktuacijama sa stanovišta ekonomskog neutraliteta. Jer, rast uravnoteženog budžeta u nishodnim tendencijama u tražnji može biti deacionistički (Tobin i Stoleru), budući da porast skalnog snopa resursa u paritetu s rastom budžetskih rashoda, u pravilu penalizuje privrednu aktivnost uvođenjem distorzije, koje proističu iz fenomena “turbulence scale”. Čak i u situaciji visoke konjunkture, princip egaliteta između stopa rasta budžeta i stope rasta nacionalnog dohotka ne verikuje ekonomsku neutralnost. Porast skalne presije generiše rast troškova i uvodi inaciju troškova (J. Due), s obzirom da skalne strelice na planu proizvodnje stimulativno deluju na jedinične troškove, koji se kontrabalansiraju pokretom cenovnog valcera. Time se orkestrirani skaliteti konvertuju u modikatora troškova proizvodnih faktora, koji, posredstvom njihovih cena, utiču na izbor između datih faktora proizvodnje u alokativnom mehanizmu. Stoga je razumnije ovu tipiziranost budžeta ostaviti da “rđa negde u arsenalu” (Samuelson)450 tekuće ekonomske politike. Čak i u uslovima pune zaposlenosti, teorema multiplikatornog efekta uravnoteženog budžeta tendira inatornoj eskalaciji, budući da nansirani rast javnih rashoda (A G) ekvivalentnim rastom skaliteta (A T) vodi ekspanziji globalne tražnje (A Y) iako je stabilna marginalna sklonost potrošnji (c): ΔY = ΔG · 1/(1c) - ΔG · c/(1c) = ΔG No, i monetarno nansiranje dugoročnog, sistematskog i hroničnog budžetskog decita (u sklopu teorije sistematskog budžetskog decita) rizikuje od rasta cena, inacionističkih efekata i monetarne degradacije. Stoga je ova teza u nansijskoj praksi ostala neoperacionalizovana.

4) Teorija cikličnog budžeta i doktrina cikličnog budžetskog uravnotežavanja Pored teorije sistematskog decita konceptuirana je više iznijansirana i prihvaćena teorija cikličnog budžeta i doktrina budžetskog “l’impassea”. Koncepcija švedskih ekonomista Mavrdala, Lindalla Ohlina, iako nije nova (jer je dobila samo naučnu obradu politike, koja je sleđena od faraona u Egiptu) 450

P. Samuelson, Ekonomika, Beograd, 1970, st. 317.

247

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

težila je regulisanju ekonomskih ciklusa posredstvom sucitarnog nansiranja u prosperitetnim godinama i decitarnog nansiranja u depresivnim fazama (Colm i Neumark). Realizovani budžetski decit u depresivnoj fazi ciklusa ima za funkciju da inicira dodatnu snagu i konjukturni polet u tražnji; dok budžetski sucit, posredstvom eskalacije skalne presije, u fazi ekonomskog prosperiteta i vise deluje u praveu redukovanja snaga ekonomskog zaleta prema inatornom vrtlogu i sterilisanja inatornog likvidnog disponibiliteta. Istovremeno, institucionalizovan je tzv. budžetski egalizacioni fond,kao anticiklična nansijska institucija, u koju sc transferišu realizovani budžetski suciti u periodu prosperiteta da bi poslužili za alimentiranje budžetskih decita u periodu depresije. U tom kontekstu, tzv. metod rezervi i tzv. metod anticipiranih kredita, kombinuju se s ciljem adaptiranja budžetske alokacije i redistribucije resursa sukcesivnim cikličnim fazama nacionalne privrede.451 Za razliku od Švedske, u kojoj je 1936. godine i ponikla teorija cikličnog budžeta, u Francuskoj se, za vreme IV Republike, pojavila teorija budžetskog l’impassea”, koja je dopuštala decitarno nansiranje pod određenim uslovima i u određenim okvirima. Sam pojam budžetski “l’ impasse” u javnim nansijama, po Jeanneney, označava razliku između poreskih prihoda i drugih asimiliranih skalnih izvora (praktično svi skalni prihodi, sem javnog duga) i svih isplata države, koje doprinose stvaranju dohotka (praktično sva plaćanja, osim otplata javnog duga). Simplikovano, “l’impasse” predstavlja višak skalnog tereta, koji je proizašao iz denitivnih i privremenih operacija, kao višak zbira tereta u odnosu na zbir predviđenih resursa.452 Ustvari, l’impasse budgètaire” reprezentuje budžetski decit, kao anticipirana neravnoteža, odnosno negativni saldo budžetskih operacija, koji se pokriva javnim dugom, trezorskim resursima i, eventualno, avansima emisionog instituta. U biti l’impasse” je šireg opsega od budžetskog decita, kao što je i “decouvert budgètaire” šireg opusa od tzv. “déeouvert général” trezora. Aktuelna politika budžetske ravnoteže polazi od eliminisanja negativnog salda, odnosno od egzistencije pozitivnog salda. U tom smislu je i l’impasse” negativna razlika između totalnih rashoda opšteg budžeta i salda specijalnih konta trezora, s jedne strane, i ukupnih budžetskih prihoda453; dok “découvert général” trezora podrazumeva suplementarne elemente: saldo egzekutivnih računa (konta) i viška akeesornih operacija javnog duga.454 Anglosaksonske koncepcije decitarnog nansiranja unele su modikaciju politike budžetskog upravljanja frankofonskog područja, inicirajući korišćenje budžetskog decita koji ne remeti monetarnu stabilnost. Razlikovanjem redovnog budžeta (za alimentiranje javnih funkcionalnih rashoda) od vanrednog budžeta (za nansiranje javnih investicija) distancirani su denitivni javni rashodi (tekući budžetski rashodi) od privremenih javnih rashoda (kapitalne transakcije), koji su preneti u kompetenciju specijalnih konta trezora. Politika budžetizacije javnih 451 452 453 454

M. Masoin, Théorie économique des nances publiques, Bruxelles, 1946, st. 423-426. P. M. Gaudement, Précis de Onances publiques, Tom I, Edit. Montshrestien, Paris, 1970, st. 255-259. i P. Lalumiére, Les nances publiques, A. Colin, Paris, 1970. st. 188-195. Po M. De Vogueu «decouvert» je, isto tako, višak permanentnih rashoda u odnosu na permanentne prihode države. J. Sallois, Les nances publiques, u «Les Finances Modernes», Hachette, Paris, 1971. str. 204 i S. de Brunhoff, Impasse et politique nancière, Revue économique 1/63 st. 51-57.

248

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

investicija (débudgétisation des investissements publics”) proistekla je upravo, iz razlike između decita i “l’impassea”. Pri tome, budžetski decit predstavlja višak zbira rashoda opšteg budžeta nad ukupnošću izvora, koji (višak) pada na teret javnog trezora, dok l’impasse” iskazuje razliku između rashoda opšteg budžeta (uvećanih trezorskim teretom) i budžetskih prihoda, koja se pokriva javnim dugom ili trezorskim pozajmljivanjem.455 Međutim, termin l’impasse”, kao “rue sans issue”, iako je rigorozno kritikovan, nije napušten i potisnut iz prakse. Termin l’impasse budgetaire” samo je konvertovan u preferirani termin u tzv. „decouvert budgetaire”, što je sinonimno tretiranje budžetskog decita. I dok l’impasse” označava “le découvert previsionel”, dotle “le découvert” označava denitivno pokriće. No, i jedan i drugi “kvalitet” nansijske neravnoteže distanciraju se od budžetskog decita u užem smislu, budući da obuhvataju ne samo budžetski decit već i decit specijalnih konta trezora, koji se nansiraju trezorskim resursima 456. Stoga je budžetski decit rezervisan da označi višak denitivnih rashoda u odnosu na denitivne resurse (operacije nazvane iznad linije), isključivši saldo koji proističe iz privremenih operacija (kapitalne transakcije). Ako višak javnih rashoda služi za nansiranje produktivnih rashoda, “l’impasse” je dopustiv bar do sume nove štednje, koju trezor može da drenira za osiguravanje plaćanja dodatnih rashoda. U periodu ekspanzije, dodajna monetarna kreacija, neophodna za pokriće. odgovarajućih dodajnih rashoda “l’impassea”, je kompenzovana povećanom proizvodnjom. Otuda je l’impasse ”non pari sur l’avenir”. Međutim, u periodu konjukturne inacije budžetski “l’impasse” uvećava inatornu eroziju posredstvom distribuirane dodajne kupovne moći. No, i pored toga, kompatibilnu sumu l’impassea sa ekonomskom konjunkturom je teško kvantikovati i ukalkulisati. Povratak nansijskoj ravnoteži u operativnoj nansijskoj politici, međutim, simultano je predstavljao proces isparivanja l’impassea i doktrinarnu inovaciju budžetske ravnoteže. Usvajajući novu doktrinu, Boulin je pledirao na ravnotežu budžetskih rashoda i prihoda, kao novo pravilo dobrog upravljanja javnim nansijama, koje se konstituiše kao politički imperativ, budući da ravnoteža favorizuje rast dinamične ekonomije. U prvom stadijumu, ravnoteža je observirana kao skup denitivnih operacija (ispod linije) i pretpostavljala je da privremene operacije mogu da ostvare negativni saldo u meri u kojoj su zajmovi i avansi prešli sumu očekivanih povraćaja457. U pravilu, saldo je pokrivan emisijom trezorskih bonova. U drugom stadijumu realizovana je globalna ravnoteža za sve operacije određene nansijskim zakonom. Skup resursa iz denitivnih operacija pokrivao je u celini denitivne privremene operacije. U stvari, višak prihoda iz denitivnih operacija pokrivao je višak izdataka iz privremenih operacija458. Teorijski, radi se o novoj koncepciji ravnoteže, koja pretpostavlja da se odobreni zajmovi od strane trezora mogu pokriti onim što je Giscar d’Estaing nazvao “realnom štednjom” bilo denitivnim prihodima, bilo prihodima javnog duga na dug rok. Državni zajmovi 455 456 457 458

P. Lalumière, Les nances publiques, A. Colin, Paris, 1970 st. 188-191. P.M. Gaudemet, op.cit., st. 258. Paul Marie Gaudemet, Precis de nances publiques, Tom I, Ed. Montehrestien, Paris, 1970 st. 260261. Denitivne operacije obuhvataju opšti budžet, anekse budžeta i deo specijalnih konta trezora, dok se privremene operacije odnose na specijalna konta trezora, izuzev specijalnih konta alokacije.

249

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

na nansijskom tržištu i distribuiranje investicionih resursa preduzećima ne izaziva inatorne tenzije, jer zajmovi i avansi guriraju između nansijskih tereta. Inkorporiranje ovih operacija po pravilu vodi realnijem koncipiranju nasijske ravnoteže (povratak keynesijanskoj koncepciji budžetskog decita). Ocrtana je, prema tome, i simultano iznijansirana doktrina nansijske ravnoteže kao instrumenta konjunkturne politike. Doterivanje doktrine ravnoteže dopušta decit u periodu recesionih oscilacija, dok ga isključuje u periodu inatorne konjunkture. U tom kontestu, institucionalizovan je i fond za konjunkturne akcije,459 koji redukuje subvencije javnim preduzećima, kao i skalne viškove koji nastaju posredstvom rasta cena i dohotka460. Ova inovacija u konjunkturnoj regulaciji rezultat je politike restauriranog dezangažovanja države na ekonomskom planu, koja je, opet, rezultat liberalne opcije u prilog neoliberalne ekonomske politike. Iz ove opcije je proistekla politika redukcije skalne presije dohotka i potrošnje, i komprimiranje mase javnih rashoda s ciljem neutralizovanja potencija javnog sektora u uspostavljanju ekonomske ravnoteže i povraćaju spontanitetima ekonomskih kretanja. U biti, radi se o novoj verziji neutralnosti javnih nansija. No, sistem decitarnog nansiranja u Francuskoj valja povezati sa funkcionisanjem trezora. Trezor kao ekstremno kompleksna institucija implicira budžetske funkcije (trezor je egzekutor budžeta), bankarske funkcije (trezor izvršava funkciju snabdevanja i distribuisanja značajne mase fondova) i monetarne funkcije (trezor sarađuje sa emisionim institutom za adjustiranje monetarne cirkulacije) i stoga je jedna od najoriginalnijih institucija francuskih javnih nansija, kao “skup nansijskih servisa države koji su međusobno povezani jedinstvenom blagajnom (Devaux)”. Trezor je institucionalno zadužen da izvršava prihodne i rashodne operacije (opšti budžet i aneksni budžet), kao i operacije specijalnih računa. No, trezor je zadužen i za upravljanje javnim dugom. Za javni dug u kratkom roku trezor igra kapitalnu ulogu u emisiji trezorskih bonova, osiguravajući potrebnu likvidnost i regulišući likvidne uktuacije u smislu sukeesivne smene perioda “visokih voda” i “niskih voda”. U slučaju da su tekući računi trezora nedovoljni da alimentiraju decit od strane korespondenata trezora i emisije trezorskih bonova, trezor pribegava avansima emisionog instituta. Novčana masa kolekeionirana od strane trezora (budžetski prihodi, korespondentni depoziti i zajam kratkog roka) služi za isplate budžetskih rashoda. Trezor orijentiše investicije i kapital, transformiše raspoloživi kapital kratkog roka (pod formom trezorskih bonova) u konsolidovane investicije dugog roka, poseduje značajan portfelj mobilnih vrednosti (kao akeionar) i participira u stvaranju ducijarnog novca (alimentiranjem rashoda avansima).461 Međutim, uloga monetarnog toka u alimentiranju trezora izaziva rizik da se blok konstituisanih rashoda inaciono 459 460

461

Institucija «FOND DACTION CONJONCTURELLE» (koja je kreirana u 1969. god.) je u funkciji da (u periodu 197-274. god.) povećava ekasnost ekonomske politike u procesu regulisanja tražnje. Elaboriranje javnih rashoda neophodnih za pothranjivanje kontinuirane ekspanzije u vidu fondova za konjunkturne akcije francuskog i nemačkog tipa implicira i modikaciju akcelerirane ritmike njihovog korišćenja u funkciji povezivanja budžetskog salda i investicija. Tok ducijarnog novca, kojim diriguje “Banque de France”, samo je deo veličine novčane mase, jer u njenom sastavu korespondiraju i tok skripturalnog novca, koji je kontrolisan od strane depozitnih banaka, i tok trezorske monete, koji proističe iz budžetskih operacija i operacija javnog zaduživanja (svi javni računi).

250

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

ne efektira, s obzirom da nije kontrabalansiran odgovarajućom skalnom masom i s obziroih da se ostvaruje višak kupovne moći kod ekonomskih agenata. Jer, ekonomska evolucija podrazumeva period koji implicira ekonomsku pregrejanost i naročitu akeeleraciju rasta cena, dohodaka i nadnica.

5) Teorija stabilizacionog budžeta i tzv. funkcionalni “pump-priming” Teorijakompenzacionogbudžeta(“compensatorybudgeting”),sistematskog budžetskog decita (decit spending) i cikličnog budžeta (tzv. funkcionalni “pumppriming”) nadopunjena je teorijom stabilizacionih budžeta (stabilizing budgeting), koja je, inače bliska klasičnoj teoriji uravnotežnog budžeta, mada, zanemarujući godišnju nansijsku ravnotežu, u prvi plan stavlja makroekonomsku ravnotežu. Ova doktrina (realnija od teorije kompenzacionog budžeta), izbegavajući nepouzdana predviđanja konjunkturnog razvoja u privredi i time lags u budžetskoj egzekutivi, oslanja se na automatske “ugradene” stabilizatore (“builtin stability” ili “builtin exibility”) u čijim okvirima eksibilni readaptibilitet i elastični reagibilitet skalnih randmana amortizuje konjunkturne perturbacije u ekonomskim tokovima društvene reprodukcije. U tom kontekstu, remarkirana su dva termina: “skal drag” (ili “frein scal”) i „scal dividend” (ili “devidende scale”), koji su samo dva aspekta istog fenomena efekta automatske stabilizacije. “Fiscal drag” egzistira u uslovima kada konjunkturna elastičnost skalnih randmana olakšava ekspanziju, budući da je u okviru “big tax cut” redukcija skalnog opterećenja stimulisala ekspanziju.462 Obrnuto, “scal dividend” podiže skalne randmane i koči ekcesivnu konjunkturu. U suštini, izbor između ova dva modela diskrecione budžetske politike zavisi od preferencija države u domenu alokacije resursa i od opcija između javne i tržišne alokacije.

6) Koncept “budžetskog viška pune zaposlenosti” i “inicijalnog stimulativnog efekta” Egzistencija inkorporiranih stabilizatora diskrecione budžetske politike u domenu regulisanja ekonomskih tokova reprodukcije vodila je (tokom 1962. god. u SADu) operacionalizaciji koncepta “full employment budget surplus” (ili “solde budgétaire de plein emploi”) ili, skraćeno, SPE. Račun kompenzatorskog salda, prema terminu J. Schutza “full employment surplus” ili “l’excedent budgètaire de plein emploi”, odnosno tzv. budžetski saldo pune zaposlenosti, je denisan za stopu nezaposlenosti od 4%, posredstvom viška prihoda nad federalnim budžetskim rashodima; jer određeni rashodi (npr. “alokacije” nezaposlenim) variraju u funkciji nivoa ekonomske aktivnosti. U tom spektru, budžetski višak kalkulisan je kao “potencijalni višak”, koji se razlikuje od “realnog budžetskog viška”. Varijacije SPE su indikator budžetskih akeija na efektivnu tražnju, odnosno restriktivnihili ekspanzionih efekata budžetskih prihoda i budžetskih rashoda na akcelerirajuću ili decelerirajuću ritmiku efektivne tražnje. U stvari, SPE reprezentuje javnu štednju, 462

P. Coulbois, La politique conjoncturelle, Ed. Cujas, Paris, 1971 st. 180.

251

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

koja se realizuje u uslovima. pune zaposlenosti, pod uslovom da su investicije (I) i javni rashodi (G) u egalitetu sa štednjom (S) i skalitetima (T): I + G = S + T, odnosno TG = IS U stanju pune zaposlenosti TG je SPE; što znači da se realizovanim budžetskim saldom popunjava diskrepanca između investicija i štednje. Konačno, SPE konstituiše sredstvo distanciranja “scal drag” od “scal dividend” u funkciji elaboriranja koherentne budžetske politike. Pozitivan saldo u fazi recesije, po pravilu, ukazuje na potrebu eliminacije “scal drag” ogmantacijom javnih rashoda ili/i redukcijom bloka skalne presije. Negativan saldo u fazi inacije identikuje potrebu suspenzije “scal dividend” redukcijom javnih rashoda i agmantacijom skalnog opterećenja.463 Pošto se koncept “budžetskog sucita kodpune zaposlenosti”, kao kriterijum ocene ekasnosti američkog budžeta sezdesetih godina, bazirao na nerealnom obračunu budžetskog sucita [(1) potencijalni realni društveni proizvod (ponuda) procenjivao se na bazi prethodno utvrđene stope kretanja pune zaposlenosti, (2) dohodak “pune zaposlenosti”, “cepao” se na pojedinačne skalne osnovice prema važnijim poreskim oblicima kako bi se adekvatnije primenile planirane poreske stope radi osiguranja potencijalnih prihoda od poreza kod pune zaposlenosti i (3) prihodi od poreza (skaliteta) konfrontiraju se sa planiranim rashodima, koji se koriguju samo za iznos pomoći nezaposlenim pri promeni stenja zaposlenosti],464 to se budžetski saldo kod stanja pune zaposlenosti svodio na ekonomsku kciju, zapostavljajući strukturne promene u budžetu, delovanje multiplikatora prihoda i rashoda, nivo zadovoljavanja javnih potreba (alokativna funkcija) i preraspodelu dohotka (redistributivna funkcija). Time se indukuju negativni efekti budžetskog sucita (tzv. skalno iscrpljivanje scal drag), sa imperativnom redukcijom poreza na dohodak korporacija i zičkih lica u funkciji podsticanja zaposlenosti i privrednog rasta (kakav je bio potez u SAD-u u 1964. godini). Međutim, usled uvođenja ponderacija varijabila i različitih efekata multiplikatora javnih rashoda i skalnih resursa, kritika SPE izbacila je na površinu elaborirani koncept “l’effet stimulant initial“, ili, skraćeno, ESI, odnosno „Inicijalni stimulativni efekat”, koji se deniše kao algebarska suma inicijalnih efekata budžeta na tražnju varijacijama i prihoda i rashoda465 npr. u SAD u 1965. god., i koji je destiniran proceni uticaja budžetske politike na konjunkturu.466 U 463 464

465 466

Međutim, ukoliko se privreda nalazi u blizini tačke pune zaposlenosti sam rast game skaliteta prema rastu outputa («scal dividende») širi prostor destimulativnoj budžetskoj politici. H. Zimmermann i K.D. Henke, Einihrung in die Finanzvvissenschaft, Verlag F. Vehlem, Munchen, 1975 st. 277, H.Giersch, Fiscal Policy and Demand Manegement, Tubingen, 1973. st. 91 i B.P. Herber, Modern Public Finance, R.D. Irwin, Howewood, 1971. st. 304-305. F.G.Corrigan, The Measurement and Importance of Fiscal Policy Changes, RMNY, jun 1970 st.136. No, inicijalno stimulirajući budžetski efekat je ekasniji u korekciji incidenca konjunkture na skalne inpute. U tom kontekstu je i Coorrigan, računajući budžetski saldo pune zaposlenosti i inicijalni, stimulirajući budžetski efekat, u periodu 1961-1969 god., otkrio da je koecijent korelacije inicijalnog budžetskog efekta (0,4540) veći nego kod budžetskog salda pune zaposlenosti (0,3016), što je i Coulbois potvrdio (P. Coulbois, la politique conjoncturelle, Paris, 1971. it. 181-190).

252

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

pravilu pozitivan je efekt kada se rashodi uvećavaju brže od prihoda (ekspanzivni efekat) i negativan je kada se prihodi uvećavaju brže od rashoda (restriktivni efekat). S tim u vezi, valja istaći koncepte budžetskog decita L. Stolerua, D. i A Otta i A. Barrérea. Po Stoleruu 467 GT=h predstavlja budžetski decit kao rezultat povećanja javnih rashoda bez povećanja skaliteta. Efekti decita su identični porastu investicija, s obzirom da je multiplikator veći i s obzirom da je vrednost multiplikatora inverzna marginalnoj sklonosti žtednji. Puna zaposlenost i budžetski sucit (Merenje budžetskog imputa)

Slika 14

7) Federal spending, cash decits, planned spending, ex ante (a priori) i ex post (a posteriori) decit Po konceptu D. i A. Otta468, potrebno je razlikovati “federal spending”, “cash decits” i “planned spending”, a po konceptu A. Berréa,469 nex ante (anticipirani ili a priori) i “ex post” (dekurzirani ili a posteriori) decit. U konzistentnom modelu javnog nansiranja, “federal spending” reprezentuje realizaciju budžetskog salda sa negativnim predznakom (decit) 467 468 469

L.Stoleru, L’équilibre et la croissance économique, Dunod, Paris, 1973, st. 157-173. David J. Ott and Attiat F. Ott, Federal Budget Policy, The Brookings Institution, Washington, 1970 st. 48-59 i 63. A.Barrére, Economie nancière, Tom II, Dalloz, Paris, 1971, st. 368.

253

uz zanemarivanje decitarnih lokalnih budžeta; dok “cach decits” reektuje nedostatak tzv. gotovine javne blagajne u alimentiranju tekućeg budžeta po isključenju javnih investicija i kapitalnog opremanja javnog sektora. Za razliku od “federal spendinga” i “cash decitsa”, “planned spending” verno odslikava programirani sveukupni budžetski decit u recesionim uslovima u funkciji razrešavanja višegodišnjih kumuliranih privrednih teškoća. Konačno, A. Barrére razlikuje cx ante decit, kao anticipirani, potencijalni negativni saldo od ex post decita, kao efcktivnog, realizovanog ncgativnog bilansa, u zavisnosti od sužavanja ili proširenja diskrepance između efcktivne tražnje i realnc ponude. No, diskrepanca između apriornog i aposteriornog budžetskog decita se produbljuje i nezavisno od kvantitativnog odnosa ponude i tražnje, budući da aktuelni stagacioni trendovi, po svojim posledicama u privredi, naveliko prevazilaze nekadašnje implikacije inacije tražnje.

8) Teorema “nog podešavanja” “La sureompensation budgetaire” jesamo logički produžetak kejnzijanske analize “surplus d’emploi” u situaciji kada globalna tražnja prevazilazi privredne kapacitete. Monetarni izraz globalne tražnje po tržišnim cenama prevazilazi monetarni izraz globalne ponude. Budžetski “surcompensation” pojavljuje se kao moguća terapeutika “inacije tražnje” resorpcijom inacionističkog gepa između efektivne tražnje i realne ponude putem povećanja skalne presije, što se vidi na priloženom grafu. Na geometrijskoj interpretaciji “sureompersation budgètaire”, konstruisana kriva EF = aAG i formirani ugao, posredstvom prave C + I (potrošnja i investicije), je paralela sa OY (nacionalni dohodak), reektujući simetriju budžetske teoreme prema nacionalnom dohotku.470 Prezentacija postkejnzijanskih modela inspirisala je istraživanja ekonomskih efekata budžeta, koja su progresivno ameliorisala budžetsku politiku za osiguravanje kontinuiranog rasta i za realizaciju programa pune zaposlenosti, tzv. budžetska sintonizacija („syntonisation budgètaire” ili “ne tuning”) omogućava adekvatniju regulaciju konjunkturnih oscilacija i podržavanje stabilne stope ekonomskog rasta akcijama autoregulacionih mehanizama. Interpretacije budžetskog impakta i budžetskog salda na konjunkturu u okviru eksibilnog budžeta (“syntonisation subtible” ili “ne tuning”), međutim, implicirale su potrebu produbljivanja baznih postulata i principa, a u prvom redu funkciju potrošnje, multiplikatora, dohodak pune zaposlenosti i redistributivne efekte budžeta (Chipmann, Goodwin, Modigliani, Ando, Tanzi, Duesenberry, Friedman, Fischer i dr.). No, i inovirana kategorizacija javnih troškova (Baumol i Peston) u funkciji upravljanja javnom tražnjom, tipizacija investicionih rashoda (Fischer, Hicks i Harrod) i reklasikacija marginalne sklonosti potrošnje (Hansen i Musgrave) nisu mogli da izdrže kritiku regulacionih akeija budžetskog salda sa stanovišta efekta cena, efekta zaposlenosti i dohodnog efekta. Naime, u stagatnoj (“stagation”) privredi, u kojoj koegzistiraju rastuća stopa cena (inacije), rastuća 470

H. Sempé, Budget et Tresor, Ed. Cujas, Paris, 1973. st. 374.

254

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

stopa nezaposlenosti i stagnantna stopa privrednog rasta, regulacija konjunkturnih uktuacija u funkciji sterilisanja likvidnog disponibiliteta i promovisanja rasta robnih fondova, posredstvom budžetskog salda, je neoperativna, jer su efekti cena i dohodni efekti inkompatibilni. Decitarno nansiranje, koje podstiče zaposlenost, izaziva inatorne tenzije, a sucitarno nansiranje gravira recesiju skalnom presijom. Fiskalna presija i inatorni gep (pukotina)

Slika 15

9) Koncepti neutralnog budžetskog salda, budžetskog impakta i simplikovanog budžetskog bilansa U Z. Nemačkoj usavršavanje je “koncept neutralnog budžeta” na konjunkturne uktuacije ekonomskih tokova (“konjunkturneutraler Haushalt”), pod nazivom neutralni budžet “Sachverstarndigenrata”.471 Po ovom konceptu impakt javnog sektora na varijaciju nivoa realnog PNB izražava se jednačinom: 471

D. Bjehl, G. Hagemann, K.H. Jüttmeier i H. Legler, Konjukturelle Wirkungen oefentlicher Haushalte, J. C.B. Mohr, Tubingen, 1978. st. 44-61 i OECD, Allemagne, Etudes économiques, Paris 1973. st. 65-70.

255

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

etot = Dyg + Dg + Deg - (Dmg + Dme), gde su: etot. totalni efekat budžeta, Dyg varijacija realnog PNB atribuiranog transakcijama javnog sektora, Dg varijacija javnih dobara i usluga, Deg varijacija javne potrošnje indukovane varijacijama transakcija javnog sektora, Dmg udeo uvoza u Dg, Dme udeo uvoza u Deg i D reprezentanta varijacija prema prethodnoj godini i “minisculesu” koji reektuje izražene varijacije po konstantnim cenama. Incidenca varijacija budžetske politike na volumen efektivne tražnje (Dg i Deg) je korigovana indukovanim varijacijama uvoza (Dmg i Dme), pri čemu se totalna incidenca budžeta analizira preko jednačina: Epr. = DgDmg i Esec. = DegDme primarnog (Epr.) i sekundarnog (Esec.) efekta budžeta. Primarni efekat rezultira iz jednogodišnjih varijacija triju grupa relativno homogenih transakcija javnog sektora: Epr. = (DpDmp) +(DeDm+Dw), gde Dp i Dmp izražavaju varijacije tekuće kupovine javnog sektora (najamnine isključene) i njihov sadržaj u uvozu, Dt i Dmt varijacije skalno alimentiranih investicija javnog sektora i njihov sadržaj u uvozu i Dw varijacije “osiguranih” usluga od strane administracije u realnim okvirima. Otuda se u modelu razlikuju efekti “prvog perioda” (ef.) na privatnu potrošnju i proizvodnju (koji rezultiraju iz budžetskih varijacija za dati period) od efekata multiplikatora (em.), koji se proizvodi: esec=ef+em. Nasuprot tome, sekundarni efekti “prvog perioda” deduirani su iz varijacija jednog semestra prema javnim transakcijama po tekućim cenama kojima su atribuirani koecijenti ponderacije. Efekti “prvog perioda” i “drugog perioda” se reprezentuju iz trimestra u trimestar sve dok se ne iscrpe efekti multiplikatora. A koncept multiplikatora implicitno korišćen u tzv. indikatoru i počiva na hipotezi: nivo javnih rashoda i javnih prihoda za svaki trimestar reprezentuje poziciju ravnoteže budžeta. Budžetske varijacije, koje lansiraju multiplikatorski proces, su, za svaki trimestar, uzete kao jednake razlici između efektivnog nivoa javnih transakcija po tekućim cenama i potencijalne vrednosti. I ukoliko je ova diferencija izuzetno mala (zanemarljiva) utoliko je incidenca budžeta vrlo bliska nuli; što znači da je budžetska politika višemanje neutralna. Samim tim je tzv. indikator II sredstvo za merenje incidence budžeta u hipotetičnoj dinamičnoj ravnoteži ekonomije. Otuda je i “sachverstandigerratu” postavljen cilj da determiniše situaciju u kojoj je efektivni budžetski saldo, koji korespondira neutralnom saldu, kompatibilan sa situacijom stabiliteta cena i višeg nivoa zaposlenosti. Impakt (E) budžeta sada se izražava: Esvr = (GT)(GT), gde su: G total javnih rashoda (uračunavajući transfere i zajmove javnog sektora) i T total javnih prihoda. A da bi budžetski saldo bio “neutralan” potrebno je da deo totalnih javnih rashoda u potencijalnoj produkciji (potencijalni volumen multiplikovan implicitnim indeksom “neutralnih” cena, uključujući i neizbežni 256

rast) i da odnos skalnih prihoda i realnog PNB budu isti kao u baznoj godini. Stoga je SVR uzeo 1966. god., kao godinu bazne ravnoteže, i to u sledećoj formi: Gx7x=a.yx.pyxb.Ypy, gde su: Y* potencijalna proizvodnja, pyx neutralni derivirani indeks PNB, y volumen aktuelnog PNB, py efektivni derivirani indeks PNB, a neutralni odnos javnih rashoda prema potencijalnoj produkciji u 1966. god., b neutralni odnos skalnih prihoda prema PNB u 1966. god. Prema tome, koncept neutralnog budžeta reektuje budžetsku politiku, koja ne modikuje nivo iskorišćavanja proizvodnog potencijala i koja se isključivo odnosi (ciljno) na alokaciju resursa i redistribuciju dohotka, respektujući određena (i sledeća) pravila: (1) budžetski rashodi rastu po istoj stopi kao i društveni proizvod (da bi bili neutralni na konjunkturna kretanja), (2) skalni prihodi rastu po istoj stopi kao i društveni proizvod, koji korespondira proizvodnom potencijalu (što znači da je nivo nepromenjenog skalnog opterećenja neutralan na konjunkturne oscilacije), (3) javno zaduživanje raste po istoj stopi kao i društveni proizvod, počev od bazne godine, (4) konjunkturni efekti rashoda korespondiraju konjunkturnim efeklima prihoda budžeta sa suprotnim predznakom, (5) ovi oblici budžetskih prihoda i rashoda imaju jedinstven multiplikator i timelags, (6) učešće javnih rashoda u društvenom proizvodu u baznoj godini jednako je za čitavo srednjoročno razdoblje u uslovima pune zaposlenosti, (7) javni rashodi u proseku rastu brže pd društvenog proizvoda ako rastu cene (merene indeksom cena društvenog proizvoda) proizvoda i usluga koji su relevantni za javnu potrošnju (pod uslovom da se realizuje planirano učešće budžetskih rashoda i društvenog proizvoda) i (8) struktura budžetskih rashoda i prihoda je u čitavom srednjoročnom periodu nepromenjena da bi delovala neutralno na konjunkturna kretanja u nacionalnoj privredi. U Holadniji472 je u aplikaciji koncept “analize impakta” (impact analysis), kojim se opredeljuje neto efekat realnih promena u budžetu na ukupnu tražnju. U stabilizacionoj politici budžet je neutralan u odnosu na baznu, polaznu godinu ukoliko javni rashodi rastu po stopi rasta društvenog proizvoda, uz redukciju viška prihoda od poreza (skaliteta) koji prevazilaze proporcionalni rast dohotka. Budžetske promene dekomponuju se na automatske i diskrecione promene. Diskrecione promene poprimaju karakter impulsa, koji reektuju (1) promene u strukturi (kategorijama) rashoda u odnosu na prethodi u godinu, (2) promene viškova prihoda koji se automatski realizuju pri nepromenjenim poreskim stopama (progresivno uslovljeno prihodi od poreza) i (3) promene u javnim prihodima, koje su rezultat promena poreskih stopa. No, sa kratkoročnim promenama u prihodima i rashodima (diskrecione mere), koje uvode time lags, u 1960. god. je uveden koncept “structural budget margin” (strukturne budžetske politike) za realizaciju programiranih budžetskih funkcija u domenu alokacija privrednih resursa i preraspodele nacionalnog dohotka, doduse sa prenaglašenom ulogom ugrađenih stabilizatora. Time se programirani rast budžetskih rashoda korelira sa trendom ekonomskog rasta u cilju makroekonomskog limitiranja sredstava kojim raspolaže javni sektor za povećanje trošenja, odnosno smanjenje skaliteta. 472

OECD; PAYS Bas, études économiqus, Paris, 1975. st. 1631. i J. Diamont, The New Orthodoxy in Budgetary Planning, Institut of Social and Economic Researeh, University of York, 1977. st. 58-72.

257

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

U fundamentu ovog koncepta leži zahtev za održavanje štednje i investicija pri punoj zaposlenosti u ravnoteži. Pri tome, planirano povećanje skalnih prihoda u korelaciji sa porastom društvenog proizvoda (za pokriće povećanih rashoda ili smanjenje poreza) u odnosu na prethodnu skalnu godinu podržava uravnoteženi odnos između štednje i investicija u privredi pune zaposlenosti. U stanju pune zaposlenosti koncept “strukturne budžetske politike” praktično reektuje strukturni budžetski decit u funkciji rekompenziranja viška štednje u odnosu investicije. Veličina prihvatljivog i tolerantnog strukturnog decita, zapravo zadržava privredu na sopstvenoj “strukturnoj stazi rasta” (Diamond), čak i u konliktnim situacijama između kratkoročnih i dugoročnih ciljeva budžetske strategije, uključujući i imperative diskrecionih mera skalne politike, kojima je do 1973. god. služio koncept “analize impulsa”. Pošto smo napomenuli da budžetski saldo ne konstituise valjanu meru incidence budžetske politike na tražnju, uvođcnje različitih metoda ponderacije su, stoga, ekonomski imperativi. U tom smislu, švedski model473 incidence budžetske politike, posredstvom tzv. “simplikovanog budžetskog salda”, valja pridružiti prezentiranim modelima: K = A + G, gde su K unutrašnja tražnja, A investicioni rashodi i G javni rashodi. Model počiva na hipotezi da varijacije nansijskog viška države (S) provociraju egalitarnu neponderisanu varijaciju oponirajućeg pravea investicionih rashoda. A. Varijacije na strani tražnje izazvane su, takode, varijacijom nansijskog viška države, što matematički posmatrano poprima formu linearne jednačine: ΔK = ΔG - ΔS U tom kontekstu, nanijski sucit poprima sledeću kvantitativnu formu: ΔS = ΔT - ΔE - ΔG gde su ΔT - varijacije skalnih prihoda i ΔG - varijacije transfernih rashoda. Integracijom prezentiranih jednačina dobija se jednačina: ΔK = 2ΔG - ΔT I ΔE koja omogućava da se izračuna ponderacija sa efektivnom deskripcijom PNB, odnosno tražnje. Doduše, kvantitativni iznosi datih varijacija švedskog modela su istog reda kao i multiplikator B. Hansena.

473

Bent Hansen, La politique budgètaire dans sept pays, 1955-65., OECD, Paris, 1969. st. 151-153, R.G. di Cologero, Techniques of Fiscal Analysis in Sveden, Staff papers 2/74 st. 463-483, Lars Mathiessen, Budgetary Effects as Determined by the Swedish Ministry of nance, Swedish Journal of Economics, juni 1971. st. 252-256., J.W. Nevile, Fiscal Policy in Australia: Theory and Practice, Melbourne, 1971. st. 350, Assar Lindbeck, Fiscal Policy as a Tool of Economic Stabilization Comments to an OECD Report, Kyklos, vol. 23., 1970. st. 732 i Joergen Lotz, Methodes de mesure des effects de la politique budgètaire, OECD, Paris, juli 1971. st. 331.

258

Glava druga MERENJE STABILIZACIONIH EFEKATA BUDŽETSKOG SALDA 1. KONCEPTI GLOBALNOG I LIKVIDNOG SALDA

Finansijski saldo ukupnih budžetskih rashoda i budžetskih prihoda, koji se alimentira primarnom emisijom ili bankarskim kreditnim resursima, modikuje nivo i strukturu likvidnog disponibiliteta i podsredstvom “faktora likvidnosti” utiče na ekonomska gibanja. Selektivna politika budžetskih rashoda i prihoda modikuje relativne cene substituta i posredstvom “faktora substitucije” deluje na ekonomske izbore između potrošnje i štednje, rada i kapitala, izvoza i uvoza i dr. U tom kontektu, tzv. ukiipni saldo: G T = B(Bns+Bbs+Bzi) i tzv. saldo likvidnosti: GTBns=Bbs+Bzi (gde su G ukupni budžetski rashodi, T ukupni skalni prihodi, B budžetski saldo, Bns sredstva nebankarskog sektora za pokriće decita, Bbs resursi bankarskog sektora za pokriće decita i Bzi inostrano zaduživanje za pokriće decita) deluje različito, budući da prvi saldo reektuje volumen decitarnog nansiranja javne potrošnje; dok drugi saldo odslikava efekte sistema javnog nansiranja na likvidni potencijal.474 No, ni ekvilibrirani budžet nije neutralnog efekta na tražnju.

474

Prvi saldo je relevantniji za uslove recesije, dok je drugi saldo relevantniji za konjunkturnu ekspanziju (Dr P. Jurković, Problemi funkcionisanja sistema i politike društvenog nanciranja, Finansije 1112/80 st. 756-778). No, ni ukupni saldo niti saldo likvidnosti nije indikator stabilizacionih efekata budžetske politike iz više razloga: (1) budžetski saldo rezultat je kako diskrecionih tako i automatskih promena budžetskih rashoda i prihoda, (2) javni rashodi u osnovi predstavljaju neposrednu efektivnu tražnju, (3) skalni prihodi preko reduciranja raspoloživog dohotka indirektno deluju na smanjenje tražnje, (4) multiplikacioni učinak budžetskih rashoda je veći od multiplikacionog učinka skalnih prihoda, (5) ekvivalentni porast budžetskih rashoda i prihoda nije neutralnog karaktera i (6) obim i struktura javnih rashoda i skalnih prihoda su ekonomski indikativniji od samog budžetskog salda.

259

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

2. MODEL BUDŽETSKOG SALDA PUNE ZAPOSLENOSTI, CIKLIČKI NEUTRALNOG SALDA I STRUKTURNO NEUTRALNOG SALDA

Kreirani modeli stabilizacionih efekata (u SAD, Z. Nemačkoj i Holandiji), koji polaze od ukupnog budžetskog salda (uz stalno zanemarivanje salda likvidnosti), ilustruju potencijalnu ekasnost alternativnih formula budžetskih implikacija na ekonomske tokove. Američki “Full Employment Balance ili FEB (Saldo pri punoj zaposlenosti): FEB = T (YP)G, nemački “Ciclically Neutral Balance ili CNB (ciklični neutralni saldo): CNB = 90 YP toY, [sa svojim cikličnim efektom budžeta: CEB = (GT) CNB] i holandski “Structural Budget Margin rashoda): SMB = BIyp {pri čemu je tzv. “budžetski impuls” (BI) jednak: BI = (G nGn1) [T(l+Yp)Tnl[/Gnl} 255,475, su samo tri modela empirijske verikacije ukupnog budžetskog salda u realnom izrazu. Po konceptu FEB-a niži kvantum salda reperkutuje se ekspanzivno i vice versa.476 U dinamičkoj projekciji valja prilagoditi javne prihode za iznos “scal draga”, odnosno neproporcionalni porast skaliteta u odnosu na porast društvenog proizvoda. Prilagođavanjem za ispodprosečni rast javnih prihoda i smanjenjem za nadprosečni rast skalnih prihoda), učešće “salda pri punoj zaposlenosti” je konstantno. Polazeći od dohodnog ekvilibrijuma Y � C �� Y � T � Y,� ��� � A � G (gde je poreski parametar iA autonomna lična potrošnja) i od aktuelnog budžetskog sucita T (Y, /�) Blinder i Solow477 su opredeli Full Employment surplus (FES) na sledeći način: F E S = T(Y*, /S) G, kao i realni dohodak (Y*):

475

476

477

Upotrebljeni simboli reprezentuju: T(YP) - javni prihodi u uslovima pune zaposlenosti uz nemodikovanu poresku strukturu, G - javni rashodi, Qo - učešće javnih rashoda u potencijalnom društvenom proizvodu u baznoj, inicijalnoj godini, Yp - potencijalni društveni proizvod, to - učešće javnih prihoda u realizovanom društvenom proizvodu, Y - ostvareni društveni proizvod, BI - budžetski impakt, Y - stopa rasta potencijalnog društvenog proizvoda, Gn i GN1 - javni rashodi u tekućoj i prethodnoj godini, Tn i Tn1 - javni prihodi u tekućoj i minuloj godini. A. S. Blinder i R. M. Solow, The Economics of Public Finance, The Brooking’s Institution, Washington, 1974. st. 3115, S. K. Chand, Summary Measures of Fiscal Inuence, Staff papers 2/77 st. 405-449., J. Lotz Techniques of Measuring The Effects of Fiscal Policy, OECD, Paris, 1971. st. 331. D. A. Dixon, Techniques of Fiscal Analysis in the Netherlands, Staff papers, november 1972. st. 615-646 i The Employment Budget Surplus Concept as a Total scal Analysis in the United States, Staff papers, mart 1973. st. 203-226, T. F. Dernburg, Fiscal Analysis in the Federal Republic of Germany: The Ciclicaly Neutral Budget, Staff papers, novembar 1975. st. 825-857, J. W. Nevile, Measuring the Impact of Fiscal Policy, International Monetary Fond, februar 1976. st. 117., R. J. Chelich, Signicance of Alternative Concepts of Budget Decit, Staff papers, novembar 1973. st. 741-794. i A. M. Okun and N. H. Teeters, The Full Employment Surplus Revisited, Brooking’s Papers on Economic Activity 1/71 st. 77-110. A. S. Blinder and R. M. Solow, Analytical Foundations of Fiscal Policy, u A S. Blinder, R. M. Solow, G. F. Breack, P. O. Steiner and D. Netzer, The Economic of Public Finance, The Brooing’s Institution, Washington, 1974. st. 3118.

260

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

�

�

Yx � c �� Yx � T Yx ,� �� � A � G i “scal leverage” (FL)X : FLX = m(G + cF), gde je mordinarni multiplikator i T* full employment revennes. Sa promenom veličine F E S-a: d F E S = Tč (T*,�) dG isti autori sa kvantikovali “scal drag”:

�

�

�

�

dFES � Tc Yx , � d� � dG � Ty Yx , � dYx Cook i Jackson478 denisali su “scal leverage” (1) na dva načina: 1) L � 6 �1G � 1Rs � 1Rb � 0.9Rp � 0.3Ri � 0.5Tc � 0.9To � 2) L � � �G � �T � k, gde su: G javni rashodi za dobra i uslugc, RS transferi saveznim državama, Rb transferi biznisu, Rp transfcri stanovništva, Ri interes na javni dug, To porezi, k konvencionalni multiplikator. Polazeći od prethodnih jednačina “scal leverage” budžetskog decita dat je sledećom formulom: G � TP � IP � T � �M � �Dn � �Dn � �Db � �Df gde su: G javni rashodi za dobra i uslugc, TP transferna plaćanja, 1P interes na državni dug, T skalni prihodi, M ponuda novca, Dn javni dug od nebankarskog sektora, Db javni dug od bankarskog sektora i Df javni dug iz inostranstva. I ako je G T(Y) = AM + AB/R (gde je R interesna stopa) onda su moguće sledeće varijante pokrića budžetskog decita: ΔG = ΔT ΔB/r = AM = o → Čista skalna politika G - T = ΔB/rΔM = o → Politika otvorenog tržišta G - T = ΔM ΔM = o → Monetarna i skalna politika ΔM = ΔB/r GT = → Čista monetarna politika Poreceptuneutralnogsaldajavnihrashodaiprihodaegzistirasuodnosizmeđu decita i potencijalnog outputa kojim se determiniše relativno zadovoljavajući nivo stabilnosti cena, zaposlenosti i deviznih rezervi. Obračun CNB služi kao osnova za obračun CEB, odnosno cikličnih efekata budžeta. Negativni predznak CEB-a reektuje restriktivnu budžetsku politiku. No, za procenu anticikličnog delovanja budžetske politike od bitnog je značaja stanje konjunkture koje se reperkutuje na nivo CNB. Jer, u dekonjunkturi CNB je veći u tekućem u odnosu na bazni period, dok je CEB sa pozitivnim predznakom; što reprezentuje ekspanzivnu budžetsku politiku sa anticikličnim delovanjem. Obrnuto posmatrano, u konjunkturnom boomu CNB je veći u baznom periodu u odnosu na tekući period, dok je CEB sa pozitivnim predznakom; što reprezentuje ekspanzivnu budžetsku politiku sa procikličnim delovanjem. Konačno, po konceptu holandskog “stritkturnog neutralnog rasta budžetskih rashoda” (nasuprot normativnog budžetskog salda u Z. Nemačkoj) opredeljuje se ciklični efekat budžetske politike na platežno sposobnu tražnju (tzv. budžetski impuls). I ukoliko je ciklični budžetski efekat 478

S. T. Cook and P. P. Jackson, Current issues in Fiscal Policy, Martin Rebertson, Oxford, 1979. st. 54-69.

261

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

pozitivan utoliko je budžetska politika ekspanzivna i vice versa. Tome u prilog idu kvantikacije indikatora skalnog impakta incidence budžetske politike u Z. Nemačkoj i Austriji. U celini posmatrano, prezentirani modeli zanemaruju efekte likvidnosti po liniji decitarnog nansiranja, budući da polaze od globalnog salda (a ne od likvidnog salda). No, i svaki pokušaj ogmantacije realnog kvantuma efektivne tražnje po pravilu automatski ne koindicira sa korespondentnim povećanjem realne ponude, zaposlenosti i društvenog proizvoda. Prenebregava se realni iznos ponude umesto potencijalnog nivoa outputa. A, ukoliko se budžetski decit (likvidniL) alimentira drugom kod nebankarskog sektora ciklični neutralni saldo i ciklični budžetski efekat bi dobili sledeću formu:479 CNBL = goYP - boYP - toY i CEBL = (G- T - Bns) - CNBL; gde je bo - učešće duga kod nebankarskog sektora u realizovanom društvenom proizvodu u baznoj godini. No, ukoliko se rezonuje u kategorijama ukupnog i likvidnog salda pokazatelj inatornog delovanja javnog nansiranja mogao bi da glasi480 IEBi = (G - T) - (go - to) Y i IEB2 = (G - T - Bns) - (go - bo - to)Y, mada Chand nije to saopštio481 niti se iz njegovih jednačina to može izvući. No, i pored toga, IEBi adekvatniji je pokazatelj za merenje inatornih efekata budžetske politike u stagacionim uslovima, dok je IEB2 adekvatniji pokazatelj u čisto inatornim trendovima. Finalno, budžetski impuls u verziji likvidnog bilansa, poprima sledeću formu: BIL1 � BIL2 �

��G � Gn � 1� � ��T � �1 � y� � Tn � 1�� � ��B � �1 � y� Bn��� Gn � 1

��G � B� � �Gn � 1 � Bn � 1� � ��T � �1 � y� � Tn � 1��� Gn � 1 � Bn � 1

pri čemu ie verzija cikličnog efekta likvidnog salda data u sledećem obimu: CELB = BIL y.482 No, i pored toga, egzaminacije politike “strukturne budžetske marže” (“Structural Budget Margin” SBM ili “marge budgétaire structuralle”), kao i politika “ne tuning” “Full Employment Balance” i “Ciclically Neutral Balance”, u funkciji harmonizacije alokativnog i stabilizacionog budžetskog mehanizma empirijski ne pokazuju optimalnu i programiranu relaciju između rasta javnog sektora i ekonomskog rasta nacionalne privrede.483 479 480

481 482 483

J. Lotz, Techiques of Measuring the Effects of Fiscal Policy, OECD, Paris, 1971. st. 813 i S. K. Chand, Summane Measures of Fiscal Inuence, Staff Papers 2/77 st. 421-422. Dr P. Jurković, Osnovni problemi funkcionisanja sistema i politike društvenog nansiranja, u “Sistem društvenog nansiranja”, Konzorcij ekonomskih instituta za međurepubličko-pokrajinski projekt “Privredni sistem SFRJ”, Zagreb, 1980. st. 80. Vidi: S. K. Chand, op. cit., st. 422-428. S. K. Chand, op. cit., st. 422-423. N. H. Oakland, Budgetary Measures of Fiscal Performance, Southern Economic Journal 4/69 st. 347-358, R. Solomon, A Note on the Full Employment Budget Surplus, Review of Economics and

262

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

Analizu budžetskog impakta i evaluacije multiplikatora u okviru švedskog modela polazi se od sledećeg sistema jednačina: C = αo + αl (Y - T) M = βo + β1Y Y = C + I + G + XM I = Io G = Go T = To X = Xo gde su: Y - nacionalni dohodak, C - potrošnja, I - investicije, G - javni rashodi (potrošnja), X - export, M - import, T - neto skalni prihodi po odbitku transfera, a marginalna sklonost potrošnji, 0 - marginarna sklonost importu. Iz prezentovanog sistema derivira se jednačina: Y = (A - alT) / (1 - al - 01), gde je A = ao - 0o + I + G + X. I ako je K = Y + M (totalna tražnja) onda je multiplikator totalne tražnje za promene G : ČKJČG = δY/δE + δM/δG, a multiplikator totalne tražnje za promene T : dK/čT = dY/6T + δM/δT. Odatle je: 1. �Y / �G � 1 / �1 � �o � �1� 2. �Y / �T � ��1 / �1 � �1 � �1� 3. �M / �G � ��M / �Y � � ��Y / �G � � �1 / �1 � �1 � �1� 4. �M / �Y � �1 5. �M / �T � ��M / �Y � � ��Y / �T � � ��1�1 / �1 � �1 � �1� 6. �K / �G � 1 � �1 / �1 � �1 � �1� 7. �K / �T � �� � �1�1 � �1��� / �1 � �1 � �1� gde su δK/δG, δY/δG, δM/δG, δK/δT, δY/δT, δM/δT promene totalne tražnje (K), promene nacionalnog dohotka (Y) i promene importa (M) u zavisnosti od promena javnih rashoda (G), odnosno skalnih prihoda (T). U empirijskoj verikaciji švedskog modela budžetskog sektora (prema podacima za 1969. god.) dobijeni su sledeći računi: �K / �G � �1 � 0.4 � / �1 � 0.8 � 0.4 � � 2.33 � 0.8 � 1.9 �K / �T � � �0.8 � �1 � 0.4 �� / �1 � 0.8 � 0.4 � � �1.9 � 0.8 � �1.5 Do identičnih rezultata došao je i prof. Matthiessen na bazi procene budžetskog efekta:484

484

Statistics 1/64 st. 105-108, N. H. Teetres, Estimates of the Full Employment Surplus, 1955-1964., Review of Economic Statistics 3/65 st. 309-314., A. R. Prest, Sense and Nonsense in Budgetary Policy, Economic Journal 1/68 st. 118., R. A. Musgrave, On Measuring Fiscal Performance, Review of Economics and Statistics 2/64, st. 213-220, J. Diamond, The New Orthodoxy in Budgetary Planning: A Critical Review of Duteh Exprince, Public Finance 1/77 st. 56-76. R/G. di Calogero, op. cit., st. 463-483 i L. Matthiessen, op. cit., st. 252-256.

263

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

�e � �g � � ���T � 6 � / Py �� gde su: e - totalna tražnja, g - državna potrošnja, T - nominalna vrednost skaliteta, G - nominalna vrednost javnih rashoda i Py - GDP deator; uključujući i diskrecione (ΔtY) i automatske (tΔY) varijacije (ΔT) po dva osnova: �T � �tY � t�Y �T � �tY � t�Yp � t�Yrp �T � T1 � To gde su: t - poreska stopa, ΔYp - promena planiranog dohotka i Yrp - promena anticipiranog dohotka. Usvajajući anticikličnu budžetsku politiku na kraju tridesetih godina, Švedska je, sa budžetskom reformom iz 1937. god. (čiji je tvorac Dag Hammarskojold), u varijaciju budžetske doktrine, izabrala simplicirani budžetski saldo za procenu incidence budžetske politike na ekonomiju. U šezdesetim godinama švedski ekonomisti u Ministarstvu za nansije i Institutu za ekonomska istraživanja su elaborirali metod evaluacija efekata varijacija budžetskih agregata na nivo globalne tražnje, uključujući i globalne efekte varijacija budžetskog salda. Metod se prvenstveno koristio za procenu reperkusija varijacija budžetskih komponenata (konsolidovanih) centralne administracije i lokalnih kolektiviteta na nivo tražnje, odnosno bruto nacionalni proizvod (PNB) plus uvoz u partikularističkoj formi budžetskog decita i nansijske štednje kao višak štednje javnog sektora u odnosu na investicije istog sektora. Upotrebljeni metod budžetske analize pretpostavlja da varijacije potrošnje i investicija javnog sektora “vrse” pozitivan efekat na globalnu tražnju, dok varijacije nansijske štednje javnog sektora “vrše” negativan efekat na totalnu tražnju. U sistemu proste ponderacije efekti multiplikatora javnih rashoda su jednaki dvojci, efekti multiplikatora transfera su jednaki jedinici i efekti multiplikatora skaliteta su manji od jedinice. Ovi multiplikatori mere incidencu varijacija ekonomske politike samo u toku prve godine te reprezentuju samo 80% od celokupnog statičkog multiplikatora. U pravilu, ovi multiplikatori su nekompatibilni sa multiplikatorima B. Hansena. Diferencija je evidentna i između automatskih i diskrecionih efekata budžeta. Jer, diskrecioni efekti podrazumevaju varijacije skalnih prihoda koje rezultiraju iz predviđenog ili anticipiranog dohotka u okviru date skalne stope. Naime, ukoliko je predviđen rast dohotka jednak potencijalnom rastu produkcije, efekti diskrecionih varijacija budžeta daju analogne rezultate američkom “l’excédent de budget de plein emploi” Full Employment Surplus u SAD-u. Prema tome, švedski metod konstituiše interesantan pokušaj amelioracije budžetske analize upotrebom simpliciranog budžetskog salda, pošto je poznata uloga varijacija prihoda i rashoda ekvilibriranog budžeta u ekspanziji tražnje. Sistem simplicirane ponderacije korišćen je, dakle, za procenu i merenje diferencija između efekata varijacija budžetskih agregata, odsustva distinkcije između incidence varijacije budžeta na PNB i incidence na izvoz. B. B. Aghvil i M. S. Khan su, polazeći od sledećeg sistema jednačina:485 485

Bijan B. Aghevli and Monsin S. Khan, Governement Decits and the Inationary proces in Developing Contries, Staff papers 3/1978, strane 383-416.

264

3. BUDŽETSKI SALDO I MODELIRANJE EKONOMSKIH EFEKATA BUDŽETSKOG SALDA

1) Budžetski saldo kao mera incidence budžetske politike Budžetska politika sa rastućim značajem upotrebljava se u regulaciji konjunkture, za realizaciju interne ravnoteže i za delovanje na ekonomsku aktivnost, kakav je slučaj u Francuskoj, doduše sa stanovišta postojećih (tri) salda. U savremenoj Francuskoj egzistiraju tri načina indentikacije budžetskog salda: najpre, inicijalni nansijski zakon; zatim, egzekucija (izvršenje) nansijskih zakona i, najzad, denitivni rezultat budžetskog ostvarenja. Generalni saldo inicijalnog nansijskog zakona reprezentuje budžetski saldo države, koji je procenjen u funkciji predviđene evolucije ekonomske aktivnosti i orijentacije ekonomske politike. Ostvarenje i izvršenje nansijskih zakona, shodno logici kontrole a posteriori, indicira rezultate operacija u toku više godina i to ne za svaku godinu niti za sve operacije i zakone. Denitivni rezultati izvršenja budžeta (“optique de gestion”) retrasiraju egzekutovane operacije nansijskog zakona u jednoj godini i nansijske probleme Trezora u toku izvršenja operacija nansijskog zakona. Međutim, predviđeni i ostvareni budžetski saldo se uvek međusobno razlikuju. Ostvareni prihodi i rashodi, kao i saldo, razlikuju se od predviđenih prvenstveno usled konjukture, inacije, nezaposlenosti, s jedne strane, i promena budžetskih parametara i modaliteta državne intervencije, s druge strane. Denitivni rezultati budžetskog salda države razlikuju se, pak, u odnosu na prethodne upravo zbog uključivanja ostvarenih operacija lokalnih kolektiviteta i socijalnog osiguranja, kao i polujavnih institucija i organizacija. Sledeći tabelarni pregled budžetskog salda u Francuskoj u periodu od 1965-1975. godine, upravo potvrđuje empiriju različitih modaliteta budžetskog decita. Nacionalna konta omogućavaju prikazivanje operacija javnog sektora, koje su regrupisane na sledeća tri konta: (1) konto tekućih operacija (tekući rashodi i prihodi), (2) kapitalni konto (bruto akumulacija realnih aktiva) i (3) nansijski konto (neto tokovi aktiva i nansijskih pasiva). Saldo prvog konta reprezentuje neto štednju administracije; saldo drugog konta reprezentuje njen kapacitet ili nansijsku potrebu; saldo trećeg konta reprezentuje saldo neto zaduživanja. Kapitalni i nansijski konto reektuju širu verziju koncepta budžetskog decita. a) Verzija budžetskog salda u užem smislu “Kapacitet (ilipotreba) nansijski” ili “budžetski saldo u užem smislu” deniše se kao diferencija između skupa prihoda skalnog i neskalnog porekla i sume tekućih rashoda za dobra i usluge, i rashoda u kapitalu: 266

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

B � D � E � � A � C� � F � G gde su B - tekući prihodi, D - amortizacija ksnog kapitala, E - neto transferi u kapitalu (dobijeni), A - tekući rashodi, C - formiranje bruto kapitala, F - neto nansijske aktive, G - neto zaduživanje (bruto dug minus rambursmani), F - G neto nansijska štednja. Veličine A i B su elementi konta tekućih operacija, dok su F i G konstituante nansijskog konta. Saldo konta tekućih operacija (A B) sa C, D i E formira konto ka’pitala.486 Prema prezentiranoj simpliciranoj formalizaciji pozitivni budžetski saldo (kapacitet nansiranja) indicira sumu resursa koju administracija koristi ili za povećanje svojih zajmova i nansijskih plasmana ili za reduciranje svojih zaduživanja. Inverzno, negativni budžetski saldo (potreba za nansiranjem) indicira sumu resursa koju administracija obezbedjuje bilo likvidacijom nansijskih aktiva bilo pozajmljivanjem (zaduživanjem). b) Verzija budžetskog salda u širem smislu U širem smislu budžetski saldo može biti denisan kao “potreba za dugom (neto zaduženje) javnog sektora”, koja proističe iz salda tekućih i kapitalnih operacija, kao i operacija zajmovnih i ostalih nansijskih plasmana. U ovoj akceptaciji, budžetski saldo ekvivalentan je diferenciji između skupa resursa i ukupnih rashoda u formi tekućih javnih rashoda, “acquisition” realnih aktiva i nansijskih aktiva: B � D � E � � A � C � F� � G Pri tome, veličina G je saldo javnog duga koji je jednak sumi novoemitovanih dugova umanjene za iznose amortizacije postojećih dugova i koji korespondira saldu skupa elemenata pasive nansijskog konta javne administracije. U proširenom konceptu budžetskog salda rekonsiderirani efekti zavise od tipa pozajmljivanja i nansijskih plasmana. No, i u užem konceptu (“capacité où besion de nancement) i u širem konceptu (“besion d’emprunt net”) budžetskog salda impakt na tražnju zavisi od modaliteta pokrića decita pozajmljivanjem, tj. da li se radi o zajmu kod centralne banke ili o zajmu kod komereijalnih banaka ili o zajmu kod nebankarskih sektora. v) Verzija “ponderisanog budžetskog salda” Koncept “ponderisanog budžetskog salda” (salde de budgét pondère) reprezentuje ranirani koncept budžetskog salda. Račun indikatora ponderisanog budžetskog salda formuliše se na sledeći način: m � n � ISB � � � Wdi �Di � � Wtj �Tj � � k j�1 � i �1 �

gde su: Di - varijacije različitih kategorija javnih rashoda, Wdi - relativni tereti ovih kategorija rashoda, Tj - različiti tipovi javnih prihoda, Wtj - relativni “tereti” 486

Egalitet rashoda (A + C + F) i prihoda (B + D + E + G) reprezentuje budžetsku ravnotežu.

267

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

ovih tipova prihoda, k - opšti multiplikator. Ovaj tip budžetskog salda dobija se atribucijom specičnih tereta svakoj komponenti budžeta (množenjem) i sumiranjem svih komponenata. Ponderacija različitih komponenata se prevodi “širinom” budžetskog impakta via nacionalni dohodak ili na ukupnu tražnju roba i usluga. Proizvod varijacije svake komponente budžeta i njenog tereta posmatra se kao indikator primarnog efekta svake komponente, pri čemu se ukupni efekat dobija multiplikovanjem ovog proizvoda sa generalnim multiplikatorom. Primarni efekat reprezentuje tražnju ili produkciju koja je kreirana ili apsorbovana modikacijom budžetske politike, odnosno budžetske kompozicije. Efekat multiplikatora konstituiše sumu primarnog efekta i ulterijernih promena intervencijom na operacije privatnog sektora nakon inicijalne modikacije budžetske politike. Adicijom efekata multiplikatora dobija se indikacija totalnog efekta budžetske politike. Opšti multiplikator deniše se na simplicirani i kompleksni način, kao multiplikator privatne potrošnje. U tom kontekstu, impakt budžetske politike, koji rezultira iz ponderisanog budžetskog salda, reektuje automatske i/ili diskrecione promene različitih budžetskih komponenata, pri čemu se “ponderisani budžetski saldo” posmatra kao adaptirani partikularistički indikator za analizu relacije izmedju orijentacije budžetske politike i ekonomskog ciklusa. U toj optici, budžetski impakt se izražava prema nivou nacionalnog dohotka tekuće ili prethodne godine. Varijacije ponderisanog budžetskog salda interpretiraju se kao rezultat komparirane evolucije efektivnog i hipotetičkog PNB, budući da incidenca budžetske politike na tražnju reektuje razmak između efektivnog i hipotetičkog outputa. Budžetski decit u recesionoj poziciji privrede vrši efekat podržavanja (“effet de soutien”) konjukture, stopirajući ekonomske deklinacije i stimulirajući konjukturnu reprizu. Inverzno, budžetski sucit u ekonomskoj ekspanziji koči ekscesivno pregrejanu konjukturu (što se u praksi SAD empirijski potvrđuje).

2) Modeliranje ekononiskih efekata budžetskog salda Realizacijom skalnih prihoda, javnih rashoda i budžetskog salda ostvaruju se funkcije javnog nansiranja (stabilan nivo cena, i zaposlenosti, ravnoteža spoljnotrgovinskog i platnog bilansa, optimalna stopa rasta, programirana raspodela dohotka, racionalna alokacija resursa, planirana privredna diversikacija i ekasno zadovoljavanje javnih potreba) na makroekonomskom i mikroekonomskom planu. Na makroekonomskom planu obično se realizuju “efekti tražnje”, odnosno efekti stabilizacije, kao i tzv. “efekti likvidnosti”; dok se na mikroekonomskom nivou ostvaruju tzv. “efekti stimulacije”. U osnovi radi se o kratkoročnim efektima na strani tražnje i o dugoročnim ciljevima na strani ponude. U ekonomskim modelima stabilizacije marginalna sklonost potrošnji je relativno stabilna veličina, dok su investicije i javni rashodi egzogeno determinisane varijabile. U tom ambijentu, autonomni porast skaliteta deluje multiplikatorski na kontrakciju tražnje, a autonomni porast javnih rashoda deluje, takođe, multiplikatorski na ekspanziju tražnje. No, u uravnoteženom modelu javnog nansiranja ekvivalentni porast javnih rashoda i skalnih prihoda vodi ekspanzivnom učinku ekvilibriranog budžeta; budući da je ekspanzivni efekat rasta budžetskih rashoda veći od 268

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

kontraktivnog efekta rasta budžetskih prihoda. Stoga, učinak uravnoteženog budžeta nije neutralan na tražnju. Obrnuto posmatrano, u modelu sucitarnog nansiranja, restriktivni efekti skaliteta su naglašeniji od ekspanzivnih efekata budžetskih rashoda za iznos koecijenta učešća budžetskog viška u ukupno ostvarenim skalnim prihodima. Najzad, u modelu decitarnog nansiranja, ekspanzivni efekti budžetskih rashoda u odnosu na restriktivne efekte skalnih prihoda su naglašeniji od evidentiranih efekata rashoda i prihoda ekvilibriranog budžeta. S promenama budžetskog salda modikuje se nivo nansijskog potencijala privrede, jer se reduciranjem budžetskog viška i ogmantacijom budžetskog “manjka” podiže nivo likvidnosti sa uvođenjem tzv. “efekta likvidnosti” u komplimenciji sa tzv. poletnim “efektima tražnje”. Obrnuto, povećanje budžetskog sucita i redukcija budžetskog decita reducira koecijent likvidnog disponibiliteta (sterilizacijom kupovnih snaga) komplementarno sa sapinjanjem efektivne tražnje. Konačno, indukeijom budžetskog salda “solidarizacijom” privrednih gubitaka, premiranjem investicija, “solidariziranim” tretiranjem rizika, beneciranim kamatama, razvojnim premijama, regresiranim proizvodima, subvencioniranim privrednim jedinicama, kompenzacijama devalvacije, ulaganjima u kadrove i nauku, izvoznim refakcijama, kompenzacijama u poljoprivredi, stimuliranjem tehničko-tehnološkog progresa, beneciranim tretmanom nerazvijenih područja, budžetskim investicijama, koncesijama za uvoz kapitala, bonikacijama ubrzane amortizacije, diskriminatorskim ili diferenciranim oporezivanjem, deteksacijama akumulacije, skalno selekcioniranim programima prioritetnog razvoja, nansiranjem infrastrukture i slično, uvode se tzv. “efekti stimulacije” na planu rasta realne ponude i potencijalnog outputa. a. Polazeći od dohotka u proceni ukupne proizvodnje, svi porezi se po pravilu dodaju raspoloživom dohotku da bi se dobio nacionalni netoproizvod po tržišnim cenama (Haberler i Hagen): Yd � Td � Ti � R � Y gde su: Yd raspoloživi dohodak, Td direktni porezi, Ti indirektni porezi, R transferi i Y ukupni dohodak. No, ukupni dohodak se može dobiti i dodavanjem javnih rashoda (G) raspoloživom dohotku: Y = Yd + G, s obzirom da je Td + Ti R = G. U slučaju zajmovnog nansiranja, pak, ukupni dohodak dobija se sabiranjem raspoloživog dohotka (Yd) i javnih rashoda za dobra i usluge (G), i oduzimanjem budžetskog decita (D): Y = Y d + GD, jer je Td + Ti R = G D (Musgrave). b. Reagovanje promena skalnih prihoda (T) na promene nivoa nacionalnog dohotka (Y) u obliku lučne elastičnosti: Er �

�T / T �Y / Y

269

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

(pri čemu ET meri procentualne promene T koje nastaju kao rezultat određene proporcionalne promene Y) i reagovanje promena javnih rashoda (G) na promene nacionalnog dohotka (Y), takođe, u obliku lučne elastičnosti: Er �

�G / G �Y / Y

(pri čemu Eg meri procentualne promene G koje nastaju kao rezultat određene proporcionalne promene Y), različitog su kvantitativnog karaktera usled uključenog decitarnog sunansiranja inatorne javne potrošnje i javnog sektora u celini. c. Merenjem elastičnosti udela društvenih troškova (rashoda) opšte i zajedničke potrošnje u nacionalnom dohotku u odnosu na promenu veličine dohotka po stanovniku, po formuli Brusa: Er �

�X / �Y �X / �P � X/Y Y/P

(gde su: E elastičnost opSte i zajedničke potrošnje, X opšta i zajednička potrošnja, Y nacionalni dohodak, P stanovništvo) ne utvrđuje se asimetričnost javnih rashoda u odnosu na tražnju, budući da u njihovoj strukturi dominiraju rigidni troškovi sa prenaglašenim društveno-ekonomskim prioritetima. d. Primenom formule o eksponencijalnom rastu društvenih rashoda opšte i zajedničke potrošnje:487 Gt1 � Gt 0 �1 � g �

t

odnosno 1 log �1 � g � � t �log Gt1 � log Gt 0 � t (gde su: G ukupni društveni rashodi, g stopa rasta G,t vreme) dobijaju se podaci o godižnjim srednjim geometrijskim stopama rasta društvenih rashoda uprkos potrebi njihovog kresanja u politici ekonomske stabilizacije. e. Sharp i Flenniken su kvantikovali budžetski decit kao producent inacije primenom sledećeg obrasca:488 %�Pt � Kt � B1 �C1 � It � � B2 Xt � B3 Dt � Up gde su: % ΔPt stopa inacije u periodu t, Ct+It ukupna potrošnja i investiciona tražnja u periodu t, Xt ukupna neto eksportna tražnja, Dt budžetski decit, K, Bi, B2, B3 koecijenti procene i Ut stohastička greška. f. Lotzov model, koji je prihvatljiviji za ekonomiju SAD od švedskog modela (i od R. Musgravea pohvaljen), kvantikuje primarne efekte budžetske politike: 487 488

H.Sempé, Budget et Trezor, Ed.Cujas, Paris, 1973, str. 40-41. A.M. Sharp and Ph.S. Flenniken, Budget Decits: A Major Cause of Ination?, Public Finance Quarterly 1/1978, str. 115-127.

270

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

G � Rs � Rb � 0.9Rp � 0.3Ri � 0.5Tc � 0.9T0 gde su: G - državne nabavke, Rs - subvencije lokalnim kolektivitetima, Rb- transferi preduzećima, Rp - transferi pojedincima, Rj - isplate neto kamate, Te - porez na dohodak preduzeća i T0 - ostali skaliteti. g. Model Wolfa i Steversa pokazuje da je budžet koherentan sa planom pod uslovom da budžetski autoriteti respektuju određenu maržu. “Budžetska marža” u tom kontekstu reprezentuje razliku između budžetskog salda kompatibilnog sa stopom rasta posmatrane godine u odnosu na predhodnu godinu. Polazeći od jednačine: dY = dem + dea+dKm+dKe + dB (gde su Y nacionalni dohodak, Cm potrošnja domaćinstva, Ca potrošnja javne administracije, Km investicije domaćinstva u stambenu izgradnju, Ke investicije proizvodnih preduzeća, Ka javne investicije, B decit platnog bilansa) ovi autori su razvili jednačinu “rezidualnog rasta” nacionalnog dohotka, pošto su izolovali rast potrošnje i investicija administracije: dCa � dKa � dY �dCm � dKm � dKe � dB� Kvalikovani tzv. rezidualni rast reprezentuje maksimalnu sumu koja može uvećati budžetski saldo (kao odnos denitivnih rashoda i prihoda) bez uticaja na stopu rasta dohotka. Od rezidualnog rasta prelazi se na disponibilni rast (Taeeroissement disponible”), trasirajući spontanu evaluaciju rashoda lokalnih kolektiviteta (dX): D � dY � �dCm � dKm � dKe � dB � dX � gde je: D “raspoloživi” rast. U tom ekonomskom ambijentu budžetska marža deniše se na sledeći način: M � �1 / p � � D (gde je p - ponderisani koecijent sklonosti potrošnji), mada je derivacija budžetske marže iz stope disponibilnog rasta, po Dénizetu, ekonomski iregularna; budući da se kompatibilitet između plana i ekonomskog budžeta ostvaruje i prosredstvom kredita javnom sektoru, subvencija, zajmova, skaliteta, primova, alokacija, prestacija, degrevmana, rashoda za dobra i usluge, javnih investicija i dr. mehanizmima radi podržavanja ekonomske konjunkture, suzbijanja rasta cena i nezaposlenosti, ekonomskog rasta i spoljnoekonomskog ekvilibrijuma. h. U Švajcarskoj je, naime, koecijent akcelcracije javnih rashoda znatno viši od istog koccijenta skalnih prihoda komuna: RC / PNB � 6.05 � 0.09t � 0.83t2

�62.91� � �4.49��8.47� R2 � 0.94 DC / PNB � 6.04 � 0.16 y � 1.34 t2

� 41.84 � � �4.89��9.13� R2 � 0.95 271

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

gde su: Re skalni prihodi komuna, De budžetski rashodi komuna, t koecijent, R2 koecijent korigovane determinacije, PNB bruto unutrašnji proizvod. Otuda je i decit kantona povećan sa 6% budžetskih rashoda u periodu od 19651965. godine na 12% u 1971. godini. Istovremeno, u empirijskoj verikaciji doprinosa lične potrošnje i eksporta (uključujući i javne rashode i skalne prihode) rastu nacionalnog dohotka: C � 2.299 � 0.7572 � Y � �T � TR �� R2 � 0.9931

� �3.0 �� 43.3� DW � 2.239 M � 7.804 � 0.3620 �C � G � I � X � R2 � 0.9963

�19.5��59.3� DW � 0.925 posredstvom jednačine Y = C+1 + G + X M dobijeni su sledeći multiplikatori: 489 �Y � 0.9396 � �T � �TR � � 1.241� � � �I � �X � gde su: C lična potrošnja, I investicije, M izvoz, X uvoz, Y nacionalni dohodak, T direktni porezi na domaćinstva, TR transferi domaćinstvima, G javni rashodi za dobra i usluge. i. Primenom Lotz-Marssove jedančine, dobijen je “tax racio” u zemljama u razvoju: T / Y � 11.65 � 0.002 yp � 0.06 F / Y gde su T/Y tax racio (uključujući i kontribucije socijalnom osiguranju), Yp per capita GNP u S i F/Y import racio plus eksport u GNP. j. Uslovljenost instrumenata (poreske i budžetske) politike i faktora koji determinišu stopu privrednog rasta može se kvantikovati polazeći od sledećeg sistema jednačina: e = t + b + m ukupno državni rashodi m + r/v porast količinc novca ip = s (1 t) b + n privatnc investicije it = k . r ukupne investicije e = Cg + ig ukupni državni rashodi it = Ig + ip ukupne investicije Ig = J i t javne investicije

489

OECD, Suisse, Etudes économiques, Paris, 1975, strana 31.

272

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

gde su:490 e ukupni državni rashodi, t poreski prihodi, b državni zajam, m porast količine novca, v brzina opticaja novca, r stopa privrednog rasta, z’p privatne investicije, s štednja, n neto uvoz kapitala, k kapitalni koecijent, (k = I/y, ΔY/y = r, I/y = i), Cg ukupna državna potrošnja, zg državne investicije, /’t ukupne investicije,y procenat učes’ća državnih investicija u ukupnim investicijama. Rešenjem datog sistema jednačina po t dobija se: t�

Cg � s � r � k � 1 / v � � n 1� s

I, ukoliko je kapitalni koecijent tri (3), javna potrošnja 15%, privatna štednja 5%, i neto uvoz kapitala 5% od nacionalnog dohotka, onda za stopu rasta od 6% treba obezbediti nivo poreza od 22% od nacionalnog dohotka. No, nivo poreskih prihoda (22% od nacionalnog dohotka), po pravilu varira u zavisnosti od poreskih veličina 5, c, n, r, k. k. Konačno, u većini zemalja članica EEZ budžetski decit se izražava u formi: G + P T = dB + dH gde su: G javna potrošnja za dobra i usluge i transferna plaćanja, P interes na javni dug, T skalni prihodi (dohodak), B neto “public holding of governments bonds” i H monetarna baza (high powered money); iako se u poslednje vreme desna strana jednačine proSiruje promenama disponibilnih deviznih rezervi (dR): G + P T = dB + dH dR.491 Radi se, evidentno, o teorijskim unikacijama formulacija decitarnog nansiranja javne potrošnje, ali i o praktičnim sameravanjima efekata budžetskog salda. I, pošto po (na kraju) Keynesovoj doktrini, klasična striktna budžetska ravnoteža u uslovima cikličnog kretanja privrede (alternacija prosperitetne ili depresitetne faze) ima za posledicu ubrzanje ekspanzije ili depresije u rušenje ekonomskog ekvilibrijuma, to je i Keynes pretendovao na tolerantni budžetski decit u periodu ekonomske depresije, koji ne iziskuje ekscesivno zaduživanje države niti generira inilaciju. U tom spcktru, Kevnes sc zalagao za korišćenje budžetskog decita za nansiranje investicione tražnje, koji sc multiplikatorski odražava na rast dohodaka, a time i na rast skalnih randmana, koji sc multiplikatorski održava na rast dohodaka, a time i na rast skalnih randmana, koji rekompenziraju ncdostatak javnih rashoda dinamički aspekt budžetske ravnoteže. I, obrnuto, izvlačenjem budžetskih viškova iz potrošnih punktova javnog sektora koči se ekscesivni trend efektivne tražnje i zatvara inatorna pukotina u periodu pregrejane konjukture. U evoluciji ekonomske aktivnosti, koja se ogleda bilo akceleracijom u pecriodu ekspanzije bilo deceleracijom u periodu recesije (pod pretpostavkom skladno komponovane skalne reglementacije i programiranog 490 491

Simboli reprezentuju veličine u % od nacionalnog dohotka. E. Vessillier, Economice Fnanciére et nances publiques, P.U.E. Paris, 1971., strana 57. i S.C. Colm, Cours d’economie publique, E.N J.E.A, Paris, 1969., strana 152.

273

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

adjustiranja budžetskih rashoda), rast ili pad nacionalnog dohotka inducira modikaciju u poreskom randmanu i bloku javnih rashoda sa retroaktivnim pritiscima na potrošnju, akumulaciju, investicije, tražnju, cene, zaposlenost, platni bilans, stopu rasta itd.

274

Glava treća JAVNI MENADŽMENT I BUDŽETSKI SEKTOR408

1. OD TRADICIONALNE UPRAVE KA NOVOM JAVNOM MENADŽMENTU

U poslednje dve decenije javnu upravu zadesio je talas reformi bez presedana. Tradicionalni model našao se na udaru snažne kritike građana i privatnog sektora, ali i teoretičara organizacije i upravljanja državom. U osnovi ovih reformi bio je stav daje država postala glomazna i sa previše nadležnosti, a da tržište nudi superiornije mehanizme za ekasnije snabdevanje javnim dobrima i uslugama. One vode poreklo iz razvijenih industrijskih ekonomija, čiji su se politički lideri našli pod pritiskom javnosti i privrede da povećaju ekasnost uprave, smanje državne rashode, i poreze, uz istovremeno održanje visokog nivoa socijalnog osiguranja i drugih javnih usluga. Programi reforme javne uprave koji su izvršili snažan uticaj na međunarodnu upravnu politiku vuku korene iz vestminsterskih sistema (Australija, Novi Zeland, Velika Britanija i Kanada) i Sjedinjenih Američkih Država - zemalja koje se s pravom smatraju glavnim predstavnicima “Novog javnog menadžmenta”. Talas upravnih reformi zapravo je krenuo iz Velike Britanije 1979. godine, kada je u ovoj zemlji izvršena radikalna promena u programu i načinu rada vlade i njene administracije radi smanjenja uloge države u ekonomskom životu. Značajno je promenjen statusi i delokrug nadležnosti i poslova što je dovelo do suštinskog razmatranja prakse i koncepta postojećeg sistema javne uprave. Reforme su ubrzo uzele maha i u drugim zemljama, uz podršku i vođstvo Bretonvudskih institucija koje su propagirale novi javni menadžment, upravo sa ciljem da se umanji uloga države u proizvodnji roba i pružanju usluga. Nepostojanje 408

Prevodi Ministarstva pravde Republike Srbije, Beograd, 2002/03

275

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

državne uprave koja postiže zadovoljavajuće rezultate smatralo se i preprekom za uključivanje u globalnu ekonomiju, pa je upravna reforma državi trebalo da obezbedi novi sistem, koji će joj omogućiti da se na odgovarajući način globalizuje. Pošlo se od stava da jaka, demokratska država i globalizacija idu zajedno. 409 Često smatran kritikom “birokratije” i glomazne državne administracije, ovaj novi pristup je predskazao istinski preokret kad je reč o ulozi države i njenim funkcijama. Reforme koje je podrazumevao ovaj pristup bile su usmerene na smanjenje broja organa uprave i zaposlenih u javnoj upravi, eliminaciju uloge države kao proizvođača roba i davaoca usluga, promociju privatizacije, deregulacije i decentralizacije i suštinsku prornenu prirode poslovanja vlade. Politika koja je u početku naglasak stavljala na održanje makro-ekonomske stabilnosti, zaustavljanje inacije, smanjenje budžetskog decita i javne potrošnje, pretvorila se u kampanju za “stanjivanje” i umanjivanje državne organizacije, a time i njenog uticajana ekonomiju i društvo. Ovakav pristup branjenje sa moralnog, ideološkog, kao i sa sasvim pragmatičnog stanovišta. Ogromni troškovi socijalnih programa u zapadnoj Evropi i drugim industrijalizovanim zemljama doveli su do sumnji u smislenost i održivost države blagostanja koja je promovisana u periodu posle Drugog svetskog rata i koju je trebalo redizajnirati. Potreba da se unapredi ekasnost u javnom sektoru i da se smanje javni rashodi propraćena je paketom mera koje su imale karakter uvođenja tržišnih mehanizama u javni sektor. Iako uspeh varira od zemlje do zemlje, ovi principi se, ipak, mogu smatrati svetskim trendom. Taj trend je verovatno bio i pod uticajem sistema vrednosti u čijoj izgradnji su značajnu ulogu imale i multilateralne organizacije, mediji i građansko društvo. Takav pristup se manifestovao slabim, ali očiglednim opadanjem tradicionalnih struktura vlasti, redukovanjem hijerarhijskih nivoa i tendencijom da građani dobiju pravo glasa, pa i direktan uticaj na vršenje javnih poslova.410 Zbog svog značaja, kapaciteta za napredak i tehnološkog napretka, zemlje sa vestminsterskim sistemom su kolektivno izvršile snažan uticaj na upravnu reformu širom sveta. Ali, one su po mnogo čemu izuzetak. Sve su visoko razvijene, demokratske, stabilne i prosperitetne. Služe se istim jezikom i, uprkos mnogim razlikama, sličnim sistemom vrednosti i tradicijom. Imaju istu kombinaciju javnih usluga u socijalnoj sferi, koje mnoge druge zemlje i da je očigledno nemaju. Domaći proizvod ovakvog okruženja, popularni “novozelandski” model se vrlo brzo prilagodio u ovoj grupi zemalja i od tada bio eksportovan u druge delove sveta, doduše sa različitim uspehom. Međutim, u zemljama u razvoju koje su kopirale vestminsterski model, i osim nekih pozitivnih rezultata koji su proistekli iz takvih reformi, mnogi smatraju da je “povlačenje” države iz oblasti poput zdravstva, prosvete, urbanizma bilo štetno. Pod pritiskom programa za strukturno prilagođavanje, čiji je cilj ekonomska stabilnost, mnoge zemlje koje su težile ostvarivanju standada razvijenih resile su da prekinu ili smanje aktivnosti upravo u socijalnoj sferi. Bolje rešenje je mogao biti pokušaj poboljšanja naplate poreza ili povećanja izvora prihoda izmenom 409 410

Ibidem Ibidem

276

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

poreskog sistema. Samo kroz mere za smanjenje poreske evazije, mnoge zemlje u razvoju mogle su značajno da uvećaju prihode. Ipak. za tako nešto potrebna je snažna politička volja, kao i postojanje efektivnih sistema državne uprave i jači kadrovski kapaciteti. Gledano u celini, reforme na terenu funkcionisanja i uloge države u ekonomskoj sferi imale su, u mnogo slučajeva, očekivane efekte. Privatazija javnih preduzeća i servisa koji proizvode robe i pružaju usluge smanjila je ulogu države u oblastima gde je privatni sektor često predstavljao bolju alternativu, posebno kad je reč o infrastrukturnim uslugama. Izuzetak su one delatnosti za koje država ima specičnu odgovornost ili interes, kao što je npr. policija - uključujući zatvore, sudove, javnu bezbednost. U razvijenom svetu, kraj državnog monopola u mnogim oblastima rezultirao većom konkurencijom, nižim cenama i većim izborom za potrošača. Unapređenju ljudskih resursa u javnom sektoru i jačanju institucio¬nalnih kapaciteta uprave nije posvećena jednaka pažnja kao liberalizaciji privrede. Iskustvo ukazuje i na ograničenja ovakve strategije. Postalo je očigledno da makroekonomski programi nisu dovoljni da bi se rešili fundamentalni problemi Javne uprave. Štaviše, neto efekat ovih politika prilagođavanja bilo je žalosno zanemarivanje i dalje oslabljivanje strateških institucija, pre svega kadrovskog sistema u javnoj upravi, posebno u zemljama gde proces “izgradnje države” još nije završen. Greške onih metoda se danas, iako sa zakašnjenjem, sve više uviđaju. Primenljivost ovih različitih modela države i pitanje da li se to razvija nova globalna paradigma javnog menadžmenta su stoga teme za značajnu raspravu i razmatranje, posebno ako se uzme u obzir snažna ideološka priroda političkih strategija koje oni predstavljaju. Novi javni menadžment (New Public Management) i takozvano “reosmišljavanje” (reinventing goverment) su upravo alati korišćeni u procesu unapređenja ekasnosti javnog sektora i smanjenja troškova.411

2. NOVO UPRAVNO OKRUŽENJE

A. Danas je mnogima teško da zamisle, ali je pre sto godina reč birokratija imala pozitivnu konotaciju. Ona je označavala racionalnu, naprednu doktrinu tj. vrstu organizacije, koja je trebalo da zameni arbitrarnu vlast autokratskih režima. Birokratija je u upravljanje državom uvela istu logiku, kakvu je neprekidna proizvodna traka donela u fabriku. Hijerarhijskim upravljanjem i funkcionalnom specijalizacijom, postalo je moguće ekasno preduzimati velike, kompleksne zadatke. Birokratski model je funkcionisao dugo, ne zato što je bio ekasan, već zato što je otklanjao osnovne probleme, za koje su ljudi tada želeli da budu rešeni. 411

Ibidem

277

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Obezbedio je sigurnost, pre svega, od nezaposlenosti koja je bila svojstvena prethodnom periodu. Obezbedio je stabilnost, veoma bitan kvalitet nakon velike depresije. Obezbedio je poverenje u pravednost i nepristrasnost uprave. (Birokratija je, kako ističe Veber, stvorena da sve tretira jednako). Pružio je standardizovane usluge koje su odgovarale svima, koje su ljudima bile potrebne i koje su očekivali u industrijskoj eri.412 Birokratski model se razvijao u uslovima koji su sasvim različiti od današnjih. Razvijao se u društvu “sporog koraka”, društvu u kome se promene dešavaju polako. Razvijao se u eri hijerarhije gde su samo oni na vrhu piramide imali dovoljno informacija da donose odluke. Razvijao se u društvu ljudi koji su radili svojim rukama, a ne svojim glavama. Razvijao se u doba masovnog tržišta, kada je većina građana imala slične želje i potrebe. Danas to više ne postoji. Zivimo u doba promena koje zaustavljaju dah. Živimo u vreme globalnog tržišta koje predstavlja ogroman konkurentski pritisak na ekonomske institucije. Zivimo u informacionom društvu u kom građani dolaze do informacija gotovo jednako brzo kao i njihovi političari. Živimo u ekonomiji baziranoj na znanju u kojoj obrazovani radnici ne trpe komandovanje i zahtevaju autonomiju u radu. Danas su potrošači obrazovani i sa svešću o standardima kvaliteta proizvoda i usluga i mogućnostima izbora. U ovakvom okruženju birokratske organizacije razvijene tokom industrijskog doba, kako javne tako i privatne, sve nas više izneveravaju. Danas se organizacije okreću konkretnim potrebama potrošača, nudeći im širok izbor nestandardizovanih usluga. One rukovode konsultacijama i podsticajima pre nego “vojnim” komandovanjem, što zaposlenima daje osećaj smisla i kontrole, pa čak i “vlasništva”. One razvijaju pristup kojim radije “opunomoćuju” građane, nego da ih jednostavno “opslužuju” dajući im pravo i mogućnost da učestvuju u procesima, a ne da samo pasivno koriste usluge. B. „Opunomoćavanje” građana predstavlja centralni motiv u menadžerskoj doktrini. Hipoteza je da su građani širom sveta “oštećeni” birokratskim pravilima koja ograničavaju mogućnosti izbora i pristupa kvalitetnim uslugama. Takođe. pretpostavlja se da privatizacija, “spoljno snabdevanje” javnih usluga i debirokratizacija vode ne samo većoj satisfakciji građana/potrošača, već i većoj slobodi i potpunijoj demokratiji. Drugim rečima, „menadžerizam” se u smislu ekasnijeg, preduzetnog, rezultatima orijentisanog upravljanja javnim sektorom, suprotstavlja upravi omeđenoj pravilima. Birokratske institucije, istina, još funkcionišu u određenim okolnostima. Ako je okruženje stabilno, zadatak relativno jednostavan, a kvalitet efekata nije kritičan, tradicionalna javna birokratija može obaviti posao. Ali, većina državnih institucija danas obavlja veoma kompleksne zadatke, u konkurentnom okruženju, koje se brzo menja, sa potrošačima koji žele kvalitet i izbor. Dejvid Ozborn i Ted Gebler u kultnoj knjizi „Reosmišljavanje vlade” (Reinventing Government) naglašavaju: “U izvesnom smislu, ovo je simptom progresa - razarajućeg sudara do koga dolazi kada se nova stvarnost suoči sa starim institucijama. Naše informacione tehnologije i naša ekonomija znanja daju nam šansu da činimo stvari o kojima nismo ni sanjati pre pedeset godina. Međutim, da bi iskoristili tu priliku, 412

Ibidem

278

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

moramo da raščistimo ruševine naših institucija iz industrijske ere i da sagradimo nove.”413 C. Pre nego što predstavimo elemente novih reformskih ideja, neophodno je da kratko proučimo ideje i praksu u koju se može locirati razvoj reformi u poslednjoj deceniji ili dve. Pitanje uloge i nadležnosti države nije uopšte novo, iako literatura koja veliča novi reformski talas to retko napominje. Ovo su zaista bila pitanja kojima su se bavili lozo poput Aristotela u antičkoj Grčkoj, Konfučija u staroj Kini i Makijavelija u srednjovekovnoj Italiji. Ali začeci aktivističke, birokratske države, uprkos prethodnim paralelama, praktično su fenomen dvadesetog veka. Odlike ove birokratske države najjasnije je, pod jakim uticajem ranijih spisa Amerikanca Vudroa Vilsona, predstavio nemački sociolog Maks Veber 1920, godine. Veber naime ukazuje kako bi trebalo: • da postoji jasno razdvajanje politike i administracije, a time i jasne uloge političkih lidera (uglavnom izabranih) i državnih zvaničnika (uglavnom imenovanih) • da administracija bude trajna i predvidiva, i da funkcioniše na osnovu pisanih, nedvosmislenih pravila • da se državni službenici zapošljavaju na osnovu kvalikacija i budu obučeni profesionalci • da organizacija oslikava funkcionalnu raspodelu posla i hijerarhijski raspored zadataka i ljudstva • da sredstva pripadaju organizaciji, ne pojedincima koji rade u organizaciji • da glavna motivacija bude osećaj dužnosti, ili javnog interesa; koji prevazilazi lične ili interese organizacije. Do daljeg usavršavanja tradicionalnog modela javne uprave došlo je primenom ideja „naučnog menadžmenta” baziranih na privatnom sektoru. One su uvele ekasne operativne metode zasnovane na standardizaciji zadataka, principu „jedan najbolji način” za prilagođavanje radnika zadacima i sistematskoj kontroli zadataka, procesa i radnika. Ovi principi su se lako adaptirali na birokratske strukture. Poslednji dodatak tradicionalnom modelu bila je primena znanja iz socijalne psihologije, kroz pristup baziran na “međuljudskim odnosima”. On se često poredi sa pristupom naučnog menadžmenta, ali je u praksi postizao veću ekasnost pri obavljanju poslova, obraćajući pažnju na potrebu za motivacijom radnika pre nego na njihovo isključivo kontrolisanje i usmeravanje.414 Unapređeni birokratski model masivne organizacije smatrao se racionalnim i superiornim u odnosu na druge alternative. Istorijski razvoj u XX veku potvrdio je rast i snagu državne organizacije na ovim principima. Rezultat toga: državna organizacija izgledala je gotovo isto u različitim tipovima političkog režima ili ekonomskog sistema. Dva svetska rata i depresija između njih, uslovili su da sve vlade moraju da planiraju i koordiniraju upotrebu nacionalnih resursa, posebno u upravljanju ekonomijom. Ovo je u periodu posle 1945. godine dovelo do ekspanzije 413 414

Ibidem Ibidem

279

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

odgovornosti države za socijalno osiguranje. Konačno, u ovom periodu došlo je do raspada starih kolonijalnih carstava i uzdizanja država u razvoju - novih ali siromašnih, država koje su imale obavezu da ekonomski i socijalno unaprede svoja društva. Kao argument u prilog aktivističkog modela države navodi se da je intervencija države bila neophodna da bi se ispravili nedostaci i neuspesi tržišta. Nivoi kontrole i intervencije države značajno su varirali u praksi - od potpunog državnog vlasništva i alokacije tržišta. U bilo kojoj varijanti, presudnu ulogu igrala je jaka državna birokratija. Ipak, uprkos svemu tome, ovaj aktivistički model se našao na udaru Icritike tradicionalnog modela državne birokratije i nesposobnosti vlade da obavlja svoj posao na pravi način. D. Kritika tradicionalnog modela bazirana je na poređenju “idealnog” modela birokratije sa onim što se dešava u stvarnim sistemima javne administracije. Identikovane su sledeće razlike:415 • U mnogim sistemima nema jasnog razdvajanja između politike i administracije bilo u procesu donošenja odluka bilo u pojedinim ulogama administratora i političara, koji su obično sjedinjene. • Procesi donošenja odluka ni u kom slučaju ne podležu pravilima tehničke i ekonomske racionalnosti, već na njih utiču i oblikuju ih procesi sukoba, pregovora i razmene između interesa kako unutrašnjih tako i spoljašnjih u odnosu na birokratiju. • Hijerarhija i centralizacija kombinuju se sa formalnom, ponekad podaničkom, odanošću pravilima i procedurama proizvodeći defekte (ili birokratske patologije) kao što je odlaganje, neeksibilnost, neodgovornost i arogantno neuvažavanje interesa i brige za građane. • Birokratije karakteriše proces implementacije odozgo nadole koji često dovodi do neodgovarajućih odluka i ne adekvatnih rezultata. • Širina i obim transakcija unutar modernog sistema državne administracije i unutrašnjih i spoljašnjih organizacija i interesa, toliko je veliki da je stepen složenosti mnogo veći nego što to preporučuje ovaj model. Dok se država blagostanja opravdavala potrebom da se otklone nedostaci tržišta, prevaga navedenih karakteristika dovela je do kritične situacije, koja iziskuje da se otklone neuspesi u upravljanju državom. To bi se moglo sumirati i na sledeći način: • Neodgovorna, ali “nasrćuća” država, čije su obilne intervencije ograničile slobodu ljudi da se bave svojim poslovima, i razvile zavisnost umesto samostalnosti; • Prevelika država, u kojoj su vlade preuzele previše nadležnosti, i nisu mogle da ih iznesu ekasno i efektivno; • Država privatnih interesa, gde su elite i privilegovane grupe eksploatisale mogućnosti koje su nudili državni poslovi da bi zadovoljile svoje interese i uvećale prihode. 415

Ibidem

280

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

Kombinacija ovih kritika (neekasnosti birokrati]e i manjkave prirode aktivističke vlade) proizvela je model reforme koji se obično zove “novi javni menadžment”. Ovaj model reforme polazi od pretpostavke da su velike državne administracije nasledno defektivne i beskorisne i da je tržište bolje opremljeno nego država da obezbedi većinu dobara i usluga. Radikalne pro mene potrebne da se uvede transformisani i preduzetnički model javnog menadžmenta sprovode se:416 1. Restrukturiranjem i smanjenjem javnog sektora, naročito privatizacijom. 2. Reorganizacijom i “stanjivanjem” centralnih javnih službi. 3. Uvođenjem konkurencije u preostale javne usluge, korišćenjem internih tržišta, i ugovaranjem pružanja javnih usluga sa privatnim sektorom. 4. Unapređenjem ekasnostii ostvarivanjem koncepta “vrednost za cenu” kroz menadžment na osnovu rezultata i revizije postignutih performansi. Nova vrsta javnog menadžmenta odlikuje se: 1. Razdvajanjem strateške javne politike od operativnog upravljanja. 2. Brigom za rezultate, a ne za proces i procedure. 3. Orijentacijom ka potrebama građana, a ne interesima organizacije ili birokrata. 4. Povlačenjem iz oblasti direktnog pružanja usluga u korist uloge “kormilarenja” ili “opunomoćavanja”. 5. Izmenjenom, preduzetničkom menadžerskom kulturom.

2. l. Reosmišljavanje Vlade Suočeni sa promenjenom stvarnošću, zahtevima privrede i građana za većom ekasnošću javnog sektora, potrebom drugačijeg upravljanja državom, reformatori su se zaricali: “ponovo ćemo izmisliti državu”. Ova ideja “reosmišljavanja države” ili „reosmišljavanja vlade”, kako se može najkraće prevesti, ili vođenja državnih poslova na potpuno novi način, može se učiniti pomalo drskom onima koji državu vide kao nešto ksno, nešto što se ne menja. Međutim, ona se stalno menja. Istina, oni koji danas “reosmišljavaju” državu, prvobitno su isticali rešavanje konkretnih problema - smanjenje decita ili ograničavanje birokratije, Ali, oni su se takođe susreli sa novim svetom. Gotovo i ne primećujući, započeli su osmišljavanje radikalno drugačijeg načina poslovanja u javnom sektoru” “Baš kao što Kolumbo nije bio svestan da je stigao na novi kontinent, mnogi današnji pioniri - od rukovodilaca do gradskih menadžera, od nastavnika do socijalnih radnika - ne razumeju globalni značaj posla koji obavljaju. Svaki od njih je dodirnuo delić novog sveta; svaki ima pogled na jedno ili dva ostrva ili zaliva. Međutim, potrebni su i drugi da bi se sve ove informacije i kockice sklopile u koherentu mapu novog

416

Ibidem

281

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

modela koji kreiraju”, tvrde Dejvid Ozborn i Ted Gebler. U svojoj kritici američke administracije oni, između ostalog zaključuju:417 “Prvo, mi duboko verujemo u državu. Mi je ne posmatramo kao nužno zlo. Sva civilizovana društva imaju neki oblik vladavine... Drugo, mi verujemo da civilizovano društvo ne može efektivno da funkcioniše bez efektivne vlade - nešto što je danas veoma retko. Mi verujemo da vlade industrijske ere, sa svojim glomaznim, centralizovanim birokratijama i standarlizovanim uslugama po principu ,”Jedna veličina za sve”, nisu dorasle izazovima informacionog društva koje se izuzetno brzo menja i ekonomije zasnovane na znanju... Treće, mi verujemo da ljudi koji rade u državnoj upravi nisu problem; sistem u kojem rade je problem. Mi ne pišemo da bi grdili zaposlene u javnoj službi, već da bi im dali nadu... Četvrto, mi verujemo da ni tradicionalni liberalizam ni tradicionalni konzervativizam nisu relevantni za probleme sa kojima se naše lađe danas susreću. Mi nećemo resiti svoje probleme tako što ćemo trošiti više ili manje, kreiranjem novih javnih birokratija ili “privatizovanjem” postojećih birokratija”.

2.2. Rađanje preduzetne države Zajedničku nit za rešenje problema upravljanja državom nije bilo teško pronaći - potrebno je bilo “reosmisliti” način rada vlade u svim segmentima i integrisati elemente nove organizacione kulture i to pre svega preduzetničkog mentaliteta. Većina preduzetničkih vlada podstiče konkurenciju među davaocima usluge.418 • One “opunomoćuju” građane tako što prebacuju kontrolu iz ruku birokratije u ruke društva. • One procenjuju uspešnost rada svojih organizacija tako što fokus stavljaju na ostvarene rezultate, a ne na upotrebljena sredstava. • One se rukovode rezultatima - svojom misijom, a ne svojim pravilima i propisima. • One denišu svoje klijente kao “potrošače” i nude im mogućnost izbora, npr, između različitih škola i obrazovnih programa. • One radije sprečavaju probleme, nego što reaguju tek kada se pojave. • One decentralizuju nadležnosti tako što razvijaju participaciju. • One preferiraju tržišne mehanizme u odnosu na birokratske. • One se ne fokusiraju na samostalno obezbeđivanje javnih usluga, već na katalizaciju svih sektora - javnog, privatnog i dobrovoljnog - u akciju sa ciljem da se rese problemi društvene zajednice.

417 418

Ibidem Ibidem

282

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

A. Vlada i preduzeće su potpuno različite institucije. Lideri u biznisu se rukovode protom: lideri u upravi rukovode se željom da budu ponovo izabrani. Preduzeća najveći deo novca dobijaju od svojih kupaca/potrošača, država najveći deo svoga novca prikuplja od poreskih obveznika. Biznis se obično vodi u konkurentnim uslovima: države koriste monopole, objašnjavaju Ozborn i Gebler i ukazuju da razlike poput ovih kreiraju potpuno drugačije težnje u javnom sektoru: “Primera radi, ključno pitanje za rukovodioce u državnim institucijama nije da li oni isporučuju proizvod ili stvaraju prot, već da li zadovoljavaju potrebe, da li su po ukusu izabranih političara. Budući da iza političara stoje interesne grupe, rukovodioci u javnom sektoru - za razliku od njihovih kolega u privatnom sektoru u svom radu moraju uvek da uključe faktor interesnih grupa.” Svi ovi faktori se kombinuju da bi stvorili okruženje u kojem zaposleni u javnom sektoru vide rizike i nagrade potpuno drugačije od zaposlenih u privatnom sektoru. “U vladi, težnje su usredsređene na to da se ne prave greške”, objašnjava Lu Vinik iz Fordove fondacije.” “Državni budžeti ohrabruju rukovodioce da traće novac. Ako ne potroše svoj celokupan budžet do kraja skalne godine; dešavaju se tri stvari: oni gube novac koji su štedeli; dobijaju manje sledeće godine; a i direktori budžeta im prigovaraju što su u prethodnoj godini tražili više nego što im je trebalo.” Standardne biznis metode za motivisanje zaposlenih ne funkcionišu najbolje u ovakvim uslovima. Ove razlike vode ka jednom zaključku: državom se ne može upravljati kao preduzećem. Postoji svakako mnogo sličnosti, ali teorija biznisa u upravljanju državom nije dovoljna. Naravno, činjenica da se država ne može voditi kao biznis ne znači da ona ne može postati više preduzetnička. Prostor između birokratskog i preduzetničkog ponašanja je dovoljno širok da vlada može izabrati svoju poziciju u tom spektru. Bilo koja organizacija, javna ili privatna, može biti preduzetna baš kao što može biti i birokratska.” Sigurno da postoje građani koji bi vole li da se vlada ponaša kao preduzeće - da donosi brze odluke iza zatvorenih vrata radi ličnog prota. Kada bi to činila, demokratija bi bila pravi gubitnik. B. Modeli nove vlade mogu biti:419 • Model 1 - “Tržišna vlada” fokusira se na decentralizaciju, platu za rezultate i druge tehnike poslovanja privatnog sektora. • Model 2 - „Participativna vlada” ističe “tanju” organizacionu strukturu, menadžment totalnog kvaliteta i timove. • Model 3 - „Fleksibilna vlada” promoviše virtuelnu organizaciju i privremeno osoblje. • Model 4 - „Deregulisana vlada” stavlja akcenat na veće menadžerske slobode. Svaki model je proizvod različitih kritika na račun neadekvatnosti vlade i svaki nudi različita rešenja. Ipak, iza različitih strategija ovih modela nalazi se želja za poboljšanjem rezultata javnog sektora.

419

Ibidem

283

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

C. “Za većinu naših lidera postoje samo dva puta iz krize u javnom sektoru: ili da podignemo poreze ili da smanjimo troškove. Gotovo dve decenije mi tražimo treći put. Mi ne želimo niži nivo obrazovanja, manje puteva, niži nivo zdravstvene zaštite, ali ni više poreze. Želimo bolje obrazovanje, bolje puteve, bolju zdravstvenu zaštitu za isti ili niži iznos poreskih obaveza. Stare ideje koje većina javnih lidera i političkih analitičara još uvek prihvata, pretpostavljaju daje važno pitanje “koliko države imamo” - a ne “kakvu državu imamo”. Međutim, naš osnovni problem danas nije u tome da li ima previše ili premalo države. Naš osnovni problem je u tome što imamo pogrešnu vrstu države. Nama ne treba više ili manje države, nama treba bolja država. Da budemo precizniji, nama treba bolja vladavina/državno upravljanje (Good Governance) -proces kojim mi kolektivno rešavamo svoje probleme i zadovoljavamo potrebe našeg društva. Mi verujemo da navedene ideje i inicijative u novom talasu upravnih reformi, jesu fundamentalni principi koji stoje iza ove nove forme vlade i da jesu mehanizam koji pokreće ovaj novi točak. Zajedno oni formiraju koherentnu celinu, novi model vladavine. Iako oni neće resiti sve naše probleme, ako je suditi po iskustvu organizacija koje su ih prihvatili, oni će zasigurno resiti najveće probleme koje smo iskusili sa birokratskom vladom.”420

3. NOVI JAVNI MENADŽMENT

A. Novi javni menadžment je svetski fenomen, ali u različitim državama ova) termin se različito shvata u različitim situacijama. U Sjedinjenim Državama taj pristup se karakterisao pokretom za “reosmišljavanje države” i projektom potpredsednika Ala Gora “Nacionalna analiza performansi” (National Performance Review). U Velikoj Britaniji je započeto sa Inicijativom za nansijski menadžment premijera Margaret Tačer (Financial Management Initiative) i nastavljeno je onim što se naziva Sledeći korak (Next Step). Drugi narodi sa tradicijom parlamentarizma na primer nordijski, imali su sopstvene reforme. Novi Zeland je napravio najdrastičnije promene u strukturi vlade i menadžerskoj lozoji.421 Prvo valja imati u vidu da potraga za novim javnim menadžmentom zahteva razmatranje uloge države. Činjenica da je država danas više ekonomski nego politički akter ima protivrečne posledice: s jedne strane, mogućnost za razvoj metoda i koncepta novog javnog menadžmenta. Ali, s druge strane, kriza legitimiteta koja utiče na političku klasu koliko i na upravne strukture koje su još bazirane na vladavini prava. Tenzija je danas sve veća između fragmentacije 420 421

Ibidem Ibidem

284

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

usluga koje se nude i nedostatka kapaciteta državnih organa da svoj rad učine smislenim. Druga činjenica je da identitet i politička istorija svake evropske zemlje moraju biti u potpunosti shvaćeni. Tamo gde postoje menadžerski modeli, njihova primena zavisi od njihovog prilagođavanja na način koji značajno varira od zemlje do zemlje. Praksa novog javnog menadžmenta se zato pokazala vrlo primenljivom u nordijskim zemljama čije se strukture već odlikuju visokim nivoom decentralizacije, “cehovskim” organizaicjama i ukorenjenom kulturom društvenog pluralizma. Izvan nordijskih zemalja, primena novog javnog menadžmenta razara iliremeti ne samo upravne strukture, već i predstavnička tela državnih službenika i korisnika usluga. Reforme umnogome zavise od „klijentelizma” u Grčkoj, uloge sindikata državne službe u Francuskoj, politizacije poslova u državnoj službi u Austriji, uloge političkih partija u Italiji. Novi javni menadžment koji zagovara ekasnost i eksibilnost, često je u sukobu sa glomaznošću i inercijom pravnih normi. Ali ne smemo zaboraviti da su pravne norme, u većini evropskih zemalja, rezultat minimuma političkog konsenzusa koji se često postiže posle značajnih konikata i nedaća. B. Novi javni menadžment - New Public Menagement (NPM) - je termin koji se koristi u mnogim zemljama širom sveta. Naizgled, on opisuje globalni trend određenog tipa upravne reforme, ali brzo postaje jasno da u različitim upravnim okruženjima on ima različita značenja. Čak, i u akademskom svetu, još nema saglasnosti o tome šta ovaj termin označava. U svakom slučaju, termin je donekle ne ispravan jer njegovi elementi baš i nisu novi, zbog čega postoje optužbe da se tako prodaje “novo vino u starim bocama” (iako se, osim u SAD, termin javni menadžment nije mnogo koristio do osamdesetih). Osim toga, reforme javnog menadžmenta javljaju se u širokoj lepezi oblika, u različitim kontekstima, uključujući veoma različite nacionalne prioritete i potrebe. Proces transformacije u centralnoj i istočnoj Evropi samo je jedan od primera. Sa pojavom menadžerizma izraz “public administration” (javna uprava) brzo biva zamenjen popularnijim “public menagement” (javni menadžment ili javno upravljanje) čak i u mnogim akademskim programima (npr. menagement ljudskim resursima). Suštinski, razlika između ova dva izraza nije toliko u njihovoj deniciji koliko u doktrikni koja stoji iza svakog od njih.422 Iako se u srpskom jeziku “management” lako prevodi izrazom “upravljanje”, u domaćoj literaturi se ravnopravno i sa istim značenjem koristi i izraz menadžment. Prevod izraza”manager” - “upravnik” ne odgovara u potpunosti duhu i praksi srpskog jezika, pa se često koristi izraz “rukovodilac” (što je na engleskom „leader”). Oko prevoda “New Public Management” i “Good Governance” može se dosta diskutovati, kao uostalom i o prevodu izraza “public policy”, ali ćemo se mi koristi izrazima novi javni menadžment i dobra vlada(vina). Iako se ne može unapred reći šta je novi javni menadžment, pravedno je tvrditi da je on pomogao u naglašavanju potrebe za prornenom načina na koji funkcionišu vlade. Uzimajući u obzir dvosmislenost termina, neophodno je razjasniti koje elemente obuhvata naziv “novi javni menadžment”. 422

Ibidem

285

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

C. Nameću se dve vrste glavnog koncepta novog javnog menadžmenta. Prema užem konceptu novi javni menadžment je brak dve različite struje ideja. Jedna izvire iz nove institucijalne ekonomije koja razmatra nove upravne principe kao što su takmičenje, širi izbor za korisnike Javnih usluga, transparentnost i jak naglasak na nove mehanizme podsticaja zaposlenih. Druga struja izvire iz primene principa privatnog poslovnog menadžmenta na javni sektor. Praktično, ovo uže shvatanje novog javnog menadžmenta stavlja naglasak na ugovornom menadžmentu; uvođenju mehanizama tržišta u javni sektor i povezivanju plate sa rezultatima. Novi javni menadžment, po svoj deniciji, može da se izjednači sa reformama javnog menadžmenta na Novom Zelandu, i u manjoj meri u Danskoj i Velikoj Britaniji.423 Šira denicija novog javnog menadžmenta ima pragmatičniji pristup, ne posmatrajući ga iz lozofske perspektive, već pre kao racionalni odgovor na neke od pritisaka sa kojima se vlade suočavaju. Pošto su zbog globalizacije pritisci slični u svim zemljama, očekivalo bi se da reakcije budu slične, tj. da se u određenoj meri poklapaju. To ne znači da će implementacija novog javnog menadžmenta u tim zemljma biti istovetna. Preklapanja ne znače uniformisanost, čak i ako je predmet reformi isti. Takva široka denicija ne nameće univerzalni model, ali čini model novog javnog menadžmenta lakše prenosivim iz zemlje u zemlju i primenljivijim u različitim upravnim sitemima. Ovo može da znači detaljne radikalne reforme javnog menadžmenta ili, možda korisnije, pojedinačno prilagođavanje u zavisnosti od institucionalnih okvira tih zemalja. U nekim zemljama, za neka pitanja i pristupe neće biti potrebne reforme, jer ih je država u prošlosti usvojila (pod drugim nazivom) ili već postoje odgovarajuće strukture, kao što su agencije u Švedskoj ili neka poluautonomna tela u Francuskoj. Termin novi javni menadžment često se koristi za opisivanje kulture menadžmenta koja naglašava centralno mesto građanina ili korisnika usluga kao i odgovornost za rezultate. Takođe nagoveštava strukturne ili organizacione izbore koji ističu decentralizovanu kontrolu preko širokog spektra alternativnih mehanizama za pružanje javnih usluga, uključujući kvazitržišta na kojima se javni i privatni snabdevači nadmeću za sredstva nansijera i onih koji vode javnu politiku. Novi javni menadžment ne tvrdi da bi vlada, odnosno uprava trebalo da prestanu da se bave određenim poslovima. Iako se ovaj model često povezuje sa ovakvom politikom, njega ne zanima da li će se poslovi obaviti ili ne. Ono što ga zanima jeste da se posao obavi na što bolji način. Novi javni menadžment je začet kao sredstvo za unapređenje ekasnosti i odgovornosti političkih lidera i vodi poreklo iz parlamentarnih demokratija sa neobično jakom izvršnom vlašću, centralizovanim vladama i malo upravnog prava. Gledano na ovakav način, novi javni menadžment se može posmatrati kao “stepenasti lanac ugovornih odnosa” koji vodi ka jednom rukovodiocu (najčešće ministarstva) zainteresovanom za što bolje rezultate u oblasti u kojoj ima značajnu 423

Glavne odlike reformi javnog menadžmenta, usmerenih ostvarivanju uprave okrenute rezultatima su: prenošenje ovlašćenja i obezbeđivanje eksibilnosti, osiguravanje rezultata, kontrole i odgovornosti, razvoj konkurencije i mogućnosti izbora, odgovorno pružanje usluga građanima, unapređenje menadžmenta ljudskim resursima, korišćenje informacione tehnologije, poboljšanje kvaliteta propisa i jačanje funkcija „kormilarenja” u centru.

286

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

i relativno stabilnu nadležnost. Najviše principa novog javnog menadžmenta može se ilustrovati primerom osnivanja poluautonomnih agencija za pružanje javnih usluga. Argument u prilog postojanja agencija jeste da bi oni koji pružaju usluge trebalo da se koncentrišu na njihovu ekasnost i kvalitet, bez ometanja struktura za razvoj javne politike.424 Rasprava o stvaranju “izvršnih agencija” u Velikoj Britaniji i sličnim programima u Australiji, Kanadi, Francuskoj, Islandu, Novom Zelandu i Norveškoj bazira se na na shvatanju da je potrebno razviti jasne, dobro denisane ciljeve koji omogućavaju državnim službenicima da se u potpunosti koncentrišu na svoj osnovni posao, bez opterećenja širim upravnim pitanjima. Takođe, rasterećeni brige o pojedinačnim korisnicima usluga i načinu na koji se te usluge pružaju, razvoj javne politike je postao bolje fokusiran, jasniji, više orijentisan ka inovativnim rešenjima i svakako kvalitetniji. Čim, se usluge odvoje od javne politike, stvara se odgovarajući prostor za ugovorne odnose kojima se precizno određuju međusobna prava i obaveze nadređenih i podređenih struktura. Ovaj izazov tradicionalnoj paradigmi javne administracije pojavljuje se u različitim oblicima, sa različitim kritikama, različitim idejama za poboljšanje i sa različitim “etiketama”. Neki su tražili “deregulisanu vladu”. Drugi su zagovarali “reosmišljavanje vlade”i “preduzetičku vladu”. Neki su se zalagali za “menadžerizam” javnog sektora, dok su drugi hvalili “novijavnimenadžment”.425 D. Istraživanje OECD-a otkriva da sve države-članice eksperimentišu sa nekim od elemenata novog javnog menadžmenta, iako stepen implementacije tih elemenata i razlike među njima variraju od države do države. Uprkos tome, ubrzo postaje jasno da sama implementacija pokreće razna teška pitanja o ciljevima i ishodu. Ta je delimično posledica jakog usmerenja novog javnog menadžmenta na ekonomske vrednosti i njegova nedovoljno razvijena zakonska i politička dimenzija. Uzevši u obzir kompleksnost i činjenicu da su mnoge reforme još u toku, praktačno svaka država će morati da napravi pažljivu procenu aspekata koji u bilo kakvoj kombinaciji nude pravi put napretku u svetlu svog institucionog i političkog konteksta. Otuda sledi da se moramo osloboditi pojmova koji podsećaju na dogmu, modele i predstave starih i novih javnih administracija. Tip javne administracije novog javnog menadžmenta ne postoji u stvarnosti više nego šta je Veberovska javna administracija ikada postajala u svojoj idealnoj formi. Javni menadžment ne sme da bude samo promovisanje ekonomskih vrednosti. Pred nama je zadatak da stavimo jači akcenat na proizvode i ishode u skladu sa političkim i pravnim principima javne administracije. Težište stavljeno na ova različita načela i njihove veze razlikovaće se od zemlje do zemlje u zavisnosti od njihove tradicije i političkih i pravnih okvira. “Ova nava paradigma ne može se svesti na nekoliko rečenica, a pogotovo ne na neki slogan”, tvrdi Bornis. Ipak, on navodi da se može izvući nekoliko ključnih ideja: • Vlada bi trebalo da obezbeđuje visoko kvalitetnu uslugu koja će zadovoljiti građane 424 425

Ibidem Ibidem

287

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

• Autonomija javnih menadžera, posebno iz centralnih organa, mora biti povećana • Organizacije i pojedince bi trebalo vrednovati i nagrađivati na osnovu toga koliko uspešno dolaze do traženih ciljeva • Menadžeri moraju osigurati da im na raspolaganju budu adekvatni ljudski i tehnološki resursi potrebni da bi se dostigli postavljeni ciljevi • Menadžeri javnog sektora moraju ceniti vrednosti kompetencije i zadržati otvoren pristup tome šta u okviru usluga pripada pre privatnom nego javnom sektoru. U okviru Bornisovih pet ključnih ideja, iz prve možemo izvući deniciju poboljšanog funkcionisanja javnog sektora - “visoko kvalitetna usluga koja će zadovoljiti građane” - dok nam ostale četiri sugerišu način dolaženja do navedenog. E. Dve varijante novog javnog menadžmenta - teorija ugovaranja i teorija opunomoćavanja - imaju za cilj da daju javnim menadžerima eksibilnost koja im je potrebna za poboljšanje rezultata.426 Oni koji usvoje teoriju “opunomoćavanja” (“dopusti menadžerima da rade svoj posao”) implicitno im dozvoljavaju da razvijaju sposobnosti inteligentnog donošenja odluka, da razumno koriste datu eksibilnost i da budu motivisani prvenstveno intrističnim motivima rada u javnoj upravi. Oni koji prihvate strategiju ugovaranja (“nateraj menadžere da rade svoj posao”) obično to čine kroz precizne, jasno napisane ugovore o rezultatima koji ostavljaju malo prostora za onu vrstu poverenja prisutnu u prethodnoj strategiji, koja bolje rezultate motiviše posebnim nagradama. Pojedine države, na primer Novi Zeland i Velika Britanija, koriste ugovore i podsticaje da “nateraju menadžere da rade svoj posao”. Drugi, Australija i Švedska, na primer, “opunomoćuju” svoje menadžere i na taj način “dopuštaju menadžerima da rade svoj posao”. Inspirisan paradigmom novog javnog menadžmenta talas reformi javnog menadžmenta zadesio je, izmeću ostalog, i sve zemlje članicie OECD-a. Danas se, sa određene distance, može postaviti pitanje šta uzeti, a šta ostaviti iz spektra novog javnog menadžmenta: • Potrebno je težiti da se identikuje javni menadžment koji će odgovarati današnjim potrebama i koji će moći da se suoči sa sutrašnjim problemima. To podrazumeva kapacitet da se uspešno upravlja vladom i da se začnu, usmere i sprovedu promene. • Novi javni menadžment, jeste, i uvek će biti, nešto novo za sve nas. Ne postoje unapred skrojeni modeli, pa i novi koncept mora da se ukoreni u posebnoj konguraciji istorijskih, ustavnih i pravnih struktura i tradicija, političko - upravnih snaga, ekonomskih i socijalnih perspektiva i međunarodnog položaja države.427 • Ipak postoje neki bitni principi javnog menadžmenta koje smatramo da treba ozbiljno razmotriti i koji u manjoj ili većoj meri mogu da se primene u praksi. 426 427

Ibidem Potrebno je podržati viđenje javnog sektora kao “organizacije koja uči” i koja bi stalno trebalo da napreduje.

288

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

• Većina elemenata novog javnog menadžmenta nisu stvarno novi u smislu da su mnoge zemlje u prošlosti usvojile neke elemente de facto ili pod drugim imenima. Na primer, uspostavljanje velikog broja agencija u državnoj administraciji Nemačke sedamdesetih godina mora da se tumači i u svetlu “neokorporativne, nemačke tradicije i kao reakcija na rast javnog sektora šezdesetih.428 Ono što je novo u novom javnom menadžmentu jeste da se ceo koncept razvio nezavisno, ali istovremeno, u više zemalja. Dok su mnogi elementi reforme novog javnog menadžmenta u prošlosti propali, dostupnost informacijama uz pomoć moderne tehnologije, sada nam dopušta da stvorimo i analiziramo podatke o rezultatima koji su nam nedostajali u prethodnim reformama administracije. Ishodi i zaostavštvina novog javnog menadžmenta ili “reosmišljavanja vlade” (njegova severnoamerička varijanta) bili su različiti, ali njegov uticaj je nesumnjivo Zato je u pozdravnom govoru na Godišnjoj konferenciji u Atini 2001. godine, Međunarodna asocijacija škola i instituta za upravu temu “Novi trendovi i nove tehnike: implikacije za obrazovanje i obuku” predstavila uz sledeći komentar uloge novog javnog menadžmenta: “On je primer globalizacije na delu. On je promovisao snažnu tehnološku revoluciju i rasturio set vrednosti javnih uprava nacionalnih država subnacionalnih entiteta, međunarodnih i nadnacionalnih tela. U svim sferama vladavine, on je “revitalizovao” identitet državne uprave kao profesije i obrazovne discipline. On je pomagao da se promeni ravnoteža u okviru uprave, kao i između zvaničnika i građanskog društva. On je održao lekciju o prirodi i efektima globalizacije na vladavinu u prvoj decenij i 21. veka.” Novi javni menadžment i “reosmišljavanje vlade” su značajno obogatili jezik menadžmenta sa nekoliko novih termina i gračkih izraza. Neki od najnovijih su:429 • rezultati, a ne procesi • “smanjivanje” (downsizing), a sada i “svođenje na pravu meru” (rightsizing) • “mršav i podmukao” (lean and mean) • “spoljno angažovanje” (contracting out, off-loading, outsourcing) • “kormilarenje”, a ne “veslanje” (steering/rowimg) • “opunomoćivanje” pre nego servisiranje (empowering/serving) • zarađivanje pre nego trošenje F. Po svemu sudeći, novi javni menadžment je osuđen da nastavi da u određenoj meri utiče na razvoj uprave. Pitanje je da li ovaj uticaj može da ide dalje od oblasti megoda i tehnika u oblast sistema vrednosti. On mora da igra ulogu u tekućim pokušajima da se uvede “dobra vlada(vina)” pre svega u najmanje razvijenim zemljama. Zato je bitno da se shvate kontekst, snage i ograničenja novog javnog menadžmenta kako bi se iz njega u potpunosti izvuklo ono najbolje, ali i izbeglo ponavljanje grešaka prethodnih pokušaja da se njegovi princip i rašire po svetu. 428

429

Nema univerzalnog rešenja za javni sektor kao celinu-različiti delovi javne uprave zahtevaće različite sisteme javnog menadžmenta u zavisnosti, na primer, od toga da li je u pitanju redistribucija resursa, pružanje usluga ili klasični državni poslovi. Ibidem

289

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

Za bilo koji napor da se unaprede rezultati javnog sektora nije dovoljna samo jedna strategija već je potreban čitav repertoar. Na kraju krajeva, poboljšavanje učinka vlade je kompleksan poduhvat. To podrazumeva da se imaju uvidu razlike između naroda i unutar jednog naroda, u različitim regionima, u različitim vremenima ili za različite probleme javne politike. Svaka vlada, kad je reč o poboljšanju rezultata, pokušava da napravi korak napred, ali su neke od njih nekoliko koraka ispred. Različitim vladama, upravo zbog toga što donose različite političke odluke o tome šta će (ili šta neće) uraditi i na koji način će to uraditi, potrebne su različite strategije. Kada god vlada odluči da uradi nešto posebno, potrebna joj je posebna strategija koja će maksimizirati njen učinak u tom posebnom kontekstu. Ko još veruje da će pojedinačna, mikrotaktika funkcionisati u svakoj situaciji ili zadovoljiti svaku potrebu za poboljšavanjem učinka? Da bi ostvario rezultate na dugi rok, novi javni menadžment ne srne da dovede do totalne dezintegracije upravnog sistema koji funkcioniše podjednako na osnovu neformalnih odnosa koliko i na osnovu ekonomskih standarda. Pitanje vlade se danas postavlja u najšrirem smislu i ne ograničava se samo na pronalaženje nansijskih ili organizacionih instrumenata koje one imaju na raspolaganju.

4. POSLOVNI PRINCIPI U JAVNIM POSLOVIMA

Shvatanje “menadžment je menadžment” (bez obzira u kojoj oblasti) ne pravi veće razlike između načina na koji se vode javni poslovi i privatna preduzeća. Tamo gde se smatra da postoji razlika, „menadžeristi” predlažu da se javni poslovi vode, koliko je to moguće, na poslovnim principima. Pretpostavka da se svaki menadžment zasniva na ekonomiji takođe je značajno narušila važnu ulogu koje pravo, psihologija, politička teorija, etika i druge društvene nauke igraju i u teoriji i u praksi javne uprave/menadžmenta. Fokus na loše strane državnog monopola kombinovan sa birokratskim pritiscima označio je početak tranzicije od javne uprave ka javnom menadžmentu. “Za razliku od javne uprave, ova nova pradigma se pre odnosi na ekonomiju nego na javnu politiku pružanja usluga, naglašavajući neuspeh države pre nego neuspeh tržišta i skeptična je kad su u pitanju kapaciteti birokrati]e da ekasno i efektivno pruža usluge.”430 Verovanje da je menadžment - menadžment i daje praksa privatnog sektora superiornija u odnosu na javni sektor nije u potpunosti novo. Moguće ga je pratiti unazad do XIX veka. Od naučnog menadžmenta do menadžmenta totalnog kvaliteta, mnoga unapređenja u performansama i slične reforme imale su izvor u privatnom sektom. Ipak, novi javni menadžment i pokret “reosmišljavanja” učinio je još jedan korak dalje smatrajući da bi vlade ne samo trebalo da usvoje tehnike 430

Ibidem

290

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

poslovnog menadžmenta, već i sam sistem vrednosti biznisa. Dovedena do svog logičkog zaključka, teorija javnog izbora je težila da se prepreci konceptu, javne službe” i tome slično. Implikacije su dalekosežne jer su dovele do velikih reformi na Novom Zelandu, Velikoj Britaniji, SAD i drugim zemljama. Verovalo se da će ove reforme odvojiti ulogu razvoja javne politike od uloge sprovođenja javne politike. Time se ponovo pokrenulo staro i mrsko pitanje dihotomije javne uprave. Ipak, fundamentalno, ove mere su označile ne samo ponovno određivanje okvira, već i promenu svrhe profesije državnog službenika. Može biti ispravno zapitati se da li koncept “činovničke profesije” ima smisla za zastupnike i sledbenike teorije javnog izbora.431 ”Ekasna”, “menadžerska” država, koja je zagovarana, pa i primenjena u nekoliko zemalja, posebno u anglosaksonskom svetu fokusirala se na ekasnost uz verovanje da će proceduralne i strukturne reforme doprineti da uprava radi bolje i da država košta manje. Ovaj pristup pretpostavlja državu kao predmet „reosmišljavanja”, koji podrazumeva reinžinjering struktura javne uprave. Danas preovladava mišljenje da, iako je ekasnost izuzetno relevantna, ona ne može biti osnovni princip državne aktivnosti i uvek mora biti u ravnoteži sa javnim interesima. Ekasnost se mora smatrati načinom da se unaprede aktivnosti države, a ne kao krajnji cilj sam po sebi. Reforme usmerene ka novom javnom menadžmentu snažno su uticale na ponovno promišljanje i redefmisanje etičkih dimenzija u profesiji državnog službenika. Državna služba se po svemu sudeći, našla u situaciji u kojoj je gubila svoju prethodnu kohezivnost, pa čak i lični identitet. Profani reforme je označio promenu karaktera javnog činovništva, “ljudi na prvom mestu” i radikalnu transformaciju stila javnog upravljanja. Ovi programi su bili bazirani na sledećem: • Razvoj javne poitike: unapred ćemo razvijati politike za ostvarivanje rezultata koji su bitni, a ne jednostavno reagovati na kratkoročne pritiske • Javna služba zasnovana na potrebama: pružaćemo javne usluge koje zadovoljavaju potrebe građana, a ne one za koje službenici smatraju da su potrebne. • Kvalitetna javna služba: obezbedićemo ekasne, visokokvalitetne javne usluge i nećemo tolerisati osrednjost. • Vlada u inforaiacionom dobu: koristićemo nove tehnologije kako bi zadovoljili potrebe građana i biznisa, ne zaostajući za tehnološkim razvojem • Javna služba: cenićemo javnu službu, a nećemo je ocrnjivati.

431

Ibidem

291

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

5. CILJEVI MENADŽERIZMA

Četiri uobičajena cilja menadžerizma bila su: privatizacija i deregulacija, tržišni mehanizmi, decentralizacija i debirokratizacija. A. Prema šemi koja je kopirana u mnogim državama, značajno su smanjena socijalna i draga davanja, preduzeti su koraci u privatiziji nekih javnih usluga poput prosvete i zdravstva i eksperimenti sa privatnim sudovima i zatvorima i privatnim policijskim snagama. Na Novom Zelandu i drugim zemljama, sužavanje socijalnih programa bilo je samo deo mnogo širih aktivnosti na ograničavanju države kroz decentralizaciju, prenos vlasti i transfer nadležnosti. Privatizacija i različite forme “spoljnog snabdevanja” su sprovedene u pokušaju da se smanji zapošljavanje u javnom sektora, kao i skalni teret. Privatizacija je uključivala kako industriju koja je prethodno smatrana “strateškom”, kao što su industrija čelika, uglja ili avio kompanije, tako i javnih dobara gde je ranije postojao prirodni monopol, poput gasa, el. energije i telefonije. U Velikoj Britaniji je privatizacija preduzeća za snabdevanje vodom i železnice dobila visoke ocene. Svrha reformskih predloga pod oznakom “zakoni i privreda”, po svemu sudeći dugoročnog karaktera, bila je da se promoviše ekasnost i maksimizira stvaranje bogatstva propraćeno eliminisanjem zakona koji ograničavaju poslove i smanjivanja kazni koje korporacije plaćaju za neodgovarajuće ponašanje. Cilj ovih predloga bio je da se zaokruži uloga države, ograniče vladini troškovi, zameni progresivna jedinstvenom poreskom stopom i na drage načine zaustavi ili preokrene trend koji, prema mišljenju neoliberalnih ekonomista, potiče od velike depresije, nju dila i teorija nastalih posle dva svetska rata.432 B. Onde gde suštinske funkcije (često, su to bije funkcije u oblasti socijalne politike) nisu privatizovane, uveden je niz tržišnih mehanizama (market-tzpe mechanisms) kako bi se oponašali efekti tržišta. Ovo je uključivalo periodično tržišno testiranje usluga u odnosu na potencijalne ponude spoljnih ponuđača. Osim toga, pokušalo se sa formiranjem internih tržišnih mehanizama u okviru zdravstvene zaštite socijalne zaštite, prosvete, pa čak i u okviru organizacije univerziteta. Primena takozvanih tržišnih mehanizama u javnom sektoru privukla je priličnu pažnju. Ali to takođe ne znači uniformnost jer ovaj koncept obuhvata: sve aranžmane gde je prisutna bar jedna važna, odlika tržišta (konkurencija, određivanje cena, zajedničko donošenje odluka, monetarni podsticaji itd.) Postaje jasno da ova denicija isključuje dve krajnosti - tradicionalno javno snabdevanje i kompletnu privatizaciju. Kada je reč o raznolikosti tržišnih mehanizama njihovo uvođenje je nemoguće posmatrati kao homogenu celinu. C. Jedan od vrlo značajnih ciljeva u reformi države bila je decentralizacija. Njeno sprovođenje podržano je razvojem demokratije u bivšim vojnim diktaturama i totalitarnim režimima, kojima je centralizacija i čvrsta kontrola bila uslov opstanka, pa i ključni element ideoloških stanovišta. U ovim zemljama, potraga za 432

Ibidem

292

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

više demokratije praćena je pokušajima da se napusti visoko centralizovani, čvrsto kontrolisani, često paternalistički i autoritativni birokratski sistem u korist sistema koji obezbeđuje vrednosti lične inicijative i participacije građana u poslovima vlade. “Gotovo kao po deniciji, visoko centralizovani sistem vlade je manje demokratski od onog u kojem postoji mreža lokalnih i regionalnih institucija sa jasno određenim ovlašćenjima i odgovornostima.” U zapadnoj Evropi, u procesu integracije u Evropsku uniju tendencija napuštanja centralne kontrole dobila je posebnu podršku. U pokušaju da se obuhvate i reše problemi distribucije funkcija i resursa na nekoliko nivoa u državi, Evropska unija je razvila princip koji je vrlo jednostavan, ali i jasan. Princip supsidijarnosti kaže da svaka funkcija treba da bude locirana na najniži nivo na kojem se može efektivno obavljati.433 Ovo u praksi znači da bilo koja odluka da se alocira funkcija ili odgovornost na viši nivo mora da se odbrani time da se ona ne može efektivno ostvarivati na nižem nivou. D. “Debirokratizacija” je, često putem reinžinjeringa i deregulacije, bila preferirana strategija za obezbeđivanje ekasnosti. U želji da se promovišu “svest o troškovima”, ekasnost i efektivnost u javnoj upravi, novi javni menadžment je pokrenut, takođe, da bi se armisala prava privatnih lica kao potrošača i klijenata u odnosu na državne organe, koji su suviše često bili zatvoreni, staromodni i paternalistički neuviđavni za želje javnosti. U svim državama o kojima govorimo, transparentnost, odgovornost i integritet javne uprave su se vratili i to na velika vrata. Delom su prouzrokovani pritiscima javnosti da se prekine sa tradicijom tajnosti i mračnjaštva, koja je dugo bila povezana sa kulturom i praksom birokrati] e. Naglasak na odgovornostima bio je povezan sa naporom da se javna politika i uprava vrate izvoru - građaninu kome i pripadaju i odgovornosti za ekasna trošenje javnih fondova. Drugim rečima, postojao je napor da se uprava približi građanima, postane shvatljivija, i pristupačnija, i to sužavanjem njenih prerogativa, smanjenjem broja zaposlenih, “opunomoćavanjem” javnosti i proširivanjem izbora usluga. Ponovo je annisano pravo javnosti da bude upoznata i čak i uključena u dizajniranje i praksu javne politike. Sličan je bio i cilj reinženjeringa čiji je suštinski metod denisan na sledeći način: Postavljati pitanja o svemu; odbaciti sve prihvaćene pretpostavke i zvanične istine; stalno razvijati strategije promene; stavljati težište na potrošače, radikalnu promenu, “žustre” organizacije i informacionu tehnologiju” “Dobra vlada(vina)” (Good Governance) je izraz koji se javlja u rečniku Svetske banke krajem osamdesetih godina. “Dobra vlada” se u principu deniše kao “način na koji se vrši vlast u upravljanju državnim ekonomskim i društvenim resursima za razvoj”.434 Za Svetsku banku priroda političkog režima nema značaj, jer ona brine samo o tome da su državne javne politike sposobne da učine tržište ekasnim. Da bi se to obezbedilo i da bi se organizovao stabilan pravni okvir od kojeg zavise ekonomski akteri, države moraju da razviju participaciju koja “omogućava javnost da utiče na kvalitet i obim usluga kroz neki od načina artikulisanja preferencija 433 434

Ibidem Ibidem

293

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

i zahteva”, “sistem odgovornosti prema kojem su državni zvaničnici odgovorni za svoj rad i transparentnost upravnih odluka i pravila. Prema neoliberalnim ekonomskim teorijama koje veraju ,,U tržišni sistem i slobodnu razmenu kao najekasniji i najravnopravniji način organizovanja ljudskih aktivnosti”, Svetska banka određuje da države moraju da ograniče svoju ulogu “da bi se obezbedilo okruženje za privatni sektor”, za slobodnu ekonomsku razmenu i za zaštitu svojinskih prava.

294

Glava četvrta GLOBALNI FISKALNI I BUDŽETSKI SISTEM

1. FISKALNI SISTEM EVROPSKE UNIJE

Budžet Evropske unije je jedini instrument sprovođenja skalne politike sa središnjeg, supranacionalnog nivoa EU. Ostatak skalnog sistema može se promatrati kao skup raznih pravila i dogovora preko kojih države-članice harmonizuju i koordiniraju ostale segmente skalne politike. To se prvenstveno odnosi na harmonizaciju oporezivanja te na koordinaciju stabilizacijskih skalnih (budžetskih) politika kroz Pakt o stabilnosti i rastu te Maastrichtske kriterijume konvergencije.435 Pored budžeta EU, kao drugi deo skalnog sistema EU možemo promatrati harmonizaciju (usklađivanje) poreskih sistema. Vlade država-članica u svojoj nadležnosti nameću poreze i isti pripadaju nacionalnom poreskom sistemu date države članice. Poreski suverenitet država-članica je ograničen, to jest podeljen između Evropske unije i države-članice jer samo članstvo u EU temelji se na međunarodnom ugovoru koji od članica traži ispunjavanje raznih prava i obaveza. EU je preko pravnih propisa i smernica uticala na poreske sisteme država-članica EU, a sve u cilju stabilnijeg i jačeg zajedničkog unutrašnjeg tržišta. Treći deo skalnog sistema EU ogleda se u koordinaciji stabilizacijskih budžetskih politika država-članica putem skalnih pravila EU. Ona se pre svega odnose na Pakt o stabilnosti i rastu ali i na Maastrichtske kriterijume konvergencije. Samo okruženje koje je uticalo na razvoj današnjeg skalnog sistema EU, utiče i na koordinaciju budžetskih politika država-članica EU koje nastoje da održe skalnu disciplinu unutar monetarne unije. Osnovni cilj Pakta je sprečavanje pojave prekomernih budžetskih decita, sve u svrhu osiguranja skalne discipline, razboritog upravljanja javnim nansijama i očuvanja ekonomske stabilnosti unutar Ekonomske i monetarne unije (EMU). Način na koji se Pakt izvršava temelji se na 435

Mato Grgić,Vlatka Bilas, Hrvoje Šimović, “Finansijska liberalizacija, monetarna i skalna politika Evropske unije “, članak 16-04/2006.

295

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

multilateralnom nadzoru budžetskih pozicija te na raznim procedurama u slučaju prekomernih decita (Simović, 2005b).

2. BUDŽET EVROPSKE UNIJE

Svaka od tri evropske zajednice - Evropska zajednica za ugalj i čelik, Evropska ekonomska zajednica i Evropska zajednica za atomsku energiju imale su sve do stupanja na snagu Ugovora o spajanju436 (the Merger Treaty) 01.07.1967. godine vlastite budžete. Dalji razvoj nansijskog sistema evropskih zajednica obeležen je procesom unikacije budžetskih instrumenata. Ugovorom o spajanju nisu samo izvršna tela tri zajednice spojena u zajedničku Komisiju i Savet ministara, nego su i posebni budžeti pojedinih evropskih zajednica spojeni u opšti budžet evropskih zajednica (the general budget ofthe Evropean Communities). Pored opšteg budžeta postojao je i operativni budžet Evropske zajednice za ugalj i čelik, koji je ukinut 2002. godine,437 nakon čega su sektori za ugalj i čelik potpali pod redovan režim propisan Ugovorom o Evropskoj zajednici. Sva imovina te Zajednice stavljena je u likvidaciju. Prihodi njenog operativnog budžeta postali su posebno odvojeni prihod opšteg budžeta kojim upravlja Komisija, a namenjen je istraživačkim programima na području uglja i čelika. Stupanjem na snagu Ugovora o spajanju, zajedničke politike Unije se po pravilu fmansiraju iz opšteg budžeta tako da će dalje biti govora kao o budžetu Evropske Unije. Temeljni pravni propisi Evropske unije438 koji regulišu postupak izrade, usvajanja i izvršenja budžeta, njegovu strukturu i temeljna načela deo su primarnog prava Evropske zajednice odnosno osnivačkih ugovora, a ti se propisi detaljnije razrađuju u propisima sekundarnog prava Evropske zajednice.439 Glavni izvori budžetskog prava Unije jesu: • odredbe člana 268-280. Ugovora o Evropskoj zajednici (dalje: UEZ) • član 28, stavovi 2-4. i član 41, stavovi 2-4. Ugovora o Evropskoj uniji (dalje: UEU) 436 437 438 439

Ugovor o stvaranju jedinstvenog Saveta i jedinstvene Komisije evropskih zajednica. Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik stupio je na snagu 25.07.1952, a prema čl. 97. Prestaje da vredi 50 godina nakon stupanja na snagu. Pravni izvori budžetskog prava Evropske unije izloženi su prema radu “Proračun budžetske unije” dr.sc. Zlata Đurđević. Nadnacionalni pravni poredak Evropske unije pravo je Evropske zajednice koje se deli na primarno i sekundarno. Primarno pravo Zajednice čine osnivački ugovori odnosno tri ugovora o osnivanju evropskih zajednica, Ugovor o Evropskoj uniji i svi naknadni ugovori koje su sklopile države članice, a koji ih menjaju i dopunjuju. Sekundarno pravo Zajednice su pravni akti koje, skladno i na temelju primarnog prava, donose tela Evropske zajednice, a u koje ubrajamo odredbe, smernice, odluke, preporuke i mišljenja.

296

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

• Uredba Saveta od 21.12.1977. godine o opštem budžetu Evropskih zajednica440 koja je posljednji put izmenjena Uredbom Saveta br. 160512002 od 25.06.2002. godine o fmansijskoj uredbi koja se primenjuje na opšti budžet Evropskih zajednica (dalje: Nova nansijska uredba), a koja je stupila na snagu 1.1.2003. godine.441 • Odluka Saveta (EZ, EZUC, Evratom) br. 2000/597/EC, Evratom od 29.09.2000. o sistemu vlastitih prihoda Evropskih zajednica.442 • Međuinstitucionalni sporazum od 6. maja 1999. godine između Evropskog parlamenta, Saveta i Komisije o budžetskoj disciplini i poboljšanju budžetskog postupka.443 • Uredba Saveta (EZ) br. 2040/2000 od 26.09.2000. godine o budžetskoj disciplini.444 • Uredba Saveta (EZ) br. 1258/1999 od 17.05.1999. godine o nansiranju zajedničke poljoprivredne politike.445 • drugi pravni propisi sekundarnog prava Unije kojima se reguliše nansiranje pojedinih zajedničkih politika Unije.

3. OSOB1NE BUDŽETA EVROPSKE UNIJE

Budžet Evropske unije je poseban s obzirom na političko i ekonomsko okruženje u kojem postoji, tako da koncept skalnog federalizma u EU uveliko se razlikuje od onih u nacionalnim državama, bilo federalnima ili unitarnima. EU se može promatrati kao konfederacija, odnosno ima obeležja međunarodne organizacije, ali i savezne (federalne) države. Poput međunarodne organizacije, Unija je stvorena sklapanjem međunarodnih ugovora, ali se od takve organizacije razlikuje po ovim bitnim elementima: 440 441

442 443

444 445

Financial Regulation of 21. december 1977. applicable to the general budget of the Evropean Communities. OJ L 356, 31.12.1977. Council Regulation (EC, Evratom) No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget ofthe Evropean Communities. OJ L 248, 16.9.2002. Sve uredbe kojima je izmenjena temeljna uredba iz 1977. godine navedene su u Haushalt: Die Haushaltsordnung (Budget: The Financial Regulation), 2002. Council Decision 2000/597/EC Evratom, of 29 September 2000 on the system of the Evropean Communities’ own resources. OJ L 253/42,7.10.2000. Interinstitutional Agreement of 6 may 1999 between the Evropean Parliament, the Council and the Commission of budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure. OJ C 172/1, 18.6.1999. Council Regulation (EC) No 2040/2000 of 26. september 2000 on budgetary discipline. OJ L 244127. Council Regulation (EC) No 1258/1999 of 17. may 1999 on the nancing of the common agricultural policy. OJ L 160/103, 26.6.1999.

297

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

1. raspolaže delom suvereniteta država-članica (npr. poljoprivreda i trgovinska politika), 2. raspolaže vlastitim (budžetskim) prihodima, 3. donosi pravne propise kojih se neposredno trebaju pridržavati njene članice, 4. ovlašćena je sklapati ugovore s trećim državama (v. više Holmes, 1999). Tradicionalna teorija javnih nansija, odnosno skalnog federalizma pojasnila je okvirna pravila kojih bi se trebalo pridržavati u izgradnji višeg nivoa u sistemu odlučivanja o skalnim pitanjima (npr. Musgrave, 1973; Oates, 1972). Pritom se nisu uzimala u obzir politička ni konstitutivna ograničenja koja se danas odnose na konfederacije kao što je EU. U skladu s time, potrebno je bilo izgraditi takve skalne odnose uz koje bi: • države-članice zadržale visok stepen političke i konstitutivne suverenosti, • “supra-nacionalna” ili konfederalni nivo imali bi samo ona ovlašćenja koja su joj zemlje članice dodelile, • skalna pravila utvrđena na konfederalnom nivou ne bi bila u sukobu s onima na nacionalnom nivou, • te bi došlo do stvaranja monetarne unije unutar postojeće konfederacije (Mihaljek, 1998:208).446 Ovakvo okruženje uticalo je na strukturu i funkcije današnjeg budžeta EU koji učestvuje u ograničenoj alokaciji i redistribuciji, a u stabilizaciji cikličnih kretanja ne učestvuje. U poređenju s klasičnim nacionalnim budžetima, te se razlike ogledaju u nekoliko osnovnih obeležja budžeta EU: 1. prihodna i rashodna strana budžeta EU razlikuju se od budžeta nacionalnih država; 2. budžet EU relativno je malen u odnosu prema veličini privrede koje pokriva; 3. strože je i čvršće regulisan, iz čega proizlazi činjenica daje strogo uravnotežen;447 4. iz njega je izuzeto zaduživanje, ali i posuđivanje sredstava korisnicima budžeta. Budžet EU nansira se vlastitim sredstvima Unije (own resources) koja nisu podložna meduvladinim pregovorima. Postoje četiri vrste vlastitih prihoda kojima se nansira budžet: poljoprivredne naknade, carine, udeo u PDV-u i uplate država-članica. Prva dva oblika prihoda, tj. poljoprivredne naknade i carine, koristili su se u početku delovanja Unije i bili su dovoljni za nežino nansiranje. 446

447

Jedna od glavnih rasprava vodi se o pravcu promena vezanih za budžet EU. Promene od 1957. godine pa sve do poslednje nansijske perspektive mogu se promatrati i s aspekta tradicionalne optimalne teorije javnih nansija iz aspekta teorije javnog izbora. Videti više: Cullis i Jones (1998: 300-309); Persson et at. (1996). Zato se još zove “računovodstveni budžet”, jer su prihodi uvek jednaki rashodima.

298

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

Kako su se rashodi povećavali njihovo relativno značenje je slabilo i pojavila se potreba za novim izvorima fmansiranja. Tako se danas glavnina budžetskih prihoda prikuplja novim vlastitim sredstvima: udelom u PDV-u i uplatama država članica. Godišnji budžet EU za 2009. godinu iznosi 133,8 milijardi evra i povećanje za 2,5 % u odnosu na 2008. godinu i predstavlja 1,03% GNI Zajednice. Postoji gornje ograničenje visine ukupnih vlastitih prihoda pa tako oni ne mogu biti veći od 1,24% ukupnog BNP-a (bruto nacionalnog proizvoda) država-članica. Imajući u vidu sve gore navedeno, od 1988. godine sredstva koja čine prihod budžeta mogu se podeliti u četiri grupe: TOR - Tradicionalni resursi-sastoje se od carina koje se naplaćuju na uvoz dobara koje dolaze iz država van Evropske unije. Oni donose odprilike oko 17,3 milijarde evra tj. čine 15% prihoda budžeta. INDIREKTNI- VAT. Oni čine 15% prihoda budžeta, to jest oko 17.8 milijardi evra (1,4% na nacionalni PDV u 1985, u 2002. smanjenje na 0,75%, u 2003. g. na 0,5%). Sredstava koja se baziraju na bruto nacionalnom dohotku (gross national income-GNI) se prikupljaju tako što je određen procenat (0.73%) koji se primenjuje na bruto nacionalni dohodak svake zemlje članice. Ovako prikupljena sredstva predstavljaju najveći izvor prihoda budžeta i iznose 80 milijardi evra tj. čine 69% svih prihoda. U budžet se takođe slivaju sredstva i iz drugih izvora, kao što su kazne, viškovi iz prethodnih godina, određeni porezi koje plaćaju zaposleni pri organima i institucijama EU na svoja primanja, zatim određeni doprinosi država van Evropske unije za određene programe Unije, zatim sredstva koja plaćaju kompanije ukoliko krše propise o konkurenciji i druge zakone. Ovako skupljeni resursi čine i do 1,5% budžeta tj. oko 1.3 milijarde evra. Prihodi se slivaju u budžet na način koji je proporcijalan bogatstvu svake države - članice. Ujedinjeno Kraljevstvo, Holandija, Nemačka, Austrija i Švedska, ipak imaju određene benecije prilikom konačnog obračuna njihovih doprinosa. Sa druge strane, fondovi EU se “slivaju” ka državama članicama prema prioritetima denisanim u okviru Evropske unije. Manje prosperitetne zemlje članice primaju proporcijalno više sredstava nego one bogate tako da više država primi više novca iz budžeta nego što da.448 Prihodi budžeta Evropske unije (u % ukupnih prihoda) Uvozne carine (%) Poljoprivredne takse (%) Troškovi ubiranja Prihodi od PDV-a(%) Prihodi od BNP-a (%) Ostali prihodi (%) Ukupni prihodi (mlrd. EUR) Ukupni prihodi (% BDP-a EU)

2002 10,7 1,5 -2,1 23,6 48,7 17,6 95,7 1,04

2002 11,0 1,5 24,7 60,9 1,9 97,5 1,05

2004 10,2 1,2 14,4 73,4 0,8 99,7 1,03

Izvor: Evropean Commission (2003; 2004b; 2006)

2005 10,8 1,4 14,7 65,2 6,9 105,7 1,04

U tabeli su prikazani prihodi budžeta EU u poslednjih nekoliko godina. Vidljivo je kako tradicionalni vlastiti izvori - TOR (uvozne carine i poljoprivredne 448

Dr M. Prokopijević, Evropska unija-Uvod, Službeni glasnik, Beograd, 2009.1 N.G. Mankju, Princip ekonomije, Ekonomski fakultet, Beograd, 2007

299

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

takse) s godinama polako gube značenje. Među njima su najvažnije uvozne carine, koje su činile 10,2% ukupnih prihoda u 2004. godini. Najvažniji izvori ipak su prihodi od PDV -a i BNP-a, koji zajedno čine više od 80% ukupnih prihoda. Primetan je pad prihoda od PDV-a, što je i logično zbog kontinuiranog smanjenja jedinstvene stope koja se primenjuje na harmonizovanu poreznu osnovicu država - članica EU, dok prihodi od BNP-a stalno rastu i čine čak 73,4% ukupnih prihoda budžeta EU. U tablici dat je i odnos ukupnih prihoda budžeta EU i bruto domaćeg proizvoda (BDP-a) tadašnjih članica EU. Taj se odnos kreće oko 1%, što upućuje na relativno malu veličinu budžeta s obzirom na BDP Evropske unije. Iako budžet EU ima vlastite i nezavisne prihode, oni se u osnovi razlikuju od prihoda klasičnih budžeta nacionalnih država. Prihodi budžeta EU potiču od poreskih prihoda nacionalnih budžeta država - članica i kontrolišu ih nacionalne vlade. Budžet EU nema klasične poreske prihode kao što su PDV, porez na dobit. Druga osnovna razlika između budžeta EU i nacionalnih budžeta jeste da središnji budžet prikuplja većinu poreskih prihoda i raznim transferima nansijski pomaže budžete nižih nivoa vlasti. U kontekstu EU niži nivoi vlasti odnosno države - članice EU kontrolišu poreske prihode i iz njih se izvode prihodi kojima se nansira budžet EU. Najvažniji razlog što budžet EU ne učestvuje u većoj alokaciji, ali i redistribuciji sredstava jeste njegova veličina. Prihodi nacionalnih budžeta kreću se od 15% do 50% BDP-a za pojedinu državu, dok se taj isti odnos u EU kreće oko 1%.449 Udeo prihoda središnje države u ukupnim prihodima u 2002. (u %) Porezi na Porezi na Imovinski dohodak i Doprinosi platnu listu porezi ot (dobit) poslodavca

Porezi na promet Ostalo roba i usluga

Ukupno

Ukupno (%) BDP-a

Federalne države Austrija Kanda Nemačka SAD

29,8 45,5 28,0 -

33,5 15,2 40,1

6,1 2,1 -

1,3 10,1 2,3

28,0 26,6 29,3 -

1,2 0,5 0,0 -

100 100 100 -

44,1 33,5 36,2 17,7

Unitarne države Francuska Švedska UK Evropska unija

24,0 36,1 37,9 -

37,2 30,1 17,1 -

2,4 4,1

7,0 37 12,1

25,5 26,1 32,4 -

3,6 0,2 0,0 -

100 100 100 -

44,2 50,6 35,9 1,04

Izvor:

-

OECD (2003)

Evropska unija troši više od 100 milijardi evra svake godine na projekte iz različitih oblasti od poljoprivrede do inostrane pomoći. Rashodi budžeta Evropske unije planiraju se srednjeročno u okviru tzv. “sistema nansijske perspektive” na temelju sporazuma između Parlamenta, Saveta i Komisije. Sistem nansijske perspektive uveden je 1988. godine prema predlogu Evropske komisije nazvanom Delorov paket,450 donesenom nakon višekratnih budžetskih kriza Zajednice tokom 80-tih godina. Sistemom nansijske pespektive rešeni su 449 450

Šimović H. “Budžet Evropske unije” Finansijska teorija i praksa 29, 2005. Jacques Delors bio je predsednik Evropske komisije od 1985. do 1994. godine.

300

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

problemi,451 uspostavljanjem ravnoteže između budžetskih prihoda i budžetskih

301

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

socijalni fond, Kohezijski fond i dr. Na osnovu osnivačkih ugovora razlikuju se dve podele budžetskih rashoda: na obavezne i neobavezne rashode, te na upravne i operativne rashode. Obavezni rashodi su oni koji nužno proizlaze iz ugovora ili na njima utemeljenoga sekundarnog prava Zajednice, to jest iz pravnoobavezujućih nansijskih odluka tela Unije, a neobavezni su rashodi oni na čije oblikovanje mogu uticati tela odlučivanja. Osim prema nameni, obavezni se i neobavezni rashodi razlikuju i po budžetskom postupku njihovog usvajanja. U postupku usvajanja budžeta konačnu reč o obaveznim rashodima ima Savet, a o neobaveznima na kraju odlučuje Parlament. Razlikovanje upravnih i operativnih rashoda relevantno je za nansiranje aktivnosti preduzetih u drugom stubu - zajedničkoj spoljnoj i sigurnosnoj politici - te u trećem stubu Unije - saradnji policije i pravosuđa u kaznenim predmetima.Upravni rashodi se odnose na troškove zaposlenih i predmeta na području logistike, organizacijsko-tehničkih poslova unutar drugoga i trećeg stuba. Operativni rashodi odnose se na nansiranje konkretnih aktivnosti i mera u drugom i trećem stubu koje Savet nije proglasilo upravnim rashodima. Upravni rashodi uvek padaju na teret budžeta. Operativni rashodi, osim rashoda za vojne ili odbrambene operacije, također padaju na teret budžeta, međutim Savet može jednoglasno doneti drugačiju odluku o izvoru njihovog nansiranja. Tada operativni rashodi padaju na teret država - članica prema ključu veličine njihova BDP-a. Od ukupnog budžeta, oko 20 % iznosa se prazni preko tijela Unije, a oko 80 % preko država - članica. Najveća odgovornost za upravljanje budžetom leži na Evropskoj komisiji. Glavna pravila koja regulišu način potrošnje i upravljanja sredstvima EU nalaze se u Finansijskim pravilima (Financial Regulation). 452 Drugi set pravila tzv. Implementing Rules postoje da bi se pravilno primenila Finansijska pravila. Pre nego što se odobre bilo koja sredstva za određene programe, svaki zahtev mora da prođe strogu proceduru i mora da ima određenu pravnu podršku. Ova pravila upravo i postoje kako bi se osigurala objektivnost prilikom ocene isplativosti pojedinih projekata i time postavili određeni limiti potrošnje. Rashodi budžeta Evropske unije (u % ukupnih rashoda) 2002.

2003.

2004.

2005.

Poljoprivreda 46,3 46,4 42,7 Strukturne operacije 33,4 33,3 35,6 Unutrašnje politike 6,5 6,7 7,6 Spoljne aktivnosti 4,8 4,9 4,4 Administracija 5,0 5,1 5,2 Rezerve 0,7 0,4 0,4 Pomoć budućim članicama 3,3 3,3 3,0 Ukupni rashodi (mlrd. EUR) 100,6 102,1 115,4 Ukupni rashodi (% BDP-a EU) 1,09 1,1 1,18 Izvor: Evropean Commission (2003; 2004b; 2006)

45,5 31,6 7,9 4,8 5,9 0,4 2,6 115,9 1,00

Iz ove tabele vidimo da najveći iznos oduvek se odnosi na poljoprivrednu politiku (oko 45% ukupnih rashoda), ali je njen deo znatno smanjen u odnosu prema 75% budžeta pre 40 godina. Veličinom drugu rashodnu stavku čine strukturni i kohezijski fondovi, koji čine oko 35% ukupnih rashoda. Jedan od razloga je želja 452

http://www.ec.evropa.eu/budget/index_en.htm (datum pristupa 05.08.2009. godine)

302

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

za jačanjem tržišta “iznutra”, odnosno za stvaranjem ekasnijeg ekonomskog okruženja koje će biti konkurentno izvan granica EU, a ne stvaranje konkurentnosti “veštačkim” putem, raznim korektivnim mehanizmima kao što su carine i kvote. 453 Njihov je cilj podsticanje ekonomskog razvoja u najsiromašnijim regijama i zadovoljavanje određenih socijalnih potreba. Za ostale namene 1. unutrašnju politiku - istraživanje i razvoj, malo i srednje preduzetništvo, obrazovanje, kulturu; 2. spoljne odnose - pomoć državama izvan Unije; 3. administrativne troškove; 4. razne rezerve; 5. pretpristupnu pomoć državama kandidatkinjama izdvaja se ostalih 20 % rashodnih sredstava. Direktno ili indirektno, svi imaju koristi od neke delatnosti koja se nansira iz budžeta EU, bilo da se radi o čistijim plažama, bezbednijoj hrani, boljim putevima, ili garanciji ljudskih fundamentalnih prava. Rashodi budžeta Evropske unije i u daljem periodu (u % ukupnih rashoda) Svrha potrošnje

1985

1995

2002

2005

2008

Poljoprivreda 72,9 53,6 46,4 43,1 41,7 Strukturni fondovi 13,9 25,6 35,7 35,5 37,8 Unutrašnje politike 2,6 5,6 6,2 7,4 7,5 Administracija 4,6 5,1 5,3 5,3 5,4 Razno 5,4 10,7 6,2 8,7 7,6 Rezerve 0,2 Izvor: Prof. Miroslav Prokopijević, Ph.D., Budžet EU powerpoint prezentacija

U narednih sedam godina, u zemljama Evropske unije su odlučili posvetiti najveći deo njihove zajedničke snage i budžeta EU za stvaranje boljeg ekonomskog rasta i radnih mesta. Održivi razvoj je postao jedan od glavnih prioriteta Unije. Ekonomija Evropske unije treba biti konkurentnija, i manje prosperitetne regije trebaju uhvatiti korak s ostalima. Konkurentnija ekonomija zahteva više ulaganja, istraživanja i obrazovanja, transporta i poboljšanja energetske mreže, bolje uslove zapošljavanja, a sve u isto vreme. U periodu od 2007. do 2013. godine, od svakog evra koji se potroši iz godišnjeg budžeta EU, 8 centi odlazi na aktivnosti koje će EU učiniti konkurentnijom. Postizanju dugoročnog rasta zavisi i od povećanja potencijala rasta EU-a. Ovaj prioritet, poznat kao Kohezija (povezivanje), poziva da se pomogne - posebno regionima u manjoj prednosti, kako bi transformisali svoju ekonomiju u pravcu sustizanja globalne konkurencije. Inovacije i ekonomija znanja obezbeđuju nov okvir mogućnosti za pokretanje razvoja u ovim regionima. Od svakog potrošenog evra, 36 centi ide na aktivnosti povezivanja.454 Zahvaljujući geografskoj i klimatskoj raznovrsnosti, zemlje EU proizvode veliki broj različitih poljoprivrednih proizvoda, koje evropski potrošači mogu da kupe po razumnim cenama. Napori EU na ovom polju imaju dva cilja. Prvo, ono što se proizvodi mora korespondirati sa onim što potrošači žele, uuključujući visoki stepen bezbednosti i kvaliteta poljoprivrednih proizvoda. Drugo, sa stanovišta proizvodnje, proizvođači bi trebalo da planiraju i adaptiraju proizvode prema zahtevima potrošača, ali u skladu sa životnom sredinom. Osim toga, uspešno 453 454

Harrop, 2004. i dr M. Prokopijević, op.cit., str. 386. Ibidem

303

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

upravljanje i zaštita prirodnih resursa mora uključiti direktne mere za zaštitu životne sredine, za restrukturiranje i unošenje raznolikosti u ruralnu ekonomiju i za promovisanje održivog ribolova. Bolesti životinja, izlivanja nafte i zagađenje vazduha ne zaustavljaju se na nacionalnim granicama. Ovakve pretnje zahtevaju akciju na različitim poljima i u velikom broju država.455 U periodu od 2007. do 2013. godine, 43 centa od svakog potrošenog evra iz godišnjeg budžeta EU ići će na prirodne resurse. U Evropskoj uniji živi preko 495 miliona ljudi. Govore različitim jezicima i pripadaju različitim kulturama. Zajedno grade neprocenjivo blago Evropske unije: kulturnu raznolikost zasnovanu na zajedničkim vrednostima. Budžet Evropske unije promoviše i štiti ovo kulturno nasleđe i bogatstvo, ohrabrujući pritom aktivno učešće u društvenim debatama. Teži i da zaštiti javno zdravlje i interese potrošača. Oko 1 cent na svaki potrošeni evro ide na ovakve aktivnosti pod nazivom “Citizenship” (državljanstvo). EU je najveći svetski donator pomoći, ukoliko se računaju donacije pojedinačnih zemalja članica. Uticaj fondova Evropske unije ne zaustavlja se na spoljnim granicama. U mnogim slučajevima, budžet EU obezbeđuje neophodnu pomoć u hitnim situacijama prirodnih katastrofa. Oko 6 centi od svakog evra ide na saradnju sa zemljama koje treba da se pridruže Uniji, drugim susednim zemljama, i siromašnim regionima i zemljama širom sveta.

4. FINANSIJSKA PERSPEKTIVA

Budžetski deo sistema javnih nansija Evropske unije karakteriše srednjoročno programiranje rashoda koje se realizuje kroz dva instrumenta nansijska perspektiva i godišnji budžet.456 Ovi nansijski instrumenti ne dupliraju nacionalne rashode, već ih komplementiraju u cilju davanja podrške tržišnoj i političkoj integraciji. Finansijska perspektiva predstavlja ključni strategijski instrument višegodišnjeg nansijskog planiranja u EU jer deniše strukturu i ukupan iznos budžeta, dok se godišnji budžet smatra instrumentom njene implementacije u kome se razrađuju operativni detalji. Sa tehničkog aspekta, jača se budžetska disciplina, kontroliše rast EU rashoda i omogućava neometano sprovođenje budžetske procedure, dok i dalje podržava prioritete i ciljeve koji su dogovoreni na političkom nivou. Finansijska perspektiva nije srednjoročna projekcija nansija 455 456

Ibidem Zapravo, sistem javnih nansija EU sastoji se iz dva stuba. Prvi stub (budžetski deo) čine nansijska perspektiva i godišnji budžet, dok drugi stub (kreditne aktivnosti) čine E1B (Evropska investiciona banka - Evropean Investment Bank), E1F (Evropski investicioni fond - Evropean Investment Fund) i EBRD (Evropska banka za obnovu i razvoj - Evropean Bankfor Reconstruction and Development) koje su 100% vlasništvo država članica. Prilikom prezentovanja preliminirnog drafta budžeta, Komisija budžetskim vlastima podnosi i izveštaj o kreditnim aktivnostima EIB, E1F i EBRD.

304

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

EU u različitim oblastima, već jednoglasno dogovoreni zakonski limit potrošnje koji ima karakter obaveznosti. Iako se odnosi na srednjoročni period, ona ne predstavlja višegodišnji budžet. Finansijska perspektiva ima obavezno dejstvo u odnosu na godišnju budžetsku proceduru. Ipak, godišnja budžetska procedura i dalje ima suštinski značaj jer se sredstva obračunavaju i implementiraju na godišnjem nivou i ona je odgovorna za: usvajanje godišnjeg budžeta i svih njegovih karakteristika, determinisanje visine stvarnih rashoda uz striktno poštovanje limita denisanih u fmansijskoj perspektivi, kao i za alokaciju sredstava između različitih rashodnih kategorija. Poređenje podataka u nansijskoj perspektivi i godišnjem budžetu ukazuje na veoma male devijacije sa skoro neizmenjenom strukturom u oba dokumenta. Održavanje budžetske discipline postiže se sa denisanjem godišnjeg maksimalnog iznosa tzv. plafon (ceiling) na nivou godišnjih budžeta i svih rashodnih rubrika unutar njih. Ovi limiti mogu da budu modikovani, ali kako se nansijska perspektiva usvaja jednoglasno u Savetu, nijedna institucija nema realni interes u njenom ponovnom otvaranju. Limit u iznosu ukupnog budžeta ekvivalentan je limitu sopstvenih prihoda EU. Sistem višegodišnje nansijske perspektive uveden je Delor I paketom (1988-1992) koji je postao sinonim za reformu EU nansijskog sistema. Ova nansijska perspektiva poslužila je kao podrška Jedinstvenom Aktu (Single Act) i bila je ključna tačka novih aranžmana o budžetskoj disciplini i uspostavljanju prakse determinisanja limita rashoda u budžetu. Nakon nje, usvojen je Delor II paket za period 1993-1999. god. i on je poslužio kao podrška implementaciji Ugovora iz Mastrihta (Maastriht Treaty) i uspostavljanju EMU (Evropske monetarne unije - Evropean Monetary Union). Treća nansijska perspektiva - Agenda 2000, usvojena je na Evropskom Samitu u Berlinu, mart 1999. god. za period 2000-2006. godine i poslužila je kao podrška najvećem do sada proširenju EU (maj 2004. godine i ulazak 10 država). Ona više predstavlja izraz konsolidacije, a ne ekspanzije budžetskih rashoda. Nova nansijska perspektiva koja je operativna od 2007. godine predviđena je da pokrije naredni sedmogodišnji period (2007-2013. god.). U nacrtu blokiranog Ugovora o Ustavu EU predlaže se da nansijska perspektiva bude integrisana u budući Ustav kao “višegodišnji nansijski okvir”. Ovo je priznanje da je nansijska perspektiva bila ekasna u održavanju budžetske discipline i projektovanju buduće potrošnje i da bi trebalo da bude uspostavljena na permanentnoj osnovi. Nacrt Ustava podrazumeva postojanje nansijske perspektive u formi evropskog zakona.457 Finansijska perspektiva 2007-2013. u milijardama evra

Stavke 1. Održivi rast a) Konkurentnost b) Kohezija 2. Prirodni resursi 3. Unutrašnje politike 4. EU glob. partner 5. Administracija Ukupne obaveze

2007. 59,7 12,1 47,6 57,1 1,6 11,4 3,7 133,5

2008. 62,8 14,4 48,4 57,9 2,0 12,1 3,8 138,7

2009. 65,8 16,7 49,1 58,1 2,3 12,9 3,9 143,1

2010. 68,2 19,0 49,2 58,0 2,6 13,7 4,1 146,7

2011. 70,7 21,2 49,4 57,8 2,9 14,5 4,2 150,2

2012. 75,7 23,5 50,2 57,8 3,3 15,1 4,3 154,3

2013. 76,8 25,8 51,0 57,8 3,6 15,7 4,5 158,5

Izvor: Prof. Miroslav Prokopijević, Ph.D., Budžet EU powerpoint prezentacija 457

Vojinović I. “Sistem javnih nansjja u EU”, Zbornik radova: Postdiplomske studije “Preduzetnička ekonomija”, Ekonomski fakultet, Volume 9, Podgorica, 2005.

305

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

• Ukupna vrednost nansijske perspektive 2000-2006. iznosila je 745 milijardi evra. • Ukupna vrednost nansijske perspektive 2007-2013. iznosi oko 862 milijardi evra. • Očekuje se da će nansijska perspektiva za 2014-2020. iznositi oko 1 trilion evra. Finansijska perspektiva za razdoblje 2007-2013. g. (u % od ukupnih budžetskih sredstava) 2006* 1. Održivi razvoj 39,4 la. Konkrentnost 7,3 lb. Kohezija 32,1 2. Upravljanje i zaštita prirodnih 46,4 resursa od čega Poljoprivreda 36,2 3.Stanovništvo, sloboda, sigurnost i pravda 1,1 4. EU kao globalni partner 9,3 5. Administracija 2,8

2007 44,7 9,1 35,6

2008 45,3 10,4 34,9

2009 46,0 11,7 34,3

2010 46,5 12,9 33,6

2011 47,0 14,1 32,9

2012 47,8 15,3 32,5

2013 48,5 16,3 32,2

42,8

52,0

50,9

49,7

48,6

47,4

46,3

32,6

41,7

40,6

39,5

38,5

37,5

36,5

1,2

1,5

1,6

1,8

2,0

2,1

2,3

8,5 2,8

8,8 2,8

9,0 2,8

9,4 2,8

9,7 2,8

9,8 2,8

9,9 2,8

Planirano (Commintments) 120.688 133.560 138.700 143.140 146.670 150.200 154.315 158.450 u mil. evra Izvršeno (payments) 114.740 124.600 136.500 127.700 126.000 132.400 138.400 143.100 (u mil. Evra) Izvršeni rashodi (u % BNP-a) Margina Vlastiti prihodi (max. limit u % BNP-a)

1.09% 0.15%

1.15% 0.09%

1.23% 0.01%

1.12% 0.12%

1.08% 0.16%

1.11% 0.13%

1.14% 0.10%

1.15% 0.09%

1.24%

1.24%

1.24%

1.24%

1.24%

1.24%

1.24%

1.24%

* Komisija je proračunala iznose za 2006.godinu kako bi ih prilagodila novoj nansijskoj perspektivi. Izvor: Izračun autora prema EU Budžetu za 2006.godinu458

458

Mato Grgić, Vlatka Bilas, Hrvoje Šimović, „Finansijska liberalizacija, monetana i skalna politika Evropske unije”, članak 16-04/2006.

306

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

5. PRINCIPI FUNKCIONISANJA EU BUDŽETA 459

Sistem nansiranja Evropske unije suočava se sa brojnim nedostacima, njegovo funkcionisanje zasniva se na nekoliko principa, poznatih kao “opšti budžetski principi”. U pitanju su, uglavnom, isti oni principi koji se primenjuju kod nacionalnih budžeta:460 • princip jedinstva (Principle of unity); • princip univerzalnosti (Principle of universality); • princip anualiteta (Principle of annuality); • princip ravnoteže (Principle of equilibrium); • princip specikacije (Principle of specication); • princip jedinstvenog računa (Principle of unit of account); • principi transparentnosti i doslednog fmansijskog menadžmenta (Principle of transparency and soundnancial management).

5.1. Princip jedinstva Princip jedinstva predviđen je članom 268. Ugovora o Evropskoj zajednici. Propisano je da će svi prihodi i rashodi Zajednice, uključujući i one koji se odnose na Evropski socijalni fond, biti uključeni u predviđanja za svaku nansijsku godinu i prikazani u budžetu. Takođe, ovaj princip je predviđen i članom 4. Fmansijskog pravilnika Saveta, koji glasi: “Budžet je instrument kojim se, za svaku nansijsku godinu, predviđaju i odobravaju svi prihodi i rashodi koji se smatraju neophodnim za Evropsku ekonomsku zajednicu i Evropsku zajednicu za atomsku energiju”.461 Ovo znači da se svi prihodi i rashodi Zajednice moraju zajedno prikazati u jednom dokumentu, tj. jedinstvenom budžetu. Važno je istaći da princip jedinstva nije u potpunosti primenjen od samog osnivanja sve tri evropske zajednice. U početku, svaka zajednica imala je sopstveni budžet. ECSC i Evroatom zajednica imale su dva budžeta, a samo su svi prihodi i rashodi Evropske ekonomske zajednice prikazivani zajedno u jedinstvenom budžetu. Konačno, ovakvo stanje je prekinuto Luksemburškim ugovorom iz 1970. godine, kada su svi budžeti inkorporisani u jedinstveni opšti budžet EEC. Međutim, pojedini izuzeci od principa jedinstva budžeta još uvek postoje: 459 460

461

Opšti principi funkcionisanja budžeta EU izloženi su prema radu dr. Stojanović S., “Budžet Evropske unije Sopstveni prihodi i budžetski principi”, Beograd, 2006. Prema teoriji javnih nansija, kod državnog budžeta primjenjuju se dve osnovne grupe načela: statička i dinamička. Statička načela čine: načelo univerzalnosti; načelo jedinstva i načelo realnosti, a dinamička : načelo specijalizacije; načelo ravnoteže; načelo rokova ili godišnjosti; načelo prethodnog odobrenja i načelo javnosti. Više vidi: Jovan Lovčević, Institucije javnih nansija, Knjiga III: Budžet u teoriji i sistemu, Zavod za izdavanje udžbenika SR Srbije, Beograd, 1969, str. 24-49. Finansijski pravilnik koji se primenjuje na opšti budžet Evropskih zajednica, Pravilnik Saveta br. 16005/2002 od 25. juna 2002. godine, Službeni list Evropskih zajednica, L 248 od 16. septembra 2002. godine.

307

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

• Evropski fond za razvoj je još uvek izvan opšteg budžeta; operacije povezane sa pozajmljivanjem i kreditiranjem nisu prikazane kao stavke u budžetu Zajednice (razlog za ovaj izuzetak predstavlja nemogućnost Evropske unije da učestvuje u operacijama na nansijskini tržištima, da pozajmljuje sredstva ili uzima kredite). Ipak, ovo pravilo se “izigrava” tako što Evropska centralna banka može da uzima pozajmice za EU, što predstavlja indirektni način zaduživanja same EU.) • nansijske aktivnosti Evropske investicione banke; • zajednička međunarodna i sigurnosna politika i saradnja u oblastima pravosuđa i unutrašnjih poslova. U članu 268., stav 2. predviđeno je da će administrativni rashodi koje, u skladu sa Ugovorom o EU, evropske institucije imaju u sprovođenju zajedničke međunarodne i unutrašnje politike, kao i prilikom saradnje u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova, biti uneti u budžet. Operativni rashodi koji nastaju prilikom implementacije navedenih poslova mogu, pod određenim uslovima, biti uneti u budžet. Operativni rashodi nastali aktivnošću policije i saradnjom sudova u kriminalnim stvarima unose se u budžet, izuzev ako Evropski Savet drugačije odluči.

5.2. Princip univerzalnosti Princip univerzalnosti budžeta Evropske unije zasniva se na članu 269. Ugovora o Evropskoj zajednici, gde je predviđeno da će bez ikakve štete nauštrb ostalih prihoda, budžet u potpunosti biti nansiran iz vlastitih prihoda.462 Ovaj princip se zasniva na primeni dva pravila: pravilo o nepripisivanju prihoda i pravilo bruto budžeta. Prvo pravilo podrazumeva da budžetski prihodi ne mogu biti unapred određeni za fmansiranje određenih budžetskih rashoda, a drugo pravilo znači da svi prihodi i rashodi moraju biti u potpunosti uneti u budžet EU i posmatraju se kao celina iz koje se izdvajaju sredstva za fmansiranje svih budžetskih rashoda.463 Postojanje ovih principa zasniva se na političkoj želji da se budžet učini eksibilnijim, jednostavnijim za praćenje i monitoring. Imajući u vidu ciljeve principa univerzalnosti, može se zaključiti da se poklapaju sa ciljevima principa budžetskog jedinstva i da ovaj princip, u stvari, predstavlja dodatak principu jedinstva. Na ovaj način obezbeđuje se da budžetska autorizacija određenog rashoda ne zavisi od sume koja je predviđena da se ostvari naplatom određenog prihoda.464 Kao i kod principa jedinstva, i kod primene principa univerzalnosti postoje određeni izuzeci. Radi se o sledećim prihodima: 462 463

464

Konsolidovana verzija Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, Službeni list Evropskih zajednica, C 325, od 24. decembra 2002. godine. Primena bruto budžeta podrazumeva da se svi prihodi i rashodi koji ulaze u budžet prikazuju u punom iznosu. To znači da na jednoj strani budžeta stoje svi, pa i najsitniji prihodi, a na drugoj čak i najsitniji rashodi. Obuhvatanjem u budžetu svih prihoda i svih rashoda države, državni budžet u pravom smislu te reci obavlja “funkciju korektnog fmansijskog planiranja i kontrole nad nansijama”. Više vidi: Jovan Lovčević, Institucije javnih nansija, Knjiga III: Budžet u teoriji i sistemu, Zavod za izdavanje udžbenika SR Srbije, Beograd, 1969, op.cit. str. 24-25. European Commission, Evropean Union Public Finance, p. 131

308

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

• nansijski doprinosi od država-članica određenim istraživačkim programima; • kamata na depozite i novčane kazne propisane radi ubrzavanja i razjašnjenja primene procedure kod ekcesivnog decita; • prihod određen za nansiranje konkretne svrhe, kao što je prihod od fondacija, subvencije, pokloni, legati, uuključujući i prihode specične za pojedine institucije; • doprinosi aktivnostima Zajednice dati od strane trećih država ili različitih institucija; • prihod od trećih lica u vezi sa dobrima, uslugama ili radom obavljenim na njihov zahtev; • prihod od otplate novčanih iznosa koji su greškom plaćeni; • prihodi od obezbeđivanja dobara, usluga i rada za druge institucije, itd. U članu 18., stav 2. propisano je da osnovni primenjivi akt može odrediti prihode koji će biti korišćeni za nansiranje određenih rashoda. Jedan od izuzetaka od principa univerzalnosti odnosi se na poljoprivredne dažbine. Ovi prihodi propisani su u pravilnicima za pojedinačne poljoprivredne sektore i unose se u budžet Zajednice kao negativni rashod (prihod se označava na računu kao da je izvršeno plaćanje negativnog rashoda). Negativni prihod se pojavljuje i u oblasti naplate vlastitih prihoda.

5.3. Princip anualiteta Princip anualiteta ili godišnjosti EU budžeta znači da su budžetske operacije povezane sa budžetom konkretne godine. U članu 268., stav 1. Ugovora o Evropskoj zajednici (kojim je predviđen i princip jedinstva budžeta Zajednice), utvrđeno je da će svi prihodi i rashodi Zajednice, uključujući i one povezane sa Evropskim socijalnim fondom, biti uključeni u predviđanja za svaku pojedinu budžetsku godinu i biće prikazani u budžetu. Zatim je u članu 271. predviđeno da će rashodi prikazani u budžetu biti odobreni za jednu nansijsku godinu, a u članu 272. da nansijska godina teče od 1. januara do 31. decembra. Ovaj princip je defmisan i u Finansijskom pravilniku Saveta (članovi od 6 do 13). Članom 6. Pravilnika, predviđeno je da će aproprijacije unete u budžet biti odobrene za jednu nansijsku godinu koja traje od 1. januara do 31. decembra. U ostalim članovima predviđeno je da će prihod ostvaren u toku nansijske godine biti unet na račun te godine, i to s obzirom na sumu prikupljenu u toku te godine, kao i da će apropijacije, koje nisu iskorišćene do kraja nansijske godine za koju su predviđene, biti otkazane. Ovo znači da se princip anualiteta strogo primenjuje na prihodnu stranu budžeta Zajednice, a to dalje znači primenu takozvanog “keš” budžeta - samo se prihodi naplaćeni u periodu između 1. januara i 31. decembra unose na budžetske račune. Na rashodnoj strani, ograničenja su učinjena putem nansijske perspektive koja se usvaja za period od šest godina i svake godine budžet mora biti usvojen u skladu sa ovim ograničenjima. Naravno, uvek postoji mogućnost da se izvrše odgovarajuća prilagođavanja korišćenjem indeksacije na 309

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

bazi godišnje stope inacije. Princip anualiteta zasniva se na mešovitom sistemu metoda nansijske godine i menadžment metoda. Prvi metod podrazumeva da svi prihodi i rashodi mogu biti primenjeni nezavisno od datuma svog nastanka; jedino je važan datum kada dospeva obaveza ili kada nastaju prava. Dalje, ovo znači da se nansijskom godinom pokrivaju svi rashodi i prihodi odobreni u budžetu za tekuću godinu, kao i 12 meseci nakon te godine. Drugi metod podrazumeva da se svakodnevni prihodi i plaćanja izvršena u toku godine uzimaju u obzir bez obzira na datum nastanka obaveze. U izvršenju EU budžeta nansijski metod se primenjuje na prihodnu stranu, a menadžment metod na rashodnu. Odstupanje od principa anualiteta predstavlja i postojanje takozvanih dodatnih, odnosno dopunskih perioda (eng. aditional periods). Dopunski period podrazumeva da “ad hoc” produžavanje nansijske godine nakon isteka 12 meseci kalendarske godine. U vezi s tim primenjuju se dve vrste dopunskog perioda za opšti budžet:465 • Implementacija plaćanja ili opšti aranžmani (eng. Implementation of payments: general arrangements): plaćanja moraju biti odobrena do 31. decembra, ali računovođi je ostavljeno dodatnih 15 dana da izvrši plaćanje (član 5. Finansijske uredbe); • Garancija Evropskog fonda za upravljanje u poljoprivredi i garancije zbog vremena potrebnog na nivou Unije za procesuiranje informacija obezbeđenih od strane država-članica, unošenje na račune EFSPG, garancije određenog rashoda može biti produženo za mesec dana.466

5.4. Princip ravnoteže Princip ravnoteže podrazumeva da prihodna strana budžeta EU mora biti jednaka rashodnoj strani, odnosno da prihodi predviđeni za jednu nansijsku godinu treba da budu jednaki aproprijacijama za plaćanja u toku te godine. Imajući u vidu da je budžet EU - budžet rashoda (eng. expenditure budget), u smislu da se rashodi procenjuju pre obračunavanja prihoda koji će biti potrebni za njihovo nansiranje, to je ravnoteža budžeta unije takozvana “prethodna ravnoteža”, odnosno ravnoteža “ex ante”. Nikakva sredstva se ne mogu pozajmljivati u cilju pokrića budžetskog decita. Uredbom o primeni Odluke o sistemu vlastitih prihoda Zajednice, te Finansijskom uredbom od 21. decembra 1977. godine i njenim amandmanima utvrđena su precizna pravila za princip budžetske ravnoteže za tekuću nansijsku godinu. Veoma je važno napraviti razliku između ravnoteže u vreme pripreme i odobravanja budžeta i ravnoteže u vreme njegove implementacije. Princip ravnoteže se strogo primenjuje prilikom izrade budžeta i u toku procedure njegovog usvajanja - konačan rezultat ove procedure predstavlja stroga ravnoteža između prihodne i rashodne strane budžeta Zajednice. U toku implementacije budžeta moguća je pojava razlika između rashoda i prihoda, kao u slučaju kada Zajednica ima određene rashode koji nisu bili predviđeni inicijalno usvojenim budžetom ili u slučaju kada predviđeni rashodi premaše odobreni iznos. Ovakva situacija se može izbeći korekcijama u toku nansijske godine. Karakteristično je 465 466

Dr M. Prokopijević, op.cit., str. 383. Komljenović B., Ristić Ž., Živanović M., Srdić M., Pravo Evropske unije, Beograd, 2009. str. 230.

310

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

da se može napraviti razlika između dve forme budžetske ravnoteže - pozitivne (sucit) i negativne (decit). Pozitivna ravnoteža postoji kada prikupljeni prihodi pokrivaju sve budžetske rashode. Odlukom Saveta o sistemu vlastitih prihoda Zajednice predviđeno je da će bilo koji sucit u prihodima Zajednice u odnosu na ukupne rashode učinjene u toku nansijske godine biti raspoređen u toku tekuće nansijske godine.467 U poređenju sa pozitivnom ravnotežom, negativna ravnoteža ne predstavlja normalno stanje budžeta Zajednice. Ona je pre izuzetak, koji se pojavljuje u slučajevima kada prikupljena sredstva ne mogu u potpunosti pokriti budžetske rashode. Ova situacija se može izbeći vršenjem izvesnih prilagođavanjima na obe strane budžeta Zajednice Jedan od izuzetaka principa ravnoteže predstavlja i postojanje “negativne rezerve” koja je formalno predviđena revidiranom Finansijskom uredbom od 24. juna 1988. godine. Ovaj mehanizam je veoma važan u održavanju budžetske ravnoteže. Princip je sledeći da se novi rashodi nansiraju uštedama napravljenim u nekom delu budžeta u toku nansijske godine, mada često nije moguće odrediti prihode koji će doneti više sredstava nego što je predviđeno u toku usvajanja budžeta. Dalju implikaciju negativne rezerve predstavlja pokrivanje nepredviđenih rashoda sredstvima koja se transferišu iz budžetskih stavki u kojima je ostvaren sucit.468

5.5. Princip specikacije Princip specikacije podrazumeva da svaka aproprijacija mora imati odgovarajuću svrhu i biti određena za postizanje konkretnog cilja, a sve radi sprečavanja nastanka konfuzije između aproprijacija (faze odobrenja i izvršenja) i činjenice da je budžet izvršen onako kako je i ustanovljen. Ovaj princip utvrđenje članom 271., stav 3. Ugovora o Evropskoj zajednici, gde je predviđeno da će aproprijacije biti klasikovane u okviru različitih budžetskih stavki stvarajući grupe rashoda u skladu sa svojom svrhom, i ako je to potrebno, u skladu sa Finansijskini pravilnikom. Takođe, i u pravilniku je predviđen princip specikacije, i to u nekoliko njegovih članova (od 21. do 26.). Svrha principa specikacije sastoji se u obezbeđivanju alokacije dostupnih aproprijacija po različitim budžetskim glavama i podglavama. U pitanju je princip koji ostvaruje uticaj na obe strane budžeta Zajednice. Njegovo značenje na rashodnoj strani podrazumeva da se budžet izvršava u skladu sa “željama” budžetskih organa, a na prihodnoj strani da različiti izvori budžetskih prihoda treba da budu jasno određeni. Specikacija se primjenjuje kako sa vertikalnog, tako i sa horizontalnog aspekta budžeta. Na horizontalnom nivou, budžet Zajednice podeljen je na opšti račun prihoda i različite sekcije (podeljene na račune prihoda i račune rashoda). Na vertikalnom nivou (budžetska nomenklatura), svaka budžetska sekcija je dalje podeljena na naslove, glave, članove i stavke (član 271., stav 3. Ugovora o Evropskoj zajednici 467 468

Član 7. Odluke Saveta od 29. septembra 2000. o sistemu vlastitih prihoda Zajednice, Službeni list Evropskih zajednica, L 253 od 7. oktobra 2000. godine Prvi put negativna rezerva se pojavila u budžetu iz 1986. godine, i to kao način obezbeđivanja sporazuma između Evropskog Saveta i Parlamenta o stopi porasta neobaveznih rashoda. Aproprijacije koje nisu iskorišćene, bile su transferisane za nansiranje nepredviđenih rashoda (negativna rezerva). Više vidi: Evropean Union Public Finance, p. 144.

311

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

i član 21. Finansijskog pravilnika Saveta). Važno je istaći i postojanje mogućnosti da se izvrši transfer između budžetskih glava ili članova (član 274. Ugovora o Evropskoj zajednici i članovi 25. i 26. Finansij skog pravilnika).

5.6. Princip jedinstvenog računa Princip jedinstvenog računa znači da Evropska unija ima jedinstvenu valutu, koja se upotrebljava prilikom plaćanja u većini država-članica. Počev od 1999. godine koristi se “evro”. Pre toga, od samog osnivanja Evropskih zajednica, pitanje zajedničke valute je stalno bilo u centru pažnje. Tako su primenjivana različita rešenja: upotreba belgijskih franaka; jedinstveni račun nalik na američki dolar; “zlatni paritet” jedinstvenog računa, ECU, itd. Ovaj princip predstavlja i implikaciju postojanja Evropske monetarne unije: svi članovi EMU-a imaju istu novčanu valutu, koja se upotrebljava ne samo u transakcijama između država, nego i u unutrašnjim transakcijama u okviru svake pojedine države.

5.7. Principi transparentnosti i doslednog nansijskog menadžmenta Princip transparentnosti znači da je budžet Zajednice javni dokument, dostupan široko zainteresovanoj javnosti. Ovo dalje znači objavljivanje budžeta, njegove izmene i usvajanje završnog računa, kao i obezbeđivanje neophodnih informacija budžetskim organima i Revizorskom sudu. Informacije se dostavljaju Komisiji svakog meseca i tri puta u toku godine u toku perioda budžetske implementacije. Iako je princip transparentnosti još uvek pod znakom pitanja, očigledno je da će uskoro biti prihvaćen kao jedan od opštih principa funkcionisanja budžeta Zajednice. Princip doslednog nansijskog menadžmenta propisan je članom 274., stav 1. EC ugovora. Utvrđeno je da će “Komisija implementirati budžet sa sopstvenom odgovornošću i u okviru ograničenja postavljenih aproprijacijama, i imajući u vidu principe doslednog nansijskog menadžmenta.469 Države - članice će sarađivati sa Komisijom, kako bi obezbedile da se aproprijacije koriste u skladu sa principima doslednog nansijskog menadžmenta” Ovaj princip, kao i princip transparentnosti, trebalo bi primeniti u potpunosti u toku budžetske implementacije. U praksi, trebalo bi da se zasniva na denisanju proverenih ciljeva, čiji se monitoring može vršiti putem merljivih indikatora, a sve u cilju da se menadžment zasnovan na sredstvima promeni u onaj koji je orijentisan ka postizanju rezultata. Prisutno je i mišljenje da “ex ante” evaluacija mera Zajednice predstavlja značajan instrument u primeni principa doslednog nansijskog menadžmenta. Glavna svrha obavljanja takve evaluacije jeste prikupljanje informacija i obavljanje analize, koja može pomoći da se ostvare odgovarajući ciljevi, troškovna ekasnost upotrebljenih instrumenata i mogućnost oslanjanja na kasnije evaluacije. Opšti zahtev za obavljanje “ex ante” evaluacije zasniva se na Finansijskom pravilniku (od decembra 1977. i izmenjenog Pravilnikom Saveta br. 2333/95 od septembra 1995. godine), gde je utvrđeno da 469

Dr M. Prokopijević, op.cit., str. 396.

312

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

mobilizacija izvora Zajednice mora prethoditi evaluaciji, kako bi se obezbedilo da ostvarene koristi budu u proporciji sa primenjenim izvorima. I u Finansijskom pravilniku iz 2000. godine (SEC(2000) 1890) predviđeno je da će predloži za sve nove programe i akcije, usled kojih nastaju rashodi za opšti budžet Evropskih zajednica, biti predmet “ex ante” evaluacije. Osim “ex ante” evaluacije, članom 27., stav 4. Finansijskog praviinika propisana je “ex post” evaluacija. Ovaj oblik evaluacije primenjuje se na sve programe i aktivnosti povezane sa značajnim trošenjem i rezultatima trošenja koji su dostupni zakonodavnim i budžetskim organima.

6. DONOŠENJE BUDŽETA

U postupku donošenja budžeta sudeluju Komisija, Savet i Parlament. Njihove se ovlašćenja razlikuju s obzirom na to odlučuje li se o obaveznim (compulsory) ili neobaveznim (non compulsory) rashodima. Kako bi se mogla što bolje opisati procedura donošenja budžeta potrebno je razlikovati obavezne i neobavezne troškove. Obavezni troškovi (čl. 272. Ugovora o EZ) - odnose se na troškove koji su Uniji potrebni kako bi obavljala svoje unutrašnje i spoljne obaveze, a predviđeni su Osnivačkim ugovorima i sekundarnim zakonodavstvom. Primer je zajednička spoljna politika. Za razliku od neobaveznih troškova u ovoj kategoriji troškova Evropski parlament može, apsolutnom većinom glasova, samo predložiti Savetu promenu u budžetu. Neobavezni troškovi (čl. 272. Ugovora o EZ) - ova kategorija troškova odnosi se na troškove npr. Evropskog socijalnog fonda, Evropskog fonda za regionalni razvoj, tehnološki razvoj, troškovi strukturnih fondova i razvojnih politika, poput izdataka za istraživanje i inovacije itd. U ovoj kategoriji troškova glavnu reč ima Evropski parlament. Prema članu 272. Ugovora iz Rima, postupak usvajanja budžeta traje od 01. jula do 31. decembra tekuće godine za narednu godinu. Međutim u praksi ovaj postupak počinje mnogo ranije. Budžet se usvaja prema sledećoj proceduri:470 • Komisija sastavlja preliminarni nacrt budžeta na temelju interne rasprave i podataka prikupljenih od pojedinih institucija Unije, a zatim ih do 15. juna prosleđuje Savetu i Parlamentu. Komisija takođe učestvuje u arbitražnom postupku između protivrečnih zahteva na osnovu prioriteta koji se donose za tu određenu godinu.

470

Ibidem

313

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

314

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

• Prvi pretres nacrta budžeta - Savet sprovodi prvi pretres, a zatim nakon saglasnosti sa Parlamentom do 31. jula utvrđuje nacrt budžeta. Nacrt budžeta se do sredine septembra dostavlja Parlamentu. • Parlament sprovodi prvo čitanje nacrta budžeta, pri čemu može apsolutnom većinom glasova usvojiti amandmane na neobavezujuće stavke budžeta. Međutim, za obavezujuće rashode Parlament može samo predložiti izmene koje konačno usvaja Savet. Izmenjeni nacrt budžeta Savet upućuje Parlamentu. • Parlament provodi drugo čitanje budžeta i konačno ga usvaja ili odbija. Budžet se usvaja pre Nove godine i. može da se sprovede kad ga odobri Parlament na osnovu tri petine ukupnog broja glasova. Ako Parlament u roku od 15 dana ne donese nikakvu odluku, smatra se daje budžet usvojen.471

7. BUDŽET EVROPSKE UNIJE ZA 2009. I 2010. GODINU

Evropski parlament na plenarnoj je sednici u Strasbourgu 18.12.2008. godine usvojio je zajednički evropski budžet za 2009. godinu. Budžet za 2009. godinu iznosi gotovo 134 milijarde evra (133.8), neznatnih 2,5% više nego u 2008. godini, što odgovara 1,03 % EU bruto domaćeg proizvoda (gross national income - GNI). Budžetski prihodi za 2008. godinu bili su oko 129 milijardi evra, a rashodi oko 120 milijardi evra.472 U 2009. godini najveći deo budžeta, 45% ili 60 milijardi evra, namenjen je za privredni razvoj, programe istraživanja, inovacija, zapošljavanja kako bi Evropa reagovala na trenutne ekonomske krize. Uz porast od 2,5% u odnosu na prethodnu godinu na drugom mestu rashoda sa 48,4 milijarde evra su fondovi za ujednačeni privredni i socijalni razvoj svih regija unutar EU, strukturni fond (oko 40 milijardi evra) i kohezioni fond (9 milijardi evra), od čega je polovina predviđena za novoprimljene članice Unije. Na trećem mestu po obimu rashoda je i dalje poljoprivreda sa 42,9 milijardi evra, ali bi se samo 8 % moglo upotrebiti za intervencije na tržištu. Takođe, povećanje nansiranja programa istraživanja za 11% i 22% za programe inovacija poticaće konkurentnost i pomoći Evropskoj uniji u naporu da pokrene tzv.”low carbon economv” ekonomiju s niskim nivoom emisije stakleničkih plinova (posebno C02). Sredstva za poljoprivredu ostaju stabilno na nivou iznad 40 % od ukupnog budžeta, a sredstava za zaštitu okoliša i ruralni razvoj povećana su za 2,9 %.473 Ministri 27 država-članica su se 21. novembra dogovorili o deblokiranju oko milijarde evra pomoći za poljoprivrednike siromašnih država, a taj iznos će biti isplaćen tokom 471 472 473

Dr M. Prokopijević, op.cit., str. 426. http://www.b92.net/biz/vesti/ (datum pristupa 05.08. 2009. godine) http://www.evrofondovi.org/hr/2008/12/usvojen-eu-proracun-za-2009/ (datum pristupa 05.08.2009. godine)

315

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

tri godine. Prva isplata je ove godine u iznosu od 262 miliona evra, druga isplata od 568 miliona evra biće u 2009. godini, a za 2010. godinu predviđenaje isplata 180 miliona evra.

Izvor: http://ec.evropa.eu/budget/img/homepage/budg_2009_pie_en.gif (datum pristupa 05.08.2009. godine)

Izraženo u procentima, najveća izdavanja iz zajedničkog budžeta predviđena su za privredni i regionalni razvoj, povećanje tržišne konkurentnosti i zapošljavanje (45%), za direktnu pomoć u razvoju zajedničkog tržšta (31%), za razvoj poljoprivrede i zaštitu životne sredine (11%), za troškove evropske administracije (6%), za promociju EU kao globalnog partnera u svetu (6%). Za građanske inicijative, slobode građana, pravdu i sigurnost tek (1%).474 U sadašnjoj ekonomskoj klimi komplementarne ciljeve: konkurentnosti, kohezije (povezivanja), povećanja privrednog i regionalnog razvoja, zapošljavanja treba energičnije sprovoditi, a najveći deo u budžetu - 45% ili 60,2 milijarde evra - biće posvećen tim ciljevima. Konkurentnost će se pokrenuti kroz povećanu podršku za okvirni istraživački program (10,9%), za programe inovacija (22,2%), i ćelo životno učenje (6,5%). Izdaci za strukturne i kohezijske politike iznosiće 48,4 milijardi evra. Za očuvanje i upravljanje prirodnim resursima usmereno je 56,1 milijardi evra, s povećanim naglaskom na rešavanju brige za okoliš (18,8%) i promicanju održivog ruralnog razvoja (2,6%). Osim promovisanja ekonomskog razvoja i očuvanja prirodnih resursa, Evropska unija takođe nastoji da se obrati građanima u području slobode, sigurnosti i pravde.475 U 2009. godini budžeta, 863,9 474

P. Verluise, Une nouvelle Europe, Paris, 2006.

475

P. Verluise, Fondamentaux de i Union Europe, Paris, 2008.

316

Budžetska neravnoteža i privredna nestabilnost

miliona evra će biti na raspolaganju za tu svrhu, s daljnjih 651,0 miliona evra za programe u oblasti državljanstva, kao što je podrška za mlade i kulturu. Evropska unija će zadržati centralnu ulogu kao globalni partner, sa budžetom za spoljne akcije povećanjem od 7,3% u odnosu na 2008. godinu u iznosu 8,1 milijardi evra. Podrška za mirovni proces u Bliskom istoku, te poticanja stabilnosti na Kosovu, ostaju ključni elementi EU u spoljnojoj politici. U okviru pregovora o budžetu 2009. godine, osigurano je fmansiranje u iznosu od 1 milijarde za programe “Food Facility” čiji je cilj pružiti brzi odgovor na povećanje cena hrane u zemljama u razvoju. Ti “programi” će se u velikoj meri oslanjati na međunarodne i regionalne organizacije za njihovo sprovodenje, s ciljem podrške poljoprivredi u zemljama u razvoju i jačanju proizvodnih nivoa. Najveći deo (568 miliona evra) nansiraće se iz budžeta EU za 2009. godinu. Troškovi vezani za administraciju svih institucija EU-a iznose ukupno 7,7 milijardi evra. Nadoknada za nove članice EU koje su pristupile 2007. godine (Bugarska i Rumunija) u iznosu od 209,1 milion evra će biti na raspolaganju u 2009. godini “kako bi im se osiguralo da očuvaju pozitivnu budžetsku ravnotežu u godinama odmah posle njihovog ulaska u Evropsku uniju.”476 EU BUEGET 2009 IN FIGURES Expenditure estimates for EU policies (In billion EUR) Sustainable growth

Budget 2009.

Change from 2008.

60,2

3,2%

Competitiveness

11,8

6,2%

Cohesion, including:

48,4

2,5%

Natural resources

56,1

1,0%

Citizenship, freedom, security and justice

1,5

12,3% (1)

Freedom, security and justice, including fundamental rights and justice, security and liberties, migration ows

0,9

18,1%

Citizenship, including culture, media, public helath and consumer protection

0,6

5,4%

The EU as a global player Administration Compensations to new EU countries (3 ) Total

8,1 (2)

7,3%

7,7

5,7%

0,2

1,2%

133,8

2,5%

(1) Excluding the amounts allocated in 2008 from the Selidaritv Fund. (2 ) Including emergency old reserve. (3) Amounts fried by the accession treaties. Izvor: http//ec.evropa.eu/budget_detail/current_jear_en.htm (datum pristupa 05.08.2009.godine)

Evropska komisija usvojila je preliminarni nacrt budžeta za 2010. godinu u iznosu od 139 milijardi evra, što je 3,2 % više nego u ovoj godini, a gotovo polovina te svote trebala bi biti usmerena na podsticanje ekonomskog rasta 476

http://ec.evropa.eu/dgs/budget/index.htm (datum pristupa 05.08.2009. godine)

317

FINANSIJSKE INSTITUCIJE

nakon recesije. Ekonomski oporavak je u “srcu” troškova predviđenih za iduću godinu, a predlog kanalizira najveću raspodelu nansija (45%) na mere za rast i zapošljavanje, te jačanje konkurentnosti Evropske unije na međunarodnom nivou. Finansije za glavne programe u vezi sa istraživanjem i energijom biće povećani za više od 12 %, a i novčana sredstva za kohezionu politiku će takođe rasti. Sva budžetska poglavlja biće povećana, postižući ukupan iznos od 138,6 milijardi evra u obavezama i 122,3 milijarde evra u isplatama.477 Članice Evropske unije izdvojiće za budžet 1,18 % svog bruto nacionalnog dohotka. Poverenik Evropske unije za budžet Siim Kallas je izjavio sledeće : “Bužiet je usmeren na mere koje bi trebale pomoći da se izbegne još oštriji pad aktivnosti”. Takođe navodi da će 62 milijarde evra biti izdvojene za otvaranje novih radnih mesta, proširenje infrastrukture i jačanje konkurentnosti, a dodatnih 6 milijardi evra za istraživanja i razvoj. Drugi resor po visini namenjenih sredstava, s udelom od 31,3 % u ukupnoj svoti, onaj je izravne pomoći i potrošnje vezane za tržišta. Ukupno će 11 milijardi evra vlade 27 država-članica Evropske unije izdvojiti za podršku poljoprivrednom sektoru, a 5,7 % ukupne vrednosti budžeta biće izdvojeno za podmirivanje administrativnih troškova, uključujući plate i penzije zaposlenih u Evropskoj uniji. Oko jedne milijarde evra biće potrošeno na projekte za suzbijanje kriminala i terorizma, te za upravljanje migracionim tokovima.478

477 478

http//weekend.ba/news http//www.entereurope.hr/

318