Ekonomija Evropske Unije

  Dr Kristijan Ristić                           

EKONOMIJA EVROPSKE UNIJE                        Beograd, 2013. 

Dr Kristijan Ristić

EKONOMIJA EVROPSKE UNIJE Izdavač EtnoStil, Beograd Za izdavača Milena Milenković Recenzenti: Prof. dr Bogdan Ilić Prof. dr Vujo Vukmirica Štampa EtnoStil Beograd

CIP - Каталогизација у публикацији Народна библиотека Србије, Београд 338.22(4-672EU)(075.8) 339.923:061.1EU(4)(075.8) РИСТИЋ, Кристијан, 1972Ekonomija Evropske unije / Kristijan Ristić. - Beograd : Etnostil, 2013 (Beograd : Etnostil). - 586 str. : graf. prikazi, tabele ; 25 cm Tiraž 100. - Napomene i bibliografske reference uz tekst. - Bibliografija: str. 563586. ISBN 978-86-6347-019-4 a) Европска унија - Економска политика b) Европске интеграције COBISS.SR-ID 202355980

-2-

PREDGOVOR      Struktura  udžbenika  Ekonomija  Evropske  unije  je  određena  pre  svega  nastavnim  programom  za  predmet  Ekonomija  Evropske  unije  na  Univerzitetu  za  poslovne  studije  u  Banja  Luci. Kao takav, on je u prvom redu namenjen studentima osnovnih i poslediplomskih studija na  Univerzitetu  za  poslovne  studije  u  Banja  Luci,  ali  i  svim  poslovnim  ljudima  koji  obavljaju  svoje  aktivnosti u realnom ambijentu.  Zahvaljujući formiranju Evropske unije, Evropa je danas potpuno drugačiji deo sveta nego  što  je  bila  od  pre  50  godina.  Pred  novim  izazovima  globalizacije,  demografskim  i  klimatskim  promenama,  osiguranjem  bezbednosti  i  održivih  izvora  energije,  granice  u  Evropi  u  21.  veku  imaju manji značaj. U svetlu tih izazova države članice Evropske unije susreću se sa pitanjima koje  pokušavaju  da  reše  zajedničkim  naporima.  Na  tom  putu  postoji  potreba  stalnog  preispitivanja  i  modernizacije  da  bi  se  efikasnije  i  kvalitetnije  odgovorilo  na  sadašnje  i  predstojeće  probleme.  Tako je i proširenje članstva sa 15 na 28 država članica bilo u funkciji usaglašavanja sa rapidnim  promenama u svetu.   Te  promene  zahtevaju  zajedničko  promišljanje  u  okviru  ovog  udžbenika  u  odnosu  na  neka pravila i odgovore na ekonomska dešavanja u okviru Evropske unije.  Naša  poruka  studentima  i  poslovnim  ljudima  koje  materija  izložena  u  ovom  udžbeniku  interesuje, jeste: "Budućnost nemaju oni koji znaju,  već oni koji tragaju za novim saznanjima" i uz  želju  da  ovaj  udžbenik  doprinese  stručnom  usavršavanju  studenata  Univerziteta  za  poslovne  studije u Banja Luci i poslovnih ljudi.    Beograd, septembar 2013.                                                                                       Autor  

                        -3-

SADRŽAJ:    PREDGOVOR ............................................................................................................................................................. ­ 3 ­  I DEO: POJAM REGIONALNE EKONOMIJE ....................................................................................................... ­ 11 ­  1. REGIONALNA EKONOMIJA KAO NAUČNA DISCIPLINA ......................................................................................... ‐ 11 ‐  1.1. REGIONALNE EKONOMSKE INTEGRACIJE ............................................................................................................... ‐ 14 ‐  1.1.1. Regionalne ekonomske integracije – fenomen posleratnog razvoja svetske privrede ..................... ‐ 14 ‐  1.1.2. Uzroci nastanka regionalnih ekonomskih integracija ..................................................................................... ‐ 15 ‐  1.1.3. Pojam i oblici regionalne ekonomske integracije .............................................................................................. ‐ 17 ‐  1.1.3.1. Poređenje oblika ekonomskih integracija ......................................................................................................... ‐ 20 ‐  2. SVETSKE FINANSIJSKE I TRGOVINSKE INSTITUCIJE.............................................................................................. ‐ 21 ‐  2.1. Inistitucionalni nosioci ekonomske globalizacije .................................................................................................. ‐ 22 ‐  2.1.1. Evropska unija ................................................................................................................................................................... ‐ 23 ‐  2.1.2. Medjunarodni Monetarni Fond .................................................................................................................................. ‐ 24 ‐  2.1.3. Svetska banka .................................................................................................................................................................... ‐ 26 ‐  2.1.4. Svetska trgovinska organizacija ................................................................................................................................ ‐ 27 ‐  2.1.5. Severnoamerički sporazum o slobodnoj trgovini .............................................................................................. ‐ 29 ‐  II DEO: INICIJATIVE I HRONOLOGIJA INTEGRACIJE EVROPSKE UNIJE ................................................. ­ 31 ­  1. PROCESI EVROPSKE EKONOMSKE INTEGRACIJE .................................................................................................... ‐ 31 ‐  1.1. ISTORIJA IDEJE EVROPSKOG UJEDINJENJA ............................................................................................................. ‐ 32 ‐  1.1.1. IDEJA EVROPSKOG UJEDINJENJA POSLE PRVOG SVETSKOG RATA ......................................................... ‐ 33 ‐  1.1.2. EVROPA POSLE DRUGOG SVETSKOG RATA ......................................................................................................... ‐ 33 ‐  1.2. SAVREMENE RAZVOJNE FAZE ....................................................................................................................................... ‐ 34 ‐  1.2.1. MARŠALOV PLAN ............................................................................................................................................................. ‐ 34 ‐  1.3. OD EVROPSKE EKONOMSKE ZAJEDNICE DO EVROPSKE UNIJE .................................................................... ‐ 37 ‐  1.4. STUBOVI EVROPSKE UNIJE ............................................................................................................................................. ‐ 38 ‐  1.5. CILJEVI EVROPSKE UNIJE ................................................................................................................................................ ‐ 41 ‐  1.6. Načela evropske integracije ............................................................................................................................................ ‐ 42 ‐  2. NASTANAK EVROPSKE EKONOMSKE ZAJEDNICE ................................................................................................... ‐ 43 ‐  2.1. UGOVOR O FORMIRANJU EEZ ................................................................................................................................. ‐ 44 ‐  2.2. Ključne faze u razvoju evropske ekonomske integracije ................................................................................... ‐ 45 ‐  2.2.1. Osnivački ugovori i proces razvoja evropske ekonomske integracije ...................................................... ‐ 47 ‐  2.2.1.1. Ostali ugovori, deklaracije i strategije od značaja za oblikovanje procesa evropske ekonomske  integracije ........................................................................................................................................................................................ ‐ 49 ‐  3. PROCESI ŠIRENJA EVROPSKE UNIJE .............................................................................................................................. ‐ 49 ‐  3.1. USLOVI PROŠIRENJA .......................................................................................................................................................... ‐ 50 ‐  3.2. POSTURAK PROŠIRENJA .................................................................................................................................................. ‐ 50 ‐  3.3. KRUGOVI PROŠIRENJA EVROPSKE UNIJE ................................................................................................................ ‐ 51 ‐  4. Članice evropske unije ........................................................................................................................................................... ‐ 52 ‐  5.2. Uticaj proširenja na petnaest starih članica ............................................................................................................. ‐ 56 ‐  5.3. Kandidati za članstvo, ostale zemlje ............................................................................................................................ ‐ 57 ‐  III DEO: INSTITUCIJE EVROPSKE UNIJE .......................................................................................................... ­ 58 ­  1. POJAM I ZNAČAJ INSTITUCIJA EVROPSKE UNIJE ..................................................................................................... ‐ 58 ‐  1.1. EVROPSKI SAVET ................................................................................................................................................................. ‐ 60 ‐  1.2. Evropski parlament ............................................................................................................................................................ ‐ 60 ‐  1.3. Evropska komisija ............................................................................................................................................................... ‐ 63 ‐  1.4. SUD PRAVDE EVROPSKE UNIJE .................................................................................................................................... ‐ 66 ‐  1.5. RAČUNOVODSTVENI SUD ................................................................................................................................................ ‐ 68 ‐  1.6. Savet Evropske unije .......................................................................................................................................................... ‐ 68 ‐  1.7. Evropska centralna banka ............................................................................................................................................... ‐ 71 ‐ 

-4-

1.8. Ekonomski i socijalni savet.............................................................................................................................................. ‐ 72 ‐  1.9. Komitet Regiona ................................................................................................................................................................... ‐ 72 ‐  1.10. Evropska investiciona banka ....................................................................................................................................... ‐ 73 ‐  1.11. EVROPSKI INVESTICIONI FOND ................................................................................................................................. ‐ 73 ‐  1.12. Evropski Ombudsman ..................................................................................................................................................... ‐ 73 ‐  1.13. EVROPSKE AGENCIJE ...................................................................................................................................................... ‐ 74 ‐  2. SAVETODAVNA TELA EVROPSKE UNIJE ...................................................................................................................... ‐ 74 ‐  2.1. KOMITET REGIONA EVROPSKE UNIJE ....................................................................................................................... ‐ 74 ‐  2.2. EVROPSKI EKONOMSKI I SOCIJALNI KOMITET ..................................................................................................... ‐ 75 ‐  IV DEO: ZAJEDNIČKE POLITIKE EVROPSKE UNIJE ...................................................................................... ­ 77 ­  1. ZAJEDNIČKE POLITIKE ......................................................................................................................................................... ‐ 77 ‐  1.1. CARINSKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE .................................................................................................................... ‐ 81 ‐  1.1.1. Pojam carina i carinske politike ................................................................................................................................. ‐ 81 ‐  1. 2.  POJAM CARINSKE UNIJE................................................................................................................................................. ‐ 83 ‐  1.2.1. Efekti carinske unije........................................................................................................................................................ ‐ 85 ‐  1.2.2. Carinske barijere .............................................................................................................................................................. ‐ 86 ‐  1.3. Vancarinske barijere .......................................................................................................................................................... ‐ 90 ‐  1.4. Zajednička carinska tarifa ................................................................................................................................................ ‐ 90 ‐  1.5. Jedinstvena carinska deklaracija................................................................................................................................... ‐ 91 ‐  1.6. Tehnički instrumenti .......................................................................................................................................................... ‐ 91 ‐  1.7. Postupak odlučivanja ......................................................................................................................................................... ‐ 91 ‐  2.   OSNOVI CARINSKE POLITIKE EVROPSKE UNIJE .................................................................................................... ‐ 92 ‐  2.1. Efekti na blagostanje domaće i strane zemlje: ........................................................................................................ ‐ 95 ‐  2.1.1. Uticaj na raspodelu .......................................................................................................................................................... ‐ 95 ‐  2.2. Detaljno objašnjenje izraza „kreiranje trgovine – skretanje trgovine“ ...................................................... ‐ 100 ‐  2.3. HARMONIZACIJA CARINSKE POLITIKE ................................................................................................................... ‐ 109 ‐  2.3.1. MERE VANCARINSKE ZAŠTITE ................................................................................................................................ ‐ 109 ‐  2. PORESKA POLITIKA I POREZI U EU .............................................................................................................................. ‐ 112 ‐  2.1. POJAM I CILJEVI  PORESKE POLITIKE ...................................................................................................................... ‐ 112 ‐  2.1.1. STRATEGIJA PORESKE POLITIKE  EU ................................................................................................................... ‐ 116 ‐  2.1.1.1. Lisabonski ugovor ...................................................................................................................................................... ‐ 118 ‐  2.2. STRUKTURA PORESKIH PRIHODA U EU ................................................................................................................. ‐ 120 ‐  2.2.1. Porezi na dohodak gradjana ...................................................................................................................................... ‐ 126 ‐  2.1.2. PORESKA HARMONIZACIJA U EVROPSKOJ UNIJI ............................................................................................ ‐ 128 ‐  2.3. PORESKI SISTEM I NACIONALNI SUVERENITET ................................................................................................ ‐ 131 ‐  2.4. POJAM PORESKE KONKURENCIJE ............................................................................................................................. ‐ 132 ‐  2.4.1. KORIST OD PORESKE KONKURENCIJE ................................................................................................................ ‐ 133 ‐  2.4.2.  Smisao poreske harmonizacije ............................................................................................................................... ‐ 137 ‐  2.4.3. ARGUMENTI ZA I PROTIV PORESKE HARMONIZACIJE ................................................................................ ‐ 147 ‐  2.4.4. Harmonizacija direktnih i indirektnih poreza ................................................................................................... ‐ 148 ‐  2.4.5. HARMONIZACIJA INDIREKTNIH I ODREĐENIH DIREKTNIH POREZA .................................................. ‐ 149 ‐  2.4.6. MERE HARMONIZACIJE NEPOSREDNIH POREZA U EVROPSKOJ UNIJI ................................................ ‐ 151 ‐  2.4.6.1. Rudingov izveštaj ....................................................................................................................................................... ‐ 152 ‐  2.4.6.2. Preporuke Komisije, Zajednice i Montijev dokument ................................................................................ ‐ 154 ‐  2.5. POREZ NA DODATU VREDNOST ................................................................................................................................. ‐ 160 ‐  2.5.1. DEFINICIJA PDV .............................................................................................................................................................. ‐ 160 ‐  2.5.1.1. METODE OBRAČUNA I OBLICI PDV ................................................................................................................... ‐ 160 ‐  2.5.1.3. KONCEPT JEDNOG MESTA OPOREZIVANJA ................................................................................................... ‐ 161 ‐  2.5.1.3. PREDMET OPOREZIVANJA ..................................................................................................................................... ‐ 162 ‐  2.5.1.4. TERITORIJA PRIMENE ............................................................................................................................................. ‐ 163 ‐  2.5.1.5. PORESKI OBVEZNIK I TRETMAN ORGANA VLASTI .................................................................................... ‐ 163 ‐  2.5.1.6. OPOREZIVE TRANSAKCIJE ..................................................................................................................................... ‐ 165 ‐  2.5.1.7. VRSTE STOPA PDV ..................................................................................................................................................... ‐ 167 ‐  2.5.1.8. PORESKA OSLOBAĐANJA ....................................................................................................................................... ‐ 169 ‐ 

-5-

2.5.1.9. POSEBNI POSTUPCI OPREZIVANJA .................................................................................................................... ‐ 172 ‐  2.5.1.10. SPREČAVANJE EVAZIJE PDV ............................................................................................................................... ‐ 178 ‐  2.5.1.11. RASPRAVA O PROMENAMA SISTEMA PDV‐a ............................................................................................. ‐ 178 ‐  2.6. HARMONIZACIJA AKCIZA............................................................................................................................................... ‐ 180 ‐  2.6.1. AKCIZNI PROIZVODI U EU I TERITORIJA PRIMENE ....................................................................................... ‐ 180 ‐  2.6.1.1. LICA OBAVEZNA DA PLAĆAJU AKCIZE ............................................................................................................. ‐ 181 ‐  2.6.1.2. ODLOŽENI (SUSPENZIVNI) ARANŽMAN ......................................................................................................... ‐ 182 ‐  2.6.2. PROIZVODNJA, ČUVANJE I OTPREMANJE AKCIZNIH PROIZVODA ......................................................... ‐ 182 ‐  2.6.3. OZNAČAVANJE AKCIZNIH PROIZVODA ............................................................................................................... ‐ 184 ‐  2.6.4. HARMONIZACIJA AKCIZNIH STOPA ...................................................................................................................... ‐ 184 ‐  2.6.5. OSLOBAĐANJA OD PLAĆANJA AKCIZA ................................................................................................................ ‐ 186 ‐  2.7. HARMONIZACIJA OSTALIH INDIREKTNIH POREZA U EU ............................................................................... ‐ 187 ‐  2.7.1. POREZ NA UVEĆANJE KAPITALA ............................................................................................................................ ‐ 188 ‐  2.7.2. POREZ NA TERETNA VOZILA ................................................................................................................................... ‐ 189 ‐  2.8. PROPISI O UZAJAMNOJ POMOĆI I SARADNJI PORESKIH ORGANA ČLANICA EU .................................. ‐ 190 ‐  2.9. OSTALI VAŽNIJI POREZI U EU ...................................................................................................................................... ‐ 190 ‐  2.9.1. OPOREZIVANJE DOBITI PREDUZEĆA ................................................................................................................... ‐ 190 ‐  2.10. OPOREZIVANJE GRAĐANA ......................................................................................................................................... ‐ 192 ‐  2.10.1. OPOREZIVANJE PRIHODA OD ŠTEDNJE U OBLIKU KAMATE.................................................................. ‐ 192 ‐  2.10.2. OPOREZIVANJE DOHOTKA GRAĐANA (EU 15) ............................................................................................. ‐ 193 ‐  2.11. STRUKTURA PORESKIH PRIHODA (EU 15) ........................................................................................................ ‐ 194 ‐  2.12. REZULTATI HARMONIZACIJE PORESKE POLITIKE ZEMALJA EU .......................................................... ‐ 195 ‐  2.13. KONVENCIJA O ELIMINISANJU DVOSTRUKOG OPOREZ. I ŠTETNA PORESKA KONKURENCIJA ‐ 197 ‐  2.13.1. KONVENCIJA O ELIMINISANJU DVOSTRUKOG OPOREZIVANJA ............................................................ ‐ 197 ‐  2.13.2. ŠTETNA PORESKA KONKURENCIJA ................................................................................................................... ‐ 198 ‐  2.13.3. BUDUĆNOST PORESKE HARMONIZACIJE EU ................................................................................................. ‐ 199 ‐  2.14. TWINNING PROJEKAT .................................................................................................................................................. ‐ 200 ‐  2.15. FISKALNI FEDERALIZAM U EVROPSKOJ UNIJI .................................................................................................. ‐ 203 ‐  3. BUDŽETSKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE .................................................................................................................. ‐ 213 ‐  3.1. BUDŽET UNIJE ..................................................................................................................................................................... ‐ 213 ‐  3.1.1. FINANSIRANJE EVROPSKE UNIJE ........................................................................................................................... ‐ 217 ‐  3.1.1.1. KRATAK ISTORIJAT ................................................................................................................................................... ‐ 217 ‐  3.1.1.2. BUDŽET EU KAO GLAVNI FINANSIJSKI INSTRUMENT ............................................................................. ‐ 217 ‐  3.1.1.3. BUDŽETSKA PROCEDURA ...................................................................................................................................... ‐ 217 ‐  3.2. PRINCIPI FUNKCIONISANJA EU BUDŽETA ............................................................................................................ ‐ 218 ‐  3.2.1. Princip jedinstva ............................................................................................................................................................. ‐ 219 ‐  3.2.2. Princip univerzalnosti .................................................................................................................................................. ‐ 220 ‐  3.2.3. Princip anualiteta ........................................................................................................................................................... ‐ 221 ‐  3.2.5. Princip specifikacije ...................................................................................................................................................... ‐ 223 ‐  3.2.6. Princip jedinstvenog računa ...................................................................................................................................... ‐ 224 ‐  3.2.7. Principi transparentnosti i doslednog finansijskog menadžmenta ......................................................... ‐ 224 ‐  3.3. OSOBlNE BUDŽETA EVROPSKE UNlJE ..................................................................................................................... ‐ 225 ‐  3.3.1. Izvori budžetskih sredstava u Evropskoj uniji .................................................................................................. ‐ 231 ‐  3.3.2. Prihodi budžeta EU ........................................................................................................................................................ ‐ 232 ‐  3.3.3. Rashodi budžeta EU ...................................................................................................................................................... ‐ 235 ‐  3.3.4. Doprinosi u budžetu i primanja iz budžeta zemalja članica EU ................................................................. ‐ 237 ‐  3.4. Budžetski proces ‐ postupak usvajanja budžeta EU ........................................................................................... ‐ 238 ‐  3.5. Finansijska perspektiva .................................................................................................................................................. ‐ 239 ‐  3.6. PRETPRISTUPNA POMOĆ EU‐ IPA 2007‐2013. .................................................................................................... ‐ 243 ‐  3.6. Fiskalna pravila za unapređenje kontrole javnog duga u EU ......................................................................... ‐ 249 ‐  3.6.1. Osnovni pravci reformi fiskalnih pravila za kontrolu javnog duga u EU ............................................... ‐ 250 ‐  3.6.1.1. Reforme opštih fiskalnih pravila za kontrolu javnog duga u članicama EU ..................................... ‐ 250 ‐  3.6.2. Posebna fiskalna pravila za direktnu kontrolu javnog duga u nekim članicama EU........................ ‐ 253 ‐  3.6. Zloupotreba sredstava budžeta ................................................................................................................................... ‐ 256 ‐  3.7. REVIZIJA JAVNOG SEKTORA U EU .............................................................................................................................. ‐ 257 ‐ 

-6-

4. MONETARNA POLITIKA EVROPSKE UNIJE ............................................................................................................... ‐ 260 ‐  4.1. POJAM MONETARNE POLITIKE .................................................................................................................................. ‐ 260 ‐  4.1.1. OSNOVI MONETARNO – KREDITNE POLITIKE ................................................................................................ ‐ 262 ‐  4.2. EMU i sistem Evropske centralne banke ................................................................................................................. ‐ 263 ‐  4.3. NASTANAK EVROPSKE MONETARNE UNIJE ........................................................................................................ ‐ 266 ‐  4.3.1. Hronologija nastanka EMU ........................................................................................................................................ ‐ 269 ‐  4.4. Monetarna politika ............................................................................................................................................................ ‐ 271 ‐  4.5. Konvertibilnost valuta ..................................................................................................................................................... ‐ 274 ‐  4.6. Stopa inflacije....................................................................................................................................................................... ‐ 275 ‐  4.7. Značaj planirane inflacije od 2% ................................................................................................................................. ‐ 278 ‐  4.8.  EVROPSKA CENTRALNA BANKA ............................................................................................................................... ‐ 278 ‐  4.8.1. Zadaci Evropske centralne banke ........................................................................................................................... ‐ 281 ‐  4.8.2. Strategija monetarne politike u ECB ...................................................................................................................... ‐ 282 ‐  4.8.3. Instrumenti  monetarne politike u evrozoni ...................................................................................................... ‐ 282 ‐  4.8.4. Nezavisnost centralne banke .................................................................................................................................... ‐ 284 ‐  4.8.5. Karakteristike jedinstvene valute ........................................................................................................................... ‐ 287 ‐  4.8.6. Uloga i značaj evrosistema ......................................................................................................................................... ‐ 288 ‐  4.8.7. Supervizija banaka i finansijska stabilnost u Evrozoni ................................................................................. ‐ 289 ‐  4.8.8. Ciljevi i koristi od cenovne stabilnosti .................................................................................................................. ‐ 290 ‐  4.8.9. Prednosti i nedostaci uvođenja evra ..................................................................................................................... ‐ 291 ‐  5. ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKE EVROPSKE UNIJE ......................................................................... ‐ 295 ‐  5.1. ISTORIJAT ZAJEDNIČKE POLJOPRIVREDNA POLITIKA EU ............................................................................. ‐ 295 ‐  5.1.1. Definicija i instrumenti zajedničke poljoprivredne politike ....................................................................... ‐ 296 ‐  5.1.1.2. Reforme zajedničke agrarne politike ................................................................................................................. ‐ 297 ‐  5.1.1.3. Agenda 2000 ................................................................................................................................................................. ‐ 298 ‐  5.1.1.4. Zajednička agrarna politika i proširenje Evropske Unije ......................................................................... ‐ 299 ‐  5.2. SPROVOĐENJE ZPP EU .................................................................................................................................................... ‐ 300 ‐  5.3. FUNKCIONISANJE I POSLEDICE ZPP EU .................................................................................................................. ‐ 303 ‐  5.3.1. Zaštita unutrašnjeg tržišta ......................................................................................................................................... ‐ 303 ‐  5.3.2. ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKA I PROBLEMI U FUNKCIONISANJU ................................. ‐ 304 ‐  5.3.3 . ZLOUPOTREBA FONDOVA ZPP EU ........................................................................................................................ ‐ 305 ‐  5.4.  OCENA ZPP EU ................................................................................................................................................................... ‐ 306 ‐  5.5. POLITIKA RURALNOG RAVOJA EVROPSKE UNIJE ZA PERIOD 2007‐2013 ............................................. ‐ 309 ‐  5.5.1. Evolucija mera ruralnog razvoja EU do današnjih dana ............................................................................... ‐ 310 ‐  5.5.2. Novi propisi za ruralni razvoj ‐ strateški pristup............................................................................................. ‐ 312 ‐  5.5.3. Upravljanje zemljištem ................................................................................................................................................ ‐ 312 ‐  5.5.4. Strateške smernice Zajednice ................................................................................................................................... ‐ 313 ‐  5.5.5. Novi fond za ruralni razvoj ........................................................................................................................................ ‐ 314 ‐  5.6. Strateške smernice za ruralni razvoj Zajednice ................................................................................................... ‐ 314 ‐  5.7. Mere ruralnog razvoja ..................................................................................................................................................... ‐ 315 ‐  5.7.1. Mere Osovine 1 (Poboljšavanje konkurentnosti sektora poljoprivrede i šumarstva) .................... ‐ 315 ‐  5.7.2. Mere pod Osovinom 2 (poboljšanje životne okoline i ruralnih sredina) .............................................. ‐ 317 ‐  5.7.3. Mere grupisane pod Osom 2 ..................................................................................................................................... ‐ 317 ‐  5.7.4. Mere pod Osom 3 (kvalitet života u ruralnim sredinama i diverzifikacija ruralne ekonomije) . ‐ 318 ‐  5.7.5. LEADER OSA ..................................................................................................................................................................... ‐ 319 ‐  5.8. Primena politike ................................................................................................................................................................. ‐ 321 ‐  5.8.1. Nadgledanje i ocenjivanje ........................................................................................................................................... ‐ 321 ‐  5.8.2. Nacionalne i EU mreže za razvoj ............................................................................................................................. ‐ 321 ‐  5.9. Finansiska podrška EU za ruralni razvoj ................................................................................................................. ‐ 321 ‐  6. REGIONALNA POLITIKA ..................................................................................................................................................... ‐ 324 ‐  6.1. EU politika regionalnog razvoja .................................................................................................................................. ‐ 324 ‐  6.1.1. Razvoj regionalne politike u Evropskoj Uniji..................................................................................................... ‐ 324 ‐  6.2. Finansijski instrumenti regionalne politike Evropske unije .......................................................................... ‐ 328 ‐  6.2.1. Instrument za predpristupnu pomoć – IPA ........................................................................................................ ‐ 329 ‐  6.2.2. Evropska povelja o regionalizaciji i lokalnoj samoupravi ............................................................................ ‐ 330 ‐ 

-7-

7. INDUSTRIJSKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE – POLITIKA PREDUZEŽA EVROPSKE UNIJE .................. ‐ 334 ‐  7.1. POJAM I RAZVOJ INDUSTRIJSKE POLITIKE EVROPSKE UNIJE ...................................................................... ‐ 334 ‐  7.1.1. Industrijskja politike od osnivanja Evropske ekonomske zajednice do Ugovoru iz Mastrihta ... ‐ 334 ‐  7.1.2. Industrijska politika Evropske unije tokom 1990‐ih godina ...................................................................... ‐ 337 ‐  7.1.3. Lisabonska strategija .................................................................................................................................................... ‐ 338 ‐  7.1.4. Ciljevi industrijske politike prema Lisabonskoj strategiji ........................................................................... ‐ 339 ‐  7.1.5. Revizija Lisabonske strategije u uslovima proširenja Evropske unije ................................................... ‐ 342 ‐  7.2. Zajednička industrijska politika EU i pokretači (motivi) njenog razvoja ................................................. ‐ 346 ‐  7.2.1. Začeci i razvoj Politike preduzeća EU .................................................................................................................... ‐ 348 ‐  7.3. Pravna regulativa Industrijske politike EU ............................................................................................................ ‐ 349 ‐  7.4. Aktuelni oblici Politike preduzeća EU....................................................................................................................... ‐ 349 ‐  7.5. Ocena efikasnosti Industrijske politike EU ............................................................................................................. ‐ 351 ‐  7.6. Industrijska politika Evropske unije u narednom period ................................................................................ ‐ 352 ‐  8. 1. Osnovne činjenice o Spoljnotrgovinskoj politici EU .......................................................................................... ‐ 355 ‐  8.2. Struktura spoljne trgovine Evropske unije ............................................................................................................ ‐ 357 ‐  8.3. Institucionalni mehanizam Spoljnotrgovinske politike EU ............................................................................. ‐ 358 ‐  8.3.1 Trgovina robom ............................................................................................................................................................... ‐ 358 ‐  8.3.2 Carine .................................................................................................................................................................................... ‐ 359 ‐  8.3.3 Antidamping i protiv subvencijske mere .............................................................................................................. ‐ 360 ‐  8.3.4. Instrumenti Spoljnotrgovinske politike EU ........................................................................................................ ‐ 360 ‐  8.3.4.1. Zajednička spoljnotrgovinska politika EU zavisi od unutrašnjih faktora .......................................... ‐ 360 ‐  8.4. Ocena i karakter Spoljnotrgovinske politike EU .................................................................................................. ‐ 363 ‐  8.5. JEDINSTVENO (UNUTRAŠNJE) TRŽIŠTE ................................................................................................................. ‐ 364 ‐  8.6. JEDINSTVENA TRGOVINSKA POLITIKA  EVROPSKE UNIJE ............................................................................ ‐ 366 ‐  9. POLITIKA KONKURENCIJE EU ......................................................................................................................................... ‐ 368 ‐  9.1. Tržišna konkurencija, njena zaštita i karakteristike prava konkurencije ................................................ ‐ 368 ‐  9.2. Uloga prava konkurencije u Evropskoj uniji .......................................................................................................... ‐ 368 ‐  9.3. Pravo tržišne konkurencije EU u širem smislu ..................................................................................................... ‐ 369 ‐  9.4. Osnovni pojmovi Politike zaštite konkurencije EU ............................................................................................. ‐ 370 ‐  9.5. Oblici narušavanja tržišne konkurencije ................................................................................................................. ‐ 373 ‐  9.5.1 Zabranjeni sporazumi između preduzetnika ...................................................................................................... ‐ 373 ‐  9.6. Zloupotreba dominantnog tržišnog položaja ........................................................................................................ ‐ 374 ‐  9.7. Zabranjene koncentracije ............................................................................................................................................... ‐ 375 ‐  9.8. Tela za zaštitu tržišne konkurencije u EU ............................................................................................................... ‐ 376 ‐  10. SOCIJALNA POLITIKA EU ................................................................................................................................................ ‐ 377 ‐  10.1. EVROPSKI SOCIJALNI MODEL ................................................................................................................................... ‐ 377 ‐  10.1.1. Razvoj evropske socijalne države ........................................................................................................................ ‐ 377 ‐  10.1.2. Različiti tipovi države blagostanja ....................................................................................................................... ‐ 378 ‐  10.1.3. Uloga civilnog sektora u socijalnoj politici ....................................................................................................... ‐ 380 ‐  10.1.4. Partnerski odnosi države i civilnih aktera ....................................................................................................... ‐ 381 ‐  10.2. EVROPSKA UNIJA I PROGRAMI ZAPOŠLJAVANJA I SOCIJALNE INKLUZIJE .......................................... ‐ 382 ‐  10.2.1. Osnovna socijalna prava ........................................................................................................................................... ‐ 383 ‐  10.2.2. Slobodno kretanje radnika ...................................................................................................................................... ‐ 383 ‐  10.2.4. Jednaki tretman žena i muškaraca ....................................................................................................................... ‐ 384 ‐  10.2.5. Zaštita invalida ............................................................................................................................................................. ‐ 386 ‐  10.2.6. Zaštita starih .................................................................................................................................................................. ‐ 386 ‐  10.2.7. Programi zapošljavanja i solidarnosti ................................................................................................................ ‐ 387 ‐  10.2.8. Jednak pristup informacionim tehnologijama ................................................................................................ ‐ 388 ‐  10.2.9. Suzbijanje rasizma i ksenofobije ........................................................................................................................... ‐ 388 ‐  10. 2.10. Zdravlje i bezbednost na radu ............................................................................................................................ ‐ 389 ‐  10.2.11. Radno pravo i uslovi rada ..................................................................................................................................... ‐ 389 ‐  10.2.12. Međunarodni aspect ................................................................................................................................................ ‐ 390 ‐  10.3. LISABONSKA STRATEGIJA .......................................................................................................................................... ‐ 390 ‐  10.4. SOCIJALNA DIMENZIJA EVROPSKE UNIJE ........................................................................................................... ‐ 393 ‐  10.4.1. Evropska strategija zapošljavanja ........................................................................................................................ ‐ 394 ‐ 

-8-

11. SAOBRAĆAJNA POLITIKA EVROPSKE UNIJE .......................................................................................................... ‐ 395 ‐  11.1. Implementacija smernica Bele knjige po pojedinim područjima .............................................................. ‐ 400 ‐  11.1.1. Drumski transport ...................................................................................................................................................... ‐ 400 ‐  11.1.2. Železnicki transport ................................................................................................................................................... ‐ 401 ‐  11.1.3. Vazdušni transport ..................................................................................................................................................... ‐ 402 ‐  11.1.4. Pomorski i unutrašnji vodni transport .............................................................................................................. ‐ 403 ‐  11.1.5. Korisnici ........................................................................................................................................................................... ‐ 405 ‐  V DEO: OSTALE ZAJEDNIČKE POLITIKE EVROPSKE UNIJE .................................................................... ­ 406 ­  1. POLITIKA PROŠIRENJA EVROPSKE UNIJE ................................................................................................................. ‐ 406 ‐  1.1. Osnovni ciljevi i pravci promena u našem pravnom sistemu ........................................................................ ‐ 412 ‐  1.2. Procedura za dalje horizontalno širenje Evropske unije ................................................................................. ‐ 415 ‐  2. POLITIKE ODRŽIVOG RAZVOJA U EU ........................................................................................................................... ‐ 417 ‐  2.1. Integracija ekonomske politike i politike zaštite životne sredine ................................................................ ‐ 418 ‐  2.1.2. PROSIRENJE EU NA ISTOK EVROPE DONOSI NOVE IZAZOVE I KADA JE REC O ZASTITI PRIRODNE  SREDINE ......................................................................................................................................................................................... ‐ 419 ‐  2.1.3. BEZBEDNOST NUKLEARKI U EVROPSKOJ UNIJI ............................................................................................. ‐ 419 ‐  2.2. EKOLOŠKI POREZI U POJEDINIM EVROPSKIM ZEMLJAMA ............................................................................ ‐ 421 ‐  2.3. KARAKTERISTIKE EKOLOŠKIH POREZA ................................................................................................................ ‐ 422 ‐  2.4. NEKI POREZI SA EKOLOŠKIM FUNKCIJAMA ......................................................................................................... ‐ 424 ‐  LITERATURA: ............................................................................................................................................................................... ‐ 430 ‐   

                               

-9-

- 10 -

I DEO: POJAM REGIONALNE EKONOMIJE  1. REGIONALNA EKONOMIJA KAO NAUČNA DISCIPLINA    Regionalna ekonomija Evropske Unije je naučna disciplina koje proučava zakonitosti koje  vladaju ekonomskim položajem i razvojem jednog regiona, sistema regiona i svih regiona ‐ koji su  formirani podelom prostora država‐članica u skladu sa Metodologijom Nacionalnih teritorijalnih  jedinica  za  potrebe  statistike  (NUTS)  koju  koristi  EUROSTAT  1(Statistička  ustanova  Evropske  Unije) za izradu regionalnih statistika za potrebe nacionalnih i zajedničkih institucija.   Evropska  Unija  je  specifičan  primer  ekonomske  integracije  više  zemalja.  Osobenost  proističe iz više razloga:  1. do  sada  nikad  nije  ostvaren,  na  demokratskim  principima  zasnovan,  ovakav  stepen  ekonomske integracije,  2. nikada  nije  postojala  integracija  zemalja  ovakve  ekonomske  snage,  tako  visokih  ekonomskih i demokratskih kapaciteta,  3. nikada  nisu  uspostavljene  na  svetskom  tržištu  toliko  složene  međusobne  ekonomske  veze,  4. nijedna regionalna ekonomska integracija nije trajala ovako dugo sa tendencijom da se  produži.  U istraživanju zakonitosti koje određuju  apsolutni i relativni  položaj konkretnog regiona  ili  sistema    regiona  ili  svih  regiona  u  okviru  jedne  nacionalne    države,  odnosno  Evropske  Unije,  regionalna  ekonomija se bavi:   1. Potencijalnim  i  aktivnim  faktorima  regionalnog  privrednog  rasta  i  razvoja,  njihovom  alokacijom i  organizacijom u prostoru.   2. Privredno‐socijalnim  interakcijama  sa  drugim  regionima,  sistemima  regiona,  nacionalnom državom  i Evropskom Unijom.   3. Uticajem  nacionalnih  i  zajedničkih  ekonomskih  i  razvojnih  politike  na  ekonomski  položaj i razvoj jednog konkretnog regiona ili sistema regiona ili svih regiona.   1  Eurostat  je  statistički  ured  Evropskih zajednica čiji je zadatak obrada  i objavljivanje  uporedivih 

statističkih podataka na nivou Evropske unije. Države članice EU skupljaju statističke podatke, koje analizira  ovlašteno  statističko  tijelo  na  nivou  države,  nakon  čega  se  podaci  šalju  Eurostatu.  Eurostat  ih  dalje  sistematizira,  sjedinjava  uz  osiguranje  njihove  uporedivosti,  te  objavljuje.  Statističke  pokazatelje  Eurostat  objavljuje  u  formi  štampanih  ili  elektronskih  publikacija  („Evropa  u  brojkama  –  Europe  in  Figures“).  Redovno se analiziraju i prate podaci vezani za opću statistiku, ekonomiju i finansije, demografiju i socijalne  uslove, industriju, trgovinu i usluge, poljoprivredu i ribarstvo, vanjsku trgovinu, transport, okoliš i energiju,  nauku  i  tehnologiju,  itd.,  a  njegove  analize  i  predviđanja  koriste  institucije  EU  za  kreiranje  i  provođenje  zajedničkih  politika.  Osim  država  članica  EU,  Eurostat  pokriva  i  zemlje  Evropskog  ekonomskog  prostora  (Island,  Norvešku  i  Lihtenštajn),  koje  su  dio  evropskog  statističkog  sistema.  Uz  to,  razvijena  je  i  bliska  saradnja  s  međunarodnim  organizacijama  (UN, OECD, IMF, WB), a aktivnosti Eurostata  usmjerene  su  i na  razvoj  i  koordinaciju  statističkog  sistema  u  trećim  zemljama  (nečlanicama),  posebno  zemljama  kandidatkinjama za članstvo u EU. Eurostat je osnovan 1953. godine, a njegovo sjedište je u Luksemburgu.   

- 11 -

4. Uticajem  socijalne  politike  (prema  konceptu  socijalno  odgovorne  države)  –  na  nivou  nacionalne države i Evropske Unije na društveno‐ekonomski razvoj i životni standard  stanovništva jednog  konkretnog regiona ili sistema regiona ili svih regiona.  Regionalna ekonomija se zasniva na tri pojma:   1. region,  2. regionalizam  i  3. regionalizacija  Region  označava  jednu  zaokruženu  teritorijalnu  celinu.  U  konte  stu  konkretne  države  –  region predstavlja njen teritorijalno zaokruženi deo, koji ima, sa jedne strane, skup karakteristika  koji  ga  povezuju  sa  celinom  države,  a  sa  druge  strane  skup  (drugih)  karakteristika  koje  ga  čine  specifičnim. U najširem značenju – regionalizam se definiše kao pokret protiv preterane (i obično  ugnjetačke i ekonomski diskriminatorne) centralizacije.   Slično  pojmu  regiona  i  regionalizam  ima  višedimenzionalno  znaenje  ‐  jer  se  ne  može  svesti  samo  na  političku  kontrolu  ili  problem  administrativno‐teritorijalne  podele.  Zbog  toga  u  razmatranje problema regionalizma moraju biti uključeni i drugi faktori, pre svega:   (1) posebne istorijske tradicije,   (2) rasne, etničke i verske osobenosti i   (3) unutrašnji ekonomski i klasni interesi.  Regionalizacija  ‐  označava  razčlanjivanje,  izdvajanje  i  ograničavanje  prostora  na  manje  individualizirane i specifične celine.  Regionalizacija  se zasniva na razmatranju različitih pitanja  i  otvara  brojne  problem  teorijske  osnove,  metodologije,  identifikacije,  kriterijuma  i  standarda  i  hijerarhije,  strukture  i  međuzavisnosti  za  njihovo  određivanje.  Cilj  regionalizacije  je  podela  nekogprostora  na  način  koji  omogućava  za  neki  dati  period  optimalnu  organizaciju,  korišćenje  i  zaštitu regiona kao konkretne prostorne celine.  Evropska  unija  je  međuvladina  i  nadnacionalna  unija  (zajednica)  dvadeset  osam  evropskih država. Unija svoje korene vodi od Evropsko ekonomske zajednice osnovane Rimskim  ugovorom  1957.  od  strane  šest  evropskih  država.  Od  tada  se  Evropska  zajednica  proširila  pridruživanjem novih država‐članica i stekla veću moć. Ova zajednica je oformljena pod sadašnjim  imenom  Ugovorom  o  Evropskoj  uniji  (više  poznatim  pod  imenom  Mastrihtski  ugovor)  1992.  godine. Mnogi aspekti EU su postojali i pre potpisivanja ovog ugovora, preko raznih organizacija  oformljenih 50‐ih godina dvadesetog veka. Lisabonskim sporazumom potpisanim decembra 2007.  predviđena  je  izmena  sadašnjih  sporazuma  kako  bi  se  korigovale  političke  i  pravne  strukture  Evropske unije. Proces ratifikacije Lisabonskog sporazuma završen je u novembru 2009. godine.  Evropska unija stvara jedinstveno tržište putem sistema zakona koji se primenjuje u svim  državama  članica,  što  garantuje  slobodan  protok  ljudi,  roba,  usluga  i  kapitala.[1]  Ona  zadržava  zajedničku trgovinsku politiku, poljoprivrednu politiku i politika u oblasti ribarstva i regionalnog  razvoja. Evropska unija je 2002. uvela zajedničku valutu evro, koju je do sada usvojilo 13 država  članica.  Političke aktivnosti Evropske unije se ispoljavaju u mnogim sferama, od politike zdravstva  i  ekonomske  politike  do  inostranih  poslova  i  odbrane.  Kontrola  pasoša  na  graničnim  prelazima  država‐članica  je  ukinuta  Šengenskim  sporazumom.[3]  U  zavisnosti  od  razvijenosti  svake  zemlje  ponaosob, organizacija Evropske unije se razlikuje u različitim oblastima.  EU je definisana kao: 

- 12 -

1. federacija u monetarnim odnosima, poljoprivredi, trgovini i zaštiti životne sredine;  2. konfederacija u socijalnoj i ekonomskoj politici, zaštiti potrošača, unutrašnjoj politici i  kao  3. međunarodna  organizacija  u  spoljnoj  politici.  Glavna  oblast  na  kojoj  EU  počiva  je  jedinstveno tržište koje se bazira na carinskoj uniji, jedinstvenoj moneti (usvojenoj od  strane  12  članica),  zajedničkoj  poljoprivrednoj  politici  i  zajedničkoj  politici  u  sferi  ribarstva.  Sa skoro 500 miliona stanovnika Evropska unija ima 31% udela u svetskom nominalnom  bruto domaćem proizvodu (15,8 biliona američkih dolara) u 2007.  Unija predstavlja svoje članice  u  Svetskoj  trgovinskoj  organizaciji  i  posmatrač  je  na  samitima  Grupe  8  i  Ujedinjenih  nacija.  21  članica  Evropske  unije  je  i  članica  NATO  pakta.  Važne  institucije  Evropske  unije  su  Evropska  komisija,  Evropski  parlament,  Savet  Evropske  unije,  Evropski  savet,  Evropski  sud  pravde  i  Evropska  centralna  banka.  Građani Evropske unije  svoje predstavnike u  Evropskom parlamentu  biraju svakih 5 godina.                                                   Slika 1. Geografska pozicija Evropske Unije 

  Istraživanja u ovom udžbeniku su, u skladu sa metodologijom izrade,  fokusirana na dva  metoda:  1.  Metod  komparativne  analize  predstavlja  jedan  od  najstarijih  i  najčešće  korišćenih  metoda  u  društtvenim  naukama.  Komparativni  metod  vodi  poreklo  od  Aristotela.  Danas  se  primenjuje i razvija u mnogim istraživanjima. U osnovi rešava dva pitanja. Prvo ovaj metod neku  ekonomsku  pojavu  kvantifikuje  i  po  potrebi  analitički  opiše.  Drugo  on  utvrdi  uzroke  nastanka,  međusobne  veze  između  ekonomskog  fenomena  i  posledice  koje  ova  istraživana  pojava  izaziva.  Predstavlja u izvesnom smislu zamenu za eksperiment.   2.  Metod  makroekonomskog  modeliranja  predstavlja  testiranje  ekonomske  realnosti  putem  uspostavljanja  sistema  ekonomske  veza  i  to  u  obliku  zatvorenog  ekonomskog  sistema  odnosa između određenih promenljivih makroekonomskih veličina. Mmodel se sastoji iz tri faze:  1. izbor bazičnih predpostavki zahteva od istraživača da precizno izdvoji i jasno formuliše  samo onaj deo ekonomske stvarnosti koji značajno utiče na ekonomske pojave koje se  istražuju. 

- 13 -

2. odabiranje  varijabli  (promenljivih),  modela  pretpostavlja  utvrđivanje  onih  ekonmskih  pojava čije se međusobne veze ispituju. One mogu biti endogene, zavisno promenljive  modela i egzogene varijable, nezavisno promenljive modela.  3. konstrukcija modela.  

 

1.1. REGIONALNE EKONOMSKE INTEGRACIJE    Na  početku  ovog  poglavlja  treba  istaći  da  su  ocene  doprinosa  regionalnih  integracija  rastućoj  globalizaciji  veoma  oprečne,  a  naročito  u  domenu  procena  koliko  one  doprinose  liberalizaciji  međunarodne  trgovine:  “Problem  proističe  iz  samog  karaktera  integracije.  Najbolja  solucija bi bila slobodna trgovina i nesmetano kretanje faktora proizvodnje, zašta je uslov svet bez  ikakvih distorzija...Argumenti za i protiv, skeptični stavovi o korisnosti regionalnih integracija, ili  oni koji osvetljavaju specifične aspekte, prisutni su u vrlo velikoj i širokoj lepezi. Često su povezani  i sa pitanjem otvorenosti privrede prema inostranstvu”2   Prema  podacima  Svetske  trgovinske  organizacije  danas  u  svetu  postoji  oko  sto  regionalnih sporazuma. Od tog broja više od 80% odnosi se na regionalne trgovinske sporazume.   Treba  posebno  apostrofirati  aktivnosti  sledećih  regionalnih  ekonomskih  integracija  koje  su bile kontinuirano u funkciji rastuće ekonomske globalizacije:   1. Evropska unija;  2. Severnoamerički sporazum slobodne trgovine (NAFTA)  3. Azijskopacifička kooperacija (APEC)    1.1.1. Regionalne ekonomske integracije – fenomen posleratnog razvoja svetske  privrede    Regionalne  ekonomske  integracije  nacionalnih  privreda  javljaju  se  kao  dominantna  karakteristika svetske privrede 50‐tih godina XX veka. Svetski ratovi, posleratna situacija hladnog  rata, ekonomski poremećaji i recesije, neravnomeran stepen ekonomske razvijenosti i sl., izazvali  su i izazivaju velike ekonomske i političke poremećeje nacionalnih ekonomija i svetske ekonomije  u celini, izmene u kretanju robe, kapitala i radne snage. Liberalizam XIX veka i na njemu zasnovan  automatizam  pravila  zlatnog  važenja,  jedinstvenog  svetskog  tržišta,  konvertibilnosti  valuta  i  spoljne ravnoteže ne odgovara privrednom razvoju u navedenom periodu. U XX stoleću dolazi do  kvalitativne  izmene  teorije  slobode  spoljne  trgovine  i  automatizma  pravila  zlatnog  važenja  i  njihove metamorfoze u teoriju ekonomske integracije.  Proces  ekonomskog  integrisanja  manjeg  ili  većeg  broja  nacionalnih  ekonomija  u  savremenom  svetu  nije  ni  autonoman  ni  pravolinijski.  On  je  u  izvesnom  smislu  rezultanta  tendencija  ka  integraciji  i  dezintegracija  svetske  privrede,  ukupan  rezultat  razvoja  veoma  protivurečnih društvenih odnosa, te delovanja ekonomskih i političkih faktora i različitih interesa  u  reševanju  ekonomskih  i  drugih  problema  u  savremenoj  epohi  razvoja.  Jačaju  tendencije  2 Antevski, M. Regionalna ekonomska integracija u Evropi, Beograd, 2008. Str. 34. 

- 14 -

proizvodnog, trgovinskog i finansijksog povezivanja među zemljama, ali istovremeno i tendencije  podvajanja, autarhizma i zatvorenog regionalizma (regionalnog autarhizma).3   Svet se polarizovao po raznim osnovama i na razne načine. Osnovu ove polarizacije čine  kapitalističke  zemlje,  socijalističke  zemlje  i  zemlje  u  razvoju.  U  okviru  njih  i  između  njih  postoje  različite ekonomske, vojnopolitičke i druge organizacije, grupacije, regioni i slično.   Nivo  razvoja  materijalnih  proizvodnih  snaga  onemogućava  i  odbacuje  autarhiju  kao  pravac  daljeg  privrednog  razvoja,  zbog  čega  danas  i  nemamo  gotovo  ni  jedne  zemlje  koja  bi  se  opredelila  za  takav  način  privređivanja  (politika  otvaranja  Nr  Kine  prema  svetu  i  slično,  predstavljaju  najilustrativniji  primer  za  potvrdu  naše  teze).  Permanento  uključivanje  u  svetsku  privredu  i  međunarodnu  podelu  rada  postalo  je  preduslov  daljeg  uspešnog  privrednog  i  društvenog  razvoja  svih  zemalja  sveta.  Savremeni  društveno  –  ekonomski  sistemi,  sve  zemlje,  našle  su  se  u situaciji da pronalaze najadekvatniji način  da razvitak proizvodnih  snaga oslobode  ograničavajućih faktora, ako žele – a to moraju – da razviju ekonomske potencijale svoga društva.  Iako je svako društvo u tome unapred ograničeno okvirom postojećih društvenih odnosa, pritisak  materijalnih  proizvodnih  snaga,  mora  ga,  pre  ili  kasnije  prisiliti  da  menja  te  okvire  i  otvori  put  progresu.   Danas  je  u  svetu  takva  situacija  da  ne  postoji  mogućnost  nesmetanog  uključivanja  u  međunarodnu  podelu  rada  na  bazi  komparativnih  ili  drugih  prednosti  i  sl.,  jer  postoje  različite  regionalne integracije sa različitim zaštitnim barijerama, diskriminacijom i sl. Većina zemalja, a to  pre svega, važi za zemlje van postojećih integracija, kakva je  i naša zemlja, našla se na određenoj  raskrsnici: narasle materijalne proizvodne snage imperativno nalažu uključivanje u maksimizacije  ekonomskog  poslovanja  i  povećanja  standarda  stanovništva,  a  tome  danas  stoje  na  putu  velike  barijere  već  postojećih,  manje  –  više  zatvorenih  regiona  i  nestabilna  ekonomska  i  politička  situacija  u  svetu.  Pred  zemlje  se  danas  postavlja  problem:  kako  izvršiti  uklanjanje  barijera  u  međunarodnoj  ekonomskoj  saradnji,  a  da  se  istovremeno  minimiziraju  poremećaji  društvenog  kapitala  i  privrednih  kretanja.  U  vezi  sa  daljim  privrednim  razvojem,  kao  osnovno  pitanje  se  postavlja: da li će se nastaviti sa jačanjem postojećih i stvaranjem novih  ekonomskih integracija,  ili  će  ubrzani  razvoj  materijalnih  proizvodnih  snaga  i  delovanje  ekonomskih  zakona  robne  privrede prevazići regionalne ekonomske integracije i voditi razvoju svetske privrede kao celine,  svetskog tržišta i međunarodne podele rada, na bazi određene specijalizacije?     1.1.2. Uzroci nastanka regionalnih ekonomskih integracija     Karakteristika  sveta  u  posleratnom  periodu  (50‐tih  godina  XX  veka)  je  određeno  povezivanje  u  polotičkim  odnosima  (zapadni  i  istočni  blok,  nesvrstane  zemlje)  i  regionalno  integrisanje  u  ekonomskim  odnosima.  Može  se  sa  sigurnošću  konstatovati  da  regionalne  integracije  postaju  preokupacija  sveta  u  posleratnom  razdoblju  i  da  je  to  jedna  od  često  razmatranih  tema  u  međunarodnoj  ekonomiji.  Uprkos  tome,  mnogo  pitanja  teorije  integracije  ostala  su  do  danas  nerazjašnjena,  posebno  pitanje  metoda  i  tehnike  egzaktnog  merenja  efekata  ekonomske  integracije  uopšte.  Postoje  samo  procene  opšte  prirode  zasnovane  na  različitim  metodološkim pristupima.  3 Beslać, M i Petković, T, Međunarodna ekonomija i finansije, Beograd, 2008. str.186. 

- 15 -

 Osnovni  uzroci  pojave  regionalnih  integracija  su  velike  razlike  u  stepenu  privredne  razvijenosti,  ratna  razaranja,  politička  podela  sveta,  lokalni  ratovi,  situacija  hladnog  rata.  To  je  derogiralo  razvoj  jedinstvenoh  svetskog  tržišta  i  pravila  tzv.  zlatnog  važenja.  Međutim,  postepenim  razvojem  nacionalnih  privreda  kada  je  dostignut  određeni  viši  stepen  razvijenosti,  javlja se potreba za jačanjem i širenjem nacionalnog tržišta radi efikasnijeg i bržeg razvoja. Ovo je  dovelo  do  povezivanja  većeg  broja  nacionalnih  ekonomija  –  formiranja  regionalnih  integracija  u  svetu.   Težište ekonomske politike zemalja u novim uslovima postaje ne spoljna, već unutrašnja  ravnoteža,  ubrzani  privredni  razvoj,  puna  zaposlenost  faktora  proizvodnje  i  porast  životnog  standarda.  Rešenje  novonastalih  problema  valjalo  je  tražiti  na  novim  osnovama  i  našlo  se  u  regionalnom  povezivanju,  intervencionizmu,  protekcionizmu,  fleksibilnim  deviznim  kursevima  i  sl.   Kvalitativna  izmena  teorije  slobodne  spoljne  trgovine  vrši  se  u  trećoj  deceniji  XX  veka,  kada su Prvi svetski rat i Velika ekonomska kriza prouzrokovali dezintegraciju svetske privrede.  Na  liberalističkim  osnovama,  posebno  tipa  „laisser‐faire“  nisu  se  mogli  rešavati  postojeći  problemi,  niti  odvijati  spoljno  –  ekonomska  saradnja,  te  je  izlaz  tražen  u  protekcionizmu,  koji  je  kratkoročno  mogao  da  daje  i  davao  je  zadovoljavajuće  rezultate.  Težište  ekonomskih  politika  zemalja  u  novim  uslovima  postaje  unutrašnja  privredna  ravnoteža,  ubrzani  privredni  razvoj  i  zaposlenost faktora proizvodnje. Za realizaciju ovih ciljeva morale su se tražiti nove osnove. One  su,  naravno,  samo  za  kraći  vremenski  period,  nađene  u  užem,  regionalnom  povezivanju,  intervencionizmu u spoljnoj trgovini, fleksibilnim deviznim kursevima i sl.4   Jače impulse integracije dao je industrijksi razvoj zemalja posle Drugog svetskog rata, kao  i  pojava  i  jačanje  socijalističkih  zemalja  i  njihov  uticaj  na  svetsku  privredu  i  svetska  zbivanja.  Integracija  zemalja  u  svetu  prvo  se  pojavila  između  industrijski  razvijenih  zemalja  Zapadne  Evrope,  jer  se  tamo  najviše  manifestovao  pritisak  naraslih  proizvodnih  snaga  i  ekonomskih  zakona  na  nacionalne  okvire  i  najranije  sazrela  svest  o  potrebi  i  celishodnosti  ekonomskog  i  političkog ujedinjavanja (već 1947. godine sedamnaest evropskih zemalja ujedinilo se u Evropsku  organizaciju  za  ekonomsku  saradnju  –  OEEC),  koja  je  1960.  godine  prerasla  u  Organizaciju  za  ekonomsku saradnju i razvoj (OECD), jer su joj se priključile SAD, Kanada i Japan.   Izgleda  da  je  stvaranje  ove  integracije  prouzrokovalo  „lančanu  reakciju“  stvaranja  integracija u svetu.   Podsticaj  integraciji  dolazi  i  od  strane  istočnoevropskih  socijalističkih  zemalja.  Proces  integracije  zahvatio  ih  je  nešto  kasnije,  jer  su  posledice  drugog  svetskog  rata  bile  daleko  teže  (računa  se  da  je  svega  oko  30%  industrije  u  Zapadnoj  Nemačkoj,  koja  se  smatra  najviše  pogođenom  zapadno‐evropskom  zemljom  u  drugom  svetskom  ratu,  uništeno),  dok  je  toga  u  Istočnoj  Evropi  bilo  daleko  više,  proizvodni  kapaciteti  slabije  razvijeni,  nisu  primale  ekonomsku  pomoć od SAD kao zemlje Zapadne Evrope („Maršalov plan“). To je iziskivalo i više vremena da bi  se  izvršila  obnova  ratom  razorenih  privreda  socijalističkih  zemalja  Istočne  Evrope,  da  bi  se  manifestovao pritisak naraslih proizvodnih snaga i objektivnih ekonomskih zakona na nacionalne  okvire  u  kojima  se  do  tada  obavljao  proces  raspodele  i  razmene  proizvodnje  i  sazrela  svest  o  4  Ristić,  Ž.,  Komazec,  S.,  Međunarodne  javne  finansije  i  budžetska  politika  Evropske  unije,  Grafopak,  Aranđelovac, 2007.   

- 16 -

potrebi  čvršćeg  ekonomskog  i  političkog  povezivanja.  Kod  ovih  zemalja  pitanje  „socijalističke  međunarodne podele rada“ predstavlja odlučujući faktor daljeg visokog privrednog rasta. Težište  integracije u socijalističkim zemljama leži u koordinaciji nacionalnih planova, odnosno na alokaciji  akumulacije  sa  aspekta  „socijalističke  mađunarodne  ekonomičnosti“.  Ovim  i  teorija  integracije  dobija svoj novi aspekt, pečat i sadržinu, tj. naglasak na ekonomsku sadržinu integracije.5   Proces  integracije  odvija  se,  iako  sa  nešto  manje  intenziteta  i  čvrstine,  i  u  nedovoljno  razvijenom svetu – zemljama zaostalim u svom privrednom razvoju: Aziji, Africi i Južnoj Americi.  Naime,  tehnološki  napredak  industrijskih  zemalja  učinio  je  da  tražnja  za  sirovinama  iz  agrarno  sirovinskih  zemalja  raste  daleko  sporije  od  obima  industrijske  proizvodnje.  Izmena  strukture  potrošnje  utiče  da  i  tražnja  za  prehrambenim  proizvodima  raste  daleko  sporije  od  porasta  dohotka  i  broja  stanovništva  u  razvijenim  zemljama.  Otuda  su  i  nerazvijene  zemlje  morale  da  potraže  novi  izlaz  u  datim  uslovima  i  nalaze  ga  u  sopstvenoj  industrijalizaciji,  protekcionizmu  i  međunarodnoj  integraciji.  Ovo  nameće  potrebu  izmene  strukture  proizvodnje  i  smanjenje  ukupnih troškova, jer bi u protivnom razvoj u zatvorenoj regionalnoj celini bio vrlo neracionalan i  skup,  a  izvoz  vrlo  neekonomičan  i  nerentibilan.  Proizvodnja  za  izvoz  postaje  bitan  faktor  za  postizanje  minimuma  ekonomičnosti  (nužnost  masovne  i  serijske  proizvodnje  radi  pojeftinjenja  iste), a time i za povezivanje, odnosno integraciju među zemljama. Suočene, takođe, sa barijerama  koje  nameću  druge  integracione  celine  u  svetu  i  po  ugledu  na  njih,  i  ove  zemlje  počinju  da  se  međusobno čvršće ekonomski i politički povezuju, zaštićuju i međusobno pomažu.   Kod ocene uzroka procesa integracije na međunarodnom planu, treba poći od toga, u koje  svrhe dolazi do integrisanja, naime, stvaranja različitih integracionih grupacija.  Proces integracije nije opšte povezivanje zemalja, već pre svega povezivanje zemalja koje  su  na  približno  istom  nivou  razvoja  sa  istim  ili  sličnim  društveno‐ekonomskim  i  političkim  sistemima  i  geografski  bliskih  teritorija.  Ovo  je  bila  opšta  slika  stanja  u  početku  nastanka  integracije  koja  kasnije  evoluira  u  smislu  da  obuhvata  i  geografski  udaljenije  zemlje  (bivše  kolonije  zapadnoevropskih  zemalja  u  EEZ,  Kuba  u  SEV‐  u  i  sl.),  da  se  u  različitim  oblicima  vrši  približavanje i saradnja integracionih celina (EEZ, SEV) i sl. 

1.1.3. Pojam i oblici regionalne ekonomske integracije    Ekonomska  integracija  se  ostvaruje  na  prostoru  koji  obuhvata  teritorije  više  država,  sa  ciljem da se otklone prepreke kretanju, pre svega, robe, ali i usluga i faktora proizvodnje.  Pod  međunarodnom  ekonomskom  integracijom  se  podrazumeva  jačanje  ekonomskih  tokova između dve ili više nacionalnih privreda. Koristi koje se od integracije očekuju u krajnjoj  instanci bi trebalo da dovedu do povećanja ekonomskog blagostanja u svim zemljama integracije.  Povezivanje  nacionalnih  privreda  se  dešava  po  dva  osnova,  tj.  postoje  dva  metoda  integracije:  1. Funkcionalni  metod,  pri  kojem  dolazi  do  veće  ekonomske  saradnje  i  povezivanja  preduzeća iz različitih država, kao i do sve veće trgovine i kretanja faktora proizvodnje  5  Ristić,  Ž.,  Komazec,  S.,  Međunarodne  javne  finansije  i  budžetska  politika  Evropske  unije,  Grafopak,  Aranđelovac, 2007.,  str. 311.   

- 17 -

među  zemljama,  kao  rezultat  liberalizacije  koje  zemlje  sprovode  nezavisno  jedna  od  druge.  Integracija  nastaje  kao  odgovor  ekonomskih  subjekata  na  promenjene  uslove  poslovanja sa inostranstvom;  2. Institucionalni metod, kod kojeg je integracija rezultat međunarodnog sporazuma dve ili  više  država  o  međusobnoj  liberalizaciji  ekonomskih  tokova.  Ovakvi  integracioni  aranžmani  najčešće  imaju  regionalni  karakter  (primer  ovakvih  sporazumnih  integracija  su  Evropska  unija  ‐  EU,  Centralnoevropska  zona  slobodne  trgovine  ‐  CEFTA,  Severnoamerička  zona  slobodne  trgovine  ‐  NAFTA,  Evropska  zona  slobodne  trgovine ‐ EFTA i mnogi druge).  Dakle,  nastanak  ekonomske  integracije  obično  nastaju  na  dva  načina.  Prvi  je  političkom  voljom države koja je dovoljno snažna da takvu ideju nametne (npr. Rimsko carstvo, ili evropske  kolonijalne  sile  XVIII  i  XIX  veka).  Drugi  je  na  bazi  sporazuma  između  suverenih  država.  To  je  uobičajeni način stvaranja integracija u XX veku, i obično podrazumeva neku vrstu institucionalne  forme udruživanja.  Postoji  nekoliko  tipova  ekonomskih  integracija,  pri  čemu  svaka  sledeća  uključuje  u  sebe  karakteristike  one  prethodne.  Uz  to,  efekti  stvaranja  jednog  oblika  integracije  vremenom  se  iscrpljuju, pa tako države posle toga nastoje da uspostave više oblike saradnje.   Institucionalno  integrisanje  nacionalnih  ekonomija  može  imati  različite  oblike  koji  se  razlikuju  prema  stepenu  međusobne  povezanosti  ekonomija.  Postoji  više  faza  međunarodne  ekonomske  integracije,  pri  čemu  svaka  naredna  faza  predstavlja  viši  stepen  povezanosti  nacionalnih privreda:   Sporazum  o  preferencijalnoj  trgovini  ‐  Države  koje  su  zaključile  ovakav  sporazum  primenjuju  na  međusobnu  razmenu  niže  carinske  stope  u  odnosu  na  carinske  stope  koje  se  primenjuju  na  uvoz  iz  zemalja  izvan  sporazuma.  Međutim,  niže  carine  se,  po  pravilu,  ne  primenjuju na celokupan uvoz, već samo na onu robu koja zadovoljava pravila o preferencijalnom  poreklu. Na primer, Velika Britanija i zemlje Komonvelta su posle 1919. godine uspostavile sistem  uzajamnih preferencijalnih carina.  Zona  slobodne  trgovine  se  formira  u  situaciji  kada  dve  ili  više  zemalja  pristanu  na  ukidanje  internih  barijera  za  obavljanje  trgovine.  U  ovom  slučaju  su  sve  carine  na  međusobnu  razmenu  ukinute.  Zemlje  koje  potpišu  sporazum  o  zoni  slobodne  trgovine  održavaju  politiku  nezavisne trgovine među zemljama potpisnicama, pri čemu se poštuju i zemlje koje ne pripadaju  grupaciji.  U  odnosu  na  uvoz  iz  trećih  zemalja,  svaka  zemlja  zadržava  sopstveni  carinski  režim.  Sistem zone slobodne trgovine ne podržava uvoz iz zemalja članica sa najnižim carinama, koji se u  suštini svodi na pretovar robe u ostale zemlje koje se nalaze u toj grupaciji. Svaka država očekuje  da će koristi od povećanog obima međusobne razmene biti bar izjednačene sa gubicima sa kojima  se  suočavaju  pojedini  domaći  proizvođači  usled  ukidanja  uvozne  zaštite.  Primeri  za  ovo  su  npr.  Evropska ekonomska zona (EEZ) i Centalnoevropska zona slobodne trgovine (CEFTA).  Carinska  unija  je  trgovinski  sporazum  kojim  grupa  zemalja  uvodi  zajedničku  carinsku  tarifu  u  odnosu  na  uvoz  iz  trećih  zemalja,  pri  čemu  se  između  njih  odvija  slobodna  trgovina.  Drugim rečima, carinska unija = zona slobodne trgovine + zajednička carinska tarifa.  Krajnja korist koja se očekuje od stvaranja carinske unije je povećanje blagostanja u svim  zemljama članicama. Taj cilj se ostvaruje putem dinamičkih, tj. dugoročnih efekata integrisanja. Ti  efekti su: 

- 18 -

1. Širenje tržišta, koje sada postaje zajedničko, tj. jedinstveno na nivou cele integracije,  2. Korišćenje  efekata  ekonomije  obima,  koji  nastaju  kao  posledica  širenja  tržišta,  a  koji  podrazumevaju veći obim proizvodnje i niže cene,  3. Povećanje  konkurencije,  što  dovodi  do  snižavanja  cena,  povećanja  efikasnosti  preduzeća, većeg stepena inovativnosti itd.  Statički efekti carinske unije se ostvaruju u kartkom roku nakon njenog formiranja, a dva  osnovna su stvaranje i skretanje trgovine.  Stvaranje  trgovine  podrazumeva  povećanje  obima  trgovine  među  zemljama  članicama  unije,  što  dovodi  do  povećanja  proizvodne  specijalizacije,  bolje  alokacije  resursa,  povećanja  proizvodnje  i  zaposlenosti  unutar  unije,  a  u  krajnjoj  liniji  do  povećanja  nacionalnog  dohotka  zemalja članica.  Skretanje  trgovine  podrazumeva  zamenu  uvoza  iz  zemalja  van  carinske  unije  uvozom  iz  zemalja članica unije. Naime, nakon formiranja carinske unije (i po tom osnovu ukidanja carina u  međusobnoj  trgovini)  roba  iz  zemalja  koje  nisu  članice,  a  koja  se  do  tog  trenutka  uvozila,  može  postati skuplja od robe koja je poreklom iz zemlje članice carinske unije, jer je cena te robe sada  umanjena  za  iznos  carina  koje  su  ranije  postojale.  Oba  efekta  je  najlakše  objasniti  na  jednostavnom primeru.  Pretpostavimo da postoje tri zemlje (A, B i C) i da se u svima njima proizvodi proizvod X,  po cenama od 50 dinara u zemlji A, 40 dinara u zemlji B i 30 dinara u zemlji C. Ako pretpostavimo  da zemlja A ima carinu na uvoz proizvoda X od 50%, to znači da bi na njenom tržištu proizvod X iz  zemlje B koštao 60 dinara, a iz zemlje C 45 dinara, pa bi se zemlja A odlučila za uvoz iz zemlje C,  koja je ujedno i najefikasniji svetski proizvođač.  Ako sada pretpostavimo formiranje carinske unije zemalja A i B, situacija bi se promenila  zbog ukidanja carina u međusobnoj trgovini ove dve zemlje. Na tržištu zemlje A bi proizvod X iz  zemlje C i dalje koštao 45 dinara, ali bi proizvod X poreklom iz zemlje B sada koštao 40 dinara, pa  bi  zemlja  A  prekinula  uvoz  iz  zemlje  C  i  započela  uvoz  iz  zemlje  B.  Dakle,  došlo  bi  do  skretanja  (preusmeravanja)  trgovine  i  to  na  štetu  najefikasnijeg  svetskog  proizvođača,  što  dovodi  do  negativnih posledica po svetski dohodak i globalnu alokaciju resursa.  S  druge  strane,  pošto  se  nakon  formiranja  carinske  unije  cena  proizvoda  X  na  tržištu  zemlje A smanjila sa 45 na 40 dinara, dolazi do većeg uvoza nego što je on bio pre formiranja unije  zemalja A i B. Drugim rečima, došlo je do efekta stvaranja nove trgovine.  Efektom  skretanja  trgovine  se  deformišu  ranije  uspostavljeni  tokovi  međunarodne  trgovine  u  svetu,  smanjuje  optimalnost  upotrebe  resursa  na  globalnom  nivou  i  smanjuje  svetski  dohodak. Krajnji,  neto  efekat formiranja carinske  unije  na  ukupni svetski  dohodak zavisi  od  jačine  suprotstavljenih efekata stvaranja i skretanja trgovine.  Zajedničko  tržište:  U  ovom  slučaju  je,  pored  slobodnog  kretanja  robe,  omogućeno  i  slobodno  kretanje  faktora  proizvodnje  –  kapitala  i  rada.  Naime,  uklanjanjem  prepreka  međusobnoj trgovini do koga dolazi stvaranjem carinske unije, širi se tržište za različite proizvode  i  usluge.  Vremenom,  javlja  se  nastojanje  proizvođača  da  svoje  kompletno  poslovanje,  a  ne  samo  prodaju,  prošire  i  na  ostale  zemlje  članice.  Javlja  se  potreba  za  povećanim  investiranjem,  a  i  angažovanjem  radne  snage,  što  stvara  pritisak  da  se  ukinu  prepreke  koje  sprečavaju  njihovo  slobodno kretanje. Primer je zajedničko tržište Evropske Ekonomske Zajednice. 

- 19 -

Monetarna  unija:  Pored  svih  predhodnih  karakteristika  podrazumeva  i  postojanje  zajedničke  valute,  jedinstvene  centralne  banke,  a  samim  tim  i  vođenje  zajedničke  monetarne  politike.  Da  bi  zemlje  bile  podobni  kandidati  za  monetarno  integrisanje  potrebno  je  da  budu  ispunjeni neki uslovi. To su pre svega: slična stopa inflacije, slične kamatne stope, nizak budžetski  deficit,  stabilan  i  ne  mnogo  visok  javni  dug...  Da  bi  jedna  valuta  i  jedna  monetrana  politika  odgovarala  svim  članicama  potrebno  je  još  i  da  su  usklađeni  privredni  ciklusi  i  da  se  ne  javljaju  tzv.  asimetrični  ekonomski  šokovi  (to  su  oni  šokovi  koji  u  jednim  zemljama  dovode  do  rasta  ekonomske aktivnosti, a u drugim do pada). Ukoliko to nije slučaj, različitim zemljama monetarne  unije  bi  odgovarale  različite  monetarne  politike,  pa  unija  ne  bi  bila  funkcionalna  i  optimalna  za  sve. Ako su ispunjeni svi potrebni uslovi integrisanja, monetarna unija dovodi do značajnih koristi  za  zemlje  članice,  kao  što  su:  pad  kamatne  stope,  pad  inflacije,  bolja  uporedivost  cena,  nepostojanje rizika promene deviznog kursa, eliminisanje troškova konverzije valuta i sl., što sve  dovodi do porasta trgovine i kretanja kapitala, većih investicija i veće konkurencije.  Ekonomska  unija.  To  je  zajedničko  tržište  gde  se  države  članice  dogovaraju  i  harmonizuju  svoje  ekonomske  politike  ili  čak  sprovode  jedinstvenu  ekonomsku  politiku.  Zbog  toga  se  obično  pravi  razlika  između  delimične  i  potpune  ekonomske  unije  (koja  se  još  naziva  i  ekonomska  i  monetarna  unija).  Kod  delimične  unije  članice  se  dogovaraju  recimo  o  politici  kamatne  stope,  deviznih  kurseva,  poreskoj  harmonizaciji  itd.,  dok  kod  potpune  unije  postoji  zajednički  novac,  zajednička  centralna  banka,  i  vlada  sa  nadnacionalnim  ovlašćenjima  koja  sprovodi  ekonomsku  politiku.  Primer  za  ekonomsku  uniju  jeste  Evropska  unija.  Impuls  za  stvaranjem  ekonomske  unije  se  javlja  iz  sledećeg  razloga.  Kada  je  u  okviru  zajedničkog  tržišta  omogućeno  slobodno  kretanje  radne  snage  i  kapitala,  prirodno  se  javlja  potreba  za  koordinisanjem politika vezanih za obrazovanje, obuku, penzije, socijalnu zaštitu, kamatne stope,  stabilnost  cena,  poreze  itd.,  što  vodi  usklađivanju  ekonomske  politike  i  u  mnogim  drugim  oblastima, a, konačno, i kreiranju jedinstvene ekonomske politike.  Politička  unija.  Sprovođenjem  jedinstvene  ekonomske  politike  vlade  zemalja  članica  dosta intenzivno sarađuju. To vremenom vodi saradnji i u mnogim drugim oblastima, uključujući i  odbrambenu i bezbednosnu politiku, a time se stvara prostor i za kreiranje političke unije. 

  1.1.3.1. Poređenje oblika ekonomskih integracija    Poređenje oblika ekonomskih integracija, prema Kiganu i Grinu6:  Regionalna  ekonomska  integracija  je  oblik  ekonomske  integracije  između  nezavisnih  država. Iz Tabele 1 mogu se sagledati razvojne faze regionalne ekonomske integracije i kako se u  svakoj od njih može povećati  stepen integrisanosti:  1. U  zoni  slobodne  trgovine  se  uspostavlja  slobodan  protok  robe  i  usluga  i  ukidaju  sve  carine  i  kvote  u  međusobnoj  razmeni  zemalja  članica,  a  zadržavaju  se  nacionalne  carinske tarife u odnosu na treće zemlje.  2. U carinskoj uniji se definiše zajednička carinska politika u odnosu na treće zemlje.  3. U  zajedničkom  tržištu  se  uspostavlja  slobodno  kretanje  rada  i  kapitala.  Zajedničko  tržište je prostor koji obuhvata više politički odvojenih i nezavisnih država na kojima se  6  W. J. Keegan, M. S. Green: Global Marketing, Prentice Hall, 2000. 

- 20 -

sučeljavaju ekonomski faktori ponude i tražnje bez bilo kakvih ograničenja  nacionalnih  politika.  4. U ekonomskoj uniji postoji obaveza harmonizacije ekonomskih politika.  5. U ekonomskoj monetarnoj uniji postoji unificirana ekonomska politika sa jedinstvenom  monetarnom politikom i zajedničkom centralnom bankom.  Tabela 1: Oblici regionalne ekonomske asocijacije i njihove karakteristike        Slobodna          Zajednička  mobilnost  Harmonizacija  Unifikacija    Slobodna  spoljna  faktora  ekonomske  ekonomske  Oblik  trgovina  politika  proizvodnje  politike  politike  Zona            slobodne    trgovine  *  Carinska            unija  *  *  Zajedničko            tržište  *  *  *  Ekonomska            unija  *  *  *  *  Kompletna            ekonomska            integracija  *  *  *  *  *  Izvor: Hitris, T. (1998) European Union Economics (Prentice Hall, London) str.1 

2. SVETSKE FINANSIJSKE I TRGOVINSKE INSTITUCIJE    Proces globalizacije nužno nameće pitanje svrsishodnosti upotrebe termina “suverenitet”  u razmatranju ekonomskih pitanja, odnosno njegovog prenošenja iz politike u ekonomiju.  Sa  tog  stanovišta  logično  se  mogu  postaviti  pitanja:  da  li  bilo  koja  država  ili  vlada  može  ostvariti ekonomski suverenitet ili ekonomsku nezavisnost, na koji način bi se to radilo i kakve bi  bile posledice?  Globalizacija je došla u tri velika talasa. Prva je faza trajala od 1870. do 1914. godine. Tada  je  u  celom  svetu  prihod  po  glavi  stanovnika  rastao  brzo,  ali  ne  dovoljno  brzo  da  spreči  porast  broja  siromašnih.  Drugi  period  trajao  je  od  1950.  do  1980.  i  omogućio  bogatim  zemljama  da  se  čvrsto  povežu,  ali  su  zato  zemlje  u  razvoju  ostale  zavisne  po  osnovu  elementarnih  potreba.  Poslednja, sadašnja faza globalizacije počela je početkom 80‐tih godina prošlog veka.7  Procesi  pre  1914.  godine  nisu  u  potpunosti  globalizacija  u  današnjem  smislu  reči,  iz  razloga  što  veći  delovi  sveta  nisu  sudelovali  u  tom  procesu,  i  stoga  što  su  troškovi  transakcija, 

7 Čomski Noam, Šta to (u stvari) hoće Amerika, Beograd, 1994, str. 30. 

- 21 -

transporta  i  komunikacija  bili  još  uvek  visoki  da  bi  se  različita  tržišta  integrisala.  Međunarodno  finansijsko tržište nije bilo razvijeno ni po prometu, niti po oblicima finansijskih instrumenata.  Za globalizaciju postoji veći broj definicija. Od mnogobrojnih izdvajamo sledeće:8  1. u  ekonomskom  smislu:  procesi  koji  doprinose  smanjenju  ili  potpunom  ukidanju  preprekâ u međunarodnoj ekonomskoj razmeni i povećavanju ekonomskih integracija  između zemalja;  2. širenje  granicâ  koje  omogućuje  slobodno  kretanje  ljudi,  roba,  informacija,  normi  i  institucija, uz delovanje integrativnih snaga;  3. proširivanje  i  produbljivanje  socijalnih  odnosa  i  institucija  kroz  prostor  i  vreme,  i  to:  kada na svakodnevne aktivnosti pojačano utiču događaji „s druge strane globusa“; kada  delovanje i odluke lokalnih grupa ili zajednica imaju značajni globalni odjek;  4. kao ideja odnosi se na smanjivanje sveta, ali i na jačanje svesti o svetu kao celini;  5. proces privrednog, socijalnog, kulturnog, i političkog delovanja koje nadmašuje granice  nacionalnih država.  Pojam  „globalizacija“  često  se  poistovećuje  sa  pojmovima:  „internacionalizacija“,  „liberalizacija“,  „univerzalizacija“,  „westernalizacija“,  i  sl.  Medjutim,  ovi  pojmovi  predstavljaju  procese  koji  potstiču  proces  globalizacije,  ali  nemaju  isto  značenje.  Svi  procesi  odvijaju  se  među  državama koje su političke i teritorijalne jedinice, dok globalizacija predstavlja suprateritorijalne  odnose  bez  granica  i  udaljenosti.  Zbog  toga  se  globalna  ekonomija  razlikuje  od  međunarodne  ekonomije, globalna politika od međunarodne politike, itd.   Ekonomski gledano, može se reći da su uzroci i potsticaji globalizacije: kapitalistički način  proizvodnje, tehnološki napredak i međunarodna regulacija.   

2.1. Inistitucionalni nosioci ekonomske globalizacije    Inistitucionalni  nosioci  ekonomske  globalizacije  su  međunarodne  institucije.  Tokom  poslednjih  tridesetak  godina  finansijski  sektor  se  razvijao  neuporedivo  brže  u  poređenju  sa  realnim. Međunarodni novčani tokovi su više od trideset puta veći od prosečne vrednosti dnevne  trgovine  robama  i  uslugama.  Sa  novcem  koji  se  kreće  preko  granica  u  gotovo  nekontrolisanim  količinama, sposobnosti nacionalnih monetarnih vlasti da deluju na nacionalnu novčanu masu, na  kurs  vlastite  nacionalne  valute,  ili  čak  da  kontrolišu  vlastiti  bankarski  sistem  je  značajno  smanjena.9   Sledi kratak prikaz najznačajnijih međunarodnih institucija.   Proizvodne  i  industrijski  specifične  organizacije  (one  su  u  rangu  trgovinskih  udruženja  domaćih kartela):  a) proizvođači i izvoznici nafte  b) međunarodna telekomunikaciona grupa (ITU)  c) međunarodna organizacija za šećer  d) međunarodna strategijska grupa za olovo i cink  8 Bžežinski Zbignjev, Velika šahovska tabla, CID, Podgorica, 1999, str. 7.  9 

Cvetanović,  S.  Jovović,  D.  Ekonomska  politika  Evropske  unije  –  nova  evropska  ekonomija,  Ekonomski  fakultet, Niš, 2006. str. 20. 

- 22 -

Komisije i agencije za upravljanje podelom resursa  a) Interamerička razvojna banka (IBD)  b) Severnoamerička razvojna banka (NADBANK)  c) Azijska razvojna banka  d) Islamska razvojna banka.  Međunarodne trgovinske i ekonomske integracije koje uključuju više zemalja  a) Evropska unija (EU)  b) Severnoamerički sporazum slobodne trgovine (NAFTA)  c) Azijskopacifička kooperacija (APEC).  Međunarodne  organizacije  i  institucije  za  monetarne,  finansijske  i  trgovinske  odnose  i  makroekonomsku stabilnost:  a) Medjunarodni monetarni fond (MMF)  b) Svetska banka (IBRD)  c) Svetska trgovinska organizacija (WTO).  Po  gotovo  jedinstvenom  mišljenju,  MMF  i  Svetska  banka  predstavljaju  glavne  institucionalne nosioce globalizacije.   2.1.1. Evropska unija  Ugovorom  o  osnivanju  Evropske  ekonomske  zajednice  (EEZ)  sklopljenog  u  Rimu  1957.  godine  između  šest  zapadnoevropskih  zemalja  (Francuska,  Italija,  Zapadna  Nemačka,  Luksemburg, Belgija i Holandija) započela realizacija ideje izgradnje najpre zajedničkog, a potom i  jedinstvenog tržišta na tlu Evrope. Cilj u smislu eliminisanja carinskih barijera (stvaranje carinske  unije),  praktično  je  operacionalizovan  afirmacijom  principa,  tzv.  četiri  slobode,  odnosno  slobodnim kretanjem roba, kapitala, radne snage i usluga. U toku poluvekovnog (povećanje broja  zemalja  članica)  i    vertikalnog  integrisanja  stvoren  je  ekonomski  prostor  na  kome  su  privredni  tokovi  u  najvećem  stepenu  slobodni,  odnosno  nesputani  intervenističkim  aktivnostima  nacionalnih vlada.  Evropska  unija  je  regionalna  organizacija  evropskih  država  kroz  koju  članice  ostvaruju  zajedničke ciljeve kao što su uravnotežen privredni i društveni razvoj, visoka stopa zaposlenosti,  zaštita prava i interesa građana.  Evropska Unija je nadnacionalna zajednica evropskih zemalja nastala kao rezultat procesa  saradnje i integracije u periodu posle Drugog svetskog rata.   Evropska unija je regionalna organizacija sa 28 zemalja članica u kojoj na oko 4,3 miliona  kvadratnih  kilometara  živi  497  miliona  stanovnika,  koji  pripadaju  trima  rasama,  u  kojoj  pored  hrišćana žive i muslimani i hindusi, u kojoj se govori 23 zvanična jezika zemalja članica i mnoštvo  nezvaničnih jezika, u kojoj su objdeinjeni Sever i Jug sa evropskim Istokom i Zapadom, Mediteran  sa Skandinavijom, poljoprivredni i stočarski krajevi sa industrijskim i krajevima "trećeg sektora",  u kojoj su objedinjene nacije različitih istorija, običaja, kultura i stepena razvijenosti.   Postojanje interesovanja za pridruživanje kako od strane Evropske unije tako i od strane  država  kandidata,  najbolji  je  dokaz  o  tome  da  se  Evropska  unija  u  međunarodnoj  zajednici  doživljava  kao  uspešan  i  funkcionalan  projekat.  Njegova  privlačnost  ogleda  se  u  tome  da  vecina  građana  u  državama  nečlanicama  ima  pecepciju  Evropske  unije  kao  prostora  bezbednost  i  blagostanja. To je osnovni razlog težnje da se postane član Evropske Unije. Države žele da dobiju 

- 23 -

status  pridruženog  članstva  Evropskoj  uniji  između  ostalog  i  što  u  tome  vide  rešenje  svojih  ekonomskih problema, budući da tada dobijaju i finansijsku podršku za razvoj svoje industrije. S  druge strane jasno je da interes za uspostavljanje tako bliskih odnosa sa jednom državom postoji i  od strane Evropske unije, o čemu svedoči otpočinjanje pregovora o pristupanju Evropske unije sa  zainteresovanim državama.    2.1.2. Medjunarodni Monetarni Fond    Potreba  za  osnivanjem  MMF‐a  je  postala  očigledna  tridesetih  godina  prethodnog  veka  tokom velike ekonomske krize koja je ozbiljno uzdrmala svetsku  privredu. Produbljivanje krize i  porast  nepoverenja  u  papirni  novac,  imalo  je  za  posledicu  porast  zahteva  da  zlato  stoji  iza  nacionalnih trezora. Jedan broj zemalja bio je prinuđen da napusti važenje zlatnog standarda.   Sa  početkom  državnog  intervencionizma  i  posle  velike  krize  nije  se  mogao  uspostaviti  ovaj  sistem.  U  želji  da  se  savladaju  negativni  efekti  krize,  zemlje  su  počele  pojedinačno  da  preduzimaju  intervencionističke  mere  koje  su  dovele  do  totalne  konfuzije  u  međunarodnom  poslovanju.  Dolazi  do  kontrakcije  međunarodnih  monetarnih  transakcija,  smanjenja  nivoa  zaposlenosti i životnog standarda. Pored toga, neke države su uvele restrikciju domaćeg novca za  strani i sve više  tražile barter aranžmane koje bi vodile totalnom eliminisanju upotrebe novca.   Druge države su, u očaju da nađu strane kupce za svoje poljoprivredne proizvode, učinile  da  ti  proizvodi  izgledaju  jeftinije,  prodajući  svoju  valutu  ispod  realne  cene  da  bi  tim  potezom  smanjili poslovanje drugih zemalja tim proizvodom.  Ovakva  praksa,  poznata  pod  nazivom  kompetitivna  devalvacija,  dovela  je  do  toga  da  relacije  između  vrednosti  novca  i  vrednosti  roba,  kao  i  između  nacionalnih  valuta  postanue  nejasne.  Pod  ovim  okolnostima  svetska  ekonomija  je  zapadala  u  sve  veću  krizu,  da  bi  između  1929. i 1932. cena dobara na svetskom tržištu pala za 48%, a vrednost međunarodnog poslovanja  za 63%.10 Godine 1944. u Breton Vudsu (SAD) ustanovljen je novi međunarodni monetarni sistem,  koji je skoro tridesetak godina obezbeđivao relativnu međunarodnu monetarnu stabilnost služeći  na taj način razvoju svetske ekonomije.   Osnova  tada  koncipiranog  međunarodnog  monetarnog  sistema  bio  je  stav  da  su  nacionalni  monetarni  sistemi  međusobno  veoma  zavisni  i  da  konkurentske  devalvacije  imaju  za  posledicu  pojavu  nestabilnosti  i  ispoljavanje  opšte  krize.  U  suštini,  ovaj  sistem  se  bazirao  na  zlatno‐deviznom  standardu  i  dolaru  kao  osnovnom  sredstvu  međunarodnog  plaćanja.11  Ustanovljavanjem  novog  međunarodnog  monetarnog  sistema  utvrđena  je  i  svrha  MMF‐a  koja  se  ogleda u sledećem:  a) promovisanje  međunarodne  monetarne  saradnje  kroz  stalne  institucije  koje  obezbeđuju  sisteme  za  savetovanje  i  zajednički  rad  na  svetskim  monetarnim  problemima;  b) podržavanje  ravnomernog  rasta  međunardne  trgovine  i  promovisanje  i  održanje  visokih  stopa  zaposlenosti  i  realnih  dohodaka  kao  i  razvoj  proizvodnih  resursa  svih  zemalja članica kao primarnom cilju makroekonomske politike;  10 Pušara, K. Međunarodne finansije, Beograd, 2003. str. 93.  11 Bjelica, V. i dr., Finansije – teorija i praksa, Stylos, Novi Sad, 2003. str. 367. 

- 24 -

c) podržavanje stabilnosti deviznog kursa i izbegavanja depresijacija valuta kao posledica  konkurencije;  d) pomaganje  u  osnivanju  multilateralnog  sistema  plaćanja  zbog  tekućih  transakcija  između zemalja članica;  e) pružanje  sigurnosti  zemljama  članicama  tako  što  omogućava  da  im  sredstva  budu  momentalno dostupna, pod određenim uslovima, obezbeđujući mogućnost da eliminišu  neravnoteže u platnim bilansima, a da pri tom pribegnu merama koje bi mogle dovesti  u pitanje nacionalni suverenitet;  f) umanjenje stepena neravnoteža u platnim bilansima zemalja članica.12  Ključni zadatak MMF‐a je osiguranje globalne ekonomske sigurnosti, odnosno sprečavanje  pojave  još  jedne  velike  depresije  nakon  ekonomske  krize  iz  tridesetih  godina  prethodnog  veka.  Osnovni  mehanizam  pomoću  koga  je  ova  institucija  trebala  da  realizuje  ovaj  zadatak  je  vršenje  međunarodnog pritiska na zemlje koje ne daju svoj adekvatni udeo u održavanju globalne tražnje,  dopuštajući  svojim  privredama  da  kliznu  u  recesiju.  Sa  ove  tačke  gledišta,  kada  je  to  bilo  neophodno  MMF  je  obezbeđivao  likvidnost  u  vidu  zajmova  onim  ekonomijama  u  kojima  je  bila  očigledna ekonomska stagnacija. “U svom originalnom konceptu MMF je bio zasnovan na saznanju  da tržišta često nisu dobro funkcionisala – te da to može rezultirati ogromnom nezaposlenošću i  daljem podbačaju u popunjavanju Fova potrebnih zemljama da bi ponovno uspostavile normalno  stanje  u  svojim  privredama.  Dakle,  MMF  je  bio  osnovan  s  uverenjem  da  je  potrebna  kolektivna  akcija  na  globalnom  nivou  da  bi  se  održala  ekonomska  stabilnost,  upravo  kao  što  su  Ujedinjene  nacije bile osnovane da sprovode kolektivnu akciju zarad obezbeđenja političke stabilnosti.”13  U  procesu  odobravanja  kredita,  MMF  bitno  utiče  na  kreiranje  ekonomske  politike  u  zemljama zajmotražilaca. Po pravilu, ove politike podrazumevaju eliminisanje trgovinskog deficita  i  smanjenje  javnih  izdataka,  tako  da  reforme  ekonomske  politike  podrazumevaju  redukcije  socijalnih  programa  i  na  toj  osnovi  smanjivanje  životnog  standarda  stanovništva,  što  je  veoma  nepopularno.  Do  početka  1990‐tih  politika  MMF  se  fokusirala  skoro  eksluzivno  na  finansijske  pojmove  i  ignorisala  je  socijalne  konsekvence  i  njihove  uslovljenosti.  Uslovljenost  je  osnovni  element usluge u pomaganju prevazilaženja platno‐bilansnih problema zemalja članica i olakšanja  međunarodnog procesa prilago‐đavanja.   Po  mišljenju  eksperata  MMF‐a  ova  uslovljenost  je  u  funkciji  garantovanja  da  politika  zemalja članica obezbedi održivi ekonomski rast i zadovoljavajuću platnobilansnu poziciju u toku  jednog  razumnog  perioda.  Politika  uslovljenosti  je  sredstvo  obezbeđenja  da  zemlja  koja  koristi  kredit  MMF‐a  može  da  ga  otplati  po  planu  otkupa  valute  i  time  održi  obnavljajuću  prirodu  sredstava  Fonda.  Fond  navodi  da  odredbe  finansiranja  podrške  programa  prilagođavanja  proširuju period tog prilagođavanja i dozvoljavaju viši nivo uvoza date zemlje nego što bi to inače  bilo  moguće.  Odskora  je  MMF  počeo  detaljnije  razmatra  uticaj  svoje  politike  u  sve  ranjivije  elemente pozajmljivanja.14  Ocene uspešnosti u realizaciji ciljeva definisanih u momentu osnivanja MMF‐a su različite.  Jednu  od  žestokih  kritika  izneo  je  Stiglitz  J.,  nobelovac  i  glavni  ekonomista  Svetske  banke  u  12 Pušara, K. Međunarodne finansije, Beograd, 2003. str. 108‐109.  13 Štiglic Dž. Protivurečnosti globalizacije, SMB‐a, Beograd, 2002. str. 26. 

14 Ilić B., Savić J., i dr., Medjunarodna ekonomija i finansije, Glas srpski ‐ Grafika, Banja Luka, 2009.,  str. 319‐

350. 

- 25 -

periodu  1997‐2000.godine.  “Pola  veka  nakon  njegovog  osnivanja  jasno  je  da  MMF  nije  uspeo  u  svojoj misiji. MMF nije učinio ono zbog čega je osnovan – da obezbedi Fondove za zemlje koje se  suočavaju  sa  ekonomskim  opadanjem,  i  da  pomogne  da  uspostave  stanje  blisko  punoj  zaposlenosti.  Internacionalizacija  finansijskih  usluga  u  uslovima  globalizacije  može  postati  uzrokom kriznih situacija, ukoliko ne postoji odgovarajući institucionalni ambijent u kome se ovaj  proces odvija. Naravno, efikasan regulacioni okvir doprinosi finansijskoj stabilnosti na globalnom  nivou, dok MMF ima vrlo značajnu ulogu u tom pogledu. U tom smislu, ova institucija je pokrenula  brojne  inicijative  radi  očuvanja  međunarodne  finansijske  bezbednosti:  identifikaciju  i  praćenje  nedostataka  i  ranjivosti  globalnih  finansijskih  tržišta,  kreiranje  sistema  za  blagovremeno  upozoravanje  na  ispoljavnje  neravnoteža  na  međunarodnim  finansijskim  tržištima,  istraživanje  prirode i uzroka međunarodnih finansijskih kriza, traženje načina da se krize lokalizuju i saniraju  brzo i efikasno.”15    Uprkos činjenici da je razumevanje ekonomskih procesa u ogromnoj meri poraslo tokom  poslednjih  25  godina,  i  uprkos  naporima  MMF‐a  tokom  poslednjih  25  godina,  krize  u  svetu  su  postale češće (a sa izuzetkom velike depresije) i dublje. Po nekim računicama, skoro 100 zemalja  je iskusilo krize. Što je još gore, mnoge od politika koje je MMF zagovarao i favorizovao, a posebno  prevremene  liberalizacije  tržišta,  doprinele  su  globalnoj  nestabilnosti.  A  kad  se  zemlja  jednom  nađe u krizi, onda Fovi i programi MMF‐a ne samo da nisu uspeli da stabilizuju situaciju, već su u  mnogim slučajevima učinili stvari gorim, naročito za siromašne.   MMF  je  podbacio  u  svojoj  izvornoj  misiji  unapređivanja  globalne  stabilnosti;  on  nije  bio  uspešniji  ni  u  novim  misijama  koje  je  preduzimao,  kao  što  je  vođenje  tranzicije  zemalja  od  komunizma do tržišne ekonomije.”16    2.1.3. Svetska banka    Kao  i  MMF,  Svetska  banka  je  osnovana  1944.  godine.  Njenih  pet  konstitucionih  delova  čine:  (1)  Međunarodna  banka  za  obnovu  i  razvoj    (Internationa  Bank  for  Reconstruction  and  Development  ­  IBRD);  (2)  Međunarodno  udruženje  za  razvoj  (International  Development  Association – IDA); (3) Međunarodna finansijska korporacija (International Finance Corporation –  IFC); (4) Udruženje za garantovanje multilateralnih investicija (Multilateral Investment Guarantee  Agency – MIGA) i (5) Međunarodni centar za rešavanje investicionih sporova (International Centre  for Settlement of Investment Disputes – ICSID).  Tri su osnovna izvora sredstava Svetske banke: (a) kvote zemalja članica, (b) zaduživanje  Banke  na  međunarodnom  finansijskom  tržištu  i  (c)  portfolio  prodaje  koje  predstavljaju  prenošenje  dela  zajma  u  vreme  zaključenja  na  druge  kredite.  Postoje  i  kombinovane  kreditne  operacije,  kao  način  prikupljanja  dela  sredstava  banke.  Ogledaju  se  u  tome  što  se  devizni  deo  finansiranja  neke  investicije  samo  delimično  pokriva  zajmom,  a  ostatak  treba  da  obezbede  poslovne  banke  (putem  emisije  obligacija  ili  plasiranja  obveznica  dužnika).  Svi  navedeni  izvori  prikupljanja  sredstava  Banke  relativno  su  skromni  u  odnosu  na  narasle  potrebe  velikog  dela  15 Rochon Louis‐Philippe and Rossi Sergio, Monetary and ExchangeRate Systems, A Global View of Financial 

Crises, Edward Elgar Cheltenham, UK & Northampton, MA, USA, 2006., str. 7‐28. 

16 Štiglic, Dž. Protivurečnosti globalizacije, SMB‐a, Beograd, 2002. str. 28 

- 26 -

njenog članstva, pa je opšta koncepcija Svetske banke bila da se problem dugoročnog finansiranja  privrednog razvoja primarno rešava preko investiranja privatnog kapitala.17  U toku postojanja Svetske banke, njena kreditna politika se menjala shodno promenama u  svetskoj  privredi  i  stečenim  iskustvima  u  politici  privrednog  razvoja  različitih  zemalja.  U  zavisnosti od osnovne namene razlikuju se sledeći tipovi kredita koje daje Banka:  a) zajmovi za finansiranje projekata,  b) zajmovi za pojedine sektore,  c) zajmovi za strukturna prilagođavanja,  d) zajmovi za tehničku pomoć,  e) zajmovi za obnovu.  Zajmovi namenjeni realizaciji posebnih projekata bili su osnovni oblik kreditne aktivnosti  Svetske  banke  od  početka  njene  aktivnosti,  pa  sve  do  polovine  osme  decenije  prethodnog  veka.  Ključni  kriterijum  prilikom  odobravanja  kredita  nedovoljno  razvijenim  zemljama  je  procenjeni  stimulativan  uticaj  na  ubrzanje  razvojne  dinamike,  ali  je  još  važniji  kriterijum  bio  (i  ostao):  procenjena sposobnost zemlje da redovno otplaćuje i konačno otplati zajam.   U  kreditnoj  politici  banke  tokom  poslednje  decenije  dvadesetog  veka,  dominiralo  je  odobravanje kredita za strukturno prilagođavanje.   Do  strukturne  neusklađenosti  dolazi  u  situacijama  kada  je  platnobilansni  deficit  zemlje  nastao  kao  rezultat  suprotnih  interesa  ili  nefleksibilnosti,  koji  nisu  ni  lako  ni  brzo  podložni  normalnom funkcionisanju tržišnih zakona, ili primenom standardnih mera ekonomske politike ‐  uključujući  i  promenu  deviznog  kursa  i  upravljanje  tražnjom.  U  ovakvim  situacijama  kao  glavni  problemi se ističu:  a) ciljna  stopa  ekonomskog  rasta  i  ravnoteža  između  stope  privrednog  rasta  i  stabilnosti cena, kao konfliktnih ciljeva ekonomske politike,  b) mesto i uloga države u ekonomskoj aktivnosti zemlje,  c) nivo  tržišnosti  privrede  i  udeo  privatnog  sektora  u  stvaranju  bruto  domaćeg  proizvoda,  d) stepen  otvorenosti  nacionalne  ekonomije,  uključujući  i  odnos  nacionalnog  zakonodavstva prema stranim direktnim investicijama   e) socijalni ciljevi.  Iz iznetog, sledi nedvosmisleni zaključak da Svetska banka deluje na mnogobrojna pitanja  koja  su  tradicionalno  u  domenu  nacionalnih  ekonomskih  politika,  što  implicira  i  zaključak  o  gubitku dela nacionalnog suvereniteta država zajmoprimalaca.    2.1.4. Svetska trgovinska organizacija    Svetska  trgovinska  organizacija  (World  Trade  Orgaisation  –WTO),  kao  naslednik  Opšteg  sporazuma  o  carinama  i  trgovini  (GATT),  počela  je  sa  radom  1.  januara  1995.  godine.  Ona  predstavlja  pokušaj  da  se  međunarodnoj  zajednici  pruži  transparentan,  regulisan  i  nediskriminatorski  trgovinski  sistem,  što  bi  trebalo  da  znači:  da  ukoliko  ova  organizacija  ne  17 Ilić B., Savić J., i dr., Medjunarodna ekonomija i finansije, Glas srpski ‐ Grafika, Banja Luka, 2009.,  str. 400‐

410. 

- 27 -

uspeva  realizovati  te  uslove  trgovine,  ekonomska  globalizacija  bi  samo  uvećavala  postojeće  razvojne nejednakosti i produbljivala socijalnu nepravdu.  U  toku  postojanja  Opšteg  sporazuma  o  carinama  i  trgovini  vođeno  je  osam  rundi  pregovora. Prvih pet rundi pregovora je imalo za cilj postizanje dogovora o snižavanju carina, da  bi se u narednim pokrenula pitanja antidampinga.   Osnivanje  Svetske  trgovinske  organizacije  predstavlja  pravno‐institucionalni  okvir  za  sprovođenje rezultata Urugvajske runde pregovora, a što je još važnije za koordinisanje saradnje  sa MMF‐om i Svetske banke u kreiranju svetske ekonomske politike. Urugvajska runda pregovora  o  carinskim  tarifama  donela  je  najopsežnije  mere  u  međunarodnim  trgovinskim  pregovorima  u  istoriji.  Procene  o  potencijalnim  dobicima  Urugvajske  runde  uglavnom  su  se  temeljile  na  standardnoj  klasičnoj  premisi  po  kojoj  je  skup  dobara  kojim  se  trguje  podjednako  celovit  i  nepromenljiv.  U  takvom  slučaju,  dobici  od  liberalizacije  trgovine  (uklanjanje  carinskih  tarifa  i  drugih  prepreka  u  trgovini)  su  po  svemu  sudeći  skromni.  Cene  u  privredi  se  mogu  promeniti  intervencijom  vlade,  tako  da  bi  se  količina  proizvedene  i  razmenjene  robe  promenila  dok  bi  nomenklatura takvih roba ostala nepromenjiva. Međutim, ukoliko  se primeni neošumpeterijanski  model  onda  se  pretpostavlja  da  ne  postoje  granice  za  uvođenje  novih  roba  i  usluga  u  neku  privredu. U ovom slučaju procenjeni dobici od liberalizacije trgovine su višestruko veći.  U  preambuli  sporazuma  kojim  se  osniva  Svetska  trgovinska  organizacija  kao  najvažniji  ciljevi  njenog  funkcionisanja  definišu  se  sledeći:  rast  životnog  standarda,  osiguranje  pune  zaposlenosti, optimalna upotreba raspoloživih svetskih resursa. Posebno se apostrofira promocija  ideje  o  održivom  razvoju  i  neophodnost  očuvanja  ljudske  sredine,  kao  i  neophodnost  da  se  zemljama  u  razvoju,  posebno  onim  sa  najnižim  dohotkom  per  kapita  obezbedi  zadovoljavajuća  participacija u svetskoj trgovini.  Svetska  trgovinska  organizacija  je  institucija  koja  definiše  međunarodne  trgovinske  odnose,  kreira  poslovni  ambijent  koji  omogućava  slobodne  trgovinske  odnose  sa  partnerima  iz  okruženja  i  porast  spoljno‐trgovinske  razmene.  Njena  povezanost  sa  procesom  globalizacije  svetske  privrede  više  nego  je  očigledna.  Naime,  svetska  trgovinska  organizacija  predstavlja  međunarodnu  instituciju  koja  definiše,  prati  i  kontroliše  pravila  međunarodne  trgovine,  rešava  sporove  među  vladama  zemalja  članica  i  organizuje  pregovore  o  trgovini.  Njene  odluke  su  konačne  i  sve  njene  članice  treba  da  ih  se  pridržavaju,  tako  da  Svetska  trgovinska  organizacija  predstavlja jedinu instituciju koja može da ograniči poslovanje velikih trgovinskih blokova.  U  literaturi  se  navodi  šest  grupa  principa  koji  determinišu  način  funkcionisanja  Svetske  trgovinske organizacije:18  1. princip nediskriminacije;  2. pravila pristupa tržištu, uključujući i načelo transparentnosti;  3. pravila nefer trgovine;  4. pravila koja se odnose na ublažavanje konflikata između trgovinske liberalizacije  ostalih društvenih vrednosti i interesa;  5. pravila posebnog i diferenciranog tretmana zemalja u razvoju;  6. institucionalna i proceduralna pravila koja se odnose na proces donošenja odluka i  rešavanja spornih pitanja.  18 Bossche, P. The Law and Policy of the World Trade Organization, Cambridge University Press 2005. str. 

39. 

- 28 -

Ključna  karakteristika  procesa  donošenja  odluka  u  svetskoj  trgovinskoj  organizaciji  je  postojanje  konsenzusa.  Drugim  rečima,  svaka  od  njenih  članica  može  staviti  veto.  “Uvođenje  principa  ravnopravnosti  ni  u  kom  slučaju  ne  bi  bio  problem  da  u  poštovanju  normi  Svetske  trgovinske  organizacije  ne  postoje  zemlje  koje  su  orvelovski  “ravnopravnije”  od  drugih  pa  se  mogu  bez  posledica  oglušiti  o  statut  Svetske  trgovinske  organizacije.  Teorijsko  objašnjenje  ovog  fenomena leži u poznatom principu  da najrazvijenija zemlja nameće liberalnu spoljnotrgovinsku  politiku, s tim što se u slučaju Svetske trgovinske organizacije ta politika formalno vodi od strane  jedne  međunarodne  organizacije.  Ova  mimikrija  je  naročito  pogubna  za  zemlje  u  razvoju  koje  zarad ravnopravnog tretmana na svetskom tržištu moraju maksimalno otvoriti sopstveno tržište i  dosledno primenjivati proklamovane principe Svetske trgovinske organizacije.”19  Svetska  trgovinska  organizacija  funkcioniše  na  temelju  sporazuma  koji  regulišu  međunarodnu trgovinu robama, uslugama (GATS) i politike zaštite intelektualne svojine (TRIPS).  Ona  ima  više  od  šesdeset  opštih  sporazuma  u  kojima  se  nalaze  sistematizovane  obaveze  koje  svaka  zemlja  mora  preuzeti  prilikom  stupanja  u  njeno  članstvo.  Jedan  od  aspekata  ekonomske  globalizacije  jesu  nastojanja  transnacionalnih  korporacija  da  koriste  svoju  imovinu  vezanu  za  prava  na  intelektualnu  svojinu,  izvan  nacionalnih  granica.  Međutim,  takva  preduzeća  nerado  posluju u zemljama gde ne postoji zabrana neovlašćene upotrebe  intelektualne svojine od strane  trećih lica.  Zaštita  prava  na  intelektualnu  svojinu  još  uvek  je  daleko  od  postizanja  harmonizacije  u  raznim  zemljama,  uprkos  činjenici  što  Sporazum  o  pravima  na  intelektualnu  svojinu  u  oblasti  trgovine  (TRIPS),  koji  predstavlja  jedan  od  tri  stuba  opšteg  okvira  delovanja  Svetske  trgovinske  organizacije,  a  nastao  je  na  Urugvajskoj  rundi  pregovora,  sadrži  skup  minimalnih  standarda  potrebnih za zaštitu prava na intelektualnu svojinu.     2.1.5. Severnoamerički sporazum o slobodnoj trgovini    Severnoamerički sporazum o slobodnoj trgovini (North American Free Trade Agreement –  NAFTA) sklopljen je 1992. godine između Sjedinjenih Američkih Država, Meksika i Kanade. Ovim  činom  zaokružen  je  i treći  trgovinski blok  u  svetskoj ekonomiji  i trgovini (pored Evropske unije  trgovinskog  bloka  pacifičkih  zemalja.  Nafta  je  trgovinski  model  slobodne  trgovinske  zone  sa  osnovnim ciljem ukidanja carinskih i necarinskih barijera između zemalja članica u cilju povećanja  međusobne  trgovine.  Međusobna  trgovina  zemalja  ove  ekonosmske  integracije  beleži  značajan  rast  i  u  godinama  prve  decenije  ovoga  veka  dostiže  iznos  od  oko  50%  njihove  međusobne  trgovine.   Upoređujući  Severnoamerički  sporazum  o  slobodnoj  trgovini  (NAFTA)  i  Evropsku  uniju  mogu se zapaziti određene: (a) sličnosti, ali i (b) značajne razlike.   ­ Sličnosti NAFTA‐e i EU ogledaju se u sledećemi:  1. Obe  zajednice  imaju  slučne  ekonomske  ciljeve  među  kojima  dominira  težnja  za  ostvarenjem stabilnog i dugoročno održivog prvrednog rasta u u tržišno orijentisanom  modelu regionalne integracije.  2. Oba privredna prostora imaju relaltivno sličan nivo ekonomske razvijenosti.  19 Todorović, M. Osnovne poluge procesa globalizacije, Ekonomske teme, 2, Niš, 2003. str. 30. 

- 29 -

3. Obe integracije kombinuju oblike horizontalne i vertikalne integracije. Horizontalno se  uključuju  suverene  države  u  ekonomsku  saradnju,  a  vertikalno  pokušavaju  sarađivati  države  različitog  nivoa  razviejnosti.  Tako,  SAD  i  Kanada,  kao  ekonomsiki  razvijene  privrede,  sa  Meksikom  koji  je  zemlja  u  razvoju  grade  jedinstveni  ekonomski  prostor.  Slična je situacija u Evropskoj uniji bila nakon prijema Portugalije, Španije i Grčke, a u  novije vreme nakon ulaska u članstvo jednog broja bivših socijalističkih zemalja.  4. U obe integracije postoje značajne regionalne disproporcije.  ­ Najznačajnije razlike između ove dve regionalne ekonomske integracije su:   1. NAFTA  označava  modifikovanu  trgovinsku  zonu.  Evropska  unija  gradi  ekonomsku  i  monetarnu uniju.  2. Evropska unija grdi zajednički pravni poredak, tzv. Komunitarni pravni sistem.  3. Članice NAFTA‐e samostalno odlučuju o carinama prema trećim zemljama, dok zemlje  EU imaju jedinstvenu carinsku politiku prema trećim zemljama.  4. U  EU  postoji  sistem  potpuno  slobodnog  kretanja  kapitala,  robe,  ljudi  i  usluga,  a  u  NAFTA‐i kretanje ovih faktora je samo delimično slobodno.  5. Za razliku od Evropske unije, u kojoj postoji čitav niz zajedničkih ekonomskih politika u  NAFTA to nije slučaj.                                                

- 30 -

II DEO: INICIJATIVE I HRONOLOGIJA  INTEGRACIJE EVROPSKE UNIJE  1. PROCESI EVROPSKE EKONOMSKE INTEGRACIJE    Ideja  o  Evropi  kao  kulturnoj  i  politički  jedinstvenoj  teritoriji  pojavila  se  mnogo  pre  dvadesetog veka. Mnogi pojedinci su je oblikovali na različite načine i sa različitim ciljevima, ali je  ona dugo postojala kao utopija koja nije mogla da se primeni zbog trenutnog poretka u Evropi. U  ulozi  hegemona,  kako  političkog  tako  i  ekonomskog,  smenjivale  su  se  velike  sile,  kao  što  su  Francuska,  Engleska,  Austro‐Ugarska,  pa  se  ideja  o  ujedinjenoj  Evropi  gubila  zbog  sukoba  ili  se  nacionalizovala,  što  je  slučaj  u  ekspanzionističkoj  politici  Napoleona  Bonaparte.  Potreba  za  uspostavljanjem unutrašnjeg mira u Evropi dovela je do jačanja zamisli o ujedinjenoj Evropi i do  pojave  organizovanog  propagiranja  te  zamisli,  pa  čak  i  do  udruživanja  pokreta  za  ujedinjenje  Evrope iz raznih zemalja. Međutim, tek sa sazrevanjem političke svesti, usled dva svetska rata koja  su donela velika razaranja i degradaciju dotadašnjih odnosa u svetu uopšte, dolazi do ozbiljnijeg  stava prema stvaranju jednog vida ujedinjenja u Evropi. Naravno, integrisanje evropskih država je  proces koji  je spor i nimalo  jednostavan, te on i dalje traje menjajući  svoj obim i značenje svake  godine.   Prva inicijativa za integraciju Evrope datira još iz XIV veka:  „Još je Dante u Božanstvenoj  komediji  1306.  godine  zaključio  da  je  jedino  sredstvo  za  ujedinjenje  to  da  Evropa  ima  suverena  nad  drugim  suverenima,  što  se  tumačilo  kao  pokušaj  obnove  srednjovekovnog  sna  Karla  Velikog.“20 Predlozi u prošlosti su se razlikovali od predloga koji je usledio nakon II svetskog rata,  međutim  zajedničko  im  je  iskustvo  da  je  za  evropski  mir  najveća  opasnost  sistem  nacionalnih  država sa jakim nacionalizmom. Posle posebno tragično demonstriranog nacionalizma u XX veku,  evropske  države  su  imale  potrebu  ne  samo  da  obezbede  mir  nego  i  uslove  za  ekonomsku,  političku  i  ratnu  rekonstrukciju.  Pretpostavka  da  se  zadovolje  te  potrebe  bila  je  otvaranje  nacionalnih ekonomija za integrativne procese kao sredstvo za izbegavanje protekcionizma koji je  bio  osnovna  karakteristika    međuratovske  Evrope.  Postojalo  je  nekoliko  pristupa  integraciji.  Federalisti  su  isticali    značaj  nacionalne  države  ali  sa  širokom  demokratskom  strukturom.  Funkcionalisti su zagovarali ujedinjenje Evrope preko ekonomske kooperacije kao početne tačke  za ostvarivanje političke integracije. Nisu bili malobrojni ni nacionalisti. Ove razlike su prisutne i  danas.  Kičma  Evropske  unije  su  Nemačka  i  Francuska.  Nemci  vide  Evropu  u  budućnosti  kao  federaciju  nekoliko  desetina  nacionalnih  država  čije  odnose  uređuje  federalni  ustav  sa  jakim  parlamentom,  sopstvenom  vladom  i  predsednikom  koji  se  bira  na  neposrednim    izborima.  Francuzi  su  protiv    takve  vrste  federacije.  Oni  vide  Evropu  u  budućnosti  kao  federaciju  nacionalnih  država  sa  jakom  vladom  saradnje  kojom  bi  upravljale  nacionalne  vlade.  Bez  obzira  koliko  procesi  evropske  integracije  bili  motivisani  i  političkim  razlozima  proces  političke  integracije nije pratio tempo razvoja  ekonomskih formi integrisanja. U kakvu evropsku političku  integraciju će odvesti aktuelni ekonomski procesi integracije pokazaće budućnost, jer ekonomske  20 Janjević, M. (2005): Ustav Evrope (Beograd, Sl. Glasnik) str. 11 

- 31 -

integracije nisu nikada ostajale samo ekonomske. Ono što je sasvim izvesno je da je 28  evropskih  država,  nakon  50  godina  jačanja  međusobnih  ekonomskih  veza,  danas  ostvarilo  najveći  mogući  stepen  ekonomske  integrisanosti  i  konstituisalo  pravni  osnov  za  buduću  evropsku  političku  zajednicu. 

1.1. ISTORIJA IDEJE EVROPSKOG UJEDINJENJA    Ideja  evropskog  ujedinjenja  nije  novijeg  datuma  i  ne  vezuje  se  samo  za  drugu  polovinu  dvadesetog  veka.  Mnogo  ranije  su  postojali  razlozi  za  različite  koncepcije  o  međusobnom  povezivanju  zapadnoevropskih  zemalja.  Ti  razlozi  su  bili  različite  prirode:  strateški,  interesni,  istorijski, itd.   Već  od  šesnaestog  veka  se  javlja  zamisao  u  vezi  sa  povezivanjem  nekih  zemalja  Evrope.  Kao prvi značajni predstavnik i protagonista ideje o stvaranju zajednice država čuvara evropskog  mira bio je francuski vojvoda Maskimilijan de Sali. On je smatrao da evropsku federaciju bi trebalo  da čine hrišćanske republike i njih bi u zaštiti mira predvodila Francuska.   Francuz  demokratske  orijentacije  i  protivnik  apsolutizma  kralja  Luja  XIV,  Sent  Pjer  je  autor  ideje  o  federativnoj  zajednici  suverenih  država.  Njegov  doprinos  se  ogleda  u  jednom  njegovom  projektu  Evropske  Republike  koji  treba  da  čini  stabilna  Alijansa  država  sa  svojim  organima kao što bi bio savezni parlament ili savezni kongres.   Razvoju  ideje  evropskog  ujedinjenja  su  doprineli  Šarl  Moneskje  i  Žan  Žak  Ruso.  U  svom  spisu  pod  naslovom  Razmišljanja  o  evropskoj  univerzalnoj  monarhiji  (1734.  godine  štampan),  Monteskje  razmatra  ideju  univerzalnog  evropskog  ujedinjenja.  Rusoov  rukopris  O  federaciji  kao  sredstvu  koje  kombinuje  korist  malih  republika  sa  velikim  državama,  posvećen  je  ideji  i  stvaranju  neke vrste evropske federativne asocijacije.   U XVIII veku nemački filozof Imanuel Kant u svom spisu  Ka stalnom miru (napisan 1795.  godine) iznosi koncepciju jedne federalno organizovane Evrope republikanskih država koja treba  da se temelji na dve osnovna principa:   1. Građanski ustav u svakoj državi treba da bude republikanski,     2. Međunarodno pravo treba da se zasniva na federalizmu slobodnih država21. Godine  1814.  poznati  socijal‐utopista  Sen‐Simon  je  osmislio  originalnu  koncepciju  normativnog  uređenja  jedne  evropske  zajednice  sa  supranacionalnim  parlamentom.  On  u  svojoj  brošuri  Reorganizacija  evropskog  društva  ističe  ideju  o  jednoj  „opštoj  moći”  koja  je  u  stanju  da  ostvari napredak „evropskog zajedništva”.   Francuski književnik, predstavnik romantizma i aktivan političar Viktor Igo (Viktor Hugo)  bio  je  jedan  od  zagovornika  „ideje  evropejstva”,  odnosno  ideje  evropskog  zajedništva  i  kohezije,  koja  je  posle  samo  dva  veka  dobila  odgovarajuću  socijalno‐kulturnu  težinu  i  realno  političko  ubeđenje. Godine 1855. Viktor Igo  je pisao:„Naš kontinent  će biti država jednog naroda. Neće biti  granica ni carine, ni zabrana, biće samo slobodnog protoka robe i ljudi.22”    21 Izvor: Stepanov R.,Despotović Lj., 2002, Evropska unija – nastanak, institucije, pravo, NATO, Stylos, Novi 

Sad, strana 9. 

22 Izvor: Stepanov R., Despotović Lj., 2002, Evropska unija – nastanak, institucije, pravo, NATO, Stylos, Novi 

Sad, strana 10. 

- 32 -

1.1.1. IDEJA EVROPSKOG UJEDINJENJA POSLE PRVOG SVETSKOG RATA    Dvadesetih  godina  XX  veka,  nakon  okončanja  Prvog  svetskog  rata  ideja  evropskog  ujedinjenja dobila je jednu novu dimenziju. Naime, Evropa, iznurena dugotrajnim ratom, tražila je  način  da  obezbedi  mir  za  duži  period,  i  tako  se  javila  ideja  o  stvaranju  svetske  mirovne  organizacije. Tako je osnovano Društvo naroda (Liga naroda) 1919. godine Pariskim ugovorima, a  inicijator je bio američki predsednik Vudro Vilson (Woodrow Wilson), dobitnik Nobelove nagrade  za  mir.  Osnovni  zadatak  Društva,  kao  vojnog  pakta  za  održanje  novonastalog  teritorijalnog  poretka,  bio  je  očuvanje  mira,  kolektivne  bezbednosti  i  nezavisnosti  njegovih  članica.  Kako  Društvo  nije  imalo  efikasne  instrumente  da  sprovede  svoja  načela,  njegovo  dejstvo  više  je  imalo  moralni nego stvarni efekat.   Paralelno  uz  Društvo  naroda  rađa  se  Panevropski  pokret  čiji  je  osnivač  austrijski  grof  Kudenhof‐Kalergi (Coundenhove‐Kalergi), autor manifesta Paneuropa, objavljenog 1923. godine u  Beču,  u  kome  je  predložio  stvaranje  „Sjedinjenih  Evropskih  država”,  po  ugledu  na  Sjedinjene  Američke Države. Posle objavljivanja ovog manifesta, Kalergi je organizovao Panevropski kongres  u Beču 1926. godine na kome je izneo svoje proevropske ideje, kao što su: evropska organizacije  država po uzoru na Sjedinjene Američke Države, ravnopravnost nacionalnih država (i prethodno  prevazilaženje  nemačko‐francuske  konfrontacije),  pouzdane  garancije  za  državne  granice,  sklapanje  saveza  sa  Rusijom,  i  konačno,  stvaranje  carinske  unije  i  jedinstvenog  privrednog  područja.  Na  zasedanju  Skupštine  Lige  naroda  u  Ženevi  5.  septembra  1929.  godine,  francuski  ministar  spoljih  poslova  i  zagovonik  ideje  federalizovane  evropske  unije,  Aristid  Brijan  (Aristide  Briand)  i  nemački  ministar  Gustav  Streseman  (Gustav  Stressemann)  su  predložili  stvaranje  Evropske  unije.  Međutim,  postojali  mnogi  problemi  koi  su  osporavali  ovu  ideju,  pre  svega  ekonomske i političke prirode. Izbijanje Velike ekonomske krize, jake nacionalne tenzije, strah od  jačanja francuskog hegemonizma, učinile su ideju o jačanju saradnje i miroljubivom ujedinjavanju  evropskiih država neostvarljivom23.   Drugi  svetski  rat  i  nacionalsocijalizam  presecaju  za  izvesno  vreme  ideje  ujedinjenja  evropskih  država.  Uprkos  tome,  u  takvoj  ratnoj  klimi,  nemački  sveštenik  Hans  Šenfild  (Hans  Schönfild) je promovisao program nemačke opozicije za Nemačku i Evropu 31. maja 1942. godine,  u kojem se zalaže za evropski savez država slobodnih nacija sa zajedničkom vladom i učešćem Velike  Britanije, Poljske i „Češke nacije”. Članovi Pokreta otpora u Francuskoj, Belgiji i Holadniji su  delili  ubeđenje  da  zajednička  Evropa  bi  trebalo  da  bude  zasnovana  na  principu  dobrovoljnog  davanja  pristanka svih evropskih naroda.    

1.1.2. EVROPA POSLE DRUGOG SVETSKOG RATA   

Svoju  pravu  i  ozbiljnu  realizaciju  ideja  evropskog  ujedinjenja  dobija  tek  posle  Drugog  svetskog  rata,  odnosno  krajem  četrdesetih  i  početkom  pedesetih  godina  XX  veka.  Naime,  rat  je  ispraznio  institucionalne  veze  koje  su  ranije  postojale  među  zemljama  i  uklonio  i  ono  malo  mađunarodnih  ustanova  i  organizacija,  a  posleratno raspoloženje  među političarima relevantnih  23 Izvor: Kragulj D.,Milićević D., 2005, Ekonomija – Uvod u ekonomsku analizu, mikroekonomija i 

makroekenomija, Makarije, Beograd, strana 404. 

- 33 -

zemalja  bilo  je  da  se,  ne  samo  obnovi  ono  što  je  ranije  postojalo,  nego  da  se  uspostave  nove  ustanove  i  programi.  Period  od  1945‐1950  u  razvoju  Evropske  unije  odvija  se  delom  u  okolnostima  začetka  hladnog  rata,  kada  raste  velika  politička  i  vojna  napetost  između  Istoka  i  Zapada,  tj.  između  Zapadne  Evrope  i  Sjedinjenih  Američkih  Država,  s  jedne  strane,  i  SSSR‐a  i  članica socijalčističkog bloka, na suprotnoj strani.   Nastojanje  jednog  broja  zemalja  Zapadne  Evrope  da  definiše  i  odredi  osnovne  zone  zajedničkog  interesa  i  čvršćeg  međudržavnog  povezivanja,  bilo  je  višestruko  motivisano.  Prvo,  velikim  delovima  Evrope  posle  ratnih  razaranja  bila  je  neophodna  ekonomska  obnova;  u  taj  proces  obnove  bi  trebalo  da  se  uključi  veći  broj  zemalja.  Drugo,  težilo  se  učvršćivanju  bezbednosnih, političkih i ekonomskih interesa Zapada u mirnodopskom periodu koji je sledio, u  odnosu  na  sovjetsku  opasnost.  Treće,  nove  institucije  bi  trebalo  da  predstavljaju  mehanizme  odbrane,  međusobne  saradnje  i  prevencije  eventualno  novih  sukoba.  Godine  1946.  britanski  premijer Vinston Čerčil (Winston Churchill) je predložio osnivanje Sjedinjenjih evropskih država, i  tom  prilikom  je  na  Univerzitetu  u  Zirihu  izjavio:  Prvi  korak  u  ponovnom  osnivanju  evropske  porodice  mora  biti  partnerstvo  između  Francuske  i  Nemačke.  Samo  na  taj  način  Francuska  može  ponovo preuzeti moralno vođstvo Evrope. Nema oživljavanja Evrope bez duhovno snažne Francuske  i  duhovno  snažne  Nemačke.  Struktura  Sjedinjenih  evropskih  država,  ako  će  biti  solidno  i  pravilno  izgrađena, smanjiće važnost materijalne snage pojedinih država. Manje države biće jednako vredne  kao i velike i gradiće svoje dostojanstvo na doprinosima zajedničkom cilju.24   

1.2. SAVREMENE RAZVOJNE FAZE  1.2.1. MARŠALOV PLAN   

Američki državni sekretar Džordž Maršal (George C. Marshall) je dao značajne praktične  impulse  za  ostvarenje  ideje  evropskog  zajedništva;  izneo  je  koncepciju  revitalizacije  evropske  privrede  posle  ratnih  razaranja.  Naime,  Međunarodni  monetarni  fond  (MMF)  i  Svetska  banka,  osnovani  još  dok  se  Drugi  svetski  rat  nije  završio,  bile  su  institucije  zadužene  za  finansijsko‐ monetarnu obnovu razorenih zemalja i nerazvijenog sveta. Međutim, razaranja u nekim delovima  Evrope  su  prevazilazila  kapacitete  tek  stvorenih  institucija,  pa  se  javila  potreba  za  stvaranjem  posebnog programa za obnovu Evrope. Iz tog razloga je 1947. godine pokrenut „Maršalov plan” sa  idejom  da  bude  okvir  za  privrednu  reformu  zemalja  Zapadne  i  Južne  Evrope.  Institucija  koja  je  trebalo  da  kontroliše  primenu  „Evropskog  programa  obnove”,  koji  je  ustanovljen  na  osnovu  „Maršalovog plana”, bila je Organizacija za evropsku ekonomsku saradnju (OEEC‐ eng. Organization  for European Economic Cooperation), osnovana aprila 1948. godine. OEEC je trebalo da od 1960.  kontroliše i stvaranje slobodne trgovinske zone među zemljama koje je prihvate. Prodram pomoći  je okončan posle tri godine, a OEEC je nastavila da postoji kao forum za unapređivanje ekonomske  saradnje  i  slobodnu  trgovinu  između  zapadnoevropskih  zemalja,  da  bi  1961.  godine  promenila  naziv  u  Organizacija  za  ekonomsku  saradnju  i  razvoj  (OECD‐  eng.  Organization  for  Economic  Cooperation and Development).  

24 Izvor: http://www.vojvodina‐cess.org/html/evr4.php

- 34 -

STVARANJE  BENELUKSA:  Belgija  ,  Holandija  i  Luksemburg,  shvativši  da  su  njihove  privrede  neraskidivo  povezane,  formirali  su  Beneluks  kao  carinsku  uniju  1.  januara  1948,  s  namerom da u kasnijoj fazi preraste u ekonomsku uniju.   STVARANJE ZAPADNOEVROPSKE UNIJE: Velika Britanija, Francuska i zemlje Beneluksa su  potpisale  odbrambeni  ugovor  u  Briselu  17.  marta  1948.  koji  je  podrazumevao  saradnju  u  ekonomskoj,  socijalnoj  i  kulturnoj  oblasti  kao  i  saradnju  u  kolektivnoj  odbrani  protiv  sovjetske  opasnosti. Ovim ugovorom je stvoren petogodišnji sporazum poznat kao Zapadnoevropska unija  (WEU‐  eng.  West  European  Union),  koja  je  bila  prethodnik  u  formiranju  NATO  Alijanse  (eng.  North Antlantic Treaty Organization), osnovane 1949. godine potpisivanjem Atlanskog ugovora u  Vašingtonu.   HAŠKA KONFERENCIJA: Na Kongresu u Hagu, održanog od 7‐10 maja 1948. godine iznet je  zahtev  da  se  sazove  evropska  skupština  koja  bi  se  sastojala  od  članova  parlamenta  pojedinih  evropskih  zemalja.  Ovaj  zahtev  je  dao  postrek  za  pregovore  vlada  koji  su  rezultirali  u  stvaranju  prve evropske institucije, Saveta Evrope (eng. Councli of Europe) u Strazburu 1949. godine. Ciljevi  Saveta  su  bili  zaštita  političko‐kultrunog  nasleđa  zasnovanog  na  ličnoj  slobodi,  individualnim  pravima, vladavini prava, demokratiji i evropskim kulturnim vrednostima25.  ŠUMANOV  PLAN:  Kada  je  počelo  razmatranje  o  osnivanju  Saveta  Evrope,  Francuski  ministar  spoljnih  poslova  Robert  Šuman  (Robert  Schuman)  je  naglasio  neizbežnu  potrebu  za  stvaranjem  institucija  koje  bi  bile  odgovorne  za  kooperaciju  evropskih  zemalja  u  oblasti  ekonomije,  vojske,  kulture  i  politike.  On  je  9.  maja  1950.  godine  izložio  ambiciozan  plan,  poznat  kao „Šumanov plan”, da se vitalne industrije uglja i čelika Francuske i Savezne Republike Nemačke  udruže  u  organizaciju  otvorenu  svim  evropskim  demokratijama.  Ovaj  plan  ujedno  predstavlja  i  osnovu  evropskog  ujedinjenja.  Robert  Šuman  i  francuski  ekonomista  Žan  Mone  (Jean  Monet)  iznose plan o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik (ECSC – eng. European Coal and Steel  Community),  koja  je  bila  otvorena  i  za  druge  evropske  zemlje.  Plan  je  predviđao  stavljanje  celokupne nemačke i francuske industrije uglja i čelika pod jedinstvenu i zajedničku upravu, koja  će nadgledati njihov razvoj. Šest država (Zapadna Nemačka, Francuska Italija, Belgija, Holandija i  Luksemburg)  su  potpisale  „Šumanov  plan”  u  Parizu,  koji  je  kodifikovan  18.  aprila  1951.  godine.  Pariski  sporazum,  kojim  je  formalno  uspostavljena  Evropska  zajednice  za  ugalj  i  čelik,  stupa  na  snagu 10. avgusta 1952. godine, a prvi njen predsednik je bio Žan Mone. ECSC je podrazumevala  zajedničko tržište najznačajnijih energenata (uglja i čelika) u posleratnom periodu za šest država  osnivača  (Belgija,  Francuska,  Nemačka,  Italija,  Luksemburg  i  Holandija).  Svrha  zajednice  je  bilo  očuvanje mira kroz zajedničku kontrolu proizvodnje i prometa uglja i čelika, gde je ona okupila i  pobednike  i  gubitnike  rata,  kao  ravnopravne  članove  jedne  institucionalne  infrastrukture.  Ovaj  potez stvaranja ECSC pokazao se kao veoma uspešan da je u prvih pet godina od osnivanja ECSC  trgovina ugljem i čelikom porasla za 129%. Šest zemalja je odlučilo da isti princip sprovede i na  celokupnu privredu.   Ovih  šest  zemalja  u  maju  1952.  godine  su  potpisale  sporazum  kojim  je  uspostavljena  Evropska  odbrambena  zajednica  (EDC  ‐  eng.  European  Defence  Community),  ali  Francuski  Parlament  je  u  avgustu  1954.  odbio  da  ratifikuje  ovaj  sporazum,  i  on  je  odmah  povučen.  Ovaj  neuspeh  EDC‐a  je  uverio  Žana  Monea  da  put  ka  evropskom  jedinstvu  vodi  pre  kroz  ekonomsku  nego  vojnu  saradnju.  Ministri  spoljnih  poslova  šest  država  ECSC  su  održali  konferenciju  u  junu  25 Izvor: Prokopijević M., 2005., Evropska unija: uvod, Službeni glasnik, Beograd, strana 9. 

- 35 -

1955. u Mesini gde su odlučili, da ponovo pokrenu proces stvaranja evropskog jedinstva, plašući  se  da  ne  propadnu  svi  napori  koji  su  uloženi  u  stvaranje  ECSC  posle  propasti  EDC‐a.  Ministri  su  odredili  pripremni  Komitet  kome  je  presedavao  belgijski  ministar  inostranih  poslova  Pol‐Henri  Spak (Paul‐Henri Spaak), koji je počeo sa radom početkom 1956. godine. Zadatak ovog Komiteta je  bio da ispita mogućnost, a potom da napiše izveštaj o stvaranju evropskog zajedničkog tržišta. U  aprilu 1956. godine, Komitet je predložio dva projekta koji su predstavljali dve opcije izabrane od  strane država ECSC‐a, a to su:   1. Stvaranje opšteg zajedničkog tržišta,   2. Stvaranje zajednice za atomsku energiju.   RIMSKI  UGOVORI:  Sledeći  korak  ka  daljoj  integraciji  Evrope  bio  je  potpisivanje  tzv.  „Rimskih  ugovora”  25.  marta  1957.  godine  u  Rimu  od  strane  šest  država  (Nemačka,  Francuska,  Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg), kojima je osnovana Evropska ekonomska zajednica (EEZ,  EEC  ‐  eng.  European  Economic  Community),  kao  i  Evropska  zajednica  za  atomsku  energiju  (EURATOM‐ eng. European atomic energy community).   Opšti  cilj  ugovora  o  stvaranju  Euratoma  jeste  doprinos  formiranju  i  razvoju  evropskih  nuklearnih  industrija  u  mirne  svrhe,  tako  da  sve  zemlje  članice  mogu  da  profitiraju  od  razvoja  atomske  energije,  i  da  se  obezbedi  sigurnost  zaliha.  Takođe,  ugovor  garantuje  sigurnost  za  društvo,  stvaranje  propisa  o  zaštiti  zdravlja  i  sprečava  da  se  nuklearni  materijali,  namenjeni  principijalno za civilnu upotrebu, zloupotrebe u vojne svrhe.   Osnivanje  EEZ‐a  i  zajedničkog  tržišta  je  imalo  dva  cilja.  Prvi  je  bio  da  se  izmene  uslovi  trgovine i proizvodnje na teritiriji Zajednice. Drugi, više političke prirode, ogledao se u tome da bi  Zajednica trebalo da doprinese funkcionalnoj konstrukciji političke Evrope i konstituisanju mera  za  neposrednu  unifikaciju  Evrope.  Ugovorom  o  osnivanju  EEZ‐a  predviđeno  je  stvaranje  zajedničkog tržišta, carinske unije i zajedničkih politika.   „Rimski  ugovori”  su  stupili  na  snagu  1.  januara  1958.  godine  i  predviđali  su  primenu  sledećih mera:   1. Ostvarivanje  carinske  unije  sto  bi  omogućilo  slobodan  robni  promet  među  državama  članicama,   2. Utvrđivanje  zajedničke  carinske  tarife  prema  trećim  zemljama  i  vođenje  jedinstvene  spoljnotrgovinske politike,   3. Slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala na integrisanom području,   4. Usklađivanje  nacionalnih  pravnih  propisa,  koji  su  od  značaja  za  normalno  funkcionisanje EEZ,   5. Stvaranje zajedničke trgovinske, saobraćajne i socijalne politike,   6.    Osnivanje zajedničke Investicione banke, itd26. „Rimski ugovori”, kojima su predviđeni i zajednički organi odgovorni za sprovođenje gore  pomenutih  mera,  predstavljaju  temelj  skoro  svim  osnovnim  ustanovama  Evropske  unije  i  većini  zajedničkih politika koje će tek kasnije biti razvijene.   Tri  zajednice  –  ECSC,  EEZ  i  Euratom  –  formalno  su  se  spojile  1.  jula  1967.  godine  u  jedinstvenu celinu poznatu kao Evropska zajednica (EZ, EC ‐ eng. European Community).  

26 

Izvor:  Kragulj  D.,  Milićević  D.,  2005,  Ekonomija  –  Uvod  u  ekonomsku  analizu,  mikroekonomija  i  makroekenomija, Makarije, Beograd, strana 405. 

- 36 -

1.3. OD EVROPSKE EKONOMSKE ZAJEDNICE DO EVROPSKE UNIJE    Prva  decenija  delovanja  Evropske  ekonomske  zajednice  često  se  označava  kao  veoma  uspešna. Godine 1959. već su napravljeni prvi koraci u pravcu liberalizacije trgovine, 1962. godine  je  počela  da  se  ostvaruje  zajednička  politika  u  oblasti  poljoprivrede,  a  1968.  godine  okončan  je  proces formiranja carinske unije i to osamnaest meseci pre planiranog roka.   Druge  evropske  države  su  počele  da  uočavaju  ekonomski  napredak  Zajednice.  Velika  Britanija  preuzima  inicijativu  da  se  osnuje  Evropsko  udruženje  slobodne  trgovine  (EFTA  –  eng,  European Free Trade Association) s obzirom da je zastupala koncepciju o stvaranju jedna slobodne  evropske  trgovinske  zone  u  kojoj  bi  carine  među  zemljama‐  članicama  bile  ukinute.  Zajedno  sa  Austijom, Danskom, Norveškom, Portugalom, Švedskom i Švajcarskom, potpisala je Konvenciju u  Štokholmu, kojom je 4. januara 1960. osnovana EFTA.   Sedamdesete  godine  beleže  prve  korake  ka  stvaranju  monetarne  unije.  Put  do  uspostavljanja  evra  kao  jedinstvenog  obračunskog  sredstva,  nije  bio  nimalo  lak.  Odricanje  od  sopstvene nacionalne valute za države je uvek predstavljalo odricanje od veoma važnog obeležja  suvereniteta.  Ipak,  1970.  godine  Verner  (Pierre  Werner,  bivši  predsednik  vlade  Luksemburga)  predstavlja  plan  postepenog  formiranja  Ekonomske  monetarne  unije  (EMU).  Međutim,  ukupna  situacija  na  međunarodnom  planu  sedamdesetih  godina  (pad  Bretonvudskog  sistema  i  naftna  kriza) nije išla u korist formiranju EMU, što je navelo evropske države da još jednom preispitaju  čitavu ideju. Godine 1979. uspostavljen je Evropski monetarni sistem (EMS) koji je podrazumevao  ništa više od kontrole kolebanja deviznih kurseva država članica Zajednice. Neki od neposrednih  ciljeva  EMS‐a  bili  su  suzbijanje  inflacije,  povećanje  obima  investicija  i  ekonomska  stabilizacija  unutar Zajednice.   JEDINSTVENI  EVROPSKI  AKT:  Početkom  osamdestih  godina,  nakon  što  je  Evropska  Zajendica  pretrpela  nekoliko  većih  promena  (1981.  prijem  Grčke,  a  1986.  prijem  Španije  i  Portugala),  zapažaju  se  sve  nove  tendencije  za  dalju  integraciju  Evrope.  Italijanski  ekonomist  Altijero  Spineli  (Altiero  Spinelli)  predložio  je  nacrt  „Ugovora  o  Evropskoj  uniji”,  koji  je  naišao  na  veliku  podršku  šefova  vlada  i  država.  Sa  ciljem  realizacije  tog  nacrta,  šefovi  vlada  i  država  Zajednice su na sastanku u Luksemburgu, decembra 1985. usvojili „Jedinstven evropski akt”, koji je  promovisao projekat Evropa 92. Ovaj dokument je potpisan 17. februara 1986. godine, a 1. januara  1987. stupio je na snagu. Osnovni cilj koji ovaj dokument ističe u preambuli je stvaranje Evropske  unije.  Ostali  ciljevi  koji  su  predviđeni  su  donošenje  posebnih  odredbi  za  olakšavanje  i  omogućavanje  slobodnog  protoka  robe,  rada  i  kapitala,  posebne  mere  u  monetarnoj  politici,  potrebe zajedničke socijalne, regionalne i spoljne politike i koordinacija u oblasti bezbednosti.   Tokom  rada  na  zaokruživanju  jedinstvenog  unutrašnjeg  tržišta  država  članica  tri  Zajednice  obnavljaju  se  ideje  o  monetarnoj  uniji  po  planu  tadašnjeg  predsednika  Evropske  Komisije  Žaka  Delora.  Takođe,  neke  od  država  članica  zagovarale  su  ideju  političke  saradnje,  smatrajući  da  bez  nje  nije  moguća  monetarna  unija,  tako  da  su  paralelno  organizovane  dve  međuvladine konferencije – o monetarnoj i o političkoj uniji.   STVARANJE  EVROPSKE  UNIJE:  Značajan  korak  na  putu  ka  Evropskoj  uniji  i  snažnoj  političkoj  kooperaciji  zemalja‐članica  predstavljao  je  sastanak  Evropskog  saveta  9,  10  i  11. 

- 37 -

 

decembra 1991. godine u Mastrihtu27. Na Samitu u Mastrihtu odobren je „Ugovor o Evropskoj uniji”  (eng.  The  treaty  of  European  Union),  koji  je  potom  potpisan  7.  februara  1992.  godine.  Posle  ratifikacije  od  strane  12  evropskih  nacionalnih  parlamenata  država‐članica,  ugovor  stupio  je  na  snagu  1.  novembra  1993.  godine,  kada  Evropska  zajednica  postaje  Evropska  unija  (EU  –  eng.  European  Union).  Osnovne  odredbe  ovog  ugovora  su:  stvaranje  ekonomske  i  monetarne  unije  najkasnije  do  1999.  godine,  uključujuču  jedinstvenu  monetu  pod  kontrolom  centralne  banke,  razvoj  zajedničke  spoljne  politike  i  politike  odbrane,  uvođenje  državljanstva  Unije  i  definisanje  prava  i  obaveza  građanja  država‐članica,  razvoj  čvrste  saradnje  u  pravosuđu  i  unutrašnjim  poslovima,  uloga  Unije  u  oblasti  obrazovanja  i  stručnoj  obuci,  industriji,  zdravstvu,  kulturi.  U  ovom Ugovoru su svi integracioni procesi grupisani oko tri stuba (eng. pillar). Prvi stub čine ECSC,  EEZ  i  Euratom  i  sve  zajedničke  politike  koje  su  u  međuvremenu  nastale  u  ekonomskoj  sferi  (nadnacionalni stub). Drugi stub se stvara oko zajedničke spoljne i politike bezbednosti. Treći stub  se odnosi na saradnju u pitanjima pravde i unutrašnjih poslova.   „Ugovor iz Nice”, odobren na sastanku Saveta Evrope 11. decembra 2000. a potpisan je 26.  februara  2001.  godine,  doneo  je  veće  promene  u  poređenju  sa  Amsterdamskim.  On  je  omogućio  institucionalne  promene  unutar  Evropske  unije  da  bi  se  trasirao  put  za  očekivano  pristupanje    većeg  broja  zemalja  tokom  prve  decenije  XXI  veka28. Osnovne  odredbe  Ugovora  su:  nova  preraspodela  glasova  u  Savetu  ministara  u  cilju  ojačavanja  pozicije  većih  članica  kada  se  nove  članice,  koje  su  ulavnom  male,  budu  priključile  uniji;  broj  mesta  u  Evropskom  parlamentu  je  određen dajući maksimalan ukupni broj poslanika od 732 (isto tako dogovoren je broj članova za  ostale  institucije  Evropske  unije);  unose  se  manje  promene  kod  ovlašćenja  Suda  pravde  i  Evropske centralne banke.   Vrhunac inicijativa za produbljivanje političke integracija je Nacrt ustava Evropske unije,  koji  je  donet  jula  2004.  godine  posle  dugih  i  napornih  pregovora  među  zemljama‐članicama,  a  kojim  se  predlaže  uspostavljanje  predsednika  i  ministra  spoljnih  poslova  Unije,  kao  i  niz  drugih  važnih promena.   1.4. STUBOVI EVROPSKE UNIJE    Međusobni odnosi zemalja članica EU uređeni su trojakom strukturom, koja se popularno  naziva  „tri  stuba“  Evropske  Unije.Ovaj  sistem  odnosa  je  ishod  dogovora  država  članica  postignutog  na  međuvladim  konferencijama,  koje  su  završile  usvajanjem  Ugovora  iz  Mastrihta  1992. godine kojim je Evropske ekonomska zajednica (EEZ) prerasla u Evropsku Uniju.  Prvi  stub  današnje  Europske  unije  čine  tri  Evropske  zajednice:  Evropska  zajednica  (pre  Evropska  ekonomska  zajednica  (EEZ))  i  Evropska  zajednica  za  atomsku  energiju  (EURATOM).  Treća zajednica, Evropska zajednica za ugalj i čelik (ECSC), čije je osnivanje 1952. godine bilo prvi  korak u svaranju EU, prestala je postojati sredinom 2002. godine. Ovaj prvi stub EU uključuje:  - Carinsku uniju i jedinstveno tržište,  - Zajedničku poljoprivrednu politiku,  - Trgovinsku politiku,  27

Izvor: Autorski tim: Radić I., Živković J., Damnjanović K., Cvetković V., Ivanković Z., Budimir B., 2005., Vodič kroz Proces stabilizacije i pridruživanja,G17 Institut, Beograd 28 Izvor: Leonard D., strana 347.

- 38 -

- Strukturalnu politiku,  - EU državljanstvo,  - Obrazovanje i kulturu,  - Trans‐Evropsku mrežu,  - Zaštitu potrošaća,  - Zdravlje,  - Istraživanje i životnu sredinu,  - Socijalnu politiku,  - Politiku azila,  - Spoljne granice,  - Imigracionu politiku.  Drugi stub čini zajednička spoljna i bezbednosna politika, i to:  Spoljna politika obuhvata :  - Koordinaciju zajedničkih stavova i mera,  - Održavanje mira,  - Ljudska prava,  - Demokratiju,  - Pomoć zemljama ‐nečlanicama.  Politika bezbednosti obuhvata:  - Razoružanje,  - Finansijski aspekt odbrane,  - Dugoročni okvir evropske sigurnosti  Treći stub se tiče saradnje država u unutrašnjim poslovima kao i pravosudne saradnje u  oblastima kao što su:  - Saradnja među pravnim institucijama u vezi građanskog i krivičnog prava,  - Kooperacija policije,  - Borba protiv rasizma i ksenofobije,  - Borba protiv trgovine drogama i oružjem,  - Borba protiv organizovanog kriminala,  - Borba protiv terorizma,  - Kriminalne radnje protiv dece i trgovine ljudima.  Takva je slika Unije nakon izmena uvedenih Ugovorom iz Amsterdama (1997.), kojim su iz  trećeg  stuba  u  prvi  stub  (dakle  u  EZ),  prebačena  nadležnost  nad  pravosudnom  saradnjom  u  građanskopravnim pitanjima i pitanja imigracije, viza i azila.  Najvažnija  razlika  među  stubovima  je  nivo  ograničavanja  ovlašćenja  i  samostalnog  odlučivanja  država  članica  u  svakoj  od  tih  oblasti.  To  je  istovremeno  osnovni  razlog  zašto  je  uspostavljena  takva  struktura.  Naime,  države  se  u  Mastrihtu  nisu  mogle  odlučiti  da  i  nova  područja zajedničkih nadležnosti podvrgnu takvom stupnju ograničenja vlasti kakav je postignut  u Europskim zajednicama. Jedino prvi stub koristi pravno obavezujuće instrumente i procedure.  Prvi  stub  je  nadnacionalni  stub.  To  podrazumeva  nekoliko  bitnih  aspekata.  Prvo,  u  političkom  procesu  donošenja  odluka  država  može  ostati  preglasana,  a  da  odluka  ipak  bude  donesena i da obvezuje i državu koja se protivila njenom donošenju. U većini delatnosti koje su u  području  nadležnosti  Europske  zajednice,  članice  donose  odluke  većinskim  odlučivanjem 

- 39 -

(kvalifikovana većina je potrebna u Veću ministara). Druge dve odlike nadnacionalnosti nalazimo  u odnosu prava nastalog na evropskoj nivou s internim pravnim poretcima država članica. Norme  donete na nivou Unije automatski postaju sastavni deo internih pravnih poredaka članica. Takođe,  u  internom  pravu  zauzimaju  hijerarhijski  status  viši  od  nacionalnog  prava.  Ta  obeležja  nadnacionalnosti su u druga su dva stuba prisutna u vrlo maloj meri ili ih uopšte nema. Saradnja  država u te druge dve oblasti uspostavljena je na klasičnim metodama međudržavne saradnje. To  pre svega znači da Unija u tom delokrugu (spoljna politika, unutrašnja politika I bezbednost) nije  u mogućnosti da obaveže neku državu članicu na neku odluku protiv njene volje. Stoga se gotovo  sve  odluke  o  spoljnoj  politici,  bezbednosti,  policijskoj  i  pravosudnoj  kaznenoj  saradnji  donose  jednoglasno,  a  dejstvo  tih  odluka  u  internom  pravu  zavisi  od  spremnosti  država  članica  da  ih  sprovedu.  Unija uređena ovim sistemom od tri stuba prestaće da postoji kada stupi na snagu Ustavni  ugovor  EU,  potpisan  u  Lisabonu  2007.  godine.  No  zadržaće  se  različit  stepen  ograničenja  nacionalnih ovlašćenja, jer će se, posebno u pitanjima iz sadašnjeg drugog stuba i dalje odlučivati  jednoglasno.  Promijeniće  se  i  nosilac  pravnog  subjektiviteta.  Naime,  danas  Europska  Unija  nije  pravno lice,  a obe  Zajednice  jesu.  Ustavni ugovor  ukida  subjektivitet Zajednicama  i dodjeljuje ga  Uniji,  čime  ona  postaje  subjekat  međunarodnog  prava  sa  jačim  identitetom  na  međunarodnoj  sceni.  Prema  oblasti  koja  označava  nadležnosti  prvog  stuba,  može  se  zaključiti  da  Ugovor  o  Evropskoj uniji počiva na saradnji koju definišu tri principa:   (a) konvergenicja,   (b) supsidijarnost i   (c) solidarnost.  ­  Princip  konvergencije  odnosi  se  na  uklanjanje  ekonomskih  razlika  kao  važnoj  pretpostavci  kretanja  ka  višem  stepenu  integracije.  U  takvim  okolnostima  konvergencija  ne  predstavlja  samo  cilj,  već  i  instrument  pomoću  koga  se  realizuje  dublja  i  sveobuhvatnija  integracija.  Konvergencija  podrazumeva  približavanje  kvaliteta  makro‐ekonomske  performanse  zemalja članica integracije.  ­  Suština  principa  subsidijarnosti  se  sastoji  u  definisanju  nivoa  (region,  država,  integracija)  na  kome  se  rešava  određeni  problem.  U  situcijama  koje  karakteriše  nesklad  komunitarnog  prava  (prava  Evropske  unije)  i  nacionalnih  zakonodavstava  prednost  u  rešavanju  sporova ima komunitarno pravo.29  ­  Princip  solidarnosti  po  kome  se  ističu  ključni  ekonomski  ciljevi  u  Ugovoru  o  osnivanju  Evropske unije, i to:  (a) uspostavljanje zajedničkog tržišta, kao i ekonomske i monetarne unije;  (b) sprovođenje  zajedničkih  politika  ili  aktivnsoti  u  cilju  unapređenja  skladnog,  uravnoteženog i trajnog ekonomskog razvoja;  (c) visok nivo zaposlenosti i socijalne zaštite;  (d) trajan  i  neinflatoran  ekonomski  rast,  visok  nivo  konkurentnosti  i  usklađenosti  ekonomskih rezultata;  29

Komunitarno pravo, ili pravo Evropske unije temelji se na stavu da komunitarne institucije ne mogu upravljati svim aktivnostima na teritoriji Unije, već to mogu činiti isključivo u obalstima saradnje koje su države članice prenele na Unuiju.

- 40 -

(e) podizanje nivoa i kvaliteta života;  (f) privredna i društvena povezanost i solidarnost između država članica.30  Ekonomska  saradnja  pretpostavlja  eliminaciju  svih  oblika  diskriminacije.  Imajući  ovaj  moment u vidu u Ugovoru o Evropskoj uniji se predviđa:  (a) zabrana  između država  članica, carinskih  dažbina i kvantitativnih ograničenja na  uvoz i izvoz roba, kao i svih ostalih mera koje imaju slično dejstvo,  (b) unutrašnje tržište koje odlikuje eliminisanje prepreka za slobodno kretanje roba,  kapitala, usluga i lica između država članica.  Zajedničke politike pomoću kojih se ostvaruju postavljeni ciljevi su:  (a) zajednička trgovinska politika,  (b) zajednička politika u oblasti poljoprivrede i ribarstva,  (c) zajednička politika u oblasti saobraćaja,  (d) sistem koji obezbeđuje da se ne krše pravila konkurencije na unutrašnjem tržištu,  (e) usklađivanje  nacionalnih  zakonodavstava  u  meri  u  kojoj  je  to  neophodno  za  funkcionisanje zajedničkog tržišta,  (f) podsticanje  koordinacije  politika  zaposlenosti  država  članica,  sa  ciljem  jačanja  njihove efikasnosti putem razvoja koordinirane strategije zapošljavanja;  (g) politiku u socijalnoj oblasti koja obuhvata i Evropski socijalni program,  (h) učvršćivanje ekonomske i socijalne kohezije,  (i) politiku oblasti zaštite životne sredine,  (j) politiku jačanja konkurencije,  (k) unapređenje naučno istraživačkog rada i tehnološkog razvoja,  (l) posticaj stvaranju i razvoju transevropskih mreža,  (m) doprinos ostvarenju visokog nivoa zdravstvene zaštite,  (n) doprinos  kvalitetnom  vaspitanju  i  obrazovanju,  kao  i  razvoju  kultura  država  članica,  (o) politika u oblasti saradnje za razvoj,  (p) pridruživanje prekomorskih zemalja i teritorija, u cilju povećanja razmene da bi se  zajedničkim naporima unapredeo privredni i društveni razvoj,  (q) doprinos poboljšanju zaštite potrošača;  (r) mere u oblasti energetike, civilne zaštite i turizma. 31   

1.5. CILJEVI EVROPSKE UNIJE    U  osnovi  definisanih  ciljeva  Evropske  unije  leži  početna  orijentacija  koja  podrazumeva  težnju  za  okončanjem  ratova  među  evropskim  državama.  Najvažniji  ciljevi  definisani  u  Osnivačkim  ugovorima  su:  utvrditi  i  zadržati  mir,  stvoriti  privrednu  uniju  kroz  evropsko  unutrašnje tržište, za dobrobit svih građana koji žive u Evropskoj uniji, stvoriti političko jedinstvo  i jačati i promovisati socijalnu jednakost unutar Unije.   30 Lopandić, D. Osnivački ugovori Evropske unije, Ugovor o Evropskoj uniji, Ugovor iz Nice sa amandmanima 

na Ugovor o Evropskoj uniji, Beograd, 2003. str. 47.  

31 Vukadinović, R. Pravo Evropske unije, Kragujevac, 2006. str. 13. 

- 41 -

„Ugovor o Evropskoj uniji” je međunarodni ugovor koji sadrži preambulu u kojoj se navode  ciljevi Evropske unije usklađeni sa istorijsko‐političkim značenjem (motivima nastanka).   „Unija ima sledeće ciljeve:   1. da  podstiče  uravnotežen  i  trajan  privredni  i  društveni  razvoj  i  visok  nivo  zaposlenosti,  posebno  stvaranjem  prostora  bez  unutrašnjih  granica,  jačanjem  privredne  i  društvene  kohezije  i  uspostavljanjem  ekonomske  i  monetarne  unije  koja  će  u  dogledno  vreme  sadržati i jedinstvenu monetu, u skladu sa odredbama ovog Ugovora;   2. da potvrđuje svoj identitet na međunarodnoj sceni, posebno vođenjem zajedničke spoljne i  bezbednosne politike, što obuhvata i postepeno stvaranje zajedničke odbrambene politike,  koja može dovesti do zajedničke odbrane (...);   3. da  jača  zaštitu  prava  i  interesa  državljana  svojih  država  članica  uspostavljanjem  prava  građanstva Unije;   4. da  održi  i  ojača  Uniju  kao  prostor  slobode,  bezbednosti  i  pravde,  na  kome  je  slobodno  kretanje  lica  obezbeđeno  uz  paralelno  usvajanje  odgovarajućih  mera  iz  oblasti  kontrole  spoljnih granica, azila, imigracije i sprečavanja borbe protiv kriminala;   5. da  u  celosti  očuva  tekovine  Zajednice  (acquis  communautaire)  i  da  ih  dalje  razvija,  što  obuhvata i razmatranje pitanja u kojoj meri bi trebalo revidirati politike i oblike saradnje  uspostavljene  ovim  Ugovorom,  sa  ciljem  osiguranja  efikasnosti  mehanizama  i  institucija  Zajednice.” (Čl. 2 Ugovora o Evropskoj uniji)32    

1.6. Načela evropske integracije    Ekonomska  politika  EU  se  zasniva  na  implementaciji  sledećih  osnovnih  društveno‐ političkih ciljeva, koji su poznatiji pod nazivom načela evropske integracije:  1. stvaranje jedinstvenog integralnog tržišta robe, kapitala i radne snage bez unutrašnjih  granica  i  vidljivih  i  nevidljivih  barijera,  uključujući  i  stvaranje  i  jačanje  jedinstvenog  evropskog monetarnog sistema;  2. stvaranje jedinstvenog (ekonomskog) fronta prema spoljnom svetu, van EU;  3. tesna  koordinacija  razvojne  i  industrijske  politike,  prvenstveno  kroz  zajedničku  tehnološku politiku (politiku u oblasti istraživanja i razvoja);  4. poštovanje  principa  međuzavisnosti  između  ekonomskog  prosperiteta  i  (zajedničke)  ekonomske politike;  5. solidarnost između naroda Evrope radi smanjivanja nejednakosti, jačanje ekonomske i  društvene kohezije na osnovama aktivne regionalne, strukturne i kohezione politike;  6. poboljšanje  ljudskih  prava  i  kvaliteta  života  na  osnovama  zajedničke  (nadnacionalne)  socijalne politike i koordinacije nacionalnih politika zaštite potrošača i politika zaštite i  unapređenja životne sredine (ekološke politike);  7. stvaranje  i  usavršavanje  nadnacionalnih  institucija  za  javnu  regulaciju  privrede  i  privrednog  razvoja,  koje  će  reprezentovati  zajedničke  i  opšte  interese  svih  ljudu  (u  okviru EU);  32 Izvor: http://www.becei.org/EF%200504/Pojmovnik_EF_0504.htm 

- 42 -

8. poštovanje  principa  postepenosti  i  gradualizma  u  konstituisanju  nadnacionalnih  institucija  za  javnu  regulaciju  privrede  i  privrednog  razvoja,  kao  i  u  određivanju  sadržaja, ciljeva i akcija ekonomske politike.33     2. NASTANAK EVROPSKE EKONOMSKE ZAJEDNICE    Kada  je  počelo  razmatranje  o  osnivanju  Saveta  Evrope,  Francuski  ministar  spoljnih  poslova  Robert  Šuman34  je  naglasio  neizbežnu  potrebu  za  stvaranjem  institucija  koje  bi  bile  odgovorne za kooperaciju evropskih zemalja u oblasti ekonomije, vojske, kulture i politike. On je  9. maja 1950. godine izložio ambiciozan plan, poznat kao „Šumanov plan", da se vitalne industrije  uglja  i  čelika  Francuske  i  Savezne  Republike  Nemačke  udruže  u  organizaciju  otvorenu  svim  evropskim demokratijama. Ovaj plan ujedno predstavlja i osnovu evropskog ujedinjenja.   Robert  Šuman  i  francuski  ekonomista  Žan  Mone  (Jean  Monet)  iznose  plan  o  osnivanju  Evropske  zajednice  za  ugalj  i  čelik  (ECSC  ‐  eng.  European  Coal  and  Steel  Community),  koja  je  bila  otvorena i za druge evropske zemlje. Plan je predviđao stavljanje celokupne nemačke i francuske  industrije uglja i čelika pod jedinstvenu i zajedničku upravu, koja će nadgledati njihov razvoj. Šest  država  (Zapadna  Nemačka,  Francuska  Italija,  Belgija,  Holandija  i  Luksemburg)  su  potpisale  „Šumanovplan"  u  Parizu,  koji  je  kodifikovan  18.  aprila  1951.  godine.    Pariski  sporazum,  kojim  je  formalno  uspostavljena  Evropska  zajednice  za  ugalj  i  čelik,  stupa  na  snagu  10.  avgusta  1952.  godine,  a  prvi  njen  predsednik  je  bio  Žan  Mone.  ECSC  je  podrazumevala  zajedničko  tržište  najznačajnijih energenata (uglja i čelika) u posleratnom periodu za šest država osnivača (Belgija,  Francuska, Nemačka, Italija, Luksemburg i Holandija).   Svrha  zajednice  je  bilo  očuvanje  mira  kroz  zajedničku  kontrolu  proizvodnje  i  prometa  uglja  i  čelika,  gde  je  ona  okupila  i  pobednike  i  gubitnike  rata,  kao  ravnopravne  članove  jedne  institucionalne  infrastrukture. Ovaj potez  stvaranja ECSC pokazao se kao veoma uspešan da je u  prvih  pet  godina  od  osnivanja  ECSC  trgovina  ugljem  i  čelikom  porasla  za  129%.  Šest  zemalja  je  odlučilo da isti princip sprovede i na celokupnu privredu.  Ovih  šest  zemalja  u  maju  1952.  godine  su  potpisale  sporazum  kojim  je  uspostavljena  Evropska  odbrambena  zajednica  (EDC  ‐  eng.  European  Defence  Community),  ali  Francuski  Parlament  je  u  avgustu  1954.  odbio  da  ratifikuje  ovaj  sporazum,  i  on  je  odmah  povučen.  Ovaj  neuspeh  EDC‐a  je  uverio  Žana  Monea  da  put  ka  evropskom  jedinstvu  vodi  pre  kroz  ekonomsku  nego  vojnu  saradnju.    Ministri  spoljnih  poslova  šest  država  ECSC  su  održali  konferenciju  u  junu  1955. u Mesini gde su odlučili, da ponovo pokrenu proces stvaranja evropskog jedinstva, plašući  se  da  ne  propadnu  svi  napori  koji  su  uloženi  u  stvaranje  ECSC  posle  propasti  EDC‐a.  Ministri  su  odredili  pripremni  Komitet  kome  je  presedavao  belgijski  ministar  inostranih  poslova  Pol‐Henri  Spak35, koji je počeo sa radom početkom 1956. godine.  Posle  Rimskih  ugovora  iz  1957.  godine  osnovana  je  Evropska  ekonomska  zajednica.  Ugovor  kojim  je  osnovana  Evropska  ekonomska  zajednica  više  puta  je  revidiran.  Kao  što  je  poznato, Zajednica je startovala sa 6 članova osnivača. To je mali broj u predenju sa sadašnjih 25,  33 Nello Susan Senior, op. cit., str. 62‐80.  34 

Engl. Robert Schuman  Paul‐Henri Spaak 

35 Engl.‐

- 43 -

sa  realnim  izgledima  da  ih  uskoro  bude  27.  U  ranim  fazama  smatralo  se  da  je  Francuska  predvodnik  integracionih  procesa  u  Evropi.  Pored  ostalog,  takva  njena  uloga  bila  je  nužna  na  početku, jer je valjalo regulisati odnose sa susednom Nemačkom.   Na taj način je stvorena ključna osa integracije: Pariz‐Bon, kasnije Berlin. Verovalo se da  će se na taj način obezbediti sigurna budućnost Evropske zajednice. Pored objektivno postojećih  interesa za napredak tog procesa, njemu su značajno doprineli vrlo prijateljski, lični odnosi lidera  Francuske  i  Nemačke.  Oni  su  posebno  bili  izraženi  u  relacijama  Smita  i  D'Estena,  a  kasnije  Miterana  i  Kola.  Posle  pada  Berlinskog  zida  i  ujedinjena  Nemačka  je  preduzela  diplomatsku  ofanzivu  kako  bi  otklonila  izvesnu  crtu  svoje  spoljnopolitičke  inferiornosti,  prisutne  u  ranijem  periodu.  Sadržaj  i  karakter  relacija  izmedu  država  članica  mnogostuko  se  obogaćuje  i  zapaža  se  sve  vidljivija  ofanziva  Nemačke  na  mnogim  poljima  integrativnih  procesa.  Četiri  ostale  države  osnivači smatraju se tvrdim jezgrom integracionog procesa. One su zagovornici dubljih procesa u  integarciji.  Poklonici  su  tzv.  komunitarnog  metoda  donošenja  odluka  i  kreiranja  saradnje  u  brojnim oblastima. To znači da prednost dobijaju supranacionalni elementi. Tim putem snažno se  doprinosi ostvarivanju većeg stepena integracija.  Italija  je  uvek  veoma  prisutna  u  aktivnoj  formi  u  evropskoj  diplomatiji,  ali  ponekad  i  sa  izvesnom  crtom  opstrukcije  u.  sistemu  EU,  zbog  toga  što  je  evidentna  nestabilnost  njenih  Vlada.  Uvidajući  neodrživost  takvog  stanja  i  takvih  pozicija,  neke  italijanske  Vlade  nastojale  su  da  balansiraju  izmedu  ta  dva  osnovna  tipa  aktivnosti  time  što  su  povremeno  opstruirale  dublje  integracione procese. 

2.1. UGOVOR O FORMIRANJU EEZ    Zemlje Benelukasa su podnele Memorandum još 1955. godine sa predlogom da se formira  politička  integarcija  na  osnovama  ekonomske  integracije.  U  ranim  fazama  to  bi  podrazumevalo  uključivanje  politike  u  saobraćajnoj  infrastrukturi,  koordinaciju  aktivnosti  u  razvoju  atomske  energije i drugih resursa, kao i stvaranje zajedničkog tržišta.  Ugovor  koji  je  uspostavio  Evropsku  ekonomsku  zajednicu  potpisan  je  Rimu  25.  marta  1957. godine. Istoga dana potpisan je i Ugovor o Evropskoj zajednici za Atomsku enrgiju. Ugovor o  evropskoj  zoni  slobodne  trgovine  potpisalo  je  1960.  godine  sedam  država  i  to:  Velika  Britanija,  Austrija, Portugalija, Norveška, Svedska, Danska, Švajcarska. Naizgled, reč je bila o konkurentnoj  organizaciji,  medutim,  obe  su  u  periodu  koji  sledi  nastojale  da  razviju  relativno  dobre  i  harmonične odnose u trgovini koji su dostigli svoju najvišu tačku u 1992. godini, kada je pospisan  ugovor o formiranju Evropskog ekonomskog prostora. Osnovni cilj formiranja Zajednice bio je taj  da se, kako to stoji u preambuli Ugovora, eleminišu barijere koje dele Evropu.  Član  2  Ugovora  nalagao  je  da  se  stvori  zajedničko  tržište  sa  harmoničnim  razvojem  zajedničkog  tržišta,  povećanjem  ekonomske  stabilnosti  i  povećanje  životnog  standarada  i  što  je  moguće  veće  saradnje  izmedu  država  članica.  Takode,  u  Ugovoru  je  predvideno  uspostavljanje  zajedničke carinske politike u vidu carinske unije, zajedničke komercijalne politike i progresivnog  eleminisanja  barijera  za  slobodno  kretanje  ljudi,  roba,  kapitala  i  usluga.  Predvidena  je  harmonizacija nacionalnih zakonodavstava kako bi se ostvarilo zajednicko tržište. Na početku se  insitriralo da se harmonizuju, pre svega, zakonodavna politika  u poljoprivredi, trgovini i razvoju.  Neophodno je bilo stvoriti uslove za slobodno kretanje roba, lica, kapitala i usluga. 

- 44 -

Sam ugovor zamišljen je kao ugovor okvirnog tipa u kome se insistira na ostvarivanju vrlo  široke  zakonodavne  delatniosti.  Iako  je  u  osnovi  takvih  stremljenja  bila  ekonomska  kategorija  udruživanja,  podtekst  je  ukazivao  na  nameru  da  se  stvori  osnova  za  političko  ujedinjavanje.  Interesi  na  tom  planu  bili  su  poduradni  kod  svih  članica  Zajednice.  Institucije  su  preuzete  od  strane Evropske zajednice za ugalj i čelik. Pri tom je umesto Visoke vlasti ustanovljena Komisija.  Njen položaj je, u odnosu na Visoku vlast, izmenjen u tom smislu što se insistiralo na njenoj većoj  nezavisnosti u odnosu na u odnosu na vlasti država članica. Njene nadležnosti bile su takode uže u  odnosu  na  Visoku  vlast.  Najvažniju  ulogu  u  sistemu  institucija  imao  je  Savet  ministara.  Time  se  suštinski  ograničavala  nadnacionalna  komponenta  vlasti  Komisije  i  afirmisala  meduvladina  dimenzija saradnje.  Medunarodno  pravni  subjektivitet  poseduju  sve  tri  zajednice.  One  mogu  sticati  prava  i  obaveze, mogu biti  staranka pred  Sudom.  U tom  slučaju  zastupa  ih Komisija.  Poseduju  kapacitet  zaključivanja medunarodnih ugovora. Karakter tih ugovora koje mogu zaključivati je dvostruk  i to :36  1. ugovori u kojima je samo Zajednica stranka,  2. ugovori u kojima su i države članice zajedno sa Zajednicom staranke ugovora. 

2.2. Ključne faze u razvoju evropske ekonomske integracije    Do  ekonomske  i monetarne unije,  kao najvišeg oblika regionalne  ekonomske  integracije,  evropske  države  su  prošle  kroz  sve  faze  regionalne  integracije  sa  različitim  periodom  trajanja.  Ono  što  je  karakteristika  evropske  ekonomske  integracije  je  da  je  vertikalno  produbljivanje  ekonomske integracije pratilo i njeno horizontalno širenje.  1951.  GODINA  –  U  Parizu,  18.  aprila  1951.godine,  Francuska,  Zapadna  Nemačka,  Italija,  Belgija,  Holandija i Luksemburg potpisale su  Ugovor o osnivanju  Evropske zajednice  za ugalj  i  čelik. Ugovor je stupio na snagu godinu dana kasnije sa rokom važenja na 50 godina. Cilj ugovora  bio je da se pod zajedničku kontrolu stavi proizvodnja i distribucija uglja i čelika.   1957.  GODINA  –  U  Rimu,  27.marta  1957.  godine,  iste  države  potpisale  su  Ugovor  o  osnivanju  Evropske  zajednice  za  atomsku  energiju  i  Ugovor  o  osnivanju  Evropske  ekonomske  zajednice (EEC). Cilj Evropske ekonomske zajednice bio je uspostavljanje zajedničkog tržišta radi  podsticanja  preduzetništva,  konkurencije  i  razmene.  Ukidanje  međusobnih  carina  nije  otklonilo  brojne  fizičke,  tehničke  i  poreske  prepreke  u  međusobnoj  trgovini  i  prometu.  Iz  tog  razloga  usvojena  je  jedinstvena  carinska  tarifa  i  formirana  carinska  unija.  Ovi  ugovori  su  potpisani  na  neodređeno vreme.  1965.  GODINA  –  U  Briselu,  iste  države  su  potpisale  Ugovor  o  fuziji  organa  tri  zajednice   koje  su  spajanjem  formirale  organe  Evropske  ekonomske    zajednice  (EEC).  Potpisani  ugovori  iz  1951.godine  i  1957.godine  postali  su  konstitutivna  povelja  EEC  koja  se  drugačije  naziva  Rimski  ugovori.   1973.GODINA – Danska, Irska i Velika Britanija su pristupile EEC.  1981.GODINA – Evropskoj ekonomskoj zajednici pridružila se i Grčka. 

36 

Ilić  Gordana,  Evropska  ekonomska  zajednica,  Naučni  rad,  Beograd,  2002.  godina  Lopandić,  D.  Ž.,  ur.  (1999) Ugovor o Evropskoj uniji ‐ Rim‐Mastriht‐Amsterdam. Beograd: Međunarodna politika, str 87 

- 45 -

1986.GODINA  –  Nove  države  članice  EEC  postale  su  Španija  i  Portugalija.  Iste  godine    u  Luksemburgu  potpisan  je  Jedinstven  evropski  akt  (SEA)  kojim  je  izvršena  prva  revizija  Rimskih  ugovora. Jedinstven evropski akt stupio je na snagu  1.juna 1987 godine. Cilj SEA bio je stvaranje  jedinstvenog  evropskog  prostora  i  uspostavljanje  i  funkcionisanje  jedinstvenog  unutrašnjeg  tržišta  kao  početne  tačke  na  putu  stvaranja  monetarne  i  političke  unije.  Jedinstveno  unutrašnje  tržište  je  tržište  jedinstvenog  ekonomskog  prostora  bez  unutrašnjih  nacionalnih  granica  unutar  koga je obezbeđeno kretanje robe, ljudi, usluga i kapitala. SEA je postao institucionalna osnova za  tzv.  Belu  knjigu  o  implementaciji  jedinstvenog  unutrašnjeg  tržišta.  Države  članice  EEC  bile  su  u  obavezi    da  do  31.  XII  1992.godine  usvoje  sve  mere  u  cilju  uspostavljanja  jedinstvenog  unutrašnjeg  tržišta,  kao  pretpostavke  za  dalji  proces  ekonomske  i  političke  integracije.  1992.godine, Jedinstven evropski akt inkorporisan je u Mastrihtski sporazum.    1991.GODINA  –U  Mastrihtu  decembra  1991.godine  države  članice  EEC  potpisale  su  Ugovor  o  EU  koji  je  stupio  na  snagu  1.  novembra  1993.godine.  Ugovorom  o  EU  Evropska  ekonomska  zajednica  (EEC)  prerasla  je  u  Evropsku  uniju  (EU).  Sa  prerastanjem  EEC  u  EU  uspostavlja  se  zajednička  spoljna  i  bezbedonosna  politika  i  saradnja  u  oblasti  pravosuđa  i  unutrašnjih poslova, uvodi se pojam državljanstva, zajednička ekonomska politika proširuje se na  zajedničku saobraćajnu politiku. Ugovorom o EU ozvaničeno je uvođenje monetarne unije (EMU).  Uređen je sistem centralnih banaka i osnivanje Evropske centralne banke (ECB) kao samostalne i  nezavisne institucije i institucionalnog stuba monetarnog sistema buduće EMU.      1994.GODINA  –  U  Frankfurtu  1994.godine  osnovan  je  Evropski  monetarni  institut,  kao  institucija koja je trebala da prethodi ECB. Zadatak Evropskog monetarnog inistuta bio je da prati  kriterije  konvergencije  država  koji  su  utvrđeni  kao  uslov  za  ulazak  u  EMU.  Da  bi  formirale  Monetarnu uniju države članice su morale da ispune Kriterije konvergencije. Prema kriterijumima  konvergencije:  stopa  inflacije  nije  smela  da  bude  viša  od  1,5%  od  proseka  tri  zemlje  članice  sa  najnižom inflacijom, budžetski deficit nije smeo biti veći od 3% BDP, javni dug nije smeo biti veći  od  60%  BDP,  zemlja  članica  je  morala  da  ima  stabilan  devizni  kurs  (u  granicama  dozvoljenih  fluktuacija)  i  da  nije  devalvirala  svoju  valutu  u  poslednje  dve  godine,  dugoročna  kamatna  stopa  nije smela da bude za više od 2 procentna poena veća od neponderisanog proseka kamatnih stopa  u tri zemlje članice sa najnižim stopama inflacije.    1995.GODINA  ‐  Austrija,  Švedska  i  Finska  pridružuju  se  EEC.  Države  članice  EEC  su  potpisale  dokument  nazvan  Bela  knjiga  za  pripremu  pridruženih  država  centralne  i  istočne  Evrope  za  integraciju  u  unutrašnje  tržište  Unije.  Bela  knjiga  predstavlja  dokument  u  kome  je  predstavljen  model  harmonizacije  propisa  iz  određenih  oblasti  i  redosled  i  dinamika  njihovog  usklađivanja.37  1996. GODINA – U Amsterdamu, na  Međuvladinoj konferenciji, države članice izvršile su  Reviziju  Ugovora  o  EU.  Revidiran  Ugovor  o  EU  stupio  je  na  snagu  maja  1999.godine.  Amsterdamskim  ugovorom  o  EU  izvršena  je  prenumeracija  Rimskih  ugovora,  dogovorena  su  institucionalna  poboljšanja  EU  –  ojačana  uloga  predsednika  Komisije,  proširen  delokrug  zajedničkog  odlučivanja  Saveta  i  Parlamenta,  dogovoreno  je  jačanje  integracije  i  poboljšanja  u 

37 Kod nas je prevedena pod istim nazivom: Bela knjiga – priprema pridruženih zemalja centralne i istočne 

Evrope za integraciju u unutrašnje tržište Unije, priređivač dr Duško Lopandić u izdanju Instituta  ekonomskih nauka, Beograd   

- 46 -

oblasti: poštovanja ljudskih prava i slobode, sigurnosti i pravde, unutrašnjih poslova i pravosuđa,  zajedničke spoljne i bezbedonosne politike.  1999.GODINA  –  Počinje  da  funkcioniše  Monetarna  unija  sa  ECB  kao  naslednikom  Evropskog  monetarnog  instituta  i  jedinstvenom  valutom  –  evrom  (EUR)  kao  bezgotovinskim  sredstvom  plaćanja.  Evrosistem  su  činile  zajedno  sa  ECB  i  nacionalne  centralne  banke  država  članica.  Osnovni  cilj  ECB  je  održavanje  stabilnosti  cena,  vođenje  jedinstvene  monetarne  politike.  Komisija EU fiksirala je kurseve konverzije valuta zemalja članica u EUR i utvrdila referentni kurs  EUR prema SAD $ u iznosu 1,16675 SAD $ za 1 EUR. Dotadašnja evropska obračunska valuta ECU  je promenjena u EUR po paritetu 1:1.  2000.GODINA  –  U  Nici  je  održana  Druga  Međuvladina  konferencija  koja  se,  kao  i  prethodna u Amsterdamu, bavila pitanjima institucionalnih reformi: reformom Komisije i Saveta  (težina glasova država članica), širenjem većinskog načina glasanja i usvojila  Evropsku povelju o  fundamentalnim pravima. Na konferenciji u Nici izvršena je druga revizija Ugovora o EU.    2002.  GODINA  –  Formirana  je  evro  zona  sa  evrom  koji  je  ušao  u  opticaj  u  gotovinskom  obliku  kao  jedinstven  novac  dvanaest  zemalja  članica  EMU:  Austrije,  Belgije,  Finske,  Francuske,  Grčke, Irske, Italije, Luksenburga, Holandije, Nemačke, Portugalije i Španije. Nacionalne centralne  banke ovih država bile su zadužene za uvođenje evra i zamenu nacionalnih valuta za evro u svojim  zemljama,  za  prikupljanje  nacionalnih  valuta  koje  se  povlače  iz  opticaja,  te  za  informisanje  javnosti.  Troškovi  proizvodnje  novčanica  i  kovanog  novca  snosila  je  svaka  centralna  banka  za  svoju  zemlju.  Danska,  Švedska  i  Velika  Britanija  su  zadržale  svoju  nacionalnu  valutu  i  nisu  pristupile  EMU.    U  evro  sistem  su  uključene  pored  zemalja  EMU  i  sve  države  koje  su  do  tada  koristile neku od valuta država članica EMU kao i države sa monetarnim odborom.   2004. GODINA ‐  Evropskoj uniji su se pridružile Kipar, Malta,  Estonija, Latvija, Litvanija,  Češka,  Mađarska,  Poljska,  Slovačka  i  Slovenija.  Održana  je  treća  Međuvladina  konferencija  na  čijem  dnevnom  redu  su  bila  pitanja    funkcionisanja    organa  EU  u  uslovima  povećanja  članstva,  ponderacije glasova u Savetu, broja poslanika u Evropskom parlamentu i broja članova Komisije.  2005.GODINA – Članice Evropske unije postale su Bugarska i Rumunija.  2013.GODINA – Članica Evropske unije postala je Hrvatska.  2.2.1. Osnivački ugovori i proces razvoja evropske ekonomske integracije    Rimskim  ugovorima,  koji  sadrže  institucionalne  i  materijalne  odredbe  prava  Evropske  unije,  EEZ  stvorena  je  kao  carinska  unija  sa  zajedničkom    carinskom    stopom  prema  trećim  zemljama i težnjom ka uklanjanju svih prepreka u trgovini između zemalja članica. Na nivou EEZ,  na  osnovu  odredbi  Rimskih  ugovora,  pored  zajedničke  trgovinske  politike,  integrisana  je  poljoprivredna  politika.  Iz  tog  razloga  je  1962.  godine  formiran  Evropski  fond  za  upravljanje  i  garancije u poljoprivredi. On se bavio sistemom podrške razvoju poljoprivrede.  Jedinstvenim  evropskim  aktom  (SEA)  na  Luksemburškom  samitu  u  decembru  1985.  godine,  koga  su  kasnije  ratifikovale  sve  države  članice  i  koji  je  stupio  je  na  snagu  1.  VII  1987.  godine utvrđena je implementacija Programa sa šest tačaka:  1. dostizanje širokog tržišta bez unutrašnjih granica,  2. ekonomsko i socijalno jedinstvo koje će voditi većoj konvergenciji,  3. zajednička politika za naučni i tehnološki razvoj, 

- 47 -

4. jačanje jedinstvenog monetarnog sistema – EMS,  5. uvođenje evropske socijalne dimenzije i  6. koordinacija akcije za zaštitu okruženja.  Jedinstvenim  evropskim  aktom  predviđen  je  značajni  program  uklanjanja  kontrole  kapitala, dalja mobilnost tržišta rada, liberalizacija drumskog transporta, harmonizacija tehničkih  standarda  i  smanjenja  carinskih  formalnosti.  Cilj  SEA  bio  je  zasnovan  na  Evropi  ljudi.  Aktom  je  proglašeno    da  će  upotpunjavanje  unutrašnjeg  tržišta  obezbediti  neophodnu  osnovu  za  rastući  prosperitet  Zajednice  kao  celine,  dok  njena  socijalna  dimenzija  precizira  da  će  svi  građani,  bez  obzira  čime  se  bave  imati  efikasan  pristup  direktnim  koristima  koje  se  očekuju  od  jedinstvenog  tržišta  kao  faktora  ekonomskog  rasta  i  najefikasnije  sredstvo  za  borbu  protiv  nezaposlenosti.  Takođe,  ovaj  Sporazum  poziva  države  članice  da  zajedno  implementiiraju  evropsku  spoljnu  politiku i transformišu odnose između sebe u celini.       Jedinstven  evropski  akt  je  doprineo  razvoju  tržišne  integracije  i  ohrabrio  Zajednicu  da  pokuša  sa  još  ambicioznijim  projektom.  Mastrihtskim  sporazumom  Evropska  ekonomska  zajednica  prerasla  je  u  Ekonomsku  uniju  i  na  nju  su  države  članice,  u  cilju  daljeg  jačanja  ekonomske  i finansijske  integrisanosti  i međusobne solidarnosti, prenele  nova  ovlaštenja. Na  taj  način  se  nakon  1991.  godine  stvario  pravni  osnov  za  primenu  mera  i  instrumenata  EU  u  cilju  sprovođenja sledećih aktivnosti:  1. formiranja  unutrašnjeg  tržište  koje  se  karakteriše  ukidanjem  prepreka  za  slobodno  kretanje lica i protok robe, usluga i kapitala između država članica,  2. usklađivanja  nacionalnih  zakonodavstava  za  potrebe  nesmetanog  funkcionisanja  zajedničkog tržišta,  3. zabrane uvođenja svih carinskih dažbina i kvantitativnih ograničenja na uvoz i izvoz robe  između država članica,  4. uvođenja zajedničke trgovinske politike,  5. uvođenja zajedničke politike u oblasti poljoprivrede i ribarstva,  6. uvođenja zajedničke politike u oblasti saobraćaja,  7. uvođenja zajedničke politike u obasti zaštite čovekove okoline,  8. ustanovljavanja  sistema  koji  obezbeđuje  da  se  ne  krše  pravila  konkurencije  na  unutrašnjem tržištu,  9. jačanja konkurentnosti u obasti industrije,  10. unapređenja naučno‐istraživačkog rada i tehnološkog razvoja,  11. formulisanja politike u oblasti saradnje za razvoj,   12. podsticaja razvoju transevropskih mreža,  13. jačanja ekonomske i socijalne kohezije,   14. podsticanja  koordinacije  politike  zaposlenosti  i  razvoja  koordinirane  strategije   zapošljavanja;  15. ostvarivanja  visokog nivoa zdravstvene zaštite  16. vaspitanja  i obrazovanja i razvoja kulture država članica,  17. poboljšanja zaštite potrošača i  18. donošenja mera u oblasti  energetike, civilne zaštite i turizma.         Osnovni ciljevi EU su:  1. podržavanje privrednog i društvenog razvoja;  

- 48 -

2. potvrđivanje  vlastitog  identiteta  na  međunarodnoj  sceni  vođenjem  zajedničke  spoljne  i  bezbednosne  politike  (i  postepeno  stvaranje  zajedničke  odbrambene  politike,  koja  može  dovesti do zajedničke odbrane);   3. zaštita prava i interesa državljana država članica uvođenjem državljanstva EU;   4. čuvanje  i  dalji  razvoj  Unije  kao  prostora  slobode,  bezbednosti  i  pravde,  na  kome  je  slobodno  kretanje  lica  obezbeđeno  uz  paralelno  usvajanje  odgovarajućih  mera  iz  oblasti  kontrole  spoljnih  granica,  azila,  imigracije  i  borbe  protiv  organizovanog  kriminala  i  očuvanje tekovina Zajednice. 

2.2.1.1. Ostali ugovori, deklaracije i strategije od značaja za oblikovanje  procesa evropske ekonomske integracije  -

-

-

-

-

  Amsterdamski ugovor je rezultat rada međuvladine konferencije započete u Torinu 1996.  godine,  koga  su  ministri  spoljnih  poslova  potpisali  1997.godine,  a  koji  je  stupio  na  snagu   1999.  godine.  Ovim  ugovorom  između  ostalog  ojačana  je  uloga  Evropskog  parlamenta,   mogućnost siuspenzije države iz postupka donošenja odluka, Šengenski sporazum uvršten  u pravnu regulativu EU, veća zaposlenost utvrđena kao cilj EU.  Ugovor  iz  Nice  rezultat  je  međuvladine  konferencije  iz  2000.  godine,  potpisan  je  2001.godine, a stupio je na snagu 2003. godine. Na konferenciji se raspravljalo o sastavu i  funkcionisanju  institucija  EU  nakon  planiranog  proširenja  EU  sa  novim  državama  članicama, tako da je Ugovorom promenjen sastav i način delovanja evropskih institucija.  Ustavni  ugovor  usaglašen  je  na  međuvladinoj  konferenciji    i    potpisan  je  u  Rimu  2004.  godine.    To  je  pravni  akt  EU  koji  treba  da  zameni  dosadašnje  ugovore  (izuzev  Ugovor  o  Evropskoj zajednici za atomsku  energiju koji će i dalje biti na snazi  kao zaseban Ugovor) i  koji stupa na snagu kada ga budu ratifikovale sve države članice. Kada stupi na snagu uneće  značajne promene u funkcionisanju EU.  Bolonjska  deklaracija,  dokument  koji  je  potpisan    1999.  godine,  ima  za  cilj  stvaranje  evropskog  prostora  visokog  obrazovanja.  Do  2010.  godine  u  svim  državama  članicama   treba da se usklade sistemi  visokog obrazovanja. Bolonjski proces ima za cilj poboljšanje  kvaliteta visokog obrazovanja, i uvodi jedinstven bodovni sistem ocenjivanja.  Lisabonska strategija, usvojena u Lisabonu 2000. godine, sadrži skup zajedničkih strateških  ciljeva  i  program  aktivnosti  koji  povezuje  političke  inicijative  i    predviđene  privredne  reforme.  Cilj  je  da  do  2010.  godine  privreda  Evropske  unije  postane  najkonkurentnija  i  najdinamičnija  privreda  u  svetu  koja  se  temelji  na  znanju,  koja  je  sposobna  za  održivi  privredni  razvoj,  sa  najvećom  stopom  zaposlenosti  i  snažnom  privrednom  i  socijalnom  kohezijom.  

3. PROCESI ŠIRENJA EVROPSKE UNIJE  Proširenje  Evropske  unije  je  složen  proces  u  kojem  su  formulisani  kriterijumi  ulaska,  razvijeni mehanizmi pomaganja zemljama potencijalniim kandidatima, praćenja njihovog razvoja,    kao i postupci odlučivanja koji se tiču neposrednog proširenja 38.   38 Izvor: Prokopijević M., 2005., Evropska unija: uvod, Službeni glasnik, Beograd strana 343. 

- 49 -

3.1. USLOVI PROŠIRENJA    Osnovni uslovi za prijem novih čalnica Evropske unije bili su regulisani Članom O Rimskog  ugovora  koji  glasi:  Svaka  evropska  država  se  može  prijaviti  da  postane  član  Unjie.  Ona  treba  da  uputi  svoju  prijavu  Savetu,  koji  treba  da  se  jednoglasno  saglasi  posle  konsultovanja  Komisije  i  posle dobijanja saglasnosti Evropskog parlamenta, koji treba da se saglasi apsolutnom većinom od  ukupnog broja poslanika39.  Evropska unija je tokom devedesetih godina formulisala preciznije kriterijume za ulazak  zemalja  u  Uniju  imajući  u  vidu  razvoj  tranzicionih  zemalja  i  izražavajući  želju  da  primi  nove  članice bez ometanja i usporavanja procesa integracije.   Prvi korak u tom pravcu predstavljao je Samit u Kopenhagenu 1993. godine na kojem su  države‐članice  Evropske  unije  su  odlučile  da  prihvate  tranzicione  zemlje  u  članstvo  (ako  izraze  želju za tim članstvom), ako ispune određene uslove. Ti uslovi, poznati kao Kopenhagenski su:   1. Stabilnost  ustanova  koje  garantuju  demokratiju,  vladavinu  prava,  ljudska  prava  i  poštovanje i zaštitu manjina;   2. Funkcionalna  tržišna  privreda  i  sposobnost  da  izdrže  pritisak  konkurencije  i  tržišnih sila unutar Unije;   3. Sposobnost  da  prihvate  obaveze  članstva,  uključujući  pridržavanje  ciljeva     političke, ekonomske i monetarne Unije40. Na Samitu u Madridu u decembru 1995. formulisani su novi uslovi za ulazak u Evropsku  uniju.  Ti  uslovi  su  se  ticali  administrativnih  struktura  i  standarda.  Buduće  države‐članice  bi  trebalo ne samo da zakonodavstvo Evropske unije prenesu i ugrade u nacionalno zakonodavstvo,  već  da  ga  efikasno  primene  preko  odgovarajućih  administrativnih  i  sudskih  struktura.  Na  sastanku u Luksemburgu decembra 1997. godine novi uslov je dodat od strane Evropskog saveta  koji je podrazumevao da se od država koje teže da se uključe u  Evropsku unija očekuje da svoja  pravila  i  ustanove  usaglase  sa  odredbama  Amsterdamskog  ugovora  i  pri  tome  se  isticalo  prihvatanje čitavog Aquis communautaire41, tj. svih akata koje je Unija ikad usvojila, akoja su još  uvek na snazi.  

3.2. POSTURAK PROŠIRENJA    Prvi korak u postupku uzlaska neke zemlje u Uniju jeste formalno podnošenje zahteva za  članstvo  kojim  se  izražava  želja  za  pristupanje  Uniji.  Potom,  potrebno  je  mišljenje  Evropske  komisije  o  državi  kandidatu;  sledi  i  najvažniji  deo,  a  to  su  pregovori  o  pristupanju  Uniji,  koji  se  odvijaju u obliku međuvladinih konferencija između svake od država‐kandidata i Evropske unije o  svi  relevantnim  integrativnim  pitanjima.  Zatim  sledi  saglasnost  Evropskog  parlamenta  nakon  okončavanja  pregovora  i  jednoglasna  odluka  Saveta  o  prijemu.  Piše  se  ugovor  o  pristupanju,  a  zatim sledi proces ratifikacije kome podležu obe ugovorne strane.   39 Izvor: Isto, strana 344.  40 Izvor: Isto, strana 345.  41 Aquis communautaire – predstavlja zajedničku baštinu (nasleđe, tekovinu) Evropske zajednice, a u sebi 

sadrži sve važeće ugovore i pravne akte Zajednice koji su izvedeni iz njih, kao i presude Sude pravde.  Prihvatanje aquis communautaire‐a predstavlja jedan od glavih uslova za prijem novih članica i danas. 

- 50 -

3.3. KRUGOVI PROŠIRENJA EVROPSKE UNIJE    Proces proširenja EU započeo je 1973. godine, kada je Evropska ekonomska zajednica sa  šest  proširena  na  devet  zemalja  (pristupile  su  Velika  Britanija,  Danska  i  Irska).  Međutim,  ulazak  ove tri zemlje u EEZ je bio težak i za to postojali mnogi razlozi. Jedan od njih je bio taj što Velika  Britanija  dugo  nije  bila  spremna  da  se  odrekne  dela  svog  nacionalnog  suvereniteta  tako  što  bi  prihvatila  nadnacionalnost  u  međunarodnim  odnosima.  Godine  1961.  Velika  Britanija,  Danska,  Irska  i  Norveška  su  podnele  kandidature  za  prijem  u  članstvo  EEZ.  Međutim,  na  kandidaturu  Velike Britanije je stavljen veto od strane Fransuske, a ostale tri zemlje su povukle svoje molbe za  prijem.  Ista  situacija  se  deslila  1967.  godine  kada  je  Francuska  bila  protiv  kandidatura  ovih  država.  Ugovor  o  pristupanju  ovih  država  Zajednici  je  potpisan  tek  1972.  godine  kao  posledica  veoma  dugih  pregovora  koji  su  se  odnoslili  na  pitanja  poljoprivrede,  finansiranja  budžeta  Zajednice  i  odnosa  sa  Komonveltom.  Danska,  Irska  i  Velika  Britanija  su  pristupile  Zajednici  1.  januara  1973.  godine,  dok  je  u  Norveškoj  referendumom  odbijeno  pristupanje  tesnim  ishodom  glasanja (53,5% je glasalo protiv, a 46,5 % za).   Drugo  proširenje  Zajednice  je  bilo  1.  januara  1981.  godine  kaka  Grčka  postaje  njen  punopravan  član. Ona je nekoliko godina pre vojnog udaara  1967. godine, pregovarala o statusu  pridruženog člana Zajednice i odmah nakon uspostavljanja demokratske vlasti zatražila je prijem  za ulazak. Grčka je podnela kandidaturu 1975. godine, pa je do prijema čekala više od pet godina.   Treće  proširenje  je  bilo  1.  januara  1986.  godine  kada  su  Portugal  i  Španija  pristupile  Zajednici. Ove države su na prijem čekale osam i po godina od datuma podnošenja kandidatura za  članstvo.  Pošto  su  im  zastareli  industrijski  i  agrikulturalni  sektori  i  težeći  da  utvrde  ponovo  uspostavljenu demokratiju nakon perioda diktature, Španija i Portugal su smatrale da im je ulazak  u  Zajednicu  jedino  rešenje  ovih  problema.  Njihovim  ulaskom,  Zajednica  je  postala  Evropa  dvanaestorice.   Četvrto proširenje, sada već Evropske unije, bilo je 1. januara 1995. godine, kada su joj se  formalno priključile tri zemlja: Austrija, Švedska i Finska, članice Evropske asocijacije za slobodnu  trgovinu  (EFTA).  Evropski  parlament  je  u  Strazburu  doneo  odluku  o  prijemu  ovih  zemalja  u  Evropsku  uniju,  kao  i  Norveške.  Međutim,  od  1.  januara  Unija  obuhvata  15  zemalja,  pošto  je  u  Norveškoj na referendumu opet odbijeno pritupanje te zemlje Uniji. Prijem Austrije je naišao na  velike  otpore,  ne  zbog  ekonomskih  i  finansijskih,  već  zbog  političkih  razloga.  Austrija  je  bila  industrijsko  i  poljoprivredno  razvijena  zemlja,  ali  prepreka  je  bila  njena  neutralnost  na  koju  se  obavezala Državnim ugovorom 1955. godine potpisanim u Beču. Četiri ključne razlike i povod za  neslaganje  Austrije  i  Evropske  unije  su  bili  problemi  koji  su  se  odnosili  na  dvojno  prebivalište,  17 

tranzit, poljoprivredu i zaštitu životne sredine.  Peto  proširenje  Evropske  unije,  dosad  najveće  i  istorijsko  proširenje,  ostvareno  je  1.  januara  2004.  godine,  kada  je  formalno  izvršen  uzlazak  deset  novih  država  u  Uniju:  Mađarska,  Slovenija, Slovačka, Češka, Poljska, Estonoja, Litvanjija, Letonija, Kipar (grčki deo) i Malta. "Evropa  petnaestorice"  postaje  "Evropa  dvadesetpetorice"  čime  Evropska  unija  značajno  proširuje  svoje  granice  prema  Istoku  i  Jugu  Evrope.  Ulaskom  deset  novih  članica,  od  kojih  osam  bivših  komunističkih  zemalja  istočne  i  centralne  Evrope  (Poljska,  Češka,  Slovačka,  Mađarska,  Slovenija,  Litvanija,  Letonija,  Estonija)  i  dve  ostrvske  države  (Malta  i  Kipar),  dovršeno  je  do  sad  najveće  i  najprotivrečnije proširenje EU‐a, koje se s pravom ocenjuje kao “istorijsko”.  

- 51 -

Šesto proširenje izvršeno je 2007. Godine prijemom Bugarske i Rumunije.  Poslednje proširenje izvršeno je ove godine prijemom Hrvatske. 

4. Članice evropske unije  Evropska unija (EU) je rezultat procesa saradnje i integracije koja je počela 1951. između  šest država (Belgija, Nemačka, Francuska, Italija, Luksemburg i Holandija).   Posle  skoro  pedeset  godina,  sa  šest  talasa  pripajanja  (1973.  Danska,  Irska  i  Velika  Britanija,  1981.  Grčka,  1986.  Španija  i  Portugalija,  1995.  Austrija,  Finska  i  Švedska,  2004.  Slovenija,  Poljska,  Mađarska,  Češka,  Slovačka,  Litvanija,  Letonija,  Estonija,  Kipar  i  Malta,  2007. Bugarska i Rumunija i 2013. Hrvatska) EU danas ima 28 zemalja članica.  1. Austrija  2. Belgija  3. Bugarska  4. Češka   5. Danska  6. Estonija  7. Finska  8. Francuska  9. Nemačka  10. Grčka  11. Mađarska  12. Irska  13. Italija  14. Kipar  15. Letonija  16. Litvanija  17. Luksemburg  18. Malta  19. Hrvatska  20. Holandija  21. Poljska  22. Portugalija  23. Rumunija  24. Slovačka  25. Slovenija  26. Španija  27. Švedska  28. Ujedinjeno Kraljevstvo       

- 52 -

Slika 2: Pozicija zemalja RU u okviru Evropskog kontigenta 

Misija Evropske unije je da organizuje odnose među zemljama članicama i njihovih naroda  na osnovama solidarnosti.  Glavni ciljevi su:  1. promocija  ekonomskog  i  socijalnog  progresa  (jedinstveno  tržište  je  osnovano  1993.  godine; jedinstvena moneta 1999)  2. predstavljanje identiteta Evropske unije na međunarodnoj sceni (kroz EU pomoć ne EU  zemljama,  zajedničke  međunarodne  i  sigurnosne  rezolucije,  akcije  u  međunarodnim  krizama, zajednička pozicija među međunarodnim organizacijama)  3. predstavljanje evropskog građanstva (koji ne menja nacionalno građanstvo)  4. razvijanje polja sloboda, bezbednosti i pravde  5. održavanje i građenje zakona EU  Primarne  brige  Evropske  unije  je  postavljanje  pojedinaca  i  njihovih  interesa  u  srce  evropskih  integracija.  Evropske  institucije  smatraju  poštovanje  fundamentalnih  prava  kao  osnovnog  principa  Evropskog  zakona  i  razvile  su  zakonodavstvo  o  slobodi  kretanja  u  okviru  Evropske unije.  Sa Rezolucijom iz Mastrihta, veza između građana u zemljama članicama i Evropske unije  je  postala  direktnija,  kreiranjem  koncepta  evropskog  državljanstva,  koje  je  predstavilo  serije  građanskih  i  političkih  prava.  Ova  su  prava  dalje  razvijena  kroz  Amsterdamsku  rezoluciju,  koja  takođe precizira vezu između nacionalnih državljanstava i Evropskog državljanstva.  Imajući  u  vidu  ekonomski  aspekt,  moguće  je  izdvojiti  nekoliko  koncentričnih  krugova  evropske integracije.  

- 53 -

Prvi krug (osnovno jezgro evropske integracije) obrazuje 12 država članica  ekonomske i  monetarne  EU.  To  su:  Austrija,  Belgija,  Finska,  Francuska,  Grčka,  Holandija,  Irska,  Italija,  Luksemburg, Nemačka, Portugal i Španija.  Drugi krug obrazuju tri države koje formalno ispunjavaju uslove za učešće u ekonomskoj  i  monetarnoj  EU,  ali  koje  zbog  velikog  otpora  građana  nisu  spremne  da  se  odreknu  monetarnog  suvereniteta  i  prihvate  nadležnost  nadnacionalnih  institucija,  pa  se  nalaze  u  fazi  unutrašnjeg  (zajedničkog) tržišta. To su: Danska, Švedska i Velika Britanija.  Treći krug obrazuju četiri male evropske države koje i bez formalnog članstva u EU imaju  status  ravnopravnog  učesnika  na  njenom  unutrašnjem  (zajedničkom)  tržištu.  To  su:  Island  i  Norveška  (kao  članice  evropskog  ekonomskog  prostora  i  Šengenskog  sporazuma),  Lihtenštajn  (kao član evropskog ekonomskog prostora), i Švajcarska.  Četvrti krug obrazuje 10 država koje su od 1.maja 2004. godine formalno uključene u EU.  Ove države su ekonomski slabe i biće im potreban period od najmanje jedne decenije dinamičnog  socijalnog i privrednog razvoja da bi u punoj meri koristile tekovine ekonomske i monetarne EU.  To  su:  Češka,  Estonija,  Kipar,  Letonija,  Litvanija,  Mađarska,  Malta,  Poljska,  Slovačka  i  Slovenija.  Pošto su  Rumunija i Bugarska priključene l. januara 2007. godine a Hrvatska 1. jula 2013.  godine,  ovaj krug danas ima 13 država.  Posle  velikog  proširenja  EU  2004.  godine  i  uključivanja  bivših  komunističkih  država  istočne  i  centralne  Evrope,  žitelji  „stare  petnaestorke“  su  počeli  novopridošle  države  članice  da  okrivljuju za sve ekonomske i socijalne probleme koji su se u međuvremenu pojavili i da pokazuju  sve  veći  otpor  prema  daljem  širenju  EU,  naročito  planiranom  prijemu  Turske  (mada  datum  još  nije utvrđen, pominjala se 2015. godina).   Aktuelna  kriza  EU  nikako  nije  prva,  a  verovatno  ni  poslednja  sa  kojom  se  suočava  ova  organizacija, mada bi zaista mogla da označi njen kraj ovakve kakvu sada poznajemo.   „Evroskeptici“  koriste  ovaj  agrument  da  dokažu  uzaludnost  koncepta  koji  se,  kako  tvrde,  rastače  i  politički  (sukob  povodom  Iraka  i  statusa  KiM),  i  ekonomski  (svađa  povodom  učešća  svake članice u prikupljanju i trošenju zajedničkih para), i institucionalno (ko će imati prevlast u  odlučivanju). Zato smatraju da buduće članice ne treba baš toliko da brinu kada će ući u EU, niti da  se  trude  da  po  svaku  cenu  ispune  uslove  koji  su  im  postavljeni,  jer  dok  sve  obave,  EU  više  neće  postojati (bar ne u obliku koji sada egzistira).  „Evroentuzijasti“,  međutim,  veruju  da  će  Unija,  posle  izvesnog  zamora  i  zastoja  (koji  uključuje  i  predah  od  novog  proširenja),  ponovo  stati  na  noge,  možda  čak  moćnija,  jača  i  jedinstvenija  nego  ikada,  sa  jasnijom  vizijom  daljeg  razvoja  i  efikasnijim  strukturama,  pošto  će  preispitati  svoju  ulogu,  unutrašnju  organizaciju  i  institucije,  odnose  sa  svetom  i  razvojne  mogućnosti i otkriti način da prevaziđe podele i slabosti koje su i dovele do krize. 

  5. EKONOMSKI ASPEKTI PROŠIRENJA EVROPSKE UNIJE  5.1. Uticaj proširenja na nove članice    Ekonomski  gledano,  dobici  za  novopridošle  članice  su  jasni.  Novim  članicama  EU  bruto  društveni  proizvod  je  porastao  u  proseku  za  5%  u  2004.  godini,  a  ekonomisti  predviđaju  i  dalji  rast, čak i dvostruko veći od rasta u 15 starih članica EU.  

- 54 -

Ekonomski  položaj:  Godine  2005,  EU  je  imala  najveću  ekonomiju  na  svetu  sa,  BDP  od  9.486•10¹² evra (ili 12.427•10¹² USD sa kursom od 1,31$ za 1 evro 11. januara, 2005.  Životni standard: Sledi tabela sa podacima o BDP po glavi stanovnika u svakoj državi EU  ponaosob. Podaci su iz 2004.    Tabela 1: Podacima o BDP po glavi stanovnika u svakoj državi EU ponaosob. Podaci su iz 2004.  BDP (PPP)po  BDP (nominal)  Države članice  BDP (PPP)  po stanovniku  stanovniku  millions of    međ. dolara  međ. dolara  međ. dolara  12,954,042  Evropska unija  28,477  29,763  33,436  1. Luksemburg  72,945  76,224  2. Republika Irska  179,516  42,859  49,533  3. Danska  195,788  36,079  48,530  4. Austrija  286,767  35,002  37,378  5. Finska  171,848 32,822 36,928  6. Belgija  338,452 32,500 35,843  7. Ujedinjeno Kraljevstvo  1,911,943 31,628 36,875  8. Nemačka  2,605,373 31,572 33,356  9. Švedska  283,802 31,235 39,562  10. Francuska  1,900,467  30,322  33,387  11. Italija  1,726,869  29,727  30,144  12. Španija  1,145,078 27,542 27,815  13. Grčka  261,018 23,519 20,545  14. Slovenija  46,384 23,250 17,535  15. Kipar  18,563 22,334 20,500  16. Malta  8,103 20,365 13,847  17. Portugalija  210,049  19,949  17,224  18. Češka  198,931  19,478  12,587  19. Mađarska  179,606 18,492 11,375  20. Estonija  23,927 17,802 10,342  21. Slovačka  93,288 17,239 9,471  22. Litvanija  52,705 15,443 8,310  23. Poljska  526,253 13,797 8,410  24. Letonija  31,841  13,784  8,401  25. Bugarska  76,696  10,003  3,686  26. Rumunija  204,412 9,446 5,254  27. Hrvatska  57,983 17,885 8,710    Izvor podataka: MMF (PPP je skraćenica za Purchasing‐Power‐Parity, treba prevesti BDP  EU  je  manji  od  BDP  Sjedinjenih  Američkih  Država  koji  iznosi  USD  38,031  po  glavi  stanovnika  (2004).   

- 55 -

Procenjuje se da je privreda Letonije zabeležila rast od 8,5% u 2004. godini, najveći u EU,  a prosečan rast u celoj EU je bio 2,4% . Litvanija, Estonija, Slovačka i Poljska su, takođe, zabeležile  dobre rezultate, sa rastom od 6,7 %, 6,2 %, 5,5 % i 5,3 % u 2004. godini.42   Administrativni  problemi u  vezi  sa  isplatom pomoći  EU  poljoprivrednicima  su  bili manji  nego  što  se  predviđalo.  Na  primer,  1,4  miliona  poljskih  poljoprivrednika  se  uspešno  prijavilo  za  direktne isplate. Statistička agencija EU („Evrostat“) procenjuje da je prosečan prihod na farmama  10 novih članica porastao za više od 50 % u 2004. godini.  U  isto  vreme  strukturni  i  kohezioni  fondovi  EU  su  mnogo  investirali  u  zastarelu  infrastrukturu  novih  članica.  U  toku  2004.  godine  više  od  1,3  milijardi  evra  je  isplaćeno  novoj  evropskoj desetorki kroz ove fondove. U stvari, sve nove članice su bile neto korisnici budžeta EU i  2004. godine. Prema relevantnim podacima iz 2004. godine, 10 novopridošlih zemalja članica EU  su  u  budžet  EU  uplatile  ukupno  3,2  milijarde  evra,  dok  su  sva  plaćanja  koja  su  one  dobile  bila  vredna skoro 6 milijardi evra. Njihova ukupna korist je bila 2,8 milijardi evra. Reč je o značajnim  investicijama u infrastrukturu, istraživanje, promociju preduzeća, zaštitu životne sredine, turizam,  obuku, razvoj demokratije i inovacije.43  Danas,  kada  mnogi  veruju  da  u  SFRJ  nije  bilo  mogućno  zajedno  živeti,  postavlja  se  zajednički  cilj  ‐  uklopiti  se  u  evropske  integracije.  Kruna  te  integracije  bi  trebalo  da  bude  pristupanje  EU,  koja  je  mnogo  više  od  šest  republika,  pet  naroda,  četiri  religije,  tri  jezika,  dva  pisma i jedne države. Reč je o skupu država i naroda koji teže da se povežu, ujednače, unificiraju,  uniformišu,  da  imaju  iste  zakone,  isti  novac,  istovremeno  zajedničko  i  jedinstveno  tržište  i  da  uspostave iste obrasce funkcionisanja i komuniciranja na svim delovima EU.  Svaka ozbiljnija razvojna strategija Srbije bi morala da uvaži svetske integrativne tokove,  a  posebno  tokove  evropske  integracije.  Stoga  je  neophodno  razmišljati  o  mogućnostima  njenog  uključivanja  u EU. Potrebno  je preispitati kako objektivne tako i subjektivne mogućnosti  Srbije  i  koliko je ona daleko od zahtevanih i postignutih standarda EU. Međutim, to nije sve, neophodno je  razviti globalnu strategiju razvoja Srbije na putu evropske integracije. 

5.2. Uticaj proširenja na petnaest starih članica  Dolazak 13 novih članica je koristio, kažu ozbiljni ekonomisti, ne samo njima samima već i  starim  članicama.  Proširenje  se  pokazalo  kao  dobra  i  dobitna  kombinacija.  Pristupanje  je  podstaklo  trgovinu.  Uvoz  i  izvoz,  između  starih  i  novih  država  članica  je  znatno  porastao  od  trenutka  pristupanja.  Pošto  privrede  12  novih  država  članica  rastu,  kompanije,  trgovci  i  poljoprivrednici iz 15 starih država članica prave dobar posao sa tim novim državama članicama.   Još preciznije rečeno, 15 zemalja članica EU oseća koristi od proširenja već više od jedne  decenije. Kako su životni standard i privrede 12 novih članica  podstaknuti na rast perspektivom  proširenja, izvoz iz „evro‐zone“ u nove članice je povećan za 140% između 1993. i 2003. godine.44 

42 Rochon Louis‐Philippe & Rossi Sergio, Monetary and Excahange Rate Systems, Edward Elgar, Cheltenham, 

UK * Northampton, MA, USA, 2007, str. 145‐160. 

43 Nello, Susan Senior, The European union (Economics, Policies and History), The McGraw‐ Hill, Berkshire, 

2005., str.193‐215.  

44 Rochon Louis‐Philippe & Rossi Sergio, op. cit., str. 140‐150. 

- 56 -

U to spada i trgovina poljoprivrednim proizvodima. Pored toga, novi trendovi pokazuju da su nove  države članice povećale uvoz proizvoda visokog stepena dorade iz 15 starih članica EU.   Proširenje je podstaklo ukupna strana direktna ulaganja 12 novopridošlih država članica,  a među najvećim investitorima kompanije iz 15 starih država članica. Austrija je, na primer, sada  drugi po veličini strani investitor u Sloveniji, Rumuniji i Bugarskoj, a treći u Mađarskoj, Slovačkoj i  Češkoj.45  Podaci „Evrostata“ pokazuju da su kompanije iz 15 zemalja EU u 2004. godini uložile 13,8  milijardi  evra  u  10  novih  država  članica,  što  je  znatan  porast  u  odnosu  na  7  milijardi,  koliko  je  uloženo  2003.  godine.  To  je  ipak  manje  nego  što  je  uloženo  u  godinama  pre  pristupanja  (17,2  milijarde evra u 2001. godini), a i samo je deo ukupnih međusobnih ulaganja 15 zemalja EU (156  milijardi evra 2004. godine).  U  to  vreme  procenjivalo  se  da  će  proširenje  EU  povećati  bruto  društveni  proizvod  15  zemalja EU za 0,7 % u toku sledeće decenije. Jednako je važna, kao i pozitivni ekonomski trendovi,  i  činjenica  da  se  nije  ostvarilo  nijedno  od  predviđanja  „sudnjeg  dana“  od  pre  godinu‐dve  dana.  Najvažnije je istaći da se nisu ostvarila strahovanja da će primanje 12 novih zemalja članica u EU,  kao i sloboda data njihovim građanima da dođu i rade u 15 starih zemalja članica EU, biti nesreća  koja  će  dovesti  do  „velikog  egzodusa“  sa  istoka.  To  važi  i  za  zemlje,  kao  što  su  Velika  Britanija,  Švedska  i  Irska,  koje  su  svoja  tržišta  rada  potpuno  otvorile  od  1.maja  2004.  godine,  ali  i  za  one  države članice koje su odabrale da koriste „tranzicione periode“, pri čemu je tržište rada otvoreno,  ali sa posebnim uslovima za radne dozvole za Istočnoevropljane.    U  stvari,  nijedan  od  predviđenih  scenarija  propasti  se  nije  desio,  ni  onaj  o  rastu  jeftinog  uvoza  bez  presedana,  ni  onaj  o  masovnim  migracijama,  niti  onaj  o  zdravstvenim  strahovima  od  hrane sa kvalitetom ispod standarda. Nijedna od tri zaštitne klauzule za ekonomske poremećaje,  unutrašnje tržište ili unutrašnje poslove nije upotrebljena. Time se ponavlja model iz prethodnih  proširenja,  naročito  u  vreme  pristupanja  Španije  i  Portugala  1986.  godine,  kada  su  zaštitne  klauzule  o  velikom  ekonomskom  uvozu  i  imigraciji  ugrađene  u  ugovore,  kao  odgovor  na  zabrinutost javnosti, ali nikada nisu upotrebljene.  5.3. Kandidati za članstvo, ostale zemlje    Zvanične zemlje kandidati za članstvo su Island, Makedonija, Turska, Crna Gora i Srbija za  koje  se,  ne  zna  kada  će  tačno  postati  članice  unije.  Turska  je  država  oko  koje  se  vode  razne  polemike unutar EU o tome da li bi trebala da bude primljena u članstvo. Zemlje koje su zvanično  registrovane kao potencijalni kandidati su Albanija i Bosna i Hercegovina.  Mnoge  države,  kao  što  su  Norveška,  Švajcarska  i  Lihtenštajn,  ne  žele  da  uđu  u  EU,  ali  s  njom imaju specijalne sporazume.  Glavna  pitanja  sa  kojima  se  Evropska  unija  u  ovom  trenutku  bavi  je  njeno  proširenje  na  jug  i  istok,  odnosi  sa  Sjedinjenim  Američkim  Državama,  revizija  pravila  Pakta  za  stabilnost  i  ratifikacija Ustava Evropske unije od strane država članica. 

45 Isto.

- 57 -

III DEO: INSTITUCIJE EVROPSKE UNIJE   

1. POJAM I ZNAČAJ INSTITUCIJA EVROPSKE UNIJE    Evropska  unija  se  razlikuje  od  drugih,  savremenih  međunarodnih  organizacija,  po  tome  što  je  karakteriše  princip  nadnacionalnosti.  Ovaj  princip  podrazumeva  da  postoji  jedinstvena  nezavisna ustanova koja radi isključivo u interesu organizacije, odnosno EU – Evropska komisija.  Institucije  EU  u  mnogo  čemu  nude  potpuno  nova  i  originalna  rešenja  organizovanja  i  načina odlučivanja. To je rezultat činjenice da je EU više od proste konfederacije država, ali manje  od federalne države.  Kako  uskladiti  nadnacionalni  (zajednički)  interes  Unije  sa  nacionalnim  (posebnim)  interesima država članica?  U  EU  to  je  razrešeno  kroz  zajedničke  institucije  na  koje  su  države  članice  prenele  deo  svoga suvereniteta jasno određujući šta je nadnacionalni a šta međuvladin karakter Unije.  Ono  što,  ipak,  onemogućava  prerastanje  (definisanje)  EU  kao  federacije  jeste  postojanje  institucija u kojima su zastupljeni interesi država članica i njenih građana – Evropski savet, Savet  EU i Evropski parlament.  Nadnacionalnosti  EU  doprinose  i  zakonodavne  aktivnosti  ovih  organa,  koji  po  sebi  predstavljaju jedan od izvora komunitarnog prava, usvajanje obavezujućih akata (regulative) koje  obavezuju  sve  države  članice  i  koje,  osim  direktne  primenljivosti,  imaju  i  svojstvo  neposrednog  dejstva  jer  obavezuju  fizička  i  pravna  lica  u  državama  članicama.  Konačno,  postojanje  sudskog  organa  čija  je  nadležnost  obavezna,  odluke  obavezujuće  i  konačne,  daje  potpun  okvir  nadnacionalnom institucionalnom okviru EU.  Umesto  principom  podele  vlasti  (zakonodavna,  izvršna  i  sudska)  odnosi  među  institucijama EU određeni su principom institucionalne ravnoteže, ili balansa.  Princip  institucionalne  ravnoteže,  ili  balansa,  podrazumeva  da  institucije  EU  deluju  isključivo  u  okviru  svojih  nadležnosti,  odnosno  u  skladu  sa  ovlašćenjima  koje  su  im  poverene  Osnivačkim ugovorima, odnosno Lisabonskim ugovorom.  U  skladu  sa  Ugovorom,  tri  institucije,  koje  čine  „institucionalni  trougao“  prilikom  donošenja  regulative  EU  u  okviru  redovnog  postupka  (saodlučivanje),  su  Komisija  (isključivi  predlagač  regulative),  Savet  i  Evropski  parlament  (zajedno  obavljaju  zakonodavne  i  budžetske  funkcije). Prilikom ovih postupaka pomenute institucije ne smeju da prekorače svoje nadležnosti,  odnosno da ulaze u delokrug rada drugih institucija EU. O poštovanju ovog principa brine se Sud  pravde EU, vodeći računa o kršenju i zloupotrebi nadležnosti i  ovlašćenja, povredi bitnih pravila  postupaka,  odnosno  povredi  Ugovora  ili  bilo  kog  drugog  propisa  koji  se  odnosi  na  njegovu  primenu.  Evropska unija ima nekoliko institucija od kojih su najvažnije:  1. Evropski parlament (754 članova),  2. Savet Evropske unije (ili 'Savet ministara') (28 članova),  3. Evropski savet,  4. Evropska komisija (28 članova), 

- 58 -

5. Evropski sud (28 sudija) i  6. Evropski finansijski sud (28 članova).  Postoji nekoliko finansijskih tela:  1. Evropska  centralna  banka  (koji  zajedno  sa  nacionalnim  (narodnim)  bankama  čini  Evropski sistem centralnih banaka) i  2. Evropska investiciona banka (uključujući Evropski investicioni fond)  Postoji  još  mnogo  tela  zadužena  za  sprovođenje  objektivne  politike  i  pravde.  To  su  tzv.  Agencije Evropske unije.  Na sledećoj tabeli dat je i prikaz institucija Evropske Uije:  Tabela 2. Institucije EU EU institucije Evropska komisija Evropski parlament (EP)

Savet ministara Evropski savet

Evropski sud pravde

Evropska centralna banka Komitet regija Ekonomija i društvo

Sud revizora

Odgovornosti Inicijative, administracija, nadgledanje primene EU politika i zakonodavstva; Direktno izabrani predstavnici građana EU, istražuju operacije drugih institucija i izvesnih oblasti, dele vlast sa Savetom u determinisanju zakonodavstva EU; Predstavlja gledišta nacionalnih vlada i zajednički sa EP uređuje mnoge oblastima, oblikuje zakonodavstva EU; Redovni samiti čelnika država i vlada, utvrđivanje širokog dnevnog reda i poslednje utočište u traženju sporazuma po pitanjima koja razdvajaju Najviši evropski sud, upravlja spornim pitanjima u pravu EU između država članica i EU institucija i obezbeđuje preliminarna pravila na zahtev nacionalnih sudova u slučajevima gde su uključena privatna lica; Odgovorna za utvrđivanje visine kamatnih stopa i kontrolu ponude novca jedinstvene evropske valute evro; Komitet savetnika od 317 članova predstavnika lokalnih i regionalnih interesa u EU; Savet ministara od 317 članova predstavnika interesa radnika, zaposlenih i organizacija potrošača u EU Revizorska kancelarija EU, odgovorna za kontrolu prihoda i troškova EU budžeta

Lokacije Brisel i Luksemburg Strazbur (plenarne sednice); Brisel (MEP kancelarije, sastanci komiteta i održavanje nekih plenarnih sednica); Luksemburg (administracija) Brisel (neki sastanci u Luksemburgu) Gradovi u državama članicama u kojima su sedišta predsednika država Luksemburg

Frankfurt na Majni Brisel Brisel

Luksemburg

Izvor: Eurostat   Sedišta institucija Evropske unije:  1. Evropska  unija  nema  zvanični  glavni  grad,  a  sedišta  njenih  institucija  se  nalaze  u  nekoliko različitih gradova. Brisel je sedište Evropske komisije i Saveta Evropske unije 

- 59 -

(Savet  ministara),  kao  i  domaćin  sastanaka  i  plenarnih  zasedanja  Evropskog  parlamenta. Brisel se upravo zbog ovoga smatra de fakto glavnim gradom EU.  2. Strazbur je sedište Evropskog parlamenta i domaćin je većine plenarnih zasedanja.  3. Evropski sud i sekretarijat Evropskog parlamenta se nalaze u Luksemburgu.  4. Evropska centralna banka je smeštena u Frankfurtu. 

1.1. EVROPSKI SAVET    Telo  koje  je  stupanjem  Lisabonskog  ugovora  na  snagu  izrekom  dobilo  epitet  glavnog  organa.  ES  okuplja  predsednike  država  ili  vlada  država  članica  Evropske  unije,  predsednika  Evropske komisije i Evropskog saveta. Sastanci Evropskog saveta organizuju se dva puta godišnje,  uz mogućnost sazivanja još najviše dva sastanaka. Lisabonskim ugovorom ustanovljena je pozicija  predsednika  Evropskog  saveta,  koji  se  bira  na  dve  i  po  godine,  čime  je  zamenjen  dosadašnji  princip predsedavanja predsednika države ili predsednika vlade države koji se po sistemu rotacije  menja  na  svakih  šest  meseci.  Uloga  Evropskog  saveta  je  u  donošenju  političkih  smernica  EU,  te  usaglašavanju  interesa  i  stavova  država  članica.  Evropski  savet  ima  i  ovlašćenje  da  sam  donosi  obavezujuća  akta,  uz  ograničenje  da  ne  donosi  akte  zakonodavnog  karaktera,  ali  koji  su  obavezujući za onoga na koga se odnose.  Odluke  Evropskog  saveta  su  vezujuće  za  institucije  EU.  Savet  ima  moć  da  određuje  politički smer EU.  Evropski savet  se razvio  iz povremenih  sastanaka na vrhu(samita) predsednika  država  i  vlada članica Evropske ekonomske zajednice šezdesetih godina 20. Veka. Ovakvi sastanci postal su  od  1975.  Godine  redovna  praksa  dva  puta  godišnje  na  inicijativu  tadašnjeg  francuskog  predsednika  Valeri  Žiskar  D’Estena.  Formalno  je  priznat  1986.  Godine  Aktom  o  jednoj  Evropi  (Single European Act)  Čelnici država ili vlada zemalja EU sastaju se najmanje dva puta u godini (maj, decembar)  zajedno sa predsednikom Evropske komisije kako bi raspravljali o pitanjima bitnim za Uniju, i dali  politički podsticaj za dalje aktivnosti. To političko telo ima ključnu ulogu u usaglašavnju interesa i  stavova država članica.  Unutar  Evropskog  saveta  posebno  je  istaknuta  uloga  predsednika  Saveta.  Tu  funkciju  svakih šest meseci vrši predsednik one države koja predsedava Evropskom Unijom.  Evropski savet može da donosi pravno obavezujuće akte, a tada se smatra da ih je doneo  Save EU u sastavu predsednika država ili vlada budući das am Evropski savet nije formalno telo  koje može samo da donosi odluke.   

1.2. Evropski parlament    Evropski  parlament  predstavlja  jednu  polovinu  zakonodavsta  Evropske  unije.  736  (usko  će biti 754) evropskih poslanika direktno biraju državljani EU svakih pet godina. Iako se poslanici  biraju po državnom ključu, oni se organizuju po političkim grupama, a ne po državljanstvu. Svaka  država  članica  ima  određeni  broj  poslanika,  a  oni  se  u  nekim  slučajevima  biraju  po  nacionalnim 

- 60 -

izbornim  jedinicama.  Parlament  i  Savet  Evropske  unije  zajedno  usvajaju  zakone  u  skoro  svim  oblastima  pod  redovnom  zakonodavnoj  proceduri.  Ovo  se  takođe  odnosi  i  na  budžet  Evropske  unije.  Konačno,  Evropska  komisija  odgovara  Evropskom  parlamentu,  potrebna  joj  je  njegovo  odobrenje  za  imenovanje  i  mora  da  podnosi  izveštaje  Parlamentu.  Predsednik  Evropskog  parlamenta  predstavlja  Parlament.  Predsednika  i  potpredsednika  Parlamenta  biraju  poslanici  svake dve i po godine.   Ugovor  predviđa  da  Evropski  parlament  zajedno  sa  Savetom  obavlja  zakonodavne  i  budžetske  funkcije.  Lisabonski  ugovor  je  ojačao  ulogu  EP  i  proširio  domen  primene  redovnog  zakonodavnog  postupka  na  nove  oblasti  (zajednička  poljoprivredna  politika,  tržišna  pitanja,  pogranična  kontrola,  azil,  imigracija,  pravosudna  i  policijska  saradnja).  EP  bira  i  predsednika  Komisije.  Evropski parlament (European Parliament) je institucija koja reprezentuje 492 miliona  građana, I u okvirima kompetencija EU, sa Savetom ko‐zakonodavno telo Evropske unije. Jedino je  telo  na  nivou  Unije  koje  se  bira  neposredno  od  strane  građana.  Evropski  parlament  ima  754  poslanika,  koji  se  biraju  na  neposrednim  izborima  na  mandat  od  pet  godina.  To  je  najveći  multinacionalni  parlament  na  svetu  i  formiran  na  demokratskim  osnovama.  EP  je  jedini  neposredno izabrani i neposredno legitiman organ Evropske unije. Sedište Evropskog parlamenta  je  u  Strazburu.  Generalni  sekretarijat  se  nalazi  u  Luksemburgu,  ali  se  sve  veći  broj  službi  sekretarijata premešta u Brisel. Većina zasedanja odbora održava se u Briselu.   Ako  Ugovorom  o  EU  nije  drugačije  predviđeno  Evropski  parlament  odlučuje  prostom  većinom  glasova  prisutnih  poslanika.  Najmoćnije  pravo  Evropskog  parlamenta  je   izglasavanje  nepoverenja  Komisiji  za  što  je  potrebno  dve  trećine  glasova  prisutnih  članova  Evropskog  parlamenta.  Osnovna  ovlašćenaja  Evropskog  parlamenta  su  politička,  kontrolna,  zakonodavna,  budžetska i savetodavna.    Evropska zajednica za ugalj i čelik, Evropska ekonomska zajednica i Evropska zajednica  za  atomsku  energiju  imale  su  Parlamentarnu  skupštinu  u  koju  su  bili  delegirani  predstavnici  nacionalnih parlamenata. Skupština je zajedno sa Savetom EZ postojala kao budžetska služba triju  zajednica. Ona je 1958. godine sama sebe nazvala Parlamentom. Taj naziv je, međutim, potvrđen  tek  u  Jedinstvenom  evropskom  aktu  koji  je  stupio  na  snagu  1.  jula  1987.  Ovlašćenja  EP  su  Ugovorom iz Mastihta (1993), Ugovorom iz Amsterdama (1999) i Ugovorom iz Nice (2000) stalno  proširivana.  Ovlašćenja  EP  su,  ipak,  u  oblastima  zajedničke  spoljne  i  bezbednosne  politike,  policijske i pravosudne saradnje u krivičnim predmetima, socijalne politike, politike zapošljavanja  kao i u privrednim odnosima sa inostranstvom EU, ograničena.   Parlament se bira na neposrednim izborima sa univerzalnim biračkim pravom, svakih pet  godina od 1979.   Državama  članicama  EU  Osnivačkim  ugovorom  je  dodeljen  broj  predstavničkih  mesta  u  Europskom parlamentu. Taj broj donekle odražava veličinu stanovništva država članica.   Bitne  funkcije  Europskoga  parlamenta:  zakonodavna;  kontrolna;  nadzor  nad  Evropskom  komisijom; te usvajanje budžeta EU.   Zakonodavna  funkcija  ‐  Zajedno  sa  Evropskim  savetom  Evropski  parlament  predstavja  zakonodavnu polugu Evropske unije. Parlament i Savet sudeluju u zakonodavnoj vlasti sprovodeći  je kroz četiri osnovna postupka:  

- 61 -

1. postupak konsultacije   2. postupak saradnje   3. postupak odobravanja   4. postupak saodlučivanja.  Kroz  zakonodavnu  ulogu  Parlamenta  najbolje  se  može  pratiti  jačanje  uloge  tog  tela  kroz  različite etape razvoja evropske integracije. Dok je u njenim začecima Savet ministara bio obvezan  pre donošenja konačnog akta zatražiti jedino mišljenje Parlamenta, koje ga nije obvezivalo, danas  u mnogim područjima, Parlament odlučuje ravnopravno sa Savetom.   Kontrolna  funkcija  ‐  Imajući  u  vidu  specifičan  institucionalni  karakter  i  podelu  vlasti  unutar  EU,  na  osnovu  usaglašenosti  i  efikasnosti  kontrolnih  funkcija  centralnih  organa  Unije  se  najbolje  ogleda  stepen  demokratičnost  i  otklanjanje  demokratskog  deficita  unutar  institucionalnog  okvira  Evropske  unije.  Odnosi  EP  i  Saveta  su  prošli  kroz  različite  stadijume  uporedo  sa  razvojem  EZ/EU.  EP  vrši  kontrolu  rada  Evropske  komisije,  naročito  u  izvršavanju  njenih osnovnih zadataka (čuvar Ugovora, ostvarivanje zajedničkih ciljeva Unije). Parlament daje  saglasnost na izbor predsednika i članova Komisije, a takođe može joj izglasati nepoverenje.   Politički nadzor nad Evropskom komisijom Parlament sprovodi pri njenom imenovanju i  potom tokom njenog rada. Parlament se, kao prvo mora složiti s izborom osobe koja će obavljati  ulogu predsednika Evropske komisije, a zatim i potvrditi celu Komisiju kao kolegijum pre nego što  ona preuzme dužnosti. Evropska komisija dužna je o svom radu izveštavati Europski parlament,  koji je ovlašćen postaviti pitanje poverenja Komisiji, i izgubi li poverenje, raspustiti Komisiju kao  kolektiv.  Parlament  nema  ovlašćenje  razrešiti  dužnosti  pojedinog  člana  Komisije,  no  takvo  je  ovlašćenje Ugovorom iz Nice stekao predsednik Komisije. O eventualnim nepravilnostima u radu  Komisije, Parlament može saznati, između ostalog, putem pritužbi građana Unije, prava koje im je  dodeljeno Ugovorom iz Mastrihta.  Evropski  parlament  ima  važnu  ulogu  i  pri  donošenju  budžeta  EU.  Budžet  predlaže  Komisija, a zajednički ga usvajaju Parlament i Savet. Da bi stupio na snagu, predsednik Evropskog  parlamenta mora na budžet staviti svoj potpis.   Ukoliko  Parlament  odbije  predloženi  proračun,  ceo  postupak  se  vraća  na  početak.  Evropski  parlament  u  potpunsti  koristi  svoja  ovlašćenja  u  ovoj  oblasti  da  bi  intenzivirao  svoj  uticaj na kreiranja politike unutar Evropske unije.  Evropski  parlament  ima  Predsedništvo,  Generalni  sekretarijat  i  stalne  odbore  Parlamenta.         Evropski  parlament  učestvuje  u  evropskoj  političkoj  saradnji,  donosi  odluke  u  pogledu  osnovnih  prava  čoveka,  imenuje  ombudsmana  ovlašćenog  da  primi  žalbe  od  svakog  građanina  Unije ili pravnog lica. Vrši demokratsku kontrolu rada Komisije. Daje saglasnost na izbor Komisije  i  može  da  im  izglasa  nepoverenje.  Obavlja  demiokratsku  kontrolu  svih  institucija.  Zakonodavno  pravo  Parlament  deli  sa  savetom  Evropske  unije.   On  usvaja  sve  evropske  zakone  (direktive,  uredbe, odluke i sl.). Parlament odlučuje o ukupnom zajedničkom budžetu.     Sedište  Evropskog  Parlamenta  je  u  Strazburu,  gde  se  i  održavaju  redovne  sednice,  a  dodatne sednice se održavaju u Briselu. Sekretarijat Evropskog parlamenta, koji upošljava najveći  deo osoblja, nalazi se u Luksemburgu.   Sedište  Parlamenta  u  Strazburu  se  smatra  simbolom  pomirenja  između  Francuske  i  Nemačke, koje su u prošlosti često vodile bitke oko ovog grada. Iako je Strazbur zvanično sedište, i 

- 62 -

nalazi se nadomak Saveta Evrope, Brisel je sedište gotovo svih drugih većih institucija EU, i većina  poslova Parlamenta se već obavlja tamo.   Parlamentarci  EP  su  poznati  kao  članovi  Evropskog  parlamenta  (čl.  EP).  Oni  se  biraju  svakih 5 godina na izborima sa univerzalnim biračkim pravom za odrasle. Otprilike jedna trećina  članova Evropskog parlamenta su žene.   Evropski parlament  zajedno sa  Savetom  usvaja budžet i konsultuje  se o predlozima  svih  akata  koji  imaju  snagu  zakona.  Zajedno  sa  Savetom,  Evropski  parlament  odlučuje  u  najvažnijim  oblastima  za  razvoj  zajednice  ‐  čovekova  sredina,  naučna  istraživanja,  tehnološki  razvoj,  realizovanje  unutrašnjeg  tržišta.  Parlament  postavlja  evropskog  posrednika  koji  je  zadužen  da  prima žalbe građana Evrope.   Efikasan  rad  Parlamenta  potpomažu  Biro,  Generalni  sekretarijat,  Komiteti  (stalni  i  privremeni) i radne grupe.  Evropski parlament predstavlja pogonsku snagu evropske politike. To je centralno mesto  za  raspravu  u  Evropskoj  uniji,  mesto  gde  se  susreću,  prepliću  i  promovišu  nacionalni  stavovi  zemalja  članica  u  pogledu  kreiranja  politika  unutar  Unije.  Dok  evropske  partije  i  Evropski  parlament  unutar  koga  one  funkcionišu  "doprinose  stvaranju  evropske  svesti  i  izražavanju  političke  volje  građana  Unije",  jedna  druga  institucija  se  stara  da  pravila  igre,  ustanovljena  Ugovorima  budu  poštovana  i  da  se  proces  produbljenja  i  proširenja  promoviše  unutar,  ali  istovremeno i van granica Evropske unije.   

1.3. Evropska komisija    Čuvar  pravnog  poretka  i  opštih  interesa  EU.  Predsednik  i  članovi  Komisije  (po  jedan  iz  svake države članice) biraju se od strane zemalja članica pošto su prethodno odobreni od strane  Evropskog  parlamenta,  uz  zadovoljenje  novoustanovljenog  uslova  „evropske  angažovanosti“  (posvećenosti) člana Komisije.  Komisija  je  izvršni  organ  institucionalnog  sistema  Unije  sa  pravom  predlaganja  nacrta  regulative i predstavljanja Parlamentu i Savetu. Istovremeno, Komisija je i odgovorna za kontrolu  sprovođenja  evropskog  zakonodavstva  (uredbe,  direktive,  odluke),  budžet  i  programe  usvojene  od strane Parlamenta i Saveta. Uz to, Komisija je nadzornik postupaka organa Unije i, zajedno sa  Sudom pravde EU, vodi računa o načinu usvajanja i primeni regulative.  Evropska komisija ima i zadatak da (naročito u okviru novoustanovljene Evropske službe  za  spoljne  poslove)  predstavlja  Uniju  na  međunarodnoj  sceni  i  pregovara  oko  međunarodnih  dogovora, uglavnom na polju razmene i saradnje.  Evropska  komisija  vuče  svoje  korene  iz  jedne  od  pet  ključnih  institucija  stvorenih  u  nadanacionalnom  sistemu  Evropske  zajednice,  na  predlog  Roberta  Šumana,  francuskog  ministra  spoljnih  poslova,  9.  maja  1950.  Nastavši  1951.  kao  Visoko  nadleštvo  (engl.  High  Authority)  u  Evropskoj  zajednici  za  ugalj  i  čelik,  Komisija  je  prošla  kroz  brojne  promene  u  svojim  moćima  i  sastavu pod raznim predsednicima Komisije, vezano za tri Zajednice.   Evropska komisija (European Commission) je izvršni organ Evropske unije, svojevrsna  Vlada  Evropske  Unije.  Predstavlja  jednu  od  tri  glavne  institucije  koje  upravljaju  Unijom.  Predsednik i članovi Komisije se biraju od strane zemalja članica pošto su prethodno odobreni od 

- 63 -

strane Evropskog parlamenta. Članovi Komisije, iako državljani članica EU, ne predstavljaju u tom  telu  svoje  države,  već  zastupaju  interese  EU.  Pri  tome  im  Osnivački  ugovor  garantuje  potpunu  nezavisnost, te su zabranjeni pritisci nacionalnih vlada, ali i drugih institucija EU na rad članova  Komisije.  Komisija je izvršni organ institucionalnog sistema Unije. Ima pravo da daje nacrte zakona i  potom  ih  predstavi  Parlamentu  i  Savetu  ministara.  Kao  Unijino  izvršno  telo,  odgovorno  je  za  implementiranje  evropskog  zakonodavstva  (direktive,  regulacije,  odluke),  budžet  i  programe  usvojene  od  strane  Parlamenta  i  Saveta.  Takođe,  predstavlja  Uniju  na  međunarodnoj  sceni  i  pregovara oko međunarodnih dogovora, uglavnom na polju razmene i saradnje.    Evropskoj  komisiji  je  prethodila  Visoka  vlast  ustanovljena  1950.  godine,  zajedno  sa  Evropskom zajednicom za ugalj i čelik. Rimskim ugovorima pridružile su joj se Komisije Evropske  ekonomske  zajednice  i  Evropske  zajednice  za  atomsku  energiju.  Ugovorom  o  spajanju  1967.  godine  ustanovljena  je  jedna  Komisija  kao  organ  sve  tri  zajednice.  Stvaranje  ekonomske  i  monetarne  unije  bilo  je,  uglavnom,  inspirisano  i  pod  uticajem  Komisije.  Reforme  Ugovora  iz  Mastrihta, Amsterdama i Nice delimično su doprinele jačanju Komisije. Sedište Evropske komisije  je u Briselu.   Komisija je jedan od važnijih organa EU i pokretačka snaga njene integracije. Ima pravo na  podnošenje inicijativa sa ciljem izrade predloga za razvoj zajedničke politike. Izradu predloga od  Komisije  može  zatražiti  Savet  EU  ili  Evropski  parlament.  U  oblasti  zajedničke  spoljne  i  bezbednosne  politike  Komisija  je  ovlašćena  da  sazove  savet  EU  i  da  mu  podnese  odgovarajuće  predloge.  Radi  primene  odredaba  Ugovora  Komisija  ima  široka  ovlašćenja.  Ako  Komisija  smatra  da  jedna  od  država  članica  krši  svoje  obaveze  ima  pravo  da  se  obrati  Evropskom  sudu  pravde.  Komisija se stara o fondovima i programima koji čine veći deo budžeta EU, zastupa opšte interese  Evropske unije i EU u međunarodnim organizacijama.   Komisija je izvršni organ institucionalnog sistema Unije:  1. Ima pravo da daje nacrte zakona i potom ih predstavi Parlamentu i Savetu;   2. Kao  Unijino  izvršno  telo,  odgovorno  je  za  implementiranje  Evropskog  zakonodavstva  (direktive,  regulacije,  odluke),  budžet  i  programe  usvojene  od  strane  Parlamenta  i  Saveta;   3. Ponaša  se  kao  čuvar  Postupaka  i,  zajedno  sa  Sudom  pravde,  uverava  se  da  se  zakon  Zajednice pravilno primenjuje;   4. Predstavlja  Uniju  na  međunarodnoj  sceni  i  pregovara  oko  međunarodnih  dogovora,  uglavnom na polju razmene i saradnje.   Komisija je od početka osnovana tako da deluje kao nezavisan, nadnacionalan organ vlasti  nezavisan od vlada, i opisivana je kao „jedino telo koje je plaćeno da razmišlja na evropski način“.  Članove predlažu vlade zemalja članica, svaka po jednog, ali od njih se očekuje da deluju nezavisno  — nezavisno od drugih uticaja, kao na primer vlada koje su ih postavile na mesto komesara. Ovo  stoji  u  kontrastu  sa  Savetom  ministara  Evropske  unije,  koji  predstavljaju  vlade,  Evropskim  parlamentom, koji predstavlja građane, i Ekonomskim i socijalnim komitetom, za koji ugovor kaže  da predstavlja „organizovano civilno društvo“.  Izvršna  vlast  u  Uniji  pripada  Savetu  ministara:  on  delegira  Komisiji  ovlašćenja  koja  ona  zatim  ispunjava.  Međutim,  Savet  može  povući  ova  ovlašćenja,  vršiti  ih  neposredno,  ili  ustanoviti  uslove  za  njihovu  upotrebu.  Ovlašćenja su  navedena u  članovima  211–219 Ugovora  o  Evropskoj 

- 64 -

zajednici  i  uže  su  ograničena  od  većine  nacionalnih  organa  izvršnih  vlasti,  delom  zbog  toga  što  Komisija  nema  ovlašćenja  u  oblastima  poput  spoljašnje  politike  —  ovo  ovlašćenje  pripada  Evropskom savetu, koji neke analize opisuju kao drugi izvršni organ EU.  Obzirom  da  bi  prema  Ugovoru  iz  Lisabona  Evropski  savet  postao  formalna  ustanova  sa  ovlašćenjem  da  postavlja  Komisiju,  moglo  bi  se  reći  da  ta  dva  tela  poseduju  izvršne  moći  Unije  (Evropski  savet takođe poseduje pojedinačna nacionalna izvršna  ovlašćenja). Međutim, Komisija  je ta koja trenutno poseduje izvršnu vlast nad Evropskom zajednicom.   Komisija se razlikje od drugih institucija utoliko da samo ona ima zakonodavnu inicijativu  u  „stubovima“  Evropske  unije,  što  znači  da  jedino  Komisija  može  podnositi  formalne  predloge  zakonodavnih  akata  —  nacrti  zakona  ne  mogu  formalno  dolaziti  iz  zakonodavne  grane.  Nad  Stubom za zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku, Komisija deli ovo pravo sa Savetom, ali ona  nema ovlašćenja nad Policijskom i sudskom saradnjom u krivičnim poslovima. U samoj Komisiji,  međutim,  Savet  i  Parlament  mogu  zahtevati  zakonodavne  akte;  u  najvećem  broju  slučajeva,  Komisija  inicira  osnovu  ovih  predloga.  Ovaj  monopol  je  ustanovljen  sa  idejom  da  se  obezbedi  koordinisano  i  skladno  oblikovanje  pravnog  sistema  Evropske  unije.  Ovlašćenja  Komisije  da  predlaže zakone su obično bili usredsređeni na ekonomsku regulativu.   Važnu  izvršnu  ulogu  Komisija  ima  u  sprovođenju  politike  konkurencije,  u  kojem  je  kontekstu ovlašćena da donosi odluke koje su direktno upućene pravnim subjektima u državama  članicama, kojima je čak ovlašćena nametati i kazne.   Komisija  ima  zaduženje  da  obezbedi  poštovanje  ugovora  i  pravnih  propisa,  moguće  i  izvođenjem  zemalja  članica  ili  drugih  institucija  na  spor  pred  Evropskim  sudom  pravde.  U  ovoj  ulozi, Komisija je neformalno poznata kao „čuvar ugovora“. Konačno, Komisija donekle učestvuje  u  predstavljanju  Unije  u  spoljnim  poslovima,  skupa  sa  državama  članicama  i  Zajedničkom  spoljnom i bezbednosnom politikom, predstavljajući Uniju u telima kao što je Svetska trgovinska  organizacija.   Postoje  mišljenja  da  metod  izbora  Komisije  povećava  demokratski  deficit  u  Evropskoj  uniji. Komisija je izvršna grana vlasti u Uniji, ali kandidate prevashodno bira 27 nacionalnih vlada,  što  znači  da  je  biračima  teško  da  neposredno  zbace  Komisiju  sa  vlasti.  Komisija  svoj  legitimitet  prevashodno  zasniva  na  neophodnoj  potvrdi  glasanjem  u  Parlamentu  skupa  sa  mogućnošću  Parlamenta da zbaci Komisiju.  Komisija EU ima 28 komesara. Među njima se bira predsednik i potpredsednici Komisije.  Kandidate  za mesto  komesara  predlažu vlade  članica, a za njihov  izbor neophodna  je  saglasnost  Evropskog parlamenta. Mandat komesara traje pet godina.   Članovi  Komisije  svoje  funkcije  vrše  nezavisno.  Zabranjeno  im  je  da  traže  ili  prmaju  direktive od nacionalnih vlada. Za vreme obavljanja funkcija nije im dozvoljeno da obavljaju neku  drugu plaćenu ili neplaćenu delatnost, a posle isteka mandata od 5 godina, dozvoljeno je ponovno  imenovanje. Pre isteka mandata član Komisije može dati ostavku, može ga razvrešiti Evropski sud  pravde, a Komisiji može izglasati nepovrenje Evropski parlament.   Čuvar  tekovina  Zajednice,  Čuvar  Ugovora,  su  samo  neki  od  naziva  kojima  se  pokušava  oslikati veoma bitna funkcija Komisije koja se sastoji u kontroli donošenja i ispravnosti primene  komuitarnih  akata  (pravnih  akata  koje  donose  organi  Zajednica).  Komisija  prati  izvršavanje  Ugovora i ovih propisa kako u zemljama članicama tako i u samim zakonodavnim organima Unije ‐  Savetu, Parlamentu i drugim pomoćnim telima. U slučaju suprotnog ponašanja Komisija se, pored 

- 65 -

ostalih  ovlašćenja  koja  su  joj  na  raspolaganju,  može  obratiti  i  Evropskom  sudu  pravde  (Sudu  pravde  Evropskih  zajednica)  kako  bi  obavezala  državu/organ  Unije  da  se  ponaša  u  skladu  sa  pravnim  poretkom  EU.  Evropska  komisija  je  zakonodavni  inicijator,  ima  isključivo  pravo  inicijative za donošenje komunitarnih akta. Prilikom formulisanja ovakvih inicijativa, kao što smo  napomenuli, Komisija se mora voditi interesima Unije a ne partikularnim intersima država članica  ili  pojedinih  intersnih  grupa.  Ovakav  položaj  čini  Komisiju  mestom  gde  se  preplicu  interesi  najrazličitijih  aktera,  mesto  gde  se  ispituju  početne  pozicije  i  usaglašavaju  stavovi.  Komisija  ima  značajna  izvršna  ovlašćenja  u  odnosu  na  odluke  koje  donosi  Savet.  Komisija  predstavlja  Uniju  u  međunarodnim ekonomskim odnosima i pregovara u ime Unije radi zaključivanja širokog spektra  međunarodnih ugovora.   Ovakva pozicija Evropske komisije joj omogućuje da igra ulogu promotera produbljivanja  evropskih  integracionih  procesa,  ulogu  koju  je  ona  u  više  navrata  tokom  razvoja  EZ/EU  i  preduzimala  (stvaranje  jedinstvenog  tržišta,  stvaranje  ekonomske  i  monetarne  unije  sa  uvođenjem zajedničke valute u Uniju).    

1.4. SUD PRAVDE EVROPSKE UNIJE    U  institucionalnom  kompleksu  EU,  Sud  pravde  EU  jedini  ima  status  institucije  EU.  Sud  pravde EU ima zadatak da obezbedi poštovanje prava prilikom primene i tumačenja Ugovora, kao  i akata koje donesu nadležne institucije EU, i ima sudsku nadležnost u sporovima između zemalja  članica, institucija EU i pojedinaca.  Sastav Suda pravde EU čine:  1. Sud pravde, koji čine 28 sudija i 8 opštih pravobranilaca  2. Opšti sud (nekada Prvostepeni sud), koji čini 27 sudija  3. Specijalizovani sudovi (paneli)  Evropski  sud  (European  Court  of  Justice)  je  institucija  koja  se  od  1989.  sastoji  od  dva  suda: Suda EZ‐a (Court of Justice of the European Communities) i Prvostepenog suda (Court of First  Instance).  Uloga  je  Evropskog  suda  kao  institucije  da  osigura  da  se  pri  primeni  i  tumačenju  Osnivačkog ugovora poštuje pravo. Iako sud ograničene nadležnosti, Evropski je sud bio izuzetno  važan  pri  uobličavanju  pravnog  poretka  Unije.  Sud  je  pokrenuo  proces  tzv.  konstitucionalizacije  Ugovora  čime  je  pravni  poredak  EU  stekao  karakteristike  koje  ga  razlikuju  od  sistema  međunarodnog  prava.  Stoga  Evropski  sud  nema  u  Uniji  samo  pravosudnu,  već  i  važnu  političku  ulogu. Sedište Suda je u Luksemburgu.  Sud EZ­a čine po jedan sudija iz svake države članice. Danas je to 28 sudija. Osim sudija,  ravnopravan  položaj  u  Sudu  ima  osam  nezavisnih  advokata.  Njihova  je  funkcija  davati  Sudu  mišljenje o tome kako rešiti konkretni predmet, ne zastupajući pri tom ničije interese u postupku.  Oni daju stručnu ocenu o tumačenju i primeni prava u konkretnoj situaciji. Sud sudi u plenumu ili  u sudskim većima. Organizacija Suda, kao i postupak pred njime, uređeni su Statutom Suda, koji je  sadržan u Protokolu uz Osnivački ugovor i njegov je sastavni deo, te u Pravilima postupka.  Prvostepeni sud čini, prema Ugovoru iz Nice, barem jedan sudija iz svake države članice.  Najmanji  je  broj  sudaca  Prvostepenog  suda  danas,  dakle,  27.  Tako  je  i  u  praksi,  no  otvorena  je  i  mogućnost  da  se  broj  sudija  poveća.  U  Prvostepenom  sudu  nema  nezavisnih  advokata,  ali  se  u 

- 66 -

konkretnom predmetu može odlučiti da se jednom od sudija poveri zadatak nezavisnog advokata.  I  Prvostepeni  sud  sudi  u  plenumu  ili  u  sudskim  većima.  Organizacija  Prvostepenog  suda,  kao  i  postupak pred njime, uređeni su Statutom Suda koji je sadržan u Protokolu uz Osnivački ugovor i  njegov  je  sastavni  dio,  te  u  Pravilima  postupka  Prvostepenog  suda.  Nacrt  Osnivačkoga  ugovora  predložio je da se ta sudska instanca preimenuje u Visoki sud. Jedan je od razloga tome verovatno  i  to  što  Ugovor  iz  Nice,  a  to  prihvata  i  Ustavni  ugovor,  predviđa  mogućnost  osnivanja  sudskih  panela s nadležnošću u unapried utvrđenim vrstama sporova na čije bi odluke bila moguća žalba  Prvostepenom sudu. .  Osnivanjem  Prvostepenog  suda  1989.  godine  nisu  se  povećale  nadležnosti  Evropskoga  suda  kao  institucije,  samo  je  postupak  u  nekim  područjima  iz  jednostepenog  pretvoren  u  dvostepeni.  Kad  god  je  u  prvom  stepenu  nadležan  Prvostepeni  sud,  predviđena  je  i  mogućnost  žalbe Sudu EZ‐a. Žalba se može odnositi samo na pravna, a ne i na činjenična pitanja. Prvostepena  se  nadležnost  novoga  suda  od  njegova  osnivanja  stalno  proširivala.  Danas  postupak  u  prvom  stepenu započinje pred Sudom EZ‐a samo u prethodnom postupku te u postupcima protiv država  članica.  Ugovor  iz  Nice  predviđa  mogućnost  da  se  i  ti  postupci  u  prvom  stepenu  povere  Prvostepenom sudu.  Nadležnosti Evropskog suda kao institucije su ograničene. Najvažniji su sledeći postupci:  Prethodni  postupak.  Postupak  koji  pred  Sudom  pokreće  nacionalni  sud  pred  kojim  se  neko pitanje evropskog prava pojavi kao relevantno za odlučivanje u predmetu. Nacionalni sudovi  u  tom  postupku  mogu  Evropskom  sudu  postavljati  pitanja  tumačenja  i  pitanja  valjanosti  prava  Zajednice.  Nacionalni  sudovi  nižih  instanci  ovlašćeni  su  postavljati  takva  pitanja,  dok  su  sudovi  zadnje  instance  to  obvezni  učiniti.  Na  taj  se  način  u  pravnom  sistema  Zajednice  osigurava  ujednačenost  prava.  Postupak  se  u  praksi  pokazao  izuzetno  važnim,  i  upravo  je  u  tom  postupku  Evropski sud razvio neka temeljna načela prava Zajednice, kao što su načelo nadređenosti i načelo  direktnog učinka.  Tužbe  protiv  države  članice.  Evropski  sud  ovlaćen  je  na  zahtev  Komisije  ili  države  članice utvrditi da neka država članica krši neku od obaveza utemljenih u pravu EU. Postupak se  pokreće nakon prethodno neuspelog administrativnog postupka. Od tužene države očekuje se da  preduzme sve što je nužno da bi ispravila povredu koja je utvrđena presudom Evropskog suda.  Tužbe za poništenje akta Zajednice. Evropski sud ovlašćen je poništiti akt koji donese  institucija EU ako je protivpravan iz nekog od razloga predviđenih Ugovorom. Takav zahtev Sudu  mogu  podneti  institucije  EU  ‐  Veće,  Parlament,  Komisija  i  u  određenim  slučajevima  Evropska  centralna banka, države članice, ali i pojedinci ‐ pravne i fizičke osobe iz država članica ako mogu  dokazati postojanje pravnog interesa za traženje poništenja akta.  Tužbe  zbog  propusta.  Isti  tužioci  kao  u  postupcima  povodom  tužbe  za  poništenje  ovlašćeni  su  pokrenuti  i  postupak  zbog  propusta  neke  od  institucija  EU  da  donese  akt  koji  je  putem neke postojeće pravne norme obvezna donijeti.  Tužbe za naknadu štete. Institucije, države članice te pravne i fizičke osobe ovlašćene su  pred  Evropskim  sudom  zahtevati  da  im  institucija  EU  naknadi  štetu  koju  je  uzrokovala  protivpravnim (ne)jelovanjem.  Nabrojane su tek najvažnije vrste nadležnosti Evropskoga suda. Sud je nadležan i u nekim  drugim  pitanjima,  na  primer,  u  sporovima  između  zaposlenih  u  institucijama  EU  s  tim 

- 67 -

institucijama.  Nadležnost  Suda  države  članice  mogu  uspostaviti  i  međusobnim  dogovorom  da  rešavanje nekog međusobnog spora povere Sudu.  Pojedinci imaju ograničen pristup Evropskom sudu. U situacijama kada se za zaštitu svojih  prava  koja  im  dodeljuje  novi  evropski  pravni  poredak  ne  mogu  obratiti  Evropskom  sudu,  ovlašćeni su zaštitu potražiti pred nadležnim nacionalnim sudom. 

1.5. RAČUNOVODSTVENI SUD    Ovaj nezavisni organ brine o zakonitom i doslednom upravljanju budžetom EU. Sastavljen  je od 28 članova koje biraju sporazumno države članice uz konsultovanje EP.  Evropski revizioni sud je institucija čiji je glavni zadatak da ispita zakonitosti svih prihoda  i  rashoda  EU,  uključujući  račune  svih  tela  EU.  Na  kraju  svake  finansijske  godine  to  telo  podnosi  Godišnji izveštaj o proračunu EU Evropskom parlamentu i Savetu ministara. Izveštaj se objavljuje i  u Službenom listu EU.  Sastavljen  je  od  po  jednog  predstavnika  iz  svake  države  članice  EU.  Predstavnici  moraju  raspolagati  kvalifikacijama za revizijski posao  i njihova nezavisnost mora biti van svake sumnje.  Njihova nezavisnost bilo od nacionalnih bilo od evropskih institucija zagarantovana je Osnivačkim  ugovorom.  Bira ih Savet ministara kvalifikovanom većinom, nakon sto se o listi članova konsultuje sa  Evropskim parlamentom.  Sedište Revizionog suda je u Luksemburgu. 

1.6. Savet Evropske unije    Savet je telo u kome su zastupljeni interesi zemalja članica, čiji se predstavnici okupljaju  regularno na ministarskom nivou. Na osnovu dnevnog reda, Savet se sastaje u različitom sastavu:  inostrani poslovi, finansije, unutrašnji poslovi, obrazovanje, telekomunikacije itd.  Dve formacije reda Saveta jesu:  1. Savet  za  opšte  poslove  –  vrši  koordinaciju  rada  Saveta  i  vrši  pripremu  i  obezbeđuje podršku sastancima Evropskog saveta.  2. Savet za spoljne poslove – razrađuje spoljnu aktivnost EU na osnovu smernica koje  utvrđuje  Evropski  savet  i  obezbeđuje  doslednost delovanja  EU  na  međunarodnoj  sceni.  Savet ima izvestan broj obaveza: sprovodi zakonodavne aktivnosti zajedno sa Evropskim  parlamentom;  koordinira  ekonomskim  smerovima  zemalja  članica;  zaključuje,  u  ime  EU,  međunarodne  dogovore  sa  jednom  ili  više  država  ili  međunarodnih  organizacija;  zajedno  sa  usvaja  i  rukovodi  budžetom  EU;  donosi  odluke  potrebne  za  utvrđivanje  i  implementiranje  Zajedničke spoljne i bezbednosne politike; koordinira aktivnostima zemalja članica i usvaja merila  u policijskoj i pravosudnoj saradnji u kriminalnim stvarima. 

- 68 -

Savet  je  glavno  telo  za  donošenje  odluka  u  EU.  Oličenje  je  zemalja  članica,  čije  predstavnike okuplja regularno na ministarskom nivou. Na osnovu dnevnog reda, Savet se sastaje  u različitom sastavu: inostrani poslovi, finansije, obrazovanje, telekomunikacije itd.   Savet  EU  naziva  se  i  Evropski  savet,  Ministarski  savet  ili  samo  Savet  i   razlikuje  se  od  Saveta  Evrope.  Savet  EU  osnovan  je  10.  decembra  1974.  Čine  ga  šefovi  država  i  vlada  država  članica  EU,   predsednik  Evropske  komisije,  ministri  spoljnih  poslova  i  jedan  član  Evropske  komisije.  Posle  ratifikacije  Ugovora  iz  Nice,  Savet  EU  će,  u  sastavu  predsednici  država  i  vlada,  kvalifikovanom  većinom  glasova  imenovati  kandidata  za  mesto  predsednika  Komisije.  Ustvari,  Savet EU u "užem" smislu čine prvenstveno predsednici država i vlada (premijeri) zemalja članica  EU, a u "širem" smislu čine ga ministri spoljnih poslova.   Evropski savet (The European Council) je sastanak predsednika država ili vlada država  članica Evropske unije, ministara spojnih poslova, kao i predsednika Evropske komisije. Ministri  spoljnih  poslova  i  predsednik  Evropske  komisije  imaju  samo  savetodavnu  funkciju.  Odluke  Evropskog saveta su vezujuće za institucije EU. Savet ima moć da određuje politički smer EU.   Evropski savet se razvio iz povremenih sastanaka na vrhu (samita) predsednika država i  vlada članica  Evropske  ekonomske  zajednice  šezdesetih godina 20. veka. Ovakvi  sastanci  postali  su  od  1975.  godine  redovna  praksa,  dva  puta  godišnje,  na  inicijativu  tadašnjeg  francuskog  predsednika  Valeri  Žiskar  D’Estena.  Formalno  je  priznat  1986.  godine  Aktom  o  jednoj  Evropi  (Single  European  Act).  Savet  EU  zaseda  najmanje  dva  puta,  ali  po  pravilu,  tri  do  četiri  puta  godišnje. Sedište Saveta EU je u Briselu.    Savet  EU  je  postao  najznačajniji  organ  u  EU  za  donošenje  odluka,  prvenstveno  "tvorac  odluka"  o  spornim  finasijskim  i  institucionalnim  pitanjima.  Savet  EU  ima  sledeća,  najznačajnija,  ovlašćenja:   1. zakonodavni  je  organ  Evropske  unije  (zakonodavna  ovlašćenja  u  određenim  zajedničkim  oblastima  ostvaruje  u  saradnji  sa  Evropskim  parlamentom  ‐  takva  ovlašćenja su sadržana i u članu 20. stav 1. Ustava EU);   2. u  ime  Evropske  unije  zaključuje  međunarodne  ugovore  između  EU  i  jedne  ili  više  država izvan EU i organizacija u svetu,   3. koordinira globalnu ekonomsku politiku zemalja članica EU,   4. sa Parlamentom EU deli budžetska ovlašćenja,   5. donosi odluke u vezi sa utvrđivanjem i sprovođenjem spoljne i bezbednosne politike,   6. koordinira  postupke  zemalja  članica  EU  i  donosi  mere  iz  oblasti  policijske  i  sudske  saradnje u krivičnim predmetima i   7. može  da  zahteva  od  Komisije  da  mu  podnese  odgovarajući  predlog  bilo  koje  vrste  iz  oblasti spoljne i bezbednosne politike.   Može se sa sigurnošću tvrditi da  je ovo "institucija" koja je izazvala veliki broj polemika,  naročito  među  naučnicima,  oko  svoje  uloge  i  značaja  koje  je  imala  i  ima  za  EU.  Dijapazon  aktivnosti  i  funkcija  Evropskog  saveta  je  u  mnogome  diferenciraniji  i  značajniji  u  odnosu  na  zadatke  koji  su  utvrđeni  Ugovorom.  Zanimljivo  je  da  je  Evropski  savet  od  trenutka  svog  ustanovljavnaja  pa  sve  do  donošenja  Jedinstvenog  evropskog  akta  (JEA)  1987.  godine  bio  van  institucionalnog okvira EZ. Ovim aktom, kao i onima koji će nastati nakon njega, Evropski savet je  stekao svoj ugovorni okvir, ali ne i institucionalno utemeljenje.  

- 69 -

Savet EU, u pravnom smislu, nije organ EZ odnosno EU. Ugovorom iz Mastrihta (1993) ovo  telo je smešteno o odeljak o "zajedničkim odredbama" Ugovora o EU. Prema članu 4. tog ugovora:  "Evropski  savet  daje  neophodan  podsticaj  za  razvoj  Unije  i  utvrđuje  opšte  političke  smernice.  Evropski  savet  okuplja  šefove  država  ili  vlada  država  članica  i  predsednika  Komisije...  Evropski  savet  podnosi  Evropskom  parlamentu  izveštaj  nakon  svakog  sastanka,  kao  i  pismeni  izveštaj  o  ostvarenom napretku Unije". Takođe, Ugovor o EU u zadatak Saveta EU stavlja određivanje načela  i  opštih  smernica  u  odnosu  na  odbrambenu  politiku  i  da  odlučuje  o  zajedničkim  strategijama.  Savet EU usvaja zaključke o ekonomskoj politici i politici zapošljavanja. U sastavu šefova država i  vlada  Savet  EU  predstavlja  organ  odlučivanja  kod  ukidanja  prava  državama  članicama  u  slučaju  teškog  kršenja  ljudskih  i  osnovnih  prava  i  kod  donošenja  odluke  o  prelasku  na  treći  stepen  monetarne unije.   Savet  EU  ima  ulogu  konstitucionalnog graditelja  u izgradnji Evropske unije. Tako  je  ovaj  organ  preduzeo  niz  značajnih  koraka,  kao  na  primer:  sazvao  je  Međuvladinu  konferenciju  o  jedinstvenim  evropskim  aktima,  1985.  godine,  o  Evropskoj  monetarnoj  uniji  i  o  političkoj  uniji,  1990,  godine  koju  je  sam  okončao  usvajanjem  Ugovora  iz  Mastrihta  1992.  Predsednici  vlada  sazvali su Mađuvladinu konferenciju 1996/1997 i okončali je usvjanjem Ugovora iz Amsterdama  1997. Dalju reviziju ovog ugovora sproveli su Ugovorom iz Nice. U kvazikonstitucionalne odluke  Saveta  EU  od  velikog  značaja  za  celu  Evropu  su  i  odluke  o  proširenju,  izbor  kandidata  za  pristupanje, utvrđivanje kriterijuma za pristupanje itd.   Tvorci JEA i Ugovora iz Mastihta su ostavili širok manevarski prostor Evropskom savetu  želeći  da,  izostavljanjem  ovog  tela  iz  striktne  ugovorne  regulacije,  smanje  njegovu  preteranu  proceduralizaciju, obezbede što veću efikasnost i rukovodeći uticaj na dalji razvoj EU.   Za  određene  odluke  iz  značajnih  oblasti  (na  primer:  porezi,  prava  i  interesi  zaposlenih,  zajedničke  mere  u  spoljnoj  i  bezbednosnoj  politici)  zahteva  se  jednoglasnost  (konsenzus).  Ne  zahteva se, u tom slučaju izričita saglasnost nego odsustvo protivljenja. Prema odredbama člana  21.  stav  4.  Ustava  EU,  kad  tim  ustavom  nije  drukčije  određeno,  Savet  EU  odlučuje  jednoglasno.  Prostom  većinom  se  u  Savetu  EU  odlučuje  kad  nije  predviđen  poseban  odnos  glasova.  Svaka  država članica u tom slučaju raspolaže sa po jednim glasom. U nekim pravnim situacijama Savet  EU  odlučuje  kvlifikovanom  većinom.  Kad  se  odlučuje  kvalifikovanom  većinom  svakoj  državi  članici  pripada  unapred  određeni  broj  glasova.  Za  kvalifikovanu  većinu  se  zahteva  određeni  procenat  glasova  (na  primer,  71,26  %  od  ukupnog  broja  glasova  koji  pripada  državama  članicama)  ‐  Stefanović,  strana  99.  Ovaj  procenat  je  bio  ranije  manji,  ali  se  povećao  zbog  povećanog broja glasova i glasova država članica.     Savetu EU svakih šest meseci predsedava jedna od država članica. Sedište Saveta EU je u  Briselu.   Evropski savet može da donosi pravno obavezujuće akte, a tada se smatra da ih je doneo  Savet EU u sastavu predsednika država ili vlada budući da sam Evropski savet nije formalno telo  koje može samo da donosi odluke.        

- 70 -

1.7. Evropska centralna banka    ECB,  potpuno nezavisno  od  ostalih  organa  EU, određuje  i  sprovodi Evropsku  monetarnu  politiku,  vodi  računa  o  stabilnosti  jedinstvene  valute  i  sigurnosti  stabilnosti  cena  za  građane  država  članica  evrozone,  upravlja  operacijama  međunarodne  razmene  i  omogućuje  rad  platnih  sistema. U ispunjenju svojih obaveza, ECB pomaže Sistem evropskih centralnih banaka.  Evropska centralna banka je institucija koja je nadlezna za Evropsku monetarnu politiku.  Osnovana je ugovorom  iz Mastrihta,kojim je i pokrenut postupak  stvaranja monetarne unije kao  nadgradnje  unutrašnjeg  tržišta  EU.  Glavni  razlog  njenog  osnivanja  bilo  je  stvaranje  monetarne  unije  s  jedinstvenom  valutom  ,evrom.  Države  koje  su  ušle  u  monetarnu  uniju  prenele  su  ovlašćenja  nad  monetarnom  politikom  na  evropski  nivo,pa  je  zadatak  kreiranja  i  sprovođenja  zajedničke monetarne politike pripao Evropskoj centralnoj banci.  Evropska  centralna  banka  nadzire  količinu  novca  u  opticaju,  upravlja  kursom  evra,  zajedno  sa  centralnim  bankama  država  članica.  drži  i  upravlja  službenim  deviznim  rezervama.  Glavni  zadatak  joj  je  ocuvanje  stabilnosti  cena  u  zoni  evra,te  i  očuvanje  kupovne  moci  evra.  To  podrazumeva  strogo  kontrolisanje  inflacije  tj.  da  godišnje  povećanje  cena  bude  manje  od  2%.Evropska  centralna  banka  to  postiže  na  2  načina:  kontrolom  količine  novca  u  opticaju,  praćenjem kretanja cena, i procenom rizika u odnosu na stabilnost cena u evrozoni. Kontrolisanje  količine novca utiče između ostalog i na određivanje visine kamate u evrozoni.  Evropska  centralna  banka  upravlja  monetarnom  unijom  u  saradnji  sa  nacionalnim  centralnim  bankama  u  okviru  Evropskog  sistema  centralnih  banaka,u  kojem  uz  nju  sudeluju  i  centralne banke država članica eurozone.  Na osnovu ugovora o EZ garantuje se nezavisnost monetarne vlasti. Institucije EU i država  članica  moraju  poštovati  to  načelo  i  ne  smeju  ni  na  koji  način  uticati  na  Evropsku  centralnu  banku,kao ni na nacionalne centralne banke.  Evropska centralna banka ima 3 tela : Upravni odbor, Izvrsni odbor i Opšti savet.  Upravni  odbor  je  najviše  telo  Banke.  Čine  ga  6  članova  Izvrsnog  odbora  i  guverneri  nacionalnih centralnih banaka evrozone. Njime predsedava predsednik Evropske centralne banke.  Glavni  mu  je  zadatak  definisanje  monetarne  politike  u  evrozoni,  posebno  određivanje  visine  kamate pod kojima komercijalne banke mogu pribaviti novac od Evropske centralne banke.  Izvrsni odbor čine predsednik i potpredsednik Evropske centralne banke i još 4 člana koje  jednoglasno imenuju predsednici ili premijeri evrozone. Odgovoran je za sprovođenje monetarne  politike  koju  definiše  Upravni  odbor  i  za  davanje  uputstava  nacionalnim  centralnim  bankama.  Odgovoran je za svakodnevno upravljanje Evropskom centralnom bankom.  Opšti  savet  je  sastavljen  od  predsednika  i  potpredsednika  Evropske  centralne  banke  i  guvernera  nacionalnih  centralnih  banaka  svih  država  članica  EU  a  ne  samo  onih  koje  su  članice  monetarne unije. Svrha ovog tela je da osigura saradnju sa državama članicama EU koje nisu ušle  u  monetarnu  uniju.  Funkcija  je  savetodavna,  a  telo  koordinira  i  buduće  povećanje  eurozone.  Postojaće dokle god postoje članice EU, koje su izvan monetarne unije.       

- 71 -

1.8. Ekonomski i socijalni savet    Evropski  ekonomski  i  socijalni  komitet  zastupa  stavove  i  interese  civilnog  društva  u  Komisiji,  Savetu  i  Evropskom  parlamentu  po  pitanjima  ekonomske  i  socijalne  politike.  Komitet,  takođe, može samostalno da daje mišljenja i o drugim pitanjima koja smatra važnim.   

1.9. Komitet Regiona    Komitet  regiona  vodi  računa  da  se  poštuju  regionalni  i  lokalni  identiteti  unutar  EU.  Konsultuje  se  po  pitanjima  regionalne  politike,  okoline  i  obrazovanja.  Sastavljen  je  od  predstavnika regionalnih i lokalnih vlasti.  Odbor regija osnovan je ugovorom iz Mastrihta 1992. godine kao telo koje na evropskom  nivou  predstavlja  interese  lokalnih  i  regionalnih  vlasti.  Ugovor  iz  Nice  predviđeno  je  da  broj  njegovih  članova  ne  sme  preći  350.  U  zavisnosti  od  veličine  za  svaku  je  državu  broj  članova  unapred predviđen (nacionalne kvote). Članove predlažu vlade država članica, a imenuje ih Savet  ministara  EU,  na  mandat  od  4  godine.  Nakon  proširenja  EU  na  25  članica  Odboru  regija  su  se  pridružili i članovi iz novih država proširene Unije.  Članovi  odbora  imaju  politički  mandat  na  regionalnom  nivou  u  svojoj  državi.  Budući  da  žive  u  vlastitim  regijama  u  stalnom  su  dodiru  sa  gledištima  regija  koje  predstavljaju.  Tako  kada  dođu  u  Brisel  na  sastanke  Odbora  regija  ,  donose  mišljenja  i  poglede  vlastitih  regija  ili  lokalne  zajednice u srce evropskih procesa odlučivanja.  Uspostavljanje Odbora trebalo je rešiti dva važna pitanja. Prvo, oko tri četvrtine evropske  legislative  implementira  se  na  lokalnom  ili  regionalnom  nivou,  te  je  stoga  logično  da  lokalne  i  regionalne  vlasti  žele  da  imaju  pravo  glasa  pri  donošenju  evropskih  zakona.  Drugo,  postojala  je  bojazan  da  će  s  razvojem  Unije  javnost  sve  više  biti  isključena  iz  tog  razvoja.  Upravo  je  Odbor  regija trebao premostiti taj jaz.  Na  osnovu  Osnivačkog  ugovora  Komisija  i  Savet  ministara  obavezni  su  da  oko  svakog  zakonodavnog predloga koji može uticati na lokalne i regionalne interese konsultuju Odbor regija  pre  donošenja  konačne  odluke.  Ugovor  u  te  oblasti  koje  bi  mogle  uticati  na  interese  lokalnih  i  regionalnih  zajednica  ubraja  ekonomsku  i  socijalnu  koheziju,  transevropske  infrastrukturalne  mreže, zdravstvo, obrazovanje, kulturu, politiku zapošljavanja, socijalnu politiku. Međutim i izvan  tih oblasti Komisija i Savet ministara mogu konsultovati Odbor regija u pitanjima za koja smatraju  da bi mogla uticati na interese lokalnih i regionalnih područja.  Osim na zahtev institucija Odbor regija može davati i savetodavno mišljenje na sopstvenu  inicijativu.  On takođe usvaja rezolucije o značajnim političkim pitanjima.  Odbor deluje kroz 6  specijalizovanih sekretarijata, koji  su sastavljeni od  članova  Odbora  regija  koji  analiziraju  predloge  o  kojima  Komisija,  Savet  ili  Parlament  konsultuju  Odbor.  One  donose nacrt mišljenja u kome je izraženo slaganje ili neslaganje sa predlogom Komisije. O nacrtu  se  raspravlja  na  jednom  od  pet  plenarnih  zasedanja  koja  se  održavaju  svake  godine.  Ako  većina  usvoji nacrt, on se kao mišljenje prosleđuje Komisiji, Parlamentu ili Savetu.   

- 72 -

1.10. Evropska investiciona banka    EIB je finansijska institucija Evropske unije. Finansira investicione projekte koji doprinose  ravnomernom  i  balansiranom  razvoju  Unije,  poslovanju  srednjih  i  malih  preduzeća  (preko  Investicionog  fonda),  tehnološkom  razvoju  u  oblastima  istraživanja,  inovacija,  zaštite  životne  sredine i energije.  Evropska investiciona banka osnovana je Rimskim ugovorom iz 1958. godine i jedna je od  finansijskih  institucija  Evropske  Unije.  Sedište  joj  je  u  Luksemburgu.  Glavni  zadatak  banke  je  doprinošenje  uravnoteženom  razvoju  Zajednice  osiguravanjem  ekonomske  i  socijalne  kohezije  država članica. Ima pravnu sposobnost i ekonomski je nezavisna.  Evropska  investiciona  banka  osigurava  dugoročno  finansiranje  projekata  u  skladu  sa  strogom  bankarskom  politikom.  Usko  sarađuje  sa  bankarskom  zajednicom,  pozajmljuje  finansijska sredstva na tržištu kapitala i finansira različite projekte. Zajmove odobrava uglavnom  iz sredstva pozajmljenih na tržištu kapitala kojima je pridodat i vlasnički kapital njenih deoničara‐ država članica Evropske Unije.  Budući  da  je  Evropska  investiciona  banka  i  institucija  Evropske  Unije,  njene  politike  usmerene su prvenstveno razvoju i oživotvorenju politika Zajednice.  Izvan  Evropske  Unije  Evropska  investiciona  banka  omogućuje  ostvarenje  i  upravlja  finansijskim  delovima  sporazuma  koje  Evropska  Unija  sklapa  sa  trećim  državama.  Taj  aspekt  nadležnosti  po  pravilu  finansira  sopstvenim  sredstvima,  a  kada  je  na  to  posebno  ovlašćena  i  iz  budžeta država članica  ili same Unije.  Evropska investiciona banka objavljuje širok sprektar brošura namenjenih stručnjacima i  široj  javnosti,  koje  su  dostupne  i  u  električnoj  verziji  na  njenim  web  stranicama.  Jedna  od  tih  brošura  je  i  godišnji  izveštaj,  koji  sadrži  detalje  o  aktivnostima  koje  su  preduzete  protekle  finansijske  godine kako  u EU ,  tako  i  izvan  nje. Godišnji izveštaj  sadrži i veoma važne  statističke  podatke i analize proteklih pet godina. 

1.11. EVROPSKI INVESTICIONI FOND    Pomaže  novim,  malim  preduzećima  i  firmama  koje  se  bave  tehnološkim  inovacijama.  Takođe,  pruža  finansijsku  podršku  institucijama  (bankama)  za  pokrivanje  pozajmica  malim  preduzećima.  EIF  funkcioniše  kroz  rad  sa  bankama  i  drugim  posredujućim  institucijama,  davanjem sredstava iz sopstvenih fondova, ili dodeljenih od strane Centralne banke ili EU. EIF je  aktivna  u  svim  državama  članicama,  ali  i  Turskoj,  Hrvatskoj,  i  potpisnicama  EFTA  sporazuma  (Islandu, Lihtenštajnu i Norveškoj).   

1.12. Evropski Ombudsman    Telo  koje  je  smešteno  između  građana  i  institucija  EU.  Imenovan  od  strane  Evropskog  parlamenta na period od pet godina. Ovlašćen je da prima i istražuje žalbe građana EU, preduzeća 

- 73 -

i  organizacija.  Svi  pojedinci  ili  entiteti  koji  žive  u  Uniji  mogu  se  žaliti  Evropskom  ombudsmanu  ukoliko smatraju da su njihova prava ugrožena od strane institucije EU ili nekog njenog tela.   

1.13. EVROPSKE AGENCIJE    Specijalizovana  i  decentralizovana  tela  koja  pružaju  podršku  državama  članicama  EU  i  njenim  građanima.  Ove  agencije  predstavljaju  odgovor  na  potrebe  za  suočavanjem  sa  novim  izazovima pravne, tehničke i/ili naučne prirode. One su grupisane u pet različitih kategorija:  1. Agencije zajednice  2. Agencije za zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku  3. Agencije za policijsku saradnju i saradnju u krivičnim stvarima  4. Izvršne agencije  5. Agencije i tela EUROATOM‐a   

2. SAVETODAVNA TELA EVROPSKE UNIJE  2.1. KOMITET REGIONA EVROPSKE UNIJE    Komitet  regiona  je  najmlađa  institucija  EU.  Osnovan  je  Ugovorom  iz  Mastrihta  (1992.)  i  sačinjen je od predstavnika lokalnih i regionalnih vlasti. Komitet regiona danas ima 317 članova i  isti  toliki  broj  njihovih  zamenika.  Sedište  Komiteta  regiona  je  u  Briselu.  Pojedine  zemlje  imaju  kvotu  od  5  do  24  člana,  u  zavisnosti  od  svoje  veličine.  Zemlje  kandidati  za  članstvo  u  Evropskoj  uniji  imaju  status  posmatrača  u  Komitetu  regiona.  Srbija  će  dobiti  status  zemlje  posmatrača  u  Komitetu regiona kada zvanično postane kandidat za članstvo u Evropskoj uniji.  Komitet regiona je savetodavno telo koje se sastoji od predstavnika evropskih regionalnih  i  lokalnih  vlasti.  Ovaj  Komitet  mora  da  bude  konsultovan  pre  nego  što  se  donesu  odluke  u  Evropskoj uniji iz oblasti regionalne politike, životne sredine, kulture, obrazovanja i transporta, a  tiču  se  regionalnih  i  lokalnih  vlasti.  Osim  toga,  Komisija  Savet  i  Evropski  parlament  mogu  konsultovati Komitet regiona i za druga pitanja. Članovi Komiteta su nominovani od strane svoji  nacionalnih Vlada i postavljeni od strane Saveta Evropske unije na period od četiri godine i mogu  biti ponovo izabrani.  Predsednik Komiteta regiona se bira na period od dve godine iz redova članova Komiteta.  Komitet  regiona  pruža  informacije  o  posledicama  članstva  u  EU  za  lokalne  i  regionalne  vlasti i pruža mogućnost lokalnim i regionalnim vlastima zemalja kandidata da učestvuju u radu  Komiteta i pre samog ulaska njihove zemlje u EU. Mišljenje Komiteta nije obavezujuće.  Komitet regiona ima sledeće potkomitete:  Komitet  spoljnih  poslova  (RELEX):  Ovaj  komitet  se  bavi  svim  pitanjima  vezanim  za  proširenje EU. Komitet regiona nastoji da osigura zastupanje interesa lokalnih i regionalnih vlasti  u  zemljama  kandidatima  za  članostvo  u  EU  pred  institucijama  Evropske  unije.  U  okviru  RELEX  komisije postoji radna grupa za Zapadni Balkan. 

- 74 -

Zajednički  savetodavni  komiteti  (JCC):  Oni  imaju  funkciju  pravno‐savetodavnih  tela  Saveta  za  pridruživanje  (AC).  Oni  se  formiraju  za  svaku  zemlju  posebno.  Sve  zemlje  kandidati  u  savetodavnom komitetu imaju predstavnike koji zastupaju interese lokalnih i regionalnih vlasti.  Savet  za  pridruživanje  je  sačinjen  od  strane  predstavnika  EU  i  šefova  vlada  ili  država  zemalja  kandidata.  Zajednički  savetodavni  komiteti  mogu  da  napišu  preporuke  za  Savet  za  pridruživanje. U tom smislu, Zajednički savetodavni komiteti predstavljaju važan mehanizam koji  omogućava da se glas lokalnih i  regionalnih vlasti direktno uključi u proces pristupanja u EU. Sa  strane EU, u radu Saveta za pridruživanje učestvuje Evropski parlament i Evropski savet.  Zajednički  savetodavni  komiteti  najčešće  organizuju  konferencije  u  zemljama  članicama.  Obično  se  na  tim  konferencijama  govori  o  sledećim  temama:  lokalne  i  regionalne  vlasti  pred  proširenje EU – izveštaj o stanju; proširenje EU i struktura lokalnog i regionalnog uređenja zemlje  članice kao i priprema lokalnih i regionalnih vlasti za proširenje.  Pored ova dva komiteta, Komitet regiona je formirao i 9 komisija, u okviru kojih se odvija  proces pripreme lokalnih i regionalnih vlasti zemalja kandidata za članstvo u EU, po temama.  Za sada, Srbija nema predstavnike‐posmatrače u Komitetu Regiona. Što se samog procesa  pripreme za uključenje u rad Komiteta Regiona tiče, u zemljama kandidatima, kao što su Hrvatska  i  Makedonija  ne  postoji  zvanična,  državna  politika  koja  pruža  pomoć  lokalnim  vlastima  u  tom  procesu  pripreme.  Lokalne  vlasti  same  moraju  naći  načina  da  se  pripreme.  Najlakši  način  je  praćenje  rada  Komiteta,  a  prakse  susednih  zemalja,  pre  svega  Bugarske,  pokazuju  da  je  najbolji  način za to – posredstvom nacionalne asocijacije lokalnih vlasti.   

2.2. EVROPSKI EKONOMSKI I SOCIJALNI KOMITET    Evropski  ekonomski  i  socijalni  komitet  (EESK)  osnovan  je  Rimskim  Ugovorom  1957.  godine kao savetodavno telo koje predstavlja poslodavce, sindikate, poljoprivrednike, potrošače i  druge interesne grupe koje zajedno čine organizovano civilno društvo EU.  EESK predstavlja poglede ovih interesnih grupa i brani njihove interese u raspravama oko  politika  sa  Evropskom  Komisijom,  Savetom  i  Evropskim  parlamentom.  Na  taj  način  EESK  predstavlja  praktično  most  između  Unije  i  njenih  građana,  promovišući  participativno  i  demokratski orijentisano društvo u Evropi.  EESK  je  integralni  deo  u  procesu  odlučivanja  EU  i  mora  biti  konsultovan  pre  donošenja  odluka koje se tiču ekonomske i socijalne politike. Takođe na svoju inicijativu EESK može davati  mišljenja o pitanjima koja smatra važnim u ovoj oblasti.  Evropski ekonomski i socijalni komitet ima tri glavne uloge:  1. Savetuje  Evropski  Savet,  Komisiju  i  Evropski  parlament  na  njihov  zahtev  ili  na  sopstvenu inicijativu;  2. Podstiče civilno društvo na veće učešće u političkom odlučivanju u EU;  3. Podržava  ulogu  civilnog  društva  u  zemljama  koje  nisu  članice  EU  i  pomaže  pri  uspostavljanju savetodavnih struktura.  EESK  ima  trenutno  ima  317  članova  pri  čemu  broj  predstavnika  svake  zemlje  članice  približno  odražava  njihov  broj  stanovnika.  Članovi  EESK  su  delegirani  od  strane  vlada  zemalja 

- 75 -

članica EU. Međutim, od njih se očekuje da u svom radu budu potpuno politički nezavisni. Mandat  članova traje 4 godine, sa mogućnošću ponovnog izbora.  Radeći  u  zemlji  iz  kojih  potiču,  članovi  Komiteta  su  podeljeni  na  tri  grupe  koje  predstavljaju poslodavce, radnike i razne ekonomske i socijalne interese:  Grupa  poslodavaca  ima  članove  iz  privatnog  i  javnog  industrijskog  sektora,  malih  i  srednjih preduzeća, privrednih komora, bankarstva i osiguranja, trgovina i poljoprivreda.  Grupa radnika predstavlja sve kategorije zaposlenih, od fizičkih radnika do rukovodilaca.  Članovi grupe radnika dolaze iz nacionalnih sindikalnih organizacija.  Treća  grupa  predstavlja  širok  spektar  interesa  i  interesnih  grupa:  NVO,  poljoprivredne  organizacije,  mala  preduzeća,  zanatlije,  neprofitna  udruženja,  potrošačka  i  udruženja  zaštite  životne  sredine,  naučna  i  akademska  udruženja  i  udruženja  koja  predstavljaju  porodicu,  žene,  osobe sa posebnim potrebama itd.  Radom  EESK  upravlja  Predsedništvo  u  saradnji  sa  Biroom.  U  radu  EESK  značajnu  ulogu  imaju potkomiteti koji se osnivaju po potrebi, kao i studijske grupe. Administrativne poslove EESK  obavlja Generalni sekretarijat.  EESK  se  po  pravilu  sastaje  devet  puta  na  plenarnim  sednicama,  dok  se  predlozi  za  rasprave  na  plenarnim  sednicama  pripremaju  od  strane  6  sekcija,  od  kojih  se  svaka  bavi  određenom grupom pitanja:  1. Poljoprivreda, ruralni razvoj i prirodna sredina  2. Ekonomska i monetarna unija i ekonomska i socijalna kohezija  3. Zapošljavanje, socijalna pitanje i državljanstvo  4. Spoljni poslovi  5. Jedinstveno tržište, proizvodnja i potrošnja  6. Transport, energetika, infrastruktura, informatičko društvo 

 

- 76 -

IV DEO: ZAJEDNIČKE POLITIKE EVROPSKE  UNIJE   

1. ZAJEDNIČKE POLITIKE    Zajedničke  politike  Evropske  unije  su  glavni  instrument  realizacije  proširivanja  i  produbljivanja EU, paralelno i komplementarno sa okvirima koji su postavljeni carinskom unijom,  zajedničkim  tržištem  i  monetarnom  unijom.  Zajedničke  politike  su  prosle  dugu  evoluciju  od  osnivanja  Evropske  ekonomske  zajednice  do  danas.  U  samom  početku  postojala  je  samo  jedna  zajednička  politika,  politika  u  poljoprivredi.  Danas  se  zajedništvo  u  politici  realizuje  u  preko  dvadeset oblasti.   Carinska  unija  predstavlja  oblik  međunarodne  ekonomske  integracije  u  kome  uporedo  sa  Zonom  slobodne  trgovine”  postoji  sistem  jedinstvenih  carinskih  tarifa  i  jedinstvena  (spoljno)  trgovinska politika prema trećim državama‐nečlanicama.   Ekonomska  monetarna  unija  (EMU)  je  proces  kojim  zemlje‐članice  Evropske  unije  usklađuju svoje ekonomske i monetarne politike sa krajnjim ciljem usvajanja jedinstvene valute ‐  evra.  Opšti  ciljevi  EMU  su  slobodna  trgovina,  slobodna  kapitalna  kretanja,  fiskalni  devizni  kurs  i  monetarna  autonomija.  EMU  počiva  na  harmonizaciji  monetarnih  politika  zemalja‐članica,  zajedničkim  rezervama  i  zajedničkoj  centralnoj  banci.  Za  sprovođenje  evropske  monetarne  politike zadužena je Evropska centralna banka (European Central Bank).   Zona slobodne trgovine predstavlja oblik međunarodne ekonomske integracije u okviru  koje  se  smanjuju  razna  ograničenja,  posebno,  carine  za  robe  i  usluge  sa  pretežno  domaćim  sadržajem  inputa  –  u  trgovini  između  država‐članica.  Osnovni  cilj  uspostavljanja  Zone  slobodne  trgovine je ukidanje carina i drugih barijera na teritoriji Unije (ukidanje svih oblika vancarinskih  restrikcija  u  trgovini  između  država‐članica),  ali  i  zemljama‐članicama  omogućava  da  imaju  različite carinske aranžmane prema trećim zamljama.   Zajedničko  tržište  je  oblik  međunarodne  ekonomske  integracije  u  kome  uporedo  sa  slobodom  trgovine,  sistemom  jedinstvenih  carinskih  i  zajedničkom  (spoljno)  trgovinskom  politikom  prema  trećim  državama  postoji  uređeno  usaglašavanje  (harmonizacija)  opšte  ekonomske  politike  između  država‐članica.  Funkcionalnost  zajedničkog  tržišta  obezbezbeđuju  čvrsta i stroga pravila konkurencije, bez unutrašnjih ekonomskih ili pravnih barijera i usklađena  pravna  regulativa  država  članica.  Na  tom  tržištu  članice  EU  proglasile  su  "četiri  velike  slobode":  slobodu kretanja roba (usklađivanje, odnosno ukidanje carina, taksi, kontingenata i drugih robnih  ograničenja),  slobodu  pružanja  usluga  (slobodno  otvaranje  firmi,  sloboda  preduzetništva),  slobodu  cirkulacije  kapitala  (potpuna  liberalizacija  plasiranja  kapitala  i  liberalizacija  tekućih  plaćanja) i slobodu kretanja ljudi (slobodno zapošljavanje i vršenje sopstvene delatnosti).   Zajednička  poljoprivredna  politika  (ZPP,  eng.  CAP‐  Common  Agricultural  Policy)  je  nastala  sa  motivom  da  se  prevladaju  posleratne  nestašice  poljoprivrednih  proizvoda,  stabilizuje  tržište i suzbije siromaštvo. Poljoprivreda je jedan od osnova integracije Zajednice, i u nadležnosti  je  Zajednice,  tj.  prvog  stuba  (regulisano  članom  33  Ugovora  o  EZ).  Za  sprovođenje  zajedničke  poljoprivredne politike odvaja se oko 45 % budžeta EU. Cilj zajedničke poljoprivredne politike je 

- 77 -

ostvarivanje  razumne  cene  za  evropske  potrošače,  odgovarajućih  prihoda  za  poljoprivrednike  putem  uspostavljanja  zajedničkih  poljoprivrednih  tržišnih  organizacija,  primena  načela  jedinstvenih  cena,  finansijska  solidarnost  i  preferencijalni  pristup  prema  poljoprivrednim  proizvodima  sa  područja  Zajednice.  Zajednička  poljoprivredna  politika  jedna  je  od  važnijih  zajedničkih  politika  EU.  Tu  su  još:  zajedničke  tržišne  organizacije,  saobraćajna  politika  i  transevropske mreže, politika istraživanja i tehnologije i industrijska politika.   Regionalna politika: Glavni ciljevi regionalne politike su: obezbeđivanje širokog srektra  finansijske  pomoći  razvoju  siromašnijih  regiona  Unije,  koordiniranje  već  postojećih  regionalnih  politika država‐članica, uzimanje u obzir regionalne probleme u okviru drugih politika Unije.   Budžet  i  budžetska  politika:  Budžet  kao  glavni  finansijski  instrument  odražava  stepen  integrisanosti  jedne  organizacije.  Procedure  u  toku  koje  nastaje  budžet  izražavaju  odnose  političkih  snaga  i  institucija  koje  učestvuju  u  tom  procesu.  Budžet  Evropske  unije  u  tom  smislu  predstavlja  kontroverzni  instrument  zajedničke  ekonomske  politike.  Sa  jedne  strane,  u  pripremanju  budžeta  i  sadržaja  ciljeva  i  akcija  budžetske  politike  Evropske  unije  prelamaju  se  sporovi oko nadležnosti između Saveta (ministara) Evropske unije, Evropske komisije i Evropskog  parlamenta, a sa druge strane opterećuju ih problemi pravilne finansijske raspodele tereta između  država‐članica.   Zajednička  spoljna  i  bezbednosna  politika  ustanovljena  je  „Ugovorom  o  Evropskoj  uniji”, kao nastavak evropske političke saradnje. Ona pruža okvir za zajedničku politiku odbrane,  koja  bi  u  budućnosti  mogla  postati  zajednička  odbrana  (drugi  stub  EU).  Sve  odluke  zajedničke  spoljne  i  bezbednosne  politike,  kojima  se  ciljevi  Unije  postižu  putem  instrumenata  zajedničke  aktivnosti  i  zajedničke  pozicije  moraju  se  doneti  jednoglasno  u  Savetu  Evropske  unije/Savetu  ministara.   Ostale  zajedničke  politike:  Evropska  unija  je  specifičan  oblik  integracije  koja  svoje  zajedničke  politike,  pored  onih  već  pomenutih,  realizuje  i  u  sledećim  oblastima:  poreska  harmonizacija,  politika  konkurencije,  socijalna  politika,  prava  radnika,  energija,  industrija,  saobraćaj,  ribarstvo,  zaštita  životne  sredine,  spoljna  trgovina,  biotehnologija,  istraživanje,  obrazovanje, pravda i unutrašnji poslovi, pomoć i razvoj.   Interna  dinamika,  privredna  otvorenost,  ekonomska  međuzavisnost, slobodna mobilnost  proizvodnih  faktora,  i  harmonizacija  i  unifikacija  ekonomskih  politika  jesu  stubovi  regionalne  integracije  čija  politika  koordinacije  implicira  ‐  simultano  ‐  i  državnu  intervenciju  i  otklanjanje  nacionalne  samodovoljnosti  u  funkciji  racionalnog  korišćenja  ekonomije  obima  u  proizvodnji  i  efikasne  tržišne  alokacije  resursa.  Takav  pristup  u  stvaranju  jedinstvenog  evropskog  tržišta  u  osnovi  implicira  uklanjanje  svih  barijera  (slobodno  kretanje  roba,  rada  i  kapitala,  eliminisanje  tehničkih  neujednačenih  standarda,  konvergencija  fiskalnih  barijera)  i  stvaranje  zajedničkih  pravila  konkurencije  (harmonizacija  konkurencije  članica, redukcija  nacionalnog  zakonodavstva,  uklanjanje  carinskih  i  kvantitativnih  restriktivnih  mera,  smanjenje  subvencija,  koje  izazivaju  distorzije na tržištu, eliminisanje protekcionizma u sferi državnih narudžbina, otklanjanje pozicija,  realokacija proizvodnje i trgovine, eliminisanje razlika u cijenama i otklanjanje X‐neefikasnosti u  obliku viška radnika i neiskorišćenih kapaciteta). A to, u krajnjoj instanci, predstavlja potencijalno  umanjenje  ekonomskog  suvereniteta  po  osnovu  prenosa  nacionalnog  suvereniteta  na  integracionu  strukturu,  odnosno  na  nadnacionalni  (briselski)  nivo,  koji  implicite  podrazumeva  tzv. deficit demokratije. Federalizam se, zapravo, i zalaže za stvaranje nadnacionalnih organizacija 

- 78 -

i institucija koje automatski regulišu ponašanja konstitutivnih elemenata „evropske zgrade" čije je  jedinstveno  tržište  osnovna  poluga  prosperiteta  članica.  Federalizam,  po  pravilu,  sledi  pluralistički  i  funkcionalistički  pristup  EU,  koji  reflektuju  integraciju  kao  pluralističku  zajednicu  država  i  društvenu  složenu  mrežu  ekonomskih  međuodnosa  države.  U  tom  smislu,  evropska  politika  se  i  oslanja  na  jačanje  društvene  i  ekonomske  kohezije  u  formi  rastuće  konvergencije  ekonomskih  politika  i  kooperativnosti  finansijskih  politika,  na  zajedničku  strategiju  naučnog  i  tehnološkog  razvitka,  na  tzv.  evropsku  socijalnu  i  ekološku  politiku,  na  zajedničku  monetarnu  i  fiskalnu  politiku,  na  međuzavisnost  ekonomskog  prosperiteta,  na  smanjivanje  nejednakosti  na  osnovama zajedničke regionalne politike i na graduelizmu u realizaciji ideje o ujedinjenoj Evropi i  o stvaranju evropskog monetarnog sistema. Za realizaciju zadatih ciljeva EU se uglavnom oslanja  na  monetarnu,  fiskalnu,  spoljno  trgovinsku  i  zajedničku  industrijsku,  socijalnu,  regionalnu  i  agrarnu  politiku,  kao  centralnih  poluga  makroekonomske  regulacije.46  Evropska  ekonomska  integracija,  po  definiciji,  implicira  evropsku  monetarnu  integraciju,  koja  podrazumeva  potpunu  konvertibilnost  valuta  i  neopozivo  fiksni  devizni  kurs,  s  jedne  strane,  i  potpunu  liberalizaciju  kretanja kapitala i eliminisanje margina fluktuacija deviznih kurseva, s druge strane.  Cilj stvaranja Evropskog monetarnog sistema (EMS) se upravo i odnosio na kreiranje zone  monetarne  stabilnosti  i  na  formulisanje  mehanizma  monetarne  koordinacije  (kako  bi  se  obezbedila  ciljana  stabilnost  deviznih  kurseva,  stabilnost  cena  i  liberalna  trgovina),  kao  i  na  uvođenje zajedničke paralelne valute ekija (ECU), u formi korpe koja ponderiše snagu nacionalnih  valuta.  Politika  zajedničke  valute  projektovana  je  sa  zadatkom  da  eliminiše  kolebljivost  i  nepredvidivost  deviznih  kurseva  (tzv.  relativne  cene  nacionalnih  valuta)  i  da  u  koordinaciji  s  politikom konvergentnih kamatnih stopa, eliminiše distorzije na tržištu i osigura punu mobilnost  kapitala. Zajednička valuta i potpuna mobilnost kapitala upravo reflektuju tzv. pravu monetarnu  uniju  sa  različitim  strategijama  ponašanja  u  EMS:  (a)  strategija  u  pravcu  koordinacije  i  (b)  strategija u pravcu centralizacije. To, međutim, implicira i graduelizam, koji reprezentuje relativno  niže  troškove  prilagođavanja,  i  automatizam,  koji  podrazumeva  pojavu  nove  valute  i  stvaranje  nove  evropske  centralne  banke.  U  monetarnoj  politici,  zbog  toga,  dolazi  do  prerastanja  koordinacije  u  centralizaciju,  a  u  fiskalnoj  politici  do  harmonizacije.  Odnos  između  monetarne  i  fiskalne  politike  je  od  prvorazrednog  značaja  pogotovu  što  dosadašnja  akomodirajuća  fiskalna  politika ne  može više da labavi  striktne monetarne  ciljeve, A  to  znači daje u tranzitnom periodu  neminovno  utvrditi  limit  fiskalnog  deficita,  bez  obzira  na  svu  rigidnost  datog  fiskalnog  pravila.  Monetarna  integracija  po  pravilu  vrši  pritisak  na  fiskalnu  harmonizaciju  iz  razloga  što  fiskalna  ekspanzija u jednoj  članici EU vodi rastu cena u  ostalim zemljama Efe ukoliko  su kamatne stope  akomodirane  i  devizni  kursevi  fiksirani.  Rastući  troškovi  fiskalne  ekspanzije  neminovno  se  prebacuju  na  druge  zemlje  ‐  članice  EU  kroz  platnobilansne  operacije.  Ekonomski  i  trgovinski  partneri  se  tome  protive,  opiru  i  brane  na  način  da  fiskalna  ekspanzija,  koja  je  proistekla  iz  inflacije  mora  biti  pokrivena  korekcijom  deviznog  kursa.  To  je,  pak,  dovelo  do  različitog  reinterpretiranja  međuzavisnosti  monetarne  i  fiskalne  integracije.  Pluralisti,  naime,  smatraju  da  nije  potrebna  nikakva  fiskalna  integracija  monetarnoj  integraciji.  Federalisti,  pak,  smatraju  da  fiskalna integracija mora da prethodi monetarnoj integraciji. Konačno, neofunkcionalisti smatraju 

46

P. Llau, Economics financiere publique, Ed. Th Tlemis, Paris, 1996.

- 79 -

daje imperativna istovremena monetarna, fiskalna i socijalna integracija.47 Budžetska politika EU,  za razliku od monetarne politike, polazi od načela pravičnosti i efikasnosti u bilansima uplaćenih i  iskorišćenih sredstava. Načelo pravičnosti podrazumeva učešće svih u finansiranju javnih potreba  prema  sopstvenim  ekonomskim  mogućnostima,  dok  načelo  efikasnosti  implicira  optimalno  korišćenje  ograničenih  javnih  resursa  u  budžetskim  institucijama  države.  No,  prisutan  je  i  tzv.  nadnacionalni  princip  solidarnosti,  koji  polazi  od  potrebe  osiguravanja  javnih  dobara,  koja  svi  građani  uživaju  bez  adekvatnog  (ekvivalentnog)  plaćanja  (doprinos).48Budžetska  politika  EU  je  relativno  značajno  evoluirala  tokom  poslednjih  20‐ak  godina.  Naime,  tokom  70‐ih  godina  sve  članice EZ su uplaćivale doprinose budžetu EZ za finansiranje ograničenih aktivnosti zajednice u  oblasti javnog sektora. Tokom 80‐ih  godina, u skladu sa federacijom, koja se uspostavlja, budžet  EZ  uglavnom  raspolaže  sopstvenim  sredstvima,  prvenstveno  po  osnovu  poreza  na  dodatu  vrednost  (koji  u  formiranju  prihodne  strukture  EZ  učestvuje  sa  61%).  Usled  toga,  budžetski  prihodi (autonomni) EZ već preraspodeljuju društveni proizvod sa 1,4%. A u 1990. godini dostigli  su  iznos od  48  milijardi  ekija.  Graduelistička volumenizacija  redistributivne funkcije  budžeta EU  diversifikovala  je  strukturu  javnih  izdataka:  sredstva  za  zajedničku  agrarnu  politiku  (58,3%),  sredstva  za  regionalnu  politiku  (11,9%),  sredstva  za  socijalnu  politiku  (8,4%),  sredstva  za  administraciju  (4,9%),  sredstva  za  industriju  i  istraživanja  (3,5%),  sredstva  za  razvojnu  pomoć  (2,9%) itd. Time je i te kako proširena alokativna funkcija budžetske politike EU. No, i pored toga,  fiskalna  politika  treba  da  osigura  potpunu  fiskalnu  neutralnost  u  procesu  alokacije  privrednih  resursa  unutar  EZ  i  između  članica  EZ  i  da  eliminiše  fiskalne  barijere  u  procesu  interregionalne  razmene.  Zbog  toga  je  fiskalna  harmonizacija  novi  integrišući  proces  koji  obezbjeđuje  konvergenciju  nacionalnih  poreskih  sistema  kako  fiskalni  faktor  ne  bi  delovao  na  mobilnost  proizvodnih faktora unutar EU. Fiskalna komponenta time treba da se stavi na stranu ubrzavanja  integracije,  stvaranja  jedinstvenog  tržišta  i  jačanja  konkurentskih  odnosa.  Fleksibilna  poreska  harmonizacija, samim tim, implicira  standardizaciju  i  unifikaciju poreskih  stopa, i ujednačavanje  poreskih  osnova,  ali  i  diferencijaciju,  koja  svakoj  zemlji  članici  EU  dozvoljava  određenu  slobodu  kod određenih poreskih oblika, kao instrumenata samostalne politike. To, pak, znači da i gašenje  nacionalnih fiskalnih suvereniteta mora biti graduelističko.                        47  Dr  M.  Jakšić,  Makroekonomska  strukturna  politika,  u:  Grupa  autora,  Komparativne  ekonomske  politike.  Ekonomika, Beograd, 1992, str. 79‐91.  48 R. Villegier, L’integration fiscale des groupes de societes, LGD, Paris, 1992.

- 80 -

1.1. CARINSKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE  1.1.1. Pojam carina i carinske politike    Carine  su    jedan  od  osnovnih  oblika  javno‐pravnih  prihoda.  Carine  spadaju  u  posredne  (indirektne) poreze i predstavljaju jedan od  značajnijih  instrumenata spoljnotrgovinske politike.  Carina  je  specifična  javna  dažbina,  koja  se  naplaćuje  na  stranu  robu  koja  se  uvozi  na  domicilno  carinsko područje.   Osnovne karakteristike carina su:   1. carina je dažbina;  2. carina je, po pravilu, trošak uvoznika;   3. carina je državni prihod (fiskus), koji naplaćuje država;  4. carina  može  biti  instrument  zaštite  domaće  proizvodnje,  odnosno  carina  je  jedini  instrument u odvijanju robne razmene sa svetom koji se priznaje kao moguća zaštita  domaće proizvodnje od negativnog uticaja svetskog tržišta.   Od  klasičnog  i  isključivo  fiskalnog  instrumenta  na  uvoz,  prevoz  ili  izvoz  robe,  carina  je  postala osnovna mera zaštite domaće proizvodnje.  Ciljevi uvođenja carine mogu biti:  1. Fiskalni ‐ za punjenje budžeta države;  2. Ekonomski ‐ zaštita domaće proizvodnje, itd.;  3. Socijalni  ‐  pojeftinjenjem  uvoza  određenih  proizvoda  i  sirovina  može  se  delovati  na  stimulisanje  potrošnje  i  na  zaposlenost,  kao  i  na  obezbeđivanje  nižih  cena  osnovnih  životnih namirnica (ulje, brašno, šećer, meso, voće, povrće i dr).  Carine se najčešće dele na sledeće vrste:   1. Prema pravcu kretanja robe preko carinske linije;   2. Prema načinu obračuna i naplate;   3. Prema ekonomsko‐političkom dejstvu.  1) Prema pravcu kretanja robe, carine se dele na:   1. uvozne,   2. izvozne i   3. provozne (tranzitne).   Uvozne  carine  predstavljaju  najznačajniji  instrument  delovanja  na  obim  i  strukturu  spoljne trgovine. Savremeni svetski carinski sistemi skoro ne poznaju izvozne carine. Za aktivnu  zaštitu domaće proizvodnje ne samo da se ne koriste izvozne carine, već naprotiv, koristi se čitav  niz  posrednih  i  neposrednih  izvoznih  podsticaja  (povraćaj  carine,  transportne  olakšice  i  sl.).  Provozne  carine  postojale  su  ranije,  kada  su  bile  čist  fiskus  za  državu,  u  robovlasništvu  i  feudalizmu. Sa razvojem međunarodne robne  razmene, tranzitne carine su ukinute (Barcelonska  konvencija o slobodi tranzita robe iz 1921. ‐ ratifikovala i naša zemlja).  2) U zavisnosti od načina obračuna i naplate, carine se dele na:   1. carine od vrednosti (ad valorem),   2. specifične carine i   3. kombinovane carine.  

- 81 -

Carine ad valorem utvrđuju se i naplaćuju direktno u zavisnosti od visine vrednosti robe,  koja  je  predmet  carinjenja,  odnosno  od  njene  realne  cene  na  svetskom  tržištu.  Specifične  carine  primenjuju  se  na  jedinicu  mere  robe,  koja  se  uvozi  (kg.,  litar,  metar,  komad  i  sl.).  Iznos  carine  određuje se u paušalnom iznosu od jedinice mere, bez obzira na  vrednost robe koja se carini, sa  malo  razlike  po  osnovu  kvaliteta  robe.  Zato  je  obračunata  carina  ista,  bez  obzira  na  promenu  vrednosti robe na svetskom tržištu. Kombinovanim carinama pokušavaju se odstraniti negativne  osobine carina od vrednosti i specifičnih carina a podstaći pozitivni efekti, pa se carina određuje  delimično  po  vrednosti,  a  delimično  po  jedinici  mere,  kao  specifična  carina‐  ceo  iznos  se  dobija  sabiranjem ta dva iznosa.  3) Prema ekonomsko­političkom dejstvu sve carine dele se na:   a) fiskalne,   b) zaštitne,   c) prohibitivne,   d) retorzivne,   e) preferencijalne,   f) diferencijalne,   g) antidempinške i   h) sezonske.   Fiskalne carine se uvode na uvoz robe sa ciljem da se ostvare što veći prihodi za potrebe  budžeta države. Karakteristika im je da su niži po visini i da se uvode na relativno manji broj roba,  koje su uglavnom namenjene širokoj ili luksuznoj potrošnji.  Zaštitne  ili  ekonomske  carine  uvode  se  da  bi  se  ostvarila  osnovna  i  najznačajnija  funkcija  carina:  obezbeđenje  zaštite  domaće  proizvodnje,  bar  u  visini  razlike  između  prosečne  nacionalne  i  svetske  produktivnosti.  Kao  element  u  formiranju  cene  uvezenih  roba,  uvećavajući  ime cenu za iznos carine, one otežavaju pristup tih roba na domaće tržište.   Prohibitivne  carine  su  carinska  mera  gde  se  visinom  carine  utiče  na  takav  nivo  cena  uvezene  robe  na  domaćem  tržištu  da  se  praktično  onemogućava  uvoz  te  robe.  Efekat  tih  carina  izjednačava se sa administrativnom merom zabrane uvoza.  Retorzivne  carine  imaju  politički  karakter,  njima  se  pokušava  naterati  na  popuštanje  zemlje koja je uvela neku posebnu trgovinsko‐političku meru, npr. prohibitivne carine.   Preferencijalne carine primenjuju se kada država uvodi niže carine ili ih potpuno ukida  za uvoz robe poreklom iz određene zemlje, favorizujući uvoz iz te zemlje. Osnova za primenu ove  vrste carina najčešće su međudržavni sporazumi o trgovini.   Diferencijalne  carine,  upravo  suprotno,  dovode  robu  poreklom  iz  određene  zemlje  u  nepovoljniji  položaj  u  odnosu  na  istu  ili  sličnu  vrstu  robe  iz  drugih  zemalja.  Po  pravilu,  diferencijalne carine imaju politički karakter.   Antidempinške carine usmerene su na neutralisanje demping cena, tj. depresiranih cena  strane robe na domaćem tržištu i njihovo dovođenje na nivo normalnih cena, tako što se naplaćuje  ili dopunska carina ili se uvode nove znatno više carine.   Kompezatorne carine uvode se na uvoz robe da bi se neutralisali premije, subvencije ili  slični podsticaji, koje zemlje izvoznice daju za te robe.  

- 82 -

Sezonske  carine  primenjuju  se  samo  na  uvoz  poljoprivrednih  proizvoda  u  određenom  vremenskom  periodu,  po  pravilu,  onda  kada  uvoz  strane  robe  dovede  do  nestabilnosti  domaće  proizvodnje i domaćeg tržišta.  Carine, pored fiskalnog karaktera imaju i značajnu ekonomsku i razvojnu ulogu i to kao:   1. Zaštita dostignutog stepena ekonomskog razvoja;   2. Selektor u strukturi uvoza;   3. Zaštitnik platno‐bilansne pozicije zemlje;   4. Regulator i instrument raspodele akumulacije između pojedinih proizvođača, grana  i regiona;  5. Faktor povezivanja regiona u ekonomske integracije;   6. Činilac razvoja nerazvijenih područja putem carinskih oslobađanja itd. 

1. 2.  POJAM CARINSKE UNIJE    Pojam  carinska  unija  podrazumeva  prostor  na  kojem  ne  postoje  unutrašnje  prepreke  kretanju robe, a na robu koja ulazi spolja primenjuju se zajednička pravila, carine i kvote.   Nastanak  carinske  unije  (CU)  dobar  je  primer  zajedničkog  delovanja  ekonomskih  i  političkih  motiva.  Paradoksalno  je  da  su  i  ekonomski  elementi  intergracije  bili  delom  diktirani  političkim razlozima, mada su veoma često korišćena opravdanja koja u osnovi imaju ekonomski  rečnik.  Uspostavljanje  carinske  unije  ne  mora  samo  po  sebi  da  bude  pozitivan  korak,  niti  je  to  podjednako  dobar  korak  za  sve  zemlje.  Naprotiv,  to  može  biti  i  vrlo  štetno  za  privredu.  Ako  se  carine  uspostavljaju  na  nivou  stopa  kojima  su  zaštićene  privredne  aktivnosti  u  najzaštićenijim  privredama,  carinska  unija  dobija  funkciju  pojačavanja  protekcionizma  na  datoj  teritoriji.  Štetu  trpe zemlje koje su, prethodno imale niži nivo zaštite, posebno zemlje koje su imale niske carine,  jer  je  svaka  viša  carina  ujedno  i  veći  trošak,  što  povećava  ukupne  troškove  poslovanja.  Time  se  povećava  zaštita  privrede  unutar  Unije.  Cena  može  biti  visoka,  u  zavisnosti  od  toga  koliko  je  povećanje. Zaštićenija privreda vremenom postaje manje sposobna da se nosi s konkurencijom iz  sveta, svi uvozni artikli postaju skuplji, raste opšti nivo cena unutar takve carinske unije ili zone.  Privremeno  profitiraju bar zaposleni i vlasnici  jer će  jedno vreme  radna  mesta  biti zaštićenija,  a  vlasnicima  obezbeđene  dodatne  rente,  kao  što  profitiraju  političari  koji  pod  prividom  „brige  za  domaću privredu“ mogu da prikupe glasove interesnih grupa kojima protekcionizam odgovara. Na  gubitku  su,  pre  svega,  potrošači  jer  plaćaju  više  cene,  dobijaju  lošiji  kvalitet  proizvoda  i  imaju  skučenu slobodu izbora. Gube svi oni koji bi investirali ili dobili posao u firmama koje bi nastale  da su carine bile niže, a konkurencija na tom tržištu veća. Delovanje potrošača, onih koji bi našli  posao ili investirali ne vidi se na javnoj sceni jer nisu organizovani kao interesne grupe ili grupe za  pritisak. Za razliku od njih, vlasnici firmi i zaposleni u njima, po pravilu, odlično su organizovani, a  time  javno  i  politički  vrlo  vidljivi.  Političari  mogu  da  prikupe  znatne  glasove49  podržavajući  protekcionističke zahteve takvih interesnih grupa, iako takve politike znače, zapravo, dugoročno  upropašćivanje privrede. 

49 To su ne samo glasovi zaposlenih u nekoj firmi ili grani i njihovi srodnici, nego i svi oni koji u toj zemlji 

daju prednost protekcionističkim politikama i zaštiti domaćeg tržišta i firmi. 

- 83 -

Ako se Unija uspostavlja na nivou zaštite zemalja koje su imale niži stepen carinske zaštite  svojih  privreda,  to  je  sa  ekonomskog  stanovišta  pozitivan  korak  jer  se  nivo  protekcionizma  smanjuje.  Što  su  barijere  niže,  manje  smetaju  jer  manje  podižu  troškove  poslovanja.  Firme  su  konkurentnije  nego  što  bi  bile  da  su  barijere  više,  jer  su  izložene  snažnijoj  konkurenciji.  Ovaj  primer ukazuje na pomešanost ekonomskih i političkih motiva pri uspostavljanju carinske unije.  Moguća je i drugačija podela tih motiva. Ako se carinska unija obrazlaže pogodnošću da Francuska  i  Beneluks  dobiju  jeftinije  nemačke  industrijske  proizvode,  a  da  Nemačka  dođe  do  njihovih  poljoprivrednih  proizvoda  po  nižoj  ceni,  onda  su  i  ekonomski  i  politički  trade  off  koncipirani  na  nivou čitavih zemalja, a ne samo pojedinih grana.  Uspostavljanje carinske unije iziskuje dvostruki aranžman: otklanjanje carinskih prepreka  za trgovinu u zoni Unije i uspostavljanje jedinstvenog trgovinskog režima prema trećim zemljama.  Zona slobodne trgovine podrazumeva ukidanje carina i drugih barijera unutar zone, ali zemljama  članicama  zone  dopušta  da  imaju  različite  carinske  aranžmane  prema  trećim  zemljama.  Različit  carinski  status  trećih  zemalja  jedina  je  bitna  razlika  između  carinske  unije  i  zone  slobodne  trgovine.  Dobit  od  carinske  unije  i  njena  visina  zavise  od  toga  na  kojem  će  nivou  carinske  zaštite  ona biti uspostavljena. Ovde obrađujemo neutralni slučaj. Prosečna carinska stopa ostaje na nivou  ponderisane  carinske  stope  zemalja  članica  pre  uspostavljanja  carinske  unije.  Najveći  uticaj  na  ponderisane  stope  preko  uvoza  i  izvoza  imaju  zemlje  sa  najvećom  razmenom  sa  svetom.  Bez  obzira  na  to  što  se  u  tom  slučaju  opšta  prosečna  carinska  stopa  ne  menja,  za  sve  firme  i  zemlje  postoje pomeranja carinskih stopa naviše ili naniže, s posledicama sličnim onima već opisanim. U  slučaju  zadržavanja  prosečne  opšte  carinske  stope  u  carinskoj  uniji  na  istom  nivou  račun  dobitaka/gubitaka zavisi od toga da li su u nekoj zemlji carine porasle ili opale. Stvaranje carinske  zone donosi i sledeće pogodnosti, a što je zona veća veći su i efekti:  1. Odsustvo izdataka za carinu i vancarinske barijere unutar carinske unije,  2. Podsticanje razmene unutar carinske unije, pad razmene sa ostatkom sveta,  3. Snižavanje troškova poslovanja,  4. Povećan proizvodni nivo ulsed korišćenja „ekonomije obima“, tj. manjih fiksnih troškova na  povećanom tržištu,  5. Povećana  specijalizacija,  koja  vodi  većoj  produktivnosti  kao  posledica  „komparativne  prednosti“,  6. Povećana inovacija i tehnološki napredak kao posledica konkurencije na većem prostoru,  7. Niža cena uz isti kvalitet ili bolji kvalitet uz istu cenu, usled povećane konkurencije,  8. Poboljšana pregovaračka pozicija EU u međunarodnoj trgovini zbog veličine tržišta.  Ovi pozitivni efekti mogu biti umanjeni ili čak anulirani ako je zemlja koja ulazi u carinsku  uniju pre toga imala znatno nižu carinsku stopu u odnosu na onu koju će imati posle ulaska, kao  što  se  desilo  Estoniji  2004,  koja  je  prethodno  imala  nultu  carinsku  stopu.  S  druge  strane,  ovi  pozitivni efekti biće pojačani kod zemalja koje posle ulaska u carinsku uniju dobijaju nižu carinsku  stopu nego što su je ranije imale. 

   

- 84 -

1.2.1. Efekti carinske unije    Argument  u  prilog  pogodnostima  carinske  unije  ograničene  je  snage,  što  je  očigledno  u  poređenju sa argumentom za potpuno slobodnu trgovinu.50 Uprošćeno govoreći on se svodi na to  da je pri potpuno slobodnoj trgovini ona slobodna među svim akterima, a to znači da ne podleže ni  carinskim  ni  vancarinskim  barijerama,  dok  pri  carinskoj  uniji  postoji  sloboda  trgovine  s  partnerima  u  Uniji,  ali  i  izvestan  nivo  protekcionizma  prema  trećim  zemljama.  Nema  razloga  za  opredeljenje za carinsku Uniju ako bi cene robe i usluga unutar takve unije bile niže u odnosu na  cene  robe  i  usluga  izvan  carinske  unije.  Ako  bi  bilo  tako,  onda  nije  u  intresu  zemalja  uvođenje  carinske  unije  nego  prelazak  na  režim  potpuno  slobodne  trgovine.  Ostale  zemlje  onda  bi  imale  razloga da uvedu carinsku uniju. Razlog je očit. Firme iz zemalja koje nude niže cene robe i usluga  efikasnije su od drugih koje istu robu i usluge nude po višoj ceni. Pri slobodnoj trgovini one bi bile  u  ekspanziji,  a  one  manje  efikasne  zabeležile  bi  smanjenje  prometa  ili  bi  čak  došlo  do  njihovog  zatvaranja. Na osnovu ovoga jasno je da  se  carinska unija uvek  uvodi kada su cene na  svetskom  tržištu niže od onih u uniji koja se osniva.  Kada  su  firme  u  nekim  zemljama  manje  efikasne  u  odnosu  na  konkurente,  računica  se  menja. U zoni slobodne trgovine one bi bile ugrožene jeftinijim uvozom (kao i radna mesta u tim  zemljama). Firme bi dugoročno zabeležile povećanje efikasnosti samo postepenom liberalizacijom  trgovine,  koja  bi  na  kraju  dovela  do  uvođenja  potpuno  slobodne  trgovine.  Ponekad  su  razlike  u  cenama i konkurentnosti drastične, a interesne grupe snažne, tako da vlade pribegavaju carinskoj  uniji ili zoni slobodne trgovine umesto potpunog oslobađanja trgovine.  Izneti  pokazatelji  ne  znače  da  uvođenje  carinske  unije  nema  određenih  pogodnosti.  Carinska  unija  omogućava  da  se  roba  i  usluge  uvoze  iz  država  koje  ih  najjeftinije  proizvode  iz  zemalja koje su u carinskoj uniji. U tom pogledu carinska unija podstiče korišćenje komparativnih  prednosti  u  ponudi  robe  i  usluga  kada  je  u  pitanju  ponuda  iz  Unije.  Pretpostavimo  da  je  cena  korompira bez carine u Britaniji, Nemačkoj i na svetskom tržištu € 150, € 120 i € 100 za tonu. U  ovakvim okolnostima malo bi koji Britanac kupovao britanski krompir. Da bi britanski krompir na  britanskom  tržištu  bio  konkurentan,  carina  na  uvoz  treba  da  bude  viša  od  50%  ‐  uzmimo  da  je  60%. Pri toj carinskoj stopi cene krompira iz Britanije, Nemačke i sveta na britanskom tržištu biće  €  150,  €  192  i € 160 evra za  tonu.  Kupci  u  Britaniji  imaće racionalan,  cenovni razlog da kupuju  britanski krompir. Ako ne svi, ono bar ogromna većina, zato što je najjeftiniji. Ako Britanija uđe u  carinsku uniju sa Nemačkom, a obe zemlje zadrže zaštitnu carinu prema trećim zemljama, onda će  Britanci  moći  da  kupuju  jeftiniji  nemački  krompir,  a  usled  razlike  od  €  30  po  toni42  britanski  potrošači će imati dobit od € 3 miliona na 100.000 tona, a € 30 miliona na milion tona (naravno,  britanski  proizvođači  krompira  beležiće  gubitak).  To  možda  nije  mnogo  kada  se  rasporedi  na  nekoliko desetina miliona potrošača, ali kada se uzmu u obzir i sve druge vrste robe i usluga, dobit  efikasnijih firmi može biti znatna. Kupujući krompir po € 120 za tonu i Britanci i Nemci još uvek  će plaćati skuplje nego na svetskom tržištu. Nemci će na svakoj toni gubiti po € 20, a na 100.000  tona oko € 2 miliona. Iz ovog primera se vidi da je za potrošače bolje imati carinsku uniju, ako su  cene u zemljama s kojima se ulazi u Uniju niže, odnosno bolje je nemati je, ako su cene u drugim  50

Potpuno slobodna trgovina razlikuje se od zone slobodne trgovine zato što prvo obuhvata čitav svet, a druga samo neke zemlje. Zemlje potpuno slobodne trgovine nemaju carine i vancarinske barijere ni prema jednoj zemlji.

- 85 -

zamljama sa kojima  se ulazi u uniju više. Da bi se ustanovilo da li se potrošačima u  nekoj zemlji  isplati carinska unija njihove zemlje s nekom drugom zemljom, nije dovoljno uporediti cene samo  nekih  vrsta  robe,  već  je  potrebno  uporediti  opšti  nivo  cena.  Kada  se  napravi  carinska  unija  u  zemljama gde je roba jeftinija doćiće do poskupljenja. Britaniji se isplati da uđe u carinsku uniju sa  Nemačkom  u  datom  primeru,  tačnije,  isplati  se  britanskim  kupcima,  ali  ne  i  proizvođačima.  Nemačkim potrošačima se ne isplati da Nemačka uđe u carinsku uniju sa Britanijom, ako to donosi  više  cene  kormpira  i  za  potrošače  u  Nemačkoj  (do  čega  bi  moglo  doći  usled  dodatne  tražnje  iz  Britanije), mada  se to nemačkim proizvođačima isplati jer  će dobiti dodatno tržište. Naravno, za  Britaniju i Nemačku bi u datom primeru bilo najbolje da potpuno oslobode trgovinu krompiriom  jer bi potrošači, u obe zemlje, mogli da ga kupuju po € 100 ili nešto više. Ako se gleda sa stanovišta  proizvođača, njima se isplati upravo obrnuto, da njihova zemlja uđe u carinsku uniju sa zemljom  gde  su  cene  proizvoda  više,  jer  to  znači  da  će  oni  kao  proizvođači  s  nižim  cenama  profitirati  izvozeći na tržište gde je cena robe viša.  Uspostavljanje  CU,  jedinstvenog  tržišta  ili  valute  retko  se  odvija  prema  pretpostavkama  neoklasične ekonomije jer realni svet izgleda drugačije. Generalna pravila deluju u meri u kojoj su  uslovi ispunjeni. Ali, kapital ili rad nisu toliko nepokretni ni ako nema jedinstvenog tržišta, kao što  nisu savršeno pokretni kada se ono uvede. Uvođenje jedinstvenih zona, u bilo kojoj sferi, dovodi  do  pokretanja  resursa  ka  geografskim  oblastima  u  kojima  je  granična  produktivnost  veća,  a  do  pražnjenja onih gde je ona manja. Da bi se izbegli veliki privredni poremećaji potrebno je da firme  u  zemljama  od  kojih  se  zona  uspostavlja  budu  približno  sličnih  proizvodnih  i  konkurentskih  sposobnoti.  To,  naravno,  važi  pre  svega  za  tzv.  tradable  sektore,  tj.  za  sektore  integrisane  u  svetsku  trgovinu.  Non‐tradable  sektori  imaju  povlasticu  da  trpe  slabiju  globalnu  konkurenciju,  zato  što  se  sastoje  od  robe  i  usluga  koji  se  lokalno  proizvode  i  prodaju.  Ulazak  u  carinsku  uniju  pretpostavlja određeni stepen konkurentnosti firmi iz zemalja koje ulaze u tu uniju. Zbog toga se  kao jedan od ključnih uslova za ulazak u Uniju pominje sposobnost privreda potencijalnih članica  da izdrže pritisak konkurencije u Uniji. 

1.2.2. Carinske barijere    Za  funkcionisanje  tržišta  prema  spolja  od  vitalnog  su  značaja  dve  stvari  –  carine  i  vancarinske barijere. Carinska unija iziskuje ukidanje samo carina, ali ne i vancarinskih barijera.  Carine se ponekad nazivaju i tarife. Vancarinske barijere u EZ ukudane su kasnije, sa uvođenjem  zajedničkog  tržišta.  Tako  bi  trebalo  da  ukidanjem  carina  vancarinske  barijere  ostanu  nepromenjene.  Ali,  obično  se  ne  dešava  tako,  pa  nije  bilo  tako  ni  u  EZ.  Gubeći  carinsku  zaštitu  mnoge zemlje su pojačavale vancarinske barijere. Zato se efekat cariske unije topio i zato je posle  carinske  unije  bilo  neophodno  uvođenje  zajednočkog  tržišta.  A  i  uvođenje  odredbi  zajedničkog  tržišta bilo je teže nego što bi trebalo.            

- 86 -

Tabela 1 – Snižavanje carina unutar EU u     Pojedinačna smanjenja  Period snižavanja  prema nivou 01.januar  Kumulativno  carinskih stopa  1957.god.  01.01.1959.god.  10 10  01.07.1960.god.  10 20  01.01.1961.god.  10 30  01.01.1962.god.  10 40  01.07.1962.god.  10 50  01.07.1963.god.  10  60  01.01.1965.god.  10  70  01.01.1966.god.  10 80  01.07.1967.god.   5 85  01.07.1968.god.  15                            100    Izvor: CEC, 1957, str. 34.    Do  trgovinskih  pogodnosti  dolazi  se  uspostavljanjem  carinske  unije,  što  je  obavljeno  u  periodu  1958–1968,  postepenim  usaglašavanjem  nivoa  carinskih  barijera.  Prvobitno  je  bilo  predviđeno da carinska unija počne da deluje 1. Januara 1970, ali je čitav posao okončan godinu i  po  dana  ranije.  Pored  klasičnih  carinskih  i  vancarinskih  prepreka  bilo  je  i  onih  koje  imaju  ekvivalentan efekat, ali se tako ne zovu.  Prepreke mogu da budu vrlo različite, ali su najčešće fizički (policijsko‐carinska kontrola  na  granici),  tehničke  (razne  vrste  koje  potiču  od  različitih  tehničkih  standarda  i  regulacije),  administrativne (zabrana uvoza/izvoza ili količinska ograničenja), jezičko‐običajne (različit jezik i  običaji poslovanja), poreske (razne visine poreza ili postojanje različitih oblika poreza). Ponekad  su  prikrivene,  kao  kada  EU  zabrani  uvoz  namirnica  i  robe  nastalih  upotrebom  biotehnoloških  postupaka, iako se te vrste robe koriste u SAD i drugim zemljama i nema evidencije da su štetne.  Carinske prepreke su fazno ukudane. Iz Tabele 1 vidi  se tempo snižavanja carina u EU6.  Kada su kasnije druge zemlje ulazile u EU dobijale su prelazni  period najčešće od pet, a izuzetno  od sedam godina da u potpunosti uklone carine i paracarinske barijere.  Pored  utvrđivanja  tempa  međusobnog  usaglašavanja  carina  bilo  je  potrebno  ujednačavanje carina prema trećim zemljama. Kao što se može videti iz tabele s podacima o tempu  usklađivanja  carina  prema  trećim  zemljama,  ritam  usklađivanja  je  bio  neujednačen  za  poljoprivredne  proizvode,  usled  snažnog  protivljenja  Francuske.  U  tom  periodu  Francuska  je  imala  ulogu  koju  će  kasnije  preuzeti  Britanija  –  a  to  je  protivljenje  centralizovanim  politikama  Brisela.51 Francuski motiv je bio nešto drugačiji od britanskog, tj. bio je protekcionistički.          51  Ovaj  problem  kasnije  će  biti  institucionalizovan Luksemburškim  kompromisom  prema  kojem  će  zemlje 

imati pravo veta na politike za koje smatraju da su suprotne njihovim interesima. 

- 87 -

Tabela 2 – Tempo uspostavljanja zajedničke spoljne carine, u %  Period  Industrija  Kumulativno  Poljoprivreda  Kumulativno  snižavanja  01.01.1961.god.  30  30 ‐ ‐  01.01.1962.god.  ‐  ‐ 30 30  01.07.1963.god.  30  60 ‐ ‐  01.01.1966.god.  ‐  ‐ 30 60  01.07.1968.god.  40                100  40                 100  Izvor: CEC, 1957, str. 34.    Kao  osnova  za  utvrđivanje  početne  visine  carine  prema  trećim  zemljama  uzet  je  neponderisani prosek carina u četiri teritorije (Beneluks, Francuska, Italija i Nemačka) na dan 1.  Januara  1957.  godine.  Tokom  1958.  godine  neponderisana  carinska  stopa  tadašnje  EEZ6  prema  trećim  zemljama  iznosila  je  7,6%,  a  ponderisana  9,1%.  Postojale  su  znatne  varijacije  kada  su  u  pitanju različite carinske kategorije uvoznih proizvoda, tako da je prosečna carina na sirovine bila  0,1%, na kapitalna dobra 12,5%, a na ostale industrijske proizvode 17,3%.52 Tokom decenija koje  su usledile EU je usled zaključivanja međunarodnih sporazuma o liberalizaciji trgovine postepeno  snižavala carinske stope.  Tempo  međusobnog  carinskog  prilagođavanja  bio  je  najsporiji  na  početku,  tj.  pri  formiranju carinske unije. Zemlje koje će kasnije ulaziti u Uniju imaće znatno manje vremena da  obave carinsko usklađivanje. Britanija, Danska i Irska morale su da usklade svoje carinske stope  sa  ostalim  članicama  Unije  na  unutrašnjem  tržištu  za  po  20  pp  u  pet  koraka:  do  1.  aprila  1973,  januara  1974,  januara  1975,  januara  1976,  i  jula  1977.  godine.  Stope  prema  trećim  zemljama  morale  su  da  se  usklade  u  četiri  koraka.53  Neke  carine  za  uvoz  (na  primer  za  ugalj)  ukinute  su  danom ulaska u Uniju, a uvozne kvote do 1. januara 1975. godine. Kada je Grčka ušla u Uniju 1981.  morala  je  carinske  stope  i  zajedničku  carinsku  politiku  da  uskladi  u  potpunosti  do  1.  januara  1986.54  Portugal  i  Španija  su  dobili  desetogodišnji  prelazni  period  za  usklađivanje  carina.  Nove  članice  iz  2004/2007.  godine,  ulaskom  u  Uniju  morale  su  odmah  da  prihvate  odredbe  carinske  unije. Južnoevropske zemlje imale su lošije privrede i zbog toga su prelazni periodi bili relativno  dugi,  dok  zemlje  koje  su  pristupije  Uniji  1995.  godine  (Austrija,  Finska,  Švedska)  nisu  imale  prelazni  rok,  jer  su  bile  članice  FETA,  s  kojom  je  EU  imala  ugovor  o  slobodnoj  trgovini  (engl.  European  Economic  Area).  Ove  zemlje  su  morale  odmah  da  primenjuju  standarde  Unije  u  svim  oblastima  izuzev  zdravstva,  sigurnosti  proizvoda  i  zaštite  okoline,  gde  su  dobile  četvorogodišnji  prelazni period.  Evropska  unija  može  preduzimati  antidamping  mere prema trećim  zemljama, o  čemu  se  govori  u  delu  o  trgovinskim  politikama.  Međutim,  predlaganje  i  uvođenje  takvih  mera  nije  u  nadležnosti  pojedinih  zemalja  članica  već  Saveta  ministara,  koji  postupa  na  osnovu  predloga  Evropske komisije. Pojedine zemlje EU mogu, eventualno, da  uvode kvote u slučajeveima koji  se  52Up. Swann, 2000, str. 106.

53  Od  januara 1974.  za  40%, a  za  preostala tri puta po 20 pp od januara 1975., januara 1976. i jula 1977.  godine. U oba slučaja kao polazno stanje računaju se stope od 01. jaunara 1972. Up. El Agraa 2001, str. 574‐ 575.  54 Kvote su ukinute odmah, izuzev za 14 grčkih proizvoda, za koje su postepeno ukidane do 31. decembra  1985. godine.

- 88 -

ne tiču dampinga, kada uvoz iz neke zemlje destabilizuje neku granu industrije, ali Komisija može  da  naloži  ukidanje  takvih  zaštitnih  mera.  Počev  od  1984.  EU  je  ovlašćena  da  preduzima  „osvetničke mere“ u slučaju da druge zemlje vode protekcionističke politike ili na neki način štete  izvoznim  poslovima  Unije.  One  se  uvode,  takođe,  na  predlog  Saveta  ministara.  Uspostavljanje  carinske  unije  imalo  je  značajne  posledice  na  trgovinske  tokove  zemalja  Unije.  Najznačajnija  promena je preusmeravanje trgovine od ostalih zemalja sveta prema partnerima u Uniji, a znatan  pad  trgovine  sa  ostalim  partnerima  u  svetu.  To  je  krajnje  razumljivo,  pošto  uspostavljanje  carinske unije dovodi do liberalizacije trgovine unutar bloka, a do cenovne diskriminacije prema  ostatku  sveta.  Te  promene  su lako  shvatljive,  pošto  su  nastupile kao  rezultat uklanjanja barijera  među članicama Unije, dok su barijere prema spoljnom svetu ostale na snazi. Usled toga su firme i  potrošači  iz  Unije  nastojali  da  kupe  što  više  proizvoda  od  proizvođača  iz  Unije.  Opšti  efekat  carinske  unije  na  zemlje  članice  povoljan  je,  ali  ne  onoliko  koliko  bi  bio  da  je  nastupila  opšta  sloboda  trgovine.  Kako  je  to  davno  Rikardo  (David  Ricardo)  pokazao,  opšta  sloboda  trgovine  dovela bi do specijalizacije zemalja u proizvodnji robe, do privrednog rasta u svim zemljama, koji  bi,  istina,  bio  različit,  i  do  znatnog  porasta  blagostanja  u  svetu.  Usled  postojanja  carinske  unije  proces  specijalizacije  i  korišćenja  uporednih  prednosti  oslobođen  je  unutar  carinske  unije,  ali  je  delimično  oslabljen  prema  trećim  zemljama.  Za  razliku  od  slobodne  trgovine,  koja  za  posledicu  ima  povećanje  trgovine,  carinska  unija  ima  dva  efekta:  povećanje  trgovine  (engl.  trade  creation)  unutar  carinske  unije  i  odvraćanje  trgovine  (engl.  trade  diversion)  u  odnosu  na  ostatak  sveta.  U  vezi  sa  delovanjem  tih  efekata  nameće  se  nekoliko  opštih  zaključaka.  Prvo,  carinska  unija  je  utoliko  dugoročno  ekonomski  uspešnija  ukoliko  je  niži  stepen  diskriminacije  prema  trećim  zemljama. Drugo, carinska unija biće blagotvornija, ako su carine među partnerima u prethodnom  periodu  bile  više,  a  sad  se  snižavaju.  Treće,  ako  u  carinsku  uniju  ulaze  zemlje  sa  sličnom  strukturom  privrede,  doći  će  do  snažnije  konkurencije  među  njihovim  firmama  nego  ako  bi  po  privrednoj strukturi bile komplementarne. Usled toga bi manje konkurentne firme mogle da budu  zatvorene. Četrvrto, carinska unija će davati utoliko više pogodnosti, što je učešće carinske unije u  svetskoj trgovini veće. Zona stvaranja trgovine  biće relativno  veća u  odnosu na zonu odvraćanja  trgovine, a delovanje veće zone stvaranja trgovine ima sinergičan efekat na povećanje efikasnosti  unutar  carinske  unije.  U  skladu  s  navedenim  opštim  zaključcima,  razni  autori  su  pokušavali  da  procene  efekat  nastanka  carinske  unije  na  pojedine  grane  privredne  aktivnosti  i  ti  podaci  su  sumirani u Tabeli 3.  Tabela 3 – Efekti CU u Evropskoj Uniji, u mlrd $.  Stvaranje  Odvraćanje  Autor studije  Godina  Oblast  trgovine  trgovine  Truman  1968  Industrija 9,2  1,0 Balassa  1970  Industrija 11,4  0,1 Balassa  1970  Sva dobra  11,3  0,3 Verdoorn/Schwartz 1969  Industrija 11,1  1,1 Aitken  1967  Sva dobra 9,2  0,6 Kreinin  1969‐1970 Industrija 7,3  2,4 Industrija i  Truman  1968  1,8  3,0 sirovine    Izvor: Swann, 2000, str. 125 (prema rezultatima M. Davenporta).   

- 89 -

Sve studije, sem jedne, govore da statistički efekti „stvaranja trgovine“ nadmašuju efekte   „odvraćanja  trgovine“.  Pri  efektu  od  $  10  mlrd  u  „stvaranju  trgovine“  i  $  1  mlrd  u  „odvraćanju  trgovine“ po tadašnjim cenama ravno je iznosu od oko 10% uvoza  iz EU6, tj. 2% BDP‐a tadašnje  EEZ. Naravno, to je opšta suma promene trgovinskih tokova, a dobit u blagostanju nešto  je niža,  možda  oko  1% BDP‐a  tadašnje EEZ.48 Izračunavanje dinamičkih  efekata još  je teže  i  još  spornije  nego  izračunavanje  statističkih  efekata  carinske  unije.  Iako  generalni  efekat  dominacije  „stvaranja“ nad „odvraćanjem trgovine“ obično ne dolazi u pitanje kod stvaranja  carinske unije i  trgovinske  zone,  ta  2  mehanizma  mogu  biti  složeniji  od  prikazanog.  Moguće  je  da  efekat  „stvaranja“ bude tako snažan da podstakne i veći uvoz, pa neće doći do efekta „odvraćanja“, nego  do  dvostrukog  efekta  „stvaranja  trgovine“.  Takođe  je  moguće  da  se  u  zoni  Unije  ne  pravi  neka  roba, tako da u slučaju stvaranja takve zone nema efekata „odvraćanja trgovine“.  Generalna  pretpostavka  o  pozitivnom  delovanju  carinske  unije  nije  sporna,  ali  je  sporno  koji su tačni efekti carinske unije ili zone slobodne trgovine na pojedine zemlje.   1.3. Vancarinske barijere    I dok je posao sa carinama valjano obavljen i uspostavljena carisnka unija, vancarinskim  barijerama  tela  Unije  baviće  se  tek  kasnije,  kod  uvođenja  zajedničkog  tržišta.  U  vreme  početka  izgradnje carinske unije zemlje članice nisu šire koristile većinu uobičajenih vancarisnkih barijera.  Izuzeci  su  državna  pomoć,  tehnički  standardi  i  antidamping  mere.  To  je  razumljivo  jer  članice  i  nisu  imale  veće  potrebe  za  vancarinskim  barijerama,  pošto  su  domaće  tržište  mogle  da  zaštite  carinama. Ali, kako su carine počele da se snižavaju, zemlje članice su sve češće pribegavale zaštiti  pomoću  vancarinskih  barijera.  Ove  barijere  će  se  uklanjati  tek  kasnije  kada  se  bude  uvodilo  zajedničko  tržište,  posle  donošenja  Jedinstvenog  evropskog  zakona  1986.  godine.  Vancarinske  berijere ovde se ne obrađuju usled toga što su se tela Unije njime bavila u okviru sledećeg velikog  projekta.    Uklanjanje  ili  smanjivanje  vancarinskih  barijera  bilo  je  neophodno  radi  kompletiranja  carinske  unije  i  daljih  koraka  u  uspostavljanju  jedinstvenog  tržišta,  što  je  okončano  u  periodu  1986‐1992. godine.  Kod  vancarinskih  barijera  postoje  dve  kategorije.  Prvo,  to  su  direktne  vancarinske  barijere,  kao  što  su  kvote,  kontigenti,  izvozne  i  uvozne  dozvole  i  slično.  Drugo,  to  su  indirektne  vancarinske  barijere,  kao  što  su  porezi,  subvencije,  monopoli,  propisi  o  javnim  nabavkama  itd.  Uklanjanje direktnih vancarinskih barijera manji je problem, jer je dovoljno staviti ih van zakona i  nadgledati da li se zabrana njihovog korišćenja poštuje. Zato o direktnim vancarinskim barijerama  ovde neće ni biti reči, već u delu o zajedničkom tržištu. One su zabranjene, sem u nekim posebnim  slučajevima  kada  mogu  biti  izuzetno  visoke.  Mnogo  komplikovaniji  problem  predstavljaju  indirektne vancarinske barijere. One su komplikovanije zato što su integrisane u tehničke i druge  standarde, poreze, običaje itd.  1.4. Zajednička carinska tarifa    Dok  sloboda  kretanja  robe  oslikava  unutrašnju  dimenziju  carinske  unije,  carinska  tarifa  simbolizuje  njen  spoljašnji  aspekt.  Zajedničkom  carinskom  tarifom  (Common  External  Tariff  ‐ 

- 90 -

CET, Common Customs Tariff ‐ CCT) propisane su carinske dažbine koje se naplaćuju na uvoz robe  u Uniju i predstavljaju prihod budžeta EU. Naime, od 1968. godine države članice nemaju pravo da  samostalno vode carinsku politiku. O njoj se odlučuje zajednički na nivou Unije, a imajući u vidu  obaveze preuzete međunarodnim sporazumima.  Carine  na  uvoz  industrijskih  proizvoda  u  EU  u  proseku  iznose  4%,  ali  se  uveliko  primenjuju  povlašćene  stope  i  često  slobodan  uvoz  za  robu  iz  susednih  država,  iz  zemalja  sa  ekonomijom  u  razvoju  i  u  tranziciji,  te  iz  država  koje  su  kandidati  za  članstvo  u  EU.  Osim  toga,  Ugovorom  o  Evropskom  ekonomskom  prostoru  (EEA)  Norveškoj,  Islandu  i  Lihtenštajnu  zagarantovan  je  neograničen  pristup  Evropskoj  carinskoj  uniji  i  uživanje  osnovnih  sloboda  unutrašnjeg  tržišta.  Znači  puna  primena  Zajedničke  carinske  tarife  ograničena  je  na  trgovinu  s  razvijenim državama poput SAD‐a, Kanade i Japana.   1.5. Jedinstvena carinska deklaracija    Efikasna carinska unija pretpostavlja da se tarifa mora primenjivati prema istim pravilima  u  svim  državama  članicama.  U  cilju  osiguranja  jasnoće  i  jednakosti  primene  carinskih  propisa  i  otklanjanja  rizika  različitih  interpretacija  ili  pravnih  nedoumica,  Evropska  unija  je  donela  Jedinstvenu  carinsku  deklaraciju  (Community  Customs  Code  ‐  CCC)  u  kojoj  je  prikupljeno  i  izloženo ukupno zakonodavstvo koje se odnosi na trgovinu Unije s trećim državama.  Deklaracija jedinstveno određuje osnovne pojmove vezane uz carnisku uniju, npr. carinski  prostor, postupak carinjenja i utvrđivanje vrednosti robe, pravila o poreklu robe, tranzit robe (TIR  i ATA karneti).  1.6. Tehnički instrumenti    Nomenklatura  zajedničke  carinske  tarife  (CCTN),  vrlo  je  važan  instrument,  ne  samo  za  prikupljanje  carina,  već  i  za  statističko  praćenje  spoljne  trgovine,  a  posredno  i  za  primenu  posebnih mera u sklopu trgovinske, poljoprivredne, poreske i monetarne politike. Upravo zato što  služi  u  carinske  i  statističke  svrhe,  često  se  upotrebljava  izraz  "kombinovana  nomenklatura"  (combined  nomenclature).  Ona  se  zasniva  na  međunarodnoj  klasifikaciji  Harmonizovanog  sistema, koju sastavlja  Svetska  carinska  organizacija a  EU  je  dopunjuje  svojim  potpodelama,  tzv.  CN  podnaslovima  (CN  subheadings).  Uporedo  s  uvođenjem  kombinovane  nomenklature  uspostavljena je baza podataka TARIC (Integrated Community Tariff database), koja pruža uvid u  relevantne  carinske  odredbe  ovisno  o  CN  kodu  pojedine  robe  i  na  taj  način  daje  potrebne  informacije nadležnim nacionalnim carinskim službama.  Moderno  administrativno  upravljanje  sve  više  se  služi  kompjuterskim  tehnologijama  i  metodama.  Stoga  je  EU  uspostavila  nekoliko  kompjuterskih  sistema,  npr.  CIS  (Customs  Information  System),  kako  bi  unapredila  saradnju  država  članica  i  osigurala  bolju  primenu  carinskih propisa.   1.7. Postupak odlučivanja   

- 91 -

Komisija  je  zadužena  za  inicijative  u  pogledu  razvoja  carinske  politike  i  za  predlaganje  carinskih propisa. Takođe, ovlašćena je da vodi bilateralne i multilateralne pregovore o carinama,  od  kojih  su  najvažniji  pregovori  u  sklopu  Svetske  trgovinske  organizacije  (WTO).  Veće  kvalifikovanom većinom odlučuje o carinskim propisima i utvrđuje Zajedničku carinsku tarifu.  Nacionalne  carinske  službe  država  članica  zadužene  su  za  svakodnevno  operativno  sprovođenje  carinske  politike.  One  prikupljaju  carinske  dažbine,  naplaćuju  naknade  i  PDV  na  uvezene proizvode, i brinu o poštovanju uvoznih kvota i drugih ograničenja.   

2.   OSNOVI CARINSKE POLITIKE EVROPSKE UNIJE    Upotrebom  osnovnih  mikroekonomskih  alata  možemo  analizirati  jednostavne,  ali  uobičajene  probleme  iz  stvarnog  života    ‐  efekte  promena  u  visini  dažbina  na  uvoz  iz  stranih  zemalja. Da bismo predstavili osnovni metod analize carina i stekli iskustvo u korišćenju grafičkih  prikaza, prvo izučavamo uticaj uklanjanja najjednostavnijeg tipa trgovinskih barijera ‐ carina. Iako  se  u  Evropi  dogodila  diskriminatorna  liberalizacija,  prvo  analiziramo  slučaj  nediskriminacije  s  obzirom na to da je on jednostavniji. U skladu sa istorijskim podacima, nediskriminatorne carine  nazivaju  se  carinama  po  načelu  „najpovlašćenije  nacije",  na  osnovu  čega  dolazimo  do  praktične  skraćenice  NPN  (eng.  most  favoured  nation  ‐  MFN).  Takođe  napominjemo  da  su  sve  evropske  države  sprovele  visok  nivo  carinske  liberalizacije  po  načelu  NPN  u  kontekstu  trgovinskih  pregovora  u  okviru  Svetske  trgovinske  organizacije,  kao  što  je  Urugvajska  runda,  tako  da  ova  analiza ima višestruku primenu u stvarnim životnim situacijama.55  Prvi korak je da utvrdimo kako carine menjaju cene i količine. Konkretnije, pretpostavimo  da je nametnuta carina jednaka T evra po jedinici.  Prvi korak u pronalaženju cene nakon uvođenja carina jeste da utvrdimo kako carine utiču  na izmene u grafikonu MD ­ MS, a slika 1. nam olakšava ovu analizu. Na desnom grafikonu na slici  1.  prikazana  je  kriva  inostrane  izvozne  ponude  označena  sa  XS.  Treba  primetiti  da  ordinata  u  desnom  grafikonu  prikazuje  domaću  cenu,  dok  ordinata  u  levom  grafikonu  pokazuje  graničnu  cenu  ‐  razlika  između  te  dve  cene,  koju  je  jednostavno  uočiti,  ima  suštinski  značaj  (pogledajte  napomenu koja se odnosi na sliku 1.).  Nametanje carina ne utiče na krivu MD u desnom grafikonu, s obzirom na to da kriva MD  ukazuje  na  to  koju  količinu  robe  bi  domaća  zemlja  htela  da  uveze  po  bilo  kojoj  domaćoj  ceni.  Suprotno tome, nametanje carina na uvoz pomera krivu MD za T. Zašto je to tako, lako je razumeti.  Nakon što se uvedu carine, domaća cena mora da bude veća za T da bi se strana zemlja podstakla  da  ponudi  istu  količinu  koju  je  nudila  i  pre  uvođenja  carina.  Pogledajmo  primer.  Kakva  bi  bila  ponuda  strane  zemlje  pre  uvođenja  carina  ako  bi  domaća  cena  u  domaćoj  zemlji  pre  uvođenja  carina iznosila Pa? Odgovor je označen tačkom 1 na krivi  MS i iznosi  Ma. Nakon što ukalkuišemo  carine,  dobijamo  drugačiji  odgovor.  Da  bismo  postigli  da  strana  zemlja  nudi  Ma  nakon  uvođenja  carina, domaća cena mora da bude Pa + T tako da strana zemlja vidi svetsku cenu od Pa.  Do sada smo mogli da vidimo da carine podižu krivu MS naviše. Sada treba da razmotrimo  njihov uticaj na ravnotežne cene i količine.  55 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010. 

- 92 -

 

Svetska cena

Domaća cena MS sa T XS = MS

MS p’

Pft

T

Pft P’ - T MD

Pa + T

2

T 1

Pa

Izvoz iz strane zemlje domaće zemlje Xa = Ma X ' = M '

X FT = M FT

Uvoz Ma

M'

M FT

  Slika 1. Cenovni i kvantitativni efekti carina NPN  Napomena: Razmotrite razliku između domaćih i svetskih cena. Domaća cena je cena koju  domaći potrošači plaćaju za robu. Svetska cena je cena koju inostrani proizvođači ostvaruju kada  prodaju robu domaćoj zemalji. Zašto one mogu da se razlikuju? Zbog carina (carina je ništa drugo  do  dažbina  na  uvoz).  Kada  kupujute  kafu  u  kafeteriji  za,  recimo,  1€,  vlasnik  kafeterije  ne  dobija  pun  iznos  od  1€  zato  što  on  mora  da  plati  porez,  koji  se  naziva  PDV,  za  vašu  kupovinu.  Kao  rezultat toga, cena koju vlasnik ostvaruje jeste svega 80 centi (PDV iznosi 20% u ovom primeru),  bez obzira na to što vi plaćate punih 100 centi. Na identičan način stranci ostvaruju cenu (svetsku  cenu) koja je jednaka domaćoj ceni umanjenoj za inos carina.  Čak i bez grafičkog prikaza, sigurno bi došli do zaključka da carine podižu domaću cenu i  umanjuju obim uvoza. Carine su dažbine na uvoz i intuitivno je jasno da će takve dažbine donekle  povećati  cene,  a  umanjiti  uvoz.  Zašto  nam  je  potreban  grafički  prikaz?  Grafikon  nam  pomaže  da  detaljnije proverimo tu intuiciju; preciznije, omogućava nam da dođemo do zaključka koliko nacija  dobija  ili  gubi  od  uvođenja  carina.  Kao  što  ćemo  videti,  to  nam  mnogo  govori  o  političkoj  ekonomiji  spoljnotrgovinske  zaštite.  Vraćajući  se  na  našu  analizu,  treba  zapaziti  da  nakon  uvođenja  carina  stara  kriva  uvozne  ponude  više  ne  važi.  Sada  važi  nova  kriva  uvozne  ponude,  označena kao MS sa T, a ravnotežna cena je uspostavljena u tački u kojoj se presecaju nove krive  uvozne tražnje i uvozne ponude. Kao što naslućujemo, nova cena ‐ označena kao P' u grafikonu ‐  veća je od cene PFT koja je važila pre uvođenja carina (FT je oznaka za slobodnu trgovinu). Zbog 

- 93 -

više  domaće  cene,  uvoz  domaće  zemlje  smanjen  je  na  M'  sa  MFT.  Da  rezimiramo,  možemo  da  izdvojimo pet cenovnih i kvantitativnih efekata carina:  1. Cena sa kojom se susreću preduzeća i potrošači u domaćoj zemlji (domaća cena) raste  naP'.  2. Svetska cena (tj. cena koju domaća zemlja plaća za uvoz) pada na P' ‐ T; to takođe znači  da cena koju ostvaruju stranci pada na P' ­ T.  3. Obim uvoza domaće zemlje pada na M'.  Druga dva efekta ne mogu da se vide na osnovu grafikona, ali se mogu naslutiti, a i grafički  prikazati kada se na slici 1. doda još jedan grafikon.  1. Proizvodnja  u  domaćoj  zemlji  raste,  s  obzirom  na  to  da  domaća  preduzeća  ostvaruju  veću cenu (oni ostvaruju domaću cenu, s obzirom na to da ne moraju da plaćaju carine).  2. Potrošnja u domaćoj zemlji opada kao odgovor na veću domaću cenu.  Takođe se mogu uočiti i efekti koje carine imaju na proizvodnju i potrošnju unutar zemlje  izvoznice. S obzirom na to da svetska cena pada, proizvodnja u stranoj zemlji opada, dok potrošnja  u toj zemlji raste.56  Sada kada smo analizirali cenovne i kvantitativne efekte, jednostavno je izračunati efekte  koje carine imaju na blagostanje, odnosno, ko dobija, ko gubi i za koliko.  Setimo se da kriva MD nastaje usled optimizacije kod potrošača i proizvođača u domaćoj  zemlji,  dok  kriva  XS  =  MS  odslikava  optimizaciju  do  koje  dolazi  kod  potrošača  i  proizvođača  u  stranoj  zemlji.  To  znači  da  možemo  da  procenjujemo  efekte  promene  cena  i  količina  na  stepen  blagostanja  u  domaćoj  zemlji  koristeći  samo  krivu  MD,  a  to  isto  možemo  da  uradimo  za  stranu  zemlju koristeći samo krivu XS = MS, kao što je to prikazano na slici 2.    Domaća i strana zemlja Strana zemlja

Domaća zemlja

Svetska cena

na jednom mestu

Domaća cena

Domaća cena

XS = MS

MS C

P FT

P’ P FT

D

1.

C P’ PFT

A B

T

A B P’ - T

P’ – T

MD

X’ X FT

Izvoz Uvoz strane zemlje M’ = X’ MFT = XFT domaće zemlje

D

MD

M’ = X’ MFT = XFT

Uvoz domaće

zemlje

Slika 2.  Efekti carina NPN na blagostanje  56 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010. 

- 94 -

    Analizu započinjemo uticajem koji carine imaju na blagostanje strane zemlje, s obzirom na  to da je to jednostavnije  objasniti. Logično bi bilo očekivati  da carine štete strancima zato što to  znači da  če  oni moći da ostvare  samo nižu  cenu  (svetska cena opada) i da će  izvoziti  manje. Ko‐  risteći  grafički  prikaz  možemo  da  kvantifikujemo  taj  gubitak.  Uticaj  na  blagostanje  prikazan  je  područjima B i D na levom grafikonu. Područje B predstavlja direktan gubitak usled niže cene, dok  D predstavlja gubitak usled nižeg obima prodaje. Kao i obično, to su zapravo efekti cene razmene  (područje B) i efekti na obim trgovine (područje D).  Takođe  je  prikazan  i  uticaj  promena  cene  na  blagostanje  rezidenata  domaće  zemlje.  Trebalo bi da je jasno da će potrošači u domaćoj zemlji biti na gubitku zbog više domaće cene, a da  će istovremeno domaće firme biti na dobitku; međutim, gubitnici će ostvariti veći gubitak od izno‐  sa  koji  će  ostvariti  dobitnici  zato  što  potrošnja  u  domaćoj  zemlji  premašuje  njenu  proizvodnju.  Grafikon nam omogućava da precizno prikažemo efekte koje te promene imaju na blagostanje.  Gubitak  u  okviru  „privatnog  viška"  (tj.  zbira  promena  u  potrošačkom  i  proizvođačkom  višku) usled porasta cene sa PFT na P' prikazan je kao područje A + B na središnjem grafikonu.  S  obzirom  na  to  da  carine  predstavljaju  vid  oporezivanja,  poslednja  stavka  koju  razmatramo  jeste  uticaj  na  javne  prihode  domaće  zemlje.  S  obzirom  na  to  da  domaća  zemlja  skuplja  prihode  od  carina jednake carinama pomnoženim brojem jedinica koje se uvoze, dobitak je jednak području A  + B na središnjem grafikonu na slici 2. Dodavanjem promena u privatnom višku (minus A i minus  C) i dobitka u prihodima (plus A plus B), neto efekat je područje C umanjeno za područje B, koje  skraćeno navodimo kao C ‐ B.  Prvi  put  kada  se  proučavaju  ove  kalkulacije  u  vezi  sa  stepenom  blagostanja,  korisno  je  razdvojiti  efekte  koje  te  promene  imaju  na  domaću  i  stranu  zemlju  korišćenjem  odvojenih  grafikona  (levi  i  desni  grafikon  na  slici  2.).  Takvim  razdvajanjem  naglašava  se  činjenica  da  promene  u  blagostanju  strane  zemlje  mogu  da  se  izvedu  na  osnovu  promena  cena  i  količina  isključivom  primenom  krive  XS  i,  slično  tome,  promene  blagostanja  domače  zemlje  mogu  da  se  izvedu  na  osnovu  cenovnih  i  kvantitativnih  efekata  isključivom  primenom  krive  MD.  Ipak,  kada  smo  upoznati  sa  logikom  u  osnovi  nastanka  područja  A,  B,  C  i  D,  praktično  je  da  se  ta  analiza  sažme u jedan grafikon, poput desnog grafikona na slici 2.   

2.1. Efekti na blagostanje domaće i strane zemlje:  2.1.1. Uticaj na raspodelu    Analiza u osnovi slike 2. usmerena je na opšti uticaj na blagostanje domaće i strane zemlje.  Nismo bili u mogućnosti da sagledamo i efekte koje carine imaju na raspodelu, tj. kakav je uticaj  carina  na  različite  grupe  u  domaćoj  zemlji.  S  obzirom  na  to  da  politika  uvoznih  carina  često  u  velikoj  meri  zavisi  od  uticaja  koju  carine  imaju  na  raspodelu,  korisno  je  pogledati  grafikon  na  kome mogu i da se vide i taj uticaj na raspodelu i celokupni efekti. Slika 3., koja je zasnovana na  grafikonu ponude i tražnje otvorene privrede, prikazuje grafikone koji ispunjavaju tu namenu. 

- 95 -

U  oba  grafikona  prikazane  su  promene  cena  i  količina  uzrokovane  carinama.  Kao  što  je  napomenuto u tekstu, ukupna promena u privatnom višku ‐ odnosno gubitak potrošača u domaćoj  zemlji umanjen za dobitak proizvođača u istoj zemlji ‐ jeste oduzimanje područja A i B na levom  grafikonu.  Desni  grafikon  nam  omogućava  da  uočimo  komponente  proizvođačkog  i  potrošačkog  viška odvojeno. Gubitak potrošača usled porasta cene (sa P FT na P') jeste oduzimanje područja E +  C1  +  A  +  C2.  Dobitak  za  proizvođače  u  domaćoj  zemlji  jeste  područje  E.  Treba  primetiti  da  je  područje C na levom grafikonu jednako zbiru dva trougla C1 + C2 na desnom grafikonu. Dobitak u  vidu javnih prihoda od dažbina na uvoz tačno je jednak područjima A i B.  Dobitak  za  proizvođače  je  naravno  uobičajeni  razlog  za  to  što  vlade  uvode  carine  ‐  one  žele  da  pomognu  domaćim  proizvođačima.  Uprkos  činjenici  da  to  šteti  domaćim  potrošačima,  vlade  često  smatraju  carine  politički  atraktivnom  merom  zato  što  su  domaći  proizvođači  često  bolje politički organizovani od domaćih potrošača. 

Domaća cena Evri

evri S dom

P‘ P FT

P‘ A

C

B

D

MS

E

C2

A

C1 P FT

B

P‘-T

P‘

-T MD D dom

Uvoz

Z

Z‘

C‘

C Količina

Slika 3. Uticaj carina NPN na raspodelu i ukupno blagostanje    Da  rezimiramo,  koristeći  ili  analizu  pomoću  dva  uparena  grafikona  ili  sumiranu  analizu,  dolazimo do sledećih zakljućaka:  • Carine  umanjuju  blagostanje  strane  zemlje  zato  što  njihovo  uvođenje  povlači  manju  prodaju i realizaciju nižih cena. Gubitak u stepenu blagostanja, meren u evrima, jednak  je zbiru područja B i D.  • Carine  uzrokuju  pojavu  dobitnika  i  gubitnika  u  privatnom  sektoru  (preduzeća  u  domaćoj  zemlji  su  na  dobitku,  dok  su  potrošači  u  istoj  zemlji  na  gubitku),  međutim  gubitnici  (potrošači)  gube  više  nego  što  dobitnici  (preduzeća)  dobijaju;  neto  efekat  jeste ‐ A ‐ C.  • Domaća zemlja prikuplja prihode na osnovu carina u iznosu A + B. 

- 96 -

•

Ukupna  promena  stepena  blagostanja  domaće  zemlje,  uključujući  i  prihode  i  neto  gubitke u privatnom sektoru, jeste B ‐ C.  • Neto efekat, B ‐ C, može da bude pozitivan ili negativan; relativna veličina B i C zavisi od  nagiba krivih MD i MS, kao i od veličine T.  • Ukupan  uticaj  carina,  kada  uzmemo  u  obzir  i  promenu  blagostanja  u  domaćoj  i  u  stranoj zemlji, definitivno je negativan i jednak je području ‐ C ‐ D.  Pre  nego  što  nastavimo  dalje,  moramo  da  napomenemo  da,  možemo  da  pratimo  uticaj  promena  u  stepenu  blagostanja  na  raspodelu,  odnosno  gubitak  domaćih  potrošača  i  dobitak  domaćih proizvođača, tako što koristimo grafikon.  Vredi  pogledati  uticaj  carina  koje  mogu  da  imaju  pozitivne  ili  negativne  posledice  na  domaću zemlju iz drugog ugla. Dva segmenta neto uticaja na blagostanje domaće zemlje, tačnije B  ‐ C, predstavljaju dva vrlo različita tipa promena.  • Područje  B  je  „efekat  cene  razmene",  odnosno  dobitak  usled  plaćanja  manje  cene  za  uvoz. Taj iznos takođe možemo da posmatramo i kao novi prihod od carina koji snose  stranci.  Ovaj  stav  zahteva  izvesno  objašnjenje.  U  stvarnom  životu,  preduzeće  koje  se  bavi uvozom plaća ukupan iznos carina, tako da bi moglo da se pomisli da to preduzeće  zapravo snosi puno opterećenje uvoznih dažbina. Takav zaključak bi bio pogrešan. Deo  tog opterećenja se prenosi na rezidente domaće zemlje putem viših cena. Koliko je to?  Pre uvođenja carina, domaća cena bila je PFT, a posle njihovog uvođenja ona je iznosila  P',  tako  da  razlika  pokazuje  koji  se  deo  cainskog  opterećenja  prenosi  na  domaće  rezidente. S obzirom na to da se ovaj porast cene odnosi na nivo uvoza koji iznosi M ',  možemo  da  kažemo  da  je  udeo  prihoda  od  carina  koji  snose  domaći  rezidenti  jednak  području  A.  Primenjujući  istu  logiku,  vidimo  da  se  jedan  deo  carinskog  opterećenja  takođe  prenosi  i  natrag  na  inostrane  dobavljače.  Razlika  između  svetske  cene  pre  i  posle  jeste  PFT  umanjena  za  (P'  ‐  T)  i  to  se  odnosi  na  M  '  jedinica  uvoza.  Tako  da  je  područje B mera toga koji deo carinskog opterećenja snose stranci.  • Područje  C  je  „efekat  obima  trgovine",  odnosno  uticaj  smanjenja  obima  uvoza.  Ovako  glasi  argument.  Kriva  MD  pokazuje  graničnu  korisnost  za  domaću  zemlju  od  uvoza  svake jedinice. Imajući to u vidu, razlika između krive MD i PFT daje nam meru pomoću  koje možemo da odredimo koliko je domaća zemlja na gubitku za svaku jedinicu koju  prestaje da uvozi. Područje trougla C su sve te razlike sabrane od M ' do MFT.  Drugačije  rečeno,  područje  B  predstavlja  dobitak  domaće  zemlje  od  nametanja  dažbina  strancima, dok područje C predstavlja gubitak efikasnosti usled carina.  Uzimajuči sve to u obzir, možemo da kažemo da ukoliko T povećava blagostanje domaće  zemlje,  onda  takav  efekat  nastaje  usled  toga  što  carine  omogućavaju  da  vlada  domaće  zemlje  indirektno oporezuje strance u tolikoj meri da poništi neefikasnost uzrokovanu uvođenjem carina  u privredu domaće zemlje. Odnosno, T uzrokuje ekonomsku neefikasnost u domaćoj zemlji, ali je T  takođe i način da se eksploatišu stranci. S obzirom na to da dobici od takve eksploatacije mogu da  premaše efekat neefikasnosti, domaća zemlja može da bude na dobitku usled uvođenja carina.Do  opšteg  uticaja  na  blagostanje  dolazimo  jednostavnim  sabiranjem  pojedinačnih  efekata  i  ispostavlja  se  da  je  rezultat  negativan.  Neto  uticaj  na  blagostanje  domaće  države  jeste  B  ‐  C.  Za  stranu državu, to je ‐ B ‐ D. Opšta promena blagostanja dakle rezultira gubitkom, odnosno ‐ C ‐ D.  Kada  se  to  tako  prikaže,  jasno  je  da  su  dobici  od  carina  pod  znakom  pitanja.  Na  primer,  ako  bi 

- 97 -

domaća i strana zemlja bile identične i kada bi obe nametnule carine, obe bi pretrpele gubitak u  efikasnosti  izražen  trouglom  C,  a  dobitak  domaće  zemlje  B  od  uvoza  bio  bi  identičan  njenom  gubitku  od  izvoza  u  stranu  zemlju.  Domaća  zemlja  bi  takođe  na  izvozu  gubila  i  veliki  trougao  D,  tako da bi neto gubitak za svaku od istovetnih nacija bio ‐ C ‐ D. Ukratko, zaštitne mere svih država  imaju  gore  efekte  od  igre  nultog  zbira.  Upravo  se  to  stanovište  nalazi  u  osnovi  ekonomskih  pregovora  u STO  u kojima  se  zagovara  smanjivanje  carina. Ako samo  jedna država  krene putem  liberalizacije,  ona  bi  mogla  da  bude  na  gubitku.  Ukoliko  je,  međutim,  proces  liberalizacije  u  toj  državi usklađen sa liberalizacijom njegovih spoljnotrgovinskih  partnera, aspekt nultog zbira ima  tendenciju da nestane.57  Carine  su  samo  jedan  od  mnogih  vidova  barijera  koje  su  uklonjene  u  procesu  evropskih  ekonomskih  integracija.  Prva  faza  integracije  EU,  od  1958.  do  1968.  godine,  bila  je  usmerena  na  uklanjanje carina, dok je Program jedinstvenog tržišta, započet 1986. godine, bio usredsređen na  mnogo širi opseg „necarinskih barijera".  Iako postoji nekoliko načina za klasifikaciju takvih barijera, korisno je usmeriti pažnju na  to  kako  barijere  utiču  na  tzv.  trgovinske  rente.  Carine,  na  primer,  prave  razliku  između  domaće  cene i svetske cene (tj. cene koja se plaća strancima). To omogućava nekome (u slučaju carina, to  je vlada domaće zemlje) da indirektno prikuplja „profit" od prodaje po visokoj domaćoj ceni, dok  istovremeno  kupuje  po  niskoj  svetskoj  ceni.  Iz  istorijskih  razloga,  ekonomisti  takav  profit  (područje  A  +  B  u  grafikonu  4.)  nazivaju  „rentom".  Kada  je  reč  o  analizi  blagostanja,  moramo  detaljnije  da  razmotrimo  trgovinske  rente.  Kod  nekih  vrsta  uvoznih  barijera,  rentu  dobijaju  rezidenti domaće zemlje, ali u drugim slučajevima se ne stvara renta ili ona odlazi u ruke stranaca.  To  dolazi  do  izražaja  kada  pravimo  razliku  između  tri  kategorije  trgovinskih  barijera:  barijera  domaće  zahvaćene  rente  (eng.  domestically  captured  rent  ‐  DCR);  barijera  inostrano  zahvaćene  rente (eng. foreign captured rent ‐ FCR) i „frikcionih", odnosno tehničkih barijera.  Carine  su  klasičan  primer  barijera  DCR.  U  ovom  slučaju,  vlada  domaće  države  ostvaruje  trgovinsku  rentu.  Sa  aspekta  opšteg  blagostanja  domaće  države,  međutim,  nije  od  suštinskog  značaja ko ostvaruje te rente ‐ vlada, domaća preduzeća ili domaći potrošači, dok god one ostaju  na  domaćem terenu.  Koji  vidovi  barijera, osim  carina, omogućavaju  da rente  ostanu  u domaćem  posedu? Određene vrste kvota su barijere DCR. Kvota predstavlja kvantitativno ogranićenje broja  jedinica  određene  robe  koja  može  da  se  uveze  tokom  godine.  Da  bi  kontrolisala  broj  jedinica  inostrane  robe  koja  ulazi  u  zemlju,  vlada  izdaje  ograničen  broj  uvoznih  dozvola  i  „prikuplja"  dozvole po jedinici uvezene robe. Cenovni i kvantitativni efekti kvota koje ograničavaju uvoz na M  ' na slici 4. identični su efektima carina u iznosu T. Radi se o tome da ukoliko je uvoz ograničen na  M ', onda razlika između domaće potrošnje i proizvodnje ne može da bude veća od M ', što navodi  na zaključak da domaća cena mora da se popne na P'. Još jedan način da se kaže da je T „carinski  ekvivalent" kvota. A sada razmotrimo trgovinske rente. U slučaju kvota, ko god ima dozvolu može  da kupuje robu po svetskoj ceni P' ­ T i da je preproda na domaćem tržištu po ceni P'. Na taj način  vlasnik  dozvole  zarađuje  A  +  B.  Ukoliko  vlada  da  dozvole  domaćim  rezidentima,  onda  kvota  predstavlja barijeru DCR. Ukoliko ih da strancima, onda je kvota u okviru barijera FCR.        57 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010. 

- 98 -

  Evri

MS P‘ A P FT

C D

B

MD

P‘-T

M‘

MFT

Uvoz domaće zemlje

Slika 4. Efekti uvozne zaštite na blagostanje domaće zemlje    Osnovni  primer  barijera  FCR  jeste  „određivanje  minimalnih  uvoznih  cena",  trgovinska  barijera  koja  se  obično  nametala  na  uvoz  iz  centralne  i  istočne  Evrope  pre  proširenja  2004.  godine.  U  tim  slučajevima,  EU  postiže  sporazum  kojim  se  inostrani  proizvođači  obavezuju  da  prodaju  svoju  robu  po  ceni  koja  ne  može  da  bude  niža  od  dogovorene.  Na  primer,  ako  je  dogovoreni  nivo  P'  sa  slike  4.  utvrđivanje  minimalne  uvozne  cene,  imalo  bi  iste  cenovne  i  kvantitativne  efekte  kao  i  carine  T.  Međutim,  što  je  važnije,  određivanje  minimalnih  cena  omogućava  inostranim  proizvođačima,  pre  nego  domaćoj  vladi  da  prikuplja  rente  A  +  B.  U  industrijalizovanom  svetu,  naročito  u  EU,  uobičajeno  je  da  se  trgovinske  barijere  uspostavljaju  tako  da  stranci  zarađuju  rente.  Jedan  razlog  za  to  je  što  se  trgovinske  rente  koriste  kao  vrsta  poklona  da  bi  se  odobrovoljile  strane  kompanije  i  vlade  za  koje  postoji  verovatnoća  da  bi  ih  nametanje trgovinskih barijera razljutilo.58 Činjenica da domaća zemlja može da bude na dobitku  ili  na  gubitku  zbog  odluke  o  jednostranoj  diskriminatornoj  liberalizaciji  poznata  je  kao  Vinerova  dilema  (neizvesnost),  s  obzirom  na  to  da  je  Jakob  Viner  bio  prvi  koji  je  uobličio  razmišljanje  ekonomista o ovom fenomenu. Tu dilemu je lako intuitivno razumeti ‐ a to možemo da tvrdimo na  osnovu izučavanja dve reči u izrazu „diskriminatorna liberalizacija".  Započinjemo analizom pojma „liberalizacija". U kontekstu okvira NICNIR, poznato nam je  da preduzeća proizvode do tačke u kojoj se granični trošak izjednačava sa cenom koju realizuju, a  ta nam cena ukazuje na to koliki su njihovi granični troškovi. Carine održavaju domaću cenu iznad  inostranih  cena,  tako  da  znamo  da  domaći  potrošači  kupuju  jedan  deo  proizvoda  za  sopstvenu  potrošnju  od  domaćih  proizvođača  koji  imaju  veće  granične  troškove,  dok  drugi  deo  kupuju  od  inostranih  proizvođača  sa  nižim  graničnim  troškovima.  Iz  toga  nam  je  jasno  da  se  radi  o  neefikasnom  postupanju.  Domaća  zemlja  bi  mogla  da  dobije  više  robe  za  svoj  novac  ukoliko  bi  jedan  deo  svog  novca  preusmerila  sa  domaćih  na  inostrana  preduzeća.  Uklanjanje  jaza  između  domaćih  preduzeća  i  preduzeća  u  partnerskoj  zemlji  koji  je  uzrokovan  carinama  (ovde  objašnjavamo  pojam  liberalizacije  u  okviru  izraza  diskriminatorna  liberalizacija)  utiče  na  poboljšanje blagostanja domaće zemlje, tako što dolazi do preusmeravanja jednog dela potrošnje  sa domaćih preduzeća koja imaju veće troškove na preduzeća u partnerskoj zemlji koja imaju niže  troškove.  Međutim,  s  obzirom  na  to  da  je  liberalizacija  „diskriminatorna",  javlja  se  novi  cenovni  58 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010. 

- 99 -

jaz. Uvodenje diskriminatornih carina znači da će se svetska cena sa kojom se susreću preduzeća  zemlje  partnera  i preduzeća  ostatka  sveta  (OS)  razlikovati.59 Kao  što  je  razlika  između  domaće  i  inostrane cene dovela do neefikasnosti u modelu kupovine s početka, tako i pojava razlike između  cene  sa  kojom  se  susreću  partnerska  zemlja  i  ostatak  sveta  ‐  razlike  koja  nije  postojala  pre  diskriminatorne  liberalizacije  ‐  dovodi  do  novog  uzroka  neefikasnosti.  Tačnije,  to  utiče  tako  da  domaća  zemlja  počinje  da  kupuje  više  od  preduzeća  u  partnerskoj  zemlji  (čiji  su  troškovi  sada  veći),  a  manje  od  preduzeća  u  ostatku  sveta  (čiji  su  troškovi  sada  niži).  Ukratko,  „liberalizacija"  uklanja  jedan  uzrok  neefikasnosti,  ali  „diskriminacija"  uvodi  drugi.  Stoga  ne  čudi  da  diskriminatorna liberalizacija ima neizvestan uticaj na blagostanje.  Ovo  su  neki  opšti  zaključci  i  do  njih  dolazimo  na  osnovu  moćnog  alata  NICNIR  koji  se  razvijao u decenijama nakon Drugog svetskog rata. Na primer, osnovni zaključci bi se odnosili i na  analizu  bilo  koje  „diskriminatorne"  promene  u  poreskim  stopama,  recimo,  smanjenje  stope  PDV  koja  bi  se  primenjivala  za  neke  firme,  ali  ne  i  u  svim  slučajevima.  Na  nesreću,  prvi  posleratni  ekonomista koji je detaljno izučavao neizvesne efekte carinske unije na blagostanje, Jakob Viner,  nije imao na raspolaganju tako moćne analitičke alate. Umesto toga, on je skovao nove izraze da  opiše ta dva osnovna efekta ‐ kreiranje trgovine i skretanje trgovine. Pošto ti izrazi opisuju prirodu  dileme  o  kojoj  je  reč,  ušli  su  u  svakodnevnu  upotrebu,  pa  zapravo  i  ne  može  da  se  govori  o  preferencijalnoj  liberalizaciji,  a  da  se  ne  pomenu  i  ti  fenomeni.  To  je  donekle  i  nesrećan  splet  okolnosti, s obzirom na to da ti izrazi donekle stvaraju zabunu (jer ukazuju na obim trgovine kao  ključnu  stavku,  iako  se  zapravo  radi  o  promenama  u  troškovima/cenama).  Takođe,  svojim  nazivom  ne  pokrivaju  sve  efekte  (npr.  dobitke  usled  povećanog  uvoza).  Više  o  poznatoj  frazeologiji „kreiranje trgovine ‐ skretanje trgovine" u daljem izlaganju.60 

2.2. Detaljno objašnjenje izraza „kreiranje trgovine – skretanje  trgovine“    Kada  bi  neko  krišom  ušao  u  spavaću  sobu  bilo  kog  poznatog  stručnjaka  u  oblasti  međunarodne ekonomije, probudio ga iz sna i glasno uzviknuo:„Zona slobodne trgovine ‐ dobro ili  loše?", prve reči koje bi bilo koji od njih izustio sigurno bi, između ostalih, bile „kreiranje trgovine i  skretanje trgovine". Zaista, ti izrazi imaju tako veliki uticaj da svakome moraju biti poznati uprkos  svojim manama. Čitaocima koji su razmotrili grafikone u kojima se uzima u obzir postojanje PTA  trebalo  bi  da  je  jasno  da  ova  termnologija  ne  odražava  efekte  diskriminatorne  carinske  liberalizacije na blagostanje i, ona je čak potpuno beskorisna kada se uzmu u obzir vrste barijera  za  evropske  integracije  koje  su  u  prvom  planu  od  sedamdesetih  godina  naovamo,  a  to  su  necarinske barijere. Jedan ekonomista koji je izučavao razvoj “teorije carinske unije” ukazao je na  to  da  ti  izrazi  ostaju  u  upotrebi  zbog  toga  što  je  zapravo  reč  o  “vrlo  efektivnim  alatima  za  usmeravanje  pažnje  kreatorima  politika  na  neizvesne  efekte  PTAs  na  stepen  blagostanja”  (Panagarija,  1999).  Ekonomisti  su  se  bavili  nepotpunošču  Vinerovih  kovanica  na  dva  različita  načina.  Neki  su  proširivali  originalno  značenje  izraza  da  bi  obuhvatili  sve  efekte  u  59 

Preduzeća  zemlje  partnera  se  susreću  sa  domaćom  cenom  domaće  zemlje  s  obzirom  na  to  da  nisu  izložena  carinama,  dok  se  preduzeća  iz  ostatka  sveta  susreću  sa  domaćom  cenom  domaće  zemlje  umanjenom za iznos carina.  60 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010. 

- 100 -

najjednostavnijem  slučaju  kada  su  krive  MS  ravne  (aneks  A  na  kraju  ovog  poglavlja).  Drugi  su  uveli  nove  termine  ‐  dodajući  izaze  poput  “kreiranje  unutrašnje  naspram  spoljne  trgovine”  i  “ekspanzija trgovine”. Sva neslaganja u jezičkim tumačenjima su moguća zbog toga štoViner nije  koristio  ni  grafikone  ni  bilo  kakve  matematičke  formulacije  u  svojoj  knjizi,  tako  da  se  vodi  rasprava  o  tome  na  šta  je  zapravo  mislio.  Najuverljivija  primena  Vinerovih  reči  u  modernoj  ekonomiji nalazi se u poznatoj knjizi dobitnika Nobelove nagrade Džejmsa Mida Teorija carinske  unije, objavljenoj 1955. godine. U toj knjizi je primenjen opšti pristup zasnovan na moćnom alatu  NICNIR koji su, između ostalih, razvijali Pol Semjuelson, Kenet Erou, Džejms Mirls, pa i sam Mid.  Naime, on je razvrstao neto efekte na blagostanje na kategorije koje smo pominjali, a to su efekti  obima trgovine i efekti svetske cene.61  Do  sada  smo  razmatrali  samo  odluku  o  jednostranom  smanjenju  carina.  Evropske  integracije,  međutim,  podrazumevaju  recipročnu,  tj.  dvosmernu  preferencijalnu  liberalizaciju,  tako da je znas važno da razmotrimo i ovaj proces. U našem jednostavnom modelu, to znači da obe  zemlje, domaća i partnerska, svode svoje carine na međusobni izvoz na nulu. Izučavanje carinske  unije je zapravo samo nastavak analize jednostranog PTA.  Da  ne  bismo  dalje  komplikovali,  razmotrićmo  stvaranje  carinske  unije  između  domaće  i  partnerske  zemlje,  uz  pretpostavku  da  su  sve  tri  zemlje  (domaća  zemlja,  partnerska  zemlja  i  ostatak sveta) inicijalno simetrične u svim aspektima, uključujući i carine NPN koje one u početku  nameću na kompletan uvoz. Da bismo takvu postavku pažljivo razmotrili, moramo se pozabaviti  pitanjem  modela  trgovine  tri  nacije.  Da  bismo  usmerili  analizu,  razmatramo  najjednostavniju  kombinaciju za izučavanje. To nas dovodi do pretpostavke da se  trguje sa tri dobra (dobro 1, 2 i  3). Svaka zemlja proizvodi sva tri dobra, ali je struktura troškova takva da svaka zemlja izvozi dva  od ta tri dobra, dok treće uvozi.    

Dobro 1 Domaća zemlja

Dobro 2 Dobro 1

Partnerska zemlja

Dobro 2

Dobro 3

Dobro 3 Ostatak sveta

Slika 5. Model trgovine sa tri zemlje 

61 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010. 

- 101 -

              Model trgovine, šematski prikazan na slici 5., ukazuje na to da domaća zemlja uvozi dobro  1 od partnerske zemlje i ostatka sveta, dok partnerska zemlja uvozi dobro 2 od domaće zemlje i  ostatka sveta.  Carinska  unija  (CU)  formira  se  između  domaće  zemlje  i  partnerske  zemlje  kada  domaća  zemlja  ukine  T  na  uvoz  dobra  1  iz  partnerske  zemlje  i  kada  partnerska  zemlja  ukine  T  na  uvoz  dobra 2 iz domaće zemlje. Carine na izvoz Os se ne menjaju, a s obzirom na to da su carine NPN  domaće  i  partnerske  zemlje  bile  od  početka  jednake,  nema  potrebe  za  harmonizacijom  carina  prema Os; T postaje zajednička spoljna carina.62  Na osnovu trenutnog razmišljanja, uz pretpostavku o simetričnosti karakteristika zemalja,  dolazimo  do  zaključka  da  je  ono  što  se  događa  sa  izvozom  domaće  zemlje  kada  zemlja  partner  spusti  svoje  carine  isto  ono  što  se  dogodilo  sa  izvozom  partnera  kada  je  domaća  zemlja  snizila  svoje carine. Stoga se možemo osloniti na analizu sa kojom smo već upoznati. Tačnije, cena dobra  2  u  partnerskoj  zemlji  pada  sa  P'  na  P",  ali  svetska  cena  sa  kojom  se  susreću  izvoznici  domaće  zemlje kada prodaju dobro 2 partnerskoj zemlji raste; raste sa P' ­ T na P". Domaća cena u ostatku  sveta se ne menja (s obzirom na to da oni ne sprovode liberalizaciju), ali se izvoznici Os suočavaju  sa  nižom  svetskom  cenom  svog  izvoza  u  partnersku  zemlju.  Efekte  obima  trgovine,  kao  i  u  prethodnom slučaju, jednostavno je razumeti. Uvoz partnerske zemlje raste sa M ' na M ", a raste i  izvoz domaće zemlje u partnersku zemlju, izvoz domaće zemlje u partnersku zemlju raste sa X'P na  Izvoz Os u partnersku zemlju opada.63  Efekti  na  blagostanje  mogu  se  izmeriti  sabiranjem  efekata  o  kojima  smo  prethodno  govorili. Na strani uvoza domaće zemlje (tj. na tržištu za dobro 1), domaća zemlja je na dobitku što  je, kao i obično, na desnom grafikonu na slici 6. prikazano kao A + B ‐ C. Na strani izvoza domaće  zemlje  (dobro  2),  pozicija  domaće  zemlje  prikazana  je  na  levom  grafikonu,  a  dobitak  je  iskazan  kao  D.  Efekti  na  blagostanje  partnerske  zemlje  su  jednaki,  zbog  pretpostavke  o  simetričnim  karakteristikama dobara i zemalja.  Korisno je detaljnije razmotriti navedeni uticaj na blagostanje, što je obuhvaćeno slikom7.  Na  slici  su  prikazane  samo  one  dve  zemlje  koje  su  se  odlučile  na  liberalizaciju,  domaća  zemlja  i  partnerska  zemlja.  Da  bismo  bili  precizni,  pretpostavimo  da  je  reč  o  tržištu  za  dobro  1,  koje  domaća  zemlja  uvozi,  a  partnerska  zemlja  izvozi.  Slika  se  nadovezuje  na  dva  grafikona  s  desne  strane  na  slici  6.,  ali  smo  u  ovom  prikazu  dodali  određene  detalje.  Tačnije,  gubitak  u  ceni  usled  trgovine vezan za područje C ovde se iz opravdanih razloga deli na dva dela, C1 i C2.               

62 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010.  63 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010. 

 

- 102 -

Svetska cena OS

Svetska cena PARTNER

Domaća cena

DOMAĆA

ZEMLJA

XS R

P‘

XS P

P“ P‘-T

A

P“ D

P“–T

C P‘-T P“-T

E

B

Uvoz X R“ X R‘

Izvoz OS

XR”

X P’

domaće zemlje

Izvoz partnera

XR”

M‘ M“

Slika 6. Efekti carinske unije na blagostanje 

Evri

Evri NB : C1 = D1

XS P‘ D2

P“

A C2

P‘-T

C1

MD

B P” - T

X‘p

X”P

Izvoz

X”R

X’P M’

M”

Uvoz

Slika 7. Detaljan pregled efekata carinske unije na blagostanje    Setite se da domaća zemlja gubi C1 + C2, zato što je smanjenje carina podiglo cenu koju ta  zemlja plaća za uvoznu robu iz partnerske zemlje (sa P' ‐ T' na P"). Prvo područje, C1, ukazuje na to  koliko  zemlja  plaća  za  jedinice  koje  nastavlja  da  uvozi  iz  partnerske  zemlje  (M'  –  X’P).  Gubitak  domaće zemlje u iznosu od C1, međutim, jednak je dobitku partnerske zemlje u istom tom iznosu;  veća cena zaX'P jedinica prenosi C1 iz domaće u partnersku zemlju. Ključna tvrdnja glasi da usled  toga što je C1 samo transfer između članica CU, gubitak domaće zemlje u iznosu C1 za uvoz dobra 1  biće  poravnat  dobitkom  D1  =  C1  na  izvoz  sopstvenog  dobra  2  u  partnersku  zemlju.  Naposletku,  partner takođe snižava iznos carina na izvoz domaće zemlje, tako da znamo da će domaća zemlja 

- 103 -

biti  na  dobitku  za  područje  jednako  C1  za  sopstveni  izvoz  dobra  2.  Osim  toga,  domaća  zemlja  će  biti na dobitku za D2 na svom izvoznom tržištu.  Analiza  područja  C2  se  potpuno  razlikuje.  To  područje  odražava  promenu  ponuđača  (skretanje  trgovine),  tako  da  ovde  nema  poravnavajućeg  dobitka  na  strani  izvoza.  Da  bismo  to  objasnili, setite se da je u slučaju simetričnih karakteristika pre stvaranja CU, izvoz OS u domaću  zemlju  pre  CU  iznosio  X'p.  Nakon  formiranja  CU,  izvoz  OS  iznosio  je  X"P  tako  da  razlika  X'P  ‐  X"P  odražava intenzitet promene ponuđača. Taj iznos se množi promenom cene (P' ‐ T na P") da bi se  izračunala promena u blagostanju usled promene ponuđača.  Da rezimiramo, na osnovu činjenice da je D1 = C1; neto dobitak domaće zemlje iznosi + A +  B  +  D2  ‐  C2.  Neto  efekat  na  blagostanje  je  možda  i  dalje  negativan,  ali  je  jasno  da  je  promena  u  blagostanju  usled  stvaranja  CU  pozitivnija  (odnosno,  u  manjoj  meri  negativna)  od  promene  u  blagostanju  prouzrokovane  jednostranom  diskriminatornom  liberalizacijom  u  odnosu  na  partnersku zemlju.  Gubici za OS usled CU duplo su veći u odnosu na gubitak prikazan na slici 6., s obzirom na  to da ova zemlja gubi E i na izvoz dobra 1 u domaću zemlju i na izvoz dobra 2 u partnersku zemlju.   Konačno, moramo da razmotrimo indirektne implikacije CU, odnosno implikacije koje se  ispoljavaju u drugom krugu analize.  OS  nailazi  na  smanjenje  vrednosti  sopstvenog  izvoza,  a  da  istovremeno  još  uvek  nije  smanjio  vrednost  svog  uvoza  iz  domaće  zemlje  i  zemlje  partnera.  Iako  vid  trgovinskog  deficita  može  da  bude  održiv  na  kratak  rok,  OS  vremenom  mora  da  preokrene  situaciju.  U  stvarnom  životu,  to  se  obično  postiže  realnom  depresijacijom  sopstvene  valute  (ili  pogoršanjem  odnosa  razmene  ukoliko  je  reč  o  monetarnoj  uniji).  To  pojeftinjuje  izvoz  OS  u  domaću  zemlju  i  zemlju  partnera  i  istovremeno poskupljuje uvoz  iz te  dve zemlje. Obe promene  se pozitivno odražavaju  na blagostanje domaće i partnerske zemlje; one zarađuju više od izvoza u OS, a plaćaju manje za  uvoz  iz  OS.  Sve  to  ima  dodatne  negative  cenovne  efekte  u  trgovinskim  odnosima  za  OS  usled  opšteg  ravnotežnog  efekta  kao  posledice  formiranja  CU  između  zemalja  koje  su  trgovinski  partneri OS. Ipak, takvi efekti su  obično relativno  zanemarljivi. Do  sada smo se bavili  carinskom  liberalizacijom,  koja  je  činila  važan  aspekt  evropskih  integracija  sve  do  sredine  sedamdesetih  godina. Naš sledeći zadatak je izučavanje ekonomije liberalizacije u domenu tehničkih barijera, što  je  vid  liberalizacije  koji  je  dominirao  procesom  evropskih  ekonomskih  integracija  u  protekle  tri  decenije. Na sreću, alati koje smo razvili izučavajući proces carinske liberalizacije će nam olakšati  taj zadatak. Otklanjanje tehničkih barijera bio je najvažniji element programa EU za zaokruživanje  jedinstvenog  tržišta  do  1992.  godine.  Iako  nekoliko  važnih  aspekata  Programa  jedinstvenog  tržišta (skraćeno  EC92) ne  može da  se  sagleda u  kontekstu  jednostavnog analitičkog  okvira  koji  smo  koristili  u  ovom  poglavlju,  najvažnije  poruke  je  moguće  razumeti.  Da  bismo  zadržali  jednostavnost  izlaganja,  pretpostavimo  da  sve tri nacije  ‐  domaća zemlja, partner i OS, inicijalno  nameću  tehničke  barijere  čiji  carinski  ekvivalent  iznosi  T  (tj.  stvaraju  razliku  jednaku  T  između  svetske cene i domače cene). Specifična promena politike koju treba razmotriti jeste snižavanje T  na nulu za celokupnu trgovinu između domaće zemlje i partnera, bez izmena u stepenu barijera za  trgovinu  između  OS  i  domaće  zemlje  i  trgovinu  između  partnera  i  OS.  Zbog  tehničkih  barijera,  domaća cena je svetska cena za zemlju uvoznicu, tako da se liberalizacijom umanjuje svetska cena  domaće  zemlje.  Istovremeno,  zemlja  izvoznica  koja  ima  koristi  od  liberalizacije  osvaruju  veću 

- 104 -

cenu  za  sopstveni  izvoz,  tako  da  svetska  cena  zemlje  izvoznice  raste64.  Na  primer,  cenovni  i  kvantitativni efekti na tržištu dobra 1 su: (i) uvoz dobra 1 u domaću zemlju raste, (ii) domaća cena  dobra 1 u domaćoj zemlji opada sa P' na P", (iii) svet‐ ska cena dobra 1 za izvoznike poreklom iz  zemlje  partnera  raste  sa  P'  ­  T  na  P"  ‐  T,  (iv)  svetska  cena  dobra  1  za  izvoznike  poreklom  iz  OS  opada sa P' ­ T na P" ­ T i (v) kao i obično, dolazi do promene ponuđača s obzirom na to da izvoz  zemlje partnera raste, dok izvoz OS opada. Efekte na blagostanje domaće zemlje je lako objasniti.  Kao  i  u  slučaju  carina,  promena  u  privatnom  višku  domaće  zemlje  jednaka  je  području  F  +  A  na  slici 8. To nije poravnato gubicima u carinskim prihodima. Uklanjanje tehničkih barijera, čak i na  preferencijalnim  osnovama,  uvek  snižava  cenu  koju  država  plaća  za  svoj  uvoz.  Iako  izvoznici  i  u  zemlji  partnera  i  u  OS  osećaju  promene  cena  koje  naplaćuju  za  izvoz  u  domaću  zemlju,  što  uzrokuje  promenu  ponuđača,  takvo  „skretanje  trgovine"  nema  posledice  na  blagostanje  domaće  zemlje.  Na tržištu dobra  2,  gde domaća  zemlja izvozi u  zemlju  partnera,  efekti  na blagostanje su  takođe  pozitivni.  Izvoznici  domaće  zemlje  ostvaruju  veću  cenu  i  prodaju  više,  tako  da  su  na  dobitku za područje D. Ukupan efekat na blagostanje SST je stoga + D + F + A. Treba primetiti da je  Vinerova  dilema  iščezla.  U  slučaju  tehničkih  barijera,  bilo  kakav  vid  liberalizacije  će  dovesti  do  pozitivnih efekata svetske cene i pozitivnih efekata obima trgovine, s obzirom na to da je svetska  cena  jednaka  domaćoj  ceni  uz  dodatak  tehničkih  barijera.  Ugovor  iz  Rima  iz  1957.  godine  obavezao  je  šest  inicijalnih  članica  EU  da  ukinu  sva  carinska  opterećenja  i  kvote  na  međusobnu  trgovinu, ali ih je takođe obavezao i na potpunu harmonizaciju carinskih stopa na uvoz iz zemalja  izvan EU. Kao odgovor na stvaranje te carinske unije, ostale zapadnoevropske zemlje formirale su  drugi  trgovinski  blok  ‐  poznat  pod  nazivom  Evropska  asocijacija  za  slobodnu  trgovinu  (EFTA)  ‐  1960. godine. To nije bila carinska unija, već samo zona slobodne trgovine budući da članice EFTA  nisu usvojile zajedničke spoljne carine. 

Evri

Evri XS P‘ F

P“

A D

P‘-T

MD P” - T

X‘p

X”P

Izvoz

X”R

X’P M’

M”

Uvoz

Slika 8. Efekti preferencijalne liberalizacije u domenu tehničkih barijera na blagostanje 

64  Kao  što  smo  istakli  u  4.  poglavlju,  svetske  cene  zemlje  uvoznice  i  zemlje  izvoznice  se  razlikuju  kada 

postoje tehničke barijere; svetska cena zemlje uvoznice veća je od cene zemlje izvoznice za T. 

- 105 -

  Kada  dve  zemlje  jedna  drugoj  ne  naplaćuju  carine,  ali  zato  primenjuju  različite  carinske  stope  na  uvoz  iz  trećih  zemalja,  preduzeća  zapravo  imaju  podsticaje  za  obavljanje  carinskih  prevara.  Uzmimo  naš  primer  tri  zemlje.  Ukoliko  se  trgovina  između  domaće  zemlje  i  zemlje  partnera obavlja bez carina, ali zato domaća zemlja naplaćuje carinsku stopu od 10% na uvoz iz  OS, dok zemlja partner naplaćuje samo 5% na robu poreklom iz OS, kupci robe poreklom iz OS u  domaćoj zemlji biće u iskušenju da tu robu uvezu prvo u partnersku zemlju (i na taj način plate  carine  u  iznosu  od  5%)  a  da  je  zatim  bez  carinskih  opterećenja  uvezu  iz  partnerske  u  domaću  zemlju. Da bi sprečile takvu praksu ‐ poznatu kao izbegavanje plaćanja najveće carine ‐ domaća i  partnerska  zemlja  imaju  dve  mogućnosti.  One  mogu  da  eliminišu  takve  podsticaje  tako  što  će  uskladiti spoljne carinske tarife (i time FTA pretvoriti u carinsku uniju) ili mogu da ostanu unutar  FTA  tako  što  će  ograničiti  bescarinski  tretman  na  robu  koja  je  zapravo  zaista  proizvedena  u  domaćoj  ili  stranoj  zemlji.  Niz  pravila  na  osnovu  kojih  se  sprovodi  druga  navedena  mogućost  nazivaju se „pravila o poreklu robe".65  Jedini problem sa pravilima o poreklu, a time i sa FTA, jeste taj što je u uslovima današnjeg  visokoglobalizovanog tržišta vrlo teško odrediti gde je proizvod zapravo napravljen. Računari koji  se, recimo, proizvode u Švajcarskoj zapravo sadrže komponente koje su proizvedene širom sveta.  Švajcarska kompanija možda samo sklapa delove poreklom iz SAD i Azije po narudžbini. U krajnjoj  liniji,  možda  ne  radi  ništa  više  od  toga  što  u  zapakovanu  kutiju  kompjutera  proizvedenog  u  Americi ubacuje uputstvo za upotrebu prevedeno na, recimo, norveški jezik. Da li takav kompjuter  treba da se izvozi u Norvešku bez carina? (I Švajcarska i Norveška su članice EFTA.).  Za  industrijske  proizvode,  osnovno  pravilo  o  poreklu  je  da  roba  treba  da  promeni  svoju  „carinsku  klasifikaciju"  da  bi  mogla  da  dobije  bescarinski  tretman.  Ukoliko  komponenta  uđe  u  Švajcarsku  pod  kategorijom  ,,TV  i  kompjuterski  monitori",  na  primer,  ali  treba  da  se  izveze  u  Norvešku  klasifikovana  kao  „kancelarijska  oprema",  onda  se  smatra  da  je  roba  švajcarskog  porekla i time ima zagarantovan bescarinski pristup nemačkom tržišu. Ali, pravila mogu da budu  znatno  složenija  za  mnoge  proizvode  i  da  zahtevaju  mnogo  veće  troškove.  Još  jedno  rašireno  pravilo  podrazumeva  da  zemlja  izvoznica  ugradi  određeni  fiksni  procenat  dodatne  vrednosti  proizvoda. Zbog visokih troškova usaglašavanja sa tim pravilima, mnoga preduzeća locirana izvan  EU  koja  bi  u  principu  mogla  da  se  kvalifikuju  za  bescarinski  tretman  (npr.  preduzeća  u  Švajcarskoj)  umesto  toga  se  odlučuju  da  Evropskoj  uniji  plate  CET  (zajedničke  spoljne  carinske  tarife).  Dodatni  problem  sa  pravilima  o  poreklu  robe  jeste  taj  što  ona  često  mogu  da  postanu  prikrivene  mere  zaštite.  S  obzirom  na  to  da  se  pravila  o  poreklu  utvrđuju  za  određeni  nivo  proizvodnje,  ljudima koji nisu  eksperti u  toj  oblasti  često  može da  bude teško da naprave pravu  procenu ‐ što je slučaj i sa tehničkim barijerama u trgovini. Zbog toga se pravila o poreklu često  definišu  uz  konsultacije  sa  domaćim  preduzećima  koja  imaju  prirodnu  potrebu  da  ta  pravila  pretvore u protekcionističke mere.  Velika prednost carinske unije kao što je EU jeste ta što preduzeća ne moraju da dokazuju  poreklo robe pre nego što dobiju dozvolu da ona pređe bilo koju granicu u okviru EU bez naplate  carine.  Bilo  koji  proizvod  koji  se  fizički  nalazi  u  Nemačkoj  ili  je  proizveden  u  Nemačkoj  ili  je  na  njega  plaćena  CET  prilikom  ulaska  u  zemlju.  U  bilo  kom  od  ta  dva  slučaja,  proizvod  može  65 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010. 

- 106 -

bescarinski  da  se  prenese  u  Francusku  ili  bilo  koju  drugu  članicu  EU,  bez  prilaganja  bilo  kakve  dokumentacije.66  Evropska unija je u velikoj meri pojednostavila probleme vezane za pravila o poreklu time  što je uvela Panevropski sistem akumulacije.  Većina  postojećih  preferencijalnih  trgovinskih  aranžmana  u  svetu  danas  su  aranžmani  o  slobodnoj  trgovini  pre  nego  carinske  unije,  poput  EU.  Razlog  za  to  je  jednostavan  ‐  politička  integracija.  Već  je  dovoljno  teško  formirati  grupu  država  koja  će  se  usaglasiti  oko  zajedničkih  spoljnih  carina  prilikom  stvaranja  carinske  unije,  ali  pravi  problemi  počinju  tek  kada  protekne  neko  vreme.  Na  primer,  ukoliko  jedan  broj  država  veruje  da  je  njihova  industrija  oštećena  postupcima  jednog broja  država van integracije  koje  izvoze  svoju robu  po  cenama koje  su ispod  nivoa  troškova  (tzv.  damping),  one  će  želeti  da  nametnu  carine  da  bi  poništile  efekte  dampinga.  Kada  je  reč  o  carinskoj  uniji,  sve  države  moraju  da  se  slože  povodom  svake  carinske  stope  u  kontekstu  reagovanja  na  damping  zato  što  spoljne  carine  moraju  da  budu  konzistentne.  Slično  tome, zemlje obično smanjuju svoje carine u kontekstu pregovora u okviru GATT/STO. U slučaju  carinske  unije,  sve  članice  moraju  da  se  slože  o  zajedničkoj  pregovaračkoj  poziciji  za  svaki  pojedinačni proizvod.  U  praksi,  održavanje  CET  zahteva  određeni  stepen  integracija  u  procesu  donošenja  odluka.  U  EU,  Komisija  ima  formalnu  moć  da  određuje  nivo  carina  za  robu  poreklom  iz  trećih  zemalja (iako se ona svakako konsultuje sa zemljama članicama pre nego što to uradi), međutim,  vrlo mali broj zemalja je voljan da se u tolikoj meri odrekne svog nacionalnog suvereniteta. Zbog  toga,  većina  trgovinskih  blokova,  uključujući  EFTA  i  Severnoamerički  sporazum  o  slobodnoj  trgovini (NAFTA), zapravo predstavlja zone slobodne trgovine, a ne carinske unije.  Drugi  način  da  se  „reši"  problem  odlučivanja  jeste  da  članice  jednoj  zemlji  dozvole  da  donosi sve odluke. To je slučaj sa svirn uspešnim carinskim unijama u svetu izuzev EU. Na primer,  Južnoafrička Republika je dominantna država u Južnoafričkoj carinskoj uniji (www.dfa.gov.za/for‐ relations/  multilateral/sacu.htm),  dok  je  Švajcarska  dominanitna  država  u  carinskoj  uniji  sa  Lihtenštajnom.  Svetski trgovinski sistem podleže sistemu pravila, poznatom pod nazivom Opšti sporazum  o  carinama  i  trgovini  (eng.  General  Agreement  on  Tariffs  and  Trade  ‐  GATT)  i  njime  upravlja  organizacija,  poznata  kao  Svetska  trgovinska  organizacija  (STO;  eng.  Word  Trade  Organization  ‐  WTO).  Najvažniji  i  vodeći  princip  STO/GATT  jeste  nediskriminatorna  spoljnotrgovinska  politika,  odnosno tzv. načelo najpovlašćenije nacije, ili skraćeno NPN. To znači da države, u principu, treba  da  nameću  carine  na  nediskriminatornoj  osnovi.  Naravno,  sve  što  smo  prethodno  govorili  o  preferencijalnoj liberalizaciji je u suprotnosti sa tim načelom, pa se postavlje pitanje kako se tako  nešto toleriše? Zapravo, GATT je ostavio jasan prostor za kreiranje FTA i carinskih unija. Stvaranje  takvog prostora bilo je važno za neke od prvih članica GATT s obzirom na to da su one želele da  zadrže  postojeće  preferencijalne  aranžmane  (naročito  je  to  bio  slučaj  sa  Velikom  Britanijom  i  njenim preferencijama u odnosu na zemlje Komonvelta).  Ovaj  prostor,  formalno  definisan  članom  24,  dozvoljava  preferencijalnu  liberalizaciju  uz  nekoliko ograničenja, od kojih su najvažnija:  1. sporazumi o slobodnoj trgovini i carinske unije moraju u potpunosti da ukinu carine na  „suštinski celokupnu trgovinu" između članica;  66 R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010.

- 107 -

2. potpuno ukidanje carina mora da se sprovede u razumnom vremenskom roku.  Iako ne postoji jasna definicija, izraz „suštinski celokupna trgovina" obično obuhvata bar  80% svih proizvoda, dok „razuman vremenski rok" podrazumeva desetogodišnji period ili manje.  Za carinsku uniju, postoji dodatni zahtev da zajedničke spoljne carine (CET) „u celini neće  biti  veće  ili  restriktivnije"  nego  pre  stvaranja  carinske  unije.  Odnosno,  kada  se  formira  carinska  unija, članice ne mogu da usaglašavaju CET tako što će ih određivati u odnosu na najveće carinske  tarife  bilo  koje  članice.  U  slučaju  stvaranja  carinske  unije  u  okviru  EEZ,  harmonizacija  spoljnih  carinskih  tarifa  je  generalno  značila smanjivanje  carinskih stopa  u Francuskoj  i Italiji,  povećanje  carinskih stopa u zemljama Beneluksa i male izmene u nivou carina Nemačke.  Savremena  empirijska  istraživanja  evropskih  integracija  prevazilaze  okvir  NICNIR  koji  smo primenjivali u ovom poglavlju. Zaista, nijedna važna studija ekonomskih integracija EU nije se  oslanjala isključivo na okvir NICNIR još od sredine osamdesetih godina. Postoje, međutim, mnogi  primeri empirijskih istraživanja zasnovanih na logici okvira NICNIR iz sedamdesetih godina.  Na  primer,  ulazak  Velike  Britanije  u  EU  pokrenuo  je  veliki  broj  empirijskih  istraživanja  tokom ranih sedamdesetih. Iako su tadašnji ekonomisti bili upoznati sa efektima ekonomije obima  i  efektima  privrednog  rasta,  oni  nisu  raspolagali  teorijskim  alatima  neophodnim  za  njihovo  tumačenje. Osim toga, svega nekolicina ekonomista imala je pristup računarima (računari su ušli u  širu upotrebu tek osamdesetih godina), tako da se veliki deo empirijskih istraživanja zasnovanih  na primeni okvira NICNIR zasnivao na onome što bismo danas definisali kao grube proračune ili  kao metod simbolično nazvan „grube kalkulacije". Najpopularniji metod bilo je labavo povezivanje  pozitivnih efekata formiranja CU sa porastom uvoza, kao i negativnih efekata sa preusmeravanjem  uvoza. S obzirom na to da su istraživanja u to vreme pokazivala da postoje slabi, odnosno nikakvi  dokazi  da  stvaranje  EEZ  utiče  na  skretanje  trgovine  (Balaša,  1975),  opšti  zaključak  je  bio  da  stvaranje EEZ ima pozitivne efekte na zemlje EEZ i da istovremeno ne utiče negativno na ostatak  sveta. Osnovni izazov u tim istraživanjima bilo je utvrđivanje kako bi izgledao model trgovine da  EEZ nije bila formirana ‐ što je problem koji je teže razrešiti nego što bi se na prvi pogled pomislilo  imajući u vidu da je obim uvoza iz svih izvora bio u značajnom porastu.  S  obzirom  na  to  da  su  istraživanja  zasnovana  na  okviru  NICNIR  stara  već  20  godina,  nećemo  ovde  razmatrati  rezultate  do  kojih  se  na  osnovu  njih  došlo.  Jedna  od  stvari  koju  vredi  istaći  jeste  činjenica  da  se  u  svim  empirijskim  istraživanjima  zasnovanim  na  NICNIR  došlo  do  zaključka da je EEZ imala zanemarljiv uticaj na nacionalno blagostanje.67  Balaša  (1975),  na  primer,  zaključuje  da  je  uticaj  carinske  unije  EU  na  BDP  Šestorice  iznosio svega 0,5%. To je mnogim posmatračima delovalo kao neverovatno mala cifra, međutim u  kontekstu okvira NICNIR neizbežno se dolazi do takve procene. Da bismo razumeli zašto je tako,  razmotrićemo sledeći jednostavan primer. Pretpostavimo da je domaća  zemlja mala  i da uklanja  sve carine na osnovama NPN. Kao što vidimo iz aneksa A, uticaj  takvog postupka na blagostanje  domaće zemlje biće veći nego uticaj na blagostanje bilo koje moguće zone slobodne trgovine, tako  da  znamo  da  će  brojka  do  koje  ćemo  doći  preceniti  pravi  dobitak.  Uticaj  na  blagostanje  izračunavamo tako što množimo 0,5 sa promenom u obimu uvoza i nivou carina. U oznakama, to  je ∆W = (∆M)(∆T)/2, gde ∆ ozačava „promenu u", W blagostanje, M uvoz i T carine. Promena obima  uvoza povezana je sa osetljivošću uvoza na promene cena; tj. reč je o elastičnosti uvozne tražnje  domaće  zemlje,  ɛ,  definisane  kao  (∆M/M)/(∆P/P).  U  oznakama,  ∆M=ɛ(∆T)(M/P),  tako  da  porast  67

R. Baldwin i Ch. Wyplosz, Ekonomija evropskih integracija, Data Status, Beograd, 2010.

- 108 -

blagostanja kao udeo u BDP iznosi ∆W/BDP=ɛ(MxP/BDP)(∆T/2P2). Obično elastičnost tražnje za  uvoznom robom iznosi otprilike 2,0; tipična država EEZ imala je odnos obima uvoza prema BDP,  tj. (MxP/BDP) jednak 0,2, dok je nivo carinskog opterećenja u proseku iznosio manje od 25%. Sve  to zajedno znači da bi dobitak bio 2(0,2)(0,625)/2, što iznosi svega 0,0125, odnosno 1,25% BDP ‐  a to je prekomerna procena efekata NICNIR.  Opšti  zaključak  koji  možemo  da  izvedemo  na  osnovu  ove  grube  kalkulacije  jeste  da  dobitak  u  stepenu  blagostanja  na  osnovu  okvira  NICNIR  ne  može  da  bude  velik.  On  neizbežno  obuhvata umnožavanje nekoliko razlomaka, a to opet neizbežno proizvodi male brojke.   

2.3. HARMONIZACIJA CARINSKE POLITIKE    Uspostavljanje  carinske  unije  ne  mora  sam  po  sebi  biti  pozitivan  korak,  niti  je  jednako  dobar za sve zemlje. Naprotiv, može biti i vrlo štetno za privredu. Ako se carine uspostavljaju na  nivou stopa kojima su zaštićene privredne aktivnosti u najzaštićenijim privredama, carinska unija  dobija  funkciju  pojačavanja  protekcionizma  na  datoj  teritoriji.  Međutim,  zaštićenija  privreda  vremenom postaje manje sposobna da se nosi s konkurencijom iz sveta, svi uvozni artikli postaju  skuplji,  raste  opšti  nivo  cena  unutar  takve  carinske  unije  ili  zone.  Privremeno  profitiraju  bar  zaposleni  i  vlasnici,  jer  će  jedno  vreme  radna  mesta  biti  zaštićenija,  a  vlasnicima  obezbeđene  dodatne rente, kao što profitiraju političari, koji pod prividom „brige za domaću privredu" mogu  da  prikupe  glasove  interesnih  grupa  kojima  protekcionizam  odgovara68.  Najveću  štetu,  na  kraći  rok, imaju potrošači jer plaćaju više cene, na dugi rok gube svi ‐ i privreda i građani.Uspostavljanje  carinske unije iziskuje dvostruki aranžman. Prvo, otklanjanje prepre‐ ka za trgovinu u zoni Unije.  Drugo,  uspostavljanje  jedinstvenog  trgovinskog  režima  prema  trećim  zemljama.  Zona  slobodne  trgovine podrazumeva ukidanje carina i drugih barijera unutar zone, ali članicama zone dopušta  da  imaju  različite  carinske  aranžmane  prema  trećim  zemljama.  Različit  carinski  status  trećih  zemalja  jedina  je  razlika  između  carinske  unije  i  zone  slobodne  trgovine69.  Specifičan  je  slučaj  Estonije  koja  je  u  EU  ušla  sa  nultom  carinskom  stopom70.  Do  trgovinskih  pogodnosti  dolazi  se  uspostavljanjem  carinske  unije,  što  je  obavljeno  u  periodu  1958‐1968,  postepenim  usaglašavanjem  nivoa  carinskih  i  vancarinskih  prepreka  ili  barijera.  Carinske  prepreke  su  fazno  ukidane, s tim što je u početku period prilagođavanja bio od pet do sedam godina, a kasnije je bilo  i bez prelaznog perioda.    2.3.1. MERE VANCARINSKE ZAŠTITE    Pored  carinskih,  tu  su  indirektne  vancarinske  barijere,  kao  što  su  porezi,  subvencije,  monopoli, propisi o javnim nabavkama, itd. o kojima ćemo dati nekoliko napomena. 

68

Miroslav Prokopijević, Evropska unija, Uvod, JP Sl glasnik, Bgd, 2009., str. 185. Isto, str. 70 Potpuno slobodnu trgovinu razlikujemo od zone slobodne trgovine, tako što prva obuhvata čitav svet, a druga samo neke zemlje.Zemlje slobodne trgovine nemaju carine i vancarinske barijere ni prema jednoj zemlji. 69

- 109 -

MONOPOLI  I  KARTELI:  Stvaranje  velikog  tržišta  potrošača  EU  povećalo  je  mogućnost  stvaranja  monopola  i  kartela.  Rimski  ugovor  je  zabranjivao  prakse  usaglašavanja  cena,  podele  tržišta  i  sl,  ali  su  često  sudovi,  posebno  ESP,  morali  presudama  da  stvore  precedente  kako  bi  se  navedene prakse mogle suzbijati71. Pored prirodne tendencije firmi da dođu do renti, kartelima u  EU je kumovala i regulacija, koja dopušta izuzetke. Tako član 81.3 Ugovora dopušta kršenje člana  81.1,ako je reč o „doprinosu poboljšanju proizvodnje i raspodele dobara ili unapređenju tehničkog  progresa".  SPAJANJE PREDUZEĆA: Član 82. Rimskog ugovora zabranjuje zloupotrebu do‐ minantnog  položaja na tržištu. Kada su u pitanju spajanja firmi (merdžeri) EK je izrekla veliki broj zabrana.  Od 1997. je promenjen kriterijum o zabrani premašivanja dve trećine obrta firme u jednoj zemlji,  koji  se  sada  umesto  jedne  tiče  tri  zemlje  EU.  U  periodu  1995‐1998.  bilo  je  oko  160  slučajeva  godišnje gde je postojala obaveza obaveštavanja EK pre spajanja firmi.  POLITIKA  POREZA:  Politika  poreza  je  ostala  u  rukama  zemalja‐članica  i  do  sada  nije  bilo  znatnijeg usaglašavanja poreza i poreskih stopa na nivou Unije. U približa‐ vanju stopa normalnog  PDV učinjen je samo delimično napredak, o čemu govori sadašnji raspon u stopama koji se skoro  kod svih članica kreće od 15% do 25%. Slično je i sa akcizama, gde postoji i problem usaglašavanja  robe koja im podleže i stopa poreza.  OGRANIČENJE  DRŽAVNE  POMOĆI:  Kejnsovu  teoriju  o  državnom  interven‐  cio  nizmu  u  privredi i u vreme krize koriste SAD i zemlje Dalekog istoka, i neke druge zemlje. Tim merama se  remeti  konkurencija,  pa  su  takve  mere  zabranjene  članom  82.1  Ugovora.  Dozvoljeni  su  izuzeci:  Prvo, pomoć se može davati u slučaju prirodnih nesreća ili opšteg zaostajanja. Pod slučaj opšteg  zaostajanja  podvodi  se  pomoć  koju  Nemačka  ukazuje  bivšim  provincijama  NDR72.  Druga  vrsta  izuzetaka  su  projekti  od  zajedničkog  značaja  za  članice  EU.Treća  vrsta  pomoći  se  odnosi  na  očuvanje  tradicije  i  zaštitu  okoline,  ali  uz  ograničenja:  Pomoć  mora  biti  opadajuća  i  vremenski  ograničena; što transparentnija; i tako oblikovana da predstavlja što je moguće manje remećenje  zajedničkog tržišta.  PROIZVODNI  STANDARDI:  U  ovoj  oblasti  bilo  je  nešto  više  lutanja.Danas  se  postupa  na  sledeći  način:  Prvo,  o  standardima  se  više  ne  odlučuje  konsenzusom,  nego  kvalifikovanom  većinom. Drugo, tela EU će propisivati samo standarde sigurnosti (radi zaštite potrošača). Treće,  ako  nema  evropskih,  onda  ostaju  na  snazi  nacionalni  standardi.  Četvrto,  sve  vrste  robe  i  usluga,  koje  zadovoljavaju  navedene  uslove,  mogu  da  se  prodaju  na  čitavoj  teritoriji  EU.  Osnovni  oblik  zaštite potrošaća nisu odluke birokrata, nego etikete, koje su postale znatno veće, zbog toga što se  moraju deklarisati sva važnija svojstva proizvoda.  DRŽAVNI  MONOPOLI  I  JAVNE  NABAVKE:  Na  početku  postojanja  EU  na  ova  pitanja  nije  obraćana  velika  pažnja,  iako  je  Rimskim  ugovorom73  bilo  predviđeno  da  se  države  ne  smeju  ponašati  diskreciono  pri  kupovini  roba  i  usluga.  Od  1976.  uvedeno  je  pravilo  da  se  za  sve  državne  kupovine  preko  €144.000  mora  da  raspiše  oglas  u  Službenom  listu  EU  u  kojem  će  biti sadržane sve potrebne informacije. Zbog određenih specifičnosti, EK je krajem 80‐ih, pokušala  71

Slučaj proizvodača boja, koji su u nekoliko dana sinhronizovano podigli cene u zemljama-članicama, tužbom Komisije stigao je do suda (slučaj Aniline Dye), koji je te firme proglasio krivim i finansijski kaznio, predstavlja jedan od najpoznatijih ove vrste. 72 Početkom XXI veka pomoć Nemačke istočnim provincijama godišnje iznosi € 50-60mlrd, a ukupna pomoć od 1989. je narasla na oko € 1200 mlrd ili € 1,2 triliona. 73 Članovima 12 (danas 7), 28 (danas 30) i 49 (danas 59) Rimskog ugovora 

- 110 -

da uklon „rupe u zakonu" kroz koje su se navedeni postupci provlačili. Izmedu ostalog, iz opštih  odredbi  o  javnim  nabavkama  izuzeta  je  kupovina  vode,  transportnih  usluga,  energije  i  telekomunikacionih  usluga.  U  odredbu  o  javnim  nabavkama  uključene  su  elek­  tronske  usluge  i  obrada  podataka.  Na  nacionalnom  nivou  su  dopušteni  postupci  za  korekcije  u  raspisivanju tendera za javne nabavke ako ih odobri EK. 

 

- 111 -

2. PORESKA POLITIKA I POREZI U EU  2.1. POJAM I CILJEVI  PORESKE POLITIKE    Poreski sistem jedne zemlje čini ukupnost svih oblika poreza, odnosno javnih prihoda. U  savremenim privrednim  sistemima  javni prihodi  imaju  značajnu  fiskalnu, ekonomsku  i socijalnu  ulogu,  i  javljaju  se  u  veoma  razlicitim  oblicima  kao  što  su:  porezi,  doprinosi,  takse,  naknade  i  sl.  Javni prihodi služe za podmirivanje troškova koji imaju opšti karakter. Struktura javnih prihoda, s  obzirom na učešće pojedinih kategorija prihoda u ukupnim javnim prihodima, znatno se razlikuje  od  zemlje  do  zemlje.  Na  tu  strukturu  utiče  znatan  broj  faktora,  u  prvom  redu  ekonomsko‐ socijalnog  karaktera.  Porezi  kao  deo  javnih  prihoda  predstavljaju  najznačajniji  instrument  prikupljanja  prihoda  u  državnoj  ekonomiji  i  doživljavaju  razvoj  tek  u  kapitalizmu.  Porez  predstavlja najznačajniji oblik javnih prihoda u savremenim državama. On predstavlja instrument  javnih prihoda kojim država, uključujući i niže političko‐teritorijalne zajednice, od subjekata pod  svojom poreskom vlašću prinudno uzima novčana sredstva, bez neposredne protivusluge, u svrhu  pokrivanja  svojih  finansijskih  potreba  i  postizanja  drugih,  prvenstveno  ekonomskih  i  socijalnih  ciljeva74.Opšte  karakteristike  poreza  su  da  u  njegovoj  osnovi  leži  prinuda,  da  porez  predstavlja  davanje bez direktne proivnaknade; to je takav prihod kod kojeg nije unapred utvrđena svrha za  koju će se upotrebiti i naplaćuje se isključivo u novcu (samo izuzetno u naturi).Bez obzira što je  reč o sistemu i što bi odnos između elemenata poreskog sistema trebalo da bude skladan, u praksi  uglavnom  nije  tako;  oporezivanje  se  razlikuje  od  jedne  do  druge  države  zbog  primene  različitih  poreskih  instrumenata.Poreski  propisi  se  razlikuju  kako  u  pogledu  ciljeva,  tako  i  u  načinu  zahvatanja   ekonomske  snage  obveznika.  Najvažnije  ekonomsko  pitanje  u  jednom  privrednom  sistemu  je,  u  suštini,  kako  utvrditi  ekonomsku  snagu  obveznika.  Poreski  sistemi  savremenih  država međusobno se razlikuju ne samo u odnosu na sastavne elemente, nego i u pogledu učešća  pojedinih poreskih oblika u strukturi javnih prihoda fiskalnog karaktera. Navedene razlike nastaju  zbog različitih faktora, od kojih su najvažniji sledeći:  a)  Razvijenost privrede. – U razvijenim zemljama veće učešće u strukturi javnih prihoda  imaju  porez  na  dohodak   i  porez  na  imovinu,  s  obzirom  na  visok  dohodak  po  glavi  stanovnika.  Učešće ovih poreskih oblika u manje  razvijenim zemljama je znatno niže. U ovim zemljama veće  učešće imaju porezi koji pogađaju potrošnju, odnosno porez na promet i akcize.   b)  Društveno  ­  ekonomsko  uređenje  (sa  aspekta  razvijenosti  tržišne  privrede).  –  U  zemljama  sa  razvijenim  tršišnim  privredama   poreska  politika  se  vodi  na  način  da  se  obezbedi  optimalnost  u  ostvarivanju  alokativnih  i  redistributivnih  ciljeva.  Poreski  podsticaji  su  relativno  rasprostranjeni i osnov za njihovo propisivanje su čvrsto postavljeni kriterijumi koji su uglavnom   ekonomske, ekološke ili socijalnopolitičke prirode.  U  nerazvijenim  tržišnim  privredama  porezi  i  drugi  javni  prihodi  koriste  se  kao  transfer  sredstava  iz  državnih  preduzeća  u  budžet.  Kod  oporezivanja  prometa  propisan  je  veliki  broj 

74 D. Popović, Nauka o porezima i poresko pravo, Beograd, 1997, str. 36. 

- 112 -

različitih  poreskih  stopa,  kao  i  brojna  poreska  oslobođenja.  Udeo  poreza  koji  se  prikupi  od  stanovništva uglavnom je beznačajan.  c)   Fleksibilnost  pojedinih  poreza.  –  Uz  pretpostavku  da  se  poreske  stope  i  poreske  olakšice  ne  menjaju,  na  promene  u  strukturi  poreskog  sistema  utiču  promene  u  privrednim  kretanjama, na primer, u uslovima inflacije koja se u većoj ili manjoj meri javlja u većini zemalja.  d)   Struktura  radne  snage.  –   Najefikasniji  mehanizam  za  naplatu  poreza  na  dohodak  fizičkih  lica  je  naplata  ovog  poreza  u  momentu  isplate,  odnosno  po  odbitku.  Međutim,  to  nije  moguće  kada  veliki  broj  lica  obavlja  samostalno  svoju  delatnost,  i  u  tom  slučaju  porez  plaća  na  osnovu  rešenja  nadležnog  poreskog  organa.  U  zemljama  gde  je  veći  udeo  lica  koja  samostalno  obavljaju delatnost, udeo poreza na dohodak fizičkih lica je relativno manji.  e) Stepen otvorenosti ekonomije. – U zemljama koje nastoje da ostvare što veće učešće  spoljnotrgovinskog  sektora  u  društvenom  proizvodu   vodi  se  računa  o  poreskom  sistemu  (  naročito  kada  su  u  pitanju  posredni  porezi),  i  to  u  smislu  uvođenja  poreskih  oblika  koji  će  pospešivati izvoz. Reprezentativni poreski oblik je porez na dodatu vrednost75.  Svaka  država   kreira  i  sprovodi  makrofinansijsku  politiku  čije  su  dve  glavne  poluge  –  poreska (fiskalna)76 politika i monetarno‐kreditna politika.  Poreska politika predstavlja značajnu  sferu  dejstva  i  komponentu  ekonomske  politike  koja  doprinosi  ostvarenju  postavljenih  ciljeva.  Poreska  politika  je  deo  ekonomske  i  socijalne  politike.  Ona  obuhvata  usklađeno  delovanje  državnih institucija kroz ubiranje javnih prihoda na raspodelu, razmenu, potrošnju i proizvodnju  u  određenom  nacionalnom  prostoru  i  vremenu  u  skladu  sa  društveno  prihvatljivim  ciljevima  i  zadacima.  Subjekt  poreske  politike  je  država,  odnosno  njeni  organi  od  centralnih  do  lokalnih.  Subjekt poreske politike raspolaže  pravom uvođenja poreza i drugih javnih prihoda i određivanja  njihovih  parametara.  Koliko  će  biti  nivoa  subjekata  s  poreskim  suverenitetom  u  jednoj  državi  zavisi  od  društveno‐političkog  uređenja.  U  našoj  zemlji,  subjekti  poreske  politike  se  javljaju   od  nivoa Republike do nivoa opština. Mere poreske politike oslanjaju se na  poreski sistem pod kojim  se podrazumevaju sve vrste  poreza, taksa, doprinosa  i  drugih  davanja koja  čine  javne prihode,  s  jedne, i svi oblici javnih rashoda i propisi koji ih uređuju, s druge strane. Subjekti poreske politike  koriste poreske oblike, kao  i njihove elemente iz  poreskog sistema. Prema tome, poreski sistem  pruža širinu, ali i ograničenja poreskoj politici.   Mere poreske politike primenjuju se paralelno s  drugim  merama,  posebno  s  merama  monetarno‐kreditne  politike,  s  kojima  one  sačinjavaju   specifičan  kompleks  mera  ekonomske  politike  zemlje.Kombinovanjem  instrumenata  iz  jedne  i  druge  sfere  postižu  se  daleko  prihvatljiviji  efekti.  Mada  su  mere  monetarne  i  poreske  politike  međusobno komplementarne po svom karakteru i dejstvu, njihovo međusobno usklađivanje nije  ni  lako  ni  jednostavno.  Širok  spektar  uticaja  instrumenata  poreske  politike  doprinosi  da  se  njihovom primenom realizuju tri bitne funkcije, odnosno cilja: a) stabilizacioni, b)  alokativni i c)  redistributivni77.  a) Stabilizaciona funkcija poreske politike ogleda se u njenom dejstvu na postizanje i  očuvanje  pune zaposlenosti, odnosno, na  smanjenje  nezaposlenosti,  zatim stabilnog  nivoa cena  i  uravnoteženog  platnog  bilansa  zemlje.  Stabilizaciona  poreska  politika  je  sa   dvostrukim  75D. Popović, Nauka o porezima i poresko pravo, Beograd, 1997, str. 461.   76 Naziv fiskalna politika potiče od engleskog termina “fiscal policy” koji u prevodu označava politiku javnih 

prihoda. 

77 E. Vukadin, Osnovi ekonomske politike, Beograd, 1991, str. 261. 

- 113 -

značenjem,  što  zavisi  od  toga  o  kakvoj  je  privrednoj  neravnoteži  reč.  Ako  je  privreda  u  stanju  deflatorne  neravnoteže,  tada  je  uloga  stabilizacione  poreske  politike  da  podstiče  tražnju  u  privredi. To će poreska politika ostvarivati kroz brojna smanjenja u poreskoj preraspodeli lične, a  naročito  investicione  tražnje  i  potrošnje.  Ako  je  na  delu  inflatorna  neravnoteža,  što  znači  da  su  likvidna novčana sredstva veća od realne ponude dobara i usluga, stabilizaciona poreska politika  sastojaće  se  u  naporima  da  se  preko  odgovarajućih  poreza  i  njihovih  parametara  zahvati  jedan  deo viška tražnje. Da bi poreska politika ostvarila svoju punu  funkciju, najpre treba  da se utvrdi  karakter inflacije i da se u skladu sa tim planiraju određene mere.  b)  Alokativna  funkcija  (cilj)  fiskalne  politike  ogleda  se  u  alokaciji  i  korišćenju  proizvodnih  faktora.  Stimulisanje  investicione  aktivnosti  država  može  postići  smanjenjem   poreskih stopa na dobit preduzeća određenih grana, ostavljajući tako njegov veći deo za ulaganje  u proširenu reprodukciju. U cilju stimulisanja privrednog razvoja, merama poreske politike treba  podsticati   akumulaciju  kao  primarnu  ekonomsku  kategoriju,  zatim  podsticati  investicije  po  privrednim granama, oblastima i regionima. Za ostvarenje ovih ciljeva i zadataka poreske politike  uvode  se  razna  poreska  oslobođenja  i  poreske  olakšice,  pri  čemu  te  mere  treba  koordinirati  sa  ostalim merama ekonomske politike.  c)  Redistrubitivna  funkcija  (cilj)  poreske  politike  često  se  ističe  kao  njena  izvorna  funkcija zato što je sadržana u karakteru njenih instrumenata. Ova funkcija se ostvaruje dejstvom  instrumenata  poreske  politike  kojim  se  postiže  korekcija  odnosa  iz  primarne  raspodele.  Uz  redistributivnu  funkciju  ostvaruje  se  i  socijalna  funkcija,  koja  u  savremenim  privredama  ima  značajno  mesto.  Ovom  funkcijom  vrši  se  preraspodela  nacionalnog  dohotka  između  različitih  društvenih slojeva. Ako je poreska politika zasnovana na socijalnim principima, onda će se njene  akcije usmeravati u dva pravca: 1) da se oštrim progresivnim poreskim stopama zahvati dohodak  imućnih građana, i 2) da se poreskim olakšicama pomogne siromašnim društvenim slojevima.   Realizacija stabilizacione, alokativne i redistributivne funkcije poreske politike ukazuje da  je polje njenog dejstva široko, i da se prostire od sfere opštih potreba, preko raspodele dohotka i  imovine do efekata stabilizacije i strukturnih prilagođavanja privrednog sektora. Navedene ciljeve  poreska  politika  realizuje  primenom  fiskalnih  instrumenata,  pri  čemu  se  javlja  problem  odnosa  ciljeva i instrumenata ekonomske politike. U praksi se može desiti da instrumenti poreske politike  koji  su  usmereni  na  realizaciju  alokativnog  cilja  istovremeno  imaju  i  redistributivna  dejstva,  ili  obrnuto.  Da  bi  se  uspostavila  koordinacija  dejstava  instrumenata  i  realizovali  ciljevi  koji  su  prioritetni,  ekonomska  politika,  odnosno  poreska  politika,  treba  da  reši  probleme  unutrašnjeg  zaostajanja putem blagovremenog uočavanja poremećaja, zatim donošenjem odluka (određivanje  instrumenata) i njihovom primenom.  Evropska  unija  predstavlja  u  svetu  jedinstveni  slučaj  u  kojem  se  provođenje  ekonomske  politike  kombinuje  sa  centralizovanom  monetarna  politikom  i  decentralizovanom  maroekonomskom  i  strukturnom  politikom,  od  kojih  se  prvenstveno  ističe  fiskalna  politika.  Prema  načelu  supsidijarnosti,  odgovornost  za  određeni  segment  fiskalne  politike  potrebno  je  dodeliti  onom  nivou  vlasti  koja  će  je  najefikasnije  izvršiti.  Princip  supsidijarnosti  nalaže  da  se  funkcije vlasti obavljaju na što nižem mogućem nivou, a da se na viši nivo prenosi samo ono za šta  postoji opravdanje da će se efikasnije i bolje realizovati na višem nivou.  Najefikasniji  način za  izvršenje fiskalne funkcije  stabilizacije  u EU  je da  se  ona ostvaruje  preko samostalnih fiskalnih (budžetskih) politika zemalja članica, poštujući načelo supsidijarnosti. 

- 114 -

Stupanjem  na  snagu  Pakta  o  stabilnosti  i  rastu78  definisan  je  model  decentralizovane  fiskalne  politike u EU. EU teži da funkcioniše kao jedinstveno tržište na kome se ostvaruju četiri slobode,  sloboda  kretanja  ljudi,  robe,  kapitala  i  usluga,  u  čemu  veliku  ulogu  imaju  poreska  politika  i  budžetski sistem.  I  kada  se  govori  o  ujednačavanju  poreza  u  EU,  prvenstveno  se  misli  na  porez  na  dodatu  vrednost (VAT) i porez na dohodak preduzeća. Smatra se da bi se u EU mogla primeniti iskustva  SAD u pogledu poreske politike, u kojoj razlike između država u visini poreske stope iznose i do  6%, što nema veći uticaj na promet roba.  Veoma važna karakteristika poreskog sistema Evropske unije je opšta primena poreza na  dodatu vrednost VAT (Value added tax), koji je zamenio veliki broj različitih indirektnih poreza u  državama  članicama.  U  slučaju  PDV‐a  usvojen  je  evropski  model  poreza  kojim  su  na  jedinstven  način određeni bitni elementi poreza:  • Poreski obveznik  • Objekat oporezivanja  • Poreska osnovica  • Poreska oslobođenja  • Prava na poreski odbitak  • Broj poreskih stopa i minimalna vrednost poreskih stopa i dr.  U  svakoj  fazi  proizvodnje  i  prodaje  proizvoda,  porez  koji  se  plati  u  prethodnoj  fazi  se  odbija od poreza koji plaća kupac, tako da porez ostaje srazmeran vrednosti robe i usluga. PDV je  zasnovan na principu odredišta, prikupija se u zemlji u kojoj se roba troši. Od 1993. godine, PDV  se  plaća  tamo  gde  je  roba  kupljena.79  Iako  je  usvojen  jedinstven  model  PDV,  postoje  značajne  razlike u vrednosti poreskih stopa između zemalja članica.   Rasponi poreskih stopa se kreće u intervalu od: 15‐25% u slučaju osnovne stope poreza  na dodatu vrednost, a 3‐12% u slučaju snižene stope.  Poreska  harmonizacija,  odnosno  poresko  usklađenje  označava  koordinaciju  poreskih  sistema  država  članica  Evropske  unije  radi  izbegavanja  nacionalnih  poreskih  mera  koje  mogu  negativno  uticati  na  funkcionisanje  zajedničkog  tržišta,  tj.  na  slobodno  kretanje  roba,  usluga  i  kapitala  te  koje  mogu  narušiti  konkurenciju.  Ugovorom  o  EU  utvrđene  su  pravne  norme  koje  se  odnose na poreze, a koje se do danas nisu menjale. Prema njima, svaka država članica ima pravo  zadržati vlastiti poreski sistem, pa čak i uvoditi nove poreske oblike, uz obavezu da neke njihove  delove  (poresku  stopu,  osnovicu  i  sl.)  uskladi  s  odlukama  tela  EU.  Evropska  unija  je  donela  nekoliko posebnih direktiva o harmonizaciji pojedinih poreza, te je postignut određeni minimum  usklađivanja  poreskih  sistema.  Tako  je  postignuta  delimična  harmonizacija  direktnih  poreza,  a  najdalje se otišlo u harmonizaciji sistema indirektnih poreza, tj. PDV‐a i akciza.80  Harmonizacija  poreza  u  Evropskoj  uniji  jeste  instrument  ekonomske  regulacije.  U  tom  kontekstu, važno je razlikovati dve vrste poreza 81:  78 Kao svojevrsni nastavak maastriških kriterija, Pakt je usvojen kako bi zemlje članice nastavile provoditi 

razumnu budžetsku politiku i nakon ulaska u EMU, odnosno da bi  se očuvala stabilnost cena koja se može  narušiti fiskalnom nedisciplinom zemalja članica EU.  79 Dr B. Raičević, Javne finansije, Ekonomski fakultet, Beograd, 2005., str. 3.  80 N. G. Mankju, Principi ekonomije, Ekonomski fakultet, Beograd, 2007., str. 255.  81 Dr Miroslav Prokopijević, Evropska unija, uvod, Službeni glasnik, Beograd, 2009. str. 432. 

- 115 -

1. Direktni  (neposredni)  porezi.  Plaća  ih  i  njihov  teret  (neposredno)  snosi  poreski  obveznik,  a  uključuju  porez  na  dohodak  (fizičkih  lica),  porez  na  dobit  i  porez  na  imovinu.  2. Indirektni (posredni) porezi. Razrezuju se na proizvodnju i/ili potrošnju pa ih plaćaju  poreski  obveznici  (proizvođači  i/ili  trgovci),  ali  njihov  teret  (posredno  tj.  kroz  povećanje  cene)  snose  krajnji  potrošači.  Uključuju  porez  na  promet,  porez  na  dodatu  vrednost i trošarine (akcize).   

2.1.1. STRATEGIJA PORESKE POLITIKE  EU    Na neformalnom sastanku Evropske komisije i Ministara ekonomije i finansija (Economics  ana  Finance  Ministers  –  ECOFIN)  u  Veroni  aprila  1996.  godine,  preložena  je  sveobuhvatna  strategija  poreske  politike  EU  s  namerom  da  se  postignu  važni  ciljevi  Unije  koji  doprinose  povećanju  zapošljavanja  i  kompletiranju  unutrašnjeg  tržišta,  s  tim  da  se  istovremeno  zaštiti  poreska osnovica od štetne poreske konkurencije.82 Komisija je istakla da bi napredak u poreskoj  koordinaciji značajno uticao na uklanjanje smetnji u funkcionisanju unutrašnjeg tržišta.  Stavovi  Evropske  komisije  u  vezi  sa  strategijom  poreske  politike  EU  prezentovani  su  brojnim  dokumentima  o  razvoju  poreskih  sistema,  oporezivanju  u  EU,  poreskoj  koordinaciji  i  merama protiv štetne poreske konkurencije.83 Razmatrajući sve te dokumente, analize i izveštaje,  Evropski  savet  se  decembra  1997.  godine  saglasio  da  sačini  Poreski  paket  (Tax  Package),  koji  obuhvata skup mera protiv štetne poreske konkurencije u EU. Poreski paket je uključio usvajanje:  1. Kodeksa  ponašanja  za  poslovna  oporezivanja  (The  Code  of  Conduct  for  business  taxation);  2. zakonodavnih  mera  kojim  se  reguliše  oporezivanje  dohotka  od  štednje  fizičkog  lica  u  jednoj državi članici – rezidenta druge države članice;  3. zakonodavnih  mera  za  eliminisanje  poreza  na  izvoru  u  oporezivanju  isplata  kamata  i  autorskih naknada izmedju povezanih kompanija iz različitih država članica.  Evropska  komisija  je  u  okviru  Poreskog  paketa  objavila  uputstvo  o  primeni  pravila  državne pomoći kod direktnog oporezivanja poslovanja.  Strategija poreske politike EU uobličena je 23. maja 2001. godine u dokumentu Komisije:  „Poreska politika u Evropskoj Uniji – prioriteti u narednim godinama“ (Tax policy in the European  Union – Priorities for the years ahead“), u kojem je Komisija zauzela sensus communis stav da ne  postoji potreba za širom harmonizacijom poreskih sistema država članica.84 Prema tome, države  članice  su  slobodne  u  izboru  poreskih  sistema  koje  smatraju  odgovarajućim  u  vodjenju  njihovih  82 Štetna poreska konkurencija vezuje se za zemlje u kojima su poreske pogodnosti date za nerezidente ili 

transakcije sa nerezidentima, gde poreske mere sadrže nedostatak transparentnosti i nemogućnost uvida u  poreske podatke. Štetna poreska konkurencija postoji kada je poreski sistem u nekoj zemlji uredjen tako da  putem  niskih  ili  nepostojećih  poreskih  stopa  privlači  štednju  i  kapital  iz  drugih  zemalja  čime  umanjuje  poresku osnovicu u drugim zemljama.  83 Report on the development of tax systems  ‘Taxation in the European Union’, COM(1996) 546, Towards  tax co‐ordination in the European Union. A package to tackle harmful tax competition, COM(1997) 495), A  package to tackle harmful tax competition in the European Union, COM(1997) 564.  84  Tax  policy  in  the  European  Union  –  Priorities  for  the  years  ahead,  Commision  of  the  European  Communities, COM (2001) 260.

- 116 -

ekonomskih politika. Glavni prioriteti strategije poreske politike EU su borba protiv poreske utaje  i štetne poreske konkurencije i eliminisanje poreskih smetnji u svim medjudržavnim aktivnostima  na unutrašnjem tržištu. Zato je istaknuto da bi povećanje koordinacije u vodjenju poreske politike  medju  državama  članicama  svakako  pomoglo  ostvarenju  tih  ciljeva.  Veća  transparentnost  i  razmena  informacija  pomogli  bi  da  se  smanje  rizici  od  finansijskih  i  korporativnih  zloupotreba.  Doslednija politika EU naročito zahteva transparentnost u poslovanju ofšor finansijskih centara i  uspostavljanje efektivne razmene informacija izmedju država članica.  Uklanjanje poreskih smetnji u oblasti finansijskih usluga bila je tema sastanka ekspertske  grupe FISCO (The Clearing and Settlement Fiscal Compliance), 15. aprila  2005. godine u Briselu,  na  kojem  je  zaključeno  da  je  neophodna  saglasnost  država  članica  da  se  odstrane  prepreke  u  obračunu i poravnanju funansijskih transakcija  unutar Unije. Ova grupa  je 2006. godine objavila  studiju  o  fiskalnoj  usaglašenosti  u  postupku  obračuna  i  poravnanja  medjudržavnih  transakcija  hartijama od vrednosti (The Fact Finding Study, IP/06/507).  Visinu poreza odredjuju države članice, sa izuzetkom indirektnih poreza, gde su propisane  minimalne  stope.  Medjutim,  ono  što  je  nesporno  je  da  strategija  poreske  politike  EU  počiva  na  principima slobodnog prometa proizvoda i usluga, kretanja ljudi i kapitala na unutrašnjem tržištu,  i  da  se  u  nacionalnom  poreskom  zakonodavstvu  država  članica  ipso  facto  involvira  doslednost  usaglašavanja  sa  fer  konkurencijom,  bez  davanja  neopravdanih  prednosti  i  promovisanja  diskriminacije.  Fiskalna politika, kao makroekonomski instrument, u nadležnosti je država članica EU, a  ne  institucija  EU,  tako  da  je  fiskalni,  odnosno  poreski  suverenitet  EU  ograničen.  Instrument  za  sprovodjenje  fiskalne  politike  je  budžet  EU,  čija  je  temeljna  funkcija  finansiranje  zajedničkih  funkcija i politika EU, tj. potreba integrisanih država članica. Budžetom EU finansiraju se zacrtane  zajedničke politike EU. S druge strane, budžeti država članica uveliko se razlikuju usled različitih  budžetskih prioriteta, rashoda  i visine poreza. EU ne utiče na  izbor budžetskih prioriteta država  članica, mada organi EU reaguju kada neka država članica ima veliki budžetski deficit ili javni dug,  čime  može  da  ugrozi  ekonomski  rast  drugih  država  članica  i  EU  u  celini.  Da  bi  fiskalne  politike  pojedinih  država  članica  bile  medjusobno  u  što  većoj  meri  prilagodjene,  države  članice  moraju  poštovati  odredjena  pravila  i  ograničenja,  poput  Mastrihtskih  kriterijuma  i  Pakta  o  stabilnosti  i  rastu (The Stability and Growth Pact).85 Naime, osiguravajući obazrivost u njihovim ekonomskim  85  Mastrihtski  kriterijumi  utvdjeni  su  Ugovorom  iz  Mastrihta,  na  osnovu  sveobuhvatne  makroekonomske 

analize  zone  evra.  Ispunjenje  tih  kriterijuma  zahteva  se  od    onih  članica  EU  koje  žele  da  postanu  deo  jedinstvenog  monetarnog područja sa zajedničkom valutom – evrom. Obaveza ispunjavanja tih kriterijuma  odnosi se na sve potencijalne članice zone evra, osim na one koje se, po osnovu  postignutih kriterijuma, već  nalaze  u  jedinstvenom  valutnom  području.  Ti  kriterijumi  važe  i  za  države  koje  su  se  kasnije  priključile.  Zemlje  koje  su  se  pripremale  da  uvedu  valutu  evro  1.  januara  1999.  godine  morale  su  da  zadovolje  četiri  kriterijuma, koji obuhvataju: 1. cenovnu stabilnost, tj. održivo nizak rast cena i prosečnu stopu inflacije koja  ne prelazi 1,5 procentnih poena iznad prosečne inflacije tri najuspešnije zemlje članice. Inflacija se,  inače,  meri  na  bazi  uporedivog  indeksa  potrošačkih  cena;  dugoročnu  kamatnu  stopu  –  prosečna  nominalna  dugoročna  kamatna  stopa  ne  sme  da  prelazi  dva  procenta  poena  iznad  proseka  tri  najuspešnije  zemlje  članice. Odrednica  za  utvrdjivanje  kamatne stope na dugoročne vladine obveznice ili uporedive hartije od  vrednosti; 2. visinu budžetskog deficit, tako da stopa planiranog ili ostvarenog budžetskog deficit ne prelazi  3% BDP; 3. kriterijum javnog duga, da javni dug ne prelazi iznos od 60% BDP; 4. stabilnost deviznog kursa i  učešće u Mehanizmu deviznih kurseva (ERM II). Ovaj kriterijum odnosi se na poštovanje utvrdjenih margina  fluktuacije  deviznog  kursa,  bez  znatnijih  odstupanja  u  period  od  najmanje  dve  godine  pre  uvodjenja  zajdeničke evropske  valute. Važno  je  istaći da potencijalna zemlja  članica u navedenom period,  u kome  je 

- 117 -

politikama, države članice imaju diskreciju u trošenju javnih rashoda, ali i o tome koje poreze će  povećati radi pokrića tih rashoda. Ključne razlike sastoje se u tome koji se rashodi i na koji način  finansiraju.  EU  ima  znatno  čvršće  regulisan  budžet  sa  naglaskom  na  poljoprivredu  i  strukturna  prilagodjavanja, dok nacionalni budžeti država članica težište  stavljaju na opšta socijalna pitanja  (zdravstvo, penzije, obrazovanje).   

2.1.1.1. Lisabonski ugovor    Lisabonskim ugovorom uvedene su institucionalne promene koje bi trebalo da doprinesu  postizanju  većeg  ugleda  EU  u  medjunarodnim  odnosima,  modernizaciji  i  poboljšanju  procesa  donošenja odluka u EU. Nakon pridruživanja više od 10 novih članica od 2004. godine, zahtev za  demokratičnijom, efikasnijom i transparentnijom Unijom bio je neodložan, dugo očekivani ugovor  bio  je  rezultat  traganja  za  unupredjenjem  unutrašnjih  odnosa.  Sve  države  članice  ratifikovale  su  Lisabonski ugovor, tako da je 1. decembra 2009. godine stupio na snagu. Ovim ugovorom se, inter  alia,  preraspodeljuje  značaj  većine  izmedju  država  članica,  proširuju  se  nadležnost  Evropske  komisije i povećava učešće Evropskog parlamenta u legislativnom procesu. Medjutim, ugovorom  nisu menjane nadležnosti koje se tiču poreske harmonizacije. 86  Ugovorom  iz  Lisabona  reformišu  se  institucije  EU  kako  bi  se  omogućilo  prilagodjavanje  njenih  politika  brzim  promenama  koje  se  dešavaju  u  svetu.  U  pogledu  proširenja  Unije,  Ugovor  osigurava institucionalni okvir da bi se olakšalo prilagodjavanje institucija kada neka nova država  članica pristupi EU, uz izmene i dopune procedure pristupanja, pri čemu će Evropski parlament i  nacionalni parlamenti dobijati obaveštenje o kandidaturama za članstvo. Na tom putu stoje brojne  prepreke, koje dominantno generiše sopstveni nivo razvijenosti potencijalnih kandidata u raznim  društvenim oblastima.   Lisabonski ugovor menja profil EU promenom dotadašnjih ugovora, dajući EU novi pravni  okvir  i  sredstva  da  bi  se  na  efikasniji  način  pružili  odgovori  na  nove  izazove  u  uslovima  globalizacije, ali i ispoštovali zahtevi gradjana EU. Ovaj ugovor predvidja:  1. demokratičniju  i  transparentniju  Evropu,  sa  jačanjem  uloge  Evropskog  parlamenta  i  nacionalni  parlamenata,  posebno  legislative  EU,  budžeta  i  medjunarodnih  sporazuma.  Odnosi izmedju država članica i EU su jasniji sa kategorizacijom nadležnosti;  2. povlačenje članice iz Unije. Ugovor iz Lisabona prvi put daje pravni okvir državi članici  kao mogućnost da može da se povuče iz Unije;  3. efikasniju  EU,  sa  jednostavnijim  procesom  rada,  metodama  i  pravilima  biranja  zajedničkih organa upravljanja, modernije institucije EU i unapredjenje sposobnosti da  EU deluje na polju glavnih prioriteta današnjice;  4. efektivnije  i  efikasnije  donošenja  odluka:  izbor  na  osnovu  kvalifikovane  većine  u  Evropskom savetu proširen je na nove političke oblasti, što će sam proces učiniti bržim 

njena  valuta  uključena  u  Mehanizam  deviznih  kurseva,  nema  mogućnost  da  samoinicijativno svoju valutu devalvira u odnosu na valutu neke druge zemlje članice EU radi poboljšanja konkurentnosti svoje ekonomije. 86  Treaty  of  Lisbon  amending  the  Treaty  on  European  Union  and  the  Treaty  establishing  the  European  Community, signed at Lisbon, 13 December 2007, Official Journal 2007/C 306/01 Volume 50, 17 December  2007. 

- 118 -

i  delotvornijim.  Od  2014.  godine  i  nadalje,  kvalifikovana  većina  biće  bazirana  na  dvostrukoj  većini:  većini  država  članica,  i  većini  gradjana;  čime  se  reprezentuje  legitimitet  Unije.  Dvostruka  većina  postiže  se  kada  je  odluka  usvojena  od  strane  55%  država članica, koje čine najmanje 65% stanovništva Unije;  5. stabilniji  institucionalni  okvir:  predsednik  Evropskog  saveta  bira  se  svake  dve  i  po  godine,  uvodeći  direktnu  vezu  izmedju  izbora  predsednika  Evropske  komisije  i  rezultata evropskih izbora, čime se obezbedjuje uredjenje budućeg sastava Evropskog  parlamenta,  i  uključuju  jasnija  pravila  u  postizanju  saradnje  i  o  finansijskim  sredstvima;  6. poboljšanje životnog standarda Evropljana: Ugovorom se daje mogućnost da EU deluje  u raznim domenima politika koje imaju direktan uticaj na standard gradjana, naročito  na  polju  prava  i  sloboda,  bezbednosti  i  pravde,  poput  borbe  protiv  terorizma  ili  kriminala.  Takodje,  obuhvata  i  područja  energetske  politike,  javnog  zdravstva,  zaštite  gradjanskih  prava,  klimatskih  promena,  usluga  opšteg  interesa,  istraživanja,  teritorijalne kohezije, trgovine, humanitarne pomoći, turizma i upravne saradnje.   Evropa  prava,  slobode,  solidarnost  i  bezbednost,  promovišu  vrednosti  Unije,  uvodeći  poglavlje o fundamentalnim pravima u evropski primarni zakon, obezbedjujući nove mehanizme  solidarnosti  i  osiguravajući  bolju  zaštitu  evropskih  gradjana.  Ugovorom  se  više  štite  „četiri  slobode“:  gradjanske,  političke,  ekonomske  i  socijalne.  Demokratske  vrednosti  na  kojima  je  gradjena  Unija  su  kontrolne  tačke  za  evropske  gradjane  i  demonstriraju  ono  što  Evropa  nudi  svojim partnerima u svetu:  1. veću solidarnost izmedju država članica. Lisabonski ugovor obezbedjuje da Unija i sve  njene  države  članice  deluju  zajednički  u  duhu  solidarnosti,  pogotovo  u  slučaju  ako  bi  neka  država  članica  bila  predmet  terorističkog  napada  ili  žrtva  prirodne  ili  ljudskim  delovanjem  uzazvane  katastrofe.  Pogotovo  je  naglašena  solidarnost  u  oblasti  energetike;  2. povećanje  solidarnosti  za  sve:  Unija  dobija  proširene  kapacitete  da  deluje  na  polju  očuvanja sloboda, bezbednosti i pravde, što bi trebalo da pretpostavlja veću sposobnost  da se izbori sa problemima kriminala i terorizma;  3. jaču  ulogu  na  globalnom  nivou,  koja  će  se  postići  utvrdjivanjem  zajedničke  evropske  spoljne politike. Lisabonski ugovor predstavlja odlučniju novu spoljnu politiku EU koja  će  u  svetu  promovisati  evropsku,  ekonomsku,  humanitarnu,  političku  i  diplomatsku  snagu  sa  evropskim  interesima  i  vrednostima,  istovremeno  respektujući  interese  države  članice  u  spoljnim  poslovima.  Očekuje  se  da  će  pravno  istupanje  Unije  ojačati  njenu  pregovaračku  poziciju  i  učiniti  je  efektivnijom  na  svetskom  nivou  i  primetnijim  partnerom  za  treće  zemlje  i  medjunarodne  organizacije.  Napredak  evropske  bezbednosne i odbrambene politike bi morao da štiti specijalne  potpisane sporazume,  ali i da ohrabri saradnju izmedju manjih grupa država članica.       

 

- 119 -

2.2. STRUKTURA PORESKIH PRIHODA U EU    EU  je  područje  karakteristično  po  visokom  poreskom  opterećenju.  Teorijski,  razvijeni  sistem  socijalnog  blagostanja  podrazumeva  visoko  oporezivanje  koje  je  Evropu  trebalo  da  učini  elastičnijom naspram socijalnih potreba njenih gradjana. Prema podacima za 2009. godinu, učešće  poreskih  prihoda  u  odnosu  na  BDP  na  nivou  Unije  bilo  je  39,6%,  što  je  za  više  od  10  procenata  veće  nego  u  SAD  (29,3%)  ili  u  Japanu  (27,9%).  To  naravno  ne  znači  da  sve  pojedinačne  države  članice EU imaju visoko poresko opterećenje, jer neke imaju učešće poreza u BDP znatno niže od  39,6%, dok, druge , poput Švedske, imaju veće od 40% (grafikon br. 1). No, poresko učešće Unije u  BDP je generalno visoko u poredjenju sa drugim državama članicama OECD.  Visoko poresko opterećenje u EU nije novina. Poslednjih decenija uloga javnog sektora je  postala ekstenzivnija. Kasnih 1990‐tih godina, Ugovor iz Mastrihta i Sporazum o stabilnosti i rastu  ohrabrili  su  države  članice  EU  da  usvoje  seriju  mera  za  konsolidaciju  javnih  finansija.  Prvo,  rezultat primene Ugovora iz Mastrihta i nakon toga Sporazum o stabilnosti i rastu, bio je uredjenje  multilateralnog  okvira  za  budžetski  nadzor,  u  okviru  kojeg  su  države  članice  dužne  da  preduzimaju fiskalnu konsolidaciju. Za neke članice ovaj napor fiskalne konsolidacije smanjenjem  poreskih  stopa  bio  je  put  ka  EMU,  dok  se  u  drugim  proces  konsolidacije  primarno  oslanjao  na  restrikciju javne potrošnje, a u ostalim je u fokusu bilo povećanje poreza. Poslednjih godina veći  broj država članica su smanjenjem visine poreskih stopa umanjile poresko opterećenje, najčešće  kod  poreza  na  dohodak  gradjana,  doprinosa  za  socijalno  osiguranje  i  poreza  na  dohodak  korporacija.  Grafikon br. 1 – Učešće poreskih prihoda u BDP u državama članicama EU, u SAD, Japanu i  u Norveškoj (u %), 2007.* 

 Izvor: Commission services for the EU countries and NO, OECD for the US and Japan, 2008.    *Uključujući doprinose za socijalno osiguranje  Napomena: Podaci za Japan su za 2006. godinu, a za SAD za 2008. godinu. Podaci za EU su  aritmetički prosek zbira podataka država članica. 

- 120 -

  Skraćenice:  BE  –  Belgija,  BG  –  Bugarska,  CZ  –  Češka,  DK  –  Danska,  DE  –  Nemačka,  EE  –  Estonija,  IE  –  Irska,  EL  –  Grčka,  ES  –  Španija,  FR –  Francuska,  IT  –  Italija,  CY  –  Kipar,  LV  –  Letonija, LT – Litvanija, HU – Madjarska, LU – Luksemburg, MT – Malta, NL – Holandija, AT –  Austrija,  PL  –  Poljska,  PT  –  Portugalija,  RO  –  Rumunija,  SI  –  Slovenija,  SK  –  Slovačka,  FI  –  Finska, SE – Švedska, UK‐ Velika Britanija, US – SAD, NO – Norveška (nije članica EU), JP –  Japan.  EA‐16 – Evro zona (BE, DE, IE, EL, ES, FR, IT, CY, LU, MT, NL, ET, PT, SI, SK, FI)  EMU – Ekonomska i monetarna unija  EU‐27 – Evropska unija – 27 država članica  NMS‐12 – nove države članice (BG, CZ, EE, CY, LV, LT, HU, MT, PL, RO, SI, SK).     Napor da se smanje porezi u EU sprovodi se permanentno i postepeno. U celini, razlike u  nivou  izmedju  država  članica  su  prilične,  učešće  poreskih  prihoda  u  BDP  se  kreće  od  29,4%  u  Rumuniji  do  48,7%  u  Danskoj.  Razlike  medju  državama  ne  reflektuju  automatski  razlike  u  socijalnim  politikama,  niti  su  odraz  razlika  u  obezbedjenju  javnih  u  odnosu  na  privatne  usluge:  neke  države  članice  obezbedjuju  socijalnu  ili  ekonomsku  pomoć  putem  redukcije  poreza  i  direktnim  smanjenjem  državnih  rashoda,  dok  su  socijalni  transferi  izuzeti  od  oporezivanja  i  plaćanja  doprinosa  za  socijalno  osiguranje.  Neophodno  je  napomenuti  da  je  u  vrednost  BDP  uključena  i  procena  vrednosti  sive  ekonomije;  tako  da  nisko  poresko  učešće  poreskih  prihoda  u  BDP  ne  znači  uvek  i  niske  poreze,  već  bi  u  nekim  članicama  moglo  da  ukaže  na  visoku  poresku  evaziju.  Učešće poreskih prihoda u BDP je, kao generalno pravilo, znatno veće u starim državama  članicama  EU  (države  članice  pridružene  pre  2004.  godine)  nego  u  novim,  sa  izuzetkom  Irske  i  Grčke,  u  kojima  je  ovo  učešće  medju  najnižim  u  EU.  Zapravo,  radikalno  poresko  smanjenje  se  desilo  u  zemljama  Centralne  i  Istočne  Evrope  –  novim  članicama,  i  to  1990‐tih  godina,  kada  je  zahtev  za  restruktuiranjem  privreda  u  ovim  državama  bio  naročito  uverljiv,  dok  se  u  starim  državama članicama poresko opterećenje nije značajnije smanjilo.  Interesantno  zapažanje  je  da  države  članice  sa  najvećim  poreskim  učešćem  u  BDP  pokazuju  trend  manjih  promena  u  odnosu  na  druge.  Ovo  pitanje  nametnulo  je  dilemu  da  li  se  ekonomski  rast  stimuliše  istim  ili  sličnim  iznosom  poreskih  prihoda  ali  od  drugih,  odnosno  različitih  poreskih  oblika.  Da  li  se  postiže  uravnoteženjem  preko  smanjenja  direktnog  oporezivanja uz povećanje poreza na potrošnju. Podaci u većini država govore u prilog tendenciji  povećanja indirektnih poreza od 2001. godine.   Što se tiče visine poreskog opterećenja u EU, političko klatno u poslednje dve decenije se  kretalo  u  korist  propagiranja  smanjenja  poreza  i,  uopšte,  smanjenja  učešća  poreza  u  BDP.  Medjutim,  svi  pokazatelji  govore  da  se  to  od  1965.  godine  nije  desilo,  već  se,  naprotiv,  učešće  poreza  u  BDP  povećalo,  izuzev  u  Holandiji  gde  je  ispod  nivoa  učešća  iz  1975.  godine.  Desilo  se  sledeće,  stope  poreza  na  dohodak  su  smanjene  uz  istovremeni  porast  stopa  poreza  na  dodatu  vrednost, što je uticalo na izmenu poreske strukture u korist poreza na potrošnju.87  Dok su u poreskoj strukturi EU u 2000. godini, u proseku, prednjačili prihodi od poreza na  dohodak  (gradjana  i  korporacija),  situacija  se  u  2007.  godini  de  facto  promenila  (tabela  br.  1).  87

C. Heady, “With slower economic growth in prospect, will tax burdens fall?”, OECD Observer, March 01, 2002.

- 121 -

Danas prihodi od poreza na dohodak u starim državama članicama imaju manje – više podjednako  učešće sa prihodima od poreza na potrošnju. Naime, struktura poreskih prihoda je izuzetno važna  jer  pokazuje  ko  plaća  najveći  iznos  poreza  i  da  li  je  poreski  sistem  pravičan.  Činjenica  je  da  su  porezi  na  potrošnju  (proizvodi  i  usluge)  u  svim  svojim  varijantama  generalno  regresivni,  za  razliku od progresivnog poreza na dohodak gradjana kod kojeg je poresko opterećenje u direktnoj  vezi sa ekonomskom snagom poreskog obveznika.    Tabela br. 1 – Učešće najvažnijih vrsta poreskih prihoda u poreskim prihodima u 15 država  članica EU (starim članicama), 2000. i 2007. godina (u %)  Država članica  Porezi na Porezi na proizvode Doprinosi za  dohodak  i usluge  socijalno  osiguranje    2000  2007 2000 2007 2000  2007 Austrija  29,2  32,2 27,9 34,2 34,1  33,8 Belgija  39,2  38,5 24,9 30,6 31,5  30,9 Danska  58,9  61,2 33,2 37,1 3,1  2.0 Finska  41,3  41,4 30,7 30,9 25,2  27,7 Francuska  23,3  27,6 26,6 35,4 36,2  37,6 Nemačka  29,4  28,7 27,4 32,7 40,4  38,5 Grčka  ‐  25,2 ‐ 38,4 ‐  36,3 Irska  41,6  41,0 38,7 43,1 12,6  15,9 Italija  32,6  35,2 27,4 34,6 29,4  30,1 Luksemburg  38,5  37,0 26,1 35,2 25,6  27,8 Holandija   25,8  31,6 27,7 33,6 39,9  34,8 Portugalija  28,8  26,5 41,3 41,7 25,5  31,8 Država članica  Porezi na Porezi na proizvode Doprinosi za  dohodak  i usluge  socijalno  osiguranje    2000  2007 2000 2007 2000  2007 Španija  28,2  36,1 29,4 32,4 35,2  32,9 Švedska  40,7  39,4 21,6 35,3 28,7  25,3 Velika Britanija  38,4  46,3 32,6 35,4 17,6  18,4 EU‐15  35,4  36,5 29,6 35,3 27,5  28,2 Izvor: PAC/COM/PUB/OECD, 2000; European Commision, 2008.    U  poreskoj  strukturi  više  od  80%  poreskih  prihoda  je  iz  tri  izvora:  poreza  na  dohodak;  poreza  na  potrošnju  (porez  na  dodatu  vrednost  i  akcize);  i,  doprinosa  za  socijalno  osiguranje.  U  poslednje tri decenije države članice EU su se više oslanjale na poreze na potrošnju, odnosno na  porez na dodatu vrednost, te je došlo do preokreta u korist porasta učešća prihoda od ovog poreza  u ukupnim poreskim prihodima. Povećanje prihoda od poreza na potrošnju ili indirektnih poreza  posebno  je  bilo  istaknuto  u  Francuskoj,  Holandiji,  Luksemburgu  i  Švedskoj.  Povećanje  stopre  poreza  na  dodatu  vrednost  i  uopšte  povećanje  prihoda  od  indirektnog  oporezivanja  u  većini  država članica EU bilo je permanentno, čime je preraslo u izraženu tendenciju.88 

88

Taxation trends, pp. 65-66

- 122 -

Tabela br. 2 – Povećanje opšte stope poreza na dodatu vrednost u 15 država članica EU  (u%)    Država članica Godina uvodjenja 2010 Povećanje opšte stope   Opšta stopa  Opšta stopa 2010/ god. uvodjenja  Austrija   1973  8 20 + 12  Belgija  1971  18 21 + 3  Danska  1967  10 25 + 15  Finska  1990  17 23 + 6  Francuska  1968  13,6  19,6  + 6  Nemačka  1968  10 19 + 9  Grčka  1987  18 23 + 5  Irska  1972  16,37 21 + 4,63  Italija  1973  12 20 + 8  Luksemburg  1970  8 15 + 7  Holandija  1969  12 19 + 7  Portugalija  1986  16  21  + 5  Španija  1986  12  18  + 6  Švedska  1968  11,11 25 + 13,89  Velika Britanija  1973  10 20 + 10  Izvor:  A.A.  Tait,  International  Practice  and  Problems,  IMF,  Washington,  1988,  p.40‐41;  Value Added Tax in Europe, IBFD, Amsterdam, 1997; International VAT services, The TMF Group,  2010.    Poreski  miks  ili  preraspodela  prihoda  od  različitih  vrsta  poreza  ponovo  je  postala  prihvatljiva  politika  koja  je  privukla  pažnju  u  kreiranju  poreske  strukture  država  članica  poslednjih  godina.  Pogotovo  je  zabrinutost  izazvana  usled  povećanja  mobilnosti  kapitala  iz  poreskih razloga i pristupanja EU 2004. godine grupe država sa niskim porezima, koji su mogli da  dovedu  do  većeg  oslanjanja  na  oporezivanje  nemobilnih  faktora,  što  jeste  bio  slučaj  u  proščim  vremenima. Imajući to u vidu, zbog budžetskih ograničenja neke države članice uspele su rapidno  da  smanje  poresko  opterećenje  rada  tako  što  su  izvršile  pomeranje  poreskog  tereta  sa  rada  na  druge  osnovice,  naročito  na  potrošnju.  Inače,  u  većini  država  poresko  opterećenje  potrošnje  je  poraslo.  Trend  ka  nižem  poreskom  opterećenju  rada  je  sporiji  i  uglavnom  je  koncentrisan  u  državama članicama iz Centralne i Istočne Evrope.  Od indirektnih poreza svakako su najvažniji prihodi od preza na dodatu vrednost, akciza  na mineralna ulja, duvan i alkoholna pića i na energetske proizvode. Učešće poreskih prihoda od  indirektnih  poreza  u  ukupnim  poreskim  prihodima  varira  od  države  do  države  i  kreće  se  od  30,5% u Češkoj do 55,1% u Bugarskoj.           

- 123 -

Grafikon br. 2 – Učešće prihoda od indirektnih poreza u poreskim prihodima u državama  članicama EU i u Norveškoj (u %), 2007. 

Izvor: European Commission, 2008.    Što  se  tiče  direktnih  poreza,  bez  obzira  na  trend  ka  nižim  poreskim  stopama,  naročito  poreza  na  dohodak  korporacija,  nije  došlo  do  radikalnijeg  pada  poreskih  prihoda  od  ove  vrste  poreza. Pogotovo u uslovima globalne ekonomske krize kada su programi za ublažavanje uticaja  krize sadržavali poreske stimulanse, što se odrazilo i na povećanje budžetskog deficita, koji će u  budućnosti otežavajuće delovati na mogućnost redukcije poreskog opterećenja radi obezbedjenja  budžetske  stabilnosti.  Što  se  tiče  oporezivanja  kapitala,  slika  je  nejasna.  Uprkos  značajno  nižim  korporativnim poreskim stopama, prihod od poreza na kapital raste od 2003. godine, i po učešću  u  BDP  i  po  učešću  u  ukupnim  poreskim  prihodima,  mada  u  poredjenju  sa  1995.  godinom  implicitna stopa poreza na kapital pokazuje pad, što se moglo očekivati s obzirom na konstantno  smanjenje  korporativne  poreske  stope.  Implicitna  poreska  stopa  (ITR  –  Implicit  Tax  Rate)  izražena je u procentu i predstavlja stvarnu stopu oporezivanja koja se dobija kao rezultat odnosa  izmedju naplaćenih poreskih prihoda od neke kategorije oporezivanja, poput potrošnje, dohotka  rada ili kapitala, i stvarne poreske osnovice. Uobičajeno je niža od propisane poreske stope jer se  osnovica  oporezivanja  u  skladu  sa  propisima  umanjuje  za  iznos  odredjenih  odbitaka,  olakšica,  podsticaja i dr.  Učešće  poreskih  prihoda  od  direktnih  poreza  u  ukupnim  poreskim  prihodima  varira  od  države do države, i kreće se od 20,8% u Slovačkoj i 20,9% u Bugarskoj do 46,3% u Velikoj Britaniji  i 61,2% u Danskoj (grafikon br. 3). Nordijske zemlje, Velika Britanija i Irska imaju relativno visoko  učešće prihoda od direktnih poreza.     

- 124 -

 

Grafikon br. 3 – Učešće direktnih poreza u ukupnim poreskim prihodima država članica EU  (u %), 2007. 

Izvor: European Commission, 2008.    Regulisanje  vremena  naplate  prihoda  od  direktnih  poreza  ukazuje  na  cikličan  efekat,  prema kojem je  implicitna stopa na kapital osetljiva od iste na potrošnju ili na rad. Ipak, obim u  kojem  implicitna  stopa  odstupa  od  propisane  stope  sugeriše  da  je  proširenje  poreske  korporativne  poreske  osnovice  čestp  bilo  udruženo  sa  smanjenjem  poreske  stope.  Zatim  ,preduzete  mere  na  nivou  EU  u  pogledu  ograničavanja  štetne  poreske  konkurencije  takodje  su  rezultirale  u  manjoj  eroziji  osnovice  oporezivanja  kapitala.  Eventualno,  ciklični  efekti  bi  se  postepeno  mogli  gubiti  pošto  uveliko  zavise  od  postojećeg  prenošenja  gubitaka  iz  prethodnih  godina,  tako  da  poreska  osnovica  ima  svoja  ograničenja.  S  druge  strane,  iznos  prihoda  od  direktnih poreza ne zavisi samo od poreske stope, već i od veličine i profitabilnosti kapitala.  Najveće  promene  u  poreskoj  strukturi  desile  su  se  u  državama  članicama  poput  Češke,  Slovačke, Nemačke i Francuske u kojima je nivo doprinosa za socijalno osiguranje najveći (iznad  37%).  U  Danskoj,  Irskoj,  Malti  i  Velikoj  Britaniji  učešće  doprinosa  za  socijalno  osiguranje  u  ukupnim poreskim prihodima je znatno niže nego u ostalim državama članicama. Nemački sistem  reprezentuje potpuno suprotnu strukturu od Danske; dok je u Nemačkoj jedno od najvećih učešća  prihoda od doprinosa za socijalno osiguranje u ukupnim poreskim prihodima, učešće prihoda od  direktnih poreza je medju najnižim u EU.           

- 125 -

 

Grafikon br. 4 – Učešće prihoda od doprinosa za socijalno osiguranje u ukupnim poreskim  prihodima u državama članicama EU (u %), 2007. 

Izvor: European Commission, 2008.  Grosso modo, struktura u novim državama članicama EU bitno se razlikuje od strukture u  starim  državama  članicama.  U  novim  državama  članicama  niže  je  učešće  prihoda  od  direktnih  poreza.  Najniže  učešće  direktnih  poreza  je  u  Slovačkoj  (samo  20,8%),  Bugarskoj  (20,9%)  i  Rumuniji  (23%).  Saglasno  tome  učešće  prihoda  od  indirektnih  poreza  najveće  je  u  Bugarskoj  (55,1%), na Kipru (47,9%), Malti (43,7%), Estoniji (43%) i u Poljskoj (41,7%).    2.2.1. Porezi na dohodak gradjana    Porezi na dohodak gradjana su u nadležnosti država članica sve  dok EU ne postigne veći  nivo  integracije  od  sadašnjeg.  Istovremeno,  saradnja  na  nivou  EU  i  izmedju  država  članica  je  postala conditio sine  qua non da  bi  se  zaštitila primena  sloboda  iz  Ugovora  i  eliminisale poreske  smetnje u medjudržavnim aktivnostima unutar Unije, a pogotovo izbeglo dvostruko oporezivanje i  sprečila  poreska  utaja.  Prema  Ugovoru  EU  gradjani  imaju  slobodu  kretanja  i  rada  u  bilo  kojoj  članici  EU  bez  diskriminacije  u  pogledu  zaposlenja,  zarada  i  drugih  uslova.  Medjutim,  za  oblast  socijalnog osiguranja, odnosno socijalne politike, nadležna je država članica.  Porez na dohodak gradjana je pogodniji instrument za postizanje redistributivnih ciljeva  kroz  progresivno  oporezivanje  od  bilo  koje  druge  vrste  poreza.  Zato  je  ovaj  porez  u  poreskoj  strukturi važan u državama u kojima je preraspodela dohotka u socijalnoj politici izrazitija. Nove  države  članice  imaju  drugačiju  poresku  strukturu  u  odnosu  na  stare  članice;  dok  je  u  starim  državama  članicama  manje  –  više  podjednako  učešće  prihoda  od  direktnih  i  prihoda  od  indirektnih  poreza,  nove  države  članice  najčešće  imaju  niže  učešće  direktnih  poreza  u  ukupnim  poreskim  prihodima.  Najniže  učešće  prihoda  od  direktnih  poreza  je  u  Slovačkoj  (20,8%),  Bugarskoj  (20,9%),  Rumuniji  (23%),  Estoniji  (23,7%),  Madjarskoj  (25,7%),  Češkoj  (25,3%),  Poljskoj  (24,9%).  Jedan  od  razloga  nižeg  nivoa  prihoda  od  poreza  na  dohodak  je  što  su  nove 

- 126 -

 

države  članice  zamenile  prethodno  uvedeno  progresivno  oporezivanje  dohotka  gradjana  cedularnim sistemom oporezivanja koji tipično ima niže proporcionalne stope oporezivanja.  Medju  starim  državama  članicama  takodje  su  zapažene  razlike.  Nordijske  države,  Velika  Britanija i Irska imaju visoko učešće prihoda od direktnih poreza u ukupnim poreskim prihodima,  s tim da je u Danskoj, Irskoj i Velikoj Britaniji nešto niže učešće doprinosa za socijalno osiguranje.  Specifičan uzrok ekstremno niskog učešća doprinosa za socijalno osiguranje u Danskoj je taj što se  socijalna potrošnja uglavnom finansira kroz opšte direktno oporezivanje, što se vidi i po visokom  učešću prihoda od direktnih poreza u ukupnim poreskim prihodima koje je u ovoj državi najveće  od svih država članica u Uniji (61,2%).  Inače,  što  se  tiče  poreza  na  dohodak  gradjana,  očigledna  je  tendencija  ublažavanja  progresije  smanjenjem  broja  dohodnih  grupa  i  stopa  ovog  poreza  (tabela  br.  3).  U  protekle  dve  decenije 22 države članice EU smanjile su stope poreza na dohodak gradjana, tako da je prosečna  stopa  na  nivo  EU  smanjena  za  10,6  procenata  od  1995.  godine  i  za  7,3  procenata  od  2000.  do  2007. godine.89 Medjutim, niže stope automatski ne znače i drastično niže budžetske prihode od  ove vrste poreza, imajući u vidu činjenicu da je u sistemima sa nekoliko poreskih dohodnih grupa  broj obveznika oporezovanih po najvišoj stopi znatno manji.    Tabela br. 3 – Broj dohodnih grupa, najniže i najviše stope poreza na dohodak gradjana u  15 država članica EU (u %), 1999. i 2009. Godina  Država članica  Broj  Najniža pozitivna Najviša stopa   dohodnih grupa  stopa    1999  2009 1999 2009 1999  2009 Austrija  5  4 10 36,5 50  50 Belgija  7  5 25,75 25 56,65  53,7 Danska  3  3 8 8 29  59 Finska  6  4 6 7 38  50,1 Francuska  6  4 10,5 10,5 54  40 Nemačka  4  3 formula(19) 14 53  50,5 Grčka  4  3 5 5 40  40 Irska   2  2 26 20 48  41 Italija  5  5 19 23 46  44,9 Luksemburg  17  8 6 6 46  39 Holandija  3  3 8,85 33 60  52 Portugalija  4  7 15 10,5 40  42 Španija  8  4 17 24 47,6  43 Švedska  2  2 fiksni iznos 20 25  56,4 V. Britanija  3  3 20 20 40  40   Izvor:  The  Tax/Benefit  position  of  Employees,  Fiscal  Affairs  Division,  OECD  Observer,  No  216,  March  1999;  Developments  in  the  Member  States,  Taxation  trends  in  the  European  Union,  Data  for  the  EU  Member  States  and  Norway,  European  Commision,  DG  Taxation  and  Customs  Union and Eurostat, Brussels, 2009, pp. 126‐244.  89

Overview of the main tax related measures taken in response to the economic and financial crisis, Taxation trends in the European Union, Data for the EU Member States and Norway, European Commission, DG Taxation and Customs Union and Eurostat, Brussels, 2009, pp. 13-19

- 127 -

2.1.2. PORESKA HARMONIZACIJA U EVROPSKOJ UNIJI    Poreska  harmonizacija  zakonodavstva  država  članica  EU  je  savremena  tendencija  koja  svojim rezultatima zaokuplja pažnju naučne, stručne i šire javnosti. Pogotovo što se EU sastoji od  velikog broja država sa izraženim ekonomskim i društvenim disparitetima. Poreska harmonizacija  polazi od toga da porezi mogu da budu uzrok različitih ekonomskih i društvenih poremećaja, kako  na  unutrašnjem,  tako  i  na  medjunarodnom  tržištu,  koji  se  mogu  ukloniti  ili  umanjiti  samo  njihovim uskladjivanjem.   Strategija  poreske  politike  EU  nastoji  da  usled  velikih  razlika  u  poreskim  stopama  i  sistemima  indirektnog  oporezivanja  ne  bude  narušena  slobodna  konkurencija  izmedju  država  članica na unutrašnjem tržištu. Poreska harmonizacija u EU podržava principe unutrašnjeg tržišta  i  slobodno  kretanje  ljudi,  proizvoda,  usluga  i  kapitala.  Ona  se  sastoji  od  dve  komponente:  harmonizacije  indirektnog  opoerivanja,  koje  direktno  putem  cena  utiče  na  slobodan  promet  proizvoda i usluga; i, neznatne harmonizacije direktnog oporezivanja, koje je u nadležnosti država  članica.  Poreska  harmonizacija  je po  svojim karakteristikama  postala  evropski fenomen  zato  što  uključuje  visok  nivo  tolerancije  u  odnosu  na  potvrdjivanje  različitih  rešenja  pojedinih  država  članica,  prihvatajući  ih  kao  izuzetke  od  usvojenih  zajedničkih  stavova.  Prema  tome,  radi  se  ne  samo  o  in  continuo  procesu  postepenog  usaglašavanja,  već  i  o  procesu  koji  na  bazi  različitosti  nastoji  da  uskladjuje  medjusobne  odnose  u  celini,  što  u  suštini  pre  predstavlja  konsolidaciju.  Dakle,  u  pitanju  je  zajedničko  rešenje  da  je  standard  prihvatanje  različitih  rešenja  za  pojedine  države  članice,  što  je  i  razumljivo  ako  se  uzmu  u  obzir  velike  razlike  izmedju  država  članica  u  stepenu  privrednog  razvoja  i  životnog  standarda  gradjana,  privrednim  strukturama,  socijalnim  politikama  i  u  drugim  društvenim  pokazateljima.  Ilustrativan  primer  ovog  uskladjivanja  jesu  prihvaćena  različita  rešenja  u  pogledu  visine  niže  stope  poreza  na  dodatu  vrednost  i  predmeta  njenog  oporezivanja  u  pojedinim  državama  članicama,  kao  i  različiti  nivoi  novčanog  praga  prometa koji je uslov za izuzeće malih preduzetnika kod primene posebnog postupka u pojedinim  državama članicama.   Polazeći  od  glavnih ciljeva  prethodnih ugovora  i  sadašnjeg ugovora  EU  o  uspostavljanju  unutrašnjeg  tržišta  sa  zdravom  konkurencijom  i  omogućavanju  slobodnog  kretanja  lica,  proizvoda, usluga i kapitala, i eliminisanja  svih faktora koji  štete konkurenciji, države članice EZ  saglasile su se da izvrše harmonizaciju zakona o porezu na dodatu vrednost i zakona o akcizama.90  Imajući  u  vidu  tadašnji  Ugovor  EZ,  predloge  Komisije,  mišljenje  Evropskog  parlamenta  i  stav  Ekonomskog  i  socijalnog  komiteta,  Savet  EZ  usvojio  je  više  direktiva  o  harmonizaciji  zakona  o  porezu  na  promet  i  zakona  o  akcizama  država  članica.  Sve  sadašnje,  ali  i  buduće  članice  moraju  uskladiti  svoje  zakonodavstvo  u  vezi  sa  oporezivanjem  prometa  proizvoda  i  usluga  sa  EU  direktivama o porezu na dodatu vrednost i sa EU direktivama o akcizama. Najveće polemike su se  vodile i vode oko broja i visine poreskih stopa i brojnih poreskih oslobadjanja, koja koriste države  članice.  Naročito  u  pogledu  visine  poreskih  stopa  države  članice  nisu  jedinstvene,  tako  da  su  mišljenja uveliko podeljena. Zato je kod poreza na dodatu vrednost i kod akciza postignuta samo  saglasnost  o  nivou  minimalnih  stopa.  Razlike  u  akcizama  na  benzin,  alkoholna  pića  ili  cigarete  mogu  u  izvesnom  stepenu  da  naruše  slobodnu  konkurenciju  medju  državama  članicama  zbog 

90 Value Added Taxation in Europe, A Guides to European Taxation Volume IV, IBFD, Amsterdam, 2007. 

- 128 -

visine poreskih stopa koje su u nekim slučajevima odraz i kulturnih razlika. To je jedan od razloga  zašto se cene piva i vina toliko razlikuju od jedne do druge države članice EU.  Za  poresku  harmonizaciju  u  EU  zapravo  je  bitna  harmonizacija  indirektnih  poreza.  Članom  93  Ugovora  EU  (član  99  iz  prethodnog  ugovora),  propisano  je  da  je  harmonizacija  indirektnih  poreza  preduslov  za  uspostavljanje  i  nesmetano  funkcionisanje  unutrašnjeg  tržišta  Unije. Na osnovu ovog člana organi Unije imaju ovlašćenja da donose direktive u ovoj oblasti.   Zatim,  1970.  godine  doneta  je  Odluka  o  zameni  finansijskog  doprinosa  država  članica  sopstvenim izvorima finansiranja tadašnje Evropske zajednice (EZ). Usvojenim rešenjem alokacija  srazmernog  dela  prihoda  od  poreza  na  dodatu  vrednost  izračunava  se  na  jedinstven  način  za  finansiranje budžeta Unije. Jedan od značajnih izvora finansiranja budžeta EU je prihod od poreza  na  dodatu  vrednost,  koji  se  odredjuje  primenom  propisane  stope  na  jedinstveno  utvrdjenu  poresku osnovicu. Ta stopa se vremonom menjala, od početne 1,25% povećana je na 1,4% 1986.  godine, a 1988. godine na 1,6%. Od 1. januara 1995. godine, Odlukom Saveta EZ, visina stope za  1995.  godinu  bila  je  1,32%,  za  1996.  –  1,24%,  za  1997.  –  1,16%,  za  1998.  –  1,08%,  a  za  1999.  godinu  i nadalje  je stopa od 1%.91 Saglasno Odluci Saveta 2000/597/EZ od 29. septembra 2000.  godine  o  sistemu  sopstvenih  izvora  finansiranja  EU,  budžet  EU  u  potpunosti  se  finansira  iz  sopstvenih  izvora,  koji  uključuju  sredstva  od  poreza  na  dodatu  vrednost  primenom  direktne  naplate ovih prihoda na bazi propisa Unije.92   Iako se u Ugovoru EU ne spominje harmonizacija direktnih poreza (porezi na dohodak),  iz člana 94 (član 100 u prethodnom ugovoru), u kojem se govori o harmonizaciji pravnih propisa  en general, izvedena su ovlašćenja organa Unije za donošenje direktiva koje se tiču harmonizacije  odredjenih  rešenja  iz  oblasti  direktnih  poreza  a  koja  neposredno  utiču  na  funkcionisanje  unutrašnjeg  tržišta.93  Mada  države  članice  imaju  nadležnost  u  pogledu  visine  poreske  stope  na  profit kompanija i na dohodak gradjana, štednju i kapitalne dobitke, naročita pažnja na nivou EU  poklanja  se  oporezivanju  profita  kompanija,  kako  ne  bi  došlo  do  dvostrukog  oporezivanja  i  eventualnih rizika i smetnji u slobodnom kretanju kapitala na unutrašnjem tržištu. U tom smeru  Evropska  komisija  dužna  je  da  preduzima  mere  kojima  se  sprečava  mogućnost  nastanka  tih  pojava. Time se u strategiji poreske politike EU ispoljava jedan od glavnih ciljeva, a to je da se ne  naruši  konkurencija  izmedju  država  članica  usled  delovanja  različitih  poreskih  sistema  država  članica.  Komisija  takodje  preduzima  pravne  mere  ukoliko  ustanovi  da  nacionalno  poresko  zakonodavstvo  države  članice  nije  u  saglasnosti  sa  Ugovorom  EU.  Često  koristi  i  mehanizam  naobavezujućih preporuka umesto predloga kada se takve mere čine efikasnijim.   Zbog nepostojanja jedinstvene poreske politike država članica, koja bi direktno uticala na  odluke  o  investiranju,  u  EU,  ali  i  u  celom  svetu,  posebno  se  iskristalisao  problem  poreske  91 Acts of  The European Community in force in the field of taxation,Commision of The EC, Brussels, 1989;T. 

Georgakopoulos,  The  Effects  of  Tax  Harmonization:  Harmonization  of  The  Value  Added  Tax  in  EEC,  A  Commment  and  Suggested  Methodology,  The  Manchester  of  Economic  and  Social  Studies,  XL  No.2,  1972;  Council  Decision  of  31  October  1994  on  the  system  of  the  European  Communities  own  resources  (94/728/EC Euratom), Official Journal  L 293 of 12 November 1994, str. 9; “Introduction to European Value  Added Tax”, Value Added Taxation in Europe, Volume IV, IBFD, Amsterdam, 1997.  92  Council  Decision  2000/597/EC,  Euratom,  of  29  September  2000  on  the  system  of  the  European  Communities’ own resources, Official Journal L 253, 7.10.2000, p. 42  93 Direktiva EU je pravni akt koji je za države članice obavezujućeg karaktera. Sadrži osnov donošenja, cilj,  sadržinu propisa, rok usaglašavanja nacionalnih propisa država članica, početak primene i datum stupanja  na snagu. Država članica ima slobodu u pogledu izbora metoda primene sadržaja direktive.

- 129 -

konkurencije  koja  je  suprostavljena  poreskoj  harmonizaciji.  Za  rešenje  ovog  problema  prvenstveno  je  nužno  postići  odgovarajući  stepen  približavanja  poreskih  sistema  država  članica  EU.  U  svakom  slučaju,  poreska  harmonizacija  EU  je  složen  proces  postepenog  uskladjivanja  odredjenih delova poreskih sistema država članica.   Pravni osnov za usvajanje dokumenata koji se tiču harmonizacije propisa država članica  iz poreske oblasti je Ugovor EU:  1. član  293  Ugovora  zahteva  da  države  članice  pregovaraju  jedna  sa  drugom  da  bi  se  izbeglo  dvostruko  oporezivanje  u  okviru  Unije.  Na  toj  osnovi  je  usvojena  Arbitražna  konvencija o eliminisanju dvostrukog oporezivanja;  2. prema  članu  308  Ugovora,  Evropski  savet  deluje  jednoglasno  na  predlog  Evropske  komisije  i  nakon  konsultacija  sa  Evropskim  parlamentom  preduzima  odgovarajuće  mere  u  postizanju  ciljeva  Unije.  No,  bez  obzira  na  to  da  li  ili  ne  postoji  sekundarna  legislativa  u  EU,  poput  usvojenih  direktiva  ili  uredbi,  poreski  sistemi  država  članica  moraju  da  respektuju  fundamentalne  principe  Ugovora  koji  se  tiču  slobode  kretanja  gradjana, usluga, proizvoda i kapitala i slobode osnivanja kompanije (članovi 39, 43, 49  i 56 Ugovora) i princip nediskriminacije. Generalno, član 18 Ugovora predvidja da svaki  gradjanin Unije ima pravo slobodnog kretanja i nastanjenja na teritoriji bilo koje države  članice.  Sporazumom  o  evropskom  ekonomskom  prostoru  (The  Agreement  on  the  European  Economic Area) te  slobode odnose se  i  na  gradjane  i kompanie EEA  država  (Island,  Lihtenštajn  i  Norvešku),  pod  jednakim  uslovima  konkurencije  i  nediskriminacije.  Medjutim,  sekundarna  EU  legislativa  ne  primenjuje  se  u  tim  EEA  državama;  3. član 93 Ugovora EU predvidja nezavisno delovanje Evropskog saveta kada su u pitanju  razmatranja  predloga  Evropske  komisije  nakon  konsultacija  sa  Evropskim  parlamentom  i  Ekonomskim  i  socijalnim  komitetom,  radi  usvajanja  dokumenata  o  harmonizaciji  zakonodavstva  država  članica  ili  pravila  iz  oblasti  indirektnog  oporezivanja  (poreza  na  dodatu  vrednost,  akciznih  dažbina  i  drugih  poreza),  jer  indirektni porezi u kratkom roku mogu da prouzrokuju smetnje u slobodnom prometu  proizvoda i usluga na unutrašnjem tržištu i da ozbiljno naruše slobodnu konkurenciju.  Veliki broj direktiva i uredbi u ovoj oblasti (sekundarno zakonodavstvo), usaglašen je  na osnovu člana 93. Legislativna strategija Evropske komisije ustanovljena je pogotovo  kod poreza na dodatu vrednost, u ekološkom i energetskom oporezivanju;  4. u vezi sa direktnim porezima, prema članu 94, Evropski savet odlučuje jednoglasno na  osnovu  predloga  Evropske  komisije,  nakon  konsultacija  sa  Evropskim  parlamentom  i  Ekonomskim  i  socijalnim  komitetom,  u  pogledu  usvajanja  odredbi  koje  se  tiču  uskladjivanja zakona, uredbi ili uputstava država članica, a koje su u neposrednoj vezi  sa  funkcionisanjem  unutrašnjeg  tržišta  na  principima  utvrdjenih  sloboda  iz  Ugovora,  eliminisanjem dvostrukog oporezivanja i sprečavanjem poreskih zloupotreba i poreske  utaje. Na osnovu ovog člana usvojeno je nekoliko direktiva iz oblasti direktnih poreza  koje  se  odnosena  zajednički  sistem  oporezivanja  kapitalne  dobiti  u  slučaju  statusnih  promena  kompanija  iz  različitih  država  članica,  oporezivanja  raspodeljenog  profita  u  odnosima  izmedju  povezanih  kompanija  iz  različitih  država  članica  i  oporezivanja  kamata i autorskih naknada izmedju povezanih kompanija iz različitih država članica; 

- 130 -

5. u saglasnosti sa članovima 93, 94 i 95 Ugovora EU doneta je i legislativa EU o poreskoj  upravnoj  saradnji  i  zajedničkoj  pomoći  izmedju  država  članica  u  oblasti  direktnih  i  indirektnih poreza.   

2.3. PORESKI SISTEM I NACIONALNI SUVERENITET    Poreski  sistem  i  poreska  politika  predstavljaju  jedno  od  značajnih  obeležja  nacionalne  suverenosti jedne zemlje i sastavni su deo ukupne ekonomske politike koju ona vodi. Ipak, zemlje  članice  Evropske  unije  su  odlučile  da  najveći  deo  regulative  prenesu  na  nadnacionalni  nivo,  gde  spadaju  i  porezi,  finansijski  i  budžetski  propisi,  carinska  unija  ali  i  mnoge  druge  oblasti  (Aquis  communaitaire)94. Oporezivanje je instrumenat ekonomske regulacije, koji može da bude korišćen  za  uticaj  na  potrošnju,  podsticanje  štednje,  oblikovanje  organizacije  kompanije,  stimulisanje  investicione aktivnosti  i  dr. No, i pored poreske harmonizacije, porezi su danas čvrsto u rukama  članica EU kako u pogledu razrezivanja i prikupljanja tako i u pogledu trošenja tih prihoda.95  Na osnovu Ugovora EU, posebno člana 93. predloga EK i Mišljenje Evropskog palamenta,  Šesta  Direktiva  je  28.  novembra  2006.  godine  ukinuta  i  zamenjena  novom  Direktivom  broj  2006/112/EZ,  a  ubrzo  zatim  i  Direktivom  2006/138EC  od  19.12.2006.  godine,  a  dve  godine  kasnije, Direktivom 2008/117/EZ od 16.12.2008. godine.  Na  jedinstvenom  tržištu  EU,  članice  treba  da  se  kreću  u  približno  istim  pravcima  u  pogledu poreskih politika koje vode.  Ukupni  porezi  u  E28  učestvuju  u  proseku  40%  BDP.  Danas  je  teško  shvatiti  da  javna  potrošnja ni u jednoj zemlji sveta 1929. godine nije prelazila 9% BDP".96  Kada  je  u  pitanju  harmonizacija  poreza  u  EU,  prvo  se  krenulo  od  harmonizacije  indirektnih  po‐  reza,  jer  su  oni  veoma  izdašni  u  punjenju  budžeta  članica  Unije.  Do  šezdesetih  godina  XX  veka  porezi  na  potrošnju  uglavnom  su  se  ubirali  kao  jednofazni  porezi  koji  su  se  obračunavali  u  trgovini  na  malo  ili  na  veliko,  ili  su  se  ubirali  kao  višefazni,  kaskadni  po‐  rezi  obračunati  kod  svake  prodaje  nekog  dobra  ili  usluge.  Nakon  šezdesetih  godina  počinje  širenje  poreza na dodatu vrednost (PDV). Ovu vrstu poreza prva je uvela Francuska 1958. godine, zatim  Finska,  1964.  godine  dok  je  Nemačka  prešla  na  ovaj  vid  oporezivanja  1968.  godine,  a  Velika  Britanija 1973. godine. Njegovu primenu  su prihvatile  sve  zemlje EU, a među poslednjima je bio  Portugal  1986.  godine.  Danas  sve  razvijene  zemlje  osim  Australije  i  SAD,  oporezuju  svoju 

94  Aquis  communaitaire  obuhvata:1.Sloboda  kretanja 

robe  2.  Sloboda  kretanja  lica  (radnika)  3.  Sloboda  kretanja  usluga  4.  Sloboda  kretanja  kapitala  5.  Javno  informisanje  6.  Kompanijsko  pravo  7.  Pravo  intelektualne svojine 8. Politika konkurencije 9. Finansijske usluge 10. Informacije i mediji 11. Poljoprivreda  i selo 12. Zdrava hrana, veterina i fitosanitarna politika 13.Ribarstvo 14.Transport 15.Energija 16. Porezi 17.  Ekonomska  i  monetarnapolitika  18.Statistika  19.Socijalna  politika  ‐  zapošljavanje  20.  Preduzeća  i  industrijska  politika  21.  Trans‐Evropske  telekomunikacije  22.  Regionalnapolitika,  Strukturniinstrumenti  23.Ljudskaprava  i  slobode  24.  Pravosuđe,  sloboda  i  sigurnost  25.  Nauka  i  istraživanje  26.Obrazovanje,  trening i mladi 27. Okolina 28. Zaštitapotrošača i zdravstvena  zaštita 29. Carinska unija 30. Spoljni odnosi  31. Zajednička spoljna i bezbed‐  nosna politika 32. Finansijska kontrola 33. Finansijski i budžetski propisi 34. Institucije 35. Ostala pitanja.  95 Gordana Ilić Popov, Poresko pravo EU, Službeni glasnik, 2004. str. 11.  96 M. Prokopijević, Isto, str. 415.

- 131 -

potrošnju  pomoću  PDV.  Takav  oblik  poreza  takođe  se  širi  u  zemljama  u  razvoju  i  u  zemljama  u  tranziciji, ukupno oko 130 država širom sveta.  Šestom  Direktivom  od  17.5.1977.  godine97  o  harmonizaciji  zakona  članica  u  vezi  sa  porezom na promet ‐ zajedničkim sistemom PDV, kao bazičnom direktivom za harmonizaciju PDV,  predviđeno  je  da  se PDV  primenjuje  na  iste transakcije  u  svim  članicama na osnovu  utvrđivanja  zajedničke poreske osnovice.  Novom  Direktivom  (i  njenim  izmenama  i  dopunama)  preuzet  je  prečišćen  tekst  svih  promena  Šeste  Direktive,  s  tim  da  su  unete  jasnija  rešenja  harmonizacije  strukture  poreza,  bez  značajnijih suštinskih izmena. Članicama je dat rok da u poreske zakone ugrade izmene uvedene  novom  Direktivom,  i  to  do  31.12.  2010.  godine. 98  Inovirana  Šesta  Direktiva  je  u  saglasnosti  sa  Ugovorom iz Lisabona kojim je izmenjen Ugovor o EU i Ugovor o formiranju Evropske zajednice.99  Ovaj dokument je nazvan ‐ Reformski ugovor iz Lisabona.100  Primera  radi,  multinacionalne  kompanije  mogu  iskoristi  prednosti  „utanjene  kapitalizacije", tj. fenomena koji označava praksu finansiranja radije putem kreditnih sredstava, a  ne iz sopstvenog kapitala (equity‐ja), što može da utiče da poreska obaveza bude „preseljena" iz  zemalja sa visokim porezima u zemlje u kojima je niže poresko opterećenje. 

2.4. POJAM PORESKE KONKURENCIJE    Kada  neki  grad  ima  samo  jednu  benzinsku  pumpu,  želje  potrošača  imaju  malo  uticaja.  U  odsustvu konkurencije, ta pumpa  će  mnogo verovatnije da naplaćuje visoke cene,  ima nezgodno  radno vreme i pruža slabu uslugu. Ali kada postoji nekoliko pumpi, njihovi vlasnici moraju obratiti  pažnju  ne  potrebe  potrošača  da  bi  ostali  u  poslu.  To  znači  da  će  cene  biti  tržišne,  radno  vreme  prilagođeno i usluga poboljšana.  Što  je  još  važnije,  konkurencija  poboljšava  ekonomske  performanse.  Biznisi  svih  vrsta  –  ako  su  suočeni  sa  pritiskom  konkurencije  –  su  konstantno  primoravani  da  poboljšaju  kvalitet  i  ponude  nove  proizvode  da  bi  zadržali  interes  potrošača.  Konkurentski  pritisak  podstiče  bolju  alokaciju resursa  i poboljšava ekonomsku efikasnost. Ovo  je razlog zašto tržišne ekonomije brže  rastu i omogućavaju viši životni standard.  Konkurencija  između  vlasti  takođe  ima  poželjne  ekonomske  efekte.  Države  koje  imaju  manje  ometajuće  politike  će  imati  viši  rast  zaposlenosti  investicija,  kao  što  će  benzinske  pumpe  koje imaju bolju uslugu i niže cene privući više motorista. Ali jurisdikciona konkurencija nije samo  oko  poreske  politike.  Regulativna  politika,  monetarna  politika,  spoljnotrgovinska  politika  i  zakonska  politika  mogu  takođe  stvoriti  prepreke  koje  imaju  posledice  na  tok  radnih  mesta  i  kapitala preko nacionalnih granica.  Poreska  konkurencija  je  samo  mali  deo  konkurencije  između  zemalja,  ali  je  sve  važnija  zato što raste pokretljivost kapitala i rada. Radnici i ljudi koji imaju novac za investiranje žele da  ostvare najveću korist nakon što im se odbije porez (najvišu stopu povraćaja), i njihova potraga za  97

Directiva 77/388/EEZ Hasiba Hrustić, Poreska harmonizacija u EU, Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 2011. str. 56. 99 Dokument potpisan 13.12. broj 2007/C 306/01 - objavljen u „Službenom list EU", od 17. decembra 2007. 100 Milutin Janjević, Reformski ugovor iz Lisabona, Službeni glasnik, Beograd, 2008. str. 9 98

- 132 -

mogućnostima  za  profit  nije  ograničena  državnim  granicama.  Nije  iznenađujuće  da  investitori  i  radnici  teže  da  napuste  (ili  izbegnu)  države  sa  teškim  poreskim  teretom  i  strogim  poreskim  zakonima.  Umesto  toga,  ovi  resursi  idu  ka  državama  koja  nagrađuju  stvaranje  bogatstva  u  privatnom sektoru – kao što motoristi gravitiraju pumpama koje pružaju dobre usluge.  Nije  ni  čudo  što  političari  iz  teško  oporezovanih  država  zaziru  od  poreske  konkurencije.  Fiskalni  rivalitet  ograničava  njihovu  moć  preteranog  oporezivanja  (i  time  preteranog  trošenja).  Kao što je vlasnik jedne pumpe u gradu nesrećan kada se pojavi konkurencija, političari zaziru od  konkurentskih suseda koji ih teraju da se ponašaju odgovorno da bi privukli ekonomsku aktivnost  –  da  ekonomska  aktivnost  ne  bi  pobegla  u  manje  oporezovanu  sredinu.  Bitka  oko  poreske  konkurencije se vodi uglavnom oko poreskog tretmana kapitala. Investicioni fondovi mogu preći  državne  granice  jednim  pritiskom  na  miša,  i  ova  pokretljivost  čini  veoma  teškim  održavanje  visokih  poreskih  stopa  ili  nametanje  diskriminatornih  poreza  na  prihod  koji  je  ušteđen  i  investiran.  Tabele  desno  ukazuju  na  dramatično  povećanje  prekograničnih  tokova  kapitala  zadnjih  godina.  Ovo  takođe  pomaže  objašnjenju  zašto  vlasti  iz  visoko  oporezovanih  država  tako  željno pokušavaju da dobiju mogućnost da prete i oporezuju – beležeći kapital.  Tamo  gde  su  granice  relativno  otvorene  za  imigraciju,  oporezivanje  radnika  i  preduzetničkog talenta počinje da privlači pažnju pohlepnih vlada. Mnogi Francuzi se sele u manje  oporezovano  Ujedinjeno  Kraljevstvo.  Ljudi  iz  Kanade  se  sele  u  Sjedinjene  Države,  kao  i  mnogi  talentovani profesionalci iz zemalja trećeg sveta. Takođe, slične imigracije motivisane porezom se  dešavaju  u  drugim  delovima  sveta.  Fenomen  radnika  koji  „glasaju  nogama“  je  prouzrokovao  veliku  količinu  straha  među  visoko  oporezovanim  državama  i  čak  je  doveo  do  predloga  koji  bi  davali vlastima trajnu mogućnost da oporezuju građane bez obzira gde ovi žive. 

2.4.1. KORIST OD PORESKE KONKURENCIJE    Poreska konkurencija je poželjna iz više razloga. Najvažnije, ona pomaže ekonomski rast  ohrabrivanjem političara da usvoje razumnu poresku politiku. Poreska harmonizacija je, naprotiv,  obično  povezana  sa  višim  poreskim  teretima.  101  U  svakom  slučaju,  zastupnici  poreske  harmonizacije pokušavaju da zaustave pritisak, koji je posledica poreske konkurencije, da poreske  stope padnu nadole.  Istorija  stopa  poreza  na  dobit  preduzeća  u  Evropskoj  Uniji  je  dobar  primer.  Već  1962,  i  19770.  zvanični  izveštaji  su  tražili  harmonizaciju  sistema  poreza  na  dobit  preduzeća.  Evropska  komisija  je 1975. zahtevala minimalnu stopu tog  poreza  od 45 posto.  Ova  inicijativa  nije uspela,  kao što je i sličan pokušaj da se zahteva minimalna poreska stopa od 30 posto propao u ranim 90‐ tim.102 Danas je prosečna stopa poreza na dobit preduzeća u Evropskoj Uniji niža od 30 posto.  Odnos Evropske Unije prema Irskoj takođe podstiče mišljenje da je poreska harmonizacija  jednosmerna ulica kojoj je namenjeno da zadrži poreze visokim. U potezu bez presedana, ministri  finansija EU su pre dve godine glasali da se Irska ukori zbog svoje fiskalne politike – iako je Irska u  to vreme imala najviši budžetski suficit u EU, drugi najniži stepen zaduženosti, najveće smanjenje  101  Moguće  je  da  harmonizacija  može  da  se  upotrebi  za  ograničenje  poreskih  stopa.  U  Evropskoj  Uniji,  na 

primer, porezi na dodatu vrednost ne mogu da pređu 25 procenata. 

102 Evropski parlament, „Personal and Company Taxatation, „Fast Sheet No, 3.4.8. Ocotber 19, 2000. 

- 133 -

državnog  duga,  najniži  nivo  javne  potrošnje,  i  najniže  ukupno  poresko  opterećenje.103  Većina  ekonomista su smatrali da su političari iz drugih država ljuti zato što su smatrali da ih Irska stopa  poreza na dobit preduzeća od 12, 5 procenata prisiljava da sprovedu slične reforme.104 Zanimljivo,  niti jedna država nije bila ukočena zato što su njeni porezi bili previsoki.  Koristi od poreske konkurencije mogu biti razumljive ako pogledamo promene u politici  koje su zahvatile ceo svet u poslednjih 25 godina. Očigledno je da poreska konkurencija ne treba  biti shvaćena kao jedini faktor koji je doveo do ovih promena. U nekim slučajevima, to možda nije  bila  ni  glavna  motivacija.  Ali  u  svakom  slučaju,  poreska  konkurencija  je  ohrabrila  prelaz  ka  poreskoj politici koja stvara viši rast i omogućuje više prilika. 105  Tačer  –  Reganovska  smanjenja  poreskih  stopa.  Margaret  Tačer  je  postala  Premijer  Ujedinjenog Kraljevstva 1979, i Ronald Regan je postao Predsednik Sjedinjenih Država 1981. Obe  vođe su nasledili slabe ekonomije ali su uspeli da povrate rast i vitalnost putem slobodno tržišnih  reformi.  Drastično  smanjenje  poreza  na  prihod  lica  je  bilo  bitni  deo  i  Tačerkinog  i  Reganovog  plana. Najviša stopa je bila 83 posto kada je Tačerka stupila na položaj, a ona je smanjila najvišu  stopu  na  40  posto.106  Najviša  stopa  u  Sjedinjenim  Državama  je  bila  70  posto  kada  je  Regan  inagurisan, a on je spustio najvišu stopu na 28 posto. 107  Ujedinjeno Kraljevstvo i sjedinjene Države imaju koristi od smanjenja poreskih stopa, ali  druge države takođe profitiraju zato što su time naterane da snize poreske stope – i ovaj prelaz ka  boljoj poreskoj politici je proces u toku.  Poreska  konkurencija  sigurno  igra  ulogu  u  ovom  globalnom  prelazu  ka  nižim  poreskim  stopama, i jasno je da su niže poreske stope pomogle bržem rastu svetske ekonomije. Čak i OECD,  koji  se  teško  može  smatrati  za  nekog    ko  ima  razumevanja  za  stimulativnu  poresku  politiku,  je  procenio  da  ekonomije  rastu  jednu  polovinu  od  jednog  procenta  (0,5%)  brže  za  svakih  10  procenata smanjenja marginalnih poreskih stopa.  108  Irsko čudo i smanjenje poreza na dobit preduzeća u Evropi. Uz smanjenje poreskih stopa  na  prihod  lica,  poreska  konkurencija  je  pomogla  da  se  podstakne  smanjenje  poreskih  stopa  na  dobit  preduzeća.  Reganova  smanjenja  poreskih  stopa  su  ponovo  zaslužna  za  započinjanje  tog  procesa i tabela na ovoj strani pokazuje da su stope poreza na dobit preduzeća dramatično opale  od 1986.   Ali, irsko čudo je možda najimpresivniji dokaz kako poreska konkurencija pomaže dobru  poresku  politiku.  Pre  manje  od  20  godina,  Irska  je  bila  ekonomski  „beznadežan  slučaj“  sa  dvocifrenom  nezaposlenošću  i  anemičnom  ekonomijom.  Slabe  performanse  su  bile  izazvane,  103 „International Commentary: Bully Europe“, The Wall Street Journal Europe, March 6, 2001  104 Therese Raphael, „Irish Economy Creates a Pot of Gold“, the Wall Street Journal, december 30, 1998. 

105 Istraživanja su pokazala da je poreska konkurencija primarni razlog nižih poreskih stopa. Vidi Michael P.  Devereux,  Ben  Lockwood  i  Michela  redoano,  „Do  Countries  Compete  Over  Corporate  Tac  rates?“  mimeo,  University of Warwick, 2002.  106  Jim  Gwartney  i  Robert  Lawson  u  saradnji  sa  Walterom  parkom  and  Charlesom  Skiptonom,  economic  Freedom  of  the  World:  2001  Annual  Report  (Vancouver:  Fraser  Institute,  2001);  podaci  preuzeti  sa  sajta  Free the World.  107 Za više informacija o Reganovom kretanju poreskih stopa, vidi Daniel i Mitchell, „Lowering Marginal Tay  Rates: The Key to Pro‐Growth Tay Relief,“ Heritage Foundation backgrounder br. 1443, 22. maj 2001.  108 Willi Leibfritz, John Thornton i Alexandra Bibbee, „Taxation and Econoic Performance“, Organisation for  Economic Co‐operation and development, Economics Department, Working Paper No. 176, 1997. 

- 134 -

makar delimično, teškim poreskim opterećenjem. Najviša stopa poreza na prihod 1984 je bila 65  procenata,  porezi  na  kapitalnu  dobit  su  dostigli  maksimum  od  60  posto,  i  porez  na  dobit  preduzeća je bio 50 procenata.109Iako su ove stope bile malo snižene kasnije tokom 80‐tih, najviše  stope u 1991. su i dalje bile veoma visoke: 52 procenata kod poreza na prihod, 50 procenata na  kapitalne  dobitke,  i  43  procenata  poreza  na  prihod  preduzeća.  U  tom  trenutku,  Irske  vođe  su  odlučile  da  krpljenje  poreskih  zakona  nije  recept  za  uspeh.  Tokom  sledećih  10  godina,  poreske  stope – posebno stope na kapitalnu dobit i dobit preduzeća – su dramatično smanjene.110 Danas,  stopa poreza na prihod je 42 procenata, porez na kapitalnu dobit je samo 20 procenata, i porez na  dobit preduzeća je samo 12,5 procenata.  Ova  agresivna  „supply  sajderska“  smanjenja  poreskih  stopa  su  donela  ogromnu  korist.  Irska  ekonomija  je  iskusila  najveći  rast  od  svih  industrijalizovanih  nacija,  rastući  po  godišnjoj  stopi  od  7.7  tokom  90‐tih.  111  Pozne  devedesete  su  bile  naročito  impresivne,  jer  je  Irska  imala  godišnje stope rasta od preko 9 procenata.112 U veoma kratkom vremenskom periodu, „Evropski  bolesnik“  je  postao  „keltski  tigar“.  Nezaposlenost  je  dramatično  opala  i  investiranje  je  procvetalo.113  Irci su veliki dobitnici. Nekada relativno siromašna nacija, Irska sada uživa drugi najbolji  životni standard u Evropskoj Uniji. Čak je i država imala korist. Sredinom 90‐tih, kada je porez na  dobit  preduzeća  bio  blizu  50  procenata,  on  je  donosio  prihod  koji  je  bio  jedva  nešto  viši  od  1%  bruto društvenog proizvoda (BDP). Kako tabela ilustruje, današnji porez 12,5 posto dalje prihod  od skoro 4 procenta BDP‐a.114  Zahvaljujući  poreskoj  konkurenciji,  irsko  smanjenje  poreskih  stopa  je  imalo  pozitivan  efekat na ostatak Evrope. Irsko čudo je motivisalo druge države u EU da bitno snize svoje poreske  stope tokom poslednje decenije. Te niže stope će poboljšati ekonomske performanse i trebalo bi  da ohrabre kreatore ekonomske politike i ostale poreze.  Poreska  reforma  u  istočnoj  Evropi.  Jedno  od  najneverovatnijih  dešavanja  u  fiskalnoj  politici  je  usvajanje  proporcionalnih  (ukidanje  progresivnih)  poreskih  stopa  u  bivšim  državama  Sovjetskog  bloka.  Tri  baltičke  države  –  Estonija,  Litvanija  i  Letonia  –  su  usvojile  proporcionalne  poreske  sisteme  tokom  devedesetih, 115  i  poreska  reforma  na  Baltiku  je  izazvala  snažan  ciklus  poreske konkurencije. Rusija je sledila sa proporcionalnom stopom od 13 posto koja je stupila na  snagu u januaru 2001. Ukrajina je nedavno odobrila proporcionalni porez od 13 posto, a Slovačka  ima proporcionalni porez od 19 posto.116 Čak i Srbija ima varijantu proporcionalnog poreza.117 

109 Istorijski podaci o poreskim stopama su dobijeni e‐mailom od Economic and Budget Division of the Irish 

Finance Department, 29. mart 2001.  110Za  istorijski  pregled  irske  ekonomske  reforme,  vidi  James  B.  Burnham,  „Why  Ireland  Boomed“,  The  Indenpendent Reviw, Vol. VII No. 4 (Spring 2003), pp. 537‐556, at.  111 Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj, OECD in Figures, 2002.  112 Burnham, „Why Ireland Boomed“.  113 Benjamin Powell, „Economic Freedom and Growth: The Case of the Celtic Tiger“, The cato Journal, Vol. 22  No 3 (Winter 2003), at.  114 Eric Engen i Kevin Hassett, „Does the Corporate Tax Have a Future? „Tac Notes, Spring 2003.  115„Eastern Tax Enlightenment“, „The Wall Street Journal Europe, 7. jul 2003.  116 Alvin Rabushka, „The Flat Tax in Russia and the New Europe“, National Center for Policy Analysis, Brief  Analysis br. 452, 3. september, 2003  117 Republic of Serbia, Ministry of Finance and the Economy, Individual Income Tax Law. 

- 135 -

Ovi režimi proporcionalnog poreza, sami po sebi, neće rešiti sve probleme koji postoje u  post‐komunističkim  državama,  ali  dokazi  već  ukazuju  d  dobra  poreska  politika  ima  poželjan  rezultat. Baltičke države su, naprimer, najprosperetnije od svih država koje su stvorene od bivšeg  Sovjetskog  Saveza.118  Ruska  federacija  je  bila  sledeća  koja  je  primenila  proporcionalni  porez.  Dakle nije iznenađujuće da je ona sledeća najprosperetnija od bivših sovjetskih „republika“.119  Primer Rusije, gde je 13‐procentni proporcionalni porez proizveo dramatične rezultate,je  naročito upečatljiv: ruska ekonomija je imala rast po 10 procenata od 2001.120To možda ne zvuči  kao  mnogo,  ali  to  je  veoma  bitno  ako  se  uzme  u  obzir  usporavanje  globalne  ekonomije.  Ruska  ekonomija  je  svako  imala bolje rezultate nego američka  i daleko nadmašila  slabašne  stope rasta  drugde u Evropi.  Uz brži rast, ruska poreska reforma je imala dramatičan uticaj na voljnost ljudi da plaćaju  porez, nešto što je čak i The New York Times morao priznati. 121 Tokom poslednje dve i po godine,  prihod od poreza na dohodak je porastao za oko 60 procenata, kada se oduzima inflacija, čime se  jasno  vidi  da  su  ljudi  voljni  da  proizvode  više  i  plaćaju  svoje  poreze  kada  je  sistem  pravedan  i  poreske stope niske.122  Poreska  konkurencija  je  odigrala  ulogu  u  svakoj  od  ovih  priča  o  uspehu.  U  nekim  slučajevima, koristi su nastupale zato što su političari želeli da kopiraju druge uspešne države. U  drugim  slučajevima,  vlasti  su  sprovodile  dobre  poreske  politike  iz  straha  da  će  radna  mesta  i  kapital  napustiti  njihovu  teritoriju.  Bez  obzira  na  motive,  dobra  poreska  politika  u  jednoj  jurisdikciji ima pozitivan uticaj na druge jurisdikcije.  Treba pomenuti da je poreska konkurencija uspešno sredstvo za ekonomski razvoj. Hong  Kong  je  možda  najbolji  primer.  Izuzetno  siromašan  nakon  II  svetskog  rata,  Hong  Kong  je  sprovodio  tržišnu  politiku  –  uključujući  nizak  proporcionalni  porez  –  da  ojača  ekonomske  performanse. Rezultati su politiku – uključujući nizak proporcionalni porez – da ojača ekonomske  performanse. Rezultati su bili dramatični: Hong Kong je bio svetska ekonomija sa najbržim rastom  u  eri  nakon  II  svetskog  rata  i  trenutno  se  kotira  kao  15  najbogatija  svetskih  jurisdikcija,  po  podacima Svetske banke.123  Rejtinzi  Svetske  Banke  su  ustvari  veoma  poučni.  Mnoge  od  najbogatijih  svetskih  jurisdikcija,  uključujući  11  od  vrhunskih  16  (videti  tabelu),  su  „poreska  utočišta“  po  definiciji  OECD.  Ovo  nameće  interesantno  pitanje:  ako  međunarodne  birokratije  treba  da  podržavaju  privredni rast, imalo bi smisla da one hvale takozvana poreska utočišta umesto da ih proganjaju?  Postoji  jaka  struja  u  Sjedinjenim  Državama  koja  želi  da  uvede  proporcionalni  porez,  i  smanjenja poreza koje je 2001 i 2003. sproveo predsednik Džordž V. Buš se kreću u tom pravcu, 

118  Gross national income per capita, 2002, Atlas Method, in World Bank, World Development Indicators , 

July 2003. 

119Ibid. 

120 Alvin Rabushka, „The Flat Tax at Work in Russia: Year Two, na sajtu The Russian Economy, 18. februar 

2003.  121 Sabrina Tavernese, „Russia Imposes Flat on Income, and Its Coffers Swell, „The New York Times, 23. mart  2002.  122 Alvin Rabushka, „The Flat Tax at Work in Russia: Year Three, January‐june 2003“ The Russian Economy,  August 13, 2003, at  123  Gross  national  income  per  capita,  2002,  Atlas  Method,  in  World  Bank,  World  Development  Indicators,  July 2003.

- 136 -

smanjujući poreske stope i dvostruko oporezivanje prihoda koji je ušteđen i investiran.124 Ovakva  politika pomaže da Amerika postane globalni magnet za kapital.  Štaviše,  poreska  konkurencija  je  u  potpunosti  saglasna  sa  fundamentalnom  poreskom  reformom. Na primer:  1. Cilj  poreske  reforme  je  sistem  sa  niskim  stopama  poreza  na  produktivno  ponašanje.  Poreska  konkurencija    promoviše  poresku  reformu  tako  što  pomaže  spuštanju  marginalnih poreskih stopa.  2. Cilj poreske reforme je sistem u kome je dohodak oporezovan samo jedanput. Poreska  konkurencija  promoviše  poresku  reformu  pomažući  da  se  eliminiše  dvostruko  oporezivanje prihoda koji je ušteđen i investiran.  3. Cilj  poreske  reforme  je  sistem  u  kome  vlasti  ne  oporezuje  dohodak  koji  je  zarađen  u  drugim  državama.  Poreska  konkurencija  promoviše  poresku  reformu  nagrađujući  teritorijalno  oporezivanje,  i  zdravorazumsku  ideju  da  vlasti  oporezuju  dohodak  zarađen unutar državnih granica.  • Plan  za  harmonizaciju  poreza,  pak,  je  jasna  pretnja  pravima  država  da  reformišu  svoje  poreske  zakone  i  uvedu  sisteme  koji  su  proporcionalni  i  zasnovani  na  oporezivanju  potrošnje.125Plan poreske harmonizacije skoro sigurno znači da bi poreska reforma postala  malo verovatna.  • Proporcionalni  porez,  naprimer  je  teritorijalni  sistem.  Uprkos  tome  OECD  i  druge  međunarodne  birokratije  veruju  da  je  teritorijalno  oporezivanje  oblik  „štetne“  konkurencije.  Proporcionalni  porez  takođe  eliminiše  dvostruko  oporezivanje,  ali  je  inicijativa OECD namenjena da pomogne vlastima da diskriminišu prihod koji je ušteđen i  investiran.  2.4.2.  Smisao poreske harmonizacije    Poreska  harmonizacija  postoji  kada  su  poreske  platiše  suočene  sa  sličnim  ili  identičnim  poreskim stopama bez obzira gde  oni živeli, štedeli, kupovali ili ulagali. Harmonizovane poreske  stope  eliminišu  fiskalnu  konkurenciju,  kao  što  dogovor  o  cenama  među  benzinskim  pumpama  uništava konkurenciju za benzin. Poreska harmonizacija se može postići na dva načina:  Eksplicitna  poreska  harmonizacija  se  dešava  kada  se  države  dogovore  da  odrede  minimalne  poreske  stope  ili  odluče  da  koriste  istu  poresku  stopu.  Evropska  Unija,  naprimer,  zahteva da  zemlje  članice uspostave  porez  na  dodatu vrednost u  visini  od minimum  15  odsto126  EU je takođe harmonizovala poreske stope za gorivo, alkohol i duvan, i na delu su pokušaji da se  harmonizuje  oporezivanje  poreza  na  dohodak  lica  i  preduzeća.  Kod  ovakvog  oblika  direktne  poreske harmonizacije, platiše nemaju korist od bolje poreske politike u drugim državama, i vlasti  su zaštićene od tržišne discipline.  124

Za više informacija o poreskoj reformi, vidi Daniel J.Mitchell, „Jobs, Growth, Freedom, and Fariness: Why America Needs a Flat Tax, „Hertiage Foundation Backgrounder No 1035, May 25, 1995 125 Za sveobuhvatnu analizu ovog pitanja, vidi Daniel J. Mitchell, „Tax Reform: The Key to Preserving Privacy and Competition in the Global economy“, na adresi Institute for Policy Innovation, Policy Report br. 171, 7. februar 2002. 126 Evropski parlament, „Value Added Tax (VAT)“, Fact Sheet, No. 3.4.5 October 19, 2000. 

- 137 -

Implicitna harmonizacija se događa kada vlasti oporezuju dohodak koji njihovi građani  zarade  u  drugim  jurisdikcijama.  Ova  politika  „svetskog  oporezivanja“  zahteva  da  vlast  skuplja  finansijske  informacije  o  investitorima  koji  nemaju  prebivalište  u  toj  zemlji  i  da  podele  te  informacije  sa  poreskim  službama  iz  drugih  zemalja.  Ovaj  sistem  „razmene  informacija“  ima  tendenciju da bude ćorsokak budući da radna mesta i kapital generalno otiču iz država sa visokim  porezima u one sa niskim.  U ovom indirektnom obliku poreske harmonizacije, kao i u direktnom obliku koji je opisan  gore poreski obveznici nisu u stanju da imaju koristi od bolje poreske politike u drugim državama  i vlasti su zaštićene od tržišne discipline.127  Oba oblika poreske harmonizacije imaju slične kontraproduktivne ekonomske posledice.  U oba slučaja, poreska konkurencija je razvodnjena, što podstiče visoke poreske stope. Ovo ometa  efikasnu alokaciju kapitala i rada, čime se umanjuje ukupan ekonomski učinak.  Trenutno, međunarodne birokratije guraju tri velike inicijative za poresku harmonizaciju:  • Organizacija  za  ekonomsku  saradnju  i  razvoj,  sa  sedištem  u  Parizu,  započela  je  inicijativu  protiv  „štetne  poreske  konkurencije“  u  1990‐tim,  ukazujući  na  preko  40  takozvanih  „poreskih  utočišta“.128  (Kod  nas  se  odomaćio  potpuno  pogrešan  prevod:  poreski raj. Prim.prev.) OECD preti ovim jurisdikcijama finansijskim protekcionizmom  ako se ne slože da oslabe svoje zakone o porezu i privatnosti ne bi li države sa visokim  porezima mogle lakše prtiti – i oporezivati – beležeći kapital. Ironijom sudbine, OECD  nije stavila na crnu listu bilo koju od Države i Ujedinjeno Kraljevstvo – kvalifikuju kao  poreska utočišta po definiciji same OECD‐a.  • Evropska  unija  je  veliki  zastupnik  poreske  harmonizacije,  i  birokratija  iz  Brisela  je  imala  određenog  uspeha.  Porez  na  dodatu  vrednost,  energetski  porezi  i  akcize  su  u  određenoj  meri  bili  predmet  direktne  harmonizacije  među  državama  u  EU.  Trenutna  inicijativa EU je „direktiva o porezu na štednju“, indirektan oblik poreske harmonizacije  koji zahteva od države članica – kao i od šest zemalja nečlanica – da ili uvedu poseban  porez  na  investitore  koji  nisu  njihovi  državljani  (i  prepuste  lavovski  deo  prihoda  investitorovoj vladi) ili da skupljaju informacije o prihodima investitora nedržavljana i  proslede ih njihovim vladama (koje će potom oporezivati dohodak.129  • Ujedinjene  Nacije  imaju  predlog  o  „Finansiranju  za  razvoj“  koji  zahteva  formiranje  Međunarodne  poreske  organizacije.  Ova  nova  birokratija  bi  trebala  imati  moć  da  nadjača  poresku  politiku  suverenih  nacija  i  bila  bi  posebno  nadležna  za  sprečavanje  127 Za više informacija o informacionoj razmeni i njenim štetnim efektima po ekonomski rast, vidi Daniel J. 

Mitchell,  „An  OECD  Proposal  to  Eliminate  Tax  Competition  Would  Mean  Higer  Taxes  and  Less  Privacy,“  Hertage Foundation Backgrounder No 1395, September 18, 2000.  128 OECD (OEBS) je birokratska organizacija koja predstavlja 30 industrijskih zemalja, čije se sedište nalazi u  Parizu.  Većina  njenih  članica  su  evropske  zemlje  sa  visokim  porezima.  Za  tekst  o  OEBS‐ovom  izveštaju.  Štetna poreska konkurencija, vidi: An Emerging Global Issue mnogi ljudi smatraju da su takozvana poreska  utočišta  u  stvari  centri  za  pranje  novca.  Nekoliko  nacionalnih  službi  i  jedan  internacionalni  ured  su,  međutim, analizirali problem pranja novca i nedvosmisleno su zaključili da jurisdikcije sa niskim porezima  ne  predstavljaju  ni  izvor  ni  destinaciju  disproporcionalne  podele  svetskog  „prljavog“  novca.  Vidi  Daniel  J.Mitchell, „U.S. Government Agencies Confirm that low‐tax Jurisdictions Are Not Money Laundering Havens,  „Jurnal of Financial Crime, Vol. No. 2 (Fall 2003).  129Evropska Unija je birokratska  organizacija koja predstavlja 15  evropskih zemalja, sa sedištem u Parizu.  Za opis „Savings Tax Directive“ EU‐a, pogledaj adresu www.europa.eu.int. 

- 138 -

poreske  konkurencije.  Jednako  zabrinjavajuće,  UN  predlažu  da  se  da  pravo  državama  da  oporezuju  prihod  emigranata,  što  bi  imalo  naročito  teške  posledice  po  SAD  zbog  velikog broja obrazovnih imigranata. 130  U trenutku pisanja ovih redova, svi ovi planovi za poresku harmonizaciju su bili blokirani,  OECD  je  uspela  da  ubedi  mnoge  jurisdikcije  na  crnoj  listi  da  potpišu  takozvane  dokumente  o  namerama,  koji  navodno  obavezuju  vlasti  niskooporezovanih  država  da  slušaju  diktate  OECD‐a,  ali  većina  ovih  dokumenata  uključuju  „izjednjaćujuće“  klauzule  u  kojima  piše  da  države  sa  crne  liste nemaju nameru da razvodne svoje zakone o porezima i privatnost ukoliko se sve OECD nacije  ne slože da same sprovode takvu suludu politiku.  Kao  što  je  u  početku  zamišljeno,  uz  svoje  automatsko  skupljanje  i  prosleđivanje  informacija  o  stanim  investitorima,  direktiva  EU  o  porezu  na  štednju  bi  stvorila  „izjednačene“  uslove.  EU  je,  pak,  bila  primorana  da  povuče  taj  predlog  i  predlog  koji  ga  je  zamenio  očigledno  rezultira u nejednakom tretmanu.  Ali  ovo  je  možda  nebitno,jer  rezervna  direktiva  i  dalje  ima  puno  prepreka.  Nekoliko  država  –  od  koji  su  najznačajnije  Sjedinjene  Države  –  je  odbilo  da  se  priključi  kartelu  koji  je  predložila  EU.  Ovo  je  verovatno  posmrtno  zvono  za  tu  direktivu  jer  ona  zavisi  od  jednoglasnog  usvajanja od svih 15 država u EU i još šest država koje nisu članovi.  Na  kraju,  Međunarodna  Poreska  organizacija  koju  predlažu  Ujedinjene  Nacije  sigurno  neće ugledati svetlost dana. Pravo da oporezuju – i pravo da kontrolišu oporezivanje ekonomske  aktivnosti unutar državnih granica – je suština državne suverenosti i prilično je neverovatno da će  se moćne države ikad odreći tog prava.131  Predlog  da  se  vlastima  omogući  trajna  poreska  nadležnost  nad  emigrantima  takođe  de  suočava  sa  priličnim  preprekama.  Kreatori  poreske  politike  možda  ne  razumeju  u  potpunosti  zašto je suludo oporezivati bežeći kapital, ali izgleda shvataju da je pogrešno da oporezuju bežeću  radnu snagu.  Pitanje  poreske  harmonizacije  je  komplikovanije  nego  što  izgleda  na  osnovu  teorije  „štetne  poreske  konkurencije".  Teorija  štetne  poreske  konkurencije  tvrdi  da  razlike  u  visini  poreza dovode do nelojalne konkurencije i da su niži porezi svojevrsni oblik dampinga. Poslovne  aktivnosti, firme i bolje stojeći pojedinci sele se iz zemalja s visokim u zemlje s nižim porezima, što  u zemljama iz kojih oni odlaze ugrožava i nivo privredne aktivnosti i javne finansije. To, navodno,  vodi  „trci  ka  dnu“,  gde  administracije  usled  snižavanja  poreza  prikupljaju  sve  manje  sredstava  i  usled  toga  ne  mogu  da  obavljaju  predviđene  funkcije.  Shvatanja  o  „trci  ka  dnu"  opovrgava  okolnost da ni u EEZ i Uniji sa 6‐15 članica ni danas nema slučaja da su javne finansije neke zemlje  na taj način došle u stanje da ta zemlja ne može da obavlja ne samo svoje klasične funkcije već ni  funkcije vezane za programe blagostanja. Ako se nešto desilo, to je da je jedan deo biznisa menjao  države  u  potrazi  za  boljim  poreskim  nebom.  Naravno,  okolnost  da  postoji  poreska  konkurencija  političare  u  zemljama  sa  visokim  porezima  drži  u  napetosti  zbog  mogućeg  povećanja  gubitaka  i  pod pritiskom da poreze snize.  

130 Centrala Ujedinjenih nacija se nalazi u Nju Jorku i pretenduje na to da predstavlja ceo svet. Vidi tekst o 

predlogu UN. 

131  Za  više  informacija  o  shemi  UN‐a,  vidi:  Daniel  J.  Mitchell.  „United  Nations  Seeks  Global  Tax  Authority, 

„Prosperitas, Vol 1, No II (August 2001). 

- 139 -

Prisilna  centralizovana  harmonizacija  nije  jedina  opcija  u  oblikovanju  poreskih  sistema.  Na suprotnorn polu je slobodna konkurencija poreskih sistema, a između je još nekoliko prelaznih  pozicija. Shvatanje blisko harmonizaciji jeste uspostavljanje jedinstvenog okvira ili osnove, gde bi,  po uzoru na PDV, bio naveden brojčani raspon u okviru koga bi sve zemlje trebalo da smeste svoje  odgovarajuće  poreske  stope.  Bliže  je  slobodnoj  konkurenciji  shvatanje  da  deo  zemalja  treba  da  usvoji „zajedničku osnovu" u okviru klauzule o „unapređenoj saradnji", a da ostale zemlje ostanu  pri  postojećem  rešenju,  tj.  izvan  harmonizacije.  Mogući  su  i  neki  drugi  predlozi,  bliži  jednom  ili  drugom shvatanju.   Ako  bi  ipak,  kojim  slučajem,  sve  ili  sve  važnije  poreske  stope  u  članicama  Unije  bile  harmonizovane administrativnim putem, onda bi to imalo najmanje tri loše posledice132.   Prvo,  pojedinci  i  firme  plaćali  bi  istu  cenu  za  vrlo  različite  državne  i  infrastrukturne  usluge.  Notorna  je  činjenica  da  neke  države  imaju  bolje  javne  usluge  nego  druge,  recimo  administraciju  predusretljivu  prema  biznisu,  stabilnost  pravila,  lokacije  s  dobrom  infrastrukturom, u čijoj se blizini nalaze istraživački i univerzitetski centri i slične pogodnosti. Ako  različit kvalitet usluga treba da ima različitu cenu, onda su razlike u porezima i poreskim stopama  odraz toga, mada mogu biti i posledica (ne)efikasnosti.   Drugo,  ako  bi  se  poreske  stope  izjednačile,  ne  bi  bilo  mehanizma  da  se  unutar  Unije  zaustavi  neprekidni  rast  poreza  i  državne  potrošnje.  Birokrati  iz  zemalja  članica,  kojima  su  potrebni fondovi da bi kupovali glasove birača i interesnih grupa, lako bi se usaglašavali u pogledu  stalnog  rasta  poreza,  kako  bi  prikupili  potrebna  sredstva  za  kupovinu  glasova.  U  situaciji  kada  razne zemlje imaju različite poreske stope, postojanje zemalja s nižim poreskim stopama kočnica  je za zemlje s visokim poreskim stopama: ako zemlje u kojima su poreske stope visoke ne počnu  da  ih  snižavaju,  rizikuju  odlazak  ljudi  i  kapitala,  što  u  narednom  krugu  znači  niži  nivo  poslovne  aktivnosti,  a  posledično  i  smanjenje  budžetskih  prihoda.  Rad,  tehnologije  i  kapital  danas  su  pokretljiviji  nego  ranije  i  zaobilaženjem  zemalja  s  visokim  porezima  praktično  ih  kažnjavaju  za  skupe poreske politike koje vode.   Treće,  administrativna  poreska  harmonizacija  za  posledicu  bi  imala  rast  državne  potrošnje i pad konkurentnosti privrede EU u odnosu na rivale iz sveta. Konkurentnost privrede  EU već sada nije na zavidnom nivou, a svaki dalji pad imao bi veoma loše posledice.   Prva reakcija evrokrata i nacionalnih birokrata na bekstvo kapitala iz zemalja sa visokim  porezima ka zemljama sa niskim porezirna, nažalost, nije snižavanje poreza u njihovim zemljama i  dopuštanje  poreske  konkurencije.  Sasvim  suprotno,  oni  su  pribegli  sili  zakona  pokušavajući  da  sprovedu nasilna i harmonizujuća rešenja. Jedan rimer je "direktiva o oporezivanju štednje" drugi  je inicijativa za „zajedničku osnovu" korporativnog poreza, treći je inicijativa za zabranu poreske  konkurencije širom sveta itd.O svim tim neslavnim i neuspelim akcijama tela Unije čitalac ne može  naći ni jednu jedinu reč  na zvaničnim sajtovima Unije, a ni u delu  literature o evrointegracijama  koja oponaša metode lakirovke iz nekadašnjeg komunizma. Osvrnućemo se, ukratko, na svaku od  tih važnijih propalih inicijativa i na njihov karakter.   Direktiva  o  oporezivanju  štednje  (2003/48/EC)  doneta  je  2003,  a  trebalo  je  da  važi  od  2005.  godine.  Tokom  tzv.  prelaznog  perioda  od  njene  primene  izuzeti  su  Austrija,  Belgija  i  132 O tim lošim posledicama ne vode računa autori koji se zalažu za birokratsku poresku harmonizaciju, npr. 

Jovanović 2004, str.137. Neshvatljivo je da ekonomisti zastupaju birokratsku logiku o „štetnoj poreskoj  harmonizaciji“. Isto, str. 180‐183. 

- 140 -

Luksemburg.  Tranzicioni  period  traje  sve  dok  EU  sa  ostalim  zemljama  i  teritorijama,  kao  što  su  Andora,  Švajcarska,  Monako,  San  Marino,  Norveška  itd.,  ne  postigne  sporazum  o  obaveznoj  razmeni  informacija  o  štednim  ulozima  i  kamati  koje  građani  pojedinih  zemalja  Unije  imaju  u  nekoj  drugoj  članici.To  je  implicitan  oblik  poreske  harmonizacije  prema  kojem  se  od  članica  EU  zahteva da nametnu poseban porez na štedne uloge i ulaganja nerezidenata iz tog skupa zemalja i  da prikupljenu sumu (koja počinje od 15% i iz godine u godinu raste) ustupe vladama zemalja čiji  su  to  rezidenti.  Neke  bi  zemlje  morale  da  prikupe  značajna  sredstva  (pri  čemu  postoji  trošak  prikupljanja sredstava) i da sve to transferišu nekoj drugoj vladi, što je malo verovatno. Ako to ne  učine, onda treba domicilnim vladama da omoguće dolazak do informacija o ulozima i ulaganjima  nerezidenata,  kako  bi  one  mogle  da  ih  oporezuju  i  kazne.To  bi  bio  i  oblik  legalizovane  pljačke  građana  EU  i  još  nekih  zemalja  kojima  Unija  želi  da  nametne  takvu  praksu.  Ako  vlada  nameće  pljačkaške  poreze,  jedina  mogućnost  građana  da  izbegnu  pljačku  jeste  da  se  isele  ili  da  sredstva  prenesu u zemlju u kojoj su uslovi povoljniji. Evropska unija do sada nije uspela da primora druge  pominjane zemlje da prihvate njenu direktivu, pa su još i tri članice izuzete, što je, naravno, dovelo  do erozije direktive.   Pojedine zemlje pokušavale su da ograniče kretanje kapitala i na to Komisija uopšte nije  reagovala. Neke zemlje, videvši da je direktiva Unije propala, same su pokušavale da reše problem.  Nemačka  je  2004.  donela  zakon  da  njeni  građani  ne  smeju  da  drže  štedne  uloge  u  inostranstvu.  Mnogi su štedeli ili ulagali u Austriji, Lihtenštajnu, Luksemburgu ili u Švajcarskoj, da pomenemo  samo zemlje iz neposrednog nemačkog okruženja, zato što su tamo uslovi bili povoljniji. Nemačke  finansijske vlasti pretpostavljale su da je u pitanju oko € 1.000 mlrd sredstava nemačkih građana  u inostranstvu. Za nepoštovanje zakona zaprećene su velike kazne, a građanima je data mogućnost  da  ne  budu  kažnjeni  ako  sredstva  vrate  u  Nemačku  do  određenog  roka.  Međutim,  količina  vraćenih  sredstava  u  datom  roku  bila  je  zanemarljiva  i  posle  nekog  vremena  nemačka  vlada  je  jednostavno  „zaboravlla"  na  ovaj  propis.  Slično  je  bilo  i  u  Italiji  2004.  godine.  Donet  je  sličan  zakon,  a  italijanske  vlasti  su  na  prelazima  prema  Švajcarskoj  bile  postavile  kamere,  kako  bi  utvrdile  ko  iznosi  novac.  To  je  podsećalo  na  mere  koje  su  nekada  preduzimali  NDR  i  druge  socijalističke zemlje da  bi sprečile bekstvo  svoji građana na Zapad. I ti potezi pokazali  su se kao  besmisleni  jer  tu  granicu  prelazi  i  veliki  broj  stranaca,  pa  bi  bilo  teško  razlikovati  italijanske  građane, a i svaki italijanski građanin mogao bi da kaže kako ide u Švajcarsku radi turizma ili da  poseti  prijatelje.  I  ova  mera  italijanske  vlade  ubrzo  je  pala  u  zaborav.  Komisija  se  nikada  nije  oglasila da kaže kako su ti pokušaji Nemačke i Italije, a bilo je i pokušaja drugih zemalja, nezakonit  način ograničavanja slobode kretanja kapitala.   Nažalost,  politika  poreske  konkurencije  među  raznim  jurisdikcijama  (države,  federalne  jedinice,  pokrajine,  okruzi,  opštine)  nije  mnogo  bliska  evropskim  zemljama133  u  kojima  su  prevladavale centralizovane poreske politike sa uniformnim i fiksiranim poreskim stopama.   lako  se  smatra  da  je  ta  koncepcija  po  duhu  strana  Evropi,  tek  u  novije  vreme  postoje  izvesni začeci poreske konkurencije. Evropa je dobro okruženje  za poresku konkurenciju kako iz  istorijskih razloga, tako i usled šarolikosti u visinama poreza. Evropske zemlje su razvile razuđene  poreske  sisteme  i  razuđenost  poreza  po  vrstama  i  visinama  odlična  je  polazna  osnova  za  konkurenciju, a ne za harmonizaciju. Raznolikost je povećana ulaskom zemalja iz istočne Evrope.  Konkurencija bi naterala birokrate širom Evrope, u Uniji i izvan nje, da nude kvalitetnija a jeftinija  133 I mnogi intelektualci teško je prihvataju, up. Radaelli 1999 

- 141 -

javna dobra. Time bi posao političara i birokrata postao teži i odgovorniji, a fiskalna ograničenja  snažnija. Takav tok događaja, svakako, ne bi odgovarao političarima i birokratiji.   Umesto prihvatanja realnosti i ulaska u poresku konkurenciju, zemlje EU su, preko OECD‐ a, 2001. godine Iansirale inicijativu o opštoj poreskoj harmonizaciji u svetu. Prema toj inicijativi,  oko  40  zemalja  i  teritorija  služi  za  navodno  pranje  novca.  tj.  kao  „poreski  raj".  Među  njima  su  Britanija, Luksemburg, SAD  i  Švajcarska. Ove zemlje nisu pomenute, ali  ispunjavaju uslove da  se  nađu  na  listi  „poreskoq  raja“  zajedno  sa  Baharnima,  Kajmanskim  Ostrvima,  Lihtenštajnom  i  drugim zemljama i teritorijama sličnim pomenutim. Svima njima OECD i EU pretili su finansijskim  sankcijama ako ne promene „štetne prakse". Inicijativa je propala zahvaljujući odbijanju SAD da je  podrže,  posle  pisma  dvesta  uglednih  ekonomista  iz  celog  sveta  upućenog  američkom  predsedniku134. Pismo je napisano tako da zaslužuje da se navede skoro u celini.  Osvrćući  se  na  inicijativu  za  harmonizaciju  poreza  u  zemljama  OECD‐a,  potpisnici  pisma  kažu. „Ovo je potpuno pogrešna inicijativa. Poreska konkurencija je oslobađajuća snaga u svetskoj  ekonomiji,  nešto  što  treba  slaviti,  a  ne  progoniti.  Ona  primorava  vlade  da  budu  fiskalno  odgovornije  ako  ne  žele  da  teraju  ekonomsku  aktivnost  ka  okruženjima  s  nižim  porezom.  Drugi  razlozi za naše protivljenje jesu:  • OECD  teži  da  izgradi  kartel.  Potrošačima  je  pogodnije,  a  ekonomija  je  efikasnija  kada  međusobno  konkurišu  benzinske  stanice,  banke,  radnje  za  kućne  ljubimce  i  auto‐ kompanije.   • OECD je pretnja globalnoj trgovini. Protekcionizam je loša ideja, a posebno je loša kada  je  cilj  da  se  utiče  na  međunarodne  tokove  kapitala.  Pokušaj  OECD‐a  liči  na  pokušaj  zemlje  s  visokim  porezom  da  blokira  ulaganje  u  zemlju  s  niskim  porezom,  kao  što  je  Kalifornija pokušala da blokira Nevadu.   • Predlog  OECD‐a  podstaći  će  sivu  ekonomiju.  Umesto  da  pomogne  nekonkurentnim  poreskim  sistemima,  inkriminacija  poreske  konkurencije  će  prosto  oterati  poreske  platiše u sivu ekonomiju. Nizak poreski teret bi, nasuprot tome, smanjio podsticaje za  skrivanje i sklanjanje dohotka ili njegovo umanjeno predstavljanje.   • OECD  brani  lošu  poresku  politiku.  Da  bi  se  na  minimum  sveli  poremećaji  izazvani  postojanjem poreza, poreski sistem ne sme ni da subvencioniše ni da kažnjava različite  aktivnosti.  • OECD  će  smanjiti  rast  manje  razvijenih  zemalja.  Kažnjavanje  zemalja  za  usvajanje  poreskih  sistema  koji  su  blagonakloni  prema  tržištu  ometaće  ekonomsku  reformu  i  smanjiti  stope  rasta  u  zemljama  u  razvoju.  Pošto  će  time  smanjiti  prilike  za  časno  zaposlenje, ovo može da dovede do porasta kriminala:“   Računa se da samo u Švajcarskoj ima bar € 600 mlrd uloga na računima građana iz EU15.  Nasilne akcije mnogih administracija EU15 ne daju rezultate. Umesto takvih akcija, zasnovanih na  prisili,  mnogo  je  bolje  pustiti  slobodnu  konkurenciju  koja  će  vremenom  imati  efekat  prirodne  harmonizacije.  Evropska  unija  je  sedamdesetih  godina  pokušavala  da  harmonizuje  stope  korporativnog  poreza, a 1975. usledio  je  predlog da  on  iznosi 45%. Taj pokušaj  je propao, kao  i  naredni za predloženu stopu od 30%. Danas je prosečna stopa korporativnog poreza u EU15 oko  30%, bez ikakve administrativne harmonizacije.   134 . Letter to the President..., 2001, str. 1. Incijatori pisma su poznati ekonomisti Džejms Bjukenen i Milton 

Fridmen. 

- 142 -

U Uniji se stalno pokreću ideje administrativne harmonizacije i to čine njena različita tela  koja  nikada  nisu  pokrenula  ideju  da  se  osnaži  konkurencija  među  članicama.  Ideja  je  inače  vrlo  jednostavna135.   Kao što poslovne firme mnogo bolje kontrolišu tržišne sile nego vlasnici akcija ili država,  tako  će  i  ponašanje  političara  i  administracija  mnogo  bolje  kontrolisati  njihovi  konkurenti  iz  drugih zemalja nego što to mogu da čine poslovično loše obavešteni i neorganizovani birači. Ako  političari  i  administracije  nude  i  loša  javna  dobra,  onda  će  ulaganja,  poslovi  i  dobrostojeći  pojedinci  napuštati  te  opštine,  federalne  jedinice  i  države  i  ići  tamo  gde  su  uslovi  bolji.  Da  bi  predupredili  gubitke,  političari  i  administracije  moraju  voditi  razumne  politike.  Pošto  fiskalni  federalizam od političara i administracija traži rezultate i stalni napor, jasno je zašto oni žele da ih  izbegnu.  Ograničavanje  konkurencije  među  različitim  opštinama  i  državama,  tj.  jurisdikcijama,  u  interesu  je  političara,  birokrata  i  administracija.  Ni  briselska  administracija  ne  razlikuje  se  od  ostalih  kada  želi  da  se  konkurencija  ograniči.  Pravila  konkurencije  morala  bi  da  nametne  neka  sila136,  a  to  nisu  ni  Brisel  ni  nacionalne  vlade,  pa  se  jedino  može  zaključiti  da  će  se  pričekati  na  pravila koja podstiču konkurenciju.   Lakše je odgovoriti na pitanje koja bi to pravila 137 morala biti. Navodimo ih:   1. Pravila  koja  daju  moć  ustanovama  Unije  da  se  suprotstave  nacionalnom  protekcionizmu i ograničavanju konkurencije regulacijom.   2. Pravila koja ograničavaju politike kao u prethodnoj tački, kada ih sprovodi sama Unija.   3. Pravila  koja  zabranjuju  prakse  kartelizacije  unutar  tela  Unije,  čiji  je  cilj  sprečavanje  konkurencije među nacionalnim jurisdikcijama.   Postavlja  se  pitanje  subjekta  sprovođenja  pomenutih  pravila.  Kod  prvog  pravila  to  bi  mogli  biti  ESP  i  Komisija.  Za  preostala  dva  pravila,  prema  predlogu  Evropske  konstitucionalne  grupe,  sastavljene  od  nezavisnih  stručnjaka,  trebalo  bi  ustanoviti  poseban  sud138.  Ideja  bi  bila  ostvarijiva ako bi taj sud postigao stepen nezavisnosti kakav u SAD ima Vrhovni sud.   lako nivo poreza u EU15 u poslednje dve decenije ima tendenciju opadanja, početkom XXI  veka još uvek je visok. To ilustruje i tabela koja sledi, a koja pokazuje da pad poreza na dohodak  predstavlja  trend  i  u  razvijenim  zemljama  izvan  EU,  što  je  u  skladu  s  očekivanjem  "fiskalnog  federalizma".   Slična tendencija pada je i kod poreza na korporativni profit, koji je u 26 zemalja OECD‐a  pao  s  prosečnih  41%  na  32%,  kao  i  kod  drugih  važnih  poreza  koji  beleže  tendenciju  pada  usled  poreske  konkurencije  među  zemljama  u  svetu.  Iako  je  tendencija  pada  nivoa  oporezivanja  pozitivna,  ona  je  još  uvek  spora,  a  javna  potrošnja  je  previsoka,  što  smanjuje  individualne,  posebno ekonomske slobode i usporava privredni rast.       135 Danas su osnovni protagonisti fiskalnog federalizma ili poreske konkurenicje liberalniji ekonomisti, 

posebno oni iz virdžinijske, čikaške, austrijske ili institucionalne škole. Ideja ima dugu tradiciju i može se  naći kod Kanta, Hjuma, Smita, Gibona (Rdward Gibbon), Vebera (Max Weber), Tibua (Tiebout), Hajeka i  mnogih drugi  136 To mogu biti referendum, građanske inicijative, ustavotrorna skupština EP itd.  137 Pravila su prema sugestiji u članku: Vaubel 1999, str. 332.  138 Pretpostavka funkcionalnosti ovog suda jeste nezavisnost sudstva u nacionalnim državama. Sudije bi se  mogle birati po načelima koja važe za izbor ombudsmana. 

- 143 -

Tabela 4 – Najviše stope poreza na dohodak 1980 – 2000. god. u %  Zemlja 

1980 

1985 

1990 

1995 

2000 

Australija  Austrija  Belgija  Kanada  Danska  Finska  Francuska  Nemačka  Grčka  Island  Irska  Italija  Japan  Koreja  Luksemburg  Meksiko  Holandija  Novi Zeland  Norveška  Portugal  Španija  Švedska  Švajcarska  Turska  V. Britanija  SAD 

62  62  76  60  66  65  60  65  60  63  60  72  75  89  57  55  72  62  75  84  66  87  31  75  83  70 

60 62 76 50 73  64  65 65 63 56 65 81  70  65 57 50 72 66 64  69  66 80 33 63 60 50

49 50 55 44 68  63  53 65 50 40 58 66  65  60 56 40 72 33 54  40  56 62 33 50 40 33

47 50 58 44 64  54  51 66 45 47 48 67  65  48 50 35 60 33 42  40  56 58 35 55 40 42

47  50  58  44  59  52  54  59  43  45  42  51  50  44  49  40  52  39  48  40  48  51  31  45  40  42 

Promena  1980­ 2000  ‐15  ‐12  ‐18  ‐16    ‐7  ‐13    ‐6    ‐6  ‐17  ‐18  ‐18  ‐21  ‐25  ‐45    ‐8  ‐15  ‐20  ‐23  ‐27  ‐44  ‐18  ‐36     0  ‐30  ‐43  ‐28 

Prosek 26 

67 

63 

53 

50 

47 

­20 

  Izvor: The 2004 index of economic freedom, gl. 2, str. 30.    Pretpostavke  su  da  će  posle  izvesnog  vremena  od  proširenja  EU  iz  perioda  2004  ‐2007.  doći do daljeg snižavanja poreza  među EU15139 jer zemlje  iz  istočne Evrope  koje su ušle u Uniju  imaju  uglavnom  niže  poreske  stope.  Mađarska  je  pre  ulaska  u  EU  imala  stopu  poreza  na  korporativnu  dobit  od  samo  18%,  Češka  i  Poljska  su  imale  stope  od  19%  i  24%,  a  Slovačka  19%.Tranzicione zemlje  su  uvele  niže stope  da  bi privukle  strana  ulaganja  i podstakle  privredni  rast. lako je od "istorijskog proširenja" proteklo malo vremena, obistinila su se predviđanja onih  koji su tvrdili da će većina zemalja EU15 vršiti pritisak na nove članice kako bi zemlje kao što su 

139 Jedan od prvih koraka u tom pravcu preduzela je Austrija snizivši porez na korporativnu dobit sa 34% na 

25% usled čega su DSU u toj zemlji porasla za 30% u 2004. To bi moglo da dovede do izvesnih teškoća u  odnosima Austrije sa Nemačkom, odakle je najveći deo tih povećanih ulaganja stigao, gde je stopa ostala  vrlo visoka – 38%. 

- 144 -

Francuska, Belgija, Nemačka, Švedska i Italija mogle da zadrže  svoje visoke poreske stope. Ranije  pominjana inicijativa ECOFIN‐a već je potvrdila takva očekivanja.   Pažnju  zaslužuju  i  dve  novije  inicijative  Komisije  i  finansijskog  Saveta  ministara  za  harmonizaciju poreskog okvira. Prva se odnosi na skoro opsesivne140 pokušaje Brisela da, poput  donjeg  okvira  za  PDV,  uspostavi  i  donji  okvir  za  porez  na  korporativnu  dobit,  što  se  naziva  Zajednička konsolidovana osnova poreza na korporativnu dobit (ZKOPKD).   To  bi  značilo  da  se  dogovori  okvir  u  kome  sve  zemlje  moraju  da  postave  svoj  porez  na  korporativnu dobit. Poslednja takva inicijativa Francuske, Nemačke i osam drugih država propala  je februara 2007. godine jer su joj se usprotivile Britanija, Holandija, Irska, Švedska i osam novih  članica141. Prvi put se desilo da je jedna grupa zemalja kao svoju poziciju uzela peticiju tridesetak  liberalnih  evropskih  i  američkih  ekonomista  i  institucija,  potpisanu  na  inicijativu  Litvanskog  centra  za  slobodno  tržište  12.  Aprila  2006.  godine.  Glavni  deo  ove  inicijative  zaslužuje  da  se  navede:   "Kao nezavisni evropski ekonomski istraživački instituti koji dele ideal otvorene privrede  zasnovane  na  slobodnom  funkcionisanju  tržišta  Evropske  unije  i  Evrope  kao  celine,  potpisnici  (ove peticije) duboko su zabrinuti naporima da se uvede poreska harmonizacija uopšte i sumnjaju  u ZKOPKD iz sledećih razloga:   • ZKOPKD  neće  pomoći  da  se  postignu  ciljevi  osiguravanja  dobrog  funkcionisanja  zajedničkog tržišta,  smanjivanja administrativnog tereta ili izgradnje transparentnosti  poreskih pravila;   • ZKOPKD  će  služiti  i  već  služi  kao  prvi  korak  ka  jedinstvenoj  poreskoj  politici  u  Evropskoj  uniji,  koja  će  podriti poresku  konkurenciju  unutar Evropske  unije  i oslabiti  konkurentnost regiona u globalnoj ekonomiji;   • ZKOPKD će još više iskomplikovati osnovu korporativnog poreza i možda je učiniti još  različitijom  od  međunarodnih  računovodstvenih  standarda,  dok  će  ako  bude  opciona  samo uvećati broj standarda u Uniji;   • ZKOPKD  će  enormno  povećati  poslovne  troškove  koje  će  izazvati  njeno  sprovođenje,  posebno za mala i srednja preduzeća.   Budući da su koristi od ZKOPKD‐a sporne a nedostaci očiti, potpisnici pozivaju Evropsku  zajednicu da preduzme sledeće:    1. Zemlje  članice  EU  treba  da  odbace  inicijativu  za  harmonizaciju  korporativne  poreske  osnove i dalje korake u cilju stvaranja poreskog kartela među zemljama članicama EU.   2. Članice  EU  sa  visokim  porezima  koje  se  zalažu  za  poresku  harmonizaciju  treba  da  pokrenu svoje poreske sisteme u pravcu konkurentnijih poreskih  režima koji podstiču  ekonomski rast.   3. Poslovna zajednica treba da ima u vidu da harmonizacija poreske osnove ne bi dotakla,  pa  čak  ne  bi  ni  stvorila  uslove  da  se  dotaknu  nedostaci  korporativnih  poreza  koji  postoje u nacionalnim zakonima (čime obiluju članice), ali bi umesto toga donela novi  140 Neki autori pogrešno smatraju da Unija u pogledu harmonizacije osnove za direktne poreze „gaji malo 

ambicija“.  Up.  Jovanović  2004,  str.  168.  Tačno  je  obrnuto  Unija  gaji  mnogo  ambicija,  što  pokazuju  njene  učestale inicijative, ali za sada u tome nema mnogo uspeha.    141 Up. „Nations warry of harmonized tax base plan“, Business Week, 27. Februar 2007. 

- 145 -

administrativni  trošak.  Stoga  poslovna  zajednica  ne  treba  da  se  zalaže  za  ideju  harmonizacije  osnove  korporativnog  poreza,  nego  treba  da  koristi  ovu  priliku  da  pozove  svoje  nacionalne  vlade  da  uklone  nedostatke  nacionalnih  korporativnih  poreza?"142  Za sada u Uniji ne postoji dovoljan broj glasova da bi se kvalifikovanom većinom mogla da  usvoji inicijativa za usaglašavanje donjeg okvira za porez na korporativnu dobit. Međutim, radne  grupe  koje  na  tome  rade  nisu  rasformirane,  a  Komisija  najavljuje  njihove  nove  sastanke.  Na  osnovu  toga  koliko  predstavnici  nekih  zemalja,  posebno  Francuske,  Italije  i  Nemačke,  insistiraju  na ovom obliku harmonizacije, može se zaključiti da u Uniji ima više poreske konkurencije nego  što  se  stiče  utisak  kada  se  gledaju  podaci  o  poreskom  opterećenju  u  pojedinim  zemljama.  Francuska još nije bila ni preuzela predsedavanje Unijom u drugoj polovini 2008, a već je vodila  kampanju govoreći da će glavni cilj njenog predsedavanja biti usaglašavanje donjeg okvira poreza  na korporativnu dobit. Mnogo bolje sreće nije bila ni inicijativa Komisije da se standardizuje porez  na registraciju motornih vozila. Taj se porez 2007. nije plaćao u devet od 27 članica, a u preostalim  kretao  se  od  nekoliko  stotina  do  čak  €  16.000.  Kad  je  u  pitanju  porez  na  automobile  (predlog  Direktive COM/2005/261) kaže se da će biti prelazni period 5‐10 godina do uvođenja poreza na  registraciju  putničkih  automobila  i  da  zemlje  gde  se  korišćeni  automobil  izvozi,  treba  da  dobiju  deo  naplaćenog  poreza  za  registraciju.  Usvojeno  je  da  se  ovaj  porez  plaća  po  mestu  stanovanja  vlasnika, a ne prema tome gde je vozilo nabavljeno. To je pogrešan korak jer bi plaćanje poreza po  mestu nabavke nateralo zemlje da ovaj porez ili smanje ili da ga ukinu.   Poreska konkurencija je jedini način da svi građani Evropske unije, nezavisno od toga da li  žive  u  Francuskoj  ili  Mađarskoj,  dobiju  jeftiniju  i  efikasniju  državu  i  izbegnu  fiskalnu  opresiju,  a  konkurencija je, kao što smo videli, i sredstvo oslobađanja.   Ako bi zemlje Unije kojim slučajem počele da prenose poreze u nadležnost Unije, bio bi to  sigurno predznak ne samo poreske nego i političke integracije. Za Uniju bi najrazumnije bilo da se  u  poreskoj  sferi  okrene  „fiskalnom  federalizmu",  a  da  sasvim  napusti  prisilnu,  administrativnu  poresku harmonizaciju. Nema osnova za verovanje da bi takva preorijentacija dovela do "trke ka  dnu",  tj.  do  tako  dramatičnog  snižavanja  poreza  da  bi  bile  ugrožene  javne  finansije  i  osnovne  funkcije države.  To  se  nije  desilo  nigde  gde  je  korišćen  "fiskalni  federalizam",  na  primer  u  SAD,  pa  se  verovatno  ne  bi  dogodilo  ni  u  Uniji.  Takvom  politikom  bi  očigledno  bila  smanjena  sredstva  koja  nacionalnim birokratijama  stoje  na  raspolaganju, usled  čega  bi  građani i  firme raspolagali  s  više  sredstava.  Nadalje,  to  bi  uticalo  na  kvalitetnije  i  jeftinije  državne  usluge.  Treće,  manja  moć  i  potrošnja države jesu stvari koje povećavaju ličnu slobodu.   Konačno,  četvrto,  međusobna  poreska  konkurencija  lančano  bi  dovela  do  poboljšanja  uslova za poslovne aktivnosti u Uniji. Zemlje koje bi najpre snizile poreze podsticale bi na taj način  i druge da slično postupe, što bi u talasima dovodilo do poboljšanja poslovne klime u Uniji. Takav  korak je preko potreban preregulisanim evropskim državama s preskupom državom kao ključnim  za  znatnije  povećanje  nivoa  privrednih  aktivnosti  i  sveukupno  oživljavanje  privrede.  Fiskalni  federalizam  odgovara  građanima  i  firmama  jer  nudi  niže  poreze,  a  bolje  usluge.  Ali  ne  odgovara  političarima  i  birokratama,  sem  retkima  među  njima  koji  su  preduzetni  i  sposobni,  jer  smanjuje  142 Peticija se u Briselu nerado pominje, a može se naći na adresi:  

 

- 146 -

sredstva  u  budžetima  i  traži  od  političara  više  znanja,  umešnosti  i  napora  jer  za  njih,  usled  konkurencije, nastaje tržište slično onom koje postoji za menadžere u firmama. 

2.4.3. ARGUMENTI ZA I PROTIV PORESKE HARMONIZACIJE    Koristi od globalizacije su višestruke i ogledaju se u sledećem:  a) resursi su bolje raspoređeni, tako da se i životni standard povećava;  b) širi je izbor dobara i usluga, zbog lakšeg pristupa inostranoj robi;   c) značajno je povećan obim informacija, čija je cena zbog toga niža i dr.    S druge strane, globalizacija ima i svoje negativnc strane, kao što su:   a) Otvorene  granice  i  slobodna  trgovina  generišu  veliko  povećanje  količine  neželjenih  roba koje prelaze preko granica (oružje, droga, nelegalna imigracija, i dr).  b) Slobodna  trgovina  među  zemljama  povećava  mogućnost  nastanka  eksternalija,  koje  jedna zemlja nameće drugoj (npr. uvoz proizvoda štetnim po zdravlje ljudi, npr. hrana  ili opasni otpad, i dr.).  c) Ekonomski  rast  može  da  stvori  velike  ekološke  probleme.  Neki  od  ovih  problema  su  domaćeg  karaktera  (npr.  povećana  kupovina  automobila,  koji  štetnim  emisijama  oštećuju  ozonski  omotač).  Uvođenjem  PDV  ,  prema  nekim  autorima,  povećala  se  prosečna poreska stopa sa 13,9% na 19,4%.143  Imajući  u vidu gore  navedene  i druge slične stavove u  finansijskoj literaturi, mogle  bi  se  izdvojiti dve osnovne grupe argumenata od značaja za poresku harmonizaciju na prostoru EU. To  su:   (1) ekonomski argumenti i   (2) politički argumenti.144  Što  se  tiče  ekonomskih  argumenata,  treba  ponoviti  da  je  izvorni  cilj  uspostavljanje  jedinstvenog  unutrašnjeg  tržišta,  na  koji  bi  se  nadovezala  „ekonomska  i  monetarna  unija".  Ali,  jasno je da bi različita poreska pravila mogla da naruše tržišno ponašanje. Takođe, mogu se uočiti i  određene finansijske (budžetske) implikacije.  Sledeći  aspekt,  u  kontekstu  ekonomskih  razloga,  je  da  ujednačavanje  poreskih  sistema  između  zemalja‐članica  može  da  bude  narušeno  poreskom  konkurencijom,  pošto  poreske  vlasti  pojedinih  zemalja  mogu  da  koriste  posebne  režime  u  vidu  poreskih  olakšica,  da  bi  podstakle  pravna i fizička lica da se lociraju na njihovim teritorijama, i tu ostvaruju dobit, odnosno dohodak,  na koje će zatim plaćati porez.  U  pogledu  političkih  argumenata,  jedan  od  glavnih  „ključeva"  za  razumevanje  procesa  poreske harmonizacije u Evropi je da se ona shvati kao sastavni deo mnogo šireg i obuhvatnijeg  politič‐ kog pokreta ka postizanju evropske integracije. Zbog toga je u nekim slučajevima možda  bolje  da  se  donošenje  odluka  o  strukturi  poreskog  sistema  prepusti  pojedinim  članicama,  pošto 

143 Rosen‐Gejer, isto, str. 533.  144 Ilić ‐ Popov, Gordana, Poresko pravo Evropske unije, Službeni glasnik, Beograd, 2004. str. 21. i dalje 

- 147 -

one  mogu  da  koriste  oporezivanje  kao  instrument  za  sprovođenje  ekonomske  i  socijalne  politike.145  U EU najveća pažnja poklonjena je harmonizaciji zakona o PDV i zakona o akcizama.  Na  osnovu  člana  94.  Ugovora,  Savet  je  u  oblasti  korporativnog  poreza  usvojio  nekoliko  direktiva, i to u vezi sa izbegavanjem dvostrukog oporezivanja kapitalne dobiti u slučaju statusnih  promena kompanija iz različitih država članica, raspoređenog profita i isplate kamata i autorskih  naknada između povezanih kompanija iz različitih država članica.    2.4.4. Harmonizacija direktnih i indirektnih poreza    Osnivački ugovori ne spominju direktne poreze te njihova harmonizacija nailazi na brojne  teškoće: harmonizacija direktnih poreza se  odnosi na ujednačavanje osnovnih elemenata poreza  na  dobit  korporacija  poreskog  obveznika,  poreske  osnovice,  stope,  harmonizaciju  poreskog  tretmana dividendi, kamata, autorskih naknada.  U području oporezivanja dobiti EU ima dva cilja: (1) sprečiti štetnu poresku konkurenciju  država  članica  i  (2)  omogućiti  slobodno  kretanje  kapitala.  Izveštaj  iz  marta  1992.  godine  koji  je  sačinila grupa nezavisnih stručnjaka na čelu sa holandskim ministrom finansija  Ono Rudingom, se  daje predlog za sprečavanje prekomerne poreske konkurencije između država članica, fiksiranjem  minimalne stope poreza na dobit korporacija, koje ne bi trebale biti niže od 30% niti više od 40%.  Savet  EU  je  1990.  godine  doneo  Arbitražnu  konvenciju  koja  je  imala  za  cilj  obezbediti  uslove za saradnju između nadležnih poreskih organa u različitim državama članicama.146 Pravna  osnova za usklađivanje indirektnog oporezivanja definisana je u člancima 90 do 93 Ugovora o EZ‐ u. Naime, u  EU oporezivanje  dohotka  i dobiti  još uvek  je  uglavnom  u  nacionalnoj  nadležinosti,  a  zajednička  poreska  politika  odnosi  se  ponajpre  na  indirektne  poreze,  koji  neposredno  utiču  na  funkcionisanje zajedničkog tržišta u području slobodnog kretanja roba i slobode pružanja usluga.  Harmonizacija  indirektnih  poreza  se  odnosi  na  harmonizaciju  PDV‐a  i  akciza.  Harmonizacija je počela 1967. godine, a završena donošenjem i implementacijom Šeste direktive  Saveta  EZ  iz  1997.  koja  je  dala  osnov  za  usklađivanje  osnovnih  elemenata  PDV‐a,  kao  što  su  poreski  obveznik,  objekat,  osnovica,  poresko  oslobođenje.  Ali  i  dalje  su  se  razlikovale  poreske  stope, zavisno od zemlje članice.  Komisija  je  1985.  godine,  vođena  ciljem  da  se  do  kraja  1992.  uspostavi  jedinstveno  unutrašnje  tržište,  pripremila  tzv.  Belu  knjigu,  gde  je  dat  plan  uklanjanja  tehničkih,  fizičkih  i  poreskih barijera među državama članicama. Tri direktive usvojene tokom 1991. i 1992. godine su  definisale prelazni period (od januara 1993. do 31.12.1996. godine), uklanjanje poreskih barijera  između država članica, pojednostavljenje postupka utvrđivanja i naplate PDV‐a tokom prelaznog  perioda, približavanje stope PDV‐a, koja u prelaznom periodu ne sme biti niža od 15%, povišene  stope  su  ukinute,  dopušta  se  jedna,  najviše  dve  niže  stope,  koje  ne  smeju  biti  niže  od  5%. 

145 Primera radi, nordijske evropske zemlje nastoje da oporezuju alkoholna pića više nego što je to prosek za 

EU, kako bi obeshrabrile potrošnju alkohola, dok zemlje‐ članice koje su glavni proizvođači vina (npr.  Francuska), iz ekonomskih razloga, blaže oporezuju vino.  146 Bitna stavka u pregovorima između zemalja članica se tiče potrebe eliminisanja ekonomskog dvostrukog  oporezivanja izazvanog transfernim cenama. 

- 148 -

Harmonizacija  akciza  započeta  je  kasnije  (1993.  godine)  i  obuhvatila  je  akcize  na  tri  grupe  proizvoda: naftne derivate, duvanske proizvode i alkoholna pića.  Kao  i  kod  PDV,  na  nivou  EU,  određeni  su  na  jedinstven  način  elementi  akciza:  poreski  obveznik, poreska osnovica, poreska oslobođenja, minimalne poreske stope.  Iako  je  model  oporezivanja  akciza  jedinstven,  njegovi  parametni,  a  pre  svega  poreska  stopa, se bitno razlikuiu po zemljama. Postoje predlozi da se uvedu akcize i na ostale energente ‐  ugalj, prirodni gas i električnu energiju, kao i da se za ove energente primeni jedinstven model u  EU. Velika je raznolikost između akciza članica EU. Prihodi od akciza nekih zemalja članica u % od  BDP‐a: Danska 4,4%, Velika Britanija 3,6%, Nemačka 2,8%, Austrija 2,7%, Belgija 2,4%.147  Harmonizacija oporezivanja, koje je jedno od temeljnih obeležja nacionalnog suvereniteta,  za Uniju je još uvek vrlo kompleksno pitanje i zato je potreban konsenzus pri donošenju odluka.  Nakon  konsultacija  s  Evropskim  parlamentom  i  Ekonomskim  i  socijalnim  odborom,  Komisija  predlog  upućuje  Savetu.  Ono  jednoglasno  odlučuje  o  predlozima  iz  područja  oporezivanja  potrošnje,  prihoda,  dodate  vrednosti  i  akciza  kako  bi  se  osiguralo  slobodno  i  neometano  funkcionisanje unutrašnjeg tržišta.  Neke  države  članice  su  pre  upravo  snižavanjem  direktnih  poreza  nastojale  privući  ulaganja iz drugih država, no sada ih obvezuju zajednička Pravila ponašanja (Code of Conduct) radi  sprečavanja  sličnih  pojava.  Takođe,  postoje  pravila  na  nivou  EU  kojima  se  želi  osigurati  jednak  tretman  trgovačkim  društvima  koja  isplaćuju  kamate  i  dividende  sestrinskim  ili  majčinskim  društvima u drugim državama članicama, a određeno usklađivanje postignuto je i u oporezivanju  štednje.  Uopšteno gledajući, napredak u  ekonomskim integracijama zahteva  i zahtevaće sve veću  harmonizaciju  oporezivanja  dobiti  i  dohotka.  Stoga  je  Evropska  komisija  u  2001.  godini  predstavila kompletnu strategiju razvoja zajedničke poreske politike koja bi trebala pomoći da se  ostvare  ciljevi  postavljeni  Lisabonskom  strategijom  stvaranja  najkonkurentnije  svetske  privrede  do 2010. godine. Komisija će u budućim aktivnostima posvetiti više pažnje poreskim problemima  s kojima se susreću pojedinci i trgovačka društva koja posluju na unutrašnjem tržištu.    2.4.5. HARMONIZACIJA INDIREKTNIH I ODREĐENIH DIREKTNIH POREZA    Ugovorom o EU eksplicitno je propisana harmonizacija indirektnih poreza kao preduslov  za uspostavljanje i nesmetano funkcionisanje unutrašnjeg tržišta Unije, ali ne  i direktnih poreza,  tako da je poreski suverenitet EU ograničen.  Usvojenim  direktivama  o  harmonizaciji  PDV  i  o  direktivama  o  harmonizaciji  akciza  definisani  su zajednički stavovi u pogledu važnih elemenata ovih poreza (predmet oporezivanja,  teritorija primene, poreski obveznik, minimalne visine stopa, vrsta oslobađanja, i dr). Mada visina  stopa  utiče  na  cene  proizvoda  i  usluga,  kod  PDV  i  akciza  postignuta  je  samo  saglasnost  o  nivou  minimalnih  stopa,  čime  je  harmonizacija  stopa  ovih  poreza  izuzetno  fleksibilna.  Visina  stopa  u  suštini je odraz nacionalnih budžetskih potreba članica.  Iako se u  Ugovoru EU  ne  spominje harmonizacija direktnih poreza (porezi  na dohodak),  na osnovu odredbi člana 94, u kojoj se generalno govori o harmonizaciji pravnih propisa, izvedena  147 Dr M. Jovanović, Evropske ekonomske integracije, Ekonomski fakultet, Beograd, 2006. 

- 149 -

su ovlašćenja organa Unije za donošenje direktiva koje se tiču harmonizacije određenih rešenja iz  oblasti direktnih poreza koja neposredno utiču na funkcionisanje unutrašnjeg tržišta.  Naime,  nije  usvojena  nijedna  direktiva  kojom  bi  se  na  nivou  EU  harmonizovale  poreske  stope,  pore‐  ska  osnovica,  oslobađanja  ili  bilo  koji  drugi  bitni  elementi  oporezivanja,  što  je  i  razumljivo  imajući  u  vidu  razlike  u  nivou  privrednog  razvoja  pojednih  država  članica,  razlike  u  privrednoj  strukturi,  u  ciljevima  poreskih  podsticaja,  koje  su  rezultat  i  istorijskih,  socioloških,  kulturnih i geografskih razlika među njima.  Mada države članice imaju nadležnost u pogledu visine poreskih stopa na dohodak/profit  kompanija  i  na  dohodak  građana,  štednju  i  kapitalne  dobitke,  naročita  pažnja  na  nivou  EU  poklanja se oporezivanju profita kompanija, kako ne bi došlo do dvostrukog oporezivanja, rizika i  smetnji u slobodnom kretanju kapitala na unutrašnjem tržištu.  Oslobađanja  od  plaćanja  PDV  bez  prava  na  poreski  odbitak  je  predviđena  za  sledeće  tri  grupe proizvoda i usluga:   1. socijalnog i opšteg karaktera koje su značajne za opšti razvoj  društva (zdravstvo,  socijalne, obrazovanje, i sportske usluge, poštanski sobraćaj);   2. razvojnog  karaktera  (naučne  usluge,  bankarske,  finansijske  usluge,  i  usluge  osiguranja i reosiguranja);   3. humanitarnog karaktera (aktivnosti Crvenog krsta, religiozne usluge i sl).  Porez  na  dohodak  građana  država  članica  EU,  takođe,  nije  bio  predmet  poreske  harmonizacije, tako da je uređenje ovog poreza ostalo u nadležnosti država članica. Jedini izuzetak  bilo  je donošenje direktive o oporezivanju dohotka  od  kamate rezidenata  države  članice,  koja  je  ostvarena i isplaćena u drugoj državi članici EU, jer ova direktiva ima direktan uticaj na suzbijanje  poreske  utaje,  eliminisanje  štetne  poreske  konkurencije  i  uklanjanje  smetnji  koje  su  narušavale  slobodnu konkurenciju na unutrašnjem tržištu. Međutim, iako ne postoji harmonizacija zakona o  porezu na dohodak građana država članica EU, gotovo sve države, osim nekoliko novih (Bugarska,  Rumunija,  Estonija,  Litvanija,  Letonija,  Češka,  i  Slovačka),  primenjuju  isti  ili  sličan  mehanizam  sistema  sintetičkog  poreza  sa  progresivnim  stopama.  Porast  sporova  od  strane  poreskih  obveznika  u  nacionalnim  sudovima  i  u  Sudu  pravde  EU  proteklih  godina,  najviše  se  odnosio  na  različit poreski tretman isplate dividendi rezidentu države članice, i na probleme u oporezivanju  zarada koju je u jednoj državi ostvaruju radnici rezidenti druge članice.  Glavni  motivi  koji  opredeljuju  nužnost  za  harmonizacijom  neposrednih  poreza  u  Evropskoj uniji su:  1. ujednačavanje  osnovnih  elemenata  poreza  na  dobit  korporacija  (poreski  obveznik,  poreska osnovica i poreska stopa);   2. harmonizacija poreskog tretmana dividendi;  3. eliminisanje  prepreka  kod  međukompanijskih  isplata  dividendi,  kamata  i  autorskih  naknada;  4. olakšavanje  grupisanja  kompanija  između  država  članica;  itd.  Postoje  dva  glavna  pitanja po kojima se poreski sistemi država članica uzajamno razlikuju:148  1)  Izbor  metode  za  eliminisanje  dvostrukog  pravnog  oporezivanja:  Dvostruko  pravno oporezivanje postoji kada se isto lice u vezi sa istim objektom (dohodak, dobit ili imovina)  oporezuje  istim  ili  sličnim  porezima  za  isti  period  od  strane  više  poreskih  vlasti  koje  su  istog  148 Dr Žarko Ristić, Fiskalna ekonomija i menadžment javnog sektora, Liber, Beograd, 2008. 

- 150 -

ranga.  Navedeni  izbor  podrazumeva  izbor  između  principa  neutralnosti  uvoza  kapitala  (capital  import neutrality — CIN) i principa neutralnosti izvoza kapitala (capital export neutrality — CEN).  Upotreba CIN principa označava da investicije iz različitih država treba da budu izložene jednakim  uslovima  konkurencije  na  tržištu  kapitala  u  određenoj  zemlji.  Akcenat  je  na  tome  ko  se  nalazi  u  ulozi  investitora  (tj.  potencijalni  investitor  treba  da  bude  ono  lice  koje  je  u  stanju  da  proizvede  robu  uz  najniže  troškove).  CIN  princip  pretpostavlja  primenu  metode  izuzimanja,  tj.  dohodak,  odnosno imovina, koji su prepušteni subjektivnom poreskom pravu zemlje izvora isključuju se iz  poreske osnovice u zemlji rezidentstva. CEN princip, s druge  strane, znači da investitor treba da  plati  isti  ukupan  iznos poreza,  nezavisno od toga da li  je  dobit  ostvarena  od  ulaganja u  domaćoj  zemlji  ili  u  inostranstvu.  CEN  princip  vezan  je  za  primenu  metode  kredita.  Zemlja  rezidentstva  prvo oporezuje svetski dohodak rezidentnog obveznika, a zatim dozvoljava da se porez plaćen u  zemlji  izvora  naznači  kao  kredit  na  račun  poreza  utvrđenog  na  svetski  dohodak.  Do  danas  nije  najjasnije  da  li  Komisija  Evropske  Zajednice  daje  primat  CIN  ili  CEN  principu,  odnosno  koja  od  pomenute dve metode dominira. Parent­Subsidiary direktiva ostavlja slobodu državama članicama  da se odluče između metode izuzimanja ili metode kredita.  2.  Izbor  metode  za  eliminisanje,  odnosno  ublažavanje  ekonomskog  dvostrukog  oporezivanja  raspodeljene  dobiti  korporacije  (dividendi):  Ovaj  izbor  podrazumeva  izbor  između  klasičnog  sistema  i  nekog  od  sistema  poreske  integracije.  U  klasičnom  sistemu,  korporacija se shvata kao poseban pravni entitet koji postoji zasebno od akcionara. Iz tog razloga,  prvo  se  oporezuje  dobit  korporacije  u  celosti,  a  zatim  se  dividenda  (raspodeljeni  deo  dobiti)  još  jednom oporezuje na nivou akcionara, porezom na dohodak fizičkih lica 

2.4.6. MERE HARMONIZACIJE NEPOSREDNIH POREZA U EVROPSKOJ UNIJI    Nojmarkov  izveštaj  iz  1962.  godine  predložio  je  da  svih  (tadašnjih)  šest  država  članica  usvoje  sistem  dvojnih  stopa  za  eliminisanje  ekonomskog  dvostrukog  oporezivanja  dividendi.  Najznačajniji  predlog  sadržan  u  Nojmarkovom  izveštaju  odnosio  se  na,  međutim,  uvođenja  jedinstvenog oblika poreza na promet — poreza na dodatu vrednost. Nekoliko godina kasnije, tj.  1970.  godine  u  Van  den  Tempelovom  izveštaju  predloženo  je  da  države  članice  usvoje  —  zbog  njegove  neutralnosti  i  poresko‐tehničke  jednostavnosti  —  klasičan  sistem  oporezivanja  dobiti  korporacije149.  U pokušaju da se na ovom planu nešto konkretno preduzme, Komisija Zajednice je 1975.  godine usvojila “Program za preduzimanje radnji i mera na planu oporezivanja”. U tom pogledu,  iste  1975.  godine  donet  je  nacrt  Direktive  o  harmonizaciji  sistema  poreza  na  dobit  korporacija,  sa  ciljem  da  se  eliminiše  enonomsko  dvostruko  oporezivanje  dividendi.  Imajući  u  vidu praksu (tadašnjih) devet država članica, od kojih su neke u međuvremenu prešle sa klasičnog  sistema na sistem imputacije, Komisija je odstupila i od Nojmarkovog, i od Van den Tempelovog  predloga,  i  predložila  introdukciju  sistema  delimične  imputacije.  U  trenutku  kada  je  Komisija  učinila takav predlog, među državama članicama jedino su Luksemburg i Holandija u tom pogledu  bile “autsajderi”, tj. jedino one nisu primenjivale sistem imputacije. Prema nacrtu Direktive, dobit  korporacije trebalo je da bude podvrgnuta porezu po stopi, koja bi se kretala u rasponu od 45% do  149 Dr Miroslav Prokopijević, Evropska unija, uvod, Službeni glasnik, Beograd, 2009. str.447. 

- 151 -

55%. Svaki akcionar — i rezidentni, i nerezidentni — trebalo je da ima pravo na poreski kredit u  iznosu između 45% i 55% poreza na dobit, iz koje su isplaćene dividende.  Među razlozima koji su opredelili ovaj predlog Komisije, ističu se posebno: potreba da se  obezbedi  neutralnost  kod  izbora  načina  finansiranja  investicija;  razvoj  tržišta  akcija;  uvođenje  jedinstvene  stope  poreza po odbitku  na  primljene dividende;  razlozi  pravičnosti;  i  dr. Ali, otpori  takvom  predlogu  bili  su  veoma  jaki,  prvenstveno,  zbog  fiskalnih  razloga,  jer  je  odobravanje  imputacionog  kredita  nerezidentnim  akcionarima  moglo  da  izazove  ozbiljnije  budžetske  probleme.  Zbog  toga,  nacrt  Direktive  iz  1975.  godine  nikada  nije  ni  bio  usvojen,  a  aprila  1990.  godine bio je i zvanično povučen.  Umesto prvobitno ambiciozno zamišljenog programa ubrzane harmonizacije sistema  poreza  na  dobit  korporacija,  Evropska  zajednica  se  ipak  opredelila  za  politiku  “manjih  koraka”  u  oblasti  harmonizacije  neposrednih  poreza.  Osnovna  ideja  sadržana  u  “Vodiču  za  oporezivanje  kompanija”  sastojala  se  u  tome  da  državama  članicama  treba  ostaviti  slobodu  da  same uređuju svoje poreske sisteme, uz ograničenje da se time značajnije ne naruši funkcionisanje  unutrašnjeg  tržišta  Unije.  Takav  novi  koncept  postepenog  ujednačavanja  nacionalnih  poreskih  propisa  u  domenu  neposrednih  poreza,  na  osnovi  principa  subsidijarnosti,  se  kasnije  pokazao  kao  politički prihvatljiviji pristup. Princip subsidijarnosti označava da Unija može da interveniše samo  ukoliko bi njenom akcijom ciljevi Ugovora o osnivanju bili potpunije i efikasnije postignuti nego da  svaka država članica deluje zasebno. U tom smislu, 1990. godine usvojene su Direktiva o spajanju  kompanija i Direktiva o međukompanijskoj isplati dividendi, kao i Arbitražna konvencija.  Godine  1984  Komisija  je,  takođe,  predložila  da  se  izvrši  harmonizacija  prenošenja  poslovnih  gubitaka,  iznela  je  predlog  o  prenošenju  gubitaka  unazad  na  tri  godine  i  prenošenju  gubitaka  unapred  na  neodređeno  vreme.  Ovaj  predlog  je,  donekle,  bio  u  sastavu  jednog  šireg  predloga o harmonizaciji poreske osnovice. Godine 1989. predložena je i Direktiva o zajedničkom  sistemu poreza po odbitku na prihode od kamata. Ovi predlozi su, međutim, i dalje ostali samo u  formi  nacrta.  S  druge  strane,  na  planu  poreza  na  dohodak  fizičkih  lica  do  sada  nije  preduzeta  nijedna  konkretna  mera.  Postoji  samo  jedan  predlog  Direktive,  koji  je  podnet  Savetu  Zajednice  krajem 1979. godine, a tiče se harmonizacije poreza na dohodak fizičkih lica s obzirom na potrebu  da  se  obezbedi  slobodno  kretanje  radnika  unutar  Unije.  Ali,  taj  predlog  je  već  1980.  godine  bio  povučen.  Godine  1993/94.  Komisija  je  ponovo  na  tom  planu  pokušala  da  preduzme  izvesne  korake, ali bez nekog većeg uspeha.  To pak znači  da  do 1990.  godine  praktično  nije  bilo nikakvih  konkretnijih  mera  na  planu harmonizacije neposrednih poreza u Evropskoj uniji. 

2.4.6.1. Rudingov izveštaj    Poseban  značaj  u  naporima  da  se  na  nivou  Unije  harmonizuju  neposredni  porezi  ima  izveštaj  koji  je  marta  1992.  godine  sačinila  grupa  nezavisnih  stručnjaka  predvođena  bivšim  holandskim  ministrom  finansija,  Ono  Rudingom.Rudingov  izveštaj  pokušao  je  da  odgovori  na  sledeća tri pitanja150: 

150 Dr žarko Ristić, Fiskalna ekonomija i menadžment javnog sektora, Liber, Beograd, 2008

- 152 -

1. Da  li  razlike  u  poreskim  sistemima  između  država  članica  mogu  da  prouzrokuju  velike  distorzije na unutrašnjem tržištu Unije, posebno imajući u vidu odluke o ulaganju kapitala i  uslove konkurencije?  2. Ukoliko se takve distorzije pojave, da li one mogu da budu eliminisane delovanjem tržišta i  poreske konkurencije između država članica ili je, pak, neophodna akcija na nivou Unije?  3. Koje  mere  na  nivou  Unije  treba  preduzeti  da  bi  se  eliminisale  ili  ublažile  navedene  distrorzije?  Rudingov  komitet  stručnjaka  je  uočio  značajne  poreske  razlike  između  država  članica  u  pogledu  sistema  poreza  na  dobit  korporacija;  načina  na  koji  se  pruža  olakšica  za  dvostruko  oporezivanje  dobiti  ostvarene  u  drugoj  državi  članici;  definisanja  poreskih  osnovica  i  poreskih  olakšica;  poreskih  stopa;  postojanja  slobodnih  zona  u  cilju  unapređivanja  investicija;  itd.  U  ispitivanju ovih razlika i pokušajima da se one što je moguće više prevaziđu, poreski eksperti su  insistirali  na  poštovanju  sledeća  tri  principa:  (1)  princip  zemlje  izvora  dohotka,  (2)  princip  nediskriminacije, i (3) princip reciprociteta (do ut des pnincip). U Rudingovom izveštaju, istaknuti  su zadaci u pravcu harmonizacije neposrednih poreza:  a)  Grupa  poreskih  stnučnjaka  dolazi  do  zaključka  da  zemlje  izvora  treba  što  hitnije  da  ukinu  poreze  o  odbitku  na  dividende,  koje  filijala  isplaćuje  matičnoj  kompaniji  u  drugoj  državi  članici.  b)  Komitet  se,  pri  tome,  nije  izričito  opredelio  ni  za  jednu  od  metoda  za  eliminisanje  dvostrukog  pravnog  oporezivanja.  Ali,  preovlađuje  stanovište  da  je  u  administrativnotehničkom  smislu  jednostavnija  metoda  izuzimanja,  koja  implicira  primenu  principa  neutralnosti  uvoza  kapitala.  S  druge  strane,  Rudingov  komitet  je  opravdano  ocenio  da  pojedine  države  članice  već  dugi  niz  godina  primenjuju  metodu  kredita  (Irska,  Portugalija,  Španija  i  Velika  Britanija),  te  da  neće biti spremne da tako lako napuste ovu metodu. Zbog toga su poreski stručnjaci okupljeni u  Rudingovom  komitetu  izrazili  svoje  verovanje  da  je  moguće  da  se  obe  metode  ravnopravno  primenjuju na području Unije.  c) U izveštaju se navodi da transferne cene treba da budu odneđene uz primenu koncepta  “van dohvata ruke”, kao i da sve države članice treba što pre da ratifikuju Arbitražnu konvenciju o  eliminisanju  ekonomskog  dvostrukog  oporezivanja,  u  vezi  sa  transfernim  cenama  između  povezanih preduzeća.  Da  bi  se  sprečila  prekomerna  poreska  konkurencija  između  država  članica,  pred1aže  se  fiksiranje minimalne stope poreza na dobit korporacija, na nivou koji ne može biti niži od 30%, i  najviše stope u iznosu od 40% (uključujući lokalni porez). Pošto aproksimacija poreskih stopa ima  značaja  samo  ukoliko  je  osnovica  za  oporezivanje  određena  na  sličan  način  u  svim  državama  članicama,  Rudingov  komitet  je  sugerisao  “minimalni  stepen  harmonizacije  osnovice  poreza  na  dobit  korporacija”.  U  tom  smislu,  Komitet  čini  brojne  predloge:  uvođenje  zajedničkih  pravila  za  obračun  amortizacije  osnovnih  sredstava  (izbor  između  pravolinijske  i  degresivne  metode);  ukidanje  posebnih  režima  amortizacije;  ujednačavanje  poreskog  tretmana  “goodwill­a”  i  ostalih  prava  intelektualne  svojine;  uvođenje  jedinstvenih  pravila  o  alokaciji  troškova  koje  ima  glavno  sedište uprave; uvođenje slobodnog, ali neopozivog izbora metode procenjivanja izlaza trgovačke  robe  i  pomoćnih,  odnosno  potrošnih  materijala  sa  zaliha  (LIFO  metoda,  FIFO  metoda,  metoda  prosečne cene, metoda bazičnih zaliha); itd. 

- 153 -

Međutim,  Komisija  Evropske  zajednice  smatrala  je  da  su  predlozi  koje  su  izneli  poreski  eksperti okupljeni u Rudingovom komitetu, u pogledu ujednačavanja poreskih stopa, osnovice za  oporezivanje  i  sistema  poreza  na  dobit  korporacija  često  iznad  nivoa  koji  bi  se  mogao  oceniti  “stvarnom potrebom” za Uniju, te da ih treba detaljnije ispitati. Mogla su se, između ostalih, čuti  mišljenja  da  ne  treba  administrativnim  putem  ograničavati  najvišu  poresku  stopu,  već  njeno  formiranje treba prepustiti delovanju tržišnih mehanizama. S druge strane, najniža stopa od 30%  ocenjena  je  kao  suviše  visoka,  pre  svega,  zbog  namere  nekih  država  članica  da  olakšaju  poreski  teret  za  mala  i  srednja  preduzeća.  Komisija  Evropske  zajednice  se,  ipak,  složila  sa  predlogom  Rudingovog komiteta da se na jedinstven način urede mere za sprečavanje utanjene kapitalizacije  (da  bi  se  izbeglo  prevaljivanje  dobiti  između  država  članica),  kao  i  da  eliminisanje  ekonomskog  dvostrukog oporezivanja koje nastaje u vezi sa transfernim cenama treba nužno da bude praćeno  postupkom uzajamnog sporazumevanja između država članica.    2.4.6.2. Preporuke Komisije, Zajednice i Montijev dokument    Uviđajući  da  je  izuzetno  teško  da  se  Savet  Zajednice  “natera”  da  usvoji  direktive  o  harmonizaciji  neposrednih  poreza,  Komisija  Zajednice  je  u  toku  poslednjih  nekoliko  godina  ponovo  pokušala  da  nešto  preduzme  na  tom  planu.  Zbog  potrebe  brzine,  efikasnosti  i  subsidijarnosti,  1994.  godine  donete  su  dve  preporuke  koje,  međutim,  nemaju  obavezujući  karakter, i to o poreskom tretmanu lica koja su rezidenti jedne države članice, a ostvaruju prihode  u drugoj državi članici, kao i o poreskom tretmanu malih i srednjih preduzeća.  Preporuka  o  poreskom  tretmanu  nerezidentnih  lica  zasniva  se  na  tri  osnovna  principa:  1. Nerezidenti  moraju  da  uživaju  isti  poreski  tretman  (izloženost  njihovog  dohotka  istoj  poreskoj stopi, korišćenje istih poreskih olakšica i dr.) kao i rezidenti države članice na čijoj  teritoriji  su  nerezidentna  lica  zaposlena,  odnosno  gde  obavljaju  poslovnu  aktivnost,  pod  uslovom da najmanje 75% svog ukupnog dohotka ostvaruju u toj zemlji.  2. Zemlja rezidentstva može da odbije da svojim rezidentima koji ostvaruju dohodak i u nekoj  drugoj državi odobri poreske olakšice (odbitke ili poreski kredit), ukoliko oni veé uživaju  iste takve olakšice u državi članici u kojoj obavljaju poslovnu aktivnost.  3. Preporuka  se  odnosi  samo  na  tzv.  “aktivni”  dohodak  fizičkih  lica  (zarada,  prihod  od  obavljanja samostalne delatnosti).  Preporuka  o  poreskom  tretmanu  malih  i  srednjih  preduzeća  naglašava  odsustvo  neutralnosti  kod  oporezivanja  neinkonporisanih  oblika  poslovanja,  u  poređenju  sa  društvima  kapitala.  Društva  lica  (ortačko  društvo)  su  obično  izložena  primeni  progresivnog  poreza  na  dohodak  građana,  dok  su  društva  kapitala  podvrgnuta  proporcionalnoj  stopi  poreza  na  dobit  korporacija.  Preporuka  poziva  države  članice  da  razmotre  mogućnost  da  se  malim  i  srednjim  preduzećima  pruži  pravo  opcije  za  oporezivanje  porezom  na  dobit  korporacija  umesto  porezom  na  dohodak  fizičkih  lica,  ili  da  se,  makar,  ispita  mogućnost  snižavanja  stope  poreza  na  dohodak  fizičkih lica za onaj deo dobiti, koji mala i srednja preduzeéa reinvestiraju u poslovnu aktivnost. 

- 154 -

Najnoviji  dokument  Komisije  Zajednice  je  Montijev  dokument  iz  1996.  godine.  Ovaj  dokument upozorava na nepravičnu poresku konkurenciju između država članica i, zbog toga, na  moguću  “fiskalnu  degradaciju”,  tj.  eroziju  poreske  osnovice.  Komisija  predlaže  da  se,  u  cilju  umanjenja  poreskog  tereta  na  činioce  rada  (tj.  opterećenje  plata),  povećaju  stope  poreza  na  dodatu vrednost, kao i da se uvedu neki novi porezi (npr. ekološki porezi).  Član  99.  Ugovora  o  osnivanju  daje  pravni  osnov  za  harmonizaciju  posrednih  poreza  (poreza  na  promet  i  akciza).  On  predviđa  da  harmonizacija  posrednih  poreza  predstavlja  neophodan preduslov za uspostavljanje i funkcionisanje unutnašnjeg (jedinstvenog) težišta Unije.   a)  Direktive  o  porezu  na  dodatu  vrednost:  Porez  na  dodatu  vrednost  predstavlja  indirektni  porez,  koji  u  krajnjoj  instanci  ne  stvara  poreski  teret  privrednim  subjektima,  jer  se  prevaljuje  na  krajnje  potrošače.  PDV  je  u  velikoj  meri  harmonizovan  na  nivou  EU.  Šestom  direktivnom EU detaljno su precizirani principi koje treba uvažavati u definisanju elemenata ovog  poreskog oblika (EU model PDV)151.    Postupak  harmonizacije  kod  poreza  na  promet,  gde  su  do  sada  ostvareni  najveći  konkretni  rezultati,  odvijao  se u  dve  faze.  U  prvoj fazi, koja  je bila  započeta 1967. godine,  Savet  Evropske zajednice je doneo veći broj direktiva,koje su imale za cilj da obezbede harmonizovano  oporezivanje  prometa  u  državama  članicama.  Ovim  direktivama  su  dotadašnji  kumulativni  svefazni  porezi  na  promet  koji  su  postojali  u  Nemačkoj,  Italiji,  Belgiji,  Holandiji  i  Luksemburgu  odnosno  jednofazni  porezi  na  promet  u  Danskoj,  Velikoj  Britaniji  i  Irskoj  bili  zamenjeni  jedinstmenim poreskim oblikom, tj. porezom na dodatu vrednost. U pitanju je neto svefazni porez  na promet. Ovaj porez se naplaćuje u svakoj fazi prometnog ciklusa, ali tako da pogađa samo onu  vrednost koja je u toj fazi dodata od strane obveznika.  Dodata vrednost je vrednost koju proizvođač, lice koja pruža uslugu, trgovac na veliko ili  trgovac  na  malo  dodaje  sirovinama  i  drugim  inputima  (izuzev  rada)  pre  nego  što  proda  nov  proizvod ili izvrši uslugu. Dodata vrednost je, dakle, razlika između vrednosti outputa i vrednosti  inputa.  Porez  na  dodatu  vrednost  obeležava  niz  prednosti,  medu  kojima  su:  veća  izdašnost,  efikasnost  u  suprotstavljanju  poreskoj  evaziji,  neutralnost  u  spoljnotrgovinskim  transakcijama,  sposobnost da se oporezuju usluge, i dr.  Prva faza je okončana donošenjem i implementacijom  šeste direktive Saveta Evropske  zajednice  (77/388/EEC)152  iz  1977.  godine,  koja  je  pružila  osnov  za  usklađivanje  osnovnih  elemenata zakonskog opisa poreskog činjeničnog stanja kod poreza na dodatu vrednost (poreski  obveznik, poreski objekat, poreska osnovica, poreska oslobođenja, mehanizam poreskog kredita,  posebni  režimi  oporezivanja).  Međutim,  razlike  između  nacionalnih  poreskih  sistema  u  pogledu  broja  i visine poreskih  stopa i dalje postoje. Poreski obveznik je svako domaće i strano pravno  i  fizičko  lice  koje,  u  okviru  redovnog  i  samostalnog  obavljanja  delatnosti,  vrši  isporuku  dobara  i  pružanje usluga, kao i lice koje uvozi dobra.  Šestom  direktivom  je,  dakle,  predviđeno  da  se  porez  na  dodatu  vrednost  primenjuje  na  isporuku  dobara  i  pružanje  usluga  (u  okviru  obavljanja  delatnosti),  koje  poreski  obveznik  izvrši  na  teritoriji  države  članice  uz  naknadu,  kao  i  na  uvoz  dobara.  Poresku  osnovicu  čini  naknada  za 

151 Dr Miroslav Prokopijević, Evropska unija, uvod, Službeni glasnik, Beograd, 2009. str.397. 

152 Knechfle A., Arnold: Basic Problems in International Fiscal Law, HFL Publishers Ltd., London 1977. 

Liebman M., Howard — Patten M., Russell: European 

- 155 -

isporuku  dobara,  odnosno  za  pružanje  usluga,  a  kod  uvoza  vrednost  uveženog  dobra  (koja  uključuje carine, druge uvozne dadžbine i akcize).  Šesta  direktiva  predviđa  dve  vrste  oslobođenja  od  poreza  na  dodatu  vrednost:  (1)  oslobođenja  koja  daju  pravo  na  odbitak  prethodno  plaćenog  poreza  (npr.  kod  izvoza)  i  (2)  oslobođenja  bez  prava  na  odbitak  prethodno  plaćenog  poreza  (npr.  kada  je  iz  poreskotehničkih  razloga uveden poseban indirektan porez /npr. Kod bankarskih usluga, usluga osiguranja, usluga  prometa nepokretnosti  i dr./, kao i kada javni  interes nalaže da se  porez  na dodatu vrednost ne  plaća /npr. nauka, kultura, zdravstvo, socijalna zaštita i dr./). Suština poreza na dodatu vrednost  je u tome da se od poreza koji se obračunava pri isporuci dobara, odnosno pružanju usluga može  da  odbije  porez  plaćen  na  input.  Pravo  na  odbitak  ne  pripada  jedino  krajnjem  potrošaču,  koji  zapravo snosi teret ovog poreza. Šesta direktiva predviđa tri posebna režima u sistemu poreza na  dodatu vrednost, i to za mala preduzeća, poljoprivrednike i turističke prevoznike.  Za male preduzetnike predviđeno je poresko oslobođenje (bez prava na odbitak), ukoliko  je obveznikov godišnji ukupan prihod manji od 5.000 ECU. Za poljopnivrednike, Dinektiva uvodi  tzv. zajedničku proporcionalnu stopu (tj. isporuke koje vrši poljoprivrednik su oslobođene, ali mu  se  daje  kompenzacija  u  vidu  proporcionalne  stope  sa  kojom  može  da  prebije  porez  na  dodatu  vrednost koji je platio pri nabavkama).  Druga  faza  ostvarivanja  harmonizacije  u  oblasti  poreza  na  dodatu  vrednost  obuhvata  mere kojima se uklanja fiskalna kontrola na granicama između država članica. S obzirom da je cilj  Zajednice  bio  uspostavljanje  jedinstvenog  unutrašnjeg  tržišta  do  kraja  1992.  godine,  Komisija  je  1985.  godine  pripremila  tzv.  Belu  knjigu  (White  Paper),  u  kojoj  je  dat  plan  uklanjanja  fizičkih,  tehničkih i poreskih barijera na granicama između država članica. U tom smislu, učinjen je predlog  da se, kada su u pitanju komercijalne isporuke iz jedne u drugu državu članicu, ustanovi klinički  mehanizam na nivou Unije, koji bi obezbedio da se porez koji je naplaćen u zemlji‐izvoznici može  odbiti kao poreski kredit u zemlji‐uvoznici. Na taj način, prestao bi da važi princip odredišta robe  (destination principle), koji se inače redovno primjenjuje u međunarodnoj razmeni.  Pošto  je  Savet  Zajednice  smatrao  da  prelazak  na  sistem  oporezivanja  u  skladu  sa  principom zemlje porekla (origin principle) zahteva određeni vremenski period, ustanovljen je tzv.  “prelazni režim”. U tom smislu, Savet je u toku 1991. i 1992. godine usvojio tri direktive:  1.  Direktiva  o  ukidanju  poreskih  barijera  ‐  (91/680/EEC)  je  značajno  izmenila  šestu  direktivu,  kada  je  reč  o  režimu  poreza  na  dodatu  vrednost  kod  “intrakomunitarnih  transakcija”.  Uveden  je prelazni  period (1.  januar  1993. godine do 31.  decembar  1996.  godine),  u  kojem  je, u  načelu,  zadržan  princip  odredišta  kod  “intra‐komunitarnih  transakcija”,  ali  se  uklanjaju  poreske  barijere na granicama između država članica (npr. poreska prijava se ne podnosi viče carini, već  lokalnim poreskim vlastima). Po isteku ovog prelaznog perioda, trebalo je da se prede na “konačni  sistem  poreza  na  dodatu  vrednost”.  On  je  bio  zamišljen  kao  sveobuhvatni  sistem  zasnovan  na  principu  porekla,  što  znači  da  bi  nabavke  trebalo  da  se  oporezuju  u  državi  članici  u  kojoj  su  izvršene,  sa  pravom  da  se  tako  plaćen  porez  odbije  u  drugoj  državi  članici.  Države  čalanice  bi  medusobno  prebijale  iznose  poreskog  kredita  preko  svojevnsnog  klirinškog  mehanizma,  zasnovanog  na  makroekonomskom  pristupu.  Međutim,  Savet  nije  preduzeo  nijednu  konkretnu  meru  u  pravcu  prelaženja  na  ovaj  konačni  sistem  do  isteka  planiranog  roka  (tj.  do  kraja  1996.  godine), pa se prelazni režim produžio. Istina, prelazni režim je ocenjen kao previše komplikovan,  jer  je,  ilustracije  radi,  predviđao  25  različitih  pravila,  koja  su  određivala  mesto  u  kojem  bi 

- 156 -

transakcija trebalo da se oporezuje. Novi sistem poreza na dodatu vrednost trebalo bi da bude što  jednostavniji i da obezbedi jednak tretman svim transakcijama koje se obavljaju na unutrašnjem  tržištu  Unije.  Komisija  Zajednice  je  predloži1a  da  jedino  mesto  oporezivanja  bude  mesto  registracije obveznika, tako što bi se porez uvek plaćao u državi članici u kojoj je poreski obveznik  registrovan, a, takođe, i pravo na odbitak poreza plaćenog na input trebalo bi da se realizuje samo  u  toj  zemlji.  Međutim,  namera  da  se  uspostavi  zajednički  sistem  poreza  na  dodatu  vrednost  podrazumevala  je  potrebu  da  se  harmonizuju  ne  samo  stope  poreza  na  dodatu  vrednost,  već  i  mnogi  drugi  aspekti  poreza  na  dodatu  vrednost  (npr.  pravo  na  odbitak,  poreska  oslobođenja,  posebni režimi i dr.).  2.  Direktiva  o  pojednostavljenju  postupka  u  prelaznom  periodu  ‐  (92/111/EEC)  imala je za osnovni cilj da pojednostavi, odnosno olakša postupak utvrđivanja i naplate poreza na  dodatu vrednost u prelaznom periodu.  3.  Direktiva o  približavanju  stopa  poreza  na  dodatu  vrednost ‐  (92/77/EEC)  ima  za  cilj da približi (ne nužno i da ujednači) stope poreza na dodatu vrednost. Standardna stopa je za  sve  države  članice  postavljena  tako  da  u  prelaznom  periodu  ne  sme  da  bude  niža  od  15%,  povišene stope su ukinute, a dopuštena je primena samo jedne ili najviše dve snižene stope, koje  ne smeju da budu manje od 5%. Uz to, snižene stope mogu da se primenjuju samo na taksativno  navedene proizvode (npr. prehrambeni proizvodi, voda, lekovi, medicinska oprema, knjige i druge  publikacije,  usluge  u  oblasti  saobraćaja,  usluge  u  kulturi  i  sportu,  usluge  u  socijalnoj  zaštiti,  isporuka dobara i pružanje usluga u poljoprivredi i dr.).  b)  Direktive  o  akcizama:  Sistem  akciza  u  Evropskoj  uniji  stupio  je  na  snagu  1.  januara  1993.  godine. On  obuhvata  selektivne potrošne poreze na naftne  derivate, duvanske proizvode  i  alkoholna  pića.  Države  članice  mogu  da  uvode  akcize  i  na  neke  druge  proizvode  (ako  to  nalažu  određeni  razlozi  —  npr.  fiskalni,  ekološki  i  dr.),  pod  uslovom  da  to  ne  prouzrokuje  dodatne  formalnosti  u  obavljanju  trgovine  između  država  članica.  Harmonizacija  akciza  u  okvirima  Unije  bazira se na ukupno osam direktiva iz 1992. godine, koje su grupisane u tri celine.  Akcize  predstavljaju  specifičan  porez  na  potrošnju  ograničenog  broja  proizvoda  (naftni  derivati, duvanske prerađevine, alkoholna i bezalkoholna veštačka pića, kafa, luksuzni proizvodi i  drugo).  Na  nivou  EU  postignut  je  relativno  skroman  nivo  harmonizacije  akciza,  kako  u  pogledu  proizvoda  na  koje  se  akciza  plaća  tako  i  u  pogledu  stopa  akciza  tako  da  su  prisutne  ne  baš  zanemarljive razlike. lako je Srbija učinila značajne napore da sistem akciza uredi na način kako se  to  uradi  u  državama  članicama  EU,  valja  reći  da  su  prisutne  razlike  ne  samo  u  pogledu  načina  iskazivanja  stope  akciza  i  grupe  proizvoda  na  koje  se  akciza  plaća  već  i  u  pogledu  visine  stopa  akciza.  Generalno,  obveznik  akciza  je  lice  koje  se  bavi  prometom  akciznih  proizvoda.  Sistemu  akciza nije imanentno postojanje poreskih izuzetaka (retko se uvode i vrlo su specifični), jer je reč  o  fiskalno  veoma  izdašnom  i  striktno  definisanom  poreskom  obliku.  Stope  akciza  se  mogu  iskazivati ad valorem ili po specifičnoj stopi (apsolutni iznos domće valute po određenoj mernoj  jedinici — po litru, kilogramu, toni, paklici, flaši i sl.).           

- 157 -

Tabela 5. Učešće akciza i PDV u maloprodajnoj ceni bezolovnog benzina i cigareta  (u %) 153  DRŽAVA  BEZOLOVNI BENZIN  CIGARETE  Nemačka 

62,21% ‐ 64,79% 

74,52% 

Irska 

55,78%‐64,91% 

78,36% 

Češka 

54,27% 

60,8% 

Bugarska 

49,09% 

64,39% 

Hrvatska 

39,05% 

55,96% ‐ 72,53% 

Srbija 

51,95% 

26,13%‐33,6% 

Izvor: The 2004 index of economic freedom, gl. 2, str. 34.    Direktiva  Saveta  Zajednice  o  opštim  aranžmanima  za  proizvode  koji  su  podvrgnuti  akcizama,  kao  i  o  držanju  (upravljanju),  kretanju  i  kontroli  takvih  proizvoda  (92/12/EEC)  se  nalaze  u  prvoj  grupi.  Ova  Direktiva  poznatija  je  pod  imenom  Horizontalna  direktiva.  Ona  predviđa  da  poreska  obaveza,  o  pravilu,  nastaje  u  momentu  proizvodnje  dobra  na  teritoriji  Evropske  unije,  odnosno  u  trenutku  njegovog  uvoza  na  područje  Unije.  Direktiva  ne  definiše  pojam  proizvodnje,  već  prepušta  državama  članicama  da  same  odrede  pravila  koja  se  tiču  proizvodnje,  prerade  i  držanja  proizvoda  koji  podležu  akcizama.  Uvoz  akciznog  proizvoda  sa  teritorija  koje  su  isključene  iz  pojma  teritorije  Unije  (npr.  određena  ostrva)  se,  takođe,  smatra  uvozom koji daje povoda za oporezivanje. Iako je definicija oporezivog događaja prilično jasna (tj.  proizvodnja ili uvoz), nastupanje nekog od ova dva događaja ne mora nužno da dovede do naplate  akcize.  Nastanak  poreske  obaveze  može  da  se  odloži  do  momenta  puštanja  dobra  u  potrošnju,  odnosno obaveza nastaje tek onda kada akcizni proizvod napusti akcizno skladište.  Akcizno  skladište  je  prostor  (mesto)  u  kojem  fizičko  i  pravno  lice,  koje  je  ovlašćeno  od  strane nadležnog organa  države  č1anice  na  čijoj teritoriji  se takvo  sk1adište nalazi (tj. ovlašćeni  čuvar  akciznog  sk1adišta),  može  da  proizvodi,  prerađuje,  drži,  prima  ili  otprema  (odašilja)  proizvode  koji  podležu  akcizama,  a  da,  pri  tome,  poreska  obaveza  ne  nastane.  Takva  mogućnost  naziva  se  tzv.  “odloženi  aranžman”.  Poreska  obaveza  će  da  nastane  tek  u  momentu  kada  dobro  napusti  sistem  akciznih  sk1adišta  (pa,  čak,  i  u  situaciji  kada  proizvod  napusti  skladište  bez  prethodnog ispunjenja neophodnih formalnosti).  Kretanje akciznih proizvoda mora da bude praćeno odgovarajućim dokumentima, koja se  sačinjavaju  u  četiri  istovetna  primerka  (dva  primerka  za  pošiljaoca  robe,  jedan  primerak  za  primaoca  robe  i  jedan  primerak  za  nadležni  poreski  organ  države  članice  koja  je  zemlja  odredišta).  Oporezivanje akciznih proizvoda zasniva se, u načelu, na primeni principa odredišta robe,  time  se  obezbeđuje  da  izvoz  ne  bude  oporezovan.  Jedino  za  dobra  koja  fizička  lica  uvoze  za  sopstvenu  potrošnju  važi  drugi  pnincip,  prema  kojem  se  akciza  obračunava  i  naplaćuje  u  državi  članici u kojoj je proizvod nabavljen (princip porekla). Ali, pojam “sopstvene potrošnje” ima svoja 

153 Prof.dr B. Raičević, Prof.dr S. Randelović, Analiza visine poreza u Srbiji, Beograd, 2007. 

 

  - 158 -

ograničenja  i  teško ga  je jasno definisati.  Direktiva predviđa  obavezu  obračuna  akcize  u situaciji  kada se akcizni proizvodi pušteni u potrošnju u jednoj državi č1anici, isključivo iz komercijalnih  razloga,  drže  u  drugoj  državi  članici.  Zbog  toga,  Direktiva  propisuje  minimalne  količine  akciznih  proizvoda (npr. 800 cigareta, 90 litara vina i dr.), koji isključuju postojanje komercijalnih razloga”.  Horizontalna  direktiva  predviđa  oslobođenja  od  plaćanja  akcize  u  slučajevima  isporuka  akciznih proizvoda diplomatskim i konzularnim predstavnicima, međunarodnim organizacijama,  kao i članovima takvih organizacija (u okvirima propisanih limita), vojsci neke od država članica;  itd.  U drugoj grupi nalaze se tn direktive o harmonizaciji strukture akciza na naftne derivate,  alkoholna pića i duvanske proizvode. Ove direktive su poznatije pod nazivom Strukturne direktive  (92/81/EEC, 92/83/ /EEC i 92/78/EEC).  U  trećoj  grupi  su  četirii  direktive  o  aproksimaciji  (prib1ižavanju)  stopa  akciza  koje  pogađaju  akcizne  proizvode.  U  praksi  su  ove  direktive  poznatije  kao  Direktive  o  stopama  (92/82/EEC,92/84/EEC,  92/79/EEC  i  92/89/EEC).  Najniže  stope  akciza  su:  337  ECU  za  olovni  benzin,  287  ECU  za  bezolovni  benzin,  245  ECU  za  naftu,  100  ECU  za  tečni  gas,  itd.  Portugaliji,  Grčkoj  i  Luksemburgu  je  dopušteno  da,  na  određenim  delovima  svoje  teritorije,  primene  i  niže  stope.  Savet  Zajednice  ima  obavezu  da  svake  dve  godine  preispita  iznose  najnižih  stopa  akciza  (počev od 31. decembra 1994. godine), imajući po tome u vidu potrebu da se obezbede “pravilno  funkcionisanje  unutrašnjeg  tržišta  Unije,  realna  vrednost  stopa  akciza,  kao  i  širi  ciljevi  koje  postavlja Ugovor o osnivanju.” Za ona mineralna ulja za koja nije posebno određen nikakav iznos  akcize  u  Direktivi  92/82/EEC,  Strukturna  direktiva  predviđa  da  će  mineralno  ulje  da  bude  izloženo akcizi jedino ukoliko postoji namera da se ono prodaje ili koristi kao gorivo za grejanje ili  motorno gorivo.  Strukturna  direktva  o  naftnim  derivatima  sadrži,  takođe,  odredbe  o  poreskim  oslobođenjima koja mogu da budu obavezna (npr. za gorivo koje se koristi za komercijalne letove i  brodske linije) i fakultativna (npr. za gorivo koje ima povoljne eko1oške efekte).  Strukturna  direktiva  o  alkoholu  i  alkoholnim  pićima  (92/83/EEC)  pravi  nazliku  između  različitih  vrsta  pića  —  piva,  vina,  žestokih  pića  i  ostalih  alkoholnih  pića.  Osnovicu  za  obračun  akcize  čini  količina  čistog  alkohola  u  određenom  proizvodu.  Propisane  su  specifične  stope,  dok  Direktiva o stopama (92/84/EEC) utvrđuje minimalne iznose ovih stopa. Ilustracije radi, akciza za  pivo  iznosi  0,748  ECU  po  Plato  hektolitarskom  stepenu,  odnosno  1,87  ECU  po  hektolitarskom  stepenu  jačine  alkohola  u  pivu;  0  ECU  za  obična  i  penušava  vina;  550  ECU  za  žestoka  pića;  itd.  Strukturna direktiva dopušta, uz to, državama članicama da mogu da primene i niže stope akciza,  ali  koje  ne  mogu  da  budu  niže  od  55%  redovne  stope  u  datoj  državi  članici,  u  zavisnosti  od  godišnje  proizvodnje  piva  koju  ima  određena  pivara.  Poreska  olakšica,  u  vidu  snižene  poreske  stope, odobrava se jedino onim pivarama koje proizvode manje od 200.000 hl piva godišnje (tzv.  male pivare).  Države članice mogu da oslobode od akcize i pivo, odnosno vino  koje je proizvelo fizičko  lice,  pod  uslovom  da  pivo  i  vino  troše  neposredno  i  isključivo  proizvođač,  č1anovi  njegove  porodice  ili  njegovi  gosti  (slučajevi  sopstvene  potrošnje).  Alkohol‐etanol  koji  se  koristi  kao  reprodukcjoni  materijal,  treba  da  bude  neoporezovan.  U  Strukturnoj  direktivi  o  duvanskim  proizvodima (92/78/EEC) predviđeno je oporezivanje cigareta, cigara, cigarilosa i duvana za lulu.  Direktiva  ne  pominje  duvan  za  ušmrkavanje  (burmut)  i  duvan  za  žvakanje,  pa  se  može  izvesti 

- 159 -

zak1jučak  da  su  ovi  duvanski  proizvodi  oslobođeni  od  poreza.  Proizvođač  ima  pravo  da  odredi  maksimalnu maloprodajnu cenu za svaki od duvanskih proizvoda, kao i za svaku državu č1anicu u  kojoj  će  takav  proizvod  da  bude  pušten  u  potrošnju.  U  Direktivama  je  došlo  do  izražaja  kompromis između zemalja u kojima se uzgaja jeftin duvan i zemalja koje su uvoznice duvanskih  proizvoda.  Države  članice  imaju  slobodu  da  na  cigarete  primenjuju  ili  ad  valorem  akcizu,  obračunatu  na  bazi  maksimalne  maloprodajne  cene,  ili  specifičnu  akcizu  obračunatu  na  količinu  proizvoda,  ili,  pak,  kombinaciju  ad  valorem  i  specifične  akcize,  pod  uslovom  da  ukupna  stopa  akcize ne bude manja od 57% maloprodajne cene one vrste cigareta za kojom je tražnja najveća.  Posebne  minimalne  stope  (ad  valorem,  specifične,  ili  u  kombinaciji)  predviđene  su  za  cigare,  cigarilose i duvan za lulu. 

2.5. POREZ NA DODATU VREDNOST  2.5.1. DEFINICIJA PDV    Porez na dodatu vredenost ne opterećuje celokupan promet, već samo dodatu vrednost, i  obračunava  se  u  svakoj  fazi  prometnog  ciklusa,  s  tim  da  kad  god  proizvod  ili  usluga  prelazi  iz  jedne  u  drugu  fazu  prometa  plaća  se  samo  porez  na  iznos  dodate  vrednosti.  Dodatu  vrednost,  prema  tome,  čini  novostvorena  vrednost  ili  razlika  u  ceni  između  nabavne  i  prodajne  cene  u  prometnom  ciklusu  ‐  provizija  ili  marža.  Zbog  toga  je  PDV  postao  najpopularniji  oblik  oporezivanja  prometa  proizvoda  i  usluga,  koji  se  primenjuje  u  poreskim  sistemima  država  različitih  nivoa  privredne  razvijenosti  u  kojima  se  primenjuje  živi  oko  četiri  milijarde  ljudi  ili  preko 70% svetskog stanovništva.  2.5.1.1. METODE OBRAČUNA I OBLICI PDV    Postoje  dve  osnovne  metode  obračuna  PDV,  direktna  i  indirektna.  Direktna  metoda  pretpostavlja  neposredno  određivanje  dodate  vrednosti,  koja  predstavlja  poresku  osnovicu.  Ova  metoda  se,  međutim,  uglavnom  ne  primenjuje,  zbog  mogućih  proizvoljnosti  i  otežane  primene  u  uslovima većeg broja stopa PDV.154  U EU, kao i u najvećem broju zemalja, u primeni je potrošni oblik PDV, koji se primenjuje  prema načelu odredišta, a iznos poreske obaveze izračunava se pomoću kreditne metode.  S druge strane, indirektna metoda nema za cilj da utvrdi dodatu vrednost, tj. osnovicu za  oporezivanje,  već  nastoji  da  se  odmah  izračuna  poreska  obaveza.  Poreski  obveznik  je  dužan  da  obračuna  porez  na  isporuku  dobara  i  na  pružanje  svojih  usluga,  a  zatim  ima  pravo  da  od  tog  iznosa  odbije  porez  koji  je  njegov  prethodnik  u  prometnom  lancu  (tj.  lice  od  kojeg  je  nabavio  inpute)  iskazao  u  fakturi  (to  je,  zapravo,  porez  koji  je  obveznik  platio  kroz  nabavnu  cenu).  Ova  metoda  se zbog  toga  zove metoda fakture (ili metoda poreskog  kredita).  Obuhvat  PDV određuju  tri različite odrednice. Tako se razlikuju tri različita oblika PDV:   1) proizvodni oblik PDV‐a,   2) dohodovni oblik PDV‐a i   154 Dejan Popović, Nauka o porezima i poresko pravo, COLPI, Budimpešta, i Savremena administracja, 

Beograd, 1997. str. 786‐790. 

- 160 -

3) potrošni oblik PDV‐a.  Svaki oblik PDV može se zasnivati na dva načela:   1) načelo porekla i   2) načelo odredišta.  Oporezivanje dodate vrednosti prema načelu odredišta znači da se PDV plaća tamo gde se  dobro  troši.  Tako  izvozni  dobra  napuštaju  zemlju  oslobođena  PDV,  ali  se  oporezuju  u  zemlji  u  kojoj se troše. Na taj način uvezeni i domaći proizvodi ravnopravno su konkurentna na domaćem  tržištu (neutralnost oporezivanja je glavno polazište modela PDV).  Za obračun obaveze PDV mogu se primeniti tri metode:   1) metoda sabiranja,   2) metoda oduzimanja i  3) kreditna metoda.  Metodom sabiranja dodata vrednost se utvrđuje kao zbir plaćanja za rad i kapital kojima  se  ona  stvara.  Tako  je  dodata  vrednost  kao  osnovica  PDV  jednaka  zbiru  nadnica,  renti,  kamata  i  neto profita.  Metodom  oduzimanja  dodata  vrednost  se  računa  kao  razlika  između  ukupne  prodaje  preduzeća i ukupnih kupovina, pa se na tako utvrđenu osnovicu primenjuje stopa PDV.  Kreditna metoda (ima najširu upotrebu danas).  Logičku  posledicu  zahteva  da  se  sve  transakcije  na  jedinstvenom  tržištu  tretiraju  na  isti  način  kao  i  transakcije  unutar  jedne  članice  je  predstavljalo  uvođenje  koncepta  jednog  mesta  oporezivanja.  Ovaj  princip  bi  predstavljao  „stožer"  novog  sistema  PDV.  kojom  se  ne  izračunava  dodata vrednost, već poreski obveznik iz računa za kupljene proizvode i korišćene usluge i računa  za prodate proizvode i izvršene usluge, direktno izračunava svoju obavezu za PDV. 

2.5.1.3. KONCEPT JEDNOG MESTA OPOREZIVANJA    Oporezivanje na jedinstvenom tržištu treba da se zasniva na komercijalnim transakcijama,  a  ne  na  fizičkom  praćenju  kretanja  dobara,  koje  nije  uvek  pouzdano.  Režim  je  dodatno  komplikovan, jer postoje posebni aranžmani za pojedine države, privremena odstupanja od opštih  pravila i dr.155  Kontrola  mora,  pri  tome,  da  se  zasniva  na  zajednički  utvrđenoj  metodologiji.  U  tom  kontekstu, značajnu ulogu ima Sistem razmene  informacija u vezi sa PDV, svojevremeno uveden  Uredbom o administrativnoj saradnji u oblasti PDV 218/92/EEC.  EK je oktobra 2003. godine obavestila članice o prioritetima u okviru strategije PDV, koja  će  se  sprovoditi  u  narednim  godinama  na  području  Unije.  Sačinjen  je,  naime,  strateški  program,  koji  je  imao  za  cilj  da  unapredi  funkcionisanje  zajedničkog  sistema  PDV  u  okviru  unutrašnjeg  tržišta Unije, imajući pri tome u vidu proširenje tog tržišta na 25 članica u 2004. godini (kasnije na  28  država,  nakon  uključivanja  Bugarske,Rumunije  i  Hrvatske).  Pre  svega,  poreske  obaveze  koje  imaju  trgovci  moraju  da  budu  pojednostavljene,  kako  bi  oni  bili  u  poziciji  da  mogu  da  iskoriste  pogodnosti  koje  nudi  jedinstveno  tržište  Unije.  Da  bi  to  moglo  da  se  postigne,  Komisija  ima  nameru da razvije ideju tzv. „one‐stop shop" sistema. U razvijanju takvog sistema, poseban značaj  ima  direktiva  koja  uređuje  oporezivanje  usluga  koje  se  pružaju  elektronski.  Sem  toga,  Komisija  155 Ana Jovanović, Fiskalna harmonizacija u Evropskoj uniji, Ekonomika‐SVEN, Niš, 2008. str.101. 

- 161 -

predlaže da se sistem PDV strukturira tako da prihodi od ovog poreza pripadnu onoj zemlji‐članici  EU koja je zemlja potrošnje. 

2.5.1.3. PREDMET OPOREZIVANJA    Predmet oporezivanja, prema Direktivi 2006/112/EZ, su:  1. promet proizvoda uz naknadu na teritoriji članice od strane poreskog obveznika;  2. nabavka  unutar  Unije  proizvoda  sa  naknadom  na  teritorije  članice  od  strane:  poreskog  obveznika  ili  pravnog  lica  koje  nije  obveznik,  kada  je  prodavac  lice  koje  nije  izuzeto  kao  mali preduzetnik;  3. poreskog  obveznika  ili  bilo  kojeg  lica  koje  nije  obveznik,  u  slučaju  nabavke  novih  transportnih sredstava, a čije druge nabavke ne podležu oporezivanju PDV;  4. poreskog obveznika ili pravnog lica koji nije obveznik, u slučaju akciznih proizvoda kada je  plativa akciza na nabavku unutar Unije u okviru teritorije države članice, saglasno Direktivi  92/12/EEZ, čije druge nabavke ne podležu oporezivanju PDV;  5. promet usluga sa naknadom u okviru članice od strane poreskog obveznika;  6. uvoz proizvoda.  U članu 5. Direktive navedena je definicija sredstava transporta koja služe za svhu prevoza  lica ili proizvoda (motorna vozila, plovni objekti vazdušne letilice određene nosivosti...).  U  istoj  Direktivi,  akciznim  proizvodima  definisani  su:  energetski  proizvodi,  alkohol  i  alkoholna pića i prerađeni duvan, ali ne i gas nabavljen preko sistema distribucije prirodnog gasa  ili električne struje u okviru teritorije Unije ili bilo kojim  sistemom mreže distribucije povezanim  sa ovim sistemom.  Direktivom su izuzeti od oporezivanja:  1. promet  proizvoda  unutar  Unije  od  strane  poreskog  obveznika  ili  pravnog  lica  koje  nije  obveznik, kada je nabavka tih proizvoda unutar teritorije članice oslobođena oporezivanja  u vezi sa međunarodnim transposrtom ili transakcijama koje se smatraju izvozom;  2. promet  proizvoda  unutar  EU,  koji  nisu  polovni  proizvodi  dela  umetnosti,  antikviteti  i  kolekcije, niti nova sredstva transporta ili akcizni proizvodi, od strane poreskog obveznika  za  svrhe  obavljanja  poljoprivredne  delatnosti,  šumarstva  i  ribolova,  koja  jeste  predmet  zajedničkog  posebnog  postupka  po  proporcionalnoj  stopi  za  poljoprivrednike,  ili  promet  od  strane  poreskog  obveznika  koji  vrši  samo  promet  proizvoda  ili  usluga  na  koji  nema  pravo na poreski odbitak, ili od strane pravnog lica koje nije poreski obveznik.   Za primenu ovog pravila moraju biti ispunjeni sledeći uslovi:   1. da u tekućoj kalendarskoj godini ukupna vrednost prometa tih proizvoda unutar Unije ne  prelazi novčani iznos praga koji pređe država članica, a koji ne može biti manji od 10.000  evra;   2. da u prethodnoj kalendarskoj godini ukupna vrednost prometa tih proizvoda unutar Unije  ne  prelazi  novčani  iznos  praga  prometa  koji  propiše  država  članica,  a  koji  ne  može  biti  manji od 10.000 evra .   Članice propisuju bliža pravila o primeni prava na opciju koje bi pokrivalo period od dve  kaledndarske  godine.  Iznos  novčanog  praga  je  ukupna  vrednost  prometa,  ali  bez  PDV  koji  se  duguje ili je plaćen u članici iz koje je proizvod poslat ili iz koje je započet transport. 

- 162 -

Predmet PDV nisu ni sledeće i sledeće traksakcije:  1. nabavka polovnih proizvoda, dela umetnosti, kolekcija ili antikviteta unutar EU, na koju se  primenjuje PDV prema odredbama o posebnom postupku, a koje je prodavac ili organizator  prodaje na javnoj aukciji kao poreski obveznik otpremio ili transportovao iz članice;  2. nabavka  polovnih  sredstava  transporta  unutar  Unije,  na  koju  je  primenjen  PDV  prema  odredbama o prelaznom aranžmanu za polovna sredstva transporta, a koje je prodavac kao  poreski obveznik otpremio ili transportovao iz države članice. 

2.5.1.4. TERITORIJA PRIMENE    Polazeći  od  principa  koji  važi  kod  poreza  na  potrošnju,  definisanje  teritorije  za  primenu  zajedničkog  sistema  PDV  država  članica  EU  naročito  je  značajno  za  funkcionisanje  unutrašnjeg  tržišta  i  izbegavanje  fiskalnih  granica  unutar  EU,  precizno  utvrživanje  mesta  i  nastanka  poreske  obaveze,  posebno  kod  pružanja  usluga,  određivanje  statusa  izvoza  i  uvoza,  primenu  pravila  o  poreskom  odbitku  i  ostvarenje  prava  na  povraćaj  (refundaciju  PDV).  Direktiva  2006/112/EZ  primenjuje  se  na  teritoriji  svake  države  članice  u  kojima  se  primenjuje  Ugovor  EU,  u  skladu  sa  članom  299.  Ugovora,  izuzev  teritorija  navedenih  u  članu  6.  Direktive.156  U  vezi  sa  teritorijom  primene  zajedničkog  sistema  PDV  neophodno  je  pomenuti  i  status  slobodnih  carinskih  zona.  Slobodne  carinske  zone  su  predmet  zakonodavstva  PDV,  kao  i  akciza,  s  tim  što  je  propisano  specijalno  izuzeće  na  uvoz  proizvoda  u  ove  zone.  Slobodne  carinske  zone  predstavljaju  teritorijalnu  enklavu  u  okviru  carinske  teritorije  Unije,  odvojenu  od  ostalog  dela  teritorije,  a  na  kojoj  su  koncentrisane  spoljnotrgovinske  aktivnosti.  Proizvodi  smešteni  u  tim  zonama  nisu  predmet  carinskih  dažbina,  poljoprivrednih  dažbina,  kvantitativnih  ograničenja  ili  bilo  kakvih  dažbina ili mera.157   Obveznik poreza je bilo koje lice koje nezavisno obavlja ekonomske aktivnosti, bez obzira  na cilj ili rezultat tih aktivnosti.  Državni organi ne smatraju se poreskim obveznicima ako ispunjavaju dva uslova:   1. Prvi je da su registrovani, tj. klasifikovani kao javnopravna lica i  2. Drugi je da vrše javnu delatnost u statusu javnog organa.  Međutim, ukoliko se državni organi pojavljuju kao proizvođači, trgovci ili pružaoci usluga  u  obavljanju  ekonomskih  aktivnosti  koje  konkurišu  privatnom  sektoru,  čime  bi  mogli  da  naruše  slobodnu konkurenciju, tada se smatraju poreskim obveznikom. 

2.5.1.5. PORESKI OBVEZNIK I TRETMAN ORGANA VLASTI    Ekonomske  aktivnosti  obuhvataju  aktivnosti  proi‐  zvođača,  trgovaca  ili  pružaoca  usluga,  uključujući  ru‐  darstvo  i  poljoprivredu,  kao  i  profesionalne  delatnosti.  Korišćenje  materijalne  i  nematerijalne  imovine  i  imovinskih prava radi sticanja dobiti na  stalnoj osnovi  jeste ekonomska  aktivnost.158 

156 Planine Atos u Grčkoj, Kanarska ostrva, itd. 

157 Više detalja videti Regulation (EEC) No.2504/88, Službeni glasnik E br. L 225 od 225, član 25.  158 TITLE HI, TAXABLE PERSONS, Article 9‐13, Council Directive 2006/112/EC. 

- 163 -

Lice koje na povremenoj osnovi nabavlja nova transportna sredstva koja otprema ili tran‐  sportuje  korisniku  na  destinaciju  iz  jedne  u  drugu  članicu,  unutar  teritorije  EU,  smatraće  se  poreskim  obveznikom.  Termin  poreski  obveznik  definisan  je  na  način  da  članice  mogu  pod  ovu  kategoriju podvesti i lica koja povremeno obavljaju oporezive transakcije, a naročito:  1. prvi  prenos  građevinskog  objekta  ili  dela  objekta  i  zemljišta  na  kojem  se  nalazi.  Građevinskim  objektom  smatra  se  i  nepokretnost,  odnosno  nepokretna  struktura  na  zemljištu;  2. promet građevinskog zemljišta.  Članice EU mogu propisati bliža pravila za primenu navedenog kriterijuma i odrediti  šta  se  smatra  zemljištem  na  kojem  se  nalazi  građevinski  objekat.  Takođe,  mogu  da  primene  i  druge  kriterijume osim prvog prenosa, poput proteklog perioda između datuma završetka građevinskog  objekta  i  datuma  prvog  prenosa  svojine,  ili  proteklog  perioda  između  datuma  prvog  poseda  i  prvog prenosa, ali da periodi ne prelaze 5 godina ili 2 godine za svaki posebno.  Zemljištem  za  gradnju  smatra  se  bilo  koje  neobrađeno  ili  obrađeno  zemljište  definisano  kao takvo u državi članici.  Pitanje tretmana državnih, regionalnih i lokalnih organa vlasti u zajedničkom sistemu PDV  država članica EU bilo je važno iz razloga prihvatanja jedinstvenog stava da obavljanje državnih,  odnosno javnih funkcija ne treba da bude predmet PDV, s obzirom na to da se ne radi o prometu  proizvoda i usluga za tržište u uslovima konkurencije.  Državni organi osnovani na osnovu zakona u cilju obavljanja poslova državne uprave nisu  poreski obve‐ znici kada vrše promet proizvoda i usluga, čak i kada naplaćuju takse, doprinose ili  druge javne dažbine u vezi sa tim poslovima.159  Suštinski  su  to  aktivnosti  koje  prema  nacionalnom  zakonodavstvu  mogu  da  obavljaju  isključivo  državni  organi,  tj.  aktivnosti  koje  ne  može  da  obavlja  privatni  sektor:  organi  opštih  poslova admini‐ stracije, poslova pravosuđa, nacionalne bezbednosti ili odbrane. Bitan kriterijum  je  da  poslove  koje  obavljaju  državni  organi,  zbog  kojih  se  i  ne  smatraju  poreskim  obveznicima,  isključivo  mogu  da  obavljaju  samo  ti  organi,  i  u  ovom  slučaju  nema  narušavanja  konkurencije.Zatim,  kada  se  državni  organi  bave  aktivnostima  koje  su  iz  socijalnih,  kulturnih  ili  političkih razloga izuzete ili su oslobođene oporezivanja, nisu poreski obveznici. To su aktivnosti  koje su oslo‐ bođene od plaćanja PDV, a koje su po svojoj prirodi od opšteg javnog interesa (PTT  usluge,  izuzev  telekomunikacionih  usluga,  zdravstvene  usluge,  socijalne  usluge,  usluge  obrazovanja, kulturne usluge, neprofitne sportske usluge, usluge radio i televizijskog emitovanja  od strane javnih organa, izuzev komercijalnih usluga, i dr.).  Kada državni organi vrše oporezive aktivnosti ili transakcije,  tada jesu poreski obveznici,  jer  bi  u  suprotnom  imali  povoljniji  tretman  čime  bi  bila  narušena  slobodna  konkurencija  na  tržištu. To su aktivnosti navedene u Aneksu I Direktive 2006/112/EZ, pod uslovom da se ne radi o  neznatnom obimu aktivnosti koji bi se mogao smatrati zanemarljivim:  1. telekomunikacione usluge;   2. promet vode, gasa, električne struje i pare;  3. prevoz proizvoda; aerodromske i lučke usluge;   4. prevoz putnika; promet novih proizvoda za prodaju;  

159 Article 13, Council Directive 2006/112/EC. 

- 164 -

5. intervencije  državnog  organa  u  pogledu  poljoprivrednih  proizvoda  u  saglasnosti  sa  propisima o organizaciji regulisanja tržišta tih proizvoda;   6. organizovanje poslovnih sajmova i izložbi; usluge skladištenja;   7. komercijalno oglašavanje; usluge turističkih agencija;   8. promet  proizvoda  ili  usluga  u  prodavnicama,  kanti‐  nama  i  sličnim  mestima  za  zaposleno osoblje;   9. komercijalno radio i televizijsko emitovanje.   Primera  radi,  usluge  kontrole  i  podrške  za  aero  navigaciju,  poletanje,  spuštanje  i  parkiranje aviona su oporezive, pošto ih pored javnih, odnosno  državnih organa može obavljati i  privatni sektor putem koncesije.  Zatim, usluge uz naknadu koje vrše notari ‐ javni beležnici, sudski veštaci, opunomoćenici  i  nadzornici  imenovani  od  strane  suda  ili  drugog  ovlašćenog  javnog  organa,  predmet  su  oporezivanja  PDV.  Navedena  lica  obavljaju  usluge  nezavisno,  uz  sopstvenu  odgovornost  i  za  naknadu. Nisu zaposleni u sudovima već se radi o vrsti slobodne profesije. Glavni argument koji  opredeljuje da te vrste usluga budu predmet PDV je taj da se pružaju nezavisno i uz naknadu. Pri  tome  nije  od  značaja  to  što  te  usluge  imaju  karakter  javnog  interesa  i  što  visinu  naknade  za  izvršenje tih usluga utvrđuju državni organi. Notari i veštaci nisu deo javne ad‐ ministracije. To što  su pod nadzorom i što rade po utvrđenoj javnoj regulativi nije dovoljan razlog da bi bili izuzeti iz  sistema PDV.  Prema  odredbama  Direktive  2006/112/EZ,  promet  pro‐izvoda  je  prenos  prava  raspolaganja od strane lica kao vlasnika materijalne imovine.  Evolucija PDV grupa u funkciji supranacionalne neutralnosti PDV‐a u EU dovela je do toga  da  je  do  sada  18  članica  EU  i  nekoliko  ostalih  razvijenih  zemalja  iskoristilo  ponuđenu  opciju  registrovanja  PDV  grupe  kao  jednog  obveznika.  Holandija  je  predvodnik  članica  koje  zagovaraju  primenu  ekonomskog  pristupa  kontroli  grupe  preduzeća  (koncept  de  facto  kontrole),  dok  je  Velika  Britanija  zagovornik  pravnog  (de  jure)  koncepta  kontrole.  Od  svih  zemalja  jedno  ove  dve  zemlje omogućavaju uključivanje nerezidenata u PDV grupe. 160  

2.5.1.6. OPOREZIVE TRANSAKCIJE    Promet proizvoda čini:   1. prenos  vlasništva  za  naknadu  prema  odluci  ili  u  ime  državnog  organa,  u  skladu  sa  zakonom;   2. stvarna predaja dobara po ugovoru o iznajmljivanju na određeni  period, ili prodaja na  odloženo plaćanje, kojom se obezbeđuje da se vlasništvo stiče po uplati poslednje rate;   3. prenos  proizvoda  u  saglasnosti  sa  ugovorom  prema  kojem  se  provizija  plaća  po  kupovini ili prodaji.  Članica  može  smatrati  prometom  proizvoda  i  predaju  određenih  radova  građevinske,  industrijske ili drugih vrsta izgradnje.  Električna  energija,  gas,  grejanje,  zamrzavanje,  odnosno  hlađenje  smatraju  se  proizvodima.161 Članica može proizvodima ili dobrima smatrati:   160 Dinka Antić, ACTA ECONOMICA, Pravni fakultet Banja Luka, broj 12, 2010. god. str. 282‐283.  161 Article 15, Council Directive 2006/112/EC 66 

- 165 -

1. izvesna prava na nepokretnostima;  2. prava na osnovu kojih vlasnik ovih prava ima pravo upotrebe na nepokretnoj imovini;  3. akcije ili udele ekvivalentne učešću na osnovu kojih njihov imalac, odnosno vlasnik ima  pravo svojine ili posedovanja na nepokretnostima.  Članice mogu smatrati sledeće transakcije prometom proizvoda uz naknadu:   1. upotrebu  proizvoda  od  strane  poreskog  obveznika  radi  proizvodnje,  obrade,  konstrukcije i drugog procesuiranja, kupljenih ili uvezenih za te svrhe, ako bi PDV na te  proizvode, da su nabavljeni od drugog poreskog obveznika, davao pravo na delimični ili  potpuni odbitak;   2. upotrebu  proizvoda  od  strane  poreskog  obveznika  za  obavljanje  neoporezivih  aktivnosti, ako bi PDV na te proizvode, da su nabavljeni od drugog poreskog obveznika,  davao pravo na delimični ili potpuni odbitak;   3. zadržavanje proizvoda od strane poreskog obveznika ili njegovog naslednika u slučaju  da prestaje da obavlja oporezivu delatnost, ako bi PDV na te proizvode, da su nabavljeni  od drugog poreskog obveznika, davao pravo na delimični ili potpuni odbitak.162  A) Nabavka proizvoda unutar Unije: Nabavka proizvoda unutar Unije je sticanje prava  raspolaganja imovinom nekog lica kao vlasnika, koje nabavlja proizvode iz države članice iz koje je  započeta  otprema  ili  transport.  U  situaciji  nabavke  proizvoda  od  strane  pravnog  lica  koje  nije  obveznik,  a  koji  je  otpremljen  ili  transportovan  iz  treće  zemlje  u  članicu  u  kojoj  se  ne  završava  otprema ili  transport  proizvoda, proizvod se smatra otpremljenim  ili  transportovanim  iz  članice  uvoza.  Ta  članica  će  uvozniku  koji  podleže  oporezivanju  PDV  odobriti  povraćaj  PDV  plaćen  na  uvoz  proizvoda  u  članici  u  kojoj  je  proizvod  otpremljen  ili  transportovan  (prema  članu  201  Direktive  2006/112/  EZ).  Upotreba  proizvoda  za  poslovanje  poreskog  obveznika  koji  su  transportovani  iz  druge  članice,  u  kojoj  su  proizvedeni,  obrađeni,  kupljeni  ili  uvezeni  od  strane  obveznika  za  svrhe  njegovog  poslovanja,  smatra  se  nabavkom  proizvoda  sa  naknadom  unutar  Unije. Članice EU svojim propisom određuju da se transakcije, koje bi se klasifikovale kao promet  proizvoda  izvršen  izvan  teritorije  članice,  od  strane  poreskog  obveznika,  smatraju  nabavkom  proizvoda sa naknadom unutar Unije.  B)  Promet  usluga:  Promet  usluga  je  bilo  koja  transakcija  koja  ne  konstituiše  prometu  proizvoda.  Promet  usluga  je  i:  prenos  ili  ustupanje  autorskih  prava,  patenata,  licenci,  zaštitnih  znakova  i  drugih  prava  intelektualne  svojine;  obaveza  uzdržavanja  od  činjenja  ili  tolerisanje  činjenja; pružanje usluga na osnovu propisa državnih organa.Transakcije smatraju se prometom  usluga  uz  naknadu:  upotreba  proizvoda,  koji  su  deo  poslovne  imovine,  za  lične  svrhe  poreskog  obveznika  ili  zaposlenog  osoblja  ili,  generalno,  za  svrhe  koje  nisu  poslovne,  ako  bi  PDV  na  te  proizvode  davao  pravo  na  delimični  ili  potpuni  odbitak;  obavljanje  usluga  bez  naknade  za  lične  svrhe poreskog obveznika ili zaposlenog osoblja za svrhe koje nisu poslovne.  Poreski obveznik je i lice koje vrši promet robe ili usluga u svoje ime ali za račun drugog  lica. U Direktivi su navedeni izuzeci od od ovog pravila.  Kod prometa gasa ili električne energije, grejanja ili hlađenja, putem sistema distribucije u  okviru teritorije Unije ili putem bilo kojeg sistema ili mreže povezanim sa ovim sistemom, mesto 

162 Chapter 4, Importation of goods, Article 30, Council Directive 2006/112/EC. 59 Chapter 2, Article 20, 

Council Directive 2006/112/EC. 

- 166 -

prometa je mesto gde poreski obveznik koji vrši ovaj promet ima stalno mesto poslo‐ vanja, stalno  ili uobičajeno sedište.  Što  se  tiče  trećih  zemalja,  radi  izbegavanja  dvostrukog  oporezivanja,  neoporezivanja  ili  narušavanja slobodne konkurencije, države članice mogu smatrati mestom prometa:   1. treću  zemlju  za  određene  usluge  nabavljene  u  okviru  teritorije  Unije  a  efektivno  izvršene izvan EU;   2. teritoriju  članice  za  određene  usluge  nabavljene  izvan  Unije  pružene  na  teritoriji  članice.  Mesto uvoza proizvoda u članicu je mesto gde je proizvod lociran pri ulasku na teritoriju  EU.  Mestom prometa usluga smatra se mesto u kojem pružalac usluga ima uobičajeno mesto  poslovanja ili stalno sedište odakle vrši uslugu.  Telekomunikacione  usluge  su  usluge  u  vezi  sa  transmisijom,  emisijom  ili  prijemom  signala, reči, slike i zvuka ili informacija bilo koje prirode, žičanim putem, putem radija, optički ili  drugim  elektromagnetnim,  odnosno  elektronskim  sistemom,  uključujući  prenos  ili  dodeljivanje  prava  na  korišćenje  kapaciteta  takve  transmisije,  emisije  ili  prijema,  uključenjem  na  pristup  globalnim informacionim mrežama.   

2.5.1.7. VRSTE STOPA PDV    A) Standardna stopa: Direktivom 2006/112/EZ o zajedničkom sistemu PDV predviđene  su dve vrste stopa: opšta ili standardna stopa i niža stopa. Država članica primenjuje opštu stopu  PDV,  izraženu u procentu, na oporezivu osnovicu, koja je  ista  i za promet  proizvoda i za promet  usluga. Do 31. decembra 2010. godine opštu stopa nije mogla biti niža od 15%. Savet će saglasno  članu 93. Ugovora EU odlučiti o nivou standardne stope koja će se primenjivati, kada proceni da ih  treba menjati.   B) Niže stope: Niže stope se iskazuju u procentu i ne mogu biti niže od 5%. Članica može  primenjivati  jednu  ili  dve  niže  stope  na  promet  proizvoda  i  usluga  iz  Aneksa  III  Direktive  2006/112/EZ.  Imajući  u  vidu  da  je  primena  niže  stope  politički  osetljivo  pitanje,  većina  država  članica smatra da je uvođenje nižih stopa važan fiskalni instrument.163  U pomenutom Aneksu navedeni su sledeći proizvodi:  1. hrana  i  voda  (uključujući  piće,  osim  alkoholnih  pića);  žive  životinje;  semena  i  sadnice;  komponente za hranu i sl.;  2. farmaceutski, zdravstveni i veterinarski proizvodi za zdravstvenu zaštitu, i sl.;  3. medicinska  oprema,  ortopedski  uređaji  i  rehabilitaciona  pomagala,  sedišta  za  decu  u  automobilima i sl.;  4. knjige, brošure, dečije slike, pisaći i crtaći pribor, nosači teksta, slike i zvuka;  5. novine i periodika, osim ako služe za reklamne svrhe;  6. ulaznice  za  predstave,  pozorišta,  sportske  događaje,  cirkuse,  sajmove,  zabavne  parkove,  koncerte, muzeje, zoološke vrtove i parkove, bioskope i slične kulturne događaje;  7. radio i televizijske difuzne usluge;  163 MEMO/07/277, Brussels, July 5, 2007. 

- 167 -

8. autorske usluge pisaca, kompozitora, i umetničkih izvođača;  9. usluge  stambene  izgradnje  i  rekonstrukcije,  koje  su  deo  socijalne  politike,  isključujući  materijal koji čini značajan deo vrednosti pružanja ovih usluga;  10. usluge pranja prozora i čišćenja u privatnim domaćinstvima;  11. proizvode i usluge u poljoprivrednoj proizvodnji, isključujući mašine ili zgrade;  12. usluge  smeštaja  od  strane  hotela,  pansiona  i  sličnih  smeštajnih  kapaciteta,  uključujući  usluge izdavanja kamping prostora i karavana;  13. usluge restorana i ketering servisa, osim prometa alkoholnih i bezalkoholnih pića;  14. proizvode  i  usluge  koje  nabavljaju  dobrotvorne  organizacije  država  članica,  ukoliko  te  usluge nisu oslobođene poreza;  15. usluge kremacije i pratećih proizvoda u vezi sa tim uslugama;  16. medicinske i dentalne usluge nege i termalnog tretmana ako nisu oslobođene;  17. usluge čišćenja ulica/smeća, izuzev usluga koje obavljaju javna preduzeća;  18. manje popravke bicikla, obuće i kožnih stvari, odeće i rublja ( krpljenje i sl);  19. usluge kućne nege, brige i pomoći starijim, bolesnim ili invalidnim licima;  20. usluge frizera.  Tabela 5. PDV u EU  u % ‐ stope sredinom 2012. godine ‐  Država  Standardna stopa Niža stopa Druga niža stopa  Kipar  15  8 5 Luksemburg  15  6 3 Španija  18  7 4 Letonija  18  5 ‐ Litvanija  18  9  5  Malta  18  5  ‐  Slovačka  19  ‐ ‐ Nemačka  19  7 ‐ Holandija  19  6 ‐ Francuska  19,6  5,5 2,1  Austrija  20  10 ‐ Italija  20  10  4  Bugarska  20  ‐  ‐  Češka  20  5 ‐ Slovenija  20  8,5 ‐ Estonija  20  5 ‐ Velika Britanija  20  5 ‐ Belgija  21  6 ‐ Irska  21  13,5  4,3  Portugalija  21  12  5  Grčka  23  10 4 Poljska  22  7 3 Finska  23  17 8 Rumunija  24  ‐ ‐ Švedska  25  12 6 Danska  25  ‐  ‐  Mađarska  27  18  5  Izvor: http://europa. eu. int/comm/taxation_customs/publications/info_doc. info. doc. htm 

- 168 -

Niža  stopa  ne  primenjuje  se  na  usluge  koje  se  nabavljaju  elektronski,  a  navedene  su  u  Aneksu II Direktive 2006/112/EZ (nabavka vebsajta, vebhosting, održavanje programa i opreme  na daljinu; nabavka softvera; nabavka slika, teksta i informacija; nabavka muzike, filmova i igara,  uključujući  igre  na  sreću  i  klađenje,  difuzni  prijem  političkih,  kulturnih,  umetničkih,  sportskih,  naučnih i zabavnih događaja; usluge podučavanja na daljinu.  Članice  mogu  primenjivati  nižu  stopu  na  promet  prirodnog  gasa,  električnu  struju  i  na  gradsko  grejanje.164  U  predmetnoj  Direktivi,  u  istom  Aneksu  date  su  i  neke  specifičnosti  koje  se  odnose na Austriju, Kipar i Portugaliju.    Tabela 6. PDV U CEFTA u % ‐ stope sredinom 2012. godine ‐  BiH  17  ‐ ‐ Crna Gora  17  7  ‐  Srbija  18  8  ‐  UN MIK u ime  16  ‐ ‐ Kosova prema  Rezoluciji 1244 SB  UN  Makedonija  18  5  ‐  Moldavija  20  8 5 Albanija  20  ‐ ‐ Hrvatska  25  10 ‐ Izvor: http://europa. eu. int/comm/taxation_customs/publications/info_doc. info. doc. htm 

  2.5.1.8. PORESKA OSLOBAĐANJA    Proizvodi  i  usluge  čiji  promet  je  oslobođen  plaćanja  PDV,  ne  podležu  obračunavanju  poreza niti se isti naplaćuje kroz njihovu cenu.  Međutim,  poreski  obveznik  koji  vrši  promet  oslobođen  plaćanja  PDV,  na  svoju  nabavku  proizvoda i usluga plaća PDV koji ne može da koristi kao odbitak za umanjenje poreske obaveze,  jer  nema  poresku  obavezu  na  ime  obavljanja  svog  prometa.  Na  taj  način  oslobađanje  od  oporezivanja sadrži skriveni PDV koji ostaje uključen u ceni tih proizvoda ili usluga. Zato poresko  oslobađanje u sistemu PDV ne znači uvek prednost. Izuzetak su oslobađanja sa pravom na poreski  odbitak,  kada  poreski  obveznik  na  ime  obavljenog  prometa  koji  je  oslobođen  oporezivanja  ima  pravo  da  zahteva  povraćaj  ili  refundaciju  plaćenog  PDV  pri  nabavci  proizvoda  ili  usluga  ili  pri  uvozu.  Oslobađanje od PDV bez prava na poreski odbitak predviđeno je za proizvode i usluge:  1. opšteg  i  socijalnog  karaktera,  koji  su  bitni  za  opšti  razvoj  društva  (zdravstvene,  socijalne, kulturne i sportske usluge, PTT usluge i dr.);   2. razvojnog karaktera (naučne i obrazovne usluge, usluge (re) osiguranja );   3. humanitarnog i duhovnog karaktera(religiozne usluge i dr.).  Oslobađanje sa pravom na poreski odbitak: Imajući u vidu mesto potrošnje proizvoda i  usluga, sledeće transakcije oslobođene su plaćanja PDV sa pravom na poreski odbitak:  164 Section 3, Particular provisions, Article 102‐105, Council Directive 2006/112/EC. 

- 169 -

1. nabavka proizvoda iz jedne u drugu članicu, uključujući nova sredstva transporta i  akcizne proizvode;  2. transakcije u vezi sa međunarodnim transportom ili se tretiraju kao izvoz;   3. nabavka unutar EU ili uvoz proizvoda za svrhu obrade da bi se izvršio izvoz;  4. transakcije  povezane  sa  međunarodnom  razmenom,  poput  onih  koje  se  tiču  carinskog skladištenja ili drugih skladišta.  Oslobađanje od plaćanja PDV sa pravom na odbitak predviđena su  za izvoz proizvoda sa  područja EU:  izvoz ili transport proizvoda prema destinacijama  izvan Unije  i  nabavka proizvoda  za izvoz. U slučaju nabavke proizvoda koji čine prtljag putnika nerezidenta koji napušta područje  EU, oslobađanje od plaćanja PDV će se primeniti ako su ispunjeni sledeći uslovi:   1. putnik nema mesto stalnog boravka na teritoriji EU;  2. proizvodi se transportiju izvan EU u roku od tri meseca od dana nabavke;  3. vrednost  nabavke,  uključujući  PDV  veća  je  od  175  evra  ili  ekvivalentnog  iznosa  u  nacionalnoj valuti, ili niži iznos naknade.  Članice  mogu  pružiti  tretman  oslobađanja  na  uvoz  roba  za  smeštanje  u  poreska  i  druge  vrste skladišta na osnovu posebnih  odobrenja o  skladištenju bez plaćanja PDV,  ali i za skladišne  sporazume u sledećim slučajevima kada su proizvodi namenjeni:   1. za prodaju u bescarinskim prodavnicama (tax‐free shops), 165   2. za  prodaju  putnicima  za  lični  prtljag  u  morskom  i  vazdušnom  saobraćaju  prema  trećim zemljama.  Plaćanja PDV sa pravom na poreski odbitak oslobođa se i:   1. nabavka ili uvoz proizvoda ili usluga unutar Unije od strane poreskog obveznika,  koja  je  na  teritoriji  članice  u  kojoj  se  vrši  nabavka  ili  uvoz  oslobođena  plaćanja  PDV;   2. nabavka  proizvoda  na  teritoriji  Unije  od  strane  lica  koje  bi  imalo  pravo  na  nadoknadu plaćenog PDV.  Oslobađanja  bez  prava  na  poreski  odbitak:  Mada  je  Direktivom  2006/112/EZ  određena  zajednička  lista  oslobađanja  od  plaćanja  PDV  da  bi  sopstveni  prihodi  Unije  bili  utvrđivani i naplaćivani na jedinstven način u svim članicama i da bi PDV zaista ostao opšti porez  na potrošnju, brojna odstupanja od te liste govore o krajnje fleksibilnom tretmanu oslobađanja.    a) Usluge od opšteg interesa su:    1. javne  poštanske  usluge  i  proizvode  koji  prate  ove  usluge,  izuzev  prevoza  putnika  i  telekomunikacionih usluga;  2. zdravstvene  usluge  koje  se  pružaju  od  strane  zdravstvenih  institucija,  bolnica,  centara  za  medicinski tretman i dijagnostiku i zdravstvenih stručnjaka;  3. promet ljudskih organa, krvi i majčinog mleka; usluge zubnih tehničara i nabavku proteza  od strane zubara i zubnih tehničara;  165  Bescarinskim  prodavnicama  smatraju  se  prodavnice  situirane  u  okviru  aerodroma  ili  luka  koje  ispunjavaju  uslove  propisane  od  strane  nadležnih  organa  države  članice;  poreskim  obveznicima  koji  prodaju proizvode putnicima na brodovima i avionima u međunarodnom saobraćaju upućenim ka mestima  izvan teritorije Unije. 

- 170 -

4. usluge koje direktno vrše nezavisna udruženja  lica  samo  svojim  članovima uz nadokandu  troškova;  5. usluge iz oblasti društvene i socijalne zaštite i proizvode koji prate ove usluge, kao i domovi  za starija lica, od strane institucija;  6. usluge dečije  zaštite  i  zaštite mladih  i  proizvode koji  prate ove usluge,  od strane organa  i  organizacija;  7. usluge  predškolskog,  školskog  i  univerzitetskog  obrazovanja,  stručne  obuke  i  prekvalifikacije,  kao  i  promet  proizvoda  i  usluga  neposredno  povezan  sa  ovim  uslugama,  koje vrše organi i organizacije osnovane;  8. usluge privatnog podučavanja od strane učitelja, škola i univerziteta;  9. usluge  obezbeđenja  osoblja  od  strane  verskih  zajednica  ili  filozofskih  institucija,  u  cilju  obavljanja  zdravstvene,  društvene  i  socijalne  zaštite  i  usluga  predškolskog,  školskog  i  univerzitetskog obrazovanja, usluga dečije zaštite i zaštite mladih sa duhovnog aspekta;  10. usluge  i  prateće  proizvode  koje  neprofitne  organizacije  političkog,  sindikalnog,  verskog,  patriotskog,  humanitarnog,  filozofskog  i  građanskog  karaktera,  obezbeđuju  svojim  članovima na bazi utvrđene pretplate, ako se time ne narušava slobodna konkurencija;  11. izvesne sportske usluge i usluge fizičkog vaspitanja od strane neprofitnih organizacija;  12. izvesne usluge iz oblasti kulture i proizvode koji,shodno zakonu,prate ove usluge;  13. usluge prevoza bolesnih ili povređenih lica u specijalno dizajniranim vozilima;  14. radio i televizijsko javno emitovanje nekomercijalnog karaktera.     b) na ostale aktivnosti:    1. usluge osiguranja i reosiguranja, uključujući usluge osiguranja koje pružaju brokeri i agenti  osiguranja;  2. odobravanje i posredovanje u davanju kredita i upravljanje kreditom od strane davaoca;  3. posredovanje i bilo koji poslovi sa kreditnim garancijama ili drugim vrstama obezbeđenja i  upravljanje kreditnim garancijama od strane davaoca;  4. transakcije,  uključujući  posredovanje,  koje  se  tiču  depozita  i  tekućeg  računa,  platnog  prometa, prenosa, dugovanja, čekova i drugih instrumenta, osim naplate duga;  5. transakcije,  uključujući  posredovanje,  koje  se  tiču  valute,  novčanica,  i  kovanog  važećeg  novca,  izuzev  kolekcionarskih  predmeta  i  novca  numizmatičke  vrednosti,  poput  zlata,  srebra i drugog metalnog novca koji se ne koriste kao zakonito sredstvo plaćanja;  6. transakcije, ali ne i upravljanje ili čuvanje akcijama i udelima, poslovanjem kompanijama i  društvima, HoV, osim dokumenta kojim se potvrđuje pravo na imovinu;  7. upravljanje specijalnim investicionim fondovima određenim od države članice;  8. promet važećih vrednosnih poštanskih marki, fiskalnih i drugih sličnih marki;  9. usluge priređivanja igara na sreću;  10. promet  građevinskih  objekata  i  delova  građevinskih  objekata  i  zemljišta  na  kojem  se  nalaze, izuzev novoizgrađenih objekata, i objekata u izgradnji;  11. promet neobrađenog zemljišta;  12. lizing i iznajmljivanje nepokretne imovine.  Međutim, sledeće usluge iznajmljivanja nisu oslobođene oporezivanja: 

- 171 -

1. smeštaj u hotelima i sličnim objektima, uključujući kampove i mesta za kampovanje;  2. izdavanje parking mesta i prostora; izdavanje stalno instalirane opreme i mašina;  3. iznajmljivanje sefova. 

 

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

c) oslobađanja PDV na uvoz:     Oslobađanje na uvoz predviđeno je za:   uvoz proizvoda čiji promet je oslobođen oporezivanja u okviru teritorije članice;   krajnji uvoz proizvoda koji su lična imovina 166;   krajnji uvoz proizvoda sa trećih teritorija koje čine deo carinske teritorije Unije;   uvoz  proizvoda  poslatih  ili  transportovanih  sa  treće  teritorije  ili  iz  treće  zemlje  u  državu  članicu koja nije krajnji uvoznik;  reuvoz,  od  strane  lica  koje  je  izvršilo  izvoz,  u  državu  članicu  u  kojoj  su  proizvodi  bili  izvezeni, kada su ti proizvodi oslobođeni carinskih dažbina;   uvoz proizvoda prema diplomatskim i konzularnim sporazumima;   uvoz proizvoda od strane međunarodnih tela i organizacija ili njihovih članova;  uvoz proizvoda od strane oružanih snaga Velike Britanije stacioniranih na Kipru;   uvoz u luku od strane ribarskih preduzeća neprerađenog morskog ulova;   uvoz zlata od strane centralnih banaka;   uvoz gasa putem distributivnog sistema, ili uvoz električne energije.   

2.5.1.9. POSEBNI POSTUPCI OPREZIVANJA    Članice mogu da primenjuju posebne postupke ili specijalne režime za male preduzetnike  u  saglasnosti  sa  zajedničkim  odredbama  iz  Direktive  2006/112/EZ167    u  cilju  postizanja  bliže  harmonizacije  poreskog  tretmana  ove  kategorije  poreskih  obveznika,  i  smanjenja  administrativnih  troškova.  Poseban  postupak  obuhvata  i  primenu  proporcionalne  ili  paušalne  stope za poljoprivrednike koji se ne oporezuju po pravilima PDV. Zajednički sistem po posebnim  postupcima  oporezivanja  primenjuje  se  i  na  usluge  turističkih  agencija  i  na  promet  polovnih  proizvoda, umetničkih dela, antikviteta i kolekcija.  Primena  uobičajenih  ili  opštih  pravila  PDV  za  zlato  stvarala  je  značajne  smetnje  u  korišćenju  zlata  kao  finansijskog  instrumenta,  što  je  opravdalo  uvođenje  posebnog  postupka  na  promet investicionog zlata radi jačanja međunarodne konkurentnosti tržišta zlata EU.  Prema  zajedničkom  sistemu  oporezivanja,  poseban  postupak  uveden  je  i  za  poreske  obveznike nerezidente koji vrše isporuku elektronskih usluga u Uniji.    A)  Mali  preduzetnici:  Članice  EU  mogu  da  primenjuju  pojednostavljeni  postupak  oporezivanja za ovu kategoriju obveznika, poput primene proporcionalne stope, za utvrđivanje i  naplatu  PDV  ili  da  izuzimaju  od  PDV  ovu  kategoriju  malih  obveznika  ako  ostvaruju  godišnji 

166 Određeni su direktivama Saveta 69/169/EEZ, 83/181/EEZ i 2006/79/EZ  167 Službeni list EU broj 347 od 11.12.2006. godine 

- 172 -

promet  ispod  propisanog  iznosa.  Poreske  olakšice  primenjuju  se  na  promet  proizvoda  i  usluga  malih preduzetnika, osim na:   1. transakcije koje se obavljaju na povremenoj osnovi;   2. promet novih transportnih sredstava;   3. promet proizvoda i usluga od strane lica koja nisu obveznici PDV u članici EU.   Članice mogu da isključe i druge transakcije, pod propisanim uslovima.  Posebni postupci oporezivanja odnose na:   1. male preduzetnike,   2. male poljoprivrednike,   3. turističke agencije,   4. polovne proizvode,   5. umetnička dela,   6. kolekcije,  7. antikvitete,   8. investiciono zlato.  Države  članice  koje  su  se  nakon  1.  januara  1978.  godine  pridružile  EZ  mogu  izuzeti  od  oporezivanja PDV obveznika čiji godišnji promet nije veći od ekvivalentnog iznosa u nacionalnoj  valuti po kursu konverzije na dan njihovog pristupa (sledi tabela).    Tabela br 7. IZUZETI OD PDV - MALI PREDUZETNICI- CENZUSIPO ZEMLJAMA ČLANICAMA EU Grčka: 10.000 evra; Španija: 10.000 evra; Austrija: 35.000 evra; Finska: 10.000 evra; Češka: 35.000 evra; Estonija: 16.000 evra; Letonija: 17.200 evra; Litvanija: 29.000 evra; Poljska: 10.000 evra; Slovenija: 25.000 evra; Bugarska: 25.600 evra; Rumunija: 35.000 evra. Izvor: The 2004 index of economic freedom, gl. 2, str. 39. 

Portugalija: 10.000 evra; Švedska: 10.000 evra; Kipar: 15.600 evra; Mađarska: 35.000 evra; Slovačka: 35.000 evra;

Navedeni iznosi, izuzev iznosa PDV, uključuju: promet proizvoda i usluga, koji bi inače bio  oporeziv;  promet  proizvoda  i  usluga  oslobođen  plaćanja  PDV  sa  pravom  na  poreski  odbitak;  promet nepokretnosti, finansijskih i usluge osiguranja, ukoliko nisu pomoćne transakcije. Poreski  obveznici  izuzeti  od  plaćanja  PDV  nemaju  pravo  na  poreski  odbitak  i  ne  prikazuju  PDV  na  njihovim  računima.  Obveznici  koji  su  u  saglasnosti  sa  primenom  posebnog  postupka  izuzeti  od  plaćanja PDV, imaju pravo na opciju da se opredele da budu oporezovani po opštem sistemu PDV. 

  B)  Mali  poljoprivrednici:  Poseban  postupak  može  da  se  primeni  za  male  poljoprivrednike  ‐  proizvođače  i  pružaoce  usluga  u  delatnosti  poljoprivrede,  šumarstva  i  ribarstva,  po  proporcionalnoj  ili  paušalnoj  stopi  (stopa  poravnanja)  koja  u  suštini  predstavlja  kompenzaciju za plaćeni PDV pri njihovoj nabavci proizvoda i usluga. Pritom mali poljoprivrednici  nemaju  pravo  na  poreski  odbitak,  a  pri  nabavci  proizvoda  i  usluga  plaćaju  PDV.  Međutim,  imaju  pravo da svoju prodajnu cenu uvećaju za iznos utvrđen po propisanom procentu proporcionalne  stope  kada  su  njihovi  kupci  poreski  obveznici.  U  tom  slučaju  kupci  poljoprivrednih  proizvoda  i 

- 173 -

usluga sa statusom poreskih obveznika imaju pravo na poreski odbitak za iznos plaćenog poreza  po proporcionalnoj stopi, sadržan u prodajnoj ceni  Izrazi  koji  se  primenjuju  u  vezi  sa  posebnim  postupkom  za  male  poljoprivrednike  navedeni su u Aneksima VII i VIII u Direktivi 2006/112/EZ .434  Država  članica  može  isključiti  iz  primene  proporcionalne  stope  izvesne  kategorije  poljoprivrednika  čiji  promet  jeste  predmet  oporezivanja  prema  opštim  pravilima  PDV  ili  pojednostavljenog  postupka.  Poljoprivrednik  koji  primenjuje  proporcionalnu  stopu  može  da  se  opredeli  da  bude  u  sistemu  primene  opštih  pravila  PD  Država  članica  utvrđuje  proporcionalnu  stopu  u  vidu  kompenzicionog  procenta,  koja  može  da  bude  različita  za  šumarstvo  ili  različite  oblasti poljoprivrede i ribolova, o čemu prethodno obaveštava EK.   Proporcionalna stopa utvrđuje se na  osnovu makroekonomske statistike u prethodne tri  godine. Članice mogu svesti taj procenat na „0". U vezi sa primenom proporcionalne stope mora se  voditi računa o tome da efekat te primene ne bude u dobijanju većeg iznosa refundacije za kupce  poljoprivrednih  proizvoda  ‐  poreske  obveznike,  u  odnosu  na  iznos  PDV  koji  su  poljoprivrednici  platili  prilikom  svojih  nabavki.  Proporcionalna  stopa  primenjuje  se  na  cenu,  bez  PDV,  poljoprivrednih proizvoda i poljoprivrednih usluga. Članice EU obezbediće da se iznos poreza po  proporcionalnoj stopi  naplati ili od strane kupca kroz cenu ili od javnog organa. Poljoprivrednik  po proporcionalnoj stopi nema pravo na odbitak PDV koji je platio ili će platiti na nabavku ili uvoz  proizvoda  ili  usluga  u  cilju  obavljanja  svoje  delatnosti.  U  slučaju  da  je  poreski  obveznik  ‐  kupac  platio iznos poreza po proporcionalnoj stopi poljoprivredniku, on ima pravo da od svoje poreske  obaveze  odbije  taj  iznos  plaćenog  PDV.  Članice  EU  će  refundirati  plaćeni  iznos  PDV  po  proporcionalnoj stopi:   1. na  promet  poljoprivrednih  proizvoda,  poreskom  obvezniku  ili  pravnom  licu  iz  druge  članice  u  okviru  razmene  u  EU  za  poljoprivredni  proizvod  koji  jeste  predmet  oporezivanja PDV u državi nabavke;  2. na  promet  poljoprivrednih  proizvoda,  kupcu  izvan  EU  koji  obavlja  oporezive  transakcije i ima pravo na odbitak;   3. za  svrhe  prometa  usluga  koje  se  obavljaju  unutar  teritorije  članice  u  kojoj  se  nalazi  korisnik tih usluga;  4. na  promet  poljoprivrednih  usluga  oporezivom  korisniku  ‐  kupcu  u  Uniji  iz  druge  članice  ili  izvan  Unije,  ukoliko  se  ove  usluge  koriste  za  svrhe  obavljanja  oporezivog  prometa unutar teritorije članice u kojoj je plaćen PDV.  Članice  određuju  metod  refundacije  i  potrebne  mere  da  se  osigura  isplata  iznosa  po  proporcionalnoj stopi poreskim obveznicima koji imaju pravo na poreski odbitak.    C) Turističke agencije: Članice EU primeniće poseban postupak na usluge turistima koje  obavljaju turističke agencije ‐ turoperatori, u svoje ime i za svoj račun, a koriste proizvode i usluge  drugih  poreskih  obveznika  (prevoz,  smeštaj,  isporuka  hrane  i  pića  i  dr.).    Poseban  postupak  ne  primenjuje  se  na  turističke  agencije  koje  posluju  kao  posrednici  na  bazi  ostvarivanja  provizije,  diskonta ili rabata u prodaji određene turističke ponude.  Sve  usluge  i  proizvodi  koje  je  obezbedila  turistička  agencija  u  okviru  turističkog  aranžmana  smatraju  se  jednom  uslugom.  Svaka  takva  usluga  biće  oporeziva  u  državi  članici  u  kojoj je sedište turističke agencije. Poreska osnovica za obračun poreske obaveze jeste razlika, bez 

- 174 -

PDV, između prodajne cene, fakturisane turistima, i stvarnih troškova proizvoda i usluga, koje su  obezbedili  drugi  poreski  obveznici  neposredno  u  korist  turista.  Pri  utvrđivanju  obaveze  za  plaćanje PDV turistička agencija nema pravo na poreski odbitak.  Kada je pružanje turističke usluge od strane turističke agencije izvršeno od strane drugog  poreskog  obveznika  izvan  Unije,  promet  usluga  od  strane  turističke  agencije  smatraće  se  kao  posrednički  posao  oslobođen  plaćanja  PDV.  Ako  su  turističke  usluge  izvšene  unutar  i  izvan  teritorije Unije, samo deo usluge turističke agencije koji je obavljen izvan teritorije Unije može da  bude oslobođen od plaćanja PDV.  Mesto oporezivanja turističke usluge je mesto obezbeđenja turističke usluge.  Ako  se  turistički  aranžman  prodaje  od  strane  turističke  agencije  ‐  turoperatora  iz  jedne  članice  turističkoj  agenciji  u  drugoj  članici,  svaka  transakcija  se  mora  posebno  oporezovati  u  saglasnosti  sa  relevantnim  kriterijumom  određivanja  mesta  prometa.  Međutim,  neke  članice  primenjuju niže oporezivanje, a ima i onih koe izuzimaju od oporezivanja prodaju aranžmana od  strane  turoperatora  (Danska,  Irska,  Holandija).  Dakle,  poseban  postupak  za  turističke  agencije‐ turoperatore ne primenjuje se jedinstveno u svim članicama EU.  Poreska  osnovica  za  polovne  proizvode,  ume  ničke  predmete,  kolekcije  i  antikvitete  je  ostvarena  razlika  između  prodajne  cene  posrednika  i  nabavne  cene,  umanjena  za  PDV  na  ovu  razliku. 

  D)  Polovni  proizvodi,  umetnička  dela,  kolekcije  i  antikviteti:  Članice  mogu  primenjivati  poseban  postupak  na  promet  polovnih  proizvoda,  umetničkih  dela,  kolekcija  i  antikviteta, kada se direktnim metodom oporezuje marža. Ovaj postupak ne primenjuje se na nova  sredstva  transporta.  Za  primenu  posebnog  postupka  za  polovne  proizvode,  umetnička  dela,  kolekcije i antikvitete koriste se sledeće definicije:  168   1. polovnim  proizvodom  smatra  se  pokretna  materijalna  imovina  pogodna  za  dalju  upotrebu  ili  je  za  upotrebu  nakon  opravke,  osim  umetničkih  dela,  kolekcija  i  antikviteta, plemenitih metala i dragog kamenja, koju definiše država članica;  2. u  umetnička  dela169  ubrajaju  se:  slike,  crteži  i  pasteli,  ručno  dekorisani  predmeti,  pozorišne  scenografije;  originalne  gravure,  štampane  slike;  originalne  skulpture  i  kipovi  od  bilo  kog  materijala,  ako  ih  izradi  autor...;  tapiserije  i  rukom  tkani  tekstilni  zidni  predmeti  na  osnovu  originalnog  umetničkog  dela...;  slike  u  bakru  izrađene  isključivo  rukom...,  osim  proizvoda  draguljara  (skupoceni  predmeti,  nakit),  zlatara  i  srebrara; umetničke fotografije;  3. kolekcijama  se  smatraju  sledeći  predmeti:170  poštanske  i  taksene  marke,  prigodni  koverti prvog dana ‐ odštampane, frankirane pismonosne pošiljke i sl., upotrebljeni, ili  ako  nisu  upotrebljeni,  ili  da  nisu  namenjeni  za  upotrebu;  kolekcije  i  primerci  od  zoološkog,  botaničkog,  mineraloškog,  anatomskog,  istorijskog,  arheološkog,  paleontološkog, etnografskog ili numizmatičkog značaja);  4. antikvitetima se smatraju predmeti, kako je navedeno u Aneksu IX, Deo C, stari više od  100 godina.  168 CHAPTER 4, Article 311. 

169 N Navedeni u Aneksu IX, Deo B Direktive 2006/112/E  170 Z avedena su u Aneksu IX, Deo A, Direktive 2006/112/EZ 

- 175 -

Date  su  i  druge  definicije,  kao  što  su:  oporezivi  trgovac;  organizator  prodaje  na  javnoj  aukciji i principal organizatora prodaje na javnoj aukciji.  Države članice primenjuju poseban postupak za oporezivanje marže.  Do uvođenja nekog budućeg definitivnog rešenja, poseban postupak ne primenjuje se na  promet novih transportnih sredstava.  Država članica može propisati da marža ne može biti niža od 10% od prodajne cene.  Članica  poseban  postupak  primenjuju  i  na  promet  polovnih  sredstava  transporta  koji  obavlja organizator prodaje u svoje ime po ugovoru o plativosti provizije po prodaji. Članice koje  su na dan 31. decembra 1992. godine primenjivale poseban postupak, koji nije postupak na bazi  direktnog  oporezivanja  profita  na  promet  polovnih  sredstava  transporta,  mogu,  do  donošenja  nekog budućeg definitivnog rešenja, nastaviti da primenjuju taj postupak ukoliko je u saglasnosti  sa uslovima predviđenim Direktivom 2006/112/EZ.171  Radi  promovisanja  korišćenja  zlata  kao  finansijskog  instrumenta,  Direktivom  2006/112/EZ  predviđeno  je  poresko  izuzeće  za  nabavku  i  promet  investicionog  zlata,  jer  se  u  nekim članicama zlato bilo predmet PDV, a u drugim nije. Zato se Direktivom eliminišu ove razlike  i narušavanje konkurencije između članica uz jačanje položaja EU na tržištu zlata. 

  E) Investiciono zlato: Investicionim zlatom  smatra se:172 zlato, u obliku poluge ili ploče  prihvatljive težine na tržištu zlata, čistote jednake ili veće  od 995 %, bez obzira na to da li ili ne  predstavlja  zalog;  zlato  sadržano  u  kovanicama  više  od  80%  ‐  zlatnicima,  dukatima  i  drugim  zlatnim  kovanicama,  koji  se  ne  prodaju  u  numizmatičke  svrhe,  čija  čistota  je  jednaka  ili  veća  od  900%. Radi se o zlatnicima, dukatima i drugim zlatnim kovanicama porekla nakon 1800. godine,  koji  jesu  ili  su  bili  zakonsko  sredstvo  plaćanja  u  državi  porekla,  a  prodaju  se  po  ceni  koja  ne  prelazi cenu vrednosti zlata na otvorenom tržištu. Država članica može isključiti iz ovog tretmana  male poluge ili ploče težine od 1 grama ili manje.  Članica EU izuzima od oporezivanja PDV nabavku i uvoz investicionog zlata unutar Unije,  uključujući  investiciono  zlato predstavljeno  sertifikatom  za  smeštaj  ili  je  prikazano u  izveštaju  o  razmeni  zlata  u  slučaju  zajma  i  svopa,  zatim,  pravo  posedovanja  ili  zahtev  za  posedovanjem  investicionog zlata,  i transakcije  po  ugovoru o  forvardu i fjučersu koji  su  osnov  za prenos  prava  svojine ili zahteva na pravo svojine nad investicionim zlatom.  Članica  EU  će  poreskim  obveznicima,  koji  proizvode  investiciono  zlato  ili  transformišu  zlato u  investiciono, svojim propisima  pružiti  pravo na opciju  da  budu oporezovani  ako prodaju  investiciono zlato drugom poreskom obvezniku.173 Takođe, pravo na opciju da budu oporezovani  imaju i poreski obveznici koji u okviru svoje delatnosti nabavljaju ili prodaju zlato u obliku poluge  ili  ploče  za  industrijsku  svrhu  drugom  poreskom  obvezniku.  O  detaljima  korišćenja  ove  opcije  svaka država obaveštava Komisiju.  Poreski obveznik koji je izuzet od plaćanja PDV na promet investicionog zlata ima pravo  na  odbitak  iznosa  PDV  koji  je  dužan  da  plati  ili  je  platio.  Trgovci  su  dužni  da  evidentiraju  sve  transakcije  investicionog  zlata  i  čuvaju dokumentaciju da bi  se identifikovali kupci,  za period  od  najmanje pet godina.  171 Subsection 2, Article 326, Council Directive 2006/112/EC. 

172 CHAPTER 5, Section 1, Article 344‐356, Council Directive 2006/112/EC.  173 Section 3, Article 348, Council Directive 2006/112/EC. 

- 176 -

  E­TRGOVINA:  Mesto  oporezivanja  je  teritorija  EU  i  prema  tome  te  usluge  su  predmet  oporezivanja PDV. Mesto oporezivanja je teritorija u kojoj je lociran korisnik i tada te usluge nisu  predmet oporezivanja u EU; EU operator pruža korisniku ‐ poreskom obvezniku u drugoj državi  članici. Mesto oporezivanja je mesto gde je mesto poslovanja korisnika usluga; EU operator pruža  korisniku u EU ili poreskom obvezniku u istoj državi članici ‐ Mesto oporezivanja je mesto u kojem  je lociran korisnik.    F)  Elektronske  usluge  nerezidenta:  Usled  porasta  elektronske  trgovine  došlo  je  do  porasta  poreske  utaje  pa  je  bila  neophodna  međunarodna  saradnja,  koja  je  uspostavljena  donošenjem  Bonske  deklaracije,  potpisane  od  strane  29  država  6.7.1997.  godine,  potom,  zajedničkom  Deklaracijom  o  elektronskoj  trgovini  EU  i  SAD,  potpisanom  5.12.1997.  godine,  i,  konačno,  Konferencijom  o  elektronskoj  trgovini,  koju  je  inicirala  STO  na  ministarskom  nivou  u  Otavi  1999.  godine.  Sve  elektronske  transmisije  i  nematerijalni  promet  imovine  koji  se  obavlja  preko Interneta smatraju se uslugama i predmet su PDV. 174 EK je 2003. i 2005. usvojila Uredbe o  administrativnoj  saradnji  u  oblasti  indirektnog  oporezivanja,  koje  se  odnose  i  na  pružanje  elektronskih  usluga.175  Elektronska  nabavka  usluga  obuhvata  kulturne,  umetničke,  sportske,  naučne,  obrazovne,  zabavne,  infomatičke  i  slične  usluge,  poput,  softvera,  video  igara  i  kompjuterskih usluga uopšte, koje: korisnik u EU elektronski nabavlja od operatora izvan EU.  Članice  EU  dozvoliće  svim  licima  poreskim  obveznicima  koja  nisu  rezidenti  Unije  da  koriste poseban postupak oporezivanja, ako isporučuju  elektronske usluge licu koje nije poreski  obveznik a čije sedište ili stalno mesto boravka ili prebivalište je u članici EU.176 Komunikacija u  vezi sa ovom informacijom je elektronska, a odnosi se na sledeće podatke: ime; poštansku adresu;  elektronsku adresu, uključujući veb stranice; nacionalni PIB; izjavu da u EU nije poreski obveznik  PDV.  Članica  EU  identifikacije  ili  država  potrošnje,  dodeljuje  poreskom  obvezniku  nerezidentu  individualni  PDV  identifikacioni  broj,  koji  će  koristiti  dok  obavlja  elektronski  promet  na  njenoj  teritoriji  i  ispunjava  uslove  da  koristi  poseban  postupak  oporezivanja.  Poreski  obveznik  nerezident  svakog  kvartala  u  tekućoj  godini  dostavlja  u  elektronskoj  formi  članici  u  kojoj  isporučuje elektronske usluge, poresku prijavu. Prijava se podnosi u roku od 20 dana od završetka  poreskog  perioda. Prijava  sadrži  iznose u  evrima: ukupnu  vrednost prometa elektronskih uluga,  izuzev PDV; iznos PDV, po stopi koja je propisana u članici identifikacije.  Poreski  obveznik  nerezident  plaća  PDV  istog  dana  kada  je  podneo  poresku  prijavu  na  račun banke koji je odredila država identifikacije, i to u evrima ili u valuti države članice, na njen  zahtev,  koja  ne  primenjuje  evro  kao  valutu.  Obveznik  nerezident  koji  koristi  ovaj  poseban  postupak  nema  pravo  na  odbitak  PDV  niti  bilo  kakvu  refundaciju.  Uredbom  je  ustanovljena  174 Communication from the Commission of 17 June 1998 to the Council, the European Parliament and the 

Economic and Social Committee on electronic commerce and indirect taxation, [COM(97)157]. 

175 Council Regulation (EC) No 1798/2003 of 7 October 2003 on administrative cooperation in the field 

ofvalue added tax and repealing Regulation (EEC) No 218/92, Official Journal L 264,15.10.2003; Council  Regulation (EEC) No 218/92 on administrative cooperation in the field of indirect taxation (VAT)]; Council  Regulation No 1777/2005 of 17 October 2005 laying down implementing measures for Directive  77/388/EEC on the common system of value added tax, Official Journal L 288 of 29.10.2005.  176 Section 2, Special scheme for electronically supplied services, Article 359‐369, Council Directive  2006/112/EC. 

- 177 -

saradnja  i  razmena  informacija  između  poreskih  administracija  država  članica  u  borbi  protiv  poreske utaje.    2.5.1.10. SPREČAVANJE EVAZIJE PDV    Poreska evazija ometa funkcionisanje unutrašnjeg tržišta na način da  se  usled skrivenog  neplaćanja  poreza  pojavljuju  proizvodi  sa  izuzetno  niskim  cenama.  Usvojenom  Direktivom  2008/117/EZ  od  16.12.2008.  godine,  izmenjena  je  Direktiva  2006/112/EZ  uvođenjem  sledećih  mera radi prevencije od evazije ili utaje PDV:177   a) sastavljanje  jednomesečnih  izveštaja  o  prometu  proizvoda  unutar  Unije,  dakle  o  prometu između članica;   b) određivanje  istih  poreskih  perioda  za  dobavljača  i  za  kupca  ili  korisnika  u  kontekstu  informacija o transakcijama unutar Unije;   c) redukcija administrativnog opterećenja;   d) podnošenje kvartalnih izveštaja o rekapitulaciji prometa proizvoda unutar Unije.  Da bi provera informacija bila korisna protiv poreskih zloupotreba, transakcije unutar EU  bi  se  morale  prijavljivati  u  istom  poreskom  periodu  i  od  strane  dobavljača  i  od  strane  kupaca  ‐  poreskih obveznika, i to e‐putem da se troškovi administracije svedu na minimum.  Članice  imenuju  operatore  za  podnošenje  kvartalnih  izveštaja  o  rekapitulaciji  prometa  proizvoda i usluga unu‐ tar EU.  Nabavkom usluga na koju je PDV plativ od strane korisnika, a čije pružanje u kontinuitetu  traje  duže  od  jedne  godine,  za  potrebe  evidencije  u  izveštaju  kompletiranom  po  isteku  svake  kalendarske godine, smatra se iznos koji se pripisuje toj godini, do konačnog završetka te usluge.  Izveštaj  o  rekapitulizaciji  sastavlja  se  za  svaki  mesec  i  dostavlja  u  roku  od  jednog  meseca  za  prethodni  u  skladu  sa  postupkom  koji  propisuje  članica.  Međutim,  članice  mogu  da  odobre  poreskom obvezniku podnošenje izveštaja o rekapitulaciji po završetku kvartala u roku od jednog  meseca  elektronskim  putem,  ukoliko  ukupan  kvartalni  iznos  o  prometu,  izuzev  PDV,  ne  prelazi  sumu 50.000 evra.  

2.5.1.11. RASPRAVA O PROMENAMA SISTEMA PDV­a    Evropska komisija pokrenula je raspravu o reformi aktuelnog sistema poreza na dodatnu  vrednost (PDV) u Evropskoj uniji koji je star više od 40 godina i smatra se zastarelim i podložnim  prevarama. Evropska komisija pokreće široke javne konsultacije o tome kako sistem PDV‐a može  biti ojačan i poboljšan na korist građana, poslovnog okruženja i zemalja članica. Cilj je dati svima  šansu  da  izraze  svoje  mišljenje  i  gledišta  o  problemima  koji  trenutno  postoje  u  pogledu  PDV‐a  i  kako  se  oni  mogu  rešiti.Treba  nam  sistem  PDV‐a  prilagođen  21.  veku:  jednostavan,  moderan  iefikasan. PDV je uveden u EU pre više od 40 godina u vreme kada je tržište bilo vrlo razlicito od 

177 Council Directive 2008/117/EC of 16 December 2008 amending Directive 2006/112/EC on the common  system of value added tax to combat tax evasion connected with intra‐Comrminity transactions. Official  Journal L 14/7, 20.1.2009. 

- 178 -

današnjeg. Uprkos naporima poslednjih godina da se malo pomalo modernizuje i pojednostavljuje  sistem, jasno je da režim više ne pokriva potrebe moderne ekonomije.  Kompleksnost  sadašnjeg  sistema  stvara  nepotrebne  troškove  poreskim  obveznicima  i  administraciji te prepreke unutrašnjem tržištu, a osim toga, sadašnji sistem pokazao se osetljivim  na prevare i financijske malverzacije. Ne može se poreći da aktuelni režim ne odgovara potrebama  ekonomije  modernih  usluga  utemeljene  na  tehnologiji,  snažan  sistem  PDV‐a  bi  mogao  pridoneti  ekonomskoj revitalizaciji Evrope .Konsultacije o tom pitanju otvorene su do kraja oktobra 2011.178  Područje  poreza  nije  domen  gde  se  jako  radi  na  harmonizaciji  evropskih  pravila.  Ipak,  Komisija  daje  okvir  za  implementaciju  PDV‐a  u  EU‐u:  dodatne  stope  su  minimalno  15  posto,  a  u  nekim  zemljama  idu  do  25  posto.  Zemlje  pak  mogu  provoditi  jednu  ili  dve  smanjene  stope  za  robe  i  usluge, navedene na preciznoj listi. Pravila se kompliciraju zbog velikog broja izuzeća koja su data  nekim zemljama članicama.  Evropska  komisija  pokrenula  je  javnu  raspravu  o  tome  kako  bi  zemlje  članice  mogle  povećati  proračunske  prihode  i  smanjiti  manjkove  koje  je  uzrokovala  financijska  kriza,  a  među  idejama  našli  su  se  novi  porezi  na  rizično  poslovanje  banaka  i  na  emisije  ugljen  dioksida.  Smanjenje  potrošnje  i  poboljšanje  postojećih  poreskih  sistema  trebali  bi  biti  glavni  odgovori  na  fiskalne  i  globalne  izazove  ali  značajan  doprinos  mogli  bi  dati  i  novi,  netradicionalni  načini  prikupljanja  javnih  sredstava,  takozvane  inovativne  finansije,  navodi  se  u  radnom  dokumentu  Europske  komisije.  Konkretno  bi  Evropska  komisija  i  zemlje  članice  trebale  ‘detaljnije’  istražiti  mogućnosti  za  prisiljavanje  banaka  da  izdvajaju  određene  svote  za  stabilnost  celog  financijskog  sistema, što je takođe navedeno u dokumentu Evropske komisije.  To  bi  se  moglo  postići  uvođenjem  novih  poreza  na  rizično  poslovanje.  Švedska  je  već  pozvala na uvođenje ‘stabilizacijske naknade’ čija bi visina zavisila o visini duga u bančinoj bilansi.  Dužnosnici  Komisije  ocenili  su  da  bi  takvom  naknadom  EU  mogao  prikupiti  13  milijardi  evra  godišnje ukoliko bi se primenila po stopi koju je predložila Švedska od 0,036 posto. Zemlje članice  trebale  bi  takođe  razmisliti  o  oporezivanju  bankarskih  bonusa  i  dobiti  koje  banke  ostvaruju,  te  koordinirati  nastojanja  u  smeru  oporezivanja  emisija  ugljen  dioksida.  Danska,  Finska  i  Švedska  već su uvele porez na emisije ugljen dioksida. Velika Britanija, Nemačka i Holandija oporezuju deo  emisija  u  sklopu  šire  inicijative  za  čistu  energiju.  Francuska  je  pak  nedavno  odbacila  planove  za  uvođenje  takvog  poreza  a  još  su  neke  zemlje  članice  skeptične  prema  tom  potezu,  pa  su  odgovarajući napori EU‐a rascepkani.  Radnici i kompanije u Evropskoj uniji nose na svojim leđima veći poreski teret od onih u  SAD‐u  i  Japanu,  pokazala  je  najnovija  studija  evropske  statističke  agencije.  Usprkos  smanjenju  najviših  poreskih  stopa  na  dohodak  i  dobit  u  27  članica  Evropske  unije  u  periodu  od  2000.,  poresko  opterećenje  u  Evropi  je  i  dalje  veće  za  oko  12  postotnih  bodova  u  odnosu  na  odgovarajuća  opterećenja  poreskih  obveznika  u  SAD‐u  i  Japanu.  Ukupna  mera  poreza  i  BDP‐a  porastao je u 2007. na 39,8 posto, u odnosu na 39,7 posto u 2006., pokazala je Evrostatova studija.  Najveći su izvor prihoda od poreza i dalje porezi na dohodak, od gotovo 50 posto, dok na poreze  na potrošnju otpada oko 28 posto, a na poreze na kapital oko 23 posto.  U  proš1oj  su  godini  najviše  stope  poreza  na  dohodak  imale  Danska,  Švedska  i  Belgija,  u  visini 59,0, odnosno 56,4 i 53,7 posto, dok je najniža stopa u tom poreskom razredu zabeležena u  178 http://www.entereurope.hr/cpage.aspx?page=c1ani.aspx&pagelD= 171 &clanaklD=5050 

  - 179 -

Bugarskoj,  u  visini  10  posto.U  kategoriji  poreza  na  dobit  ove  je  godine  najvišu  stopu  zabeležila  Malta,  u  visini  35,0  posto.  Na  drugom  je  mestu  Francuska  s  34,4  posto  i  Belgija  s  34,0  posto.  Najniže  su  stope  poreza  na  dobit  zabeležene  u  Bugarskoj  i  na  Kipru,  u  visini  10,0  posto,  a  sledi  Irska sa 12,5 posto.  U 2009. je najveći pad u kategoriji najviših poreskih stopa na dobit zabeležen u Bugarskoj,  sa 32,5 posto u 2000. na ovogodišnjih 10,0 posto. Sledi Nemačka s padom najviše poreske stope sa  51,6 posto na 29,8 posto u istom periodu.U Evrostatu ističu da će poreske stope i dalje padati zbog  najtežeg pada poljoprivrednih aktivnosti u  Evropi u periodu  nakon Drugog svetskog rata, koji je  postaknuo  vlade  da  snize  poreze  i  uvedu  druge  poticajne  mere.  Prihodi  od  poreza  će  pasti  zbog  krize.  Naime, projekcije za 2009. i 2010. pokazuju njihov  pad.Ipak,  neke  će zemlje,  poput Irske  i  baltičkih  zemalja,  biti  prisiljene  povećati  poreze  i  uvesti  dodatne  mere  povećanja  prihoda  od  poreza kako bi smanjile manjkove.  Evropska komisija će predložiti novi poreski sistem koji će uključivati uvođenje evropskih  poreza  kojima  bi  se  direktno  finansirao  središnji  proračun  EU‐a.Predlozi  su  u  konačnoj  fazi  pripreme,  sadržaće  brojke  i  biti  vrlo  precizni.  Želi  li  pronaći  održivu  formulu  smanjenja  proračunskih  rashoda,  Evropa  u  prvom  redu  nužno  mora  izmeniti  postojeći  sistem  subvencionisanja  poljoprivrede  koji  predstavlja  gotovo  polovinu  ukupne  EU  potrošnje.  Prema  postojećem sistemu, vlade 27 zemalja članica EU‐a direktno pokrivaju 75 posto EU proračunskih  prihoda, dok ostatak dolazi iz poreza na dodatnu vrednost i poreza na šećer.  Evropska komisija se odavno zalaže za uspostavljanje vlastitih resursa u obliku odvojene  poreske  osnovice  koja  bi  joj  omogućila  veću  nezavisnost,  čemu  se  zemlje  članice  protive.  Sve  će  biti analizirano, posebno teret poljoprivrede na EU proračun koji trenutno iznosi 45 posto ukupne  potrošnje,  ali  i  rabati  dodeljeni  Britaniji,  Nemačkoj,  Danskoj  i  Holandiji.  Poverenik  za  proračun  Janusz  Lewandowski  odvojeno  je  za  list  Financial  Times  Deutschland  kazao  kako  planira  predložiti nekoliko opcija prikupljanja novih prihoda od poreza koji bi bili direktno uplaćivani u  EU proračun. Te opcije uključivale bi direktno oporezivanje svih EU poreskih obveznika, porez na  finansijske  trasankcije,  porez  na  vazdušni  prevoz,  te  porez  na  prihode  od  trgovanja  emisijama  ugljen dioksida. Francuska je već odbacila takav Komisijin predlog nazvavši ga “loše tempiranim”,  u  čemu  joj  se  pridružuju  vlade  u  Londonu  i  Berlinu.  Svaki  dodatni  porez  trenutno  je  posve  nedobrodošao.  Daleko  bi  prikladnije  bilo  da  zemlje  članice,  kao  i  evropske  institucije,  počnu  štedeti. 

2.6. HARMONIZACIJA AKCIZA  2.6.1. AKCIZNI PROIZVODI U EU I TERITORIJA PRIMENE    Akcize  (trošarine)  su  specijalni  porezi  na  potrošnju  i  smatraju  se  najstarijim  oblikom  oporezivanja  potrošnje.  Akcizama  se  oporezuje  potrošnja  određenih  proizvoda,  uglavnom  monopolskih  proizvoda,  odnosno  prozvoda  masovne  potrošnje.  Broj  i  vrsta  proizvoda   koji  se  oporezuju razlikuju se od zemlje do zemlje. Za razliku od poreza na promet, koji se javlja kao opšti  potrošni  porez,  akcize  predstavljaju  specifične  poreze  na  potrošnju.  Jedinstveni  osnov  njihovog  postojanja je to što se ovim porezom opterećuje potrošnja jednog broja prehrambenih proizvoda  koji  su  neophodni  svakodnevnoj  potrošnji,  čime  se  obezbeđuje  njihova  izdašnost,  kao  i  neki 

- 180 -

luksuzni  proizvodi,  što  je  motivisano  socijalnim  efektima  oporezivanja.  Akcizama  se  oporezuju  i  neki  proizvodi  štetni  po  zdravlje  ljudi  (duvan),  odnosno  proizvodi  koji  ugrožavaju  životnu  sredinu. Akcize se efikasno ubiraju, a sistem obračuna i naplate je jednostavan.  Zajednički  sistem  akciza  u  EU  stupio  je  na  snagu  1.  januara  1993.  godine,  kada  je  počelo da funkcioniše jedinstveno tržište. On obuhvata selektivne potrošne poreze na:  1. mineralna ulja (kasnije su uključeni i energenti i električna energija),  2. duvanske prerađevine i  3. alkohol i alkoholna pića.  Razlog  za  propisivanje  ovih  „obaveznih"  akciznih  proizvoda  leži  u  okolnosti  da  su  u  pitanju  dobra  čija  potrošnja  garantuje  izdašnost  poreskih  prihoda.  Članice  mogu  da  uvode  akcize i na neke druge proizvode i usluge (ako postoje razlozi ‐ npr. fiskalni, ekološki i dr.), ako  to ne povlači za sobom dodatne formalnosti prilikom prekograničnog kretanja takve robe, niti je  pove‐ zano sa većim administrativnim troškovima 179.  Usvajanjem  Direktive  2003/96/EZ  opšim  sporazumom  o  oporezivanju  eneretskih  proizvoda  u  EU  uspostavljen  je  zajednički  okvir  oporezivanja  ovih  proizvoda 180  .  Sistem  minimalnih  stopa  koji  se  primenjuje  na  mineralna  ulja,  proširen  je  na  ugalj,  prirodni  gas  i  električnu  energiju.  Osnovna  namera  bila  je  poboljšanje  funkcionisanja  unutrašnjeg  tržišta  smanjenjem  narušavanja  konkurencije  između  mineralnih  ulja  i  drugih  energetskih  proizvoda.  Time  Unija  nastoji  da  ostvari  ciljeve  Kjoto  Protokola  i  efikasnije  korišćenje  energije  u  smeru  smanjenja zavisnosti od uvoza i ograničenja emisije štetnih gasova i efekata staklene bašte.  Usvojenim direktivama o držanju, otpremanju i kontroli akciznih proizvoda i o strukturi i  nivou stopa ovih proizvoda u trgovinskoj razmeni između članica, definisani su zajednički stavovi  u  pogledu:  predmeta  oporezivanja,  teritorije  primene,  obaveze  plaćanja  akciza,  lica  obaveznih  za  plaćanje  akciza,  strukture  i  minimalne  stope  akci­  za,  vrsta  oslobađanja,  otpremanja  akciznih  proizvoda181.  Ustanovljen  je  opšti  sporazum  o  akcizama  da  bi  se  obezbedio slobodan promet akciznih proizvoda u EU.  Razlog  za  propisivanje  „obaveznih"  akciznih  proizvoda  leži  u  okolnosti  da  su  u  pitanju  dobra čija potrošnja garantuje izdašnost poreskih prihoda.  Teritorija  primene  opšteg  sporazuma  o  akcizama  je  teritorija  Unije,  odnosno  teritorija svake države članice (čl. 299 Ugovora), koje inače čine deo carinske teritorije EU, osim  nekoliko izuzetaka koji su navedeni u Direktivi 2008/118/EZ.  2.6.1.1. LICA OBAVEZNA DA PLAĆAJU AKCIZE   Oporezivanje  akciznih  proizvoda  zasniva  se  na  primeni  principa  destinacije,  tj.  principa odredišta robe, čime se obezbeđuje da izvoz ne bude oporezovan. Jedino za dobra  koja  fizička  lica  uvoze  za  sopstvenu  upotrebu  važi  drukčiji  princip,  prema  kojem  se  akciza  obračunava i naplaćuje u zemlji‐članici u kojoj su oni takav proizvod nabavili (zemlja porekla). Ali, 

179 Član 1. tač. 3. Direktive 2008/118/EZ od 16. decembra 2008. godine  180 Službeni list EZ 283 od 31.10.2003. godine 

181 Council Directive 92/79/EEC of 19 October 1992 on the approximation of faxes on cigarettes, Official 

Journal L 316, 31.10.1992.p.8. ostalo videti H. Hrustić. op. cit. str. 107‐108. 

- 181 -

sam  pojam  „sopstvene  upotrebe"  ima  svoja  ograničenja  i  teško  ga  je  jasno  definisati182.  Lica  obavezna da plaćaju akciza su:  1. Ovlašćeno fizičko/pravno lice sa odobrenim poreskim  skladištem  od strane nadležnih  organa  da  proizvodi,  drži,  dobija  i  otprema  akcizne  proizvode  u  cilju  obavljanja  poslovne aktivnosti. Akcize se plaćaju prema režimu odloženog ili obustavnog plaćanja;  2. Registrovani  trgovac  ili  primalac  ‐  fizičko/pravno  lice,  ovlašćeno  od  strane  nadležnih  organa  članice  da,  radi  obavljanja  poslovne  aktivnosti,  dobija  akcizne  proizvode  iz  druge države članice prema režimu odloženog plaćanja;  3. Registrovani  trgovac  ili  pošiljalac  (konsignant)  ‐  fizičko/pravno  lice,  ovlašćeno  od  strane nadležnih organa članice uvoza da, u cilju obavljanja poslovne aktivnosti prema  režimu odloženog plaćanja, otprema akcizne proizvode.  4. Poresko (akcizno) skladište je mesto gde je akcizni proizvod proizveden, gde se  čuva,  dobije  ili  otpremi  prema  režimu  odloženog  plaćanja,  u  saglasnosti  sa  propisanim  uslovima od strane nadležnih organa članice u kojoj je skladište locirano.  5. Slobodne carinske prodavnice situirane su na aerodromima ili lukama i ovlašćene su da  prodaju akcizne proizvode bez obračunavanja akcize putnicima pri napuštaju teritoriju  EU.  Članica  mora  da  vodi  evidenciju  o  licima  obaveznim  za  plaćanje  akcize,  mestu  gde  se  proizvode akcizni proizvodi, načinu njihovog transporta, dokumentaciji o akciznim proizvodima,  prirodi, vrsti i kvantitetu tih proizvoda.  2.6.1.2. ODLOŽENI (SUSPENZIVNI) ARANŽMAN   Režim odloženog plaćanja je poreski aranžman koji se primenjuje na proizvodnju, obradu,  čuvanje i otpremanje akciznih proizvoda bez plaćanja akcize. Akcizni proizvodi mogu se otpremati  prema  ovom  režimu  u  okviru  teritorije  EU,  iz  poreskog  skladišta  ili  mesta  uvoza  ka  drugom  poreskom  skladištu  od  strane  ovlašćenog  primaoca.  Ova  otprema  akciznih  proizvoda  praćena  je  elektronskim administrativnim dokumentima.  Nastanak poreske obaveze može da se odloži do momenta puštanja akciznog proizvoda u  potrošnju,  tj.  obaveza  da  se  plati  akciza  može  da  nastane  tek  onda  kada  takav  proizvod  napusti  akcizno  skladište.  Takva  mogućnost  naziva  se  „odloženi  (suspenzivni)  aranžman".  Odobrenje  za  otvaranje  i  rad  akciznih  skladišta  daju  nadležni  poreski  organi  članice  na  čijoj  teritoriji  se  skladište  nalazi.  Horizontalna  direktiva  uređuje  i  režim  kretanja  akciznih  proizvoda  između  akciznih skladišta koja se nalaze u različitim članicama, uz odgovarajuća prateća dokumenta.    2.6.2. PROIZVODNJA, ČUVANJE I OTPREMANJE AKCIZNIH PROIZVODA   Svaka  članica  propisuje  pravila  koja  se  tiču  proizvodnje,  obrade  i  čuvanja  akciznih  proizvoda, koji su predmet Direktive 2008/118/EC. Akciza se ne plaća na proizvode obrađene i  182 Direktiva predviđa obavezu obračuna akcize u situaciji kada se proizvodi pušteni u potrošnju u jednoj  zemlji drže u komercijalne svrhe u drugoj zemlji. Zbog toga, Direktiva propisuje minimalne količine akciznih  proizvoda (npr. 800 cigareta, 90 litara vina i dr.), koji isključuju postojanje komercijalnih razloga. 

- 182 -

čuvane akcizne proizvode u odobrenim poreskim skladištima od strane nadležnih organa članice.  Ovlašćeno  lice  sa  odobrenim  poreskim  skladištem  mora  da  ispuni  propisane  uslove  za  poresko  skladište i da, ako je potrebno, garancijom pokrije moguće rizike u pogledu plaćanja akcize. Zatim,  dužno je da obezbedi podatke o proizvodnji, zalihama i kretanju akciznih proizvoda prema režimu  odloženog  plaćanja  i  da  omogući  praćenje  i  kontrolu  akciznih  proizvoda  od  strane  nadležnih  poreskih organa.  Direktivom 2008/118/EC uređen je postupak kretanja akciznih proizvoda prema režimu  odloženog  plaćanja.  Režim  odloženog  plaćanja  primenjuje  se  na  kretanje  akciznih  proizvoda  unutar Unije i upućenim ka trećim zemljama ili teritorijama:   a) od poreskog skladišta ka:   - drugom poreskom skladištu;   - registrovanom primaocu;   - mestu sa kojeg akcizni proizvodi napuštaju teritoriju Unije;   - primaocu, kada su proizvodi otpremeljeni iz druge države članice;   b)  od  mesta  uvoza  ka  poreskom  skladištu,  kada  su  otpremljeni  od  strane  registrovanog  pošiljaoca. Uvoz je svaki unos akciznih proizvoda na teritoriju Unije.  Akcize se ne naplaćuju:  1. kada  akcizni  proizvodi  dolaze  iz  ili  se  otpremaju  u  treće  zemlje  i  skladište  prema  obustavnom postupku ili se unose u pripisane slobodne zone/slobodna carinska skladišta ;  2. kada se akcizni proizvodi otpremaju između država članica preko zemalja članica EFTA ili  između  članica  i  zemalja  članica  EFTA,  prema  unutrašnjem  tranzitnom  postupku  Unije  ili  preko jedne ili više trećih zemalja nečlanica EFTA, što je pokriveno: TIR  Članice mogu da zahtevaju da proizvodi koji se puštaju  u potrošnju  na  njihovoj  teritoriji  budu  obeleženi  tzv.  akciznim  markicama  ili  ATA  karnetom183.  Kretanja  akciznih  roba  iz  jedne  članice EU u drugu mora biti propraćeno odgovarajućim evidencijama, garancijama da ne dođe do  poreske evazije.  Članice EU mogu odobriti ali i limitirati autorizaciju povremenih nabavki.  Akciza  je  naplativa  u  državi  članici  odredišta  (destinacije)  uz  prateći  elektronski  dokument. Odlukom 1152/2003/EZ uspostavljen je elektronski sistem kontrole kretanja akciznih  proizvoda184.  Kada  se  izvozi  akcizni  proizvod  iz  jedne  članice  preko  teritorije  druge,  nadležni  organi  članice  otpreme  će  uputiti  elektronski  dokument  nadležnim  organima  članice  izvoza,  u  kojoj se podnose dokumenta o izvozu skladu sa Uredbom (EEZ) 2913/92.  Članice EU mogu male proizvođače vina koji u proseku godišnje proizvode manje od 1.000  hl vina, da oslobode ispunjavanja zahteva koji se odnose na kretanje i kontrolu kretanja akciznog  proizvoda.  Kada  isporučuju  vino  iz  jedne  u  drugu  članicu,  mali  proizvođači  vina  dužni  su  da  o  tome  informišu  nadležne  organe  i  da  ispune  zahteve  propisane  Uredbom  Evropske  komisije185  koji  se  tiču  pravila  u  vezi  sa  pratećim  dokumentima  o  prevozu  vina.  Da  bi  se  utvrdio  karakter  privatne  upotrebe  akciznih  proizvoda,  države  članice  moraju  da  uzmu  u  obzir  sledeće:  183 EFTA (The European Free Trade Association) Danas su članice samo Island, Norveška, Švajcarska i 

Lihtenštajn. Države članice EFTA potpisale su sporazume sa EU tako da su deo unutrašnjeg tržišta EU, a  imaju i zaključene aranžmane o slobodnoj trgovini sa većim brojem drugih zemalja. 184 Council Decision No 1152/2003/EC of the European Parliament and of the Council of 16 June 2003 on  computerising the movement and surveillance of excisable products, Official Journal L 62 of 01.07.2003.  185 Uredba Evropske komisije broj 884/2001 od 24.4.2001, 

- 183 -

komercijalni  status  korisnika  akciznih  proizvoda  i  razloge  nabavke;  mesto  lokacije  nabavke  proizvoda  i  vrstu  transporta;  bilo  koji  dokument  koji  prati  ovu  nabavku;  prirodu  i  kvantitet  akciznih proizvoda. Članica može da propišu limite o količini nabavki akciznih proizvoda iz druge  države članice, ali koje ne mogu da budu manje od sledećih:  1. za duvanske proizvode: a) 800 cigareta; b) 400 komada cigarilosa (cigare težine  ne veće od 3 g po komadu); c) 200 cigara; d) 1,0 kg duvana za pušenje;  2. za  alkoholne  proizvode:  a)  10  l  alkoholnog  pića;  b)  20  l  međuproizvoda;  c)  90  l  vina (uključujući maksimalno 60 l penušavog vina); d) 110 l piva.    2.6.3. OZNAČAVANJE AKCIZNIH PROIZVODA   Zemlja koja zahteva primenu takvih kontrolnih markica u poreske svrhe mora da ih učini  dostupnim  ovlašćenim  čuvarima  akciznih  skladišta  u  drugim  zemljama.  Osim  toga,  ona  mora  da  obezbedi  da  korišćenje  akciznih  markica  ne  ugrozi  slobodno  obavljanje  trgovine  slobodno  kretanje akciznih proizvoda između zemalja. Poresko markiranje  mora da bude validno u državi  koja ih izdaje i prepoznatljivo među državama članicama.    2.6.4. HARMONIZACIJA AKCIZNIH STOPA   Harmonizacija  stopa  akciza  je  fleksibilna,  jer  nisu  propisane  jedinstvene  već  minimalne  stope. Usvojenim direktivama utvrđene su struktura i minimalne stope akciza za:  Alkohol i alkoholna pića: Odgovarajuća harmonizacija propisuje se i za druga alkoholna  pića  (žestoka  pića).  Alkohol‐etanol,  koji  se  koristi  kao  reprodukcioni  materijal  oslobođen  je  od  oporezivanja.  Direktivama EU, za  alkohol i alkoholna pića utvrđene su sledeće minimalne stope/iznosi  akciza:  1. pivo (po hl): 0,748 evra ili 1,87 evra po stepenu alkohola u hl;  2. vino (po hl): 0 evra;  3. međuproizvode (po hl): 45 evra;  4. alkoholna pića (po hl čistog alkohola): 550 evra.  Pivo  je  predmet  oporezivanja  akcizom  ako  sadrži  više  od  4%  alkohola.  Država  članica  može da primenjuje nižu stopu od minimalne za pivo koje ne sadrži više od 2,8% alkohola.  Niža stopa od minimalne može se primeniti i na etil alkohol proizveden u malim destile‐  rijama.  Međutim,  ta  stopa  ne  može  biti  niža  za  više  od  50%  od  standardne  nacionalne  stope  za  ovaj proizvod. Predmet ograničenja je i smanjena akciza na alkoholno piće koje ne sadrži više od  10% alkohola i na francuski rum i grčki uzo.  Duvanske  prerađevine: Direktivama  EU,  za  duvan  i  duvanske prerađevine utvrđene su  sledeće minimalne stope/ iznosi akciza:  a)  cigarete:  57%  od  prosečne  maloprodajne  cene,  uključujući  sve  poreze  (ad  valorem  +  akciza + PDV), s tim da akciza ne bude manja od 64 evra na 1000 komada. Članica koja primenjuje 

- 184 -

minimalnu  akcizu  od  101  evra  na  1000  komada  za  cigarete  ne  mora  iznos  akcize  da  usaglasi  sa  minimalnim zahtevom od 57% učešća svih dažbina u maloprodajnoj ceni186.  Od  1.1.2014.godine  ukupan  iznos  akcize  na  cigarete  će  biti  najmanje  60%  od  prosečne  maloprodajne cene ali ne manji 90 evra na 1000 komada, bez obzira na prosečnu maloprodajnu  cenu  cigareta.  Članice  sa  minimalnom  akcizom  od  115  evra  na  1000  komada  neće  morati  da  usaglašavaju  taj  iznos  akcize  sa  minimalnim  zahtevom  od  60%  učešća  akcize  u  prosečnoj  maloprodajnoj ceni cigareta. Za Bugarsku, Estoniju, Grčku, Letoniju, Litvaniju, Mađarsku, Poljsku i  Rumuniju  predviđen  je  prelazni  period  do  31.  decemra  2017.  godine,  do  kada  su  dužne  da  usaglase iznos akcize na cigarete sa navedenim zahtevom.  Prosečna maloprodajna cena predstavlja odnos između novčane maloprodajne vrednosti  svih cigareta, uključujući sve poreze i dažbine, i ukupnog broja cigareta spremnih za potrošnju.  Prosečna maloprodajna cena određuje se 1. marta svake kalendarske godine:  1. cigare ili cigarilosi: 5% od maloprodajne cene, uključujući sve poreze, ili 12 evra/kg ili  na 1000 komada;  2. fini  duvan  za  pušenje:  najmanje  40%  od  maloprodajne  cene  ili  40  evra/kg.  Ukupan  iznos akcize će biti:  - od 1. januara 2013. godine najmanje 43% od prosečne maloprodajne cene ali ne manji  od 47 evra/kg ili na 1000 komada, bez obzira na prosečnu maloprodajnu cenu cigareta  - od 1. januara 2015. godine najmanje 46% od maloprodajne cene ili 54 evra/kg,  - od 1. januara 2018. godine najmanje 48% od maloprodajne cene ili 60 evra/kg;  - od 1. januara 2020. godine najmanje 50% od maloprodajne cene ili 60 evra/kg.  3.  drugi duvan za pušenje: 20% od maloprodajne cene ili 22 evra/kg.  Do 31.12. 2013. godine učešće iznosa akcize ne može biti manje od 5% niti veće od 76,5%,  zajedno sa PDV, u poreskom opterećenju, odnosno u prosečnoj maloprodajnoj ceni. Od 1.1.2014.  godine  to  učešće  ne  može  biti  manje  od  7,5%  niti  veće  od  76,5%,  zajedno  sa  PDV,  u  poreskom  opterećenju, tj. u prosečnoj maloprodajnoj ceni.   Mineralna  ulja:  Strukturna  direktiva  o  naftnim  derivatima  187  predviđa  jedinstvenu  definiciju 13 različitih vrsta naftnih derivata. Direktiva propisuje da će stopa akcize biti specifična,  dok  se  u  odgovarajućoj  direktivi  o  stopama,  samo  za  7  od  ukupno  13  vrsta  naftnih  derivata  ‐  predviđa da stopa ne sme biti manja od određenog iznosa.  Minimalne stope akcize za mineralna ulja razlikuju se u zavisnosti od svrhe korišćenja: da  li  se  koriste  kao  gorivo  za  motore;  za  industrijsku  ili  komercijalnu  svrhu  (poljoprivreda,  šumarstvo, građevinarstvo, javni saobraćaj i dr.); ili za grejanje188 

186 Article 2, Council Directive 2010/12/EU of 16 February 2010 amending Directives 92/79/EEC, 

92/80/EEC and 95/59/EC on the structure and rates of excise duty applied on manufactured tobacco and  Directive 2008/118/EC, Official Journal L 50, 27.2.2010.  187 Direktive 92/81EEC  188 Council Directive 1999/81/EC Official Journal L 211 of 11.08.1999; Council Decision (2001/224/EC) of  13 March 2001 concerning reduced rates of excise duty and exemptions from such duty on certain mineral  oils when used for specific purposes, Official Journal L 84/23, 23.2.2001; Council Directive 2002/10/EC,  Official Journal L 46 of 16.02.2002; Council Directive 2003/96/EC, Official Journal L 283 of 31.10.2003;  Council Drective 2003/117/EC, Official Journal L 233 of 20.12.2003. 

- 185 -

Energetski proizvodi oporezovani su samo ako se koriste kao gorivo za motore ili grejanje,  ali  ne  ako  se  koriste  kao  sirovine  za  hemijsku  redukciju  ili  u  elektrolitičkom  i  metalurškom  procesu. Minimalne stope akcize na ulja koja se koriste kao motorno gorivo su:  1. olovni benzin: 421 evro/1000 l;  2. bezolovni benzin: 359 evra/1000 l;  3. dizel i kerozin 330 evra/1000 l;  4. tečni naftni gas (LPG): 125 evra/1000 l;  5. prirodni gas: 2,6 evra/GJ189.  Navedeni minimalni iznosi akcize na mineralna ulja mogu u pojedinim članicama da budu  niži ili da se neka mineralna ulja i oslobode od plaćanja akcize, u zavisnosti od namene za koju se  koriste (javni prevoz, ambulantna vozila, vozila za slepe, oružane snage, itd.).  Minimalne stope akcize na ulja za industrijsku i komercijalnu upotrebu su:  1. dizel: 21 evro/1000 l;  2. kerozin: 21 evro/1000 l;  3. tečni naftni gas: 41 evro/1000 l;  4. prirodni gas: 0,3 evra/ GJ.  Odgovarajućom  Direktivom190  predviđeno  je  da  se  za  industrijsku  i  komercijalnu  upotrebu smatra korišćenje ulja: u poljoprivredi, hortikulturi, šumarstvu; za nepokretne motore;  za postrojenja, mašine i pogone u građevinarstvu; za javne i komunalne radove; za vozila javnog  prevoza.  Minimalne stope akcize na ulja koja se koriste za grejanje i električnu energiju su:  1. dizel: 21 evro/1000 l;  2. teško ulje: 15 evra/1000 kg;  3. kerozin: 0 evra/1000 l;  4. tečni naftni gas: 0 evra/1000 kg;  5. prirodni  gas:  0,15  evra/  GJ  za  poslovnu  upotrebu  i  0,3  evra/  GJ  za  neposlovnu  upotrebu;  6. ugalj i koks: 0,15 evra/ GJ za poslovnu upotrebu i 0,3 evra/ GJ za neposlovnu upotrebu;  7. električnu  energiju:  0,5  evra/MWh  za  poslovnu  upotrebu  i  1,0  evra/  MWh  za  neposlovnu upotrebu.  Različite  stope  oporezivanja  u  državama  članicama  predmet  su  fiskalne  kontrole  i  primenjuju se u sledećim slučajevima: na način da su direktno povezane sa kvalitetom proizvoda;  u  zavisnosti  od  kvantiteta  potrošnje  električne  struje  i  energetskih  proizvoda  koji  se  koriste  za  grejanje;  za  lokalni  javni  prevoz  putnika  (uključujući  taksi),  komunalne  usluge,  oružane  snage  i  javnu administraciju, invalide, ambulantu; kao razlika između poslovne i neposlovne upotrebe, za  električnu struju i energetske proizvode.  2.6.5. OSLOBAĐANJA OD PLAĆANJA AKCIZA   Oslobađanje od plaćanja akciza predviđeno je za isporuke akciznih proizvoda:  1. diplomatskim i konzularnim predstavništvima;   189 GJ‐ gigadžul.  190 Direktive 2003/96/EZ

- 186 -

2. prema  sporazumima  potpisanim  sa  trećim  zemljama  ili  međunarodnim  organizacijama;  3. međunarodnim  oružanim  snagama  i  za  njihovo  zaposleno  civilno  osoblje,  ili  za  nabavku njihovih kantina i menzi;   4. oružanim  snagama  Velike  Britanije  stacioniranim  na  Kipru  prema  Ugovoru  o  osnivanju koji se tiče Republike Kipar od 16. avgusta 1960. godine.  Članica  može  da  oslobodi  plaćanja  akciza  nabavku  akciznih  proizvoda  za  slobodne  carinske  prodavnice  (tax‐free  shops),  koje  kupuju  putnici  kao  lični  prtljag  na  putu  ka  trećim  teritorijama  ili  zemljama  u  pograničnom  vazdušnom  ili  morskom  saobraćaju.  Na  isti  način  tretiraju  se  i  akcizni  proizvodi  kupljeni  u  pograničnim  vazdušnim  ili  morskim  lukama  na  destinacijama ka trećim teritorijama ili zemljama. Članice koje su na dan 1. jula 2008. godine imale  slobodne  carinske  prodavnice  situirane  i  na  drugim  mestima,  osim  na  aerodromima  ili  lukama,  mogu do 1. januara 2017. godine da nastave da oslobađaju od plaćanja akciza akcizne proizvode u  njima,  a  koji  se  prodaju  putnicima  kao  lični  prtljag  na  destinacijama  ka  trećim  teritorijama  ili  zemljama.  Ti  putnici  moraju  da  poseduju  saobraćajni  dokument  kojim  potvrđuju  da  je  njihova  konačna destinacija treća zemlja.  Predmet akciza ni u jednoj državi nije mineralno ulje pušteno za potrošnju koje se koristi:  kao gorivo u standardnim rezervoarima komercijalnih motornih vozila u cilju rada ili tran‐ sporta;  kao deo opreme za rad ili transport specijalnih kontejnera montiranih dizajniranom aparaturom  za sistem rashlađivanja ili prečišćavanja ili zagrevanja, ili za drugi sličan sistem.  Akciza se ne plaća na energetske proizvode koji se koriste: u proizvodnji električne struje i  za  održavanje  sistema  za  proizvodnju  električne  struje.  Međutim,  ovi  proizvodi  mogu  iz  razloga  ekološke politike u državi članici da  budu predmet oporezivanja; kao  gorivo u vaz‐ duhoplovnoj  navigaciji,  izuzev  za  privatnu  upotrebu;  kao  gorivo  u  plovidbi  u  unutrašnjoj  plovidbi  Unije,  uključujući ribarstvo, osim za privatnu upotrebu i za proizvodnju električne struje na palubi.  Država  članica  može  ograničiti  kvantitet  navedenih  oslobađanja  u  međunarodnom  saobraćaju i u unutrašnjem saobraćaju Unije.  Država članica može primenjivati potpuno ili delimično oslobađanje od plaćanja akcize ili  redukovani nivo oporezivanja i na:   1. energetske  proizvode  pod  fiskalnom  kontrolom,  koji  se  koriste  u  projektima  tehnološkog razvoja ekološki korisnih proizvoda ili kao gorivo iz obnovljivih izvora;   2. biogoriva;   3. sve  oblike  energije  solarnog  porekla,  proizvedene  vetrom,  plimom  ili  geotermički,  iz  biomase ili otpada;  4. energetske  proizvode  i  električnu  struju  koji  se  koriste  za  prevoz  roba  i  putnika  železnicom, metroom, tramvajem i trolejbusom, i dr.  Članica  može  refundirati,  potpuno  ili  delimično,  plaćenu  akcizu  ukoliko  je  u  pitanju  investiranje u racionalizaciju korišćenja energije. Refundacija može da bude u iznosu od 100% ako  se radi o intenzivnoj aktivnosti za pomenute namene i do 50% u ostalim slučajevima.  2.7. HARMONIZACIJA OSTALIH INDIREKTNIH POREZA U EU   

- 187 -

Ostali indirektni porezi obuhvataju harmonizaciju uvođenja poreza na uvećanje kapitala i  harmonizaciju sistema oporezivanja teretnih vozila koja koriste putnu infrastrukturu EU.  Direktivom  2008/7/EZ.  kojom  se  reguliše  uvođenje  indirektnog  poreza  na  uvećanje  kapitala  u  državama  članicama,  od  1.  januara  2009.  godine  ukinuta  je  i  zamenjena  Direktiva  69/335/  EEZ.  Novom  direktivom  generalno  se  zabranjuje  uvođenje  poreza  na  uvećanje  kapitala, mada neke države članice za sada mogu da nastave sa primenom tog poreza191.  2.7.1. POREZ NA UVEĆANJE KAPITALA    Imajući u vidu da su dažbine na kapital u direktnoj vezi sa slobodnim kretanjem kapitala,  prevencija  od  narušavanja  konkurencije  je  izuzetno  važna  za  funkcionisanje  unutrašnjeg  tržišta.  Direktivom  2008/7/EZ  je  potvrđeno  da  bi  najbolja  solucija  bila  ukidanje  ovih  dažbina  jer  su  štetne  za  razvoj  poslovanja  u  okviru  Unije.  Međutim,  gubici  prihoda  koji  bi  bili  rezultat  nagle  primene  takve  mere  su  neprihvatljivi  za  izvesne  države  članice.  U  skladu  sa  tim,  države  članice  koje su od 1. januara 2006. godine naplaćivale porez na uvećanje kapitala mogu i dalje da nastave  sa ovim oporezivanjem.  Direktiva 2008/7/EZ primenjuje se na kompanije sa ograničenom odgovornošću koje su  navedene u samoj direktivi. Obveznik poreza je bilo koja kompanija, firma, udružene kompanije ili  pravno lice:   1. sa akcionarskim kapitalom, dakle, društvo kapitala;   2. čiji  članovi  mogu  slobodno  da  raspolažu  svojim  učešćem  i  odgovorni  su  samo  za  dugove kompanije srazmerno svom učešću u kapitalu kompanije;  3. sve druge kompanije, firme, udruženja ili pravna lica koja ostvaruju profit.  Porez  na  uvećanje  kapitala  je  indirektni  porez  na  ulaganje  kapitala  u  društvo  kapitala  u  slučaju:  1. osnivanja društva kapitala ili transformacije neke kompanije u društvo kapitala;  2. povećanja kapitala unosom imovine ili putem kapitalizacije profita ili rezervi;  3. povećanja  u  imovini  u  zamenu  za  pravo  glasa  ili  pribavljanja  koristi  koja  za  posledicu ima promenu u pravu glasa kompanije;   4. transfera  kapitala  iz  treće  zemlje  u  državu  članicu  u  kojoj  je  centar  efektivnog  upravljanja ili je obavljena registracija uprave kompanije;   5. uzetih  zajmova,  ako  kreditor  ima  pravo  učešća  u  profitu  kompanije,  ili  ako  su  garantovani od strane članova kompanije.  Države članice ne mogu da uvode porez na uvećanje kapitala kompanije na:   1. ulaganje kapitala; zajmove ili usluge koje čine deo učešća u kapitalu;   2. registraciju ili druge formalnosti neophodne pre otpočinjanja poslovanja;   3. promenu u različite oblike kompanije, na transfer centra efektivnog upravljanja ili  preregistraciju iz jedne u drugu državu članicu, na promenu podataka kompanije ili  proširenje perioda trajanja;  4. restruktuiranje. 

191 Council Directive 2008/7/EC of 12 Februar)' 2008 concerning indirect taxes on the raising of capital, 

Official Jounml L 46 of 21.2.2008. 

- 188 -

Restruktuiranje obuhvata merdžere koji su rezultat ulaganja imovine ili merdžere koji su  rezultat razmene učešća.  Zabranjuje  se  indirektno  oporezivanje  aktivnosti  izdavanja  hartija  od  vrednosti  i  aktivnosti  pozajmljivanja.  Međutim,  države  članice  mogu  da  naplaćuju  određene  takse  i  druge javne dažbine na uvećanje kapitala.  Specijalne  odredbe  primenjuju  se  u  članicama  koje  su  naplaćivale  dažbine  na  kapital  od  1.1.2006. Te članice mogu da nastave da naplaćuju te dažbine po jedinstvenoj stopi do 1%, ­  samo na unos kapitala. Dakle, ne i na druge transakcije, poput restruktuiranja.  Važno  je  da  se  dažbine  na  kapital  naplaćuju  samo  jednom,  u  saglasnosti  sa  izbegavanjem  duplog  oporezivanja  na  unutrašnjem  tržištu.  Osnovica  utvrđivanja  dažbine  na  kapital mora da bude stvarna vrednost ulaganja, nakon odbitka obaveza i troškova.  Država  članica  takođe  može  isključiti  od  plaćanja  dažbine  na  kapital  kapital  članova  društva sa neograničenom odgovornošću.  2.7.2. POREZ NA TERETNA VOZILA    Direktiva  Evropskog  parlamenta  i  Saveta  1999/62/EZ  od  17.6.  1999.  o  naplati  javnih  dažbina  na  teretna  motorna  vozila  koja  koriste  određenu  putnu  infrastrukturu  ima  za  cilj  da  harmonizuje  sistem  oporezivanja  ovih  vozila  i  da  uspostavi  mehanizam  za  naplatu  infrastrukturnih  troškova  od  korisnika‐prevoznika 192.  Tom  Direktivom  zamenjena  je  Direktiva  93/89/  EEZ  o  primeni  poreza  na  određena  motorna  vozila.  Novom  direktivom  obuhvaćeni  su  porezi i razne dažbine na vozila za putni prevoz robe tovara iznad 12 tona.  Države članice ne mogu primenjivati poreske stope niže od minimalnih stopa propisanih u  Direktivi  1999/62/EZ.  Međutim,  imaju  opciju  da  u  određenim  slučajevima  i  pod  propisanim  uslovima  primenjuju  niže  stope  ili  izuzeća.  Direktivom  su  navedeni  uslovi  koje  država  članica  treba da ispuni da bi uvela i/ili nastavila da naplaćuje putne dažbine ili takse.  Članica (pojedinačno, ili zajedno sa nekom drugom državom) može primenjivati:  1. poreze  i  dažbine  na  registraciju  vozila  ili  na  vozilo  ili  na  prevoz  tereta  veće  težine  ili  dimenzija;   2. takse na parkiranje i specifične gradske saobraćajne dažbine;  3. dažbine sa ciljem prevazilaženja problema saobraćajnih gužvi.   Država  članica  koja  koristi  elektronski  sistema  naplate  odgovorna  je  za  obezbedenje  kompatibilanosti tog sistema.  Direktivom  2006/38/EZ  ustanovljena  su  pravila  koja  će  primenjivati  države  članice  za  korisnike putne infrastrukture, uključujući puteve na transevropskoj mapi i puteve u planinskim  regionima193.  Od  2012.  godine  Direktiva  2006/38/EZ  će  se  primenjivati  i  na  vozila  težine  između  3,5  i  12  tona.  Članice  naplaćuju  različite  javne  dažbine,  odnosno  takse  u  zavisnosti  od  kategorije vozila u pogledu štetne emisije gasova („EURO" klasifikacija) i od nivoa i obima štete za  192 Directive 1999/62/EC of the European Parliament and of the Council of 17 )une 1999 on the charging of 

heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures, Official Journal L 187 of 20.7.1999. Amending  acts: Directive 2006/38/EC, Official journal L 157 of 9.6.2006; Directive 2006/103/EC, Official journal L  363 of 20.12.2006.  193 Decision No 1692/96/EC of the European Parliament and of the Council of 23 July 1996 on Community  guidelines for the development of the trans‐European transport network Official Journal L 228,9.9.2003. 

- 189 -

puteve, mesta i trajanja korišćenja. Ovim se omogućava da se na izvestan način savladaju problemi  saobraćajnih gužvi i zagađivanja vazduha na bazi principa „korisnik ‐ zagađivač plaća".  2.8. PROPISI O UZAJAMNOJ POMOĆI I SARADNJI PORESKIH ORGANA ČLANICA EU    Iako  unutrašnje  tržište  EU  pretpostavlja  liberalizaciju  tokova  kapitala  i  roba,  kao  i  odsustvo kontrole na graničnim prelazima između zemalja, ono nema samo za cilj obezbeđivanje  ,,četiri velike slobode", već stvara i posebne mogućnosti za međunarodnu poresku evaziju. Imajući  sve to u vidu, Savet Zajednice je 1977. godine usvojio:  • Direktivu  o  uzajamnoj  pomoći  nadležnih  poreskih  organa  zemalja  u  oblasti  neposrednog oporezivanja194  koja obavezuje  članice da razmenjuju  sve  one  informacije  koje  mogu  da  im  omoguće  tačno  utvrđivanje  poreza  na  dohodak  i  imovinu.  Godine  1979.  ova  Direktiva  bila  je  dopunjena  tako  da  obuhvati  i  PDV 195  .  Razlog  za  takvo  proširivanje  Direktive  nije  bio  samo  u  okolnosti  što  je  PDV  prihvaćen  kao  opšti  porez  na  potrošnju  širom  EU,  već  i  zbog  činjenice  da  značajan  deo  sopstvenih  prihoda  EZ  čine  upravo prihodi od PDV pojedinih članica. Izmenama i dopunama iz 1992. godine Direktiva  je proširena i na akcize196 .  • Direktiva o uzajamnoj administrativnoj pomoći kod neposrednog i posrednog oporezivanja  se isključivo odnosi na utvrđivanje poreza, a ne i na prikupljanje i naplatu poreza, niti  na razmenu dokumenata. Ona se odnosi na poreze na dohodak, poreze na imovinu, PDV  i akcize. 

2.9. OSTALI VAŽNIJI POREZI U EU  2.9.1. OPOREZIVANJE DOBITI PREDUZEĆA    Kod  sistema  oporezivanja  dobiti  preduzeća  doneto  je  nekoliko  poresko‐pravnih  dokumenata tj. direktiva197:  1)  Poreski  tretman  dividendi:  Direktive  o  poreskom  tretmanu  divideni  koje  filijala  isplaćuje  matičnoj  kompaniji  koja  se  nalazi  u  drugoj  zemlji  članici198.  Cilj  ove  Direktive  je  da  reguliše,  odnosno  ujednači  poreski  tretman  dela  dobiti  koji  filijala  isplaćuje  matičnoj  kompaniji  kada su one rezidenti dve različite države članice. Direktivom (2003/123/ EC) izvršena je dopuna  osnovnog  teksta  Direktive,  tako  da  se  njome  sada  uređuje  i  tretman  dela  dobiti  koji  filijala  isplaćuje poslovnoj jedinici kompanije koja je rezident druge članice. Novom Direktivom izvršena  je određena izmena u delu definisanja statusa matične kompanije na način da od 1. januara 2007.  kompanija  ima  status  matične  kompanije  članice  ako  u  kapitalu  kompanije  u  drugoj  državi  ima  minimalno  značajno  učešće  od  najmanje  15%  akcijskog  kapitala,  a  status  filijale  ako  u  njenom  kapitalu druga kompanija ima učešće od najmanje 15% vrednosti akcijskog kapitala. Od 1.1.2009.  194 Direktive 77/799/EEC 

195 Direktive 79/1070/EEC  196 Direktive 92/12/EEC 

197 Ilić‐Popov, prof.dr Gordana, Poreska politika Evropske unije, 2001, Beograd, Centar za antiratnu akciju,  str 7.  198 Parent Subsudiary Directive (90/435/EEC) i (2003/123/EC) i Direktive 90/435EEC 

- 190 -

ovaj zahtev se svodi na 10%. Direktiva ima za cilj da otkloni mogućnost da se raspodeljena dobit  oporezuju  dva  puta  i  u  zemlji  rezidenstva  filijale  i  u  zemlji  rezidenstva  matične  kompanije,  da  otkloni  mogućnost  dvostrukog  pravnog  oporezivanja,  probleme  u  međukompanijskoj  isplati  dobiti  i  dividendi  do  kojih  može  doći  ako  bi  obe  države  uvele  porez  na  prihod  koji  se  plaća  na  izvoru (porez na dividende nerezidenta) i obe države oporezovale dobit korporacije. U Direktivi  se ističe da:  1. Država  rezidentstva  filijale  ne  sme  da  uvede  porez  na  prihod  od  dividende  koje  filijala isplaćuje matičnoj kompaniji,  2. Država  rezidentstva  matične  kompanije  koja  je  primila  dividende  od  filijale  čije  sedište  je  van  rezidentstva  matične  kompanije  može  u  cilju  eliminisanja  dvostrukog pravnog oporezivanja da primeni dve različite metode:  • metod izuzimanja koji je zasnovan na principu neutralnosti uvoza kapitala (CIN ‐  capital import neutrality) i  • metod  indirektnog  poreskog  kredita  koji  je  zasnovan  na  principu  izvoza  kapitala (CEN ‐ capital export neutrality).  2)    Poreski  tretman  statusnih  promena:  Direktive  o  poreskom  tretmanu  statusnih  promena kod kompanija ‐ Merger Directive199 od 23.7.1990. i Direktiva  od 4.3.2005, ukazuju  na  dinamičnost  kao  karakteristiku  savremenog  poslovanja,  a  ogledaju  se  u  brzini  osnivanja,  gašenja,  spajanja  i  razdvajanja  koporacija,  jer  postoji  mnoštvo  različitih  formi  poslovnih  organizacija. Do njih se, između ostalog, dolazi i postupkom koji se u ekonomiji zove merdžer: to  je operacija spajanja dve ili više kompanija u kome sva sredstva i dugovanja apsorbuje korporacija  kupac koja zadržava svoj pravni i poslovni identitet i punu sobodu. Direktiva se odnosi na:  1. Spajanje dovodi do statusne promene u kojoj korporacija iz jedne države članice prenosi  svoja prava i obaveze na korporaciju koja je rezident druge države članice, a njeni akcionari  dobijaju  akcije  i  gotovinsku  naknadu  u  visini  do  10%  vrednosti  primljenih  akcija  od  korporacije koja je kupac;  2. Podelu  koja dovodi  do statusne  promene  u kojoj  jedna  kompanija rezident  jedne  države  prenosi  svoja  prava  i  obaveze  na  dve  ili više kompanija  rezidenata drugih država, a  njeni  akcionari dobijaju akcije i gotovinsku naknadu u visini do 10% vrednosti primljenih akcija  tih korporacija.  3. Transfer sredstava dovodi do statusne promene u kojoj kompanija rezident jedne države  prenosi  svoj  ogranak  korporaciji  koja  je  rezident  druge  članice  u  zamenu  za  akcije  korporacije kupca;  4. Razmena  sredstava  dovodi  do  statusne  promene  transakcijom  kojom  koporacija  koja  je  rezident jedne članice stiče većinu glasova u korporaciji, koja je rezident druge članice, a u  zamenu  za  akcije  i  gotovinsku  naknadu  u  visini  do  10%  vrednosti  primljenih  akcija.  Merdžer  direktiva  omogućila  je  da  se  porez  na  kapitalni  dobitak  plaća  tek  kada  se  akcije  nove  kompanije  koje  su  emitovane  po  osnovu  statusne  promene  i  realizuju,  odnosno prodaju na finansijskom tržištu i ostvari kapitalni dobitak. Poreska obaveza  se praktično odlaže, ali samo kod onog merdžera koji ima za rezlatat takvu emisiju akcija 

199 Merger Direktive broj 90/434/EEC) od 23. jula 1990.godine i Direktive 2005/19/EC od 4. marta 

2005.godine Direktiva o poreskom tretmanu statusnih promena kod kompanija 

- 191 -

kojom se samim činom statusne promene povećava tržišna vrednost akcija do kojih dolazi  korporacija koja je „merdžovana„.  5. Transakcije  između  članica  multinacionalne  grupe  kompanija  često  se  odvijaju  po  transfernim cenama. Transferne cene su cene koje se uspostavljaju za robe, usluge ili za  prava  intelektualne  svojine  u  transakcijama  između  povezanih  lica.  Poreske  vlasti  imaju  zadatak  da  utvrde  u  kojim  slučajevima  su  cene  za  određene  transakcije  nerealno  postavljene.  Arbitražna  konvencija  je  zasnovana  na  članu  220.  Ugovora  o  osnivanju,  koji  predviđa  da  će  članice,  u  meri  u  kojoj  je  to  neophodno,  ulaziti  u  međusobne  pregovore  (postupci uzajamnog sporazumevanja)200.   3)  Oporezivanje  kamata  i  autorskih  naknada:  Direktive  o  oporezivanju  kamata  i  autorskih naknada isplaćenih u odnosima između povezanih kompanija koja se nalaze u različitim  članicama  regulisana  je  posebnom  Direktivom 201  od  3.6.2003.  godine  i  29.4.2004.  Ovom  Direktivom  ukida  se  porez  na  kamate  i  autorske  naknade  (porez  na  prihod  na  izvoru)  između povezanih preduzeća koja su rezidenti različitih članica. Neka kompanija ima status  povezane kompanije ako je njeno minimalno učešće u akcijskom kapitalu druge kompanije 25%.  Ova  Direktiva  definiše:  a)  pojam  kamate  kao  svaki  prihod  nastao  po  osnovu  potraživanja,  a  pre  svega  po  osnovu  dugovnih  HoV  i  ne  uključuje  zateznu  kamatu,  b)  pojam  autorske  naknade  kao  prihod  primljen  za  upotrebu,  pravo  korišćenja  industrijske,  komercijalne  ili  naučne  opreme,  autorska  prava  literalnih,  umetničkih  ili  naučnih  dela,  kao  i  kinematografska  dela  i  softvere,  patente  i  informacije  koje  se  tiču  industrijskih,  komercijalnih  ili  naučnih  znanja  i  iskustva  ili  opreme.  Novom  Direktivom  iz  ove  oblasti  (2004/76/EC)  uveden  je  prelazni  period  držama  članicama  EU:  Češkoj,  Grčkoj,  Španiji,  Litvaniji,  Letoniji.  Poljskoj  Portugaliji  i  Slovačkoj  i  omogućena njena primena pod posebnim uslovima.  2.10. OPOREZIVANJE GRAĐANA  2.10.1. OPOREZIVANJE PRIHODA OD ŠTEDNJE U OBLIKU KAMATE   Oporezivanje građana, kao vrste direktnog poreza, nije predmet poreske harmonizacije u  okviru  EU.  Kod  sistema  oporezivanja  dohotka  pojedinca,  ipak,  doneta  je  Direktiva  o  oporezivanju  prihoda  od  štednje  u  obliku  kamate202od  3.6.2003.  Osim  oporezivanja  kamata,  EK  je  iznela  određene  predloge  vezane  uz  oporezivanje  dividendi,  oporezivanja  penzija,  te  poboljšanju međusobne saradnje zemalja čanica EU oko pitanja oporezivanja dohotka pojedinca.  Cilj ove Direktive je da se fizičkim licima ‐ nerezidentima članice u kojoj ostvare prihod po osnovu  kamate, omogući da porez na kamatni prihod plati u državi rezidentstva. Država rezidentstva  treba da primeni jednu od metoda za elimisanje dvostrukog pravnog oporezivanja, koje bi moglo  da  nastane  u  slučaju  da  država  isplatioca  kamate  uvede  porez  na  kamatu  (porez  na  prihod  na  200 U slučaju spora kod oporezivanja, primenjuje se Međunarodni dogovor (konvenciju) o primeni 

arbitražnog postupka u slučajevima dvostrukog oporezivanja  201 Council Directive on a comon system of taxation applicable to interest and royality payments made  between associated companies of different Member States 2003/49/EC, od 3.6.2003. god, i 2004/76/EC od  29.4.2004.  202 Council Directive on taxation of savings income in the form of interest payment 2003/48 EC), od  3.6.2003.g. 

- 192 -

izvoru).  Nasuprot  nje,  država  nerezidentstva  iz  EU  ima  obavezu  da  dostavlja  relevantne  podatke  o  štediši  (ime  i  adresu  isplatioca,  bankovni  račun  štediše  ili  potraživanje  po  osnovu koga je isplaćena kamata) u državu rezidentstva štediše. Problem sa primenom ove  Direktive  je  što  EU  treba  da  postigne  sporazum  sa  pet  važnih  država  koje  nisu  članice  EU  (Švajcarska,  Andora,  Lihtenštajn,  Monako,  San  Marino  i  SAD),  ali  i  da  obezbedi  da  se  ona  primenjuje  i  u  svim  državama  koje  su  povezane  sa  Holandijom  i  Engleskom  (Holandski  Antili,  Britanska Devičanska ostrva, Kajmanska ostrva).  Uz Regulativu EU koja se odnosi na oporezivanje građana su i dve preporuke:  1. Preporuka  o  poreskom  tretmanu  nerezidenata203  od  21.12.1993.  koja  polazi  od  principa da nerezidentna fizička lica moraju da imaju isti poreski tretman kao i rezidentna  lica države u kojoj su zaposleni, pod uslovom da na njenoj teritoriji ostvaruju najmaje 75%  svog  dohotka.  Preporuka  se  odnosi  na  plate  odnosno  prihode  od  obavljanja  samostalne  delatnosti  koji  podležu  oporezivanju  dohotka  građana.  Zemlja  rezidentastva  može  da  odbije svojim rezidentima poreski kredit ukoliko su ga ostvarili u državi članici u kojoj su  obavljali privrednu delatnost.  2. Preporuka  o  poreskom  tretmanu  malih  i  srednjih  preduzeća  ‐  MSP204  od  25.5.  1994.  koja  se  odnosi  na  oporezivanje  malih  i  srednjih  preduzeća  na  osnovu  poreza  na  dobit  korporacija umesto porezom na dohodak građana. Razlog za to je što se sistem poreza na  dohodak  građana  kojim  se  oporezuju  MSP  (društva  lica),  obično  primenjuje  na  osnovu  progresivnih  poreskih  stopa,  dok  se  porez  na  dobit  koji  se  primenjuje  na  korporacije  (velika preduzeća društva kapitala) primenjuje na osnovu proporcionalnih poreskih stopa.  2.10.2. OPOREZIVANJE DOHOTKA GRAĐANA (EU 15)    Prema  Ugovoru  EU  gradjani  imaju  slobodu  kretanja  i  rada  u  bilo  kojoj  članici  EU  bez  diskriminacije  u  pogledu  zaposlenja,  zarada  i  drugih  uslova.  Međutim,  za  oblast  socijalnog  osiguranja, odnosno socijalne politike, nadležna je članica.  Porez na dohodak građana je pogodniji instrument za postizanje redistributivnih ciljeva  kroz  progresivno  oporezivanje  od  bilo  koje  druge  vrste  poreza.  Zato  je  ovaj  porez  u  poreskoj  strukturi važan u državama u kojima je preraspodela dohotka u socijalnoj politici izrazitija. Nove  članice  imaju  drugačiju  poresku  strukturu  u  odnosu  na  stare  članice;  dok  je  u  starim  članicama  manjeviše podjednako učešće prihoda od direktnih i prihoda od indirektnih poreza, nove članice  najčešće  imaju  niže  učešće  direktnih  poreza  u  ukupnim  poreskim  prihodima.  Najniže  učešće  prihoda od direktnih poreza je u Slovačkoj (20,8%), Bugarskoj (20,9%), Rumuniji (23%), Estoniji  (23,7%),  Mađarskoj  (25,7%),  Češkoj  (25,3%),  Poljskoj  (24,9%).  Jedan  od  razloga  nižeg  nivoa  prihoda  od  poreza  na  dohodak  je  što  su  nove  članice  zamenile  prethodno  uvedeno  progresivno  oporezivanje  dohotka  gradjana  cedularnim  sistemom  oporezivanja  koji  tipično  ima  niže  proporcionalne stope oporezivanja. Među starim članicama takođe su zapažene razlike. Nordijske  države,  Engleska  i  Irska  imaju  visoko  učešće  prihoda  od  direktnih  poreza  u  ukupnim  poreskim  prihodima,  s  tim  da  je  u  Danskoj,  Irskoj  i  Engleskoj  nešto  niže  učešće  doprinosa  za  socijalno  osiguranje. Specifičan uzrok ekstremno niskog učešća doprinosa za socijalno osiguranje u Danskoj  203 Commission Recommendation 94/79EC, od 21.decembra 1993.godine  204 Commision Recommendation 94/390/EC, od 25. maja 1994. godine 

- 193 -

je taj što se socijalna potrošnja uglavnom finansira kroz opšte direktno oporezivanje, što se vidi i  po  visokom  učešću  prihoda  od  direktnih  poreza  u  ukupnim  poreskim  prihodima  koje  je  u  ovoj  državi najveće od svih država članica u EU (61,2%). Inače, što se tiče poreza na dohodak građana,  očigledna  je  tendencija  ublažavanja  progresije  smanjenjem  broja  dohodnih  grupa  i  stopa  ovog  poreza. U protekle dve decenije 22 članice EU smanjile su stope poreza na dohodak građana, tako  da je prosečna stopa na nivo EU smanjena za 10,6 % od 1995. godine i za 7,3 % od 2000. do 2007.  godine205. Međutim, niže stope automatski ne znače i drastično niže prihode od ove vrste poreza,  imajući  u  vidu  činjenicu  da  je  u  sistemima  sa  nekoliko  poreskih  dohodnih  grupa  broj  obveznika  oporezovanih po najvišoj stopi znatno manji.  Porez  na  imovinu  ­  bez  harmonizacije:  Jedno  od  područja  oporezivanja  gde  do  sada  nisu  postignuti  nikakvi  pozitivni  pomaci  u  vezi  usklađivanja  u  EU  je  područje  oporezivanja  imovine.  Kao  posledica  te  neusklađenosti  uočava  se  različit  pristup  pojedinih  država  članica  EU  sistemu  oporezivanja  imovine.  Budući  da  do  sada  nisu  preduzete  nikakve  mere  u  smeru  harmonizacije,  zemljama  članicama  EU  za  izbegavanje  dvostrukog  oporezivanja  na  raspolaganju  stoje jedino bilateralni ugovori o izbegavanju dvostrukog oporezivanja imovine.  2.11. STRUKTURA PORESKIH PRIHODA (EU 15)  Poslednjih  godina  prihodi  od  poreza  na  dohodak  u  starim  članicama  imaju  manje  ‐  više  podjednako  učešće  sa  prihodima  od  poreza  na  potrošnju.  Naime,  struktura  poreskih  prihoda  je  izuzetno  važna  jer  pokazuje  ko  plaća  najveći  iznos  poreza  i  da  li  je  poreski  sistem  pravičan.  Činjenica  je  da  su porezi na potrošnju (proizvodi i usluge)  u  svim  svojim  varijantama  generalno  regresivni,  za  razliku  od  progresivnog  poreza  na  dohodak  građana  kod  kojeg  je  poresko  opterećenje u direktnoj vezi sa ekonomskom snagom poreskog obveznika.  Tabela 7. Učešće najvažnijih vrsta poreskih prihoda u poreskim prihodima u 15 država  članica EU (starim članicama), 2000. i 2007. godina (u %)  Država članica             Porezi na Dohodak     Porezi na proizvode i usluge      Doprinosi za socijalno Osiguranje  

 

2000  2007  2000 Austrija  29,2  32,2  27,9 Belgija  39,2  38,5  24,9 Danska  58,9  61,2  33,2 Finska  41,3  41,4  30,7 Francuska  23,3  27,6  26,6 Nemačka  29,4  28,7  27,4 Grčka  ‐  25,2  ‐ Irska  41,6  41,0  38,7 Italija  32,6  35,2  27,4 Luksemburg  38,5  37,0  26,1 Holandija  25,8  31,6  27,7 Portugalija  28,8  26,5  41,3 Španija  28,2  36,1  29,4 Švedska  40,7  39,4  21,6 Velika  38,4  46,3  32,6 Britanija  EU‐15  35,4  36,5  29,6 Izvor: PAC/COM/PUB/OECD, 2000; European Commision, 2008. 

2007

2000 

34,2 30,6 37,1 30,9 35,4 32,7 38,4 43,1 34,6 35,2 33,6 41,7 32,4 35,3 35,4

34,1 31,5 3,1 25,2 36,2 40,4 ‐ 12,6 29,4 25,6 39,9 25,5 35,2 28,7 17,6

2007  33,8  30,9  2.0  27,7  37,6  38,5  36,3  15,9  30,1  27,8  34,8  31,8  32,9  25,3  18,4 

35,3

27,5

28,2 

205 Overview of the main tax related measures taken in response to the economic and financial crisis,  Taxation trends in the European Union, Data for the EU Member States and Norway, European Commission,  DG Taxation and Customs Union and Eurostat, Brussels, 2009, pp. 13‐19 

- 194 -

  U  poreskoj  strukturi  više  od  80%  poreskih  prihoda  je  iz  tri  izvora:  poreza  na  dohodak;  poreza na potrošnju (PDV i akcize); i, doprinosa za socijalno osiguranje. U poslednje tri decenije  članice EU su se više oslanjale na poreze na potrošnju, odnosno na PDV, te je došlo do preokreta u  korist porasta učešća prihoda od ovog poreza u ukupnim poreskim prihodima. Povećanje prihoda  od  poreza  na  potrošnju  ili  indirektnih  poreza  posebno  je  bilo  istaknuto  u  Francuskoj,  Holandiji,  Luksemburgu  i  Švedskoj.  Povećanje  stope  PDV  i  uopšte  povećanje  prihoda  od  indirektnog  oporezivanja  u  većini  država  članica  EU  bilo  je  permanentno,  čime  je  preraslo  u  izraženu  tendenciju206. 

2.12. REZULTATI HARMONIZACIJE PORESKE POLITIKE ZEMALJA EU    Harmonizacija poreza u Evropskoj uniji nije poseban cilj, već kao instrument ekonomske  regulacije prati druge osnovne ciljeve. U tom kontekstu važno je razlikovati dve vrste poreza:   1. Direktni  (neposredni)  porezi  ‐  plaća  ih  i  njihov  teret  (neposredno)  snosi  poreski  obveznik,  a  uključuju  porez  na  dohodak  (fizičkih  osoba),  porez  na  dobit  (trgovačkih  društava) i porez na imovinu.   2. Indirektni  (posredni)  porezi  ‐  razrezuju  se  na  proizvodnju  i/ili  potrošnju  pa  ih  plaćaju poreski obveznici (proizvođači i/ili trgovci), ali njihov teret (posredno tj. kroz  povećanje  cene)  snose  krajnji  potrošači.  Uključuju  porez  na  promet,  porez  na  dodanu  vrednost i trošarine (akcize).   Pravna osnova za usklađivanje indirektnog oporezivanja definisana je u člancima 110 do  113.  pre  90  do  93  Ugovora  o  funkcioniranju  Evropske  unije.  Naime,  u  Evropskoj  je  uniji  oporezivanje dohotka i dobiti još uvek uglavnom u nacionalnom delovanju, a zajednička poreska  politika  odnosi  se  najpre  na  indirektne  poreze,  koji  neposredno  utiču  na  funkcionisanje  zajedničkog  tržišta  u  području  slobodnog  kretanja  roba  i  slobode  pružanja  usluga.  Osnivački  ugovori  ne  spominju  direktne  poreze  te  njihova  harmonizacija  nailazi  na  brojne  prepreke,  Evropska  unija  se  vrlo  retko  bavi  oporezivanjem  dohodaka  pojedinaca,  a  tada  nastoji  osigurati  nediskriminaciju  u  pogledu  prilika  za  rad  ili  ulaganja  u  drugoj  državi  članici.  U  području  oporezivanja dobiti trgovačkih društava EU ima dva cilja: (1) sprečiti štetnu poresku konkurenciju  država  članica  i  (2)  omogućiti  slobodno  kretanje  kapitala.  Rešenje  prepreka  kod  predmetnog  poreza  za  korporativne  poreske  obveznike  koji  posluju  u  više  od  jedne  države  članice,  donosi  koordinacija  direktnih  poreskih  sistema.  Koordinacija  bi  predstavljala  nadogradnju  domaćih  sistema kako bi bili kompatibilni sa osnivačkim ugovorom te jedni s drugima. Cilj koordinacije nije  zameniti postojeće nacionalne poreske sisteme za jedinstveni sistem Zajednice, već osigurati da ti  nacionalni sistemi mogu ne ometano funkcionisati zajedno. Ključni princip i novog koherentnog i  koordiniranog  direktnog  poreskog  sistema  podrazumevaju:(1  )  uklanjanje  diskriminacije  i  dvostrukog  oporezivanja;  (2)  sprečavanje  nehotičnog  neoporezivanja  te  zloupotrebe,  te  (3)  smanjenje troškova za predmete koji su pokriveni sa više poreskih sistema.   Harmonizacija oporezivanja, koje je jedno od temeljnih obeležja nacionalnog suvereniteta,  za Uniju je još uvek vrlo kompleksno pitanje i zato je potreban konsenzus pri donošenju odluka.  206 Taxation trends, pp. 65‐66 

- 195 -

Veće  će,  jednoglasnom  odlukom,  u  skladu  s  posebnim  zakonodavnim  postupkom,  a  nakon  savetovanja  s  Evropskim  parlamentom  i  privrednim  i  socijalnim  odborom,  doneti  odredbe  za  usklađivanje  zakonodavstva  poreza  na  promet,  akcize  i  drugih  oblika  neizravnih  oporezivanja  u  meri  u  kojoj  je  takvo  usklađivanje  potrebno  kako  bi  se  osiguralo  osnivanje  i  funkcionisanje  unutrašnjeg tržišta i kako bi se izbeglo narušavanje tržišnog takmičenja.   Prvi  ciljevi  u  području  poreske  politike  postignuti  su  razmerno  brzo.  Kumulativni  višefazni  porezi  na  promet  koji  nisu  osiguravali  fiskalnu  neutralnost  zamenjeni  su  u  1970‐ima  novim  porezom  na  dodatnu  vrednost.  Najniža  dogovorena  stopa  za  većinu  roba  i  usluga  iznosi  15%,  ali  su  zbog  kulturnih  razlika  ili  stanja  državnih  javnih  financija  moguće  iznimke.  Usto,  postignut  je  značajan  napredak  u  uskladivanju  akciza  i  posebnih  poreza  na  potrošnju.  Međutim,  fiskalna je neutralnost donekle upitna sve dok nisu usklađeni direktni porezi. Naime, neke države  č1anice su pre upravo snižavanjem direktnih poreza nastojale  privući ulaganja iz drugih država,  no  sada  ih  obavezuju  zajednička  Pravila  ponašanja  (Code  of  Conduct)  radi  sprečavanja  sličnih  pojava.  Takođe,  postoje  pravila  na  nivou  EU  kojima  se  želi  osigurati  jednak  tretman  trgovačkim  društvima  koja  isplaćuju  kamate  i  dividende  sestrinskim  ili  majčinskim  društvima  u  drugim  državama  članicama,  a  određeno  usklađivanje  postignuto  je  i  u  oporezivanju  štednje.  Budući  da  uskoro  stupa  na  snagu  Statut  evropskog  trgovačkog  društva  (European  Company  Statute),  ažuriraju  se  poreska  pravila  u  tom  području.  Uopšte  gledajući,  napredak  u  ekonomskim  integracujama zahteva i zahtevaće sve veću harmonizaciju oporezivanja dobiti i dohotka. Stoga je  Evropska komisija u 2001. predstavila celu strategiju razvoja zajedničke poreske politike koja bi  trebala  pomoći  da  se  ostvare  ciljevi  postavljeni  Lisabonskom  strategijom  stvaranja  najkonkurentnijeg svetskog tržišta do 2010. godine.  Komisija će u budućim aktivnostima posvetiti više pažnje poreskim problemima s kojima  se  susreću  pojedinci  i  trgovačla  društva  koja  posluju  na  unutrašnjem  tržištu.  U  području  administrativno‐tehničkih  prilagođavanja  potrebno  je  spomenuti  Program  Fiscalis  2013,  koji  se  menjao  tokom  vremena  (1:  1998.‐2002.;  2:  2003.‐2007.;  3:  2008.‐2013.).  Program  ima  sledeće  ciljeve207:  1. jedinstvenu primnlu poreskih zakona Zajednice u svim državama članicama;  2. zaštitu nacionalnih i finansijskih interesa Zajednice;  3. nesmetano funkcionisanje unufrašnjeg tržišta kroz borbu protiv izbegavanja poreza i utaje,  uključujući međunarodnu dimenziju;  4. izbegavanje narušavanja tržišnog takmičenja  5. smanjenje opterećenja za poreske obveznike i javnu upravu pod istim uslovima.  Od  1.  juna  2011,  svi  trgovci  koji  su  uključeni  u  carinske  transakcije  i  međunarodnu  logistiku,  moraće  carini  EU  predati  sigurnosne  podatke  putem  elektronske  deklaracije,  pre  nego  što  se  roba  unese  u  ili  izvan  Evropske  unije.  Cilj  nove  carinske  mere  je  povećati  sigurnost  u  međunarodnoj  trgovini,  omogućujući  carini  EU  provođenje  bolje  analize  rizika  na  temelju  primljenih informacija unapred, a time i do bolje ciljane kontrole. Osim toga, jedinstveni skup EU  kriterijuma  rizika  će  se  primenjivati  od  strane  država  članica  prilikom  obavljanja  carinske  kontrole na robu koja ulazi ili izlazi u EU. 

207 httP://www.entereurope.hr./page.aspx?pageID=

80 

- 196 -

Nedavni  sigurnosni  incidenti  vazdušnog  tereta  pokazali  su  da  je  pojačanje  carinskih  sistema analize rizika bitno za dobru sigurnost. Pristup sigurnosnim podacima u ranoj fazi, tj. pre  nego  roba  fizički  stigne  na  granicu  omogućiće  da  teret  bude  efikasnije  prikazan,  te  carinskim  vlastima  da  provedu  bolju  analizu  rizika.  Kao  takva,  carina  će  biti  više  u  mogućnosti  da  se  usresredi na kontrolu tereta visokog rizika, dok brža obrada i  puštanje robe na ulazu ili izlazu će  omogućiti glatko trgovanje. Tip sigurnosti podataka koji se traži od trgovaca varira s obzirom na  prevozna sredstva i pouzdanost trgovaca koji su uključeni u rad. To može uk1jučivati, na primer,  opis robe, podatke o pošiljaocu ili izvozniku, put robe, i sve potencijalne opasnosti.    

2.13. KONVENCIJA O ELIMINISANJU DVOSTRUKOG OPOREZIVANJA I  ŠTETNA PORESKA KONKURENCIJA  2.13.1. KONVENCIJA O ELIMINISANJU DVOSTRUKOG OPOREZIVANJA               Države članice usvojile su Konvenciju 90/436/EEZ o eliminisanju dvostrukog oporezivanja  u  vezi  sa  regulisanjem  oporezivanja  profita  povezanih  (udruženih)  kompanija  ili  tzv.  Arbitražnu  konvenciju  (The  Arbitration  Convention).208  S  obzirom  na  činjenicu  da  nije  postojala  formalna  obaveza država članica da eliminišu dvostruko oporezivanje, Arbitražna konvencija je predviđala  da kada se pojavi mogućnost dvostrukog oporezivanja, kompanija prezentuje taj slučaj nadležnim  poreskim  organima  država  članica  kojih  se  taj  problem  tiče,  tj.  u  kojima  se  oporezuju  povezane  kompanije,  u  nastojanju  da  se  postigne  zajednički  sporazum  sa  nadležnim  organima  država  članica. Kada ti poreski organi nisu mogli da reše problem i da postignu sporazum, taj slučaj je bio  predmet savetodavne komisije koja je sugerisala način rešavanja problema. Poreski organi država  članica  bili  su  obavezni  da  usvoje  rešenje  predloženo  od  strane  savetodavne  komisije  ako  ne  postignu zajednički dogovor.             Komisija  je  imala  predsednika,  dva  predstavnika  iz  svake  zainteresovane  države  članice,  i  parni broj nezavisnih članova. Konvencija 90/436/EEZ izmenjena je 25. maja 1995. godine kada je  Savet usvojio Protokol  o izmeni, produžavajući njeno dejstvo na sledeći period od pet godina uz  obavezu njene ratifikacije od strane država članica.           Međutim,  pošto  sve  države  članice  nisu  ratifikovale  Protokol  o  produženju  Arbitražne  konvencije,  2000.  godine  prestalo  je  njeno  dejstvo.  Evropska  komisija  je  analizirajući  probleme  koji se pojavljuju primenom ugovora o  izbegavanju dvostrukog oporezivanja, naročito probleme  koji su rezultat nedovoljne koordinacije u ovoj oblasti u situacijama koje se tiču trećih zemalja, a  imajući  u  vidu  i  mogućnost  stvaranja  EU  verzije  OECD.  Modela  Konvencije,  na  čijoj  osnovi  su  zaključeni bilateralni poreski ugovori država članica, ili mogućnost zaključenja multilateralnog EU  poreskog ugovora, došla do zaključka da su u duhu generalne strategije rešavanja međudržavnih  problema u ovoj oblasti neophodni postepen prilaz i saradnja koji bi izražavali konstruktivan stav 

208

Convention 90/436/EEC on the elimination of double taxation in connection with the adjustment of transfers of profits between associated undertakings, Official Journal L 225 of 20.08.1990; Amending acts: Convention (96/C 26/01), Official journal C 26 of 31.01.1996; Extending Protocol (1999/C 202/01), Official Journal C 202 of 16.07.1999.

- 197 -

država članica. Ugovori o izbegavanju dvostrukog oporezivanja država članica će svakako  i dalje  biti predmet praćenja i od strane Suda pravde EU.    2.13.2. ŠTETNA PORESKA KONKURENCIJA               Kasnih 1990‐tih godina OECD je u saradnji sa EU počeo sa serijom inicijativa da se zaustave  zemlje poreskog raja u primeni poreskog zakonodavstva koje ima obeležje nefer ili štetne poreske  konkurencije. Štetna poreska konkurencija vezuje se za zemlje, mesta i autonomne teritorije, gde  su poreske pogodnosti posebno date za nerezidente  ili transakcije sa nerezidentima, u kojima je  stvarni nivo oporezivanja značajno niži od opšteg nivoa oporezivanja, i gde poreske mere sadrže  nedostatak transparentnosti i nemogućnost uvida u poreske podatke od strane nadležnih organa.  Štetna  poreska  praksa  postoji  kada  je  poreski  sistem  u  nekoj  zemlji  ili  oblasti  uređen  na  takav  način da svojim delovanjem umanjuje poresku osnovicu u drugoj zemlji i privlači štednju i kapital  ostvaren  u  drugoj  zemlji.  Radi  se  o  zakonodavstvima  niskih  ili  nepostojećih  poreskih  stopa  u  kojima nerezidenti imaju beneficiran položaj, koja su utočište za fizička i pravna lica da bi umanjili  svoje  poreske  obaveze  u  državama  gde  jesu  rezidenti.  Osnovna  karakteristika  zemalja  poreskog  raja  su  niski  ili  nikakvi  porezi  i  ostale  javne  dažbine  sa  jednostavnim  procedurama  i  zaštitom  finansijske privatnosti.             Podržavajući  OECD  aktivnosti  protiv  štetne  poreske  konkurencije,  EU  nastoji  da  održi  određeni  nivo  javne  potrošnje  u  državama  članicama  EU,  a  naročito  deo  koji  se  odnosi  na  redistributivne  ciljeve  socijalne  politike.  Aktivnosti  protiv  štetne  poreske  konkurencije  bile  su  koordinirana akcija u kojoj su i velike i male, bogate i siromašne države, države članice EU, države  članice OECD i države nečlanice, delovale zajedno kako bi naterale zemlje poreskog raja da izmene  svoja poreska zakonodavstva i da se obavežu na saradnju u razmeni poreskih podataka. U okviru  inicijativa protiv štetne poreske konkurencije, OECD je objavio tri izveštaja:  1. Štetna  poreska  konkurencija:  Pojava  globalnog  značaja  (Harmful  Tax  Competition:  An  Emerging Global Issue, 1998);  2. Ka globalnoj poreskoj saradnji: Progres u identifikaciji i eliminaciji  štetne  poreske prakse  (Towards  Global  Tax  Co‐operation:  Progress  in  Identifying  and  Eliminating  Harmful  Tax  Practices, 2000);  3. OECD  Projekat  o  štetnoj  poreskoj  praksi:  Izveštaj  o  napretku  2001.  (OECD's  Project  on  Harmful Tax Practices: The 2001 Progress Report, 2001).  4. Sva tri izveštaja i ukupan rad OECD u borbi protiv štetne poreske konkurencije generalno  promovišu napor u očuvanju integriteta vlada država u primeni njihove fiskalne politike i  očuvanju ekonomskog rasta  I  razvoja. Osim toga, definisani  su elementi  koji  se  uzimaju u  obzir da bi se neka zemlja, područje ili mesto smatralo poreskim rajem:  5. nema ili ima nominalne poreze samo za specifične slučajeve, ili su to mesta koja nerezidenti  koriste za izbegavanje plaćanja poreza u svojim državama rezidentstva. Veći broj  zemalja  poreskog raja ili nema poreze na dohodak ili i ako ih ima ti porezi su vrlo niski. Nijedan of‐ šor centar nije uveo porez na kapitalnu dobit i porez na naslede. Pogodbe o visini poreske  stope,  neodgovarajući  nadzor  i  nemogućnost  legalnog  pristupa  finansijskim  podacima  od  strane nadležnih organa, uobičajena su obeležja zemalja poreskog raja; 

- 198 -

6. nedostatak transparentnosti i razmene podataka sa drugim državama;  7. zemlje  poreskog  raja  tipično  imaju  zakonodavnu  regulativu  i  administrativnu  praksu  prema  kojoj  su  poslovni  i  imovinski  podaci  zaštićeni  striktnim  pravilima  tajnosti,  uključujući  i  zaštitu  od  pregleda  i  ispitivanja  od  strane  poreskih  organa.  OECD  je  u  svom  izveštaju  „Štetna  poreska  konkurencija:  Pojava  globalnog  značaja”,  1998.  godine  identifikovao  više  od  40  zemalja  poreskog  raja.209  Međutim,  na  toj  listi  nisu  navedene  Švajcarska, Luksemburg, SAD, Velika Britanija – koje jesu zemlje poreskog raja, ukoliko se  kao  kriterijum  uzima  poreski  tretman  nerezidenata.  Nakon  navedenog  izveštaja  OECD  osnovan  je  i  poseban  forum:  „Forum  o  štetnoj  poreskoj  praksi”  (Forum  on  Harmful  Tax  Practices),  u  čijem  sastavu  su  predstavnici  država  članica  OECD.  Rad  ovog  foruma  bio  je  fokusiran  na  štetnu  poresku  praksu  država  članica  OECD,  zemalja  poreskog  raja,  i  na  uključenje  država  nečlanica  OECD  u  aktivnosti  koje  doprinose  eliminisanju  te  prakse.  U  vezi  sa  tim  aktivnostima  urađena  su  tri  izveštaja,  a  zajedno  sa  kooperativnim  zemljama  poreskog raja (Arube, Bermude, Bahrein, Kajmanska ostrva, Kipar,             Ostrvo  Man,  Malta,  Mauricijus,  Holandski  Antili,  Sejšeli  i  San  Marino),  sačinjen  je  Model  poreskog sporazuma o razmeni informacija iz poreske oblasti (Model Tax Agreement on Exchange  of Information in Tax Matters), koji je naročito podržala EU. 210 Sa svoje strane, Evropska komisija  je  28.  aprila  2009.  godine  uputila  Savetu,  Evropskom  parlamentu,  i  Evropskom  ekonomskom  i  socijalnom  komitetu  Saopštenje,  u  kojem  je  istakla  mere  koje  bi  trebalo  da  preduzmu  države  članice  EU  u  promovisanju  „dobrog  upravljanja”  u  poreskoj  oblasti,  koje  znači  veću  transparentnost,  razmenu  poreskih  informacija  i  fer  poresku  konkurenciju.211  Takođe,  navedeni  su instrumenti koji su na raspolaganju EU i državama članicama da se principi dobrog upravljanja  primenjuju  i  na  međunarodnom  nivou.  Saopštenje  je  ujedno  i  poziv  državama  članicama  da  u  svom prilazu primenjuju principe dobrog upravljanja u njihovim bilateralnim odnosima sa trećim  zemljama. Ono je zasnovano na postojećoj EU politici o dobrom upravljanju i na zaključcima G‐20  od 2. aprila 2009. godine koji se tiču nekooperativnih poreskih jurisdikcija.    2.13.3. BUDUĆNOST PORESKE HARMONIZACIJE EU                  EU  je  područje  karakteristično  po  visokom  poreskom  opterećenju.  Teorijski,  razvijeni  sistem  socijalnog  blagostanja  podrazumeva  visoko  oporezivanje  koje  je  Evropu  trebalo  da  učini  više elastičnom naspram socijalnih potreba njenih građana, mada se permanentno čine napori da  se ono postepeno smanji. U celini, razlike u nivou oporezivanja između država članica su prilične,  učešće  poreskih  prihoda  u  BDP  kreće  se  od  29,4%  u  Rumuniji  do  48,7  %  u  Danskoj.  Što  se  tiče  visine  poreskog  opterećenja  u  EU,  političko  klatno  u  poslednje  dve  decenije  kretalo  se  u  korist  propagiranja smanjenja poreza i, uopšte, smanjenja učešća poreza u BDP. Međutim, svi pokazatelji  govore da se od 1965. godine nije desilo, već se, naprotiv, učešće poreza u BDP povećalo, izuzev u  209 

OECD,  Harmful  Tax  Competition:  An  Emerging  Global  Issue,  p.  9.  OECD  Model  Tax  Agreement  on  Exchange of Information in Tax Matters, OECD, Paris, 2002.  210  Communication  from  the  Commission  to  the  Council,  the  European  Parliament  and  the  European  Economic and Social  211  Committee,  Promoting  Good  Governance  in  Tax  Matters,  COM(2009)  201  final,  Commission  of  the  European Communities, Brussels, 28.4.2009.

- 199 -

Holandiji, gde je ispod nivoa učešća iz 1975. godine. Desilo se sledeće, stope poreza na dohodak su  smanjene  uz  istovremeni  porast  stopa  PDV,  što  je  uticalo  na  izmenu  poreske  strukture  u  korist  poreza na potrošnju.                 Što se tiče poreske strukture u EU, dok su u 2000. godini, u proseku, prednjačili prihodi od  poreza  na  dohodak  (građana  i  korporacija),  situacija  se  poslednjih  godina  de  facto  promenila.  Danas prihodi od poreza na dohodak u starim državama članicama imaju manje ‐ više podjednako  učešće  kao  i  prihodi  od  poreza  na  potrošnju.  Polazeći  od  činjenice  da  su  porezi  na  potrošnju  (proizvoda i usluga) u svim svojim varijantama generalno regresivni, za razliku od progresivnog  poreza  na  dohodak  građana  kod  kojeg  je  poresko  opterećenje  u  direktnoj  vezi  sa  ekonomskom  snagom poreskog obveznika, poreski sistemi država članica EU postaju u suštini nepravični. Inače,  kod  poreza  na  dohodak  građana  očigledna  je  tendencija  smanjenja  progresije  putem  smanjenja  broja dohodovnih grupa i stopa ovog poreza. Poreska struktura u novim državama članicama EU  bitno se razlikuje od strukture u starim državama članicama. U novim državama članicama znatno  je  niže  učešće  prihoda  od  direktnih  poreza  u  ukupnim  poreskim  prihodima.  Najniže  učešće  direktnih  poreza  je  u  Slovačkoj  (20,8%),  Bugarskoj  (20,9%)  i  Rumuniji  (23%).  Zato  je  u  novim  članicama  daleko  veće  učešće  prihoda  od  indirektnih  poreza,  pogotovo  u  Bugarskoj  (55,1%),  na  Kipru (47,9%), i Malti (43,7%), u Rumuniji (43,4%), Estoniji (43%) i Poljskoj (41,7%).              Poreska  harmonizacija  u  EU  je  složen  i  postepen  proces  usklađivanja  poreskih  sistema  država  članica.  Po  svemu  sudeći,  čini  se  da  će  budući  tok  poreske  harmonizacije  ići  u  pravcu  poboljšanja postupka poreske kontrole. Prema tome, ono što bi se moglo očekivati u budućnosti je  usavršavanje  tehničke  prirode,  u  smislu  korišćenja  razvoja  informatičke  tehnologije  za  potrebe  razvoja poreske upravne saradnje država članica u cilju suzbijanja poreske utaje i zaštite poreskih  prihoda  zemljama.  Ono  je  zasnovano  na  postojećoj  EU  politici  o  dobrom  upravljanju  i  na  zaključcima G‐20 od 2. aprila 2009. godine koji se tiču nekooperativnih poreskih jurisdikcija.   

2.14. TWINNING PROJEKAT    Twinning program ima za cilj pomoći državama članicama u razvoju moderne i učinkovite  administracije,  sa  strukturama,  ljudskim  resursima  i  upravljanju  i  veštinama  potrebnim  za  provođenje  pravne  tekovine  EU.  Budući  da  je  program  plasiran  1998,  više    od  1100  Twinning  projekata je pokrenuto u zemljama članicama.   Program  pruža  okvir  za  uprave  i  polujavne  organizacije  u  zemljama  članicama za  rad  sa  svojim  kolegama  u  državama  članicama  kako  bi  se  olakšalo  prenošenje,  izvršenje  i  provođenje  projekata  Europske  unije.Twinning  utvrđuje  kako  pružili  specifične,  zagarantovane  rezultate.  Stranke  su  saglasne  unapred  na  detaljan  program  rada  u  cilju  o  prioritetnog  područja  pravne  tekovine EU , kao što je navedeno u pri stupnom partnerstvu.   Uprava Države članice pruža dugoročnu podršku ekipa stručnjaka za nove države članice,  pristupnice,  kandidatkinje  ili  potencijalnih  kandidatkinje.  Svaki  twinning  projekt  ima  najmanje  jednog twinning savetnika (RTA) i voditelja projekta. RTA se premešta iz uprave države članice ili  iz drugog odobrenog tela u državi članici. On ili ona radi puno radno vreme najmanje 12 meseci u  određenom  ministarstvu  partnerske  zemlje  s  ciljem  učinkovitog  provođenja  projekta.  Voditelji  projekta odgovorni su za celokupni učinak i koordinaciju njihovog rada. Osim toga, tu su pažljivo 

- 200 -

planirane  i  tempirane  misije  drugih  stručnjaka,  obuke  i  podizanje  javne  svesti  te  usmerenje  procesa reforme ka željenom rezultatu.  Projekti  twinninga  osmišljeni  su  kako  bi  pružili  specifične  rezultate  u  područjima  sprovođenja "acquis communautaire" u država članica na temelju prioritetnih područja utvrđenih  u praćenju i redovitih pregleda izveštavanja pripremljenih u pogledu proširenja.212  Twinning ne  samo  da  pruža  tehničku  i  administrativnu  pomoć,  nego  takođe  pomaže  u  izgradnji  dugoročnih  odnosa između postojećih i budućih MS‐a i dovodi sve države članice u širi kontakt s raznolikim  praksama  unutar  EU‐a.  Sadašnje  direktive  u  oblasti  akciza  mogle  bi  se  označiti  samo  kao  prvi  korak  u  pravcu  ujednačavanja  ovih  specijalnih  potrošnjh  poreza  među  državama  članicama.  Imajući u vidu relativnu složenost sadašnjeg sistema akciza u Uniji, kao i opasnost od povećanog  izbegavanja  plaćanja  poreza,  dalje  mere  na  planu  harmonizacije  akciza  čine  se  neophodnim  u  narednom periodu.  Evropska komisija je pripremila sveobuhvatnu strateguju za buduću poresku politiku EU.  Poreska  politika  je  namenjena  za  podršku  širih  ciljeva  politike  Evropske  unije,  kao  što  je  cilj  postavljen od strane Evropskog saveta u Lisabonu za odluku da EU ima najkonkurentniju privredu  u  svetu  do  2010.  Ali  dok  komisija  veruje  da  je  veliku  meru  harmonizacije  neophodno  izvršiti  u  indirektnom  oporezivanju  u  drugim  oblastima  saradnje  poreza  poreske  koordinacije  ne  podrazumevaju usklađivanje poreske stope.  Inicijativa  poreske  politike  ima  za  cilj  da  obezbedi  minimalni  efikasan  nivo  štednje  oporezivanja u EU i da se obrati pažnja na oblike poreske konkurencije između zemalja članica EU  koje Komisija smatra fer. Komisijin plan za integraciju finansijskih usluga tržišta do 2005.god. su  manje  ili  više  u  skladu  sa  rasporedom  navedenim  u  1999.  Nekompatibilnost  poreskih  režima  zemalja  članica  će  postati  vidljivo  za  sve  prepreke  unakrsnog  pružanja  finansijskih  usluga  na  granici  .Na  primer,  tu  je  napredak  u  pristupu  na  nacrt  Direktive  penzijama.,  ali  u  nacionalnim  pravilima oporezivanja ostaje ključna prepreka za izgradnju integrisanog  jedinstvenog tržišta za  penzije.  Komisija  je  izjavila  da  može  da  obezbedi  određena  nacionalno  poreska  pravila  o  penzijama  koja  su  u  suprotnosti  sa  pravima  na  slobodno  kretanje  rada  i  kapitala  ,kao  što  je  garantovano Ugovorom o EZ, kao i da može da se obezbedi efikasno poštovanje preko Evropskog  suda  pravde.  Slicne  brige  o  poreskim  preprekama  postoje  u  drugim  oblastima  koje  se  ne  mogu  odmah, preko noći rešiti ali zato postoji period u kome bi trebalo da budu onakve kako propisi EU  zahtevaju. Od samog početka je bilo jasno da idealni scenario za EU nije jedinstvena stopa poreza  na dobit preduzeća. Države članice imaju različite miksove faktora proizvodnje, gde je za njihovu  eksploataciju  neophodno  učiniti  atraktivnim  strane  direktne  investicije,  koje  zavise  od  geografskog  položaja,  kompozicije  stanovništa  obrazovnog  nivoa  radne  snage,  ltd.  Zbog  toga  države članice treba da iskoriste ove razlike, što zahteva postojanje razlika i u njihovim poreskim  sistemima.  U  EU  se  za  kapital  slobodno  može  reći  da  je  pokretljiv,  dok  radna  snaga  uglavnom  nije.  Prema tome,migracje radnika ne odgovaraju razlikama u visini plata. Brojne analize pokazuju da  porezi na prihode od kapitala imaju opadajući trend kao rezultat procesa konkurencije a na račun  porasta  oporezivanja  rada.  Ovakva  kretanja  se  ogledaju  u  većim  realnim  zaradama  i  povećanju  212 http://www.eukei.portal14project.net/ 

- 201 -

nezaposlenosti. Međutim,poreska konkurencija izgleda da izaziva i određene korisne efekte, a ne  samo štetna dejstva. S obzirom na ekonomski i politicki federalizam na području EU jasno je da o  jedinstvenoj  stopi  poreza  na  dobit  ne  može  da  se  govori.  Ono  što  je  neophodno  jedinstvenom  tržištu je zajednička tj opšta poreska osnovica i jedinstveni standardi za izražunavanje oporezivog  profita.  Primjena  ovih  predloga  rezultiraće  u  eliminaciji  konkurencije  između  zemalja  članica  o  pitanju  poreske  osnovice.  Međutim,  zemlje  članice  još  uvek  će  moći  da  se  nadmeću  u  odnosu  različitih poreskih stopa. Jedno je sigurno, ovo neće biti uopšte lak posao.  Kako  je  visina  profita  uslovljena  zajedničkom  poreskom  osnovicom  za  određene  grupe  preduzeća, to će poslužiti kao osnova za raspodelu između zemalja članica upotrebom jedinstvene  formule.Primena  formule  podjednake  raspodele  zahteva  visok  stepen  saradnje  i  razmene  informacija  između  poreskih  vlasti  zemalja  članica.  Ova  formula  podrazumeva  primenu  jednog  računa i plaćanje jednog poreza, koji se distribuira zemljama članicama prema učešću u stvaranju  profita. U traženju odgovora na pitanje kako stići do zajedničke poreske osnovice, javile su se dve  ideje.  To  su:  oporezivanje  u  svakoj  zemlji  čanici  posebno  (Home  State  Taxation  ‐  HST)  i  neobavezan sistem zajedničke osnovice oporezivanja (Optional System of Common Base Taxation  —  Optional  CBT).HST  znači  da  poresku  osnovicu  predstavlja  oporezivi  profit  entieta  utvrđen  prema  propisima  zemlje  članice  čiji  je  rezident.  S  obzirom  da  među  poreskim  sistemima  u  EU  postoje  razlike  smatra  se  da  će  HST  omogućiti  da  različiti  sistemi  rezultiraju  u  značajnom  priližavanju  oporezivih  profita  tokom  vremena.  Opcioni  CBT  omogućava  privrednim  subjektima  izbor između dve alternative.213  Naime,  oni  će  morati  da  biraju  između  zajedničke  poreske  osnovice  ili  osnovice  koju  definiše  svaka  zemlja  č1anica.  Prednost  ogleda  se  u  tome  što  će  zemlje  č1anice  biti  zainteresovanije  da  što  pre  usaglase  zajedničku  osnovicu  oporezivanja.  Ove  ideje  zahtevaju  od  zemalja  članica  usaglašenu  formulu  podjednake  raspodele  profita.  Razlike  između  ovih  ideja  su  naglašenije  nego  što  je  to  stvarno  u  praksi,  jer  je  među  poreskim  sistemima  zemalja  člabanica  prisutno njihovo prib1ižavanje, tako da je teže opredeliti se ili za prilagođavanje poreskog sistema  ill za usag1ašavanje zajedničke poreske osnovice.  Usaglašavanje  poreske  osnovice  ima  i  pozitivne  i  negativne  efekte.  Jedinstvena  poreska  osnovica  eliminisaše  razlike  tretmanu  oporezivog  profita  među  zemljama  članicama.Jedinstvena  poreska osnovica znači će i ukidanje poreske konkurentnosti među zemljama EU. Istovremeno će  doći  i  do  porasta  poreske  neutralnosti  i  povećanja  racionalnosti  u  donošenju  investicionih  odluka.Jedinstvena  poreska  osnovica  dovešće  do  ukidanja  15  različitih  poreskih  sistema  i  njihovog svođenja na jedan, naravno sa različitim poreskim stopama.   Troškove  je  teško  proceniti,  ali  je  činjenica  da  se  oni  kreću  od  2%  do  4%  od  ukupnih  poreskih  prihoda.Tekuća  poreska  administracija  obuhvata  verifikaciju  stranih  izvora  prihoda,  praćenje  i  proučavanje  poreskih  sistema  drugih  zemalja  EU  i  praćenje  sistema  transfernih  cena.  Jedinstvena poreska osnovica eliminisaće ove tnoškove za poslove unutar EU.    

    213Žarko Ristić, Fiskalna ekonomija i menadžment javnog sektora, Liber, Beograd, 2008  

- 202 -

2.15. FISKALNI FEDERALIZAM U EVROPSKOJ UNIJI    Tradicionalan  pristup  izučavanju  ekonomije  lokalnog  javnog  sektora  sagledava  se  kroz  fiskalni  federalizam,  bez  obzira  da  li  je  neka  država  federalnog  ili  unitarnog  uređenja.  Danas  fiskalni federalizam predstavlja javni sektor sa dva ili više nivoa odlučivanja o javnim prihodima i  rashodima unutar jedne države.214 U zavisnosti od toga koliko je funkcija prenešeno sa centralne  na  niže  nivoe  vlasti  govori  se  o  određenom  stepenu  fiskalne  centralizacije,  odnosno  decentralizacije u određenoj državi.215 Osnovni zadatak kojim se bavi teorija fiskalnog federalizma  jeste  pronaći  optimalan  stepen  fiskalne  decentralizacije  zajednice,  raspored  funkcija  nižih  nivoa  vlasti, lepezu ponude javnih dobara i usluga. Fiskalni federalizam, odnosno fiskalni odnosi između  više nivoa vlasti, predmet su istraživanja i naučnih rasprava poslednjih nekoliko godina. Okvir od  kojeg  se  nije  mnogo  odstupalo  sadržavao  je  utvrđivanje  stepena  fiskalne  decentralizacije  za  pojedinu  državu,  odnosno  razmišljanja  kakva  bi  podela  fiskalnih  funkcija  trebala  biti  prema  pojedinim  nivoima  vlasti.  Ne  postoji  način  kojim  bi  se  najbolje  moglo  utvrditi  koji  nivo  vlasti  bi  trebao  biti  odgovoran  za  određenu  javnu  uslugu:  prihvaćena  načela  koja  bi  vodila  tom  cilju  su  alokacija  resursa,  odgovorna  vlast,  pravedna  i  ravnomerna  ponuda  javnih  usluga  na  svim  područjima      države,  makroekonomska  stabilnost  i  zadovoljavajući  ekonomski  rast.216  U  tom  kontekstu,  najvažniji  kriterij  za  dodelu  određenih  funkcija  određenom,  nivou  vlasti  jeste  kriterijum  efikasnosti  kojim  se  najbolje  postiže  primenom  načela  supsidijarnosti.  Prema  načelu  supsidijarnosti,  odgovornost  za  određenu  javnu  uslugu  treba  dodeliti  onom  nivou  vlasti  koji  je  kompatibilan  s  "područjem  korisnosti"  ditične  javne  usluge.  Na  primer,  područje  korisnosti  lokalnog komunalnog preduzeća je dotična lokalna jedinica ili grad, dok su koristi usluge kontrole  leta  prisutne  na  podrucju  čitave  jedne  države.  No,  načelo  supsidijarnosti  ne  mora  se  uvek  poštovati, jer postoje javne usluge, kao osnovno obrazovanje i  primarna zdravstvena zaštita, čije  područje  korisnosti  jeste  od  lokalnog  značenja,  ali  zbog  važnosti  koje  te  javne  usluge  imaju  u  sklopu  države  blagostanja  i  redistribucije  dohotka,  vrlo  se  često  provode  i  finansiraju  sa  centralnog  nivoa.  Teorija  fiskalnog  federalizma  pokušala  je  dati  normativni  okvir  potreban  za  utvrđivanje  optimalnog  stepena  fiskalne  decentralizacije.  Međutim,  odgovori  na  pitanja  kako  urediti  fiskalne  odnose  u  složenoj  državnoj  zajednici  kao  što  je  EU,  su  izostali.  Optimalna  raspodela  fiskalnih  funkcija  uglavnom  podrazumeva  veći  stepen  fiskalne  decentralizacije.  U  izgradnji  fiskalnog  odnosa  u  EU  ne  može  se  u  potpunosti  koristiti  tradicionalna  teorija  javnih  finansija zbog konstitutivnih ograničenja koja se odnose na konfederacije, kao što je EU.217 Pošto  je EU specifična i složena zajednica, mnoga rešenja u EU se razlikuju od onih u drugim državama.  Jedan  od  alternativnih  pristupa  preporukama  teorije  fiskalnog  federalizma  jeste  fiskalna  harmonizacija, odnosno usklađivanje fiskalnih sistema EU, pošto su ciljevi fiskalne harmonizacije  isti  kao  i  oni  fiskalnog  federalizma.  Zbog  brojnih  razlika  između  članica  EU,  harmonizacija  je  poslužila  kao  pravo  rešenje  u  svrhu  postizanja  zajedničkih  ciljeva  zemalja  članica,  ostvarivanja  tzv. četiri velike slobode zbog kojih je EU i osnovana. Postoje različiti pristupi oko pravca kojim bi  EU  trebala  krenuti  u  formiranju  pitanja  nadležnosti.  Jedan  od  njih  je  tzv.  fleksibilna  integracija  214 Dr Žarko Ristić, dr slobodan komazec, Budžetska politika i menadžment javnog sektora, Beograd, 2009.

 

215 Dr J. Šimović i dr H. Šimović, „Fiskalni sustav i fiskalna politika Evropske unije“, Zagreb, 2006., str. 13‐15.  216 Ovi ciljevi su inkorporisani u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi. 

217 Šimović Jure i Hrvoje, „Fiskalni sustav i fiskalna politika Evropske unije“, Zagreb, 2006., str. 20‐22. 

- 203 -

koju  zagovara  više  stručnjaka.218  Prema  njima  EU  bi  trebala  imati  dvostruku  strukturu  nadležnosti: tzv. opštu (zajedničku) bazu (engl. common base) i seriju tzv. otvorenih partnerstva  (engl.  open  partnerships).  Opšta  baza  podrazumeva  politike  oko  kojih  se  sve  zemlje  članice  EU  slažu i koje se smatraju nužnima za očuvanje slobodne trgovine i mobilnosti unutar EU. Otvorena  partnerstva  bi  stvarala razne podgrupe  zemalja  unutar  EU.  Svaka od tih  grupa zemalja bi vodila  ostale politike koje ne  spadaju  pod  opštu bazu  na  njima  najprikladniji način.  Svaka  zemlja  bi  se,  bez  ikakve  prisile,  priključila  onoj  grupi  s  kojom  ima  kompatibilne  ciljeve.  Na  taj  način  bi  se  dozvolilo  zemljama  da  eksperimentišu  sa  integracijom  bez  da  utiču  na  preuzete  obaveze  prema  drugim  članicama  kroz  opštu  bazu.  Takav  miks  obaveza  i  fleksibilnosti  je  nužan  jer  je  za  njih  nemoguće normativno utvrditi optimalni nivo decentralizacije u EU i zato što je proces evropske  integracije  još  uvek  nestabilan.  Za  Inmana  i  Rubinfelda  postoje  tri  alternativna  modela  supsidijarnosti:  decentralizovani  federalizam,  centralizovani  federalizam  i  demokratski  federalizam.  Svaki  od  ova  tri  modela,  odnosno  svaka  složena  zajednica  treba:2191)  garantovati  lična,  politička  i  ekonomska  prava  građanina,2)  poticati  učestvovanje  (lokalnog)  stanovništva  u  političkom  procesu  i  3)  sprovoditi  efikasnu  alokaciju  ekonomskih  resursa.  Zbog  centralizovane  monetarne  politike,  te  heterogenosti  stabilizacionih  ciljeva  zemalja  članica  E(M)U,  najefikasniji  način  za  izvršenje  fiskalne  funkcije  stabilizacije  u  EU  je  da  se  ona  ostvaruje  preko  samostalnih  fiskalnih220  (budžetskih)  politika  zemalja  članica  E(M)U.  Na  taj  način  poštujući  načelo  supsidijarnosti,  potrebno  je  bilo  uvesti  određena  fiskalna  pravila  koja  bi  koordinirala  fiskalne  politike  zemalja  članica  EU.  Stupanjem  na  snagu  Pakta  o  stabilnosti  i  rastu,  koji  je  svojevrsni  nastavak  Maastrichtskih  kriterijuma  konvergencije,  definisan  je  model  decentralizovane fiskalne  politike  u  EU.  Takav  sistem  decentralizovanih  budžetskih  politika  nužan  u  postojećem  privrednom  sistemu  EU,  a  fiskalni  položaj  Unije  određen  je  zbirom  fiskalnih  položaja  zemalja  članica  EU.  Kako  bi  se  sačuvala  stabilnost  cena  koja  se  može  narušiti  fiskalnom  nedisciplinom  zemalja  članica  E(M)U  potrebno  je  bilo  uvesti  fiskalnu  disciplinu  kroz  određena  ograničenja  i  pravila.  Jedno  ograničenje  predstavljaju  Maastrichtski  kriterijumi  koje  su  sve  članice  trebale  ispuniti kako bi uopšte postale deo EMU.                           218 Dewatripont et al. (1996) i Persson et al. (1996)

 

219 Hallett, A.H., Hutchinson, M.M. & Jensen, S.H. (ed.) (1999), Fiscal Aspects of European Monetary 

Integration. Cambridge: Cambridge University Press.  220 Dr M. Alijagić, Finansije i finansijsko pravo, Pravni fakultet, Bihać, 2008. 

- 204 -

Tri modela federalizma

Ljudska prava i slobode

Politička partcipacija stanovništva Adekvatna alokacija resursa

Decentralizovani federalizam

Demokratski federalizam

Slika 1.  Modeli federalizma u EU    Maastrichtski  kriterijumi  konvergencije,  kao  što  je  poznato,  predstavljaju  ekonomske  uslove  kojima  se  procenjuje  spremnost  zemalja  EU  za  učešće  u  EMU.  To  su  sledeća  četiri  kriterijuma:  1. Visok stepen stabilnosti cena ‐ stopa inflacije ne sme biti viša od 1,5 postotna poena u  odnosu na stopu inflacije u prve tri zemlje sa najstabilnijim cenama;  2. Smanjenje prekomemog javnog duga (do 60% BDP) i budžetskog deficita (do 3% BDP);  3. Postizanje  stabilnog  kursa  ‐  nacionalna  valuta  ne  sme  devalvirati  u  prethodne  dve  godine  i  mora  se  nalaziti  unutar  kursnih  raspona  utvrđenih  Evropskim  monetarnim  sistemom (± 2,25%) i  4. Prosečne nominalne dugoročne kamatne stope ne smeju biti više od 2 postotna poena u  odnosu na kamatne stope tri zemlje Unije s najnižom stopom inflacije.  Kriterijumi  konvergencije  refleksija  su  stvaranja  evropske  monetarne  unije  usmerene  primarnom cilju ‐ stabilnosti cena. Fiskalne redukcije proizašle iz tih kriterijuma prvenstveno su  rezultat straha da preveliki deficiti i javni dug zemalja članica može uticati na rast kamatnih stopa  u drugim članicama monetarne unije. Zatim, visoki fiskalni deficiti mogli bi potkopati kredibilitet  nove središnje banke, a "mekana" monetarna politika mogla bi uticati na raskalašenost fiskalnih  politika zemalja članica. I kao poslednje, postojala je bojaznost da bi neki analitičari tržišta možda  pretpostavili  kako  ce  EU  izvući  pojedine  zemlje  iz  finansijskih  teškoća  i  prema  tome  formirati  svoja očekivanja.221 Maastrichtskim kriterijumima konvergencije utvrđene su granice javnog duga  i deficita. Paktom o stabilnosti i rastu samo je dodatno proširena i više definisana tzv. procedura  kod  prekomernih  deficita.  Pakt  o  stabilnosti  i  rastu  je  uveden  usvajanjem  Rezolucije  Evropskog  veća  o  Paktu  o  stabilnosti  i  rastu  u  Amsterdamu  u  junu  1997.  godine  (European  Counciil).  Rezolucija  određuje  zemljama  članicama  EU,  Veću  EU  i  Komisiji  EU  čvrsta  pravila  i  uputstva  u  221 Pakt se ne odnosi samo na članice EMU, nego i na sve članice EU. Ipak, postoji razlika u implementaciji 

Pakta za članice EMU i ostale članice EU. 

- 205 -

sprovođenju  samog  Pakta.  Kao  što  je  prethodno  spomenuto,  osnovni  cilj  Pakta  je  sprečavanje  pojave  prekomernih  deficita,  sve  u  svrhu  osiguranja  fiskalne  discipline,  razboritog  upravljanja  javnim finansijama i očuvanja ekonomske stabilnosti unutar EMU. 222 Prema Paktu, zemlje članice  EU se obavezuju da će svoja srednjoročna salda budžeta dovesti u ravnotežu ili čak suficit. Smatra  se  da  će  se  na  taj  način  ostaviti  dovoljno  prostora  budžetskoj  politici  da  se  nosi  s  normalnih  cikličnim  fluktuacijama,  te  da  ciklični  deficiti  koji  bi  se  u  tom  slučaju  pojavili  ne  bi  bili  veći  od  referentne vrednosti od 3% bruto domaćeg proizvoda (BDP‐a). Implementacija Pakta o stabilnosti  i rastu počiva na dva osnovna stuba (tzv. Twin track strategija):223  1. na načelu multilateralnog nadzora proračunskih pozicija i  2. na procedurama u slučaju prekomernih deficita.  Posmatrajući Evropsku uniju kao jedinstven ekonomsko‐politički prostor u svetu, te njene  države  članice  sasvim  je  jasno  da  je  to  neiscrpan  izvor  različitosti  po  svim  osnovama.  Kada  govorimo o različitostima poreskih sistema onda se čini nemogućim a ne posmatrati te različitosti  kroz  danas  najčešće  spominjan  pojam  harmonizacije  u  EU.  Zakonski  okvir  harmonizacije  u  Evropskoj uniji definisan je I‐om (1967.g.), II‐om (1967.g.) i VI‐om (1977.g.) Direktivom EU.  Podela poreza (OECD):224  1. GRUPA 1000 ‐ Porez na dohodak (Porez na dohodak, dobit i kapit. dobitke)  2. GRUPA 2000 ‐ Doprinosi za socijalno osiguranje (poslodavci i zaposleni)   3. GRUPA 3000 ‐ Porez na platne spiskove i radnu snagu  4. GRUPA 4000 ‐ Porez na imovinu  5. GRUPA 5000 ‐ Porez na dobra i usluge (Porez na promet, PDV, akcize, carine...)  6. GRUPA 6000 ‐ Ostali porezi  Integracioni  procesi  u  Evropskoj  uniji  podrazumevaju  usvajanje  zajedničkih  ciljeva  i  koordinaciju nacionalnih politika članica kako bi se osiguralo  funkcionisanje jedinstvenog tržista  Unije i realizovali temeljni ciljevi postojanja EU ‐ "četiri slobode" slobode kretanja osoba, kapitala,  dobara  i  usluga.  Punopravno  članstvo  zahteva  i  usklađivanje  fiskalnog  sistema  nove  članice  sa  fiskalnim  sistemom  EU.  Fiskalni  sistem  EU  obuhvata  tri  segmenta:  budžet  EU,  harmonizaciju  oporezivanja  i  koordiniranje  nacionalnih  fiskalnih  politika.  Najjednostavnije  harmonizaciju  možemo  definisati  kao  proces  uklanjanja  poreskih  barijera  i  razlika  između  poreskih  sistema  zemalja članica EU.  Koliko  su  poreski  sistemi  u  EU  međusobno  harmonzovani  usklađeni  s  prethodno  spomenutim teoretskim postavkama pokazuje  sledeća tabela:225                222 J. Pinter, Evropska unija, Šalinpašić, Sarajevo, 2003.  223 Dr M. Prokopijević, Evropska Unija – Uvod, Službeni glasnik, Beograd, 2005. 

224 Predrag Goranović, „Poresko pravo EU“, Ekonomski fakultet, Podgorica, 2009.  225 Dinka Antić, „Ekonomske reforme u BiH i Evropske integracije“, Zbornik radova URR FBiH, str.247. 

- 206 -

Naziv članice 

Tabela 8. Usklađenost poreskih sistema u EU  Efektivna  Efektivna  Efektivna  poreska   poreska   poreska   stopa na rad  stopa na kapital  stopa na  (dohodak)  (dobit)  potrošnju  40,6  18,8 23,4  44,8  23,7 20,5  43,3  24,1  24,5  42,4  22,6  24,5  44,0  15,9  17,9  24,2  20,8 24,8  35,8  26,2 22,9  31,0  34,0 25,7  26,9  25,1 19,5  27,8  24,6 22,7  44,5  28,0 30,5  29,3  19,5 20,0  29,9  18,5 17,7  25,2  35,1  18,2  51,3  27,9  28,0  36,07  24,32 22,72 

Opšta stopa 

   PDV­a  Austrija  20,0 Belgija  21,0 Finska  22,0  Francuska  19,6  Nemačka  16,0  Irska  21,0 Italija  20,0 Luksemburg  15,0 Holandija  17,5 Portugal  17,0 Danska  25,0 Grčka  18,0 Španija  16,0 UK  17,5  Švedska  25,0  Prosek EU‐15  19,37 Standardna  devijacija    8,77    5,44   3,78    3,08  Koeficijent  varijacije     24,31%      22,38%     16,64%    15,90%  SAD  23,9  22,7  22,7  ‐  Japan  20,3  18,7 18,7  ‐ Izvor:European Commission (2000a:74 i 2004e:3‐5).    Tabela  ukazuje  koliki  je  stepen  usklađenosti  poreznih  sistema  u  EU,  odnosno,  kolika  je  ustvari  različitost  između  poreskih  sistema  u  EU,  na  segmentu  oporezivanja  osnovnih  faktora  proizvodnje  (rada  i  kapitala)  te  na  potrošnji.  Efektivne  poreske  stope  pokazuju  incidencu,  odnosno  prevaljivanje  poreskog  tereta  rada,  kapitala  i  potrošnje  u  EU.  Iz  Tabele  je  vidljivo  da  najveći  poreski  teret  snosi  faktor  rada.  Zbog  nemobilnosti  radne  snage  u  EU  (razlog  tome  su  jezičke,  verske,  kulturološke  barijere),  logično  je  da  su  zemlje  članice  usmerile  poreske  sisteme  prema  jačem  oporezivanju  faktora rada kako  bi  nadoknadile  gubitak poreskih prihoda  iz  drugih  segmenata oporezivanja. To dokazuje da je harmonizacija u EU još uvek nepotpuna i nedelotvorna  u  odnosu  na  njene  ekonomske  i  političke  takmace  SAD  i  Japan.  U  prilog  tome  ide  i  puno  veća  standardna devijacija efektivnih poreskih stopa na rad u EU u odnosu na ostale efektivne poreske  stope,  što  opet  dokazuje  veliku  različitost  poreskih  sistema  zemalja  članica  pri  oporezivanju  faktora  rada.  S  druge  strane,  kapital  je  dovoljno  mobilan  da  utiče  na  (štetnu)  poresku  konkurenciju  i  poresku  evaziju  u  EU,  odnosno  seljenje  porezne  osnovice  tamo  gde  je  manja  poreska stopa, veće olakšice i izuzeća itd. Često se harmonizacija oporezivanja u EU poistovećuje s  harmonizacijom  PDV‐a  u  EU,  pa  se  zato  stvara  kriva  slika  o  dostignutom  stupnju  harmonizacije  poreskih  sistema  EU.226  Međutim,  opšte  stope  PDV‐a  dokazuju  puno  veći  stupanj  harmonizacije  226 Šimović Jure i Hrvoje, "Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije", Zagreb, 2006.g. str 99. 

- 207 -

sistema  oporezivanja  prometa  (PDV‐a)  od  onih  koji  se  odnose  na  oporezivanje  rada  i  kapitala.  Udeo  indirektnih  poreza  u  ukupnim  poreznim  prihodima  EU  iznosi  35%,  direktnih  34%,  a  socijalni  doprinosi  iznose  31  %.  Najveći  poreski  teret,  meren  udelom  u  BDP  EU,  predstavljaju  indirektni porezi, (13,9%), potom direktni (13,5%) i socijalni doprinosi (12,6%).227 

Poreski prihodi EU-27, 2006., u % BDP

PDV Akcize i porez na potr. Carine i dr. Porez na dohodak Porez na dobit 0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

Analiza  strukture  najvažnijih  grupa  poreza,  direktnih  i  indirektnih,  u  odnosu  na  BDP  i  u  odnosu  na  ukupne  poreske  prihode  pokazuje  da  je  porez  na  dohodak  daleko  najizdašnija  vrsta  poreza u EU. Iza poreza na dohodak najvažniji porez za finansiranje članica i EU jeste PDV. 

Udeo poreza u poreskim prihodima EU-27, 2006. PDV Akcize i porez na potr. Carine i dr. Porez na dohodak Porez na dobit 0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

 Proces  konvergencije  se  različito  odrazio  na  poresko  opterećenje  Unije.  Kod  direktnih  poreza  primećuje  se  oscilacija  u  poreskom  opterećenju  u  EU  sa  15  članica,  dok  kod  EU‐27  te  oscilacije su ublažene uticajem niskog udela direktnih poreza, što je opšta karakteristika poreskih  sistema  bivših  socijalističkih  zemalja.228  Porez  na  dodatnu  vrednost  se  obavlja  u  svim  fazama  227 Evropska komisija, EUROSTAT. 2008. 228 Dinka Antić, “Ekonomske reforme u BiH i Evropske integracije” – Zbornik radova URR FBiH, str. 265. 

- 208 -

proizvodnog i prometnog ciklusa u osnovi se radi o neto‐svefaznom porezu na promet.229 Posebnu  važnost  u  istorijskom  toku  uvođenja  PDV‐a  u  EU‐i  ima  1957.g.  (Rimski  Ugovor).  Te  godine  osnovana  je  Evropska  ekonomska  zajednica  (EEZ),  koja  je  1986.g.  promenila  naziv  u  Evropsku  uniju.  Osnivanjem  EEZ‐e  zemlje  članice  su  preuzele  i  obavezu  međusobnog  usklađenja  propisa  kojima se utvrđuje oporezivanje prometa i drugih posrednih poreza.   Komisija  EU  na  čelu  sa  Neumarkom  1963.g.  predložila  da  zemlje  članice  EEZ‐e,  izvrše  izmenu  postojećeg  sistema  oporezivanja  prometa  koji  je  bio  u  obliku  brutosvefaznog  poreza  na  promet  u  neto‐svefazni  porez  na  promet,  odnosno  porezom  na  dodatu  vrednost.  (Zajednički  sistem poreza na dodatnu vrednost).230 Šesta smernica predstavlja okvir za svaku zemlju članicu  EU u izgradnji vlastitog sistema poreza na dodatnu vrednost.  Najvažnije  prednosti  poreza  na  dodatnu  vrednost  pred  drugim  oblicima  oporezivanja  prometa navode se:231  1. izostanak kumulativnog učinka,  2. otežano izbegavanje plaćanja poreza, te  3. neutralnost PDV‐a u preduzetničkom području.  Iako  je  porez  na  dodatnu  vrednost  uveden  od  01.01.1978.godine  kao  zajednički  sistem  oporezivanja  prometa  u  svim  zemljama  Evropske  unije,  koordinaciju  o  broju  poreskih  stopa  i  njihovoj  visini  nije  bilo  moguće  postići.  Svaka  zemlja  članica  ova  pitanja  rešavala  je  samostalno,  šta je i predviđeno stavom 3. člana 12. Šeste direktive gde se kaže: ,,(1) Standardnu stopu poreza  na  dodatnu  vrednost  utvrdiće  svaka  zemlja  članica  kao  postotak  oporezivog  iznosa  i  ona  će  biti  ista za isporučena dobra i za isporučene usluge, (2) U određenim slučajevima, ponuda dobara ili  usluga može biti podložna povišenim ili sniženim stopama”.  Istorijski  razlozi  o  ulozi  i  značenju  oporezivanja  prometa  u  svakoj  pojedinoj  zemlji  Evropske  unije  bili  su  glavnim  razlogom  da  harmonizacija  poreskih  stopa  kod  PDV‐a,  kako  njihovog broja tako i njihove visine, nije izvršena. To stanje trajalo je sve do 1991.g. kada je doneta  Odluka EU o harmonizaciji poreskih stopa i uvođenju dvostrukog sistema oporezivanja prometa i  usluga (standardna i povlašćena stopa), s početkom primene od 01. januara 1999. godine. Sve do  1993. godine u zemljama Evropske unije nalazio se u primeni sistem poreza na dodatnu vrednost  u kojem su, pored standardne stope, bile u primeni jedna povišena (luksuzna) stopa i jedna ili veći  broj povlašćenih poreskih stopa. Mnoge zemlje članice EU nemaju uređen svoj sistem PDV‐a. Od  starih  zemalja  članica  EU,  pre  poslednjeg  proširenja,  jedino  Danska  ima  implementiran  jednostopni  sistem  PDV‐a  uz  korišćenje  nulte  stope  za  pojedine  unutrašnje  promete.  Sve  ostale  zemlje koriste višestopni PDV.  Isto tako, može  se konstatovati da su sistemi PDV‐a novih članica više prilagođeni Šestoj  direktivi  EU  te  su  mnogo  jednostavniji  od  sistema  PDV‐a  u  starim  članicama  EU‐15.  Većina  njih  ima i više od jedne snižene stope PDV‐a koje služe za ublažavanje regresivnosti sistema poreza na  dodatnu  vrednost.  Šest  zemalja  (Francuska,  Grčka,  Irska,  Italija,  Luksemburg  i  Španija)  su  se  odlučile na super sniženu stopu. Super snižene stope su one stope koje su ispod 5%, odnosno nisu  u  skladu  sa  Šestom  direktivom  koja  preporučuje  da  snižene  stope  PDV‐a  ne  budu  ispod  5%..  Sniženu stopu imaju gotovo sve članice EU ugrađenu u svoje sisteme PDV‐a.232 Ipak, neke zemlje 

229 Đonlagić Dženan i Izudin Kešetović, „Javne finansije“, Sarajevo, 2007.  230 Šesta smernica je od 1977. godine doživela niz izmena i dopuna. 

231 Šimović Jure i Hrvoje, "Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije", Zagreb, 2006.g. str 99. 232 Ibidem. 

- 209 -

članice  EU  (Belgija,  Irska,  Luksemburg  i  Austrija)  uz  sniženu  stopu  imaju  i  tzv.  parking  stopu  na  pojedine promete dobara i usluga izvan aneksa H.  Parking  stopa  primenjuje  se  na  određene  promete  dobara  i  usluga  u  onim  zemljama  članicama EU koje su imale uveden PDV pre 01.01.1991. godine te im je standardna stopa PDV‐a  za pojedine domaće promete bila ispod 15% što Šesta direktiva sada ne preporučuje.233  Tim zemljama je dozvoljen prelazni period u kom bi članice mogle koristiti parking stopu  u  domaćem  prometu.234  Pojedine  zemlje  članice  EU  imaju  još  tzv.  geografsku  stopu.  Geografska  stopa  je  zapravo  snižena  standardna  stopa  PDV‐a  za  određeni  postotak.  Nju  koriste  pojedine  zemlje članice EU u posebnim područjima kao što su turističke regije, otoci, slobodne trgovinske  zone i sl. Na taj način je poresko opterećenje PDV‐a u tim područjima manje nego u ostalom delu  zemlje što ima za cilj poticanje određene ekonomske aktivnosti.235  Stvaranje  zajedničkog,  odnosno  jedinstvenog  tržišta  EU  od  1.  januara  2003.  godine  zahtevao  je  usklađivanje  određenih  poreznih  propisa  vezanih  uz  posebne  poreze  (akcize).  Bez  obzira  na  mnoge  predloge  Komisije,  niti  jedan  nije  usvojen  sve  do  1985.godine  kada  stupa  na  snagu tzv. Bela knjiga236, u kojoj su bili sadržani osnovni uslovi harmonizacije sistema akciza u EU.  Na  osnovu  Bele  knjige  Komisije  je  1987.godine  predložila  paket  smernica  za  harmonizaciju  tri  osnovne grupe akciza:  1. akcize na duvan i duvanske proizvode,   2. akcize na alkohol i alkoholna pića, te  3. akcize na mineralna ulja (kasnije energente).237  Sve do 1993.godine predlog tih smemica nije bio usvojen. Nastankom jedinstvenog tržišta  usvojene  su  smernice  o  harmonizaciji  akciza  koje  su  svih  narednih  godina  dorađivane  i  dopunjavane.  Iako  se  u  zemljama  članicama  EU  akcizama  oporezuje  različit  broj  proizvoda  usvajanjem Opšteg sporazuma o posedovanju, kretanju i nadgledanju proizvoda koji se oporezuju  akcizama, zajednički je za sve zemlje članice EU uređeno (harmonizovano) oporezivanje alkohola i  alkoholnih proizvoda, duvana i duvanskih prerađevina te mineralnih ulja (energenata).  Za direktne, neposredne poreze može se reći da je proces harmonizacije počinje tek nakon  uspostave  relativno  visokog  stepena  harmonizacije  indirektnog  poreza.  Razlog  tome  je  tadašnje  shvatanje  da  je  za  Zajednicu  od  većeg  značaja  bilo  prvo  harmonizovati  indirektne  poreze  (PDV,  akcize)  zbog  izvršenja  primarnog  cilja,  a  to  je  stvaranje  zajedničkog  tržišta,  a  time  i  eliminacija  poreskih barijera u slobodnom kretanju «četiri slobode»: rada, kapitala, proizvoda i usluga.238 Sve  do  1997.g.  sistem  harmonizacije  direktnog  oporezivanja  u  EU  bio  je  vrlo  skroman.  Jedno  od  područja oporezivanja gde do sada nisu postignuti nikakvi pozitivni pomaci u vezi usklađivanja u  EU  jeste  područje  oporezivanja  imovine.  Kao  posledica  te  neusklađenosti  uočava  se  različit  pristup pojedinih država članica EU oporezivanju imovine. S obzirom da do sada nisu preduzete  nikakve  mere  na  pravcu  harmonizacije,  zemljama  članicama  EU  za  izbegavanje  dvostrukog  233 Prema Šestoj direktivi EU u Evropskoj uniji se preporučuje korišćenje jedne opšte (standardne) stope  PDV‐a ne manje od 15%, te jedne ili dve sniženih stopa PDV‐a ne manje od 5%.  234 Prometi na koje se odnosi parking stopa nisu sadržani u Aneksu H Šeste smemice.  235 Čak 12 zemalja članica EU koristi geografsku stopu a to su: Danska, Nemačka, Grčka, Španija, Francuska,  Italija, Austrija, Portugal, Finska, UK, Češka i Kipar. (European Commission 2004e:29‐30).  236 Puni naziv: Bela knjiga za dovršenje zajedničkog tržišta.  237 Ostali proizvodi koji se oporezuju akcizama u pojedinim zemljama članicama EU ne podležu obavezi  harmonizacije. Svaka zemlja članica EU i dalje može zadržati postojeće i/ili uvoditi nove akcize na neke  druge proizvode uz uslov da oporezivanje neće iziskivati dodatne formalnosti na granicama, odnosno da će  se omogućiti slobodno kretanje roba u prekograničnom prometu između zemlja članica.  238 Šimović Jure i Hrvoje, "Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije", Zagreb, 2006.

- 210 -

oporezivanja  na  raspolaganju  stoje  jedino  bilateralni  ugovori  o  izbegavanju  dvostrukog  oporezivanja imovine.  Harmonizacija oporezivanja predstavlja jedno od najkompleksnijih pitanja Evropske unije  i  kao  instrument  regulacije  prati  druge  ciljeve.  Pod  njim  se  podrazumeva  proces  približavanja  poreskih  sistema  pojedinih  država  i  uklanjanje  poreskih  prepreka  između  zemalja  članica,  a  potrebna  je  radi  stvaranja  jedinstvenog  zajedničkog  tržišta.  Zemlje  članice  žele  zadržati  samostalnost u odlučivanju o porezima, a postoje i velike razlike poreskih sistema, ali i ekonomija,  kao  i  razlike  u  socijalnim  i  kulturnim  prilikama  u  zemlji.239  U  ovakvoj  situaciji,  države  članice  Evropske  unije  imaju  slobodu  pri  kreiranju  poreskog  sistema  na  način  koji  smatraju  da  im  je  najprikladniji.  Glavni  cilj  poreske  politike  EU  je  eliminacija  poreskih  prepreka  za  sve  vrste  ekonomskih aktivnosti, a sve u cilju borbe protiv štetne poreske konkurencije.  Harmonizacija  sistema  direktnih  poreza  u  Evropskoj  uniji  sve  više  dobija  na  značaju.  Razlog  tome  predstavlja  daljnji  proces  jačanja  zajedničkog  tržišta  koje  je  ugroženo  pojavom  nelojalne poreske konkurencije, ali i dvostrukog oporezivanja u oblasti direktnih poreza. Direktni  porezi  predstavljaju  poreze  koje  plaća  i  direktno  snosi  poreski  obveznik,  a  u  ovu  grupu  se  ubrajaju: porez na dohodak, porez na dobit i porez na imovinu. Harmonizacija ovog oblika poreza  otpočeo  je  tek  nakon  što  je  postignut  visok  stepen  harmonizacije  u  oblasti  indirektnih  poreza.  Harmonizacija u oblasti direktnih poreza nije bila definisana Rimskim ugovorom iz 1957. godine.  Nešto  ozbiljnije  je  urađeno  1990.  godine  osnivanjem  tzv.  Rudingove  komisije  koja  je  na  predlog  Komisije  EU  izradila  izveštaj  iz  ove  oblasti.  Za  razliku  od  poreza  na  dodanu  vrednost,  u  EU  nije  uspostavljen  zajednički  oblik  oporezivanja  dobiti,  tako  da  možemo  posmatrati  samo  harmonizaciju  pojedinih  delova  sistema  oporezivanja  preduzeća,  a  na  harmonizaciju  poreza  na  dobit. Takođe, kada je u pitanju porez na dobit preduzeća, Komisija je ostavila slobodu članicama  da  ih  urede  na  način  koji  smatraju  najprihvatljivijim.  Razlike  u  ovim  porezima  između  država  u  kojima je dozvoljeno  slobodno kretanje kapitala  mogu da ugroze  efikasnu prostornu i  sektorsku  alokaciju  resursa,  ukoliko  vlasnici  nastoje  maksimizirati  svoju  dobit  u  kratkom  roku.  U  tom  slučaju,  kapital  bi  se  kretao  i  locirao  u  onim  državama  sa  dosta  niskim  nivoom  poreza  na  dobit.  Razlike  su  posebno  prisutne  ukoliko  upoređujemo  "stare"  zemlje  članice  sa  "novim"  zemljama  članicama. Većina zemalja ima stope poreza na dobit između 30 i 40 procenata i uglavnom se radi  o proporcionalnom načinu oporezivanja.  Kada su u pitanju porezi na lični dohodak, Komisija je izrazila uverenje još 2001. godine da  bi oni trebali biti prepušteni državama članicama. Istovremeno ona je istakla da je usklađivanje na  nivou EU u nekim slučajevima potrebno kako bi se osigurale Ugovorom zagarantovane slobode i  eliminisale poreske prepreke.  U nedostatku koordinacije,  konkurencija  između država  članica  bi  dovela  do  snižavanja  poreza  na  lični  dohodak,  a  harmonizacija  bi  dovela  do  njihovog  povećanja.  Posebno je važno da ne sme biti nikakve diskriminacije na nacionalnoj osnovi niti neopravdanih  ograničenja  garantovanih  sloboda.  Ugovor  osigurava  svakom  građaninu  EU  pravo  na  slobodno  premeštanje  i  stanovanje  unutar  teritorije  EU.  Ugovorom  je  zagarantovana  sloboda  kretanja  radnika. Međutim, problem se javlja  kada  su u pitanju radnici koji  rade u  jednoj  zemlji članici,  a  žive  u  drugoj.  Uobičajeno  je  da  se  zemlje  članice  međusobno  dogovore  vezano  za  ovaj  problem  kroz bilateralne ugovore. Tako plata takvih radnika može biti oporezivana u jednoj ili obe zemlje  članice, zavisno od dogovora. Ako bi se oporezivalo u obe zemlje, tada bi se porez plaćen u jednoj  zemlji  uzimao  u  obzir  prilikom  utvrđivanja  poreske  obaveze  u  drugoj  zemlji.240  lndirektni  ili  239 Dr D. Antić, „Ekonomske reforme u BiH i Evropske integracije“, Zbornik radova, 2008.  240 Dr M. Prokopijević, Evropska Unija – Uvod, Službeni glasnik, Beograd, 2009. 

- 211 -

posredni  porezi  razrezuju  se  na  proizvodnju  i/ili  potrošnju  pa  ih  plaćaju  porezni  obveznici  (proizvođaci  i/ili  trgovci),  ali  njihov  teret  (posredno  tj.  kroz  povećanje  cene)  snose  krajnji  potrošači.  Uključuju  porez  na  promet,  porez  na  dodatu  vrednost  i  akcize.  Harmonizacija  oporezivanja,  kada  su  u  pitanju  indirektni  porezi  je  dosegla  znatno  veći  stepen  nego  kad  su  u  pitanju direktni porezi.U pitanju je neto svefazni porez na promet koji se naplaćuje u svakoj fazi  prometa,  na  način  da  pogađa  samo  onu  vrednost  koja  je  dodata  u  toj  fazi  prometa  od  strane  obveznika. Kao metoda naplate poreza na promet u EU primjenjuje se PDV zasnovan na principu  odredišta,  a  to  znači  da  se  dobra  oporezuju  tamo  gde  se  i  troše.  Ono  što  se  nastojalo  utvrditi  Direktivom  o  ukidanju  poreskih  barijera  jeste  da  se  pređe  sa  principa  odredišta  na  princip  porekla. Metoda primene PDV‐a je harmonizovana na nivou EU, ali postoji široki spektar razlika u  poreskim stopama između država EU.241Najniža dogovorena stopa za većinu roba i usluga iznosi  15%.  Takođe, dopušteno  je korišćenje  samo  jedne  ili dve  snižene  stope  koje ne  smeju  biti  ispod  5%. Stope u zemljama članicama   su  kako  sledi  s  tim  da  u  tabeli  nisu  navedene  Rumunija  i  Bugarska  za  koje  postoje  preporučene  stope  koje  njihove  vlasti  treba  tek  da  verifikuju  (za  Rumuniju  bi  standardna  stopa  trebala biti 19%, a snižena 9%; za Bugarsku standardna stopa 20%, a snižena 7%).  Značajan  napredak  postignut  je  u  usklađivanju  akciza.  Akcize  predstavljaju  indirektni  porez na potrošnju ili korišćenje određenih proizvoda. Sve zemlje članice primenjuju akcize, a sav  prihod stečen po ovom osnovu ide upravo zemljama članicama. Na nivou EU legislativa u području  akciza  usvojena  je  još  1993.  godine  u  cilju  uspostavljanja  unutrašnjeg  tržišta,  a  što  je  zahtevalo  otklanjanje fiskalnih kontrola između zemalja članica. U principu ta legislativa može se podeliti u  tri grupe:242  1. struktura posebnih proizvoda na koje će se porez primenjivati. Struktura oporezivanja  u  principu  podrazumeva  definiciju  kategorija  proizvoda,  način  na  koji  će  se  akcize  zaračunavati  (npr.  po  hektolitru,  po  stepenu  alkohola,  po  1000  komada  i  sl.),  moguća  oslobađanja itd.  2. minimalne obavezne stope koje članice moraju poštovati za pojedine proizvode. Iznad  ovih minimalnih stopa, članice mogu slobodno određivati svoje stope.  3. generalne  odredbe  za  kategorije  proizvoda.  Ove  odredbe  se  odnose  posebno  na  proizvodnju,  skladištenje  i  kretanje  ovih  proizvoda  opterećenih  akcizama  između  članica. 

241 Dr P. Goranović, „Poresko pravo EU“, Ekonomski fakultet, Podgorica, 2009.  242 Dr Lončarević‐Horvat, „Porezno pravo Evropske unije“, Zagreb, 2004.

- 212 -

3. BUDŽETSKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE  3.1. BUDŽET UNIJE    Budžet je dokument vlade u kojem ona iznosi podatke o državnim prihodima i rashodima  u određenom budućem periodu, najčešće tokom jedne godine. Prema  standardnom tumačenju u  nauci  o  javnim  finansijama,  budžet  ima  tri  osnovne  funkcije  ‐  alokativnu,  distributivnu  i  stablizujuću.50 Postojanje budžeta  iziskuje poreze  i  takse,  usled  kojih se menja alokacija resursa.  Pošto se budžetom menja raspodela koja nastaje tržišnim delovanjem, budžet ima redistributivnu  funkciju. Konačno,  smatra se  da budžet  vrši  funkciju  stabilizacije  jer  omoqućava  da  se  premoste  periodi stagnacije i depresije.   Državna politika zemlje se najbolje može izraziti kroz budžetski sistem. Nije neuobičajeno  da se kaže, da ako hoćete da upoznate jednu zemlju, onda su vam potrebna tri njena dokumenta, a  to su: turistička karta zemlje, ustav i njen budžet. Nije slučajno značajnu misao izrekao italijanski  državnik iz prošlog veka Minghetti:  „Pokažite mi budžet, pa ću vam reći kakva je politička, ekonomska i društvena struktura  243 države. "  Na  osnovu  ovih  dokumenata  se  mogu  dobiti  najvažniji  elementi  za  solidno  upoznavanje  sistema jedne zemlje. Kvalitetni propisi su „condicio sine qva non" za uspeh bilo koje vlade u svetu.  Regulatorni  okvir  je  osnovni  preduslov  za  realizaciju  svake  aktivnosti,  ali  je  posebno  važna  za  javne  finansije  države  zbog  značajne  multiplikacije  direktnih,  a  naročito  indirektnih  uticaja  lošeg  pravnog  okvira  javnih  finansija  na  ukupnu  ekomiju,  razvoj  i  standard  njenog  stanovništva.  Poznato  je  poređenje  da  jedan  hirurg  hirurškom  intervencijom  na  jednom  čoveku,  dobro izvedenim zahvatom spase sigurne smrti jednog čoveka ili ga ne spase, a od loše budžetske  politike  države  „na  tiho"  strada  mnogo  više  ljudi,  porodica,  privrednih  subjekata,  razvojnih  i  drugih projekata. Primera za takve budžetske aktivnosti ima naročito u zemljama u tranziciji, koje  uspostavljaju  odnosno  razvijaju  nove  modele  budžetskog  sistema,  izgrađuju  institucije,  a  skoro  svima je zajednička crta‐ nekvalitetan pravni okvir i loši propisi.  Osnovne  funkcije  “klasičnog”  budžeta  su  sprovođenje  fiskalne  (budžetske)  politike  i  politike  transfera  između  (različito  razvijenih)  regija,  odnosno  pojedinaca.  Fiskalna  politika  uključuje  upravljanje  budžetskim  prihodima  i  rashodima,  odnosno  upravljanje  deficitom/suficitom budžeta zbog  njegovog uticaja na  agregatnu  tražnju.  Bez obzira na razlike u  budžetskim  politikama,  postoje  određene  zakonitosti  koje  vrede  za  svaki  “klasični”  budžet  određene nacionalne države.  Prvo, svaki budžet mora biti dovoljno velik u odnosu na društveni proizvod kako bi mogao  uticati na ekonomska kretanja. Drugo, mora postojati mogućnost stvaranja budžetskih deficita ili  suficita  s  kojima  bi  se  moglo  delovati  na  ciklična  kretanja  u  privredi.  I  kao  treće,  fiskalna  i  monetarna  politika  trebale  bi  biti  koordinisane  kako  bi  zajednički  usmeravale  privredu  u  određenom smeru.  Budžet  Evropske  unije  je  jedini  instrument  sprovođenja  fiskalne  politike  sa  središnjeg,  supranacionalnog    nivoa  EU.  Ostatak  fiskalnog  sistema  može  se  promatrati  kao  skup  raznih  243 M. Minghetti, bivši premijer Italije 

- 213 -

pravila i dogovora preko kojih države‐članice harmonizuju i koordiniraju ostale segmente fiskalne  politike.  To  se  prvenstveno  odnosi  na  harmonizaciju  oporezivanja  te  na  koordinaciju  stabilizacijskih  fiskalnih  (budžetskih)  politika  kroz  Pakt  o  stabilnosti  i  rastu  te  Maastrichtske  kriterije  konvergencije.244  Pored  budžeta  EU,  kao  drugi  deo  fiskalnog  sistema  EU  možemo  posmatrati harmonizaciju (usklađivanje) poreskih sistema.  Evropska  Unija  nema  klasičnu  vladu  poput  država  članica,  ali  ima  budžet  sa  strukturom  prihoda irashoda.  Pored opštih osobina budžeta, da je pregledan, transparentan, solidno vođen, javan i javno  kontrolisan  itd.,  budžet  Unije  počiva  na  četiri  osnovna  načela  ‐  jedinstvo,  jednogodišnjost,  ravnoteža i univerzalnost.   • Jedinstvo znači da se svi prihodi i rashodi  moraju prikazati u jednom dokumentu.   • Jednogodišnji karakter (engl. annuality) znači da se budžet donosi svake godine.   • Budžet  je  izbalanslran51  kada  su  prihodi  i  rashodi  izjednačeni.  To  stanje  je  bolje  od  druga dva ‐ deficita i suficita. Ako  su rashodi veći od prihoda  govori se o  budžetskom  deficitu, a  ako su manji  od prihoda  u  pitanju  je  budžetski  suficit.  Deficit  je  nepoželjan  jer  stvara  inflatorni  pritisak  i  u  slučaju  da  nije  pokriven  prelazi  u  javni  dug.  Suficit  je  nepoželjan  zato  što  stvara  recesioni  pritisak  i  zarobljava  sredstva  koja  bi  imala  produktivniju upotrebu. On pokazuje da javne finansije prikupljaju više sredstava nego  što je zapravo potrebno za finansiranje javnih funkcija.   • Univerzalnost  znači  to  da  se  rashodi  finansiraju  bez  obzira  na  izvor  prihoda.  Drugim  rečima, nema namenjivanja  određenih prihoda za određene rashode, sem nekih manjih  izuzetaka.   Osim  budžeta,  EU  ima  i  „višegodišnji  finansijski  okvir  ili  perspektivu“  koji  predstavlja  približan  ili  okvirni  pregled  prihoda  i  rashoda  tokom  nekoliko  narednih  godina.  „Okvir"  je  uglavnom od orijentacionog značaja i podleže preciziranju kroz budžet za svaku narednu godinu,  mada  po  pravilu  razlike  u  strukturi  potrošnje  prema  okviru  i  budžetu  nisu  velike  Vlade  država‐ članica u  svojoj nadležnosti nameću poreze  i  isti  pripadaju nacionalnom poreznom sistemu date  države članice. Poreski suverenitet država‐članica je ograničen, to jest podijeljen između Evropske  unije i države‐članice jer samo članstvo u EU temelji se na međunarodnom ugovoru koji od članica  traži  ispunjavanje  raznih  prava  i  obaveza.  EU  je  preko  pravnih  propisa  i  smernica  uticala  na  poreske sisteme država‐članica EU, a sve u cilju stabilnijeg i jačeg zajedničkog unutrašnjeg tržišta.  Treći deo fiskalnog sistema EU ogleda se u koordinaciji stabilizacijskih budžetskih politika država  ‐ članica putem fiskalnih pravila EU. Ona se pre svega odnose na Pakt o stabilnosti i rastu ali i na  Maastrichtske  kriterijume  konvergencije.  Samo  okruženje  koje  je  uticalo  na  razvoj  današnjeg  fiskalnog sistema EU, utiče i na koordinaciju budžetskih politika država‐članica EU koje nastoje da  održe  fiskalnu  disciplinu  unutar  monetame  unije.  Osnovni  cilj  Pakta  je  sprečavanje  pojave  prekomernih budžetskih deficita, sve u svrhu osiguranja fiskalne discipline, razboritog upravljanja  javnim finansijama i očuvanja ekonomske stabilnosti unutar Ekonomske i monetarne unije (EMU).  Način  na  koji  se  Pakt  izvršava  temelji  se  na  multilateralnom  nadzoru  budžetskih  pozicija  te  na  raznim procedurama u slučaju prekomernih deficita.245  244  Mato  Grgić,Vlatka  Bilas,  Hrvoje  Šimović,  "Finansijska  liberalizacija,  monetarna  i  fiskalna  politika  Evropske unije ", članak 16‐04/2006.  245 Ibidem 

- 214 -

Prvi budžet Evropske unije (EU) tj. tadašnje Evropske ekonomske zajednice je bio veoma  mali i uloga mu je bila da prije svega pokrije određene administrativne potrebe tadašnje zajednice.  Međutim, kako je Unija sve više rasla i kako su države članice postajale sve više zavisne jedna od  druge, tako je rasla i uloga budžeta. Sve više su rasla sredstva koja su ulazila u budžet kao i što je  raslo  sve  više  polje  njegove  primjene.  Budžet  se  vremenom  menjao  kao  i  struktura  njegovih  prihoda i rashoda.  Danas, budžetska politika Evropske Unije funkcioniše na različitim osnovama u odnosu na  nacionalne  politike.  To  znači  da  zemlje  članice  istovremeno  sprovode  i  finansiraju  svoje  ekonomske  i  političke  aktivnosti  u  okviru  dva  različita  sistema  javnih  finansija  (nacionalni  i  evropski). Naime, članstvo u Evropskoj Uniji, zemljama članicama nameće i obavezu finansiranja  zajedničkog  EU  budžeta.  Shodno  uspostavljenom  mehanizmu  funkcionisanja  EU  sistema  javnih  finansija, svaka zemlja članica, odriče se određenog dijela svojih nacionalnih prihoda i ulaže ih u  zajednički EU budžet, iz kojeg se potom vrši finansiranje zajedničkih EU politika.   S  obzirom  na  to  da  ne  postoji  srazmera  između  visine  uplaćenih  sredstava  u  zajednički  budžet i visine sredstava koje zemlja prima iz EU budžeta, sve zemlje članice nastoje da na kraju  budžetske  godine  ostvare  pozitivnu  neto  finansijsku  poziciju  (tj.  da  iznos  uplaćenih  sredstava  u  EU budžet bude niži u odnosu na iznos sredstava koji je zemlja primila iz EU budžeta). Tako, svaka  država članica mora da daje doprinos u budžet EU.  U slučaju da neka država članica više ulaže u budžet EU nego što povratno iz njega dobija  (preko raznih inicijativa i programa Zajednice ili preko strukturnih fondova) to ne znači da je ona  gubitnik  procesa  integracije.  Naprotiv,  njen  dobitak  je  u  tome  što  ostvaruje  dugoročan  slobodan  pristup svojih roba na tržišta drugih država članica, što je, uostalom, i jedna od najvažnijih koristi  integracionih procesa u ekonomiji.   Naredna tabela daje pregled aktuelnog procentualnog učešća država članica u finansiranju  troškova EU.  Tabela: Doprinos država članica (u procentima)  Država Belgija Bugarska Republika Češka Danska Njemačka Estonija Grčka

% 3,53 0,14 0,51 2,00 20,50 0,05 1,47 7,85

Španija Francuska

19,55

Irska

0,91

Italija

12,86

Kipar Latvija Litvanija

0,09 0,07

Država Luksemburg Mađarska Malta Holandija Austrija Poljska Portugalija Rumunija Slovenija Slovačka Finska Švedska Velika Britanija

% 0,27 0,55 0,03 4,85 2,41 1,30 1,15 0,37 0,18 0,21 1,47 2,74 14,82

0,12

Izvor: European Council: Financial Perspective 2007-2013, Brussels

- 215 -

Svaka od tri evropske zajednice ‐ Evropska zajednica za ugalj i čelik, Evropska ekonomska  zajednica i Evropska zajednica za atomsku energiju imale su sve do stupanja na snagu Ugovora o  spajanju246  (the  Merger  Treaty)  01.07.1967.  godine  vlastite  budžete.  Dalji  razvoj  finansijskog  sistema  evropskih  zajednica  obeležen  je  procesom  unifikacije  budžetskih  instrumenata.  Ugovorom  o  spajanju  nisu  samo  izvršna  tela  tri  zajednice  spojena  u  zajedničku  Komisiju  i  Savet  ministara,  nego  su  i  posebni  budžeti  pojedinih  evropskih  zajednica  spojeni  u  opšti  budžet  evropskih  zajednica  (the  general  budget  of  the  Evropean  Communities).  Pored  opšteg  budžeta  postojao je i operativni budžet Evropske zajednice za ugalj i čelik, koji je ukinut 2002. godine247,  nakon čega su sektori za ugalj i čelik potpali pod redovan režim propisan Ugovorom o Evropskoj  zajednici. Sva imovina te Zajednice stavljena je u likvidaciju. Prihodi njenog operativnog budžeta  postali  su  posebno  odvojeni  prihod  opšteg  budžeta  kojim  upravlja  Komisija,  a  namijenjen  je  istraživačkim  programima  na  području  uglja  i  čelika.  Stupanjem  na  snagu  Ugovora  o  spajanju,  zajedničke  politike  Unije  se  po  pravilu  finansiraju  iz  opšteg  budžeta  tako  da  će  dalje  biti  govora  kao  o  budžetu  Evropske  Unije.  Temeljni  pravni  propisi  Evropske  unije248  koji  regulišu  postupak  izrade, usvajanja i izvršenja budžeta, njegovu strukturu i temeljna načela deo su primarnog prava  Evropske zajednice odnosno osnivačkih ugovora, a ti se propisi  detaljnije razrađuju u propisima  sekundarnog prava Evropske zajednice249.   Budžet  EU  u svim ovim  segmentima  je  specifičan  i  mnoga prethodno  spomenuta pravila  zbog političkih i konstitutvnih rešenja koja karakterišu EU ne vrede.  U  poređenju  s  klasičnim  nacionalnim  budžetima  te  razlike  se  ogledaju  u  nekoliko  osnovnih osobina budžeta EU:  1. Prihodna i rashodna strana budžeta EU razlikuju se od budžeta nacionalnih država;  2. Budžet EU je relativno mali u odnosu na veličinu privreda koje pokriva;  3. Strože i čvršće je regulisan, iz čega proizilazi činjenica da je strogo uravnotežen250 s tim  u skladu;  4. Iz njega je izuzeto zaduživanje, ali i posuđivanje sredstava korisnicima budžeta.  Budžet EU je skroman u poređenju sa budžetima država članica i iznosi svega 2,5% iznosa  nacionalnog budžeta.            246 Ugovor o stvaranju jedinstvenog Saveta i jedinstvene Komisije evropskih zajednica. 

247 Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik stupio je na snagu 25.07.1952, a prema čl. 97. Prestaje da 

vredi 50 godina nakon stupanja na snagu. 

248 Pravni izvori budžetskog prava Evropske unije izloženi su prema radu "Proračun budžetske unije" ‐dr.sc. 

Zlata Đurđević.  249  Nadnacionalni  pravni  poredak  Evropske  unije  pravo  je  Evropske  zajednice  koje  se  deli  na  primarno  i  sekundarno.  Primarno  pravo  Zajednice  čine osnivački ugovori odnosno tri ugovora o osnivanju evropskih zajednica, Ugovor o Evropskoj uniji i svi naknadni ugovori koje su sklopile države članice, a koji ih menjaju i  dopunjuju. Sekundarno pravo Zajednice su pravni akti koje, skladno i na temelju primarnog prava, donose  tela Evropske zajednice, a u koje ubrajamo odredbe, smernice, odluke, preporuke i mišljenja.  250 Budžet mora biti uravnotežen u prihodima i rashodima, član. 268 Osnovnog ugovora. 

- 216 -

3.1.1. FINANSIRANJE EVROPSKE UNIJE  3.1.1.1. KRATAK ISTORIJAT 

  U  Ugovoru  o  osnivanju  Evropske  zajednice  za  ugalj  i  čelik  koji  je  potpisan  18.4.  1951.  u  Parizu, u primeni od 23.7.1952, bila su sadržana tri člana o budžetu, kojima je Visoka vlast (izvršni  organ EZUČ), ovlašćena da sakuplja prihode putem naplate dadžbina na proizvodnju uglja i čelika  i putem zajmova. Isti osnivači su 1957. godine potpisali nove sporazume: Sporazum osnivanju EEZ  i  EZ  za  atomsku  energiju.  Sporazumi  su  potpisani  u  Rimu,  25.3.1957.  i  poznati  su  pod  nazivom  Rimski  ugovori.  Stupili  su  na  snagu  1.1.1958.  između  6  država  osnivača:  Belgija,  Francuska,  Holandija,  Italija,  Luksemburg  i  Nemačka.  Relevantne  odredbe  ugovora  o  osnivanju  EEZ  i  Evropske  zajednice  za  atomsku  energiju  (EZAE),  govore  o  sopstvenim  izvorima  prihoda  koji  su  nezavisni od doprinosa članica. Tako od stupanja na snagu Pariskog i Rimskih ugovora postoje 3  zajednice  kao  samostalni  subjekti  sa  zajedničkim  organima:  Komisijom,  Savetom  ministara,  Evropskim parlamentom i ESP.  U  Rimskom  ugovoru  iz  1957.  u  posebnom  odeljku  koji  nosi  naziv  ,,Finansijske  odredbe,,  navodi  se  da  je  budžet  EEZ  i  EZAE  u  isključivoj  nadležnosti  Saveta  koji  je  u  to  vreme  bio  jedina  budžetska  vlast.  U  donošenu  budžeta  učestvovale  su  institucije  Zajednice  i  to:  Komisija  je  bila  dužna  da  izradi  Nacrt  budžeta;  Savet  je  usvajao  budžet  sa  Parlamentom;  Komisija  je  izvršavala  budžet i Savet je  izdavao budžetsku razrešnicu. Budžetsku kontrolu je obavljalo nezavisno telo ‐  Odbor  revizora.  Kasnije  su  uvedene  promene,  pa  je  Ugovorom  iz  Luxemburga  (1970)  uvedeno  razlikovanje između obaveznih i neobaveznih rashoda.  3.1.1.2. BUDŽET EU KAO GLAVNI FINANSIJSKI INSTRUMENT 

  EU  nema  klasičnu  vladu  poput  članica,  ali  ima  budžet  sa  strukturom  prihoda  i  rashoda.  Budžet je izbalansiran kada su prihodi i rashodi izjednačeni. Osim budžeta, EU ima i "višegodišnji  finansijski okvir", koji predstavlja približan ili okvirni pregled prihoda i rashoda tokom nekoliko  narednih  godina.  EU  koristi  novac  poreskih  obveznika  za  finansiranje  ak‐  tivnosti  koje  su  sve  članice  i  parlamenti  dogovorili  u  ugovorima.  Oko  1%  nacionalnog  bogatstva  EU,  što  je  oko  235  evra per capita ‐ ulazi u godišnji budžet EU, i troši se uglavnom za građane i zajednice.    3.1.1.3. BUDŽETSKA PROCEDURA 

  Pod budžetskom procedurom podrazumeva se proces koji se sastoji iz nekoliko faza:  Izrada  budžeta:  Savet  i  Evropski  parlament  su  "budžetska  vlast"  i  imaju  zajedničku  odgovornost za određivanje budžeta EU na osnovu predloga EK. Međuinstitucionalni sporazum251  o budžetskoj disciplini koji je pojasnio ulogu svake institucije u budžetskom postupku utvrđuje na  način  na  koji  će  ove  tri  institucije  ispunjavati  svoje  obaveze  u  skladu  sa  ugovorom.  EK  integriše  predračune  institucije  EU  u  jedinstveni  nacrt  budžeta  i  nije  obavezna  da  usvoji  predloge  drugih  organa, već mora da brine o budžetskoj ravnoteži. Iako sa 80% rashoda rukovode organi članica,  251

Iz 1993. godine.

- 217 -

EK  ima  odgovornost  za  sprovođenje  budžeta  i  odgovorna  je  Evropskom  parlamentu  u  pogledu  obezbeđivanja da se budžet ostvaruje kao što je izglasano.  Donošenje  budžeta:  Sledeći  korak  u  budžetskoj  proceduri  sastoji  se  u  slanju  nacr‐  ta  budžeta Savetu i Evropskom parlamentu. Nacrt budžeta sadrži procenu prihoda i procenu rashoda  EU. Nacrt sadrži i analizu finansijskog menandžmenta za prethodnu godinu.252 Konačno usvajanje  budžeta  je  prerogativ  predsednika  Evropskog  parlamenta.  Nakon  što  mu  je  Savet  prosledio  budžetski  predlog,  Parlament  o  njemu  odlučuje  u  roku  od  45  dana.  Parlament  može  da  odobri  budžet  prostom  većinom  i  tada  je  on  konačno  usvojen.  Ukoliko  se  Parlament  u  ovom  roku  ne  izjasni  o  ponuđenom  predlogu  smatra  se  da  je  budžet  (prećutno)  usvojen.  Parlament  može  da  dvotrećinskom  većinom  odbije  predlog  budžeta  usled  "važnih  razloga"  i  da  zatraži  da  mu  se  podnese  novi  budžetski  predlog.  Kada  se  budžet  ne  usvoji  na  vreme  onda  stupa  na  snagu  privremeno finansiranje ‐ budžetske dvanaestine, do usvajanja budžeta.  Izvršenje  budžeta:  Izvršenje  budžeta  se  uvek  sastoji  iz  dve  glavne  radnje:  iz  izvršenja  rashoda, tj. trošenja budžetskih sredstava i iz naplate prihoda koji služe za pod‐ mirenje budžetom  predviđenih potreba. Između ove dve radnje postoji još jedna, a to je, raspoređivanje sredstava na  korisnike, prema pravilima. Pravila postupka izvršenja budžeta zasnivaju se na budžetskom pravu  i  ustaljenoj  budžetskoj  praksi  članica,  a  nalazimo  ih  u:  Finansijskom  pravilu  i  Pravilima  za  implementaciju  Odluke  o  sopstvenim  izvorima  EU.  Po  završetku  budžetske  godine,  šesta  institucija  EU,  Finan‐sijski  sud  ili  Sud  revizora,  kontroliše  sve  račune  prihoda  i  rashoda  EU  i  odlučuje da li je upravljanje finansijama bilo ispravno i propisano.  Kontrola izvršenja budžeta: Svrha budžetske kontrole proističe iz potrebe da se budžet  izvršava  na  način  koji  je  odobrio nadležni državni organ  (Parlament).  Osnovni  zadaci budžetske  kontrole  su:  Da  se  budžetski  prihodi  i  rashodi  izvršavaju  na  bazi  zakosnkih  propisa;  Oblici  budžetske  kontrole  su  interna  i  eksterna  kontrola.  Internu  kontrolu  obavljaju  finansijski  kontrolori (finansijski kontrolor član EK je Generalni Direktorat za finansijsku kontrolu). Eksternu  kontrolu obavljaju Finansijski sud i Evropski parlament.   

3.2. PRINCIPI FUNKCIONISANJA EU BUDŽETA253  Planiranje,  sprovođenje  i  nadziranje  budžeta  je  na  nivou  Unije  dosta  složenije  nego  u  slučaju nacionalnih budžeta.   Prema prof. Stiglicu „upravljanje državom je jedno od najznačajnijih javnih dobara. Svi mi  imamo  koristi  od  bolje,  efikasnije  i  odgovornije  države.  U  stvari,  »dobra  država«  poseduje  oba  svojstva javnih dobara. Iz koristi koje ona pruža, teško je i nepoželjno isključiti bilo kog pojedinca.  Ako je država sposobna da ne smanjujući obim svojih usluga bude efikasnija  i da smanji poreze,  svi imaju koristi."254  „Upravljanje državom može se posmatrati iz više uglova. Međutim, jedan od navažnijih  aspekata  upravljanja  državom  je  u  stvari  upravljanje  njenim  javnim  dobrima  odnosno 

252 «Community Public Finance», cit. Page 73‐74  253 Opšti principi funkcionisanja budžeta EU izloženi su prema radu dr. Stojanović S., "Budžet Evropske unije  Sopstveni prihodi i budžetski principi", Beograd, 2006.  254 Jozeph E. Stiglitz, Isto, str149.

- 218 -

sredstvima i najpre novčanim sredstvima odnosno budžetom države. Suština javnih finansija je  da jedna grupa ljudi raspolaže i odlučuje kako će se trošiti tuđe pare ‐ novac drugih ljudi.255"  U  svetu  stručnjaci  za  budžet,  obično  budžet  definišu  kao  glavni  instrument  po  kome  se  vidi  šta  vlada  radi,  ili  šta  namerava  da  radi  u  jednoj  državi.  Pod  tim  šta  vlada  radi  se  prvenstveno  misli  na  ciljeve  koje  vlada,  u  ime  države  ostvaruje  upravljanjem  javnim  dobrima države.  Još jedna bitna karakteristika je, da okvir planiranja znači period od 7 godina (“financial  framework”), u čemu se odražavaju unijski politički prioriteti i naravno kompromisi Usvojeni kao  rezultat dugih političkih pregovora.  Funkcionisanje zajedničkog budžeta EU sprovodi se na osnovu strogih propisa zasnovanih  na praksi zemalja članica i formulisanih konsenzusom.  Naziv  ovog  sistema  propisa  je  Financial  Regulations256  čije  je  preuzimanje  obavezno  za  svaku zemlju članicu.  Sistem  finansiranja  Evropske  unije  suočava  se  sa  brojnim  nedostacima,  njegovo  funkcionisanje zasniva se na nekoliko principa, poznatih kao "opšti budžetski principi". U pitanju  su,  uglavnom,  isti  oni  principi  koji  se  primenjuju  kod  nacionalnih  budžeta.257  Osnovni  principi  zajedničkog budžeta EU su:  1. princip jedinstva (Principle of unity);  2. princip univerzalnosti (Principle of universality);  3. princip anualiteta (Principle of annuality);   4. princip ravnoteže (Principle of equilibrium);  5. princip specifikacije (Principle of specification);  6. princip jedinstvenog računa (Principle of unit of account);  7. principi  transparentnosti  i  doslednog  finansijskog  menadžmenta  (Principle  of  transparency and soundjinancial management).    3.2.1. Princip jedinstva    Princip jedinstva predviđen je članom 268. Ugovora o Evropskoj zajednici. Propisano je da  će svi prihodi i rashodi Zajednice, uključujući i one koji se odnose na Evropski socijalni fond, biti  uključeni u predviđanja za svaku finansijsku godinu i prikazani u budžetu. Takođe, ovaj princip je  predviđen i članom 4. Finansijskog pravilnika Saveta, koji glasi: “Budžet je instrument kojim se, za  svaku  finansijsku  godinu,  predviđaju  i  odobravaju  svi  prihodi  i  rashodi  koji  se  smatraju 

255 Tanja Petovar, Budžetski proces i budžetska politika u Srbiji, 2005‐2008, str 3  256 Council Regulation (EC, Euroatom) No. 1605/2002 od 25. juna 2002. 

257 Prema teoriji javnih finansija, kod državnog budžeta primjenjuju se dve osnovne grupe načela: statička i 

dinamička.  Statička  načela  čine:  načelo  univerzalnosti;  načelo  jedinstva  i  načelo  realnosti,  a  dinamička  :  načelo specijalizacije; načelo ravnoteže; načelo rokova ili godišnjosti; načelo prethodnog odobrenja i načelo  javnosti. Više vidi: Jovan Lovčević, Institucije javnih finansija, Knjiga III: Budžet u teoriji i sistemu, Zavod za  izdavanje udžbenika SR Srbije, Beograd, 1969, str. 24‐49. 

- 219 -

neophodnim za Evropsku ekonomsku zajednicu i Evropsku zajednicu za atomsku energiju”.258 Ovo  znači  da  se  svi  prihodi  i  rashodi  Zajednice  moraju  zajedno  prikazati  u  jednom  dokumentu,  tj.  jedinstvenom budžetu. Važno je istaći da princip jedinstva nije u potpunosti primenjen od samog  osnivanja sve tri evropske zajednice. U početku, svaka zajednica imala je sopstveni budžet. ECSC i  Evroatom  zajednica  imale  su  dva  budžeta,  a  samo  su  svi  prihodi  i  rashodi  Evropske  ekonomske  zajednice  prikazivani  zajedno  u  jedinstvenom  budžetu.  Konačno,  ovakvo  stanje  je  prekinuto  Luksemburskim ugovorom iz 1970. godine, kada su svi budžeti inkorporisani u jedinstveni opšti  budžet EEC. Međutim, pojedini izuzeci od principa jedinstva budžeta još uvek postoje:  1. Evropski  fond  za  razvoj  je  još  uvek  izvan  opšteg  budžeta;  operacije  povezane  sa  pozajmljivanjem i kreditiranjem nisu prikazane kao stavke u budžetu Zajednice (razlog  za  ovaj  izuzetak  predstavlja  nemogućnost  Evropske  unije  da  učestvuje  u  operacijama  na  finansijskim  tržištima,  da  pozajmljuje  sredstva  ili  uzima  kredite).  Ipak, ovo  pravilo  se  "izigrava"  tako  što  Evropska  centralna  banka  može  da  uzima  pozajmice  za  EU,  što  predstavlja indirektni način zaduživanja same EU.)  2. finansijske aktivnosti Evropske investicione banke;  3. zajednička  međunarodna  i  sigurnosna  politika  i  saradnja  u  oblastima  pravosuđa  i  unutrašnjih poslova.  U  članu  268.,  stav  2.  predviđeno  je  da  će  administrativni  rashodi  koje,  u  skladu  sa  Ugovorom o EU, evropske  institucije  imaju u  sprovođenju zajedničke međunarodne  i unutrašnje  politike,  kao  i  prilikom  saradnje  u  oblasti  pravosuđa  i  unutrašnjih  poslova,  biti  uneti  u  budžet.  Operativni rashodi koji nastaju prilikom implementacije navedenih poslova mogu, pod određenim  uslovima, biti uneti u budžet. Operativni rashodi nastali aktivnošću policije i saradnjom sudova u  kriminalnim stvarima unose se u budžet, izuzev ako Evropski Savet drugačije odluči.    3.2.2. Princip univerzalnosti    Princip  univerzalnosti  budžeta  Evropske  unije  zasniva  se  na  članu  269.  Ugovora  o  Evropskoj  zajednici,  gde  je  predviđeno  da  će  bez  ikakve  štete  nauštrb  ostalih  prihoda,  budžet  u  potpunosti  biti  finansiran  iz  vlastitih  prihoda. 259  Ovaj  princip  se  zasniva  na  primeni  dva  pravila:  pravilo o nepripisivanju prihoda i pravilo bruto budžeta. Prvo pravilo podrazumeva da budžetski  prihodi  ne  mogu  biti  unapred  određeni  za  finansiranje  određenih  budžetskih  rashoda,  a  drugo  pravilo znači da svi prihodi i rashodi moraju biti u potpunosti uneti u budžet EU i posmatraju se  kao celina iz koje se izdvajaju sredstva za finansiranje svih budžetskih rashoda260. Postojanje ovih  258 

Finansijski  pravilnik  koji  se  primenjuje  na  opšti  budžet  Evropskih  zajednica,  Pravilnik  Saveta  br.  16005/2002  od  25.  juna  2002.  godine,  Službeni  list  Evropskih  zajednica,  L  248  od  16.  septembra  2002.  godine.  259 Konsolidovana verzija Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, Službeni list Evropskih zajednica, C 325,  od 24. decembra 2002. godine.  260 Primena bruto budžeta podrazumeva da se svi prihodi i rashodi koji ulaze u budžet prikazuju u punom  iznosu.  To  znači  da  na  jednoj  strani  budžeta  stoje  svi,  pa  i  najsitniji  prihodi,  a  na  drugoj  čak  i  najsitniji  rashodi.  Obuhvatanjem  u  budžetu svih  prihoda  i  svih  rashoda  države, državni budžet u pravom smislu  te  reči  obavlja  "funkciju  korektnog  finansijskog  planiranja  i  kontrole  nad  finansijama".  Više  vidi:  Jovan  Lovčević, Institucije javnih finansija, Knjiga III:  Budžet u teoriji i sistemu, Zavod za izdavanje udžbenika SR  Srbije, Beograd, 1969, op.cit. str. 24‐25. 

- 220 -

principa zasniva se na političkoj želji da se budžet učini fleksibilnijim, jednostavnijim za praćenje i  monitoring.  Imajući  u  vidu  ciljeve  principa  univerzalnosti,  može  se  zaključiti  da  se  poklapaju  sa  ciljevima  principa  budžetskog  jedinstva  i  da  ovaj  princip,  u  stvari,  predstavlja  dodatak  principu  jedinstva. Na ovaj način obezbeđuje se da budžetska autorizacija određenog rashoda ne zavisi od  sume  koja  je  predviđena  da  se  ostvari  naplatom  određenog  prihoda261.  Kao  i  kod  principa  jedinstva,  i  kod  primene  principa  univerzalnosti  postoje  određeni  izuzeci.  Radi  se  o  sledećim  prihodima:  • finansijski doprinosi od država‐ članica određenim istraživačkim programima;  • kamata  na  depozite  i  novčane  kazne  propisane  radi  ubrzavanja  i  razjašnjenja  primene procedure kod ekcesivnog deficita;  • prihod  određen  za  finansiranje  konkretne  svrhe,  kao  što  je  prihod  od  fondacija,  subvencije, pokloni, legati, uuključujući i prihode specifične za pojedine institucije;  • doprinosi  aktivnostima  Zajednice  dati  od  strane  trećih  država  ili  različitih  institucija;   • prihod  od  trećih  lica  u  vezi  sa  dobrima,  uslugama  ili  radom  obavljenim  na  njihov  zahtev;  • prihod od otplate novčanih iznosa koji su greškom plaćeni;  • prihodi od obezbeđivanja dobara, usluga i rada za druge institucije, itd.  U članu 18., stav 2. propisano je da osnovni primenjivi akt može odrediti prihode koji će  biti  korišćeni  za  finansiranje  određenih  rashoda.  Jedan  od  izuzetaka  od  principa  univerzalnosti  odnosi  se  na  poljoprivredne  dažbine.  Ovi  prihodi  propisani  su  u  pravilnicima  za  pojedinačne  poljoprivredne sektore i unose se u budžet Zajednice kao negativni rashod (prihod se označava na  računu kao da je izvršeno plaćanje negativnog rashoda). Negativni prihod se pojavljuje i u oblasti  naplate vlastitih prihoda.  3.2.3. Princip anualiteta    Princip anualiteta ili godišnjosti EU budžeta znači da su budžetske operacije povezane sa  budžetom  konkretne  godine.  U  članu  268.,  stav  1.  Ugovora  o  Evropskoj  zajednici  (kojim  je  predviđen i princip jedinstva budžeta Zajednice), utvrđeno je da će svi prihodi i rashodi Zajednice,  uključujući i one povezane sa Evropskim socijalnim fondom, biti uključeni u predviđanja za svaku  pojedinu  budžetsku  godinu  i  biće  prikazani  u  budžetu.  Zatim  je  u  članu  271.  predviđeno  da  će  rashodi  prikazani  u  budžetu  biti  odobreni  za  jednu  finansijsku  godinu,  a  u  članu  272.  da  finansijska godina teče od 1. januara do 31. decembra. Ovaj princip je definisan i u Finansijskom  pravilniku  Saveta  (članovi  od  6  do  13).  Članom  6.  Pravilnika,  predviđeno  je  da  će  aproprijacije  unete u budžet biti odobrene za jednu finansijsku godinu koja traje od 1. januara do 31. decembra.  U  ostalim  članovima  predviđeno  je  da  će  prihod  ostvaren  u  toku  finansijske  godine  biti  unet  na  račun te godine, i to s obzirom na sumu prikupljenu u toku te godine, kao i da će apropijacije, koje  nisu iskorišćene do kraja finansijske godine za koju su predviđene, biti otkazane. Ovo znači da se  princip  anualiteta  strogo  primenjuje  na  prihodnu  stranu  budžeta  Zajednice,  a  to  dalje  znači  primenu takozvanog "keš" budžeta ‐ samo se prihodi naplaćeni u periodu između 1. januara i 31. 

261 Evropean Commission, Evropean UnionPublic Finance, p. 131. 

- 221 -

decembra  unose  na  budžetske  račune.  Na  rashodnoj  strani,  ograničenja  su  učinjena  putem  finansijske  perspektive  koja  se  usvaja  za  period  od  šest  godina  i  svake  godine  budžet  mora  biti  usvojen  u  skladu  sa  ovim  ograničenjima.  Naravno,  uvek  postoji  mogućnost  da  se  izvrše  odgovarajuća  prilagođavanja  korišćenjem  indeksacije  na  bazi  godišnje  stope  inflacije.  Princip  anualiteta  zasniva  se  na  mešovitom  sistemu  metoda  finansijske  godine  i  menadžment  metoda.  Prvi metod podrazumeva da svi prihodi i rashodi mogu biti primenjeni nezavisno od datuma svog  nastanka; jedino je vazan datum kada dospeva obaveza ili kada nastaju prava. Dalje, ovo znači da  se finansijskom godinom pokrivaju svi rashodi i prihodi odobreni u budžetu za tekuću godinu, kao  i  12  meseci  nakon  te  godine.  Drugi  metod  podrazumeva  da  se  svakodnevni  prihodi  i  plaćanja  izvršena  u  toku  godine  uzimaju  u  obzir  bez  obzira  na  datum  nastanka  obaveze.  U  izvršenju  EU  budžeta finansijski metod se primenjuje na prihodnu stranu, a menadžment metod na rashodnu.  Odstupanje  od  principa  anualiteta  predstavlja  i  postojanje  takozvanih  dodatnih,  odnosno  dopunskih  perioda  (eng.  aditional  periods).  Dopunski  period  podrazumeva  da  "ad  hoc"  produžavanje  finansijske  godine  nakon  isteka  12  meseci  kalendarske  godine.  U  vezi  s  tim  primenjuju se dve vrste dopunskog perioda za opšti budžet: 262  • Implementacija plaćanja ili opšti aranžmani (eng. Implementation of payments: general  arrangements):  plaćanja  moraju  biti  odobrena  do  31.  decembra,  ali  računovođi  je  ostavljeno dodatnih 15 dana da izvrši plaćanje (član 5. Finansijske uredbe);  • Garancija  Evropskog  fonda  za  upravljanje  u  poljoprivredi  i  garancije  zbog  vremena  potrebnog na nivou Unije za procesuiranje informacija obezbeđenih od strane država‐‐ članica, unošenje na račune EFSPG, garancije određenog rashoda  može biti produženo  za mesec dana.263    3.2.4. Princip ravnoteže    Princip  ravnoteže  podrazumeva  da  prihodna  strana  budžeta  EU  mora  biti  jednaka  rashodnoj  strani,  odnosno  da  prihodi  predviđeni  za  jednu  finansijsku  godinu  treba  da  budu  jednaki  aproprijacijama  za  plaćanja  u  toku  te  godine.  Imajući  u  vidu  da  je  budžet  EU  ‐  budžet  rashoda (eng. expenditure budget), u smislu da se rashodi procenjuju pre obračunavanja prihoda  koji  će  biti potrebni za njihovo finansiranje, to je  ravnoteža  budžeta unije takozvana "prethodna  ravnoteža",  odnosno  ravnoteža  "ex  ante".  Nikakva  sredstva  se  ne  mogu  pozajmljivati  u  cilju  pokrića budžetskog deficita. Uredbom o primeni Odluke o sistemu vlastitih prihoda Zajednice, te  Finansijskom  uredbom  od  21.  decembra  1977.  godine  i  njenim  amandmanima  utvrđena  su  precizna  pravila  za  princip  budžetske  ravnoteže  za  tekuću  finansijsku  godinu.  Veoma  je  važno  napraviti razliku između ravnoteže u vreme pripreme i odobravanja budžeta i ravnoteže u vreme  njegove implementacije. Princip ravnoteže se strogo primenjuje prilikom izrade budžeta i u toku  procedure  njegovog  usvajanja  ‐  konačan  rezultat  ove  procedure  predstavlja  stroga  ravnoteža  između prihodne i rashodne strane budžeta Zajednice. U toku implementacije budžeta moguća je  pojava razlika između rashoda i prihoda, kao u slučaju kada Zajednica ima određene rashode koji  nisu bili predviđeni inicijalno usvojenim budžetom ili u slučaju kada predviđeni rashodi premaše  odobreni  iznos.  Ovakva  situacija  se  može  izbeći  korekcijama  u  toku  finansijske  godine.  262 Dr M. Prokopijević, op. cit., str. 383.  263 Komljenović B., Ristić Ž., Živanović M., Srdić M., Pravo Evropske unije, Beograd, 2009. str. 230. 

- 222 -

Karakteristično je da se može napraviti razlika između dve forme budžetske ravnoteže ‐ pozitivne  (suficit)  i  negativne  (deficit).  Pozitivna  ravnoteža  postoji  kada  prikupljeni  prihodi  pokrivaju  sve  budžetske rashode. Odlukom Saveta o sistemu vlastitih prihoda Zajednice predviđeno je da će bilo  koji suficit u prihodima Zajednice u odnosu na ukupne rashode učinjene u toku finansijske godine  biti  raspoređen  u  toku  tekuće  finansijske  godine264.  U  poređenju  sa  pozitivnom  ravnotežom,  negativna ravnoteža ne predstavlja normalno stanje budžeta Zajednice. Ona je pre izuzetak, koji se  pojavljuje  u  slučajevima  kada  prikupljena  sredstva  ne  mogu  u  potpunosti  pokriti  budžetske  rashode. Ova situacija se može izbeći vršenjem izvesnih prilagođavanjima na obe strane budžeta  Zajednice  Jedan od izuzetaka principa ravnoteže predstavlja i postojanje "negativne rezerve" koja  je  formalno  predviđena  revidiranom  Finansijskom  uredbom  od  24.  juna  1988.  godine.  Ovaj  mehanizam  je  veoma  važan  u  održavanju  budžetske  ravnoteže.  Princip  je  sledeći  da  se  novi  rashodi finansiraju uštedama napravljenim u nekom delu budžeta u toku finansijske godine, mada  često  nije  moguće  odrediti  prihode  koji  će  doneti  više  sredstava  nego  što  je  predviđeno  u  toku  usvajanja  budžeta.  Dalju  implikaciju  negativne  rezerve  predstavlja  pokrivanje  nepredviđenih  rashoda sredstvima koja se transferišu iz budžetskih stavki u kojima je ostvaren suficit.265    3.2.5. Princip specifikacije    Princip specifikacije podrazumeva da svaka aproprijacija mora imati odgovarajuću svrhu i  biti  određena  za  postizanje  konkretnog  cilja,  a  sve  radi  sprečavanja  nastanka  konfuzije  između  aproprijacija  (faze  odobrenja  i  izvršenja)  i  činjenice  da  je  budžet  izvršen  onako  kako  je  i  ustanovljen.  Ovaj  princip  utvrđen  je  članom  271.,  stav  3.  Ugovora  o  Evropskoj  zajednici,  gde  je  predviđeno  da  će  aproprijacije  biti  klasifikovane  u  okviru  različitih  budžetskih  stavki  stvarajući  grupe  rashoda  u  skladu  sa  svojom  svrhom,  i  ako  je  to  potrebno,  u  skladu  sa  Finansijskim  pravilnikom.  Takođe,  i  u  pravilniku  je  predviđen  princip  specifikacije,  i  to  u  nekoliko  njegovih  članova (od 21. do 26.). Svrha principa specifikacije sastoji se u obezbeđivanju alokacije dostupnih  aproprijacija  po  različitim  budžetskim  glavama  i  podglavama.  U  pitanju  je  princip  koji  ostvaruje  uticaj na obe strane budžeta Zajednice. Njegovo značenje na rashodnoj strani podrazumeva da se  budžet izvršava u skladu sa "željama" budžetskih organa, a na prihodnoj strani ‐ da različiti izvori  budžetskih prihoda treba da budu jasno određeni. Specifikacija se primjenjuje kako sa vertikalnog,  tako i sa horizontalnog aspekta budžeta. Na horizontalnom nivou, budžet Zajednice podeljen je na  opšti  račun  prihoda  i  različite  sekcije  (podeljene  na  račune  prihoda  i  račune  rashoda).  Na  vertikalnom  nivou  (budžetska  nomenklatura),  svaka  budžetska  sekcija  je  dalje  podeljena  na  naslove,  glave,  članove  i  stavke  (član  271.,  stav  3.  Ugovora  o  Evropskoj  zajednici  i  član  21.  Finansijskog  pravilnika  Saveta).  Važno  je  istaći  i  postojanje  mogućnosti  da  se  izvrši  transfer  između  budžetskih  glava  ili  članova  (član  274.  Ugovora  o  Evropskoj  zajednici  i  članovi  25.  i  26.  Finansijskog pravilnika).  264 

Član  7.  Odluke  Saveta  od  29.  septembra  2000.  o  sistemu  vlastitih  prihoda  Zajednice,  Službeni  list  Evropskih zajednica, L 253 od 7. oktobra 2000. godine  265 Prvi put negativna rezerva se pojavila u budžetu iz 1986. godine, i to kao način obezbeđivanja sporazuma  između  Evropskog  Saveta  i  Parlamenta  o  stopi  porasta  neobaveznih  rashoda.  Aproprijacije  koje  nisu  iskorišćene,  bile  su  transferisane  za  finansiranje  nepredviđenih  rashoda  (negativna  rezerva).  Više  vidi:  Evropean Union Public Finance, p. 144. 

- 223 -

3.2.6. Princip jedinstvenog računa    Princip  jedinstvenog  računa  znači  da  Evropska  unija  ima  jedinstvenu  valutu,  koja  se  upotrebljava  prilikom  plaćanja  u  većini  država‐članica.  Počev  od  1999.  godine  koristi  se  "evro".  Pre toga, od samog osnivanja Evropskih zajednica, pitanje zajedničke valute je stalno bilo u centru  pažnje.  Tako  su  primenjivana  različita  rešenja:  upotreba  belgijskih  franaka;  jedinstveni  račun  nalik  na  američki  dolar;  "zlatni  paritet"  jedinstvenog  računa,  ECU,  itd.  Ovaj  princip  predstavlja  i  implikaciju  postojanja  Evropske  monetarne  unije:  svi  članovi  EMU‐a  imaju  istu  novčanu  valutu,  koja se upotrebljava ne samo u transakcijama između država, nego i u unutrašnjim transakcijama  u okviru svake pojedine države.    3.2.7. Principi transparentnosti i doslednog finansijskog menadžmenta    Princip  transparentnosti  znači  da  je  budžet  Zajednice  javni  dokument,  dostupan  široko  zainteresovanoj  javnosti.  Ovo  dalje  znači  objavljivanje  budžeta,  njegove  izmene  i  usvajanje  završnog  računa,  kao  i  obezbeđivanje  neophodnih  informacija  budžetskim  organima  i  Revizorskom  sudu.  Informacije  se  dostavljaju  Komisiji  svakog  meseca  i  tri  puta  u  toku  godine  u  toku  perioda  budžetske  implementacije.  Iako  je  princip  transparentnosti  još  uvek  pod  znakom  pitanja,  očigledno  je  da  će  uskoro  biti  prihvaćen  kao  jedan  od  opštih  principa  funkcionisanja  budžeta Zajednice. Princip doslednog finansijskog menadžmenta propisan je članom 274., stav 1.  EC ugovora. Utvrđeno je da će "Komisija implementirati budžet sa sopstvenom odgovornošću i u  okviru ograničenja postavljenih aproprijacijama, i imajući u vidu principe doslednog finansijskog  menadžmenta. Države ‐ članice će sarađivati sa Komisijom, kako bi obezbedile da se aproprijacije  koriste  u  skladu  sa  principima  doslednog  finansijskog  menadžmenta"266    Ovaj  princip,  kao  i  princip  transparentnosti,  trebalo  bi  primeniti  u  potpunosti  u  toku  budžetske  implementacije.  U  praksi,  trebalo  bi  da  se  zasniva  na  definisanju  proverenih  ciljeva,  čiji  se  monitoring  može  vršiti  putem  merljivih  indikatora,  a  sve  u  cilju  da  se  menadžment  zasnovan  na  sredstvima  promeni  u  onaj koji je orijentisan ka postizanju rezultata. Prisutno je i mišljenje da "ex ante" evaluacija mera  Zajednice  predstavlja  značajan  instrument  u  primeni  principa  doslednog  finansijskog  menadžmenta. Glavna svrha obavljanja takve evaluacije jeste prikupljanje informacija i obavljanje  analize, koja može pomoći da se ostvare odgovarajući ciljevi,  troškovna efikasnost upotrebljenih  instrumenata  i  mogućnost  oslanjanja  na  kasnije  evaluacije.  Opšti  zahtev  za  obavljanje  "ex  ante"  evaluacije  zasniva  se  na  Finansijskom  pravilniku  (od  decembra  1977.  i  izmenjenog  Pravilnikom  Saveta br. 2333/95 od septembra 1995. godine), gde je utvrđeno da mobilizacija izvora Zajednice  mora  prethoditi  evaluaciji,  kako  bi  se  obezbedilo  da  ostvarene  koristi  budu  u  proporciji  sa  primenjenim izvorima. I u Finansijskom pravilniku iz 2000. godine (SEC(2000) 1890) predviđeno  je  da  će  predlozi  za  sve  nove  programe  i  akcije,  usled  kojih  nastaju  rashodi  za  opšti  budžet  Evropskih zajednica, biti predmet "ex ante" evaluacije. Osim "ex ante" evaluacije, članom 27., stav  4. Finansijskog praviinika propisana je "ex post" evaluacija. Ovaj oblik evaluacije primenjuje se na  sve programe i aktivnosti povezane sa značajnim trošenjem i rezultatima trošenja koji su dostupni  zakonodavnim i budžetskim organima.  266 Dr M. Prokopijević, op.cit., str. 396. 

- 224 -

3.3. OSOBlNE BUDŽETA EVROPSKE UNlJE    Budžet Evropske unije je poseban s obzirom na političko i ekonomsko okruženje u kojem  postoji,  tako  da  koncept  fiskalnog  federalizma  u  EU  uveliko  se  razlikuje  od  onih  u  nacionalnim  državama, bilo federalnima ili unitarnima. EU se može promatrati kao konfederacija, odnosno ima  obeležja  međunarodne  organizacije,  ali  i  savezne  (federalne)  države.  Poput  međunarodne  organizacije,  Unija  je  stvorena  sklapanjem  međunarodnih  ugovora,  ali  se  od  takve  organizacije  razlikuje po ovim bitnim elementima:  1. raspolaže delom suvereniteta država‐ članica (npr. poljoprivreda i trgovinska politika),  2. raspolaže vlastitim (budžetskim) prihodima,  3. donosi pravne propise kojih se neposredno trebaju pridržavati njene članice,  4. ovlašćena je sklapati ugovore s trećim državama (v. više Holmes, 1999).  Tradicionalna  teorija  javnih finansija, odnosno  fiskalnog  federalizma  pojasnila je okvima  pravila  kojih  bi  se  trebalo  pridržavati  u  izgradnji  višeg  nivoa  u  sistemu  odlučivanja  o  fiskalnim  pitanjima  (npr.  Musgrave,  1973;  Oates,  1972).  Pritom  se  nisu  uzimala  u  obzir  politička  ni  konstitutivna  ograničenja  koja  se  danas  odnose  na  konfederacije  kao  što  je  EU.  U  skladu  s  time,  potrebno je bilo izgraditi takve fiskalne odnose uz koje bi :  1. države‐ članice zadržale visok stepen političke i konstitutivne suverenosti,  2. "supra‐nacionalna" ili konfederalni nivo imali bi samo ona ovlašćenja koja su joj zemlje  članice dodelile,  3. fiskalna  pravila  utvrđena  na  konfederalnom  nivou  ne  bi  bila  u  sukobu  s  onima  na  nacionalnom nivou,  4. te  bi  došlo  do  stvaranja  monetarne  unije  unutar  postojeće  konfederacije  (Mihaljek,  1998:208).267  Ovakvo okruženje uticalo je na strukturu i funkcije današnjeg budžeta EU koji učestvuje u  ograničenoj alokaciji i redistribuciji, a u stabilizaciji cikličnih kretanja ne učestvuje. U poređenju s  klasičnim nacionalnim budžetima, te se razlike ogledaju u nekoliko osnovnih obeležja budžeta EU:  1. prihodna i rashodna strana budžeta EU razlikuju se od budžeta nacionalnih država;  2. budžet EU relativno je malen u odnosu prema veličini privrede koje pokriva;  3. strože je i čvršće regulisan, iz čega proizlazi činjenica da je strogo uravnotežen268;  4. iz njega je izuzeto zaduživanje, ali i posuđivanje sredstava korisnicima budžeta.  Budžet  EU  finansira  se  vlastitim  sredstvima  Unije  (own  resources)  koja  nisu  podložna  međuvladinim  pregovorima.  Postoje  četiri  vrste  vlastitih  prihoda  kojima  se  finansira  budžet:  poljoprivredne naknade, carine, udeo u PDV‐u i uplate država‐članica. Prva dva oblika prihoda, tj.  poljoprivredne  naknade  i  carine,  koristili  su  se  u  početku  delovanja  Unije  i  bili  su  dovoljni  za  nežino finansiranje. Kako su se rashodi povećavali njihovo relativno značenje je slabilo i pojavila  se potreba za novim izvorima finansiranja. Tako se danas glavnina budžetskih prihoda prikuplja  novim  vlastitim  sredstvima:  udelom  u  PDV‐u  i  uplatama  država  članica.  Godišnji  budžet  EU  za  267 Jedna od glavnih rasprava vodi se o pravcu promena vezanih za budžet EU. Promene od 1957. godine pa  sve  do  poslednje  finansijske  perspektive  mogu  se  promatrati  i  s  aspekta  tradicionalne  optimalne  teorije  javnih  finansija  iz  aspekta  teorije  javnog  izbora.  Videti više:  Cullis  i  Jones  (1998:  300‐309);  Persson  et  at.  (1996).  268 Zato se još zove "računovodstveni budžet", jer su prihodi uvek jednaki rashodima. 

- 225 -

2009.  godinu  iznosi  133,8  milijardi  evra  i  povećanje  za  2,5  %  u  odnosu  na  2008.  godinu  i  predstavlja  1,03%  GNI  Zajednice.  Postoji  gornje  ograničenje  visine  ukupnih  vlastitih  prihoda  pa  tako  oni  ne  mogu  biti  veći  od  1,24%  ukupnog  BNP‐a  (bruto  nacionalnog  proizvoda)  država‐ članica.  Imajući  u  vidu  sve  gore  navedeno,  od  1988.  godine  sredstva  koja  čine  prihod  budžeta  mogu se podeliti u četiri grupe: TOR ‐ Tradicionalni resursi‐sastoje se od carina koje se naplaćuju  na uvoz dobara koje dolaze iz država van Evropske unije. Oni donose odprilike oko 17,3 milijarde  evra tj. čine 15% prihoda budžeta. INDIREKTNI­ VAT­ Oni čine 15% prihoda budžeta, to jest oko  17.8  milijardi  evra  (1,4%  na  nacionalni  PDV  u  1985,  u  2002.  smanjenje  na  0,75%,  u  2003.  g.  na  0,5%). Sredstava koja se baziraju na bruto nacionalnom dohotku ­ (gross national income‐ GNI) se  prikupljaju tako što je određen procenat ( 0.73% ) koji se primenjuje na bruto nacionalni dohodak  svake  zemlje  članice.  Ovako  prikupljena  sredstva  predstavljaju  najveći  izvor  prihoda  budžeta  i  iznose 80 milijardi evra tj. čine 69% svih prihoda.U budžet se  takođe slivaju sredstva i iz drugih  izvora, kao što su kazne, viškovi iz prethodnih godina, određeni porezi koje plaćaju zaposleni pri  organima  i  institucijama  EU  na  svoja  primanja,  zatim  određeni  doprinosi  država  van  Evropske  unije za određene programe Unije, zatim sredstva koja plaćaju kompanije ukoliko krše propise o  konkurenciji i druge zakone. Ovako skupljeni resursi čine i do  1,5% budžeta tj. oko 1.3 milijarde  evra.  Prihodi  se  slivaju  u  budžet  na  način  koji  je  proporcijalan  bogatstvu  svake  države  ‐  članice.  Ujedinjeno  Kraljevstvo,  Holandija,  Nemačka,  Austrija  i  Švedska,  ipak  imaju  određene  beneficije  prilikom  konačnog  obračuna  njihovih  doprinosa.  Sa  druge  strane,  fondovi  EU  se  "slivaju"  ka  državama  članicama  prema  prioritetima  definisanim  u  okviru  Evropske  unije.  Manje  prosperitetne  zemlje  članice  primaju  proporcijalno  više  sredstava  nego  one  bogate  tako  da  više  država primi više novca iz budžeta nego što da.269  U sledećoj tabeli su prikazani prihodi budžeta EU u poslednjih nekoliko godina. Vidljivo je  kako tradicionalni vlastiti izvori ‐ TOR (uvozne carine i poljoprivredne takse) s godinama polako  gube značenje.  Među njima su najvažnije uvozne carine, koje su  činile 10,2% ukupnih prihoda u  2004. godini.   Tabela br. 2.  Prihodi budžeta Evropske unije (u % ukupnih prihoda)    

2002 

2003 

2004 

2005 

Uvozne carine (%) 

10,7 

11,0 

10,2 

10,8 

Poljoprivredne takse (%) 

1,5 

1,5 

1,2 

1,4 

Troškovi ubiranja 

‐2,1 

‐ 

‐ 

‐ 

Prihodi od PD V‐a (%) 

23,6 

24,7 

14,4 

14,7 

Prihodi od BNP‐a (%) 

48,7 

60,9 

73,4 

65,2 

Ostali prihodi (%) 

17,6 

1,9 

0,8 

6,9 

269 Dr M. Prokopijević, Evropska Unija – Uvod, Službeni glasnik, Beograd,2009. 

- 226 -

Ukupni prihodi (mlrd. EUR) 

95,7 

97,5 

99,7 

105,7 

Ukupni prihodi (% BDP‐a EU)  1,04  1,05  1,03  1,04  Izvor: Evropean Commission (2003; 2004b; 2006)    Najvažniji izvori ipak su prihodi od PDV ‐a i BNP‐a, koji zajedno čine više od 80% ukupnih  prihoda.  Primetan  je  pad  prihoda  od  PDV‐a,  što  je  i  logično  zbog  kontinuiranog  smanjenja  jedinstvene  stope  koja  se  primenjuje  na  harmonizovanu  poreznu  osnovicu  država  ‐  članica  EU,  dok prihodi od BNP‐a stalno rastu i čine čak 73,4% ukupnih prihoda budžeta EU. U tablici dat je i  odnos ukupnih prihoda budžeta EU i bruto domaćeg proizvoda (BDP‐a) tadašnjih članica EU. Taj  se  odnos  kreće  oko  1%,  što  upućuje  na  relativno  malu  veličinu  budžeta  s  obzirom  na  BDP  Evropske unije.  Iako  budžet  EU  ima  vlastite  i  nezavisne  prihode,  oni  se  u  osnovi  razlikuju  od  prihoda  klasičnih budžeta nacionalnih država. Prihodi budžeta EU potiču od poreskih prihoda nacionalnih  budžeta  država  ‐  članica  i  kontrolišu  ih  nacionalne  vlade.  Budžet  EU  nema  klasične  poreske  prihode kao što su PDV, porez na dobit. Druga osnovna razlika između budžeta EU i nacionalnih  budžeta  jeste  da  središnji  budžet  prikuplja  većinu  poreskih  prihoda  i  raznim  transferima  finansijski  pomaže  budžete  nižih  nivoa  vlasti.  U  kontekstu  EU  niži  nivoi  vlasti  odnosno  države  ‐  članice  EU  kontrolišu  poreske  prihode  i  iz  njih  se  izvode  prihodi  kojima  se  finansira  budžet  EU.  Najvažniji  razlog  što  budžet  EU  ne  učestvuje  u  većoj  alokaciji,  ali  i  redistribuciji  sredstava  jeste  njegova veličina. Prihodi nacionalnih budžeta kreću se od 15% do 50% BDP‐a za pojedinu državu,  dok se taj isti odnos u EU kreće oko 1%.270  Tabela br. 3. Udeo prihoda središnje države u ukupnim prihodima u 2002. (u %)     Porezi na     Porezi na  Imovinski Porezi na        Ukupno dohodak  platnu    i  Doprinosi listu  porezi  promet  Ostalo  Ukupno (%)  profit  roba i     (dobit)     poslodavca    usluga        BDP‐a  Federalne  države                  Austrija  29,8  33,5  6,1  1,3  28,0  1,2  100  44,1  Kanda  45,5  15,2  2,1  10,1  26,6  0,5  100  33,5  Nemačka  28,0  40,1  ‐  2,3  29,3  0,0  100  36,2  SAD  ‐    ‐    ‐  ‐  ‐  17,7                    Unitarne  države                  Francuska  24,0  37,2  2,4  7,0  25,5  3,6  100  44,2  Švedska  36,1  30,1  4,1 37 26,1 0,2  100 50,6 UK  37,9  17,1    12,1  32,4  0,0  100  35,9  Evropska unija  ‐  ‐  ‐     ‐  ‐  ‐  1,04  Izvor: OECD (2003)  270 Šimović H. "Budžet Evropske unije" Finansijska teorija i praksa, Zagreb,2005. 

- 227 -

                Evropska  unija  troši  više  od  100  milijardi  evra  svake  godine  na  projekte  iz  različitih  oblasti  od  poljoprivrede  do  inostrane  pomoći.  Rashodi  budžeta  Evropske  unije  planiraju  se  srednjeročno  u  okviru  tzv.  "sistema  finansijske  perspektive"  na  temelju  sporazuma  između  Parlamenta,  Saveta  i  Komisije.  Sistem  finansijske  perspektive  uveden  je  1988.  godine  prema  predlogu  Evropske  komisije  nazvanom  Delorov  paket 271,  donesenom  nakon  višekratnih  budžetskih  kriza  Zajednice  tokom  80‐tih  godina.  Sistemom  finansijske  pespektive  rešeni  su  problemi272,  uspostavljanjem  ravnoteže  između  budžetskih  prihoda  i  budžetskih  rashoda,  uvođenjem prelimenarnog sporazumnog odlučivanja Saveta, Parlamenta i Komisije o budžetu za  buduće razdoblje. Evropska unija sistemom finansijske perspektive kao finansijskog instrumenta  održava  "budžetsku  disciplinu",  tako  da  postavlja  gornju  granicu  budžetskih  rashoda,  i  tako  rashode  zadržava  u  granicama  raspoloživih  vlastitih  prihoda.  Ovo  ograničenje  utvrđivanjem  rashoda  EU  u  skladu  je  sa  načelom  budžetske  ravnoteže  (the  rule  of  equilibrium),  prema  kojem  budžetski rashodi moraju biti jednaki budžetskim prihodima.          Slika br. 1. Budžetski prihodi za 1996-2007. Where does the money come from?  (% of total revenue) 

                      Own resources of the EU budget  Izvor: http://www.ec.evropa.eu/budget/index_en.htm (datum pristupa 05.08.2009.godine)    Rashodnom  stranom  budžeta  pokrivaju  se  administrativni  troškovi  institucija  Unije  i  troškovi njenih politika. U područjima u kojima su države‐članice osnivačkim ugovorima prenele  odgovornosti na evropski nivo (načelo ograničenih odgovornosti). Na osnovu osnivačkih ugovora  271 Jacques Delors bio je predsednik Evropske komisije od 1985. do 1994. godine.  272  Kašnjenje  u  usvajanju  budžeta,  odbijanja  usvajanja  budžeta  od  Parlamenta,  postupaka  pred  Sudom  pravde,  mešanja  zakonodavnih  i  budžetskih  oUgovornosti,  preduzimanja  mera  bez  pravne  osnove  i  dr.  (Budget: Financial perspectives system, 2002; Budget: Introduction, 2002:1‐2). 

- 228 -

razlikuju  se  dve podele  budžetskih  rashoda:  na  obavezne  i neobavezne  rashode,  te na upravne  i  operativne  rashode.  Obavezni  rashodi  su  oni  koji  nužno  proizlaze  iz  ugovora  ili  na  njima  utemeljenoga sekundamog prava Zajednice, to jest iz pravnoobavezujućih finansijskih odluka tela  Unije, a neobavezni su rashodi oni na čije oblikovanje mogu uticati tela odlučivanja. Osim prema  nameni, obavezni se i neobavezni rashodi razlikuju i po budžetskom postupku njihovog usvajanja.  U postupku usvajanja budžeta konačnu reč o obaveznim rashodima ima Savet, a o neobaveznima  na  kraju  odlučuje  Parlament.  Razlikovanje  upravnih  i  operativnih  rashoda  relevantno  je  za  finansiranje aktivnosti preduzetih u drugom stubu ‐ zajedničkoj spoljnoj i sigurnosnoj politici ‐ te  u  trećem  stubu  Unije  ‐  saradnji  policije  i  pravosuđa  u  kaznenim  predmetima.Upravni  rashodi  se  odnose  na  troškove  zaposlenih  i  ‐  predmeta  na  području  logistike,  organizacijsko‐tehničkih  poslova  unutar  drugoga  i  trećeg  stuba.  Operativni  rashodi  odnose  se  na  finansiranje  konkretnih  aktivnosti i mera u drugom i trećem stubu koje Savet nije proglasilo upravnim rashodima. Upravni  rashodi uvek padaju na teret budžeta. Operativni rashodi, osim  rashoda za vojne ili odbrambene  operacije,  također  padaju  na  teret  budžeta,  međutim  Savet  može  jednoglasno  doneti  drugačiju  odluku  o  izvoru  njihovog  finansiranja.  Tada  operativni  rashodi  padaju  na  teret  država  ‐  članica  prema kljucu veličine njihova BDP‐a. Od ukupnog budžeta, oko 20 % iznosa se prazni preko tijela  Unije,  a  oko  80  %  preko  država  ‐  članica.  Najveća  odgovornost  za  upravljanje  budžetom  leži  na  Evropskoj  komisiji.  Glavna  pravila  koja  regulišu  način  potrošnje  i  upravljanja  sredstvima  EU  nalaze se u Finansijskim pravilima (Financial Regulation)273.   

                         Tabela. br. 4. Rashodi budžeta Evropske unije (u % ukupnih rashoda)    2002.  2003.  2004.  2005.  Poljoprivreda 

46,3  33,4  

46,4  33,3  

42,7  35,6  

45,5  31,6   

Unutrašnje politike 

6,5 

6,7 

7,6 

7,9 

Spoljne aktivnosti 

4,8 

4,9 

4,4 

4,8 

Administracija 

5,0 

5,1 

5,2 

5,9 

Rezerve 

0,7 

0,4 

0,4 

0,4 

Pomoć budućim članicama 

3,3 

3,3 

3,0 

2,6 

Ukupni rashodi (mlrd. EUR) 

100,6 

102, 1 

115,4 

115,9 

Strukturne operacije 

Ukupni rashodi (% BDP‐a EU)  1,09  1,1  1,18  1,00                                       Izvor: Evropean Commission (2003; 2004b; 2006)    Iz  ove  tablice  vidimo  da  najveći  iznos  oduvek  se  odnosi  na  poljoprivrednu  politiku  (oko  45%  ukupnih  rashoda),  ali  je  njen  deo  znatno  smanjen  u  odnosu  prema  75%  budžeta  pre  40  godina. Veličinom drugu rashodnu stavku čine strukturni i kohezijski fondovi, koji čine oko 35%  ukupnih  rashoda.  Jedan  od  razloga  je  želja  za  jačanjem  tržišta  "iznutra",  odnosno  za  stvaranjem  efikasnijeg  ekonomskog  okruženja  koje  će  biti  konkurentno  izvan  granica  EU,  a  ne  stvaranje  273 http://www.ec.evropa.eu/budget/index_en.htm (datum pristupa 05.08. 2009. godine) 

- 229 -

konkurentnosti  "veštačkim"  putem,  raznim  korektivnim  mehanizmima  kao  što  su  carine  i  kvote.274  Njihov  je  cilj  podsticanje  ekonomskog  razvoja  u  najsiromašnijim  regijama  i  zadovoljavanje  određenih  socijalnih  potreba.  Za  ostale  namene  1.  unutrašnju  politiku  ‐  istraživanje  i  razvoj,  malo  i  srednje  preduzetništvo,  obrazovanje,  kulturu;  2.  spoljne  odnose  ‐  pomoć  državama  izvan  Unije;  3.  administrativne  troškove;  4.  razne  rezerve;  5.  pretpristupnu  pomoć državama kandidatkinjama izdvaja se ostalih 20 % rashodnih sredstava.     Tabela br. 5. Rashodi budžeta Evropske unije i u daljem periodu (u % ukupnih rashoda)  Svrha potrošnje  1985  1995  2002  2005  2008  Poljoprivreda  72,9  53,6  46,4  43,1  41,7  Strukturni  13,9  25,6  35,7  35,5  37,8  Fondovi            Unutrašnje  2,6  5,6  6,2  7,4  7,5  Politike            Administracija  4,6  5,1  5,3  5,3  5,4  Razno  5,4  10,7  6,2  8,7  7,6  Rezerve  0,2  ‐  ‐  ‐  ‐  Izvor: Miroslav Prokopijević, Ph.D., Budžet EU powerpoint prezentacija    Direktno ili indirektno, svi imaju koristi od neke delatnosti koja se finansira iz budžeta EU,  bilo  da  se  radi  o  čistijim  plažama,  bezbednijoj  hrani,  boljim  putevima,  ili  garanciji  ljudskih  fundamentalnih prava.  U  narednih  sedam  godina,  u  zemljama  Evropske  unije  su  odlučili  posvetiti  najveći  deo  njihove  zajedničke  snage  i  budžeta  EU  za  stvaranje  boljeg  ekonomskog  rasta  i  radnih  mesta.  Održivi  razvoj  je  postao  jedan  od  glavnih  prioriteta  Unije.  Ekonomija  Evropske  unije  treba  biti  konkurentnija,  i  manje  prosperitetne  regije  trebaju  uhvatiti  korak  s  ostalima.  Konkurentnija  ekonomija  zahteva  više  ulaganja,  istraživanja  i  obrazovanja,  transporta  i  poboljšanja  energetske  mreže,  bolje  uslove  zapošljavanja,  a  sve  u  isto  vreme.  U  periodu  od  2007.  do  2013.  godine,  od  svakog evra koji se potroši iz godišnjeg budžeta EU, 8 centi odlazi na aktivnosti koje će EU učiniti  konkurentnijom.  Postizanju  dugoročnog  rasta  zavisi  i  od  povećanja  potencijala  rasta  EU‐a.  Ovaj  prioritet, poznat kao Kohezija (povezivanje), poziva da se pomogne ‐ posebno regionima u manjoj  prednosti,  kako  bi  transformisali  svoju  ekonomiju  u  pravcu  sustizanja  globalne  konkurencije.  Inovacije  i  ekonomija  znanja  obezbeđuju  nov  okvir  mogućnosti  za  pokretanje  razvoja  u  ovim  regionima. Od svakog potrošenog evra, 36 centi ide na aktivnosti povezivanja.275  Zahvaljujući  geografskoj  i  klimatskoj  raznovrsnosti,  zemlje  EU  proizvode  veliki  broj  različitih poljoprivrednih proizvoda, koje evropski potrošači mogu da kupe po razumnim cenama.  Napori EU na ovom polju imaju dva cilja. Prvo, ono što se proizvodi mora korespondirati sa onim  što  potrošači  žele,  uuključujući  visoki  stepen  bezbednosti  i  kvaliteta  poljoprivrednih  proizvoda.  Drugo, sa stanovišta proizvodnje, proizvođači bi trebalo da planiraju i adaptiraju proizvode prema  zahtevima potrošača, ali u skladu sa životnom sredinom. Osim toga, uspešno upravljanje i zaštita  prirodnih  resursa  mora  uključiti  direktne  mere  za  zaštitu  životne  sredine,  za  restrukturiranje  i  unošenje raznolikosti u ruralnu ekonomiju i za promovisanje održivog ribolova. Bolesti životinja,  274 Dr M. Prokopijević, op.cit., str. 386.  275 Ibidem 

- 230 -

izlivanja nafte i zagađenje vazduha ne zaustavljaju se na nacionalnim granicama. Ovakve pretnje  zahtevaju  akciju  na  različitim  poljima  i  u  velikom  broju  država.276  U  periodu  od  2007.  do  2013.  godine, 43 centa od svakog potrošenog evra iz godišnjeg budžeta EU ići će na prirodne resurse.  U  Evropskoj  uniji  živi  preko  495  miliona  ljudi.  Govore  različitim  jezicima  i  pripadaju  različitim  kulturama.  Zajedno  grade  neprocenjivo  blago  Evropske  unije:  kulturnu  raznolikost  zasnovanu  na  zajedničkim  vrednostima.  Budžet  Evropske  unije  promoviše  i  štiti  ovo  kulturno  nasleđe  i  bogatstvo,  ohrabrujući  pritom  aktivno  učešće  u  društvenim  debatama.  Teži  i  da  zaštiti  javno  zdravlje  i  interese  potrošača.  Oko  1  cent  na  svaki  potrošeni  evro  ide  na  ovakve  aktivnosti  pod  nazivom  "Citizenship"  (državljanstvo).  EU  je  najveći  svetski  donator  pomoći,  ukoliko  se  računaju donacije pojedinačnih zemalja članica. Uticaj fondova Evropske unije ne zaustavlja se na  spoljnim  granicama.  U  mnogim  slučajevima,  budžet  EU  obezbeđuje  neophodnu  pomoć  u  hitnim  situacijama  prirodnih  katastrofa.  Oko  6  centi  od  svakog  evra  ide  na  saradnju  sa  zemljama  koje  treba da se pridruže Uniji, drugim susednim zemljama, i siromašnim regionima i zemljama širom  sveta.  3.3.1. Izvori budžetskih sredstava u Evropskoj uniji    Osnovni  ciljevi  fiskalne  politike  EU  su  obezbeđivanje  finansijskih  sredstava  koja  su  neophodna  za  ostvarivanie  mnogobrojnih  zadataka  EU,  izbegavanje  rasipanja  novca  i  prekomernog  povećanja  izdataka.  Budžet  je  osnovni  instrument  finansiranja  EU.  U  proteklim  decenijama,  u  finansijskoj  i  budžetskoj  politici  EU  je  dolazilo  do  razmimoilaženja,  kroz  sukob  između Saveta i Parlamenta EU oko merodavnog uticaja na budžetsku politiku, pa do nesuglasica  između  država  članica  po  pitanju  pravedne  finansijske  raspodele.  Tokom  godina  su  se  utvrdila  pravila i postupci koji su obezbedili finansijsku operativnost Zajednice.  U novije vreme, izdaci koji su uslovljeni integracijom siromašnijih zemalja u EU, zaoštrili  su sukobe oko raspodele troškova između interesnih gnupa i država unutar stare Zajednice. Oko  95  %  budžetskih  prihoda  EU  se  na  različite  načine  vraća  zemljama  članicama.  Zemlje  koje  su  članice Evropske unije, svoje aktivnosti finansiraju u okviru dva različita sistema javnih finansija:  1. Vlastitog, odnosno nacionalnog  2. Zajedničkog, odnosno evropskog.  Svaka  zemlja  Evropske  unije  ima  obavezu  da  finansira  zajednički  budžet  ove  zajedničke  ekonomske  integracije,  odnosno  svaka  zemlja  članica,  u  skladu  sa  uspostavljenim  mehanizmom  funkcionisanja EU sistema javnih finansija, odriče se dela svojih nacionalnih prihoda, koje ulaže u  zajednički budžet Evropske unije, odakle se zatim vrši finansinaranje zajedničkih EU politika.  Pošto  ne  postoji  srazmera  između  visine  uplaćenih  sredstava  u  zajednički  budžet,  i  sredstava  koja  zemlja  primi  iz  zajedničkog  budžeta,  zemlje  članice  nastoje  da  iznos  uplaćenih  sredstava u EU budžet bude niži u odnosu na iznos sredstava koji je zemlja primila iz budžeta.  Neravnoteža  između  plaćanja  u  budžet  i  prihoda  iz  budžeta  EU  dugo  je  dovodila  do  zategnutih odnosa između Velike Britanije i ostalog dela EU. 1984. g. Britanija je postigla dogovor,  na osnovu koga joj je odobren godišnji rabat koji se izračunavao na osnovu odnosa rashoda EU u  Britaniji  i  dela  britanskog  učešća  u  EU  na  osnovu  poreza  na  dodatu  vrednost.  Svake  godine  se 

276 Ibidem 

- 231 -

izračunavao  popust  u  obliku  smanjenog  dopninosa  ‐  poreza  na  dodatu  vrednost  za  sledeću  godinu.  Svi prihodi i rashodi Evropske unije se planiraju za svaku budžetsku godinu i unose se u  budžet. Budžet treba  biti uravnotežen  u prihodima  i rashodima,  kao  i  u  potpunosti finansiran  iz  sopstvenih, vlastitih izvora.  3.3.2. Prihodi budžeta EU    Do 1970. godine, kao osnovni izvor budžetskih prihoda u Evropskoj ekonomskoj zajednici  su  bili  doprinosi  zemalja  članica,  koji  su  uglavnom  bili  zasnovani  na  BNP  država  članica.  Nakon  toga,  odnosno  1970.  je  odlučeno  da  se  ovi  dopninosi  postepeno  zamene  “sopstvenim  izvorima”.  On  se  sastoje  od  izvora  prihoda  koji  pripadaju  Zajednici  kao  njeno  pravo,  iako  se  uglavnom  prikupljaju  u  državama  članicama.  EU  dobija  sopstvena  sredstva  kao  što  su  carinske  dadžbine,  prelevmani  na  agrarne  proizvode  i  sredstva  iz  poreza  na  dodatu  vrednost.  Najznačajniji  izvori  sopstvenih sredstava su:  Carine za proizvode koji se uvoze iz zemalja koje nisu članice EU.  Poljoprivredne  dadžbine  prelevmani277  za  uvoz  različitih  prehrambenih  proizvoda,  kako  bi se cene izjednačile sa cenama Zajednice i dadžbine na suficitarne proizvode.  Porez  na  dodatu  vrednost  ‐  on  čini  najveći  deo  budžeta.  U  početku  je  bio  utvrđen  maksimalan  iznos od 1% konačne prodajne cene  na zajedničkoj osnovi robe i usluga (što  je bilo  potnebno jer su stope PDV‐a dosta varirale od zemlje do zemlje); Limit je 1986. godine podignut  na 1,4%, a 1999. se postepeno vratio na 1%.278  Doprinosi  država  članica.  Na  osnovu  učešća  države  članice  u  ukupnom  BNP  Zajednice,  iznos ovog dopninosa se ograničava, što će ukupan prihod EU dovesti na maksimum od 1,2% BNP  Zajednice 1992. 11993. godine, koji će postepeno rasti do maksimuma od 1,27% 1999. godine.279  Ostali  budžetski  prihodi  ‐  zanemarivi  su  u  odnosu  na  ukupni  budžet.  Obuhvataju  razne  ostale prihode kao što su odbijanje od plata javnih službenika EU, novčane kazne, mogući viškovi  iz prethodnih godina. Njihov udeo u ukupnim budžetskim prihodima je manji od 5%.  U periodu od 1971‐1999. godine, carine su uvećane za preko 9 puta, a uvoz za samo 3,5  puta,  što  pokazuje  da  carine  visoko  opterećuju  uvoz  iz  trećih  zemalja.  Ipak  carine  pokazuju  opadajuću tendenciju, pa sa 50,7% padaju u strukturi budžetskih prihoda EU na 31,5%, u periodu  od 1975‐1999. godine. Takođe, i poljoprivredni prelevmani beleže opadajuću tendenciju sa 34,6%  na 5,4%, kotizacije osciliraju između 1,5% i 3,8% u istom vremenskom periodu. Sve veće učešće u  budžetskim prihodima uzima porez na dodatu vrednost (TVA). Doprinosi iz ovog poreza uključuju  25% prihoda. Od 70‐ih godina prošlog veka, pa do današnjih dana, najznačajniji izvor budžetskih  prihoda su “vlastita sredstva”. Vlastita, sopstvena sredstva budžeta EU predstavljaju jednokratni  prihod  koji  se  dodeljuje  EU.  Ona  se  automatski  povećavaju,  bez  potrebe  za  dodatnim  odlukama  nacionalnih vlada. Sopstvena sredstva EU i njihovo procentualno učešće u budžetu iznose:  1. Prihodi od carina (čine 11% sredstava)  277 Taksa koja se plaća na uvoz poljoprivrednih dobara. Uvozne carine i poljoprivredne takse su prvi vlastiti  prihodi koji datiraju još od 1970. kada je utemeljen sistem Vlastitih prihoda.  278  Vukmirica,  Špirić,  Ekonomska  i  monetarna  integracija  Evrope,  Ekonomski  fakultet  Banja  Luka,  Banja  Luka 2005.g., str. 338.  279 Isto, cit. str. 338. 

- 232 -

2. Prelevmani na agrarne proizvode, šećer i izoglukozu (čine 1,5% prihoda)  3. Doprinosi iz PDV‐a (čine 25% prihoda)  4. “Četvrti izvor” (61% prihoda)  5. Ostali razni prihodi.  Budžet  Evropske  unije  se  finansira  iz  uskog  izbora  sopstvenih  sredstava.  Tradicionalni  izvori  sopstvenih  sredstava  su  prelevmani  na  agrarne  proizvode  i  carine  koje  se  naplaćuju  u  okviru poljoprivredne i trgovinske politike. Njihovo ekonomsko značenje se tokom zadnjih godina  smanjuje.  Kao  osnovni  razlog  za  relativno  smanjenje  udela  prelevmana  na  poljopriivredne  proizvode  je  tendencija  smanjenja  cena,  a  kijučni  razlog  smanjenja  udela  carina  u  ukupnim  sopstvenim  sredstvima  je  proces  liberalizacije  trgovine,  koji  je  u  nadležnosti  Svetske  trgovinske  organizacije. Carine koje se primenjuju na uvoz robe iz zemalja koje nisu članice EU predstavljaju  11% budžetskih prihoda.  Vlastita sredstva iz poreza na dodatu vrednost, obračunavaju se primenom iste stope na  jedinstveno obračunatu osnovu dodate vrednosti. Sve države članice, usmeravaju u budžet jedan  procenat poreza na dodatu vrednost (osnovica je 1985. g. povećana na 1,4%). Doprinosi iz poreza  na dodatu vrednost uključuju 25% prihoda.  Iznos  koji  se  dobija  kao  odnos  GNP  ‐  vlastita  sredstva  su  najnovija  i  najznačajnija  vrsta  sopstvenih  sredstava.  Ovaj  doprinos  zemalja  članica  EU  je  uveden  1988.  godine.  Radi  se  o  promenljivoj  komponenti  budžetskog  prihoda  jer  se  i  izračunava  tako  što  se  određena  stopa  pomnoži  sa  iznosom  bruto  domaćeg  proizvoda  države  članice.  Njegova  osnovna  funkcija  je  usklađivanje  budžeta  tokom  budžetskog  postupka,  a  u  cilju  popunjavanja  razlike  između  budžetskih  prihoda  i budžetskih rashoda. Ovo i jeste bitna  razlika budžeta EU  i  budžeta  zemalja  članica, to što se budžet EU ne sme usklađivati podizanjem kredita.280  Budžet  EU  je  1970.  godine  iznosio  3,6  milijarde  eura  godišnje,  odnosno  19  eura  po  stanovniku.  2003.  godine  je  iznosio  98  milijardi  eura  ili  58  eura  po  stanovniku,  što  iznosi  samo  1,1% udruženog BDP petnaest država članica Evropske unije.  Nakon proširenja 2004. godine, Zajednica koja tada broji 25 zemalja članica iznosio je 105  milijardi eura ili 132 eura po stanovniku godišnje.  Od 1988. godine izvori prihoda budžeta EU se dele u četiri grupe:  TOR  ‐  tradicionalni  resursi  ‐  sastoje  se  od  carina  koje  se  naplaćuju  na  uvoz  dobara  koje  dolaze iz zemalja van EU. Oni čine oko 15% prihoda budžeta;  VAT ‐ Indirektni porezi ‐ čine, takođe, 15% prihoda budžeta;  BNP ‐ Sredstva koja se baziraju na bruto nacionalnom dohotku se prikupljaju tako što je  određeni  procenat  koji  se  primenjuje  na  BNP  svake  članice.  Ovako  prikupljena  sredstva  predstavljaju  najveći  izvor  prihoda  budžeta  i  čine  69%  svih  prihoda.  Nova  gornja  granica  sopstvenih sredstava treba da bude 1,23% od BNP‐a.  Drugi  izvori.  U  budžet  se  slivaju  sredstva  i  iz  drugih  izvora,  kao  što  su  kazne,  viškovi  iz  prethodnih  godina,  određeni  porezi  koje  plaćaju  zaposleni  pri  organima  i  institucijama  EU  na  svoja  primanja,  određeni  doprinosi  zemalja  van  EU  za  određene  programe  EU,  sredstva  koja  plaćaju  kompanije  ukoliko  krše  propise  o  konkurenciji  i  druge  zakone.  Ovako  skupljeni  resursi  čine 1% do 1,5% budžeta.  280 

Slobodan  Cvetanović,  Dušanka  Jovović,  Igor  Mladenović,  Strategijske  politike  evropskih  integracija,  Ekonomski fakultet u Nišu, Niš, 2007.g., str. 136. 

- 233 -

Članice su odgovorne za primenu carinskih propisa Zajednice i operativni okvir carinske  provere  i  kontrole  kako  bi  se  osiguralo  prikupljanje  tačnog  iznos  carine  u  pravo  vreme.  Nepoštovanje pravila može dovesti do finansijske obaveze za budžet EU.  Aktuelni  sistem  sopstvenih  resursa:  Evropski  savet,  koji  je  održan  15.  i  16.12.2005.,  modifikovao je sistem sopstvenih resursa, sa dejstvom od 1.1. 2007.godine. U cilju realizacije ove  modifikacije,  doneta  je  nova  Odluka  o  sopstvenim  sredstavima 281  koja  je,  nakon  ratifikacije  od  strane  nacionalnih  parlamenata,  stupila  na  snagu  1.3.2009.  sa  retroaktivnim  dejstvom  od  1.1.2007.godine. Promene se sastoje u sledećem:  Zamena ranijeg komplikovanog obračuna PDV‐a sa fiksnom stopom, što odgovara 0,30%  od PDV osnove svake članice;  U  periodu  2007‐2013.  samo  četiri  zemlje  će  imati  koristi  od  smanjenja  stope  PDV‐a  da  smanje  svoje  budžetske  terete.  Tokom  ovog  perioda  stopa  PDV‐a  za  Austriju  će  biti  fiksirana  na  0,225%, za Nemačku na 0,15%, a za Holandiju i Švedsku na 0,10%;  Za period od 2007‐2013. samo dve zemlje će imati koristi od bruto godišnjeg smanjenja u  BND‐om  zasnovanim  doprinosima  da  smanje  svoje  budžetske  terete.  Tokom  ovog  perioda  Holandija će koristi od bruto godišnjeg smanjenja imati u vidu  BND doprinosa od € 605 miliona,  Švedska od € 150 miliona;  Stalno  podešavanje  britanse  korekcije  isključivanjem  nepoljoprivredne  potrošnje  u  zemljama  članicama  koje  su  pristupile  EU,  iz  obračuna.  Ovo  podešavanje  će  postepeno  biti  sprovođeno  između  2009.  i  2011.  godine  i  ukupni  troškovi  prilagođavanja  u  Velikoj  Britaniji  ne  mogu da pređu 10,5 mlrd evra tokom perioda 2007‐2013. godina.  U budžetu za 2010. godinu ostali prihodi iznose oko 1% ukupnog prihoda u EU.    Tabela. 6. Neto platiše, neto korisnici i standard 1999. godine po uvođenju evra  BDP po glavi  Neto pozicija u    Neto pozicija  Neto pozicija u  € po glavi  stan. prema  % bruto  ukupno (milioni  stanovnika  standardu  nacionalnog  €)  kupovne moći  proizvoda  Luksemburg  ‐94.30  0.55 ‐220 179,00  Danska  50,00  0,03 9,00 118,40  Holandija  ‐2.014,20  ‐0,57 ‐128,00 112,80  Irska  1.930,50  2,50  516,00  111,90  Austrija  ‐725,60  ‐0,38 ‐90,00 111,60  Belgija  ‐426,50  ‐0,18 ‐42,00 111,10  Nemačka  ‐9.478,90  ‐0,49 ‐116,00 107,50  Švedska  ‐1.004,60  ‐0,47 ‐113,00 102,30  Velika Britanija  ‐3.506,80  ‐0,26 ‐59,00 102,00  Finska  ‐252,80  ‐0,22 ‐49,00 100,30  Italija  ‐1.260,20  ‐0,12  ‐22,00  100,10  Francuska  ‐640,60  ‐0,05  ‐11,00  99,30  Španija  7.090,70  1,31 180,00 82,00  Portugalija  2.802,00  2,79 281,00 75,40  Grčka  3.755,60  3,20 357,00 67,10    281 Odluka o sopstvenim sredsvima ‐ 2007/436/EC, Euroatom, je usvojena 7. juna 2007. godine 

- 234 -

Posle  proširenja  EU  2004.  godine  i  kasnije,  praktično  sve  stare  članice  su  postale  neto  primaoci sredstava.  Nova  gornja  granica  sopstvenih  sredstava  treba  da  bude  1,23%  od  BNP‐a  EU:  Odluka  o  sopstvenim  resursima  2007/436  propisuje  istu  granicu  za  sopstvene  resurse.  Ona,  takođe,  uključuje i postupak da se prilagodi granica u slučaju značajne izmene ESA 95 (evropskog sistema  nacionalnih  i  regionalnih  računa  u  zajednici),  što  podrazumeva  značajne  promene  u  nivou  BND.  Ova  promena  nastala  je  Odlukom  Saveta  od  16.3.2010.282  za  pružanje  finansijskih  usluga  indirektno merene (FISIM) za potrebe budžeta EU i sopstvenih sredstava od 1.1.2010. godine. Da  bi  se  održao  isti  iznos  finansijskih  sredstava  stavljenih  na  raspolaganje  EU,  gornja  granica  sopstvenih resursa kao procenat BNP EU bila je prilagođena. 

3.3.3. Rashodi budžeta EU    Budžetska  sredstva  EU  označavaju  se  sintagmom  “finansijski  interesi  EU”,  što  je  opšteprihvaćeno  kako  u  stručnoj  literaturi,  tako  i  u  pravnoj  regulativi.  Sredstvima  budžeta  raspolažu nadležna tela odlučivanja EU i usmeravaju ih ka finansiranju budžetskih rashoda koji su  predviđeni  u  finansijskoj  perspektivi.  Novac  EU  poreskih  obveznika  koristi  se  za  finansiranje  aktivnosti  za  koje  su  se  sve  zemlje  članice  u  Ugovorima  dogovorile  da  umesto  na  nacionalnom  budu implementirane na nivou Unije, jer se veruje da se na taj način dobija veća dodata vrednost i  čuvaju  resursi  (princip  subsidijarnosti).  Rashodi  budžeta  EU  planiraju  se  srednjeročno  u  okviru  tzv.  sistema  finansijske  perspektive.  Sistem  finansijske  perspektive  je  instrument  kojim  EU  provodi  budžetsku  disciplinu  postavljanjem  gornjih  granica  rashoda  na  osnovu  raspoloživih  prihoda  (sistem  vlastitih  prihoda).  Sistem  finansijske  perspektive  utvnđuje  se  međuinstitucionalnim  sporazumom  između  Parlamenta,  Saveta  i  Komisije  Evropske  unije.  Rashodima  budžeta  EU  alociraju  se  sredstva  za  razvoj  i  sprovođenje  zajedničkih  politika  EU.  Područja koja finansira budžet EU ona su na kojima su članice EU prenele svoje ovlasti na nivou  EU.                                                                 Tabela 7. Budžetski rashodi      1960  1970 1980 1990 2000    1960  1970  1980  1990  2000  Ukupni rashodi  472,2  17.663,4  32.533,2  57.416,5  92.253,6  (milion evra )  Ukupni rashodi  u % budžetskih  0,1  2,0  1,7  2,0  2,7  rashoda članica  Ukupni rashodi  u % GDP‐a  0,03  0,73  0,8  0,94  1,09  članica  Rashodi po glavi  2,7  93,2  124,0  174,8  244,0  (hiljadu evra)    282 Odluka Saveta ‐ 2010/196/EU, Euroatom, od 16.3.2010.

- 235 -

                                             Tabela 8. Struktura rashoda    Zajednička poljoprivredna politika Strukturne operacije (uklj. Kohezioni fond) Unutršnja politika (osim strukturnih  operacija)  Spoljno delovanje  Administrativni rashodi  Reserve  Ukupno  Posebna izdvajanja za plaćanje u % BNP Plafon sopstvenih izvora u % BNP

44,530  32,270  6,272 4,735 4,776 916  96,238  1,09 1,27

  Veliki deo  sredstava, što se vidi u datoj tabeli, otpada na poljoprivnedu i ribarstvo  i to u  2001. godini oko 45,5%, u poređenju sa 1973. kada je na ove oblasti otpadalo oko 80% ukupnih  rashoda, što predstavlja znatno manja izdvajanja.  Poslednjih  godina  je  evidentan  porast  rashoda  budžeta  EU,  a  koji  se  odnose  na  finansiranje transevropske mreže u oblasti enengetike, saobraćaja i telekomunikacija.  Rashodi  budžeta  EU  su  ograničeni  na  uzak  spektar  politika  u  odnosu  na  budžete  nacionalnih  država.  U  budžetu  EU  ističu  se  dve  značajnije  grupe  rashoda:  zajednička  poljoprivredna  politika  i  strukturna  politika,  dok  najveći  udeo  rashoda  “klasičnih”  budžeta  nacionalnih  država  čine  uglavnom  rashodi  za  socijalno  osiguranie,  zdravstvo,  obrazovanje,  odbranu  itd.  Druga  važna  razlika  u  odnosu  na  nacionalne  budžete  je  veličina  budžeta.  Čak  i  izrazito  decentralizovane  (federalne)  države  kao  SAD  i  Kanada  imaju  značajan  udeo  rashoda  središnje države u BDP‐a od 20,9 % odnosno 18,2%, dok je u EU taj udeo iznosio 1,1% BDP‐a EU  (IMF, 2004).  Tabela 9. Namenska struktura Svrha  1985  1995  2002  2005  2008  potrošnje  Poljoprivreda  72,9  53,6 46,4 43,1 41,7  Struktur.  13,9  25,6  35,7  35,5  37,8  Fondovi  Unutrašnje  2,6  5,6  6,2  7,4  7,5  politike  Administracija  4,6  5,1  5,3  5,3  5,4  Razno  5,4  10,7  6,2  8,7  7,6  Rezerve  0,2  ‐ ‐ ‐ ‐    Nacionalni budžeti se finansiraju iz različitih izvora prihoda, dok je kod budžeta EU dosta  uzak  izbor  sredstava  finansiranja.  Što  se  tiče  rashoda,  velika  je  koncentracija  sredstava  u  jednoj  oblasti, tj. poljoprivredi, a to nije slučaj sa raznovrsnim javnim rashodima država članica. 

- 236 -

3.3.4. Doprinosi u budžetu i primanja iz budžeta zemalja članica EU    Prema podacima iz 1992. godine učešće zemalja članica EU u ukupnim prihodima budžeta  EU se kreće u rasponu od 30,2% Nemačka, 20,5% Velika Britanija, 20,1% Francuska, 11,3% Italija,  8,4% Holandija, 6,4% Belgija, do 2,4% Danska, 0,9% Irska, 0,1% Luksemburg. Kako su budžetski  troškovi u stalnom porastu, traže se novi kanali za popunjavanje javno‐finansijskog deficita EU, a  kao  rezultat  toga  je  ekspanzija  komunitarnih  zajmova  koje  odobravaju  Evropska  investiciona  banka, Evropska zajednica za ugalj i čelik, Evropska zajednica za atomsku energiju, a sve sa ciljem  povećanja zaposlenosti, intenziviranja investicija, poboljšanja međunarodne podele rada.  Svaka članica trenutno izdvaja 1% BNP u budžet EU, iako je tekući plafon 1,24%. Evropska  komisija  je  predlagala  da  se  procenat  do  kraja  2013.  godine  poveća  na  1,14%,  kako  bi  budžet  u  2013.  Dostigao  visinu  od  143,1  milijarde  eura,  a  sve  u  cilju  povećanja  prihoda,  kako  bi  se  odgovorilo i na potrebe sve siromašnijih članica sa Istoka.  Povećanju  se  protive  najveći  neto  davaoci  u  budžet  EU  (Nemačka,  Velika  Britanija,  Holandija,  Francuska,  Švedska  i  Austrija  uplaćuju  3/4  ukupnih  prihoda)  i  zahtevaju  da  plafon  ostane isti.  Tabela 10. Neto davaoci i primaoci  Neto davaoci  Nemačka  Velika Britanija  Holandija  Francuska  Italija  Švedska  Austrija 

  8,6  3,8  2,9  1,7  1,1  1,0 

Danska 

0,3 

0,4 

Neto primaoci Belgija Luksemburg  Irska  Grčka Portugal Španija    

0,7  0,9  1,6  3,3  3,5  8,5     

  Prema izveštaju Evropske komisije 2008. godine, Nemačka je zemlja koja je najviše platila  članstvo u Evropskoj uniji 2007., dok je Grčka od tog bloka dobila najviše novca.  Sistem subvencija u poljoprivredi više ne predstavlja najskuplju stavku budžeta EU. Sada  se  više  ulaže  u  jačanje  ekonomskog  rasta  i  otvaranje  novih  radnih  mesta,  pokazuju  podaci  Evropske komisije.  Prema podacima Komisije, Nemačka je prošle godine najviše uplatila u budžet EU, koji je  iznosio 114 milijardi eura, čak 7,4 milijarde eura više nego što je iz njega dobila. Nemačka je već  dugo najveći neto‐davalac u budžet Unije.  Velika  Britanija  je  prošle  godine  prestigla  Holandiju  i  Francusku  postavši  drugi  najveći  neto davalac, uplativši 4,2 milijarde eura više nego što je primila, i to uprkos svom rabatu od 5,2  milijarde.  Francuska  je  pala  na  tneće  mesto,  sa  tri  milijarde  eura,  dok  je  Holandija  platila  2,9  milijardi više nego što je dobila.  Kao  druga  krajnost,  Grčka  je  primila  5,4  milijarde  eura  više  iz  budžeta  EU  nego  što  je  u  njega uplatila, čime  je ostala  najveći  neto primalac  drugu  godinu  zaredom. Novopridošlica  u EU,  Poljska,  daleko  najveća  i  sada  najsiromašnija  članica,  našla  se  na  drugom  mestu,    primivši  5,1 

- 237 -

milijardu  eura  više  nego  što  je  uplatila.  Španija,  koja  je  bila  najveći  neto  primalac  od  1998.  do  2005., prošle godine se našla na trećem mestu, dobivši 3,6 milijardi eura više nego što je uplatila.  Budžet  EU  svake  godine  je  predmet  žestokih  prepirki  jer  se  zemlje  članice  trude  da  iz  njega izvuku što je moguće više novca.  Poslednjih  godina  se  oko  80%  budžeta  troši  na:  poljoprivredu  i  razvoj  sela  oko  46%  i  nerazvijene regione 30%.  Iako  se  poslednjih  decenija  smanjuju  davanja  iz  oblasti  poljoprivrede,  i  dalje  su  velika,  2005.  su  iznosila  9  milijardi  eura,  što  je  stalno  predmet  protivljenja  zemlja  koji  od  njih  nemaju  koristi, argumentima da toliki novac se daje za deo privrede koji zapošljava samo 4% radne snage  i učestvuje sa samo 2% u ukupnom društvenom proizvodu EU.  Osim tradicionalnih razloga, ova stavka postoji jer Francuska kao jedan od osnivača Unije  od toga ima velike koristi.  Na  regionalnu  pomoć  otpada  oko  30%  budžeta  EU,  a  namenjena  je  siromašnim,  retko  naseljenim regionima država članica.  Stalni  predmet  polemike  je  rabat  koji  Britanija  dobija  od  Unije  od  1984.,  a  nakon  petogodišnjeg insistinanja tadašnje premijerke Margaret Tačer, jer je tada Britanija primila od EU  dosta  manje  nego  što  su  druge  države,  jer  je  imala  manji  obim  poljoprivredne  proizvodnie,  smatrala se nerazvijenom, pa je zato i odlučeno da prima rabat od 66% razlike između davanja u  budžet i isplata iz njega. 

3.4. Budžetski proces ­ postupak usvajanja budžeta EU    Ugovor  iz  Rima  definiše  postupak  usvajanja  budžeta,  rokove  i  način  donošenja  budžeta  koje  treba  da  poštuju  i  dosledno  sprovode  Evropska  komisija,  Evropski  savet  i  Evropski  parlament.  Evropski  parlament  ima  važnu  ulogu  i  pri  donošenju  budžeta  EU.  Budžet  predlaže  Komisija, a zajednički ga usvajaju Parlament i Savet. Da bi stupio na snagu, predsednik Evropskog  parlamenta  mora  na  budžet  staviti  svoj  potpis.  Postupak  usvajanja  budžeta283  traje  od  1.  jula  do  31. decembra tekuće, za narednu godinu. U praksi ovaj postupak počinje mnogo ranije.  Predmet  budžeta  ‐  Komisija  prikuplja  i  sastavlja  zahteve  svih  relevantnih  odeljenja  u  skladu sa potrebama EU i političkim prioritetima.  Prvi  pretres  nacrta  budžeta  ‐  sprovodi  Savet,  pa  u  saglasnosti  sa  Parlamentom  do  31.7.  utvrđuje nacrt  budžeta.  Nacrt  budžeta  se  do  sredine  septembra  dostavlja  Parlamentu,  koji  se  po  potrebi  modifikuje, apsolutnom većinom glasova, zatim se izmenjen dostavija Savetu.  Drugi pretres nacrta budžeta ‐ Parlament je zadužen za revidiranje neobaveznih izdataka  (i  može  da  prihvati  ili  odbaci  predloge  Saveta),  a  Savet  za  revidiranje  obaveznih  izdataka.  U  obavezne  izdatke  spada  najveći  deo  za  poljoprivredu,  pomoć  nerazvijenim  zemljama,  a  u  neobavezne  spadaju  izdaci:  manji  deo  sredstava  za  poljoprivredu,  pomoć  nerazvijenim  prekomorskim  zemljama,  manji  deo  izdataka  za  ribolovnu  politiku,  izdaci  za  neke  strukturne  fondove i veći deo troškova za administraciju EU. 

283 Prema članu 272. Ugovora iz Rima. 

- 238 -

Usvajanje budžeta se vrši do 31. decembra, može se sprovesti kada ga odobri Parlament  na osnovu tri petine ukupnih glasova.  Evropska  komisija  ima  pravo,  usled  nepredviđenih  događaja  koji  mogu  da  se  dese,  da  uloži  amandmane  na  tekući  budžet,  i  njihovo  usvajanje  prolazi  kroz  istu  proceduru  kao  i  opšti  budžet.  Ako  se  budžet  ne  usvoji,  prelazi  se  na  privremeno  finansiranje.  Privremeno  finansiranje  znači  isti  mesečni  nivo  izdataka  kao  u  prethodnoj  finansijskoj  godini,  po  1/12  prethodnog  budžeta.  Revizioni sud kontroliše budžet.  Osnovni  ugovor  EU  u  okviru  finansijskih  odredbi  reguliše  položaj  i  ulogu  budžeta.  Na  osnovu člana 280 (ex član 209 A):  Zajednica i države članice se bore protiv pronevera i svake druge ilegalne aktivnosti koja  pogađa  finansijske  interese  Zajednice,  merama  koje  se  preduzimaju  u  skladu  sa  ovim  članom  i  koje bi trebalo da imaju efekat odvraćanja i da predstavljaju efektivno sredstvo zaštite u državama  članicama.  Zemlje  članice  donose  mere  za  zaštitu  od  pronevera  koje  pogađaju  finansijske  interese  Zajednice.  Te  mere  su  istovetne  merama  donetim  za  zaštitu  njihovih  sopstvenih  finansijskih  interesa.  Evropski  revizioni  sud  pažljivo  preispituje  ekonomiju  Evropske  unije.  Njegov  zadatak  je  između  ostalog  kontrola  pravilne  upotrebe  budžeta.  Revizioni  sud  sastavljen  je  od  po  jednog  predstavnika  svake  EU  zemlje.  Oni  rade  za  Evropsku  uniju,  a  ne  po  zadatku  svojih  matičnih  zemalja.  Čim postoje  budžetska sredstva, postoje i  zloupotrebe fondova.  Revizorski sud, zvanično  telo  Unije  za  kontrolu  valjanosti  trošenja  sredstava,  nije  potpisao  nijedan  budžet  Unije  od  1993.  Uvek su nađene “veće nepravilnosti”.  Prema  nezavisnim  procenama  zloupotrebi  se  2‐7%  ukupnih  budžetskih  sredstava  EU.  Najveće zloupotrebe vezane su za sredstva za poljoprivredu, regionalne politike i stranu pomoć.  U  izveštaju  Revizorskog  suda  2004.  godine  se  navodi  da,  ukupna  nepravilna  plaćanja  od  1971.  do  kraja  2002.  godine  su  iznosila  3,1  milijarde  evra.  Od  te  sume,  537  miliona  evra  je  povraćeno  od  korisnika,  a  252  miliona  evra  je  otpisano.  Preostalih  75%  prijavljenih  nepravilnih  plaćanja još uvek je u nerešenom statusu.  Čak  55%  zloupotreba  fondova  poljoprivrede  učinjeno  je  u  Italiji,  potom  sledi  Nemačka.  Istovremeno je u te dve zemlje najniža stopa povrata zloupotrebljenih sredstava, samo po 10%.  Najveći  povrat  zloupotrebljenih  sredstava  je  u  Irskoj  58%,  Danskoj  71%,  Finskoj  90%.  Prosek povrata za Uniju je 17%.  Članice Unije veoma kasne u prijavljivanju  i istrazi  slučajeva  zloupotrebe. Do toga dolazi  zbog dobrih političkih veza prekršilaca, a i činjenice da se sredstva ne vraćaju u nacionalne, već u  budžet EU. 

3.5. Finansijska perspektiva    Budžetski  deo  sistema  javnih  finansija  Evropske  unije  karakteriše  srednjoročno  programiranje rashoda koje se realizuje kroz dva instrumenta ‐ finansijska perspektiva i godišnji 

- 239 -

budžet284. Ovi finansijski instrumenti ne dupliraju nacionalne rashode,  već ih komplementiraju u  cilju  davanja  podrške  tržišnoj  i  političkoj  integraciji.  Finansijska  perspektiva  predstavlja  ključni  strategijski instrument višegodišnjeg finansijskog planiranja u EU jer definiše strukturu i ukupan  iznos  budžeta,  dok  se  godišnji  budžet  smatra  instrumentom  njene  implementacije  u  kome  se  razrađuju operativni detalji. Sa tehničkog aspekta, jača se budžetska disciplina, kontroliše rast EU  rashoda  i  omogućava  neometano  sprovođenje  budžetske  procedure,  dok  i  dalje  podržava  prioritete  i  ciljeve  koji  su  dogovoreni  na  političkom  nivou.  Finansijska  perspektiva  nije  srednjoročna projekcija finansija EU u različitim oblastima, već jednoglasno dogovoreni zakonski  limit  potrošnje  koji  ima  karakter  obaveznosti.  Iako  se  odnosi  na  srednjoročni  period,  ona  ne  predstavlja  višegodišnji  budžet.  Finansijska  perspektiva  ima  obavezno  dejstvo  u  odnosu  na  godišnju budžetsku proceduru. Ipak, godišnja budžetska procedura i dalje ima suštinski značaj jer  se  sredstva  obračunavaju i implementiraju na godišnjem nivou  i  ona je  oUgovorna  za:  usvajanje  godišnjeg  budžeta  i  svih  njegovih  karakteristika,  determinisanje  visine  stvarnih  rashoda  uz  striktno  poštovanje  limita  definisanih  u  finansijskoj  perspektivi,  kao  i  za  alokaciju  sredstava  između različitih rashodnih kategorija. Poređenje podataka u finansijskoj perspektivi i godišnjem  budžetu ukazuje na veoma male devijacije sa skoro neizmijenjenom strukturom u oba dokumenta.  Održavanje  budžetske  discipline  postiže  se  sa  definisanjem  godišnjeg  maksimalnog  iznosa  tzv.  plafon ( ceiling) na nivou godišnjih budžeta i svih rashodnih rubrika unutar njih. Ovi limiti mogu  da  budu  modifikovani,  ali  kako  se  finansijska  perspektiva  usvaja  jednoglasno  u  Savetu,  nijedna  institucija  nema  realni  interes  u  njenom  ponovnom  otvaranju.  Limit  u  iznosu  ukupnog  budžeta  ekvivalentan je limitu sopstvenih prihoda EU. Sistem višegodišnje finansijske perspektive uveden  je  Delor  I  paketom  (1988‐1992)  koji  je  postao  sinonim  za  reformu  EU  finansijskog  sistema.  Ova  finansijska  perspektiva  poslužila  je  kao  podrška  Jedinstvenom  Aktu  (Single  Act)  i  bila  je  ključna  tačka  novih  aranžmana  o  budžetskoj  disciplini  i  uspostavljanju  prakse  determinisanja  limita  rashoda u budžetu. Nakon nje, usvojen je Delor II paket za period 1993‐1999. god. i on je poslužio  kao  podrška  implementaciji  Ugovora  iz  Mastrihta  (Maastriht  Treaty)  i  uspostavljanju  EMU  (Evropske  monetarne  unije  ‐  Evropean  Monetary  Union).  Treća  finansijska  perspektiva  ‐  Agenda  2000, usvojena je na Evropskom Samitu u Berlinu, mart 1999. god. za period 2000‐2006. godine i  poslužila je kao podrška najvećem do sada proširenju EU (maj 2004. godine i ulazak 10 država).  Ona  više  predstavlja  izraz  konsolidacije,  a  ne  ekspanzije  budžetskih  rashoda.  Nova  finansijska  perspektiva  koja  je  operativna  od  2007.  godine  predviđena  je  da  pokrije  naredni  sedmogodišnji  period  (2007‐2013.  god.).  U  nacrtu  blokiranog  Ugovora  o  Ustavu  EU  predlaže  se  da  finansijska  perspektiva bude integrisana u budući Ustav kao  "višegodišnji finansijski okvir". Ovo je priznanje  da  je  finansijska  perspektiva  bila  efikasna  u  održavanju  budžetske  discipline  i  projektovanju  buduće  potrošnje  i  da  bi  trebalo  da  bude  uspostavljena  na  permanentnoj  osnovi.  Nacrt  Ustava  podrazumeva postojanje finansijske perspektive u formi evropskog zakona.285  284  Zapravo,  sistem  javnih  finansija  EU  sastoji  se  iz  dva  stuba.  Prvi  stub  (budžetski  deo)  čine  finansijska 

perspektiva i godišnji budžet, dok drugi stub (kreditne aktivnosti) čine EIB (Evropska investiciona banka ‐  Evropean  Investment  Bank),  ElF  (Evropski  investicioni  fond  ‐  Evropean  Investment  Fund)  i  EBRD  (Evropska  banka  za  obnovu  i  razvoj  ‐  Evropean  Bank  for  Reconstruction  and  Development)  koje  su  100%  vlasništvo  država članica. Prilikom prezentovanja preliminirnog drafta budžeta, Komisija budžetskim vlastima podnosi  i izveštaj o kreditnim aktivnostima EIB, ElF i EBRD.  285  Vojinović  I.  "Sistem  javnih  finansjja  u  EU",  Zbornik  radova:  Postdiplomske  studije  "Preduzetnička  ekonomija", Ekonomski fakultet, Volume 9, Podgorica, 2005. 

- 240 -

Tabela 13. Finansijska perspektiva 2007‐2013. u milijardama evra  Stavke  2007.  2008.  2009.  2010.  2011.  1. Održivi rast  59,7  62,8  65,8  68,2  70,7  a) Konkurentnost  12,1  14,4  16,7  19,0  21,2  b) Kohezija  47,6  48,4  49,1  49,2  49,4  2. Prirodni resursi  57,1  57,9  58,1  58,0  57,8  3. Unutrašnje  1,6  2,0  2,3  2,6  2,9      politike            4. EU glob. partner  11,4  12,1  12,9  13,7  14,5  5. Administracija  3,7  3,8  3,9  4,1  4,2      Ukupne obaveze  133,5  138,7  143,1  146,7  150,2  Izvor: Miroslav Prokopijević, Ph.D., Budžet EU powerpoint prezentacija 

  • • •  

2012.  75,7  23,5  50,2  57,8  3,3    15,1  4,3  154,3 

2013.  76,8  25,8  51,0  57,8  3,6    15,7  4,5  158,5 

Ukupna vrednost finansijske perspektive 2000‐2006. iznosila je 745 milijardi evra.   Ukupna vrednost finansijske perspektive 2007‐2013. iznosi oko 862 milijardi evra.   Očekuje se da će finansijska perspektiva za 2014‐2020. iznositi oko 1 trilion evra. 

Tabela 14. Finansijska perspektiva za razdoblje 2007-2013. g. (u % od ukupnih budžetskih sredstava) 2006* 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1. Održivi razvoj 39,4 44,7 45,3 46,0 46,5 47,0 47,8 1a. Konkrentnost 7,3 9,1 10,4 11,7 12,9 14,1 15,3 1b. Kohezija 32,1 35,6 34,9 34,3 33,6 32,9 32,5 2. Upravljanje i zaštita prirodnih resursa 46,4 42,8 52,0 50,9 49,7 48,6 47,4 od čega Poljoprivreda 36,2 32,6 41,7 40,6 39,5 38,5 37,5 3.Stanovništvo,sloboda, sigurnost i pravda 1,1 1,2 1,5 1,6 1,8 2,0 2,1 4. EU kao globalni partner 9,3 8,5 8,8 9,0 9,4 9,7 9,8 5. Administraciia 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8

2013 48,5 16,3 32,2 46,3 36,5 2,3 9,9 2,8

Planirano (Commintments) u mil. evra

154.315

158.450

Izvršeno (payments) (u mil. Evra) 114.740 124.600 136.500 127.700 126.000 132.400 138.400 Izvršeni rashodi (u % BNP-a) 1.09% 1.15% 1.23% 1.12% 1.08% 1.11% 1.14% Margina 0.15% 0.09% 0.01% 0.12% 0.16% 0.13% 0.10% Vlastiti prihodi (max.limit u % BNP-a) 1.24% 1.24% 1.24% 1.24% 1.24% 1.24% 1.24% * Komisija je proračunala iznose za 2006.godinu kako bi ih prilagodila novoj finansijskoj perspektivi. Izvor: Izračun autora prema EU Budžetu za 2006.godinu

143.100 1.15% 0.09% 1.24%

120.688

133.560

138.700

143.140

146.670

150.200

  1) Struktura rashoda budžeta za 2011: Zakonodavci EU su odobrili budžet unije za 2011.  godinu, koji povećava ulaganja u projekte privrednog rasta, ali je i dalje pod do‐ minacijom skupih  poljoprivrednih subvecnija. Evropski parlament je odredio troškove na 115,5 milijardi evra, što je  za 7,6 odsto više nego 2010. godine i predstavlja 0,99 procenata godišnjeg društvenog proizvoda  EU.  Struktura  rashoda  je  sledeća:  Trošenje  na  poljoprivredu,  uključujći  subvencije  seljacima  i  fondove  za  razvoj  sela,  najveća  stavka  budžeta,  56,3  mlrd  evra;  Troškovi  na  siromašne  oblasti,  obrazovanje, obuku, inovacije, istraživanja i razvoj kao i druge mere za jačanje ekonomskog rasta ‐  54,9  mlrd  evra;  Troškovi  na  admnistraciju  EU  ‐  6,9  mlrd  evra,  Strana  pomoć  ‐  6,8  mlrd  evra;  i  Unutrašnja  bezbednost  ‐  1,2  mlrd  evra.  Revidirani  finansijski  program  je  akcenat  trošenja  sredstava stavio na održivi razvoj, uključujući i porast zaposlenosti u uslovima ekonomske krize i  upravljanje resursima. 

- 241 -

2)  Revidirani  finansijski  program  za  period  2007‐2013:  Komisija  je  usvojila  3.3.2010.  godine  predlog  za  Višegodišnji  finansijski  okvir  i  nacrt  sporazuma  o  Međuinstitucional‐  noj  budžetskoj disciplini. Sledeća tabela je bazirana na tehničkim prilagodjavanjima za 2011. godinu u  skladu  sa  kretanjima  GNI,  uključujući  prilagodjavanja  iznosa  alociranih  iz  fondova  za  podršku  kohezije  članica,  uz  uzimanje  u  obzir  razlike  između  procenjenog  i  realnog  GDP‐a,  za  period  od  2007‐2009. godine.  3) Potrošnja EU je ograničena ugovorima: EU ne dozvoljava da budžet bude u deficitu. 

  Tabela 14. Finansijski okvir 2007‐2013 (prilagodjen na osnovu različitih revizija) ‐  tekuće cene  Obaveza izdvajanja 

2007 

2008 

2009 

2010 

2011 

2012 

2013 

1. Održivi razvoj  1.a. Konkurentnost  Rasta i zaposlenosti  1.b. Kohezija rasta i  zaposlenosti  2. Čuvanje i upravljenje  Prirodnim resursima  Od čega: tržišni  troškovi I direktna  plaćanja  3.Državljanstvo,sloboda  bezbednost i pravda  3.a.  Sloboda,bezbednost i  pravda  3.b Državljanstvo  4. EU kao globalni igrač  5. Administracija  6. Kompenzacije  (nagrade)  Ukupna obavezna  izdvajanja  Kao procenat GNI  Plaćene obaveze  Kao procenat GNI  Dozvoljeno Odstupanje  Gornja granica  sopstvenih sredstava  kao procenat GNI 

53.979  8.918 

57.653 10.389 

61.696 13.269 

63.555 14.167 

63.974 12.987 

66.964  14.203 

69.957  15.433 

Ukupno  2007‐ 2013  437.778 89.363 

45.061 

47.267 

48.427 

49.388 

50.987 

52.761 

54.524 

348.415

55.143 

59.193 

56.333 

59.955 

60.338 

60.810 

61.289 

413.061

45.759 

46.217 

46.679 

47.146 

47.617 

48.093 

48.574 

330.085

1.273 

1.362 

1.518 

1.693 

1.889 

2.105 

2.376 

12.216 

637 

747 

867 

1.025 

1.206 

1.406 

1.661 

7.549 

636  6.578  7.039  445 

615  7.002  7.380  207 

651 7.440  7.525  210 

668 7.893  7.882   

683 8.430  8.334   

699  8.997  8.670   

715  9.595  9.095   

4.667 55.935  55.925  862 

124.45 

132.79 

134.77 

140.97 

147.54 

147.54 

152.31 

975.77 

1,02%  122.190  1,00%  0,24%  1,24% 

1.08% 129.681 1,05% 0,19%  1,24%

1.16% 120.445 1,04% 0,20%  1,24% 

1.18% 134.289 1,12% 0,11%  1,23% 

1.16% 134.280 1,09% 0,14%  1,23% 

1.15%  141.360  1,10%  0,13%  1,23% 

1.14%  143.331  1,07%  0,16%  1,23% 

1.13% 925.576 1,07% 0,16%  1,23% 

Izvor: „Finacial framevork 2007‐2013", preuzeto sa sajta EU, dana 5.maja 2012. godine    To  znači  da  prihod  mora  da  pokrije  celinu  troškova  svih  različitih  aktivnosti.  Prihodi,  potiču  iz  tri  glavna  izvora:  carine,  udeo  usaglašenih  PDV  svake  članice,  i  doprino‐  sa  članica  na  osnovu  veličine  svog  BND.  Iznos  novca  koji  može  biti  dostupan  EU  je  ograničen  dogovorom  članica  i  parlamenata.  Ova  garnica  je  trenutno  postavljena  na  1,23%  bruto  nacionalnog  dohotka  EU za plaćanja iz budžeta EU. 

- 242 -

3.6. PRETPRISTUPNA POMOĆ EU­ IPA 2007­2013.    Predpristupni  fondovi:  Procena  država  o  tome  da  li  postati  član  ili  ostati  van  Evropske  monetarne  unije zasnivala se na tzv. cost ‐ benefit analizi. Trošak prilagođavanja svake privrede  nije  bio  identičan  i  zavisio  je  od  stepena  razvijenosti  današnjih  država  članica.    Kriteriji  konvergencije  obavezivali  su  današnje  države  članice  na  usklađivanje  nacionalnih  makoekonomskih  politika  dogovorenim  standardima.  Formiranjem  EMU  države  članice  koje  su  uspostavile  dogovorene  standarde,  dogovorile  su  se  o  Paktu  stabilnosti  koji  je  obavezivao  da  se  dostignuti standardi kada je u pitanju fiskalna politika održavaju. Istovremeno regionalne politike  EU  su  omogućavale  određenu  preraspodelu  sredstava  među  državama  članicama  i  pomoć  regionima država članica koje su bile ispod proseka EU.  Nakon formiranja EMU, države koje su se pripremale za članstvo  u EU takođe su morale  da  prođu  isti  put  i  prilagođavaju  svoje  makroekonomske  politike  dogovorenim  standardima.  Članstvo u Evropskoj uniji znači ulazak države u prostor koji je standardizovan i koji promoviše  određene vrednosti. Nove države kandidati za članstvo u EU po automatizmu postaju članice EMU  i  gube  monetarni  suverenitet,  odnosno  obavezne  su  da  svoje  nacionalne  valute  zamene  za  evro.  Trošak novih država koje su se pripremale za pridruživanje EU po procenama eksperata EU bio je  velik i zato su kao pomoć EU u plaćanju tih troškova država kandidata izdvojena posebna sredstva  u budžetu EU – tzv. predpristupni fondovi.   Korišćenje  fondova  EU  znači  korišćenje  sredstava  poreskih  obveznika  njenih  država  članica. Korišćenje raspoloživih sredstava nije jednostavan posao za države koje imaju pravo da ih  koriste. Treba znati da se radi o veoma  zahtevnim pravilima koja se odnose na proceduru, reviziju  i  finansijsko  upravljanje.  Odobrena  sredstva  ne  mogu  da  se  koriste  po  automatizmu,  nego   korišćenje sredstava poreskih obveznika EU pretpostavlja kako valjane projekte tako i određena  sredstva iz nacionalnih budžeta.   Predpristupna  pomoć  usmerava  se  u  programe  kojima  se  finansiraju  subjekti  javnog  sektora,  zato  što  je  javni  sektor  zadužen  za  usklađivanje  nacionalnog  zakonodavstva  sa  komunitarnim  pravom  EU  i  zato  što  je  pre  svega  subjekte  ovog  sektora  potrebno  osposobiti  i  obučiti  za  fiskalnu  politiku  EU  i  korišćenje  sredstava  budžeta  EU  –  sredstava  iz  Strukturnih  i  Kohezionog fonda.     Od  2007.  godine  stupila  su  na  snagu  nova  pravila  Instrumenata  pretpristupne  pomoći  (IPA – Instrument for pre­accession assisstance), koja su zamenila sve dotadašnje programe EU za  ove namene (Phare286, ISPA287, SAPARD288. Predpristupnu pomoć Turskoj i CARDS289). Pravila koja  286 Ciljevi Phare programa su bili: 1. jačanje sistema javne administracije i institucija; 2. investicije vezane za 

uslađivanje sa komunitarnim pravom; 3. podsticanje ekonomske i socijalne kohezije (prestruktuiranje  privrede, smanjenje nezaposlenosti i jačanje regionalne konkurentnosti)  287 Sredstvima ISPA finansirani su projekti vezani za transport i zaštitu okoline. U oblasti transpota finansirani su infrastrukturni projekti koji povezuju periferne regije sa središnom, poboljšanje sigurnosti saobraćajne infrastrukture, otklanjanje uskih saobraćajnih grla. U oblasti zaštite okoline finansirani su projekti snabdevanja pitkom vodom, rešavanja problema krupnog otpada, otpadnih voda ili održavanje kvaliteta vazduha. 288 Sredstva SAPARD namenjena su za poljoprivredu i ruralni razvoj. Sredstvima ovog fonda finansirani su projekti za jačanje konkurentnosti poljoprivrednih proizvođača i pružanje pomoći lokalnoj javmoj infrastrukturi radi poboljšanja životnih uslova u ruralnim sredinama. 289 Program CARDS namenjen je državama jugoistočne Evrope: Albanija, BiH, Srbija, Hrvatska, Makedonija za obnovu, razvoj infrastrukture, razvoj demokratije, razvoj privrede i socijalni razvoj kao i regionalnu saradnju u pet

- 243 -

važe za novi srednjoročni period 2007 – 2013 utvrđena su Uredbom EZ ‐ Okvirna uredba o IPA290  koju je Evropski savet doneo 1. avgusta 2006. godine i Uredbom za sprovođenje Okvirne uredbe o  IPA291 koju je usvojila Evropska komisija 12. juna 2007. godine. IPA predstavlja zakonsku osnovu  za  pružanje  finansijske  pomoći  državama  kandidatima  i  potencijalnim  državama  kandidatima  u  njihovim  naporima  da  unaprede  političke,  ekonomske  i  institucionalne  reforme  radi  pristupanja  Evropskoj uniji.  Komponente IPA: Potreba za uprošćavanjem sistema spoljne politike, kao i za postizanjem  maksimalnih  rezultata  korišćenjem  namenjenih  finansijskih  sredstava  dovela  je  do  toga  da  EK  predloži  jednostavniji  okvir  (umesto  ranijih  30  instrumenata)  za  pružanje  spoljne  pomoći  u  budžetskim  periodu  2007‐2013.  U  tom  cilju  je  u  septembru  2004.  godine,  EK  predložila  usposrtavljanje  novog  istrumenta  za  potpristupnu  pomoć  (Instrument  for  Per‐Accession  Assistance  ‐  IPA  2007‐2013),  koji  je  namenjen  pružanju  podrške  kandidatima  za  članstvo  u  EU,  kao  i  potencijalnim  kandidatima  za  članstvo  u  EU.  Reč  je  o  jedinstvenom  pretpristupnom  instrumentu  EU  za  period  od  2007‐2013,  koji  objedinjuje  dosadašnje  instrumente:  PHARE,  SAPARD, ISPA, CARDS1, kao i pretpristupni instrument za Tursku.  IPA  2007‐2013.  u  fokusu  ima  dva  glavna  prioriteta:  pomoć  zemljama  u  ispunjavanju  političkih,  ekonomskih  i  kriterijuma  koji  se  odnose  na  usvajanje  pravnih  tekovina  EU,  kao  i  izgradnja  administrativnih  kapaciteta  i  jačanje  pravosuđa;  pomoć  zemljama  u  procesu  priprema  za korišćenje strukturnih kohezionih fondova EU nakom pristupanja EU.  Zemlje korisnice IPA Programa su podeljene u dve kategorije:  Kandidati za članstvo u EU (Turska, Hrvatska, Makedonija, Crna Gora292 i Srbija);293  Potencijalni kandidati za članstvo u EU (Bosna i Hercegovina i Albanija). Komponente IPA  za period 2007‐2013. godine su:   1) Pomoć tranziciji i izgradnji institucija;   2) Prekogranična saradnja,   3) Regionalni razvoj;   4) Razvoj ljudskih resursa i   5) Ruralni razvoj.   Zemljama  kandidatima  za  članstvo  su  dostupne  sve,  a  ostalim  zemljama,  do  dobijanja  statusa kandidata, samo prve dve komponente.   Prekogranična  saradnja:  Ključni  cilj  je  priprema  za  implementaciju  i  upravljanje  kohezionom politikom Zajednice, pogotovu za korišćenje sredstava Evropskog fonda za regionalni  razvoj i Kohezionog fonda.  Razvoj  ljudskih  resursa:  Cilj  ove  komponente  je  da  pripremi  zemlje  kandidate  za  programiranje,  implementaciju  i  upravljanje  Evropskim  socijalnim  fondom  u  okviru  Evropske  strategije zapošljavanja.  Ruralni  razvoj:  Poslednja  komponenta  je  namenjena  zemljama  kandidatima  u  cilju  pripreme za implementaciju i upravljanje.  prioritetnih sektora: 1. pravosuđe i unutrašnji poslovi, 2. razvoj administrativnih kapaciteta javne uprave, 3. privredni i socijalni razvoj, 4. demokratska stabiizacija i 5. zatita okoline i prirodnih resursa. 290 OJ L 210 /2006 – Regulation (EC) No 1085/2006 291 OJ L170/2007 - Regulation (EC) No 718/2007 292 Crna Gora je stekla status kandidata za članstvo u EU 17. decembra 2010. godine 293 Srbija je 2. marta 2012. stekla status kandidat za člana EU

- 244 -

3)  Višegodišnji  finansijski  okvir  ‐  udeo  Srbije:  Prvi  dokument  koji  se  izrađuje  u  procesu  programiranja  IPA  je  višegodišnji  indikativni  finansijski  okvir  definisan  od  strane  EK,  pokazuje  indikativnu  raspodelu  sredstava  IPA  po  zemlji  korisniku  i  po  komponentama.  Taj  okvir  je  definisan tako da bude fleksibilan što se tiče iznosa koji korisnik može dobiti, ali u isto vreme je i  dovoljno određen da omogući višegodišnje planiranje. Ukupni finansijski okvir za IPA iznosi 10,0  milijardi evra, koliko će zemlje članice EU izdvojiti kao pomoć u periodu od 2007. do 2013. godine.  Primena IPA počela je 1. januara 2007. godine. 

  Tabela 15. Udeo Srbije za period 2007‐2010. bio je (u mil evra) sledeći: 

  Srbija:  Komponente  2007.  2008. 2009. 2010.  Pomoć tranziciji i  178.5  179.4  182.6  186.2  izgradnja institucija  Prekogranična  8.2  11.5  12.2  12.5  saradnja  Ukupno  186.7  190.9  194.8  198.7    Kosovo:  Pomoć tranziciji i  60.7  62.0 63.3 64.5  izgradnja institucija  Prekogranična  2.6  2.7 2.8 2.8  saradnja  Ukupno  63.3  64.7 66.1 67.3  Izvor:  Lazović  M.,  Knežević  I.,  Mirić  O.,  Pejević  A.,  2007,  IPA‐  Vodič  kroz  instrument  pretpristupnu pomoć EU    4)  Planski  okvir  za  Srbiju:  Visegodišnji  idikativni  planski  dokument  (Multi‐annual  Indi  cative Planning Document ‐ MIPD), koji se se odnosi na period od 2007. do 2009., je prvi strateški  dokument namenjen  Srbiji u okviru  instrumenta  za pretpristuonu  pomoć. Ovim dokumentom  se  uspostavlja  strateški  okvir  i  utvrđuju  glavna  područja  delovanja  i  glavni  prioriteti  Godišnjih  akcionih programa koji se primenjiju na osnovu MIPD‐a. MIPD se priprema za trogodišnji period i  ažurira na godišnjem nivou. MIPD‐om su utvrđena četiri glavna područja delovanja:   1) Podrška Srbiji u ispunjavanju političkih zahteva PSP;   2) Poboljšanje društveno‐ekonomskih situacija u zemlji;   3) Približavanje evropskim standardima;   4)  Podrška  prekograničnoj  saradnji  sa  susednim  državama  kandidatima  i  potencijalnim  kandidatima i članicama EU.   Nakon  sticanja  statusa  kandidata  za  članstvo  Srbija  će  moći  da  koristi  i  ostale  tri  komponente pomoći; Regionalni razvoj; Razvoj ljudskih resursa; i Ruralni razvoj.   Upravljanje  fondovima:  Postoje  tri  sistema  upravljanja  fondovima:  1)  centralizovani  sistem upravljanja, 2) dekoncetrisani sistem upravljanja i 3) decentralizovani sistem  upravljanja  (najvažniji).  Pomoć u tranziciji i izgradnji institucija uključuje programe:   1. TAIEX,  

- 245 -

2. TWINNING,   3. SIGMA i   4. TEMPUS:  TAIEX  (Technical  Assistance  and  Information  Exchange)  –  Program  tehničke  pomoći  i  razmene  informacija  je  vid  kratkoročne  tehničke  pomoći  državama  kandidatima  i  državama  Zapadnog  Balkana  u  usklađivanju  njihovih  pravnih  propisa  sa  komunitarnim  pravom  EU  i  izgradnji potrebne administrativne infrastruktur preko:  1. poseta  ekspertskih  misija  određenih  od  strane  Evropske  komisije  u  trajanju  do  pet  dana  2. studijskih poseta koje omogućavaju  zemljama korisnicima da se upoznaju sa načinom   na koji se države članice EU bave praktičnim pitanjima  3. seminara  i  radionica  radi  razmene  iskustava,  obuke,  sticanja  znanja,  formiranja  i  korišćenja baza podataka i informacija, prevođenja.  TWINNING  ‐  Program  partnerstvo  namenjen  je  razvoju  državno‐administrativnih  kapaciteta za implementaciju komunitarnog prava, saradnju javnih administracija na razvijanju i  realizaciji projekata čiji cilj je prenošenje, prilagođavanje  i sprovođenje određenog zakona EU.  SIGMA  (  Support  in  Improvement  in  Governance  and  Management  )    ‐  Program  za  unapređenje uprave i menadžmenta je zajednička inicijatica OECD i Evropske komisije, finansira  se sredstvima EU i preko njega se finansira reforma javne uprave, javne nabavke, promoviše etika  u  javnoj  upravi,  pruža  podrška  inicijativama  protiv  korupcije,  podstiče  profesionalizaija  i  modernizacija javne administracije.  TEMPUS je program pomoći EU državama zapadnog Balkana, Zajednici  nezavisnih država  i Mongoliji u sprovođenju reformi u okviru sistema visokog obrazovanja   Predpristupna  pomoć  za  prekograničnu  saradnju    u  skladu  sa  nazivom    promoviše  prekograničnu saradnju. Uključuje sledeće programe:  1. Jadranski  program  kojim  se  podstiče  društveno‐ekonomski  razvoj  i  saradnja  među  državama jadranske oblasti;  2. CENTRAL (Central Europe Programme) ‐ Centralno – evropski program  i SEES (South  East  European  Space)  ‐  Jugoistočno‐evropski  prostor  su  dva  programa  (nekadašnji  program  CADSES),  koja    promovišu  održiv  ekonomski  i  socijalni  razvoj,  saradnju  na  rešavanju  zajedničkih  problema  u  sektorima  zaštite  čovekove  okoline,  zdravstva  i  borbe protv organizovanog  kriminala kao i obezbeđenje efikasnih i sigurnih granica. U  program  CENTRAL  su  uključene  sledeće  zemlje:  Češka,  deo  Nemačke,  deo  Italije,  Mađarska,  Austrija,  Poljska,  Slovačka,  Slovenija  i  Ukraina.  Program  SEES  obuhvata  Albaniju,  Austriju,  BiH,  Bugarsku,  Rumuniju,  Hrvatsku,  Makedoniju,  Grčku,  Mađarsku,  delove  Italije,  Srbiju,  Crnu  Goru,  Slovačku.  Sloveniiju,  delove  Turske,  Moldaviju  i  deo  Ukraine;  3. Susedski  program  Mađarska  –  Srbija  (iz  Srbije  ukljuuje  sve  okruge  na  teritoriji  AP  Vojvodine)  ima  za  cilj    razvoj  infrastrukture,  zaštitu  prirodnih  resursa,  jačanje  veza  između lokalnih zajednica;  4. Susedski program Rumunija ‐ Srbija (iz Srbije uključuje Severno‐banatski okrug, Južno‐ bački okrug, Južno‐banatski okrug, Braničevski i Borski okrug) ima za cilj  unapređenje 

- 246 -

odnosa  između  lokalnih  zajednica  i  jačanje kulturne,  socijalne  i ekonomske  saradnje  i  smanjenja razlika u stepenu razvijenosti regiona;      5. Susedski  program  Bugarska  –  Srbija  (iz  Srbije  uključuje  Borski,  Zaječarski,  Nišavski,  Pirotski,  Jablanički  i  Pčinjski  okrug)  i  ima  za  cilj  jačanje  prekogranične  saradnje,  unapređenje  održivog  razvoja  u  pograničnim  oblastima,  obezbeđenje  granica,  razvoj  malih  projekata  direktne  saradnje,  stvaranje  novih  partnerstava  u  prekograničnoj  saradnji.    Programi Evropske unije: Sredstva iz budžeta EU mogu da se koriste i preko programa  na  koje  mogu  da  konkurišu  svi  zainteresovani  pojedinci,  organizacije  i  institucije.  Projekti  za  korišćenje sredstava namenjenih za određene programe moraju da zadovolje kriterije programa i  tematski  i  tehnički.  Pored  toga  za  većinu  programa  države  moraju  da  uplate  predviđeni  iznos  „učešća“  sopstvenih  sredstava  pre  konkurisanja  na  budžetska  sredstva.  U  toku  je  realizacija  veilkog broja programa. Neki od njih su:  1. CIP – Okvirni program za konkurentnost i inovativnost 2007‐2013 ima za cilj podršku  konkurentnosti i inovacijama u oblasti ekologije, ukljčuje sve  aktivnosti u oblasti preduzetništva,  MSP,  inovacija,  industrijske  konkurentnosti,  razvoja  ICT  i  korišćenja  ekoloških  tehnologija  i  inteligentnih energetskih rešenja. CIP uključuje tri specifična programa:  • Program  za  preduzetništvo  i  inovacije  koji  je  namenjen  razvoju  inovacija  u  preduzetištvu,  obezbeđivanju  pristupa  finansijskim  sredstvima  putem  podele  rizika  i  dobiti sa investitorima privatnog kapitala i obezbeđivanja  garancija,  instrumentima za  rizični  kapital,  sekjurtizaciju  bankarskih  kredita  za  MSP,  veća  uloga  mreža  podrške  inovacijama i preduzetištvu.        • Program podrške politici infomacione i komunikacione tehnologije koji podstiče tržište  elektronske  mreže,  medijskog  sadržaja,  digitalne  tehnologije  i  modernizaciju  javnog  sektora.   • Program  inteligentne  energije  za  Evropu  koji  podstiče  upotrebu  nove  i  obnovljive  energije  kako  bi  se  povećao  udeo  obnovlive  energie  i  smanjila  krajnja  potrošna  energije.      2.    FP7  –  Sedmi  okvirni  program  za  finansiranje  istraživanja  i  ima  ključnu  ulogu  u  dostizanju  privrednog  rasta,  konkurentnosti  i  zapošljavanja.  Program  ima  sledeće  komponente:  Saradnja, Ideje, Ljudi, Kapaciteti, nuklearna istraživanja i obuka.  3. LIFELONG LEARNING – Integrisani program za doživotno učenje  ima za cilj  izgradnju  evropskog  društva  zasnovanog  na  znanju  i  realizaciju  Lisabonske  strategije,  Bolonjskog  i  Kopenhagenškog procesa. Uključuje četiri specifična programa:  • Comenius – odnosi se na učenje i podučavanje zaključno sa srednjim obrazovanjem,  • Erasmus – odnose se na više i visoko stručno obrazovanje i obuku,  • Leonardo  da  Vinci  –  odnosi  se  na  sve  aspekte  stručnog  obrazovanja  i  obuke  i  doživotno  stručno orazovanje,   • Grundtvig – odnosi se na obrazovanje odraslih.  4.    KULTURA  2007  –  ima  za  cilj  jačanje  evropskog  kulturnog  prostora  kroz  razvijanje  saradnje u oblasti kulture između stvaralaca, radnika i institucija iz oblasti kulture iz zemalja koje  učestvuju u programu, sa ciljem podsticanja stvaranja evropskog građanstva;  

- 247 -

5.  LIFE+  ‐  Finansijski  instrument  za  implementaciju,  unapređenje  i  razvoj      politike  i  zakonodavstva u oblasti životne sredine; ima tri komponente:  - LIFE+  Priroda  i  biodiverzitet  ‐  odnosi  se  na  zaštitu  prirodnih  staništa  i  divljih  ptica  i  jačanje  znanja  za  primenu  politika  i  zakonodavstva  EU  u  oblasti  prirode  i  biodiverziteta;  - LIFE+  Politika  i  upravljanje  životnom  sredinom  ‐  odnosi  se  na  klimatske  promene,  životnu sredinu i zdravlje i kvalitet života i prirodna bogatstva i otpad;   - LIFE+ Informacije i komunikacije ‐ odnosi se na širenje informacija i aktivnosti u cilju  podizanja  svesti,  podsticanja  komunikacione  aktivnosti,  organizovanja  konferencija  i  obuke.  6. CUSTOMS 2013 – program carine ima za cilj podsticanje privrednog rasta, zaposlenosti  i konkurentnosti, pojednostavljivanje carinskog sistema i zaštitu od prevare; ovim programom se  podstiče saradnja između carinskih službi.  7.  FISCALIS  2013  –  program  porezi  ima  za  cilj  razvoj  pouzdanijeg  i  funkcionalnijeg  poreskog sistema i saradnju poreskih službi;  8.  PROGRES  –  Program  za  zaposlenost  i  solidarnost  ima  pet  komponenti  sa  posebnim  budžetima  za  zaposlenost,  socijalnu  zaštitu,  zaštitu  na  radu,  politiku  protiv  diskriminacije  i  jednakost između polova.  9.  PROGRAM  AKTIVNOSTI  U  OBLASTI  POTROŠAČKE  POLITIKE  2007‐2013  ima  za  cilj  zaštitu potrošača i nameru da se interesi potrošača integrišu u politike Zajednice.  10.  OMLADINA  U  AKCIJI  –  odnosi  se  na  podršku  evropskom  građanstvu  i  solidarnosti   među mladim ljudima između 13 i 30 godina putem sledećih aktivnosti:  - Omladina za Evropu promoviše razmenu mladih i njihovo angažovanje u demokratkom  životu,  - Evropska volonterska služba,  - Omladina sveta promoviše saradnju i uzajamno upoznavanje mladih ljudi,  - Obuka omladinskih trenera,  - Saradnja u oblasti kreiranja politike.  11.  MEDIJI  2007  ‐  ima  za  cilj  očuvanje  raznolikosti  i  filmske  i  audiovizuelne  baštine,  unapređenje  međukulturnog  dijaloga,  veću  cirkulaciju  i  konkurentnost  evropske  audiovizuelne  produkcije  i  dela.  Program  podržava  sticanje  i  usavršavanje  veština  u  audiovizuelnoj  oblasti,  distribuciju i promovisanje evropskih audiovizuelnih dela.  12.  MAKROFINANSIJSKA  POMOĆ  ‐  finansijski  instrument    za  podršku  platnom  bilansu  trećih zemalja;  13.  NAPREDAK  ‐  program    promoviše  borbu  protiv  siromaštva  i  nezaposlenosti,  integrisanje u društvenu zajednicu osoba sa posebnim potrebama;   14. MARKO POLO ‐ program promoviše unapređenje transportnog sistema;  15.  EVROPA  ZA  GRAĐANE  ‐  program  koji  podstiče  saradnju  građana  i  njihovih  organizacija iz različitih država.       

- 248 -

3.6. Fiskalna pravila za unapređenje kontrole javnog duga u EU    Fiskalna  pravila  predstavljaju  trajna  ograničenja  fiskalne  politike,  najčešće  definisana  preko  indikatora  ukupnih  fiskalnih  performansi  (deficit,  javni  dug,  rashodi)  izraženiih  u  procentima BDP. Kada se uvode fiskalna pravila, vlasti se odriču dela vođenja diskrecione fiskalne  politike,  a  poštovanje  ili  nepoštovanje  fiskalnih  pravila  odražava  nivo  političke  odgovornosti  nosilaca vlasti.  Kriza javnog duga u evropskim zemaljama je dobar podsetnik da je odgovorno upravljanje  javnim finansijama važan preduslov za makroekonomsku stabilnost i ekonomski napredak svake  zemlje.  Kako  bi  se  predupredila  moguća  dužnička  kriza,  sve  veći  broj  država  uvodi  nova  ili  pooštrava postojeća fiskalna pravila s ciljem da se spreči nekontrolisani rast javnog duga i da se  dug  zadrži  u  definisanim  okvirima,  tako  da  ne  ugrožava  solventnost  države  i  funkcionisanje  privrede.  Najdirektniji način upravljanja javnim dugom je putem fiskalnih pravila koja su definisana  u vidu gornje granice duga izražene u procentima BDP‐a. Za upravljanje javnim dugom od ključne  važnosti  su  i  adekvatna  pravila  koja  se  odnose  na  fiskalni  deficit  jer  je  javni  dug  dominantno  posledica  fiskalnog  deficita,  kao  i  fiskalna  pravila  o  javnoj  potrošnji.  Međutim,  fiskalna  pravila  o  deficitu i javnoj potrošnji ne garantuju konvergenciju javnog duga ka održivom ciljnom nivou294.  Zbog  delovanja  vanrednih  i  nepredvidivih  okolnosti,  dostizanje  održive  granice  javnog  duga  ponekad zahteva i primenu ad­hoc mera prilagođavanja, koja nisu predviđena fiskalnim pravilima.  Postoje  razlike  između  visine  javnog  duga  i  verovatnoće  dužničke  krize  u  zemljama  u  razvoju  (ZUR)  i  u  razvijenim  zemljama.  Zemlje  u  razvoju  ulaze  u  kritičnu  zonu  u  kojoj  se  može  javiti  dužnička  kriza  pri  nižim  nivoima  učešća  javnog  duga  u  BDP‐u  od  razvijenih  zemalja  (prosečno 43% za ZUR, u poređenju sa prosečno 72% BDP‐a za razvijene zemlje)295. Razlog za to  je taj što u zemljama u razvoju pri nižim nivoima učešća duga u BDP‐u dolazi do krize poverenja u  solventnost  države,  a  to  ima  za  posledicu  rast  kamatnih  stopa  ili  odbijanje  investitora  da  finansiraju  deficit  ili  refinansiraju  javni  dug.  Ovu  činjenicu  treba  imati  u  vidu  kada  se  određuje  maksimalna granica javnog duga, i u zemljama u razvoju trebalo bi je postaviti na niži nivo nego u  razvijenijim zemljama296. Tako se polovina dužničkih kriza u zemljama u razvoju u periodu 1995‐ 2010. godine dogodila pri odnosu javnog duga prema BDP‐u koji je bio manji od 50% (Baldacci et  al.  2011).  Na  rast  rizika  od  pojave  dužničke  krize  značajno  utiču  i  ostali  indikatori  povezani  sa  javnim dugom, kao što su:   1. prosečna ročnost,   2. udeo kratkoročnog, udeo deviznog i   3. udeo duga sa promenljivim kamatnim stopama u ukupnom javnom dugu i na njih treba  obratiti posebnu pažnju prilikom procene rizika pojave dužničke krize. 

294 Andritzky (2011) 

295 Baldacci et al. (2011)  296 Npr. Japan ima odnos javnog duga prema BDP‐u od preko 200% a da pri tome nije došlo do pojave  dužničke krize, dok npr. Slovenija sada ima probleme pri odnosu javnog duga i BDP‐a od oko 48%, a mnoge  nerazvijene zemlje su ulazile u dužničku krizu i pri odnosu javnog duga i BDP‐a od 30%. 

- 249 -

 Za zemlju je naročito nepovoljna okolnost kada se ovi faktori, kao što su nisko poverenje,  visok  udeo  kratkoročnih  i  deviznih  dugova  i  visok  udeo  kredita  po  promenjivim  kamatnih  stopama akumuliraju.  3.6.1. Osnovni pravci reformi fiskalnih pravila za kontrolu javnog duga u EU    Budući  da  dosadašnje  opšte  ograničenje  javnog  duga  nije  dalo  rezultate,  trenutno  se  u  članicama EU primenjuju vanredne mere za smanjenje fiskalnog deficita, ali se istovremeno uvode  ili  pripremaju  sistemska  rešenja  za  efikasniju  kontrolu  javnog  duga.  Vanredne  mere  (povećanje  poreza,  mere  štednje)  koje  imaju  za  cilj  da  se  uspori,  a  potom  i  zustavi  rast  javnog  duga,  primenjuju se u većini država članica Evropske unije.  Osnovni  pravci  sistemskih  aktivnosti  za  efikasnu  kontrolu  rasta  javnog  duga  su:  a)  uvođenje zakonski obavezujućih pravila za smanjenje javnog duga kada on pređe granicu od 60%  BDP‐a  i  b)  zakonsko  ili  ustavno  određivanje  strukurnog  fiskalnog  deficita  na  niskom  nivou.  Predviđene  su  i  odgovarajuće  sankcije  za  države  koje  ne  preduzimaju  obavezujuće  mere  za  smanjenje  duga  ispod  propisanog  nivoa,  što  predstavlja  novost  u  odnosu  na  dosadašnju  praksu.  Osim  toga,  u  nekim  zemljama  EU  određene  su  sukcesivne  granice  za  javni  dug  na  znatno  nižem  nivou  od  mastrihtskog,  pri  čemu  se  za  prekoračenje  svakog  praga  duga  primenjuju  zakonom  definisane aktivnosti koje treba da dovedu do njegovog obuzdavanja.    3.6.1.1. Reforme opštih fiskalnih pravila297 za kontrolu javnog duga u članicama EU    Javni  dug  članica  Evropske  unije  se,  prema  Ugovoru  iz  Mastrihta,  definiše  kao  konsolidovani  bruto  dug  sektora  opšte  države  (dug  centralnog,  regionalnog  i  lokalnog  nivoa  države i dug fondova socijalnog osiguranja). Za nadgledanje i kontrolu fiskalnih kretanja, u Paktu  o stabilnosti i rastu (eng. Stability and Growth Pact) izabrana su dva fiskalna indikatora ‐ odnosi  deficita i duga opšte države prema BDP‐u, čije su zakonske granice definisane fiskalnim pravilima  o deficitu i javnom dugu.  Opšte fiskalno pravilo u vezi sa javnim dugom koje sve države članice EU moraju poštovati  glasi da udeo javnog duga u BDP‐u treba da bude ispod granice od 60% BDP‐a, a u slučaju da je  iznad  60%,  trebalo  bi  da  se  smanjuje  i  da  se  približava  graničnoj  vrednosti  „zadovoljavajućom  brzinom".  Ovo  pravilo,  koje  važi  već  skoro  dve  decenije,  nije  dovelo  do  značajnog  smanjenja  javnog duga zemalja članica EU, a naročito u onim državama u kojima  je javni dug  inicijalno bio  znatno iznad granice od 60% BDP‐a. Na kraju 2010. godine je više od polovine država članica EU  (Belgija,  Nemačka,  Irska,  Grčka,  Španija,  Francuska,  Italija,  Kipar,  Mađarska,  Malta,  Holandija,  Austrija,  Portugal  i  Velika  Britanija)  imalo  javni  dug  iznad  mastrihtske  granice  od  60%  BDP‐a  (Tabela 16). Javni  dug svih  tih država je  ostao iznad zakonske  granice  i  na  kraju trećeg kvartala  2011. godine, i u slučaju najvećeg broja država je zabeležio porast u odnosu na vrednost na kraju  2010. godine.    297 Na osnovu medijskih informacija, dostupnih u trenutku pisanja osvrta, sve članice EU osim Velike 

Britanije i Češke, podržale su nova fiskalna pravila za efiskasniju kontrolu javnog duga. 

- 250 -

  Tabela 16. Prikaz velicine javnih dugova pojedinih zemalja EU    2010  2011 2010 2011  

  Belgija  Bugarska Češka  Danska  Nemačka Estonija  Irska  Grčka  Španija  Francuska  Italija  Kipar  Letonija 

96,2  16,3  37,6  43,7  83,2  6,7  92,5  144,9  61  82,3  118,4  61,5  44,7 

Q3 98,5  15 39,8 49,3 81,8 6,1 104,9 159,1 66 85,2  119,6 67,5  44,6

Luksemburg Mađarska Malta Holandija Austrija Poljska Portugal Rumunija Slovenija Slovačka  Finska  Švedska  Velika  Britanija 

19,1 81,3 69 62,9 71,8 54,9 93,3 31 38,8 41  48,3 39,7 79,9

Q3 18,5  82,6 70,3 64,5 71,6 56,3 110,1 33,3 44,4 42,2  47,2  37  85,2

Litvanija 38  37,6 Izvor: Eurostat, epp.eurostat.ec.europa.eu 1 Poslednji dostupan podatak o javnom dugu država  članica EU je za treći kvartal 2011. godine.    Jedan  pravac  reformi  je  zakonsko  jačanje  obaveznosti  primene  postojećeg  fiskalnog  pravila  o  maksimalnom  odnosu  javnog  duga  prema  BDP‐u.  U  tom  smislu,  uvode  se  sankcije  za  zemlje koje prekorače opštu granicu odnosa javnog duga i BDP‐a od 60%. Budući da je prvobitno  pravilo o javnom dugu bilo podložno slobodnijem tumačenju usled nedovoljno jasnih kriterijuma  o  dozvoljenom  prekoračenju  (zahtev  da  se  dug  smanjuje  „zadovoljavajućom  brzinom")  i  da  nije  predviđalo  obavezne  mere  za  smanjenje  javnog  duga,  poštovanje  ovog  pravila  se  tokom  celog  perioda njegovog važenja uglavnom zanemarivalo. Tako ni protiv  jedne zemlje članice EU nikada  nije  bila  pokrenuta  procedura  čiji  bi  cilj  bio  smanjenje  javnog  duga  ispod  zakonski  definisane  granice.  Iz  ovih  razloga  se  od  decembra  2011.  godine  u  EU  primenjuju  nova  fiskalna  pravila  o  javnom dugu, kojima se definiše obavezujuća brzina smanjivanja odnosa javnog duga prema BDP‐ u, kao i kazne za zemlje koje to ne ispoštuju. Konkretno, kada dug opšte države prekorači granicu  od 60% BDP‐a, onda se on u toku naredne tri godine u proseku mora smanjivati najmanje za po  1/20 razlike između nivoa duga i granične vrednosti od 60%. To npr. znači da država u kojoj javni  dug iznosi 80% BDP‐a, godišnje (u proseku tokom tri naredne godine) mora smanjivati udeo duga  u BDP‐u najmanje za po 1% BDP‐a (1/20 razlike između 80% i 60% BDP‐a) kako se protiv nje ne  bi  preduzimale  dalje  zakonske  mere  za  smanjenje  javnog  duga.  U  slučaju  nepoštovanja  novog  pravila  o  javnom  dugu,  protiv  države  članice  se  može  pokrenuti  procedura  smanjenja  deficita  (EDP  procedura),  čak  i  u  slučaju  da  je  deficit  ispod  granice  od  3%  BDP‐a,  koja  je  definisana  pravilom  o  deficitu  u  Paktu  o  stabilnosti  i  rastu.  Za  nepoštovanje  ove  procedure  predviđene  su  sankcije koje se kreću od polaganja depozita u iznosu od 0,2% BDP‐a do konverzije ovog depozita  u  novčanu  kaznu,  kao  i  dodatne  finansijske  sankcije  ukoliko  država  u  kontinuitetu  ne  ispunjava  zahteve  propisane  u  EDP  proceduri.  Kako  bi  se  obezbedila  dosledna  i  automatizovana  primena 

- 251 -

ovih  pravila,  za  kažnjavane  države  koja  je  prekršila  neko  od  pravila  predviđeno  je  glasanje  tzv.  „reverznom  kvalifikovanom  većinom",  tj.  sankcije  se  primenjuju  osim  ako  kvalifikovana  većina  glasa protiv njih  Drugi  pravac  reformi  je  određivanje  maksimalnog  strukturnog  fiskalnog  deficita  u  zemljama  EU  na  niskom  nivou  (do  0,5%  BDP).  Strukturni  fiskalni  deficit  se  definiše  kao  fiskalni  deficit iz koga je isključen uticaj cikličnih fluktuacija u BDP‐u (zaposlenosti, apsorpciji i dr.), kao i  uticaj jednokratnih faktora. Strukturni fiskalni deficit je deficit koja bi neka država ostvarivala pod  pretpostavkom da njena privreda nije ni u recesiji ni u ekpanziji, kao i da je njen spoljni deficit na  dugoročno održivom nivou, tj. na niovu koji neće dovesti do nekontrolisanog rasta spoljnog duga  u odnosu na BDP. Drugačije rečeno, strukutrni fiskalni deficit je posledica sistemskih faktora, kao  što  su  karakteristike  poreskog  sistema  i  javnih  rashoda  (penzijski  sistem,  zdravstveni  sistem,  obrazovanje, državna administracija, vojska i dr.) i on pokazuje dugoročnu neusklađenost poreske  politike  i  politike  rashoda.  Strukturni  deficit  je  veličina  koja  nije  direktno  merljiva,  nego  se  procenjuje  primenom  određenih  ekonometrijskih  metoda,  pod  pretpostavkom  da  su  sve  makroekonomske  varijable  koje  utiču  na  prihode  i  rashode,  a  time  i  na  deficit,  na  ravnotežnom  nivou.  Uvođenje  obavezujućeg  pravila  o  maksimalnom  strukturnom  deficitu  ukazuje  na  to  da  dosadašnje  opšte  pravilo  o  maksimalnom  fiskalnom  deficitu  od  3%  BDP‐a  nije  dovoljno  za  kontrolu  javnog  duga,  kao  i  da  je  verovatno  nekonzistentno  sa  postavljenom  granicom  za  javni  dug. Naime, postojeće fiskalno pravilo određuje maksimalnu granicu za stvarni fiskalni deficit od  3%  BDP‐a,  što  je  visok  nivo  za  zemlje  koje  imaju  realni  rast  od  1‐2%  godišnje  ‐  a  to  je  slučaj  sa  mnogim članicama EU. Takođe, određivanjem pravila na osnovu maksimalnog deficita imalo je za  posledicu to da mnoge zemlje u periodima ekspanzije budu neznatno ispod maksimalne granice,  da  bi  sa  usporavanjem  privredne  aktivnosti,  a  naročito  tokom  recesije,  značajno  prekoračile  granicu od 3% BDP‐a.  Fiskalno pravilo, zasnovano na strukturnom deficitu, nazvano „kočnica duga" je definisano  u  ustavima  i  zakonima  nekoliko  zemalja  Evropske  unije.  Ovo  pravilo  je  u  nemačkom  Ustavu  definisano u vidu granice strukturnog deficita od 0,35% BDP‐a i važi na centralnom i regionalnom  nivou vlasti. Predviđeno je da se sa njegovom primenom otpočne  od 2016. godine. Cilj uvođenja  pravila  je  smanjenje  odnosa  duga  prema  BDP‐u,  što  je  zasnovano  na  čileanskom  iskustvu  sa  sličnim fiskalnim pravilom, kada je javni dug smanjen sa 165% na 20% BDP‐a u periodu od 1985.  do  2000.  godine.  Po  ugledu  na  nemačko,  slično  fiskalno  pravilo  je  uvedeno  i  u  Austriji  (sa  granicom  strukturnog  deficita  od  0,35%  BDP‐a,  sa  čijom  će  se  primenom  otpočeti  od  2017.  godine)  i  Španiji  (granica  strukturnog  deficita  od  0,4%  BDP‐a,  sa  primenom  od  2020.  godine).  Planira se uvođenje sličnog pravila i u Italiji i Francuskoj, što je u skladu sa predlogom Evropskog  saveta o uvođenju ograničenja strukturnog deficita od maksimalno 0,5% BDP‐a za zemlje članice  Evropske  unije.  Podsećamo  da  se  prema  Zakonu  o  budžetskom  sistemu  pravilo  o  fiskalnom  deficitu  u  Srbiji  zasniva  na  strukturnom  fiskalnom  deficitu  od  1%  BDP,  što  je  održiv  nivo  pod  uslovom  da  privreda  Srbije  raste  po  prosečnoj  stopi  od  4%  godišnje.  Međutim,  verovatno  će  u  toku procesa evropskih inte‐ gracija biti neophodno da se ova granica smanji na nivo ispod 0,5%  BDP.     

- 252 -

3.6.2. Posebna fiskalna pravila za direktnu kontrolu javnog duga u nekim članicama  EU    Skoro  sve  zemlje  članice  EU  podržale  su  uvođenje  novih  fiskalnih  pravila  kojima  se  zakonski  jača  postojeće  fiskalno  pravilo  o  maksimalnom  odnosu  duga  prema  BDP‐u,  kao  i  uvođenje  „kočnice  za  javni  dug"  u  obliku  pravila  o  niskom  strukturnom  fiskalnom  deficitu.  Međutim,  neke  članice  EU  otišle  su  i  korak  dalje,  tako  što  su  na  nacionalnom  nivou  postavile  dodatna  direktna  ograničnja  za  javni  dug  na  nivou  koji  je  znatno  niži  od  mastrihtskog.  Takođe,  njihovim  zakonima  su  predviđene  obavezujuće  mere  vlade  nakon  što  odnos  duga  prema  BDP‐u  pređe  određenu  granicu,  sa  ciljem  da  se  preventivno  spreči  rast  javnog  duga  preko  maksimalne  granice od 60% BDP‐a, kojima bi se javni dug vratio u održive okvire. U nastavku su prikazana dva  interesantna  primera  (Slovačka  i  Poljska)  koji  bi  mogli  biti  relevantni  i  za  Srbiju.  Osim  toga,  ukratko  je  predstavljeno  i  pravilo  za  Veliku  Britaniju,  koje  odudara  od  opšteg  pristupa  u  EU,  sa  ciljem da se ilustruju različiti načini traganja za efikasnim ograničavanjem javnog duga.  Slovačka: Pored fiskalnog pravila o javnom dugu Evropske unije, koje kao država članica  mora poštovati, Slovačka je uvela dodatno nacionalno fiskalno pravilo o javnom dugu, s ciljem da  se preventivnim mehanizmom spreči dostizanje mastrihtske granice od 60% BDP‐a. Javni dug je u  slovačkom zakonodavstvu (u Zakonu o fiskalnoj odgovornosti) definisan na identičan način kao u  mastrihtskoj definiciji duga opšte države. Kako se granica javnog duga od 60% ne bi prekoračila,  predviđene su dodatne referentne vrednosti od 50, 53, 55 i 57 procenata BDP‐a sa merama koje se  preduzimaju nakon prekoračenja svake od njih. Cilj je da se porast javnog duga zaustavi pre nego  što  on  dostigne  gornju  nacionalnu  zakonsku  granicu  od  60%.  Osim  toga,  definisano  je  zaoštravanje pravila o javnom dugu u narednim godinama na taj način što će se referentne granice  kontinualno smanjivati za po jedan procenat BDP‐a godišnje, počevši od 2018. godine, sve dok se  one konačno ne smanje za po 10 procenata BDP‐a u 2027. godini (tj. granica od 50% će se smanjiti  na 40% BDP‐a, granica od 53% na 43% BDP‐a, itd.).  Mere  koje  Vlada Republike  Slovačke  mora da preduzme  kada  javni  dug pređe  propisane  referentne vrednosti su sledeće:  1. Kada  dug  prekorači  referentnu  vrednost  od  50%  BDP‐a,  od  ministra  finansija  se  zahteva  da  iznese  obrazloženje  i  razloge  za  to  prekoračenje  i  da  predloži  plan  za  smanjenje javnog duga ispod ove vrednosti.  2. Kada  dug  prekorači  53%  BDP‐a,  Vlada  je  u  obavezi  da  iznese  predlog  mera  za  smanjenje javnog duga uz obavezno smanjenje zarada u državnom sektoru na nivo od  prethodne  godine,  ukoliko  su  tada  zarade  bile  niže.  Smanjenje  zarada  se  sprovodi  od  početka  meseca  koji  sledi  nakon  dana  kada  je  objavljeno 298  da  je  dug  prekoračio  granicu od 53% BDP‐a i ova mera ostaje na snazi sve do smanjenja javnog duga ispod  granice od 53% BDP‐a.  3. Kada  se  prekorači  referentna  vrednost  javnog  duga  od  55%  BDP‐a,  javna  potrošnja  u  narednoj fiskalnoj godini se zamrzava na istom nominalnom nivou. 

298  Zvanični  podatak  o  učešću  javnog  duga  u  BDP‐u  (podatak  od  31.  decembra)  objavljuje  se  u  toku  drugog  kvartala  naredne  godine,  i  on  predstavlja  jedini  relevantan  podatak  na  osnovu  kog  se  aktiviraju  mere za smanjenje javnog duga kada se prekorači neka referentna vrednost definisana fiskalnim pravilima. 

- 253 -

4. Kada  javni  dug  prekorači  granicu  od  57%  BDP‐a,  od  Vlade  se  zahteva  da  budžet  za  narednu godinu bude uravnotežen ili u suficitu.  5. Ukoliko  se  prekorači  i  granica  od  60%  BDP‐a,  pokre‐  će  se  automatski  postupak  glasanja o poverenju Vladi.  Kako  je  relevantni  podatak  za  proveru  ispunjenja  fiskalnog  pravila  o  javnom  dugu  ‐  zvanični  podatak  o  udelu  javnog  duga  u  BDP‐u  na  kraju  godine  (31. decembra)  raspoloživ  tek  u  drugom  kvartalu  naredne  godine,  veliki  broj  predviđenih  mera  (mera  zamrzavanja  javne  potrošnje  i  donošenje  uravnoteženog  ili  budžeta  sa  suficitom)  ‐  može  se  sprovesti  tek  sa  zakašnjenjem od jedne godine.  Javni dug Slovačke je na kraju 2010. godine iznosio 41% BDP‐a, a kako se očekuje da će i  zvanični podatak na kraju 2011. biti znatno ispod najniže granice od 50% BDP‐a, ne postoji osnov  da se u 2012. godini preduzme bilo koja zakonska mera za smanjenje javnog duga.  Poljska: U Poljskoj pored mastrihtskog kriterijuma postoji i nacionalno fiskalno pravilo o  javnom  dugu,  ali  se  granice  koje  su  u  okviru  njega  definisane  odnose  na  nacionalnu  definiciju  javnog duga299 koja se razlikuje od definicije prema Ugovoru iz Mastrihta.  Pored  granice  javnog  duga  od  60%  BDP‐a,  koja  je  definisana  u  Ustavu,  postoje  dve  dodatne, zakonski definisane granice od 50 i 55 procenata BDP‐a. U slučaju prekoračenja neke od  ovih granica javnog duga, predviđene su sledeće mere Vlade:  Kada  se prekorači granica od 50% BDP‐a, Vlada je u obavezi da odnos deficita i prihoda  centralne države u narednoj godini zadrži na istom ili na nižem nivou u odnosu na godinu kada je  objavljeno da je dug prekoračio granicu od 50% BDP‐a. Isto pravilo važi i za lokalne vlasti.  Kada  se  prekorači  granica  od  55%  BDP‐a,  Vlada  je  u  obavezi  da  za  sledeću  godinu  pripremi  uravnotežen  ili  budžet  sa  suficitom,  i  to  takav  da  se  obezbedi  smanjenje  udela  javnog  duga  u  BDP‐u,  posmatrano  u  odnosu  na  godinu  kada  je  prekoračena  ova  referentna  vrednost  javnog duga. Takođe, u budžetu se ne može planirati povećanje zarada u javnom sektoru, dok se  penzije  i  socijalna  davanja  mogu  indeksirati  najviše  sa  stopom  inflacije.  Budžeti  lokalnih  vlasti  moraju biti uravnoteženi.  Ako se prekorači i granica od 60% BDP‐a, za budžet centralne države važi isto pravilo kao  i za prekoračenje granice od 55% BDP‐a, a Vlada je u obavezi da u roku od mesec dana (od dana  objavljivanja  zvaničnog  podatka  o  prekoračenju  granice  od  60%  BDP‐a)  izloži  program  fiskalne  konsolidacije.  Takođe  se  zabranjuje  izdavanje  novih  garancija  za  zaduživanje  privrednih  subjekata, a lokalni budžeti moraju biti uravnoteženi ili u suficitu.  Prekoračenje prve granice (od 50% BDP‐a) implicira preduzimanje blažih mera sa malim  implikacijama  po  vođenje  fiskalne  politike,  dok  prekoračenje  druge  granice  (od  55%  BDP‐a)  primorava Vladu da uravnoteži budžet, što donosi veće posledice po vođenje fiskalne politike na  centralnom  i  lokalnom  nivou.  Glavni  nedostatak  nacionalnih  fiskalnih  pravila  u  Poljskoj  jeste  njihovo  odloženo  dejstvo  od  preko  jedne  godine.  Ovo  se  javlja  jer  je  zvanični  podatak  o  odnosu  javnog  duga  o  BDP‐a  (relevantan  podatak  je  na  kraju  godine,  tj.  31.  decembra)  poznat  tek  u  drugom  kvartalu  naredne  godine,  dok  se  mere  mogu  preduzeti  tek  u  godini  nakon  objavljivanja  ovog podatka.  299 Javni dug u Poljskom zakonodavstvu se razlikuje od mastrihtske definicije jer iz duga opšte države 

isključuje dug Fonda za puteve i Fonda za železnicu, ali uključuje neke dospele obaveze koje po  mastrihtskom kriterijumu ne čine javni dug. 

- 254 -

Javni  dug  Poljske  je  na  kraju  2010.  godine  dostigao  oko  53%  BDP‐a  (prema  nacionalnoj  definiciji  javnog  duga),  što  je  iznad  prve  zakonske  granice  od  50%  BDP‐a.  Ovo  prekoračenje  zakonske granice će za posledicu imati ograničavanje deficita budžeta za 2012. godinu u skla‐ du  sa definisanim pravilom o prekoračenju prve granice javnog duga.  Velika Britanija: U Velikoj Britaniji se javni dug definiše kao neto300 dug javnog sektora,  za  razliku  od  uobičajene  definicije  javnog  duga  kao  bruto  duga  opšte  države.  Odnos  ovako  definisanog  javnog  duga  prema  BDP‐u  tokom  privrednog  ciklusa  bi  trebalo  da  bude  na  nivou  ispod 40% BDP‐a. Ovo pravilo je poštovano  samo  tokom kratkog perioda nakon  uvođenja 1997.  godine.  Od  2002.  godine  je  otpočeo  nagli  rast  odnosa  neto  duga  javnog  sektora  i  BDP‐a  i  2010.  godine je prevazišao nivo od 80% BDP‐a. Razlog za ovako drastično prekoračenje granice se može  naći u tome što ne postoje obavezujući mehanizmi za sprovođenje ovog fiskalnog pravila i da ono  bez njih ne može funkcionisati. Zato je 2011. godine donet Zakon o fiskalnoj odgovornosti, kojim  je  uspostavljena  Kancelarija  za  fiskalnu  odgovornost  (eng.  Office  for  Budget  Responsibility)  i  promenjeno  fiskalno  pravilo  o  javnom  dugu.  Fiskalno  pravilo  više  ne  sadrži  numeričko  ograničenje  udela  duga  u  BDP‐u,  već  se  zahteva  da  udeo  javnog  duga  u  BDP‐u  opada  na  kraju  mandata Vlade u poređenju sa vrednošću na početku mandata. Istovremeno, dugoročne prognoze  kretanja  javnog  duga,  koje  objavljuje  Kancelarija  za  fiskalnu  odgovornost,  moraju  potvrditi  održivost javnih finansija.  Stoga  možemo  zaključiti  da  fiskalna  pravila  vezana  za  javni  dug  zajedno  sa  granicom  javnog duga koja je definisana u okviru njih omogućavaju direktnu kontrolu javnog duga samo ako  postoje efikasni mehanizmi za njihovo sprovođenje i ako postoji jasna motivacija za sprečavanje  prekoračenja  date  granice.  Neke  (dodatne)  granice  se  postavljaju  na  nižem  nivou  kako  bi  se  osiguralo usporavanje ili zaustavljanje odnosa javnog duga prema BDP‐u, dok se on kreće prema  (glavnoj) granici koja je postavljena s ciljem da nikada ne bude prekoračena, kao npr. u Slovačkoj i  Poljskoj. Definisanje granice javnog duga bez mehanizama za njegovo vraćanje ispod propisanog  nivoa  ne  daje  dobre  rezultate  u  praksi.  To  se  vidi  na  primeru  više  od  polov  ne  zemalja  članica  Evropske unije koje uporno krše mastrihtsko pravilo o javnom dugu ‐ jer sve do 2011. godine nisu  postojali  adekvatni  mehanizmi  za  obavezujuće  sprovođenje  ovog  pravila,  kao  i  na  primeru  prekoračenja  nacionalne  granice  javnog  duga  u  Velikoj  Britaniji,  koja  je  takođe  do  2011.  godine  bila  postavljena  bez  definisanja  bilo  kakvih  mehanizama  za  njenu  implementaciju.  Adekvatno  definisana fiskalna pravila mogu poboljšati fiskalnu disciplinu samo u onoj meri u kojoj su vlasti  spremne ili primorane da ih poštuju.  Drugi  mehanizam  kojim  se  povećava  efikasnost  indirektne  kontrole  javnog  duga,  preko  fiskalnog deficita, jeste određivanje relativno niske granice (do 0,5% BDP‐a) za strukturni fiskalni  deficit.  Kontrola  javnog  duga  na  osnovu  niskog  strukturnog  deficita  je  poten‐  cijalno  znatno  efikasnija od kontrole na osnovu maksimalnog  stvarnog fiskalnog  deficita  od 3%. Međutim, ovaj  mehanizam kontrole otvara i određeni prostor za manipulaciju jer strukturni fiskalni deficit nije  direktno merljiva veličina, nego se procenjuje na osnovu različitih ekonometrijskih metoda. Jedno  od  mogućih  rešenja  za  sprečavanje  manipulacije  strukturnim  fiskalnim  deficitom  je  da  se  on  računa za svaku članicu EU na nivou Evropske unije, a ne na nacionalnom nivou. 

300 Neto javni dug predstavlja razliku između bruto javnog duga i finansijske aktive države (depozita, 

odobrenih kredita i dr.). 

- 255 -

3.6. Zloupotreba sredstava budžeta    Postojanje budžetskih sredstva koja koriste političari i birokratija otvara vrata prevarama,  korupciji  i  drugim  zloupotrebama  sredstava.  U  klasičnoj  političkoj  filozofiji  postoji  pravilo  da  oporezivanje  bez  političkog  predstavljanja  vodi  tiraniji,  a  da  poliličko  predstavljanje  bez  oporezivanja vodi neodgovornosti. Evropska unija posebno podleže ovom drugom delu pravila jer  su  građani  i  zemlje  Unije  predstavljeni  u  telima  Unije,  a  sama  EU  nema  mogućnosti  nametanja  poreza za sopstveno finansiranje već se finansira prilozima zemalja članica. Uočeno je mnogo puta  da  predstavljanje  bez  oporezivanja  vodi  neodgovornosti.  Mnogi  političari  se  u  Uniji  zalažu  za  politike  za  koje  se  ne  zalažu  "kod  kuće”  tj.  u  ustanovama  sopstvenih  nacionalnih  država.  Eventualne loše posledice politika iz Brisela nemaju tako snažan odjek u biračkom telu kao što ih  imaju one s nacionalnog nivoa. Otuda ne čudi to što se u Briselu često predlažu politike koje se ne  predlažu “kod kuće".   Slično politikama u Briselu, mogu se posmatrati i potezi u vezi sa finansijskim sredstvima  Unije.  Rezultat  toga  je  mnoštvo  zloupotreba  sredstava  Unije,  a  kulminacija  je  bila  1999.  godine  kada  je  čitava  Komisija  podnela  ostavku.  Tela  EU  pokušavaju  da  do  javnosti  dođe  što  je  moguće  manje  podataka  o  zloupotrebama  fondova,  što  kao  rezultat  ima  nagađanja  o  visini  zloupotrebljenih sredstava: "Niko ne zna sa izvesnošču obim prevare u vezi sa budžetom EU: često  se  navode  procene  koje  se  kreću  od  7%  do  10%  ukupnog  budžeta,  ali  nikada  nisu  ubedljivo  dokazane.  Istrage  oko  prevara  ukazuju  da  su  neke  zemlje  spore  u  prosleđivanju  slučajeva  zloupotreba  budžeta  EU,  pošto  bi  ovo  povlačilo  izdvajanje  dodatnih  nacionalnih  resursa  usled  dobijanja  manje  novca  iz  budžeta  Unije301.”  Drugi  autori  procenjuju  da  je  nivo  zloupotrebljenih  sredstava  niži  i  da  iznosi  oko  2%  budžeta  Unije.  Najveći  do  sada  poznati  slučaj  zloupotrebe  fondova  EU  zaključen  je  1999.  godine,  kada  je  čitava  Komisija  EU  podnela  ostavku,  18.  marta  1999. i potom je  izabrana nova s Prodijem na čelu302. Prethodno je  grupa  nezavisnih stručnjaka,  nazvana "pet mudraca", obavila nezavisnu istragu i utvrdila da je zloupotrebljena suma nešto veća  od  €  1,5  mlrd.  Komisija  nikada  nije  okončala  postupak  istrage  jer  je  doneta  odluka  da  se  on  obustavi,  kako  eventualno  pronalaženje  veće  proneverene  sume  ne  bi  nanelo  štetu  evropskim  integracijama.  Komisija  je  izgubila  političku  kontrolu  nad  trošenjem  sredstava  i  morala  je  da  podnese ostavku.   Slučaj  iz  1999.  samo  je  pojedinačno  najveća  zloupotreba  fondova  Unije  koja  je  do  sada  otkrivena. Bilo je i mnogo manjih. Nije nikakvo čudo to što se velike zloupotrebe pojavljuju upravo  u  domenu  poljoprivrede,  jer  se  na  ZPP  troši  najveći  deo  budžeta  Unije.  Zloupotrebe  budžeta  i  fondova  EU  nisu  nikakav  izuzetak,  jer  su  takve  pojave  uobičajene  gde  god  ima  budžetskih  sredstava ili netržišnih fondova. Ma koliko kontrola njihovog trošenja bila dobra, zloupotrebe će 

301 D. Laffan i Shackleton 2000, str. 226.  302 Naravno, to nije i poslednji slučaj prevare s javnim fondovima, kao što se može videti iz afere s prihodima 

od prodaje podataka Evrostat, koji su, prema podacima Olafa, završavali na računima izvan kontrole tela EU.  Evrostat je optužen i da je ugovore sklapao sa firmom koja je falsifikovala  svoje finansijske izveštaje da bi  dobila poslove od Evrostata. Up. članke “Brussels attacked over Eurostat" i "Whistle blown”, Financial times,  18.  jun  2003,  str.  1  i  14.  Razmere  ove  afere  znatno  su  manje  od  afere  iz  1999,  koja  je  dovela  do  ostavke  članova Komisije.

- 256 -

postojati. Naravno, to nije razlog da se kontrola sredstava obustavi. Naprotiv, trebalo bi je stalno  poboljšavati, a cenu za prekršaje podizati, jer je to jedini način da bude manje pronevera.   Proširenje  Unije  2004/2007.  odmah  je  nametnulo  pitanje  sposobnosti  novih  članica  da  kontrolišu zloupotrebu fondova Unije. One još nemaju dobro uhodane ustanove kontrole trošenja  fondova. (Početkom 2008. Komisija je obustavila uplatu dela sredstava Bugarskoj zbog otkrivenih  pronevera evropskih fondova.) U tom razmišljanju ima deo istine, jer se zemlje tek etabliraju kao  tržišne demokratije, sa svim teškoćama koje takav proces mogu pratiti.   Ali, ne treba zaboraviti da se lavovski deo sredstava iz budžeta troši u starim članicama, te  da  su  tamo  zloupotrebe  postale  tradicija,  posebno  u  Italiji  i  Nemačkoj,  ali  i  u  nekim  drugim  zemljama.  Nove  članice  tek  treba  da  pokažu  kakve  su  njihove  sposobnosti  u  kontroli  upotrebe  sredstava.  Budući  da  je  opšti  nivo  korupcije  u  novim  članicama  viši  od  nivoa  u  starim,  može  se  pretpostaviti da će problemi zloupotrebe sredstava biti veći u novim nego u starim članicama, sem  možda u Italiji.    

3.7. REVIZIJA JAVNOG SEKTORA U EU    Kao  što  je  već  pomenuto,  postoje  velike  razlike  u  načinu  na  koji  je  institucionalizovana  državna revizija u Evropskoj uniji.303  Revizija  javnog  sektora  u  međunarodnim  okvirima  je  vrlo  složena  kako  sa  stanovišta  zakonodavne tako i sa stanovišta profesionalne regulative. Zakonodavna regulativa je naravno u  nadležnosti  parlamenata  svake  države.  Profesionalna  regulativa,  posmatrano  po  državama  pojedinačno, je veoma različita i pod uticajem je zakonodavne regulative mnogo više nego što bi  se to moglo reći za reviziju privatnog sektora. U poslednjoj deceniji prošlog veka intenzivnije se u  svetu pristupilo izgradnji međunarodne profesionalne regulative. Postignuti rezultati na tom polju  su značajni što se ne bi moglo tvrditi i za implementaciju te regulative i državne revizije pojedinih  posebno razvijenih zemalja.  Najznačajnije  dokumente  Međunarodne  profesionalne  regulative  revizije  javnog  sektora  čine:  1. Limska deklaracija,   2. INTOSAI standardi,  3. Međunarodni standardi revizije i  4. Kodeks etike za revizore javnog sektora.304  Ono što predstavlja specifičnost revizije javnog sektora u EU je postojanje Evropskog suda  revizora. Ovaj sud je osnovan 1975. godine kao eksterna institucija za reviziju fondova Evropske  unije  i  "predstavnik  je  poreskih  obveznika  Evropske  unije,  koji  kontroliše  troše  li  se  sredstva  Evropske unije u skladu sa budžetskim pravilima i postupcima i za svrhe za koje su namenjena".305  Glavni  zadatak  Evropskog  suda  revizora  je  nadzor  finansija  EU,  ispitivanje  ispravnosti  i 

303 "State Audit in the European Union", www.nao.org.uk  304

Mirko Andrić, Branko Krsmanović, Nataša Čalija, Dragan Kulina, "Revizija javnog sektora", Ekonomski fakultet, Subotica, 2007. 305 http://www.eca.eu.int 

- 257 -

zakonitosti  prihoda  i  rashoda  EU,  osiguranje  pouzdanog  upravljanja  finansijskim  sredstvima,  te  ukazivanje i sugerisanje na moguća poboljšanja u upravljanju.  Saradnja  između  revizorskih  institucija  u  okviru  EU  ostvaruje  se  kroz  rad  EUROSAI‐a  i  Komiteta za kontakte vrhovnih revizorskih institucija EU.  EUROSAI  je  najmlađa  regionalna  radna  grupa  INTOSAI‐a.  Cilj  joj  je  promovisanje  profesionalne saradnje između vrhovnih revizorskih institucija, podsticanje razmene informacija i  iskustava,  kao  i  stvaranje  jedinstvene  terminologije  u  okviru  revizije  javnog  sektora  u  Evropi.  U  svom radu EUROSAI teži da:  1. unapredi tehničko i profesionalno razumevanje i kooperaciju između članica EUROSAI‐ a  i  drugih  regionalnih  grupa  INTOSAI‐a,  kroz  razmenu  ideja  i  iskustava  o  reviziji  i  javnim finansijama,  2. podrži odnose sa nacionalnim i internacionalnim institucijama koje su specijalizovane  za osetljive probleme revizije javnog sektora,  3. neprekidno  obaveštava  sve  članove  EUROSAI‐a  o  promenama  zakonodavstva  svake  države  po  pitanjima  revizije  i  javnih  finansija,  ali  i  po  pitanju  njihove  organizacije  i  funkcionisanja,  4. unapredi  teoretske  i  praktične  studije  o  problemima  i  događajima  koji  su  u  vezi  sa  revizijom i njenim disciplinama,  5. sarađuje  u  razmeni  tehnika  i  znanja  koji  su  od  interesa  kao  i  da  podrži  održavanje  seminara  i edukativnih kurseva za službenike članica EUROSAI‐a, kao i drugih članica  INTOSAI‐a,  6. unapredi i olakša razmenu informacija i dokumenata između članova EUROSAI‐a kao i  da proširi znanja unutar svoje stručnosti,  7. stimuliše  stvaranje  specijalizovanih  centara,  institucija  i  profesionalno  usmerenih  univerziteta koji će edukovati revizore javnih prihoda i rashoda,  8. potpomogne implementaciju zaključaka i preporuka koje je usvojio Kongres EUROSAI‐ a,  9. obezbedi unifikaciju terminologije iz delokruga revizije javnih finansija i  10. uloži  trud  da  bi  se  postiglo  veliko  razumevanje  problema  i  pitanja  koja  su  u  vezi  sa  revizijom javnih finansija.306  Svi  ciljevi  i  sva  pravila  EUROSAI‐a  moraju  biti  u  skladu  sa  proceduralnom  regulativom  uspostavljenom od strane INTOSAI‐a.  Pravna  regulativa  revizije  javnog  sektora  uređuje  se  na  nivou  država  članica  EU.  Pravnu  osnovu  za  reviziju  javnog  sektora  čine  uglavnom:  ustav,  zakon  koji  se  bavi  državnom  revizijom,  kao i smernice i pravilnici o načinu vršenja revizije javnog sektora.  Revizija javnog sektora u svim državama vrši se od strane vrhovnih revizorskih institucija.  Ove institucije u okviru EU postoje na nivou svake države članice. I ovde se može primetiti velika  različitost  u  opsegu  rada  nacionalnih  vrhovnih  revizorskih  institucija,  njihovoj  strukturi  i  organizaciji, brojnosti osoblja, institucionalnoj nezavisnosti i dr.  Komitet za kontakte vrhovnih revizorskih institucija: U kontekstu pridruživanja Evropskoj  uniji posebno je značajna saradnja Komiteta za kontakte sa kandidatima za članstvo u Evropskoj  uniji. Saradnja vrhovnih revizorskih institucija zemalja Evropske unije i centralne Evrope počela  306 Nataša Čalija: "Performanse revizije javnog sektora",Ekonomski fakultet, Subotica, 2006.

- 258 -

je  1993.  godine  kroz  razmenu  iskustava  u  uspostavljanju  i  reorganizaciji  vrhovnih  revizorskih  institucija u zemljama centralne Evrope. Ova saradnja je intenzivirana 1997. godine kroz formalne  i  neformalne  kontakte  koji  su  sprovodeni  sa  ciljem  razmene  informacija,  razvoja  metodologije  revizije i profesionalne obuke. I nakon ulaska velikog broja zemalja u Evropsku uniju saradnja se  intenzivno nastavlja sa novim kandidatima.  Komitet  za  kontakte  ostvaruje  značajnu  saradnju  sa  organizacijom  INTOSAI,  posebno  sa  EUROSAI‐em. Jedan od najznačajnijih dokumenata koji je doneo Komitet za kontakte su "Evropske  smemice za primenu INTOSAI standarda".  Saradnja  između  revizorskih  institucija  u  okviru  EU  koordinirana  je  aktivnostima  Komiteta za kontakte vrhovnih revizorskih institucija.  Komitet  za  kontakte  je  forum  šefova  vrhovnih  revizorskih  institucija  članica  Evropske  unije i Evropskog suda revizora. Sa svojim radom je počeo 1960. godine (Evropski sud revizora je  prvi put učestvovao na zasedanju 1978. godine). Strateški ciljevi Komiteta za kontakte su sledeći:  1. razmena znanja i iskustava,  2. unapređenje profesionalne saradnje između članica,  3. iniciranje i koordinacija aktivnosti revizije u zajedničkom interesu,  4. zauzimanje  zajedničkog  stava  u  vezi  sa  novim  pitanjima  koja  se  javljaju  u  vezi  sa  revizijom javnog sektora,  5. razmena informacija, viđenja i rezultata sa zainteresovanim strankama van Komiteta za  kontakte,  6. implementiranje  okvira  za  saradnju  sa  vrhovnim  revizorskim  institucijama  budućih  zemalja članica EU.                                           

- 259 -

4. MONETARNA POLITIKA EVROPSKE UNIJE  4.1. POJAM MONETARNE POLITIKE     Ekonomska  politika  predstavlja  oblik  državne  intervencije  u  ekonomiji  i  sveukupnost  državnih  institucija,  ustanovljenih  pravila  i  mera  putem  kojih  se  ostvaruje  delovanje  na  ekonomski sistem. Ekonomska politika države je, dakle, skup aktivnosti države kojima ona deluje  na ekonomsku aktivnost privrednih subjekata. Razlozi za vođenje ekonomske politike su isti kao  razlozi za intervenciju države u privredi ‐ postojanje monopola, eksternih efekata, javnih dobara,  javne potrošnje i slično, kao i potreba da se privredna aktivnost na makro nivou usmerava kako bi  se  na  što  efikasniji,  a  opet  i  na  društveno  pravedan  način  postigli  ciljevi  društva  kao  celine.  Subjekat  odnosno  nosilac  ekonomske  politike  je  država  i  njene  različite  institucije  ‐  skupština,  vlada,  različita  ministarstva,  centralna  banka,  organi  lokalne  samouprave  i  uprave  užih  teritorijalnih  jedinica  itd.  Pošto  postoji  više  različitih  instrumenata  ekonomske  politike  oni  se  klasifikuju i to najčešće prema politikama u okviru kojih funkcionišu:  1. instrumenti monetarne politike,  2. instrumenti fiskalne politike,  3. instrumenti politike tržišta rada,  4. instrumenti spoljnotrgovinske politike,  5. ostali  instrumenti  ekonomske  politike  (politika  cena,  politika  regionalnog  razvoja,  politika robnih rezervi, planiranje, politika socijalne sigurnosti itd.).  Mere  ekonomske  politike  predstavljaju  korišćenje  određenog  instrumenta  ekonomske  politike  u  određenom  vremenskom  periodu  kako  bi  se  ostvario  jedan  ili  više  ciljeva  ekonomske  politike. Mera ekonomske politike, prema tome, predstavlja promenu, ukidanje ili uvođenje novog  instrumenta  ekonomske  politike.  Ako  bi,  na  primer,  cilj  ekonomske  politike  bio  povećanje  potrošnje,  jedan  od  načina  da  se  taj  cilj  ostvari  bio  bi  smanjenje  poreza  na  dohodak  građana.  U  tom  slučaju  bili  bi  korišćeni  instrumenti  fiskalne  politike,  a  konkretna  mera  bi  bila  smanjenje  poreza.   Fiskalna politika predstavlja deo ekonomske politike koji je usmeren na korišćenje javnih  prihoda i javnih rashoda u svrhu ostvarenja širih ciljeva ekonomskog sistema zemlje.  Monetarna politika predstavlja onaj deo ekonomske politike koji država vodi preko svoje  centralne  banke.  Centralna  banka  zauzima  najznačajnije  mjesto  u  nacionalnom  finansijskom  sistemu i ona predstavlja takozvanu banku banaka.  Monetarna politika predstavlja onaj deo ekonomske politike koji država vodi preko svoje  centralne  banke.  Centralna  banka  zauzima  najznačajnije  mesto  u  nacionalnom  finansijskom  sistemu i ona predstavlja takozvanu banku banaka. Najvažniji zadaci centralne banke su:  1. emisije novca ‐ centralna banka kontroliše i sprovodi štampanje novca koji predstavlja  zakonsko  sredstvo  plaćanja;  ona  takođe  davanjem  kredita  odnosno  kupovinom  nedospelih potraživanja od banaka stvara primarni novac koji će bankama poslužiti za  odobravanje kredita;  2. sprovođenje  monetarno‐kreditne  politike  ‐  preko  eskontne  politike,  politike  operacija  na  otvorenom  tržištu,  politike  aktiviranja  i  dezaktiviranja  depozita,  politike  obavezne  rezerve; 

- 260 -

3. stvaranje  i  sprovođenje  spoljne  likvidnosti  ‐  podrazumeva  da  centralna  banka  neprekidno  prati  platni  bilans  i  putem  mera  devizne  politike  i  drugih  mera  povećava  izvoz tj. usklađuje uvoz i izvoz, odnosno usklađuje priliv i odliv kapitala;  4. obavljenje  poslova  za  račun  države  ‐  poslovi  u  vezi  sa  zaključivanjem  i  servisiranjem  državnih  zajmova,  naplate  poreskih  i  drugih  prihoda  u  korist  države,  kreditiranje  države za potrebe javne potrošnje.  Pored  ostalih  poslova  koje  obavlja  centralna  banka  predstavlja  i  nosioca  monetarne  politike  kao  dela  ekonomske  politike  zemlje.  Iako  ne  može  biti  potpuno  izolovana  od  nosilaca  političke  vlasti,  neophodno  je  da  centralna  banka  u  što  većoj  meri  bude  nezavisna  u  donošenju  svojih  odluka  kako  bi  bila  usmerena  ka  postizanju  ciljeva  ekonomskog  sistema,  a  ne  političkih  ciljeva. Ciljevi centralne banke odnosno ciljevi monetarne politike su:  1. upravljanje ponudom novca,  2. upravljanje nivoom kamatnih stopa,  3. stabilnost cena i očuvanje kupovne moći domaćeg novca,  4. obezbeđenje privrednog rasta,  5. održanje pune zaposlenosti,  6. očuvanje spoljnoekonomske ravnoteže i ravnoteže deviznog kursa.  Osnovni  zadatak  monetarne  politike  jeste  obezbeđivanje  optimalne  količine  novca  u  opticaju  tako  da  se  privredni  život  neometano  odvija,  ali  i  da  se  istovremeno  inflacija  drži  na  prihvatljivom nivou. Da bi se ovaj, ali i ostali zadaci i ciljevi monetarne politike postigli centralna  banka kao subjekt te politike koristi sledeće instrumente:  1. politika  eskontne  stope  ‐  njome  se  definiše  osnova  za  kretanje  kamatnih  stopa  na  kredite; eskontna stopa je kamatna stopa po kojoj se eskontuju menice (eskont menice  predstavlja prodaju nedospelog potraživanja uz odbitak kamate od dana eskontovanja  do  dana  dospelosti  potraživanja);  pri  opasnosti  od  inflacije  eskontnu  stopu  treba  povećavati, dok se u periodima privredne stagnacije ova stopa smanjuje;  2. politika  obaveznih  rezervi  banaka  ‐  poslovne  banke  su  dužne  da  deo  svojih  novčanih  sredstava  drže  kod  centralne  banke  kao  vrstu  obezbeđenja  kredita  za  investiranje;  kada  centralna  banka  želi  da  smanji  količinu  novca  u  opticaju  ona  podiže  obaveznu  rezervu,  dok  u  periodima  kada  treba  povećati  količinu  novca  smanjuje  obaveznu  rezervu;  3. politika operacija  na  otvorenom tržištu  ‐ predstavlja  kupoprodaju državnih  hartija  od  vrednosti;  ovom  merom  centralna  banka  takođe  utiče  na  obim  novca  u  opticaju,  a  preko novca u opticaju i na obim i dinamiku privredne aktivnosti; prodajom državnih  obveznica  na  otvorenom  tržištu  centralna  banka  smanjuje  količinu  novca  u  opticaju,  dok je otkupom državnih obveznica povećava.  Monetarna  politika  predstavlja  veoma  složenu  oblast  ekonomske  politike  i  može  se  u  zavisnosti od ciljeva koji se žele postići voditi na različite načine. Ipak, grubo posmatrano, postoje  dva osnovna načina za vođenje monetarne politike:  1. vođenje  ekspanzivne  monetarne  politike  ‐  podrazumeva  snižavanje  kamatne  stope  i  povećavanje novca u opticaju,  2. vođenje  restriktivne  monetarne  politike  ‐  podrazumeva  povećavanje  kamatne  stopi  i  smanjenje novca u opticaju. 

- 261 -

4.1.1. OSNOVI MONETARNO – KREDITNE POLITIKE      Sa  aspekta  analize  ove  teme  treba  naglasiti    mišljenje  poznatih  ekonomista  koji  preporučuju "obazrivo baratanje novcem" i držanje novca na "dovoljnom rastojanju od političara".  Rastojanje između političara i novca ogleda se u položaju Centralne banke u odnosu prema uticaju  vlade  na  "baratanje  novcem".  U  svetu  su  prisutna  veoma  različita  rešenja  odnosa  između  centralne banke i vlade, odnosno kreiranja monetarne politike. 307    Pažnju ovog rada posebno privlači monetarna politika i Evropska centralna  banka (ECB),  odnosno Evropski system centralnih banaka (ESCB) u kontekstu mesta i uloge centralnih banaka i  državne regulative monetarne politike u drugim zemljama.    Monetarno – kreditna politika je komponenta ekonomske politike. Njen osnovni zadatak  je da reguliše količinu novca u opticaju, da održava ravnotežu između robnih i novčanih fondova,  da  omogući  nesmetano  odvijanje  robnog  prometa  i  stabilne  ekonomske  tokove.  Pošto  je  monetarno – kreditna politika deo ekonomske politike onda  je sasvim razumljivo da za uspešno  izvršavanje  njenih  zadataka  mora  da  postoji  sinhronizovano  delovanje  svih  ostalih  komponenti  ekonomske politike.308   Monetarna politika podrazumeva ovladavanje i svesno usmeravanje (odnosno kontrola)  svih oblika i tokova novca u reprodukciji (likvidna, nelikvidna, devizna i druga sredstva).   Pod  kreditnom  politikom  podrazumevamo  aktivno  delovanje  bankarskog  sistema  u  regulisanju kreditne mase i njene strukture u privredi. Aktivnim delovanjem na jedan od osnovnih  kanala  stvaranja  i  poništavanja  novčane  mase  i  kreditnog  volumena,  kroz  kreditnu  politiku,  se  najvećim delom svesno i planski reguliše značajan deo mase ukupnog novca u privredi. Zbog toga  se obično jedan i drugi pojam integrišu pod zajedničkim nazivom: monetarno – kreditna politika.  Jer, ne radi se ni samo o čistim ''monetarnim'', ni čisto kreditnim tokovima, mada postoji opšti stav  da je savremeni novac u svojoj osnovi kreditni (depozitni) novac.309 Ciljevi koji se stavljaju pred  monetarno  –  kreditnu  politiku  u  makro  sistemu  obično  se  postavljaju  sledeći  diferencirani  i  međusobno povezani:   Osiguranje  optimalne  novčane  mase  za  nesmatano  odvijanje  tokova  reprodukcije,  uz  uočavanje  dovoljne  interne  i  eksterne  monetarne  stabilnosti  (generalni  zadatak  monetarne  polike),Emisija  kredita  banke  treba  da  je  tako  dozirana  po  strukturi,  da  osigurava  optimalnu  likvidnost (novčanu masu) privrednog sektora (strukturna monetarna politika) u sferi likvidnosti,  Selektivno delovanje na privrednu aktivnost, odnosno određene poslove, kojim se deluje  na podsticanje ili kočenje određene delatnosti u privredi, odnosno strukturi ekonomskog razvoja  (strukturno – razvojna politika), i  Koordinacija na međunarodnom monetarnom planu, danas sve uže povezanih nacionalnih  ekonomija i sve većeg značaja međunarodne ekonomske politike i saradnje.   Kada  govore  o  ciljevima  monetarne  politike,  zvaničnici  Federalnih  rezervi  i  drugih  centralnih banaka gotovo uvek pominju šest osnovnih ciljeva:  307 Špirić N., Vukmirica V., Ekonomska i monetarna integracija Evrope, Ekonomski fakultet Banja Luka, 

2005., str. 285. 

308 Jovanović M., Ribać S., Monetarne i javne finansije, Visoka poslovna škola strukovnih studija, Blace, 2008., 

str. 81 

309 Barać S., Stakić B., Hadžić M., Ivaniš M., Praktikum za bankarstvo, Univerzitet Singidunum, Fakultet za 

finansijski menadžment i osiguranje, Beograd, 2007., str. 58

- 262 -

1. visoka stopa zaposlenosti,  2. privredni rast,  3. stabilnost cena,  4. stabilnost kamatnih stopa,  5. stabilnost finansijskih tržišta, i  6. stabilnost na deviznim tržištima.   Na osnovu Zakona o radu iz 1946. godine i Zakona o punom zaposlenju i uravnoteženom  razvoju iz 1978. godine (često se naziva Humprey – Hawkins zakon), vlada SAD se obavezuje na  promovisanje visoke stope zaposlenosti i stabilnog nivoa cena. Visoka stopa zaposlenosti veoma je  važan cilj iz dva razloga:  1. ukoliko  je  stopa  nezaposlenosti  visoka,  to  podrazumeva  loše  stanje  u  društvu,  siromaštvo,  mnoge  porodice  suočavaju  se  s  finansijskim  problemima,  ljudi  gube  samopouzdanje, a stopa kriminala raste i  2. kada je nezaposlenost visoka, privreda se ne suočava samo sa ljudima koji ne rade, već i  resursima koji nisu u funkciji (zatvorene fabrike i oprema koja nije u upotrebi), a sve to  utiče na smanjenje proizvodnje.   

4.2. EMU i sistem Evropske centralne banke    Monetarna unija je valutno područje nastalo od više nacionalnih valutnih područja koja su  prihvatila jedinstvenu valutu. Svaka, pa i EMU uključuje:  1. jedinstvenu centralnu banku,  2. jedinstvenu valutu i  3. jedinstvenu monetarnu politiku.  Juna  1988.  godine  Evropski  savet  je  ovlastio  tadašnjeg  predsednika  Evropske  komisije  Žaka  Delora  da  analizira  i  predloži  konkretne  korake  u  ostvarivanju  Evropske  unije.  Komisija  sastavljena  od  guvernera  centralnih  banaka  pripremila  je  Delorov  izveštaj  prema  kome  je  ekonomska i monetarna unija (EMU) trebalo da se ostvari u tri faze:  Prva faza je trajala od 1. juna 1990. do 31. decembra 1993. godine. Njen osnovni sadržaj je  bio stvaranje jedinstvenog finansijskog tržišta, pre svega potpuna liberalizacija kretanja kapitala  unutar  Zajednice.  Da  bi  se  moglo  pristupiti  drugoj  i  trećoj  fazi  bilo  je  neophodno  izvršiti  prilagođavanje  Rimskom  sporazumu,  kojim  je  osnovana  Evropska  ekonomska  komisija,  preteča  današnje  EU.  Sporazum  o  EU  postignut  je  u  decembru  1991.godine,  a  potpisan  februara  1992.  godine u Mastrihtu.  Druga faza je trebalo da traje do 1997. godine, a najduže do 1999. godine. Ona je vezana za  ustanovljavanje Evropskog monetarnog instituta (EMI) januara 1994. godine, koji je bio prelazna  institucija.  EMI  je  imao  zadatak  da  jača  saradnju  između  centralnih  banaka  i  koordinaciju  monetarnih  politika,  kao  i  da  obavi  pripreme  za  uspostavljanje  Evropskog  sistema  centralnih  banaka  za  vođenje  jedinstvene  monetarne  politike  i  za  kreiranje  jedinstvene  valute.  Ova  faza  je  predvidela  usklađivanje  ekonomskih  politika  koje  imaju  za  cilj  smanjenje  inflacije  ,  ograničenje  budžetskog deficita, smanjenje javnih dugova i snižavanje kamatnih stopa. 

- 263 -

Treća faza je finalna i predviđala je uvođenje jedinstvene valute i preuzimanje nadležnosti  za monetarnu politiku i intervencije na deviznom tržištu od strane Evropskog sistema centralnih  banaka.  Kriterijumi  konvergencije:  Ugovorom  iz  Mastrihta  je  revidiran  osnovni  Rimski  ugovor  uvođenjem kriterijuma konvergencije, kao uslov ulaska u EMU:  1. stabilnost  cena  –  inflacija  ne  sme  biti  veća  od  1,5  procentnih  poena  iznad  proseka  tri  zemlje članice sa najnižom inflacijom,  2. godišnji budžetski deficit ne sme biti veći od 3% GDP,  3. ukupan javni dug ne sme biti veći od 60% GDP,  4. dugoročna kamatna stopa ne sme biti viša od 2 procenta poena iznad neponderisanog  proseka kamatnih stopa u tri članice sa najnižom kamatnom stopom i  5. zemlja članica mora imati stabilan devizni kurs (u granicama dozvoljenih fluktuacija) i  posebno da nije devalvirala valutu u poslednje dve godine. U maju 1998. godine Savet  ministara  usvojio  odluku  da  se  11  zemalja  članica  kvalifikovalo  za  EMU  (Belgija,  Nemačka, Španija, Francuska, Italija, Irska, Luksemburg, Holandija, Austrija, Portugal i  Finska).  Grčka  se  pridružila  EMU  2001.  godine,  dok  su  Danska  i  Velika  Britanija  zadržale  pravo  da  ne  učestvuju  u  trećoj  fazi.  Švedska  nije  ispunila  uslov  stabilnosti  kursa.  U  decembru  1995.  godine  odlučeno  je  da  jedinstvena  evropska  valuta  bude  EVRO.  Evropska  centralna  banka  je  počela  sa  radom  juna  1998.  godine,  a  Evropska  centralna banka  i nacionalne  centralne banke zemalja  evro – zone formiraju Evropski  sistem  centralnih  banaka.  Evropski  sistem  centralnih  banaka  prema  mastrihtskom  ugovoru  je  stub  monetarne  vlasti  Evropske  unije  koji  utvrđuje  okvire  monetarnih  agregata,  odnosno  formuliše  i  izvršava  monetarnu  politiku  i  primenjuje  instrumente  monetarne  politike,  uključ  ujući  i  politiku  kamatnih  stopa.  Zadatak  je  takođe  upravljanje  deviznim  rezervama  zemalja  članica,  unapređenje  platnog  prometa  i  nadzor nad poslovanjem banaka i drugih finansijskih institucija.  Prema Ugovoru iz Mastrihta i Protokolu o Statutu Evropskog sistema centralnih banaka i  Evropske  centralne  banke,  Evropski  sistem  centralnih  banaka  čine  Evropska  centralna  banka  i  centralne banke država – članica. Osnovni zadaci Evropskog sistema centralnih banaka su:  1. definisanje i realizacija monetarne politike Evropske unije,  2. rukovođenje deviznim poslovima,  3. držanje i upravljanje deviznim rezervama zemalja članica,  4. omogućavanje efikasnog funkcionisanja platnog prometa,  5. sprovođenje nadzora nad kreditnim institucijama i stabilnosti finansijskog sistema.  Danas  postoji  veliki  broj  definicija  centralne  banke.  Prema  definiciji  Međunarodnog  monetarnog  fonda,    centralna  banka  je  nacionalna  finansijska  institucija  koja  sprovodi  kontrolu  nad  ključnim  aspektima  finansijskog  sistema  i  obavlja  aktivnosti  poput:  emitovanja  valute,  upravljanja  deviznim  rezervama,  obavljanja  transakcija  sa  MMF‐om  i  obezbeđivanje  kredita  ostalim depozitarnim korporacijama. U širem smislu, pod pojmom centralne banke MMF tretira i  valutni  odbor, kao  i  vladine agencije  koje su  posebne  institucije, a obavljaju  aktivnosti  centralne  banke  (ovaj  tip  centralne  banke  se  najčešće  sreće  pod  nazivom  platni  ili  monetarni  autoritet).  Ekonomska  i  poslovna  enciklopedija  definiše  centralnu  banku  kao  vodeću  monetarno  kreditnu  ustanovu  koja  ima  dva  osnovna  zadatka:  da  osigura  nesmetano  funkcionisanje  bankarskog  i 

- 264 -

finansijskog sistema i da vodi monetarnu politiku, odnosno da kontroliše količinu novca u opticaju  u  cilju  ostvarenja  niske  stope  inflacije,  bez  izazivanja  visoke  nezaposlenosti.  Enciklopedija  „Wikipedia“ definiše  centralnu banku kao  instituciju odgovornu  za monetarnu politiku  zemlje  ili  grupe zemalja članica, sa osnovnim ciljem očuvanja stabilnosti nacionalne valute i ponude novca.  Iz  velikog  broja  različitih  definicija  mogu  se  izvući  neke  zajedničke  karakteristike  koje  u  osnovi  definišu  centralnu  banku.  Prvo,  to  je  vrhovna  monetarna  institucija.  Drugo,  ona  može  obavljati niz različitih funkcija i ima monopol nad izdavanjem novca. I treće, njen najvažniji cilj je  održavanje cenovne stabilnosti u užem smislu, odnosno finansijske stabilnosti u širem smislu.  Evropska  centralna  banka  je  pravno  lice  i  u  svakoj  državi  članici  ima  najšira  pravna  ovlašćenja koja nacionalno pravo priznaje pravnim licima. Kapital Evropske centralne banke je 5  miliardi evra koji su uplatile članice Evropskog sistema centralnih banaka. Formula za utvrđivanje  učešća  u  osnivačkom  kapitalu  bila  je  zasnovana  na  učešću  GDP  i  stanovništvu  Evropske  unije.  Svaka zemlja članica takođe učestvuje u formiranju deviznih rezervi Evropske centralne banke do  ukupnog  iznosa  od  50  miliardi  evra310.  Način  na  koji  se  definisane  funkcije  organa  upravljanja  Evropske  centralne  banke,  procedura  izbora  i  smenjivanje  njihovih  članova  i  način  donošenja  odluka  su  drugi  konstitutivni  element  visokog  stepena  institucionalne  nezavisnosti  Evropske  centralne  banke.  U  Evropskoj  centralnoj  banci  postoje  dva  organa  odlučivanja.  Ključni  organ  Evropske  centralne  banke  kome  je  Statutom  Evropske  centralne  banke  i  Evropskoj  centralnoj  banci  povereno  formulisanje  jedinstvene  monetarne  politike  predstavlja  Upravni  savet  (Governing Council) Evropske centralne banke. Taj upravljački organ je sastavljen od šest članova  Izvršnog  odbora  (Executive  Board)  Evropske  centralne  banke  i  guvernera  centralnih  banaka  zemalja članica EMU. Upravni savet Evropske centralne banke se sastaje jedanput u petnaest dana  u sedištu Evropske centralne banke – Frankfurt am Main. Propisano je da se u toku godine mora  sastati  bar  10  puta.  Odlučivanje  o  monetarnoj  politici  je  u  potpunosti  centralizovano.  Ukoliko  drugačije  nije  precizirano  Statutom  Evropskog  sistema  centralne  banke  i  Evropske  centralne  banke,  Upravni  savet  Evropske  centralne  banke  donosi  odluke  prostom  većinom,  s  tim  što  je  u  slučaju istog broja glasova za i protiv određene odluke glas glas predsednika Evropske centralne  banke je odlučujući. Glasanje je moguće ukoliko postoji kvorum od dve trećine članova Upravnog  saveta.  U  slučaju  da  ne  postoji  kvorum,  predsednik  ima  pravo  da  sazove  vanredan  sastanak  Upravnog  saveta,  na  kome  se  odluke  mogu  doneti  bez  obzira  na  kvorum  (član  10.  Statuta  Evropskog saveta centralne banke i Evropske centralne banke). Članovima Upravnog saveta nije  dozvoljeno, po Statutu Evropskog saveta centralne banke i Evropske centralne banke, da prihvate  ili traže instrukcije od bilo koga, uključujući političare. Osim toga, političarima nije dozvoljeno da  daju  instrukcije  članovima  Upravnog  saveta  Evropske  centralne  banke.  Regionalne  i  nacionalne  monetarne politike ne egzistiraju i ne mogu egzistirati u zoni evra. Postoji samo jedna, jedinstvena  monetarna  politika  za  evro  zonu  u  celini.  Stoga  Evropska  centralna  banka  treba  da  se  razvije  u  istinsk u evropsku instituciju. Ovo je proces koji će neizbežno zahtevati vreme, ali čini se da je već  postignut izvestan napredak.   Izvršni  odbor  Evropske  centralne  banke  kao  drugi  upravljački  organ  čine  predsednik  i  potpredsednik  Evropske  centralne banke  i  četiri  druga  člana.  Članovi  Izvršnog  odbora  Evropske  centralne banke se biraju na period od osam godina, a nakon isteka mandata ne mogu ponovo biti  310 Barać S., Stakić B., Hadžić M., Ivaniš., Praktikum za poslovno bankarstvo, Univerzitet 

 Singidunum, Fakultet za finansijski menadžment i osiguranje, Beograd, 2007., str. 52 

- 265 -

birani na tu funkciju. Za prve imenovane članove Izvršnog odbora mandatni period je raspoređen  u intervale od četiri do osam godina tako da će mandatni period koji sledi takođe biti raspoređeni.  Ovakvom  izbornom  procedurom  obezbeđuje  se  veće  nezavisnost  ovog  organa  upravljanja  Evropske  centralne  banke  u  odnosu  na  proceduru  po  kojoj  bi  se  izbor  svih  članova  vršio  za  isti  mandatni  period.  Izvršni  odbor  Evropske  centralne  banke  je  odgovoran  za  tekuće  poslovanje  i  implementaciju monetarne politike o kojoj je odlučio Upravni savet Evropske centralne banke. U  cilju  postizanja  maksimalnog  stepena  institucionalne  nezavisnosti  Evropske  centralne  banke  propisano je da je predsednik, potpredsednik Evropske centralne banke i drugi članovi Izvršnog  odbora  moraju  biti  birani  iz  reda  osoba  koje  imaju  (priznatu  poziciju  i  profesionalno  iskustvo  u  monetarnoj  i  bankarskoj  sferi)  prema  zajedničkom  sporazumu  zemalja  članica  na  nivou  predsednika država  ili predsednika  vlada, a po preporuci Evropskog  saveta koji  ima obavezu da  konsultuje  Evropski  parlament  i  Upravni  savet  Evropske  centralne  banke  (član  11  Statuta  Evropskog saveta centralne banke i Evropska centralna banka). U praksi Evropski parlament ima  malo realne moći da odbije predloženog kandidata za Izvršni odbor Evropske centralne banke.  Pored  navedena  dva  ključna  organa  odlučivanja,  u  Evropskoj  centralnoj  banci  postoji  i  Generalni savet Evropske centralne banke (General Council of the ECB) kao savetodavno telo. Čine  ga  predsednik  i  potpredsednik  Evropske  centralne  banke,  kao  i  15  guvernera  nacionalnih  centralnih banaka svih zemalja članica Evropske Unije. Tipičan primer je politika deviznog kursa.  Kod izbora guvernera nacionalnih centralnih banaka propisana je obaveza da se u njihove statute  ugradi  odredba  po  kojoj  dužina  mandatnog  perioda  ne  može  biti  kraća  od  pet  godina.  U  cilju  obezbeđenja  visokog  stepena  institucionalne  nezavisnosti  upravljačkog  organa  Evropske  centralne banke predviđeno je da guverner nacionalne centralne banke može biti smenjen samo u  dva ekstremna slučajeva: prvo, ukojiko ne ispunjava uslove koji se zahtevaju za vršenje njegovih  dužnosti  i,  drugo,  ukoliko  je  osuđen  za  krivično  delo.  Kao  i  kod  ostalih  centralnih  banaka,  odgovornost  Evropske  centralne  banke  se  postiže  kroz  transparentnost  i  otvorenost  u  radu.  O  svim  svojim  aktivnostima  Evropska  centralna  banka  regularno  upoznaje  javnost  publikujući  mesčni bilten.  Da bi se postigla transparentnost, u Evropskoj centralnoj banci se upražnjava praksa da se  svakog meseca posle prvog sastanka Upravnog saveta organizuje konferencija za štampu, na kojoj  istupaju predsednik i potpredsednik Evropske centralne banke. U svom sveobuhvatnom uvodnom  izlaganju  predsednik  Evropske  centralne  banke  objašnjava  suštinu  diskusije  koja  je  vođena  na  sastanku Upravnog saveta i analize i argumente za i protiv date odluke. Navedeni uvodni stav se  odmah publikuje na internet veb sajtu Evropske centralne banke. Nakon toga sledi serija pitanja  velikog  broja  prisutnih  novinara  i  odgovora  na  njih.  Ubrzo  sledi  publikovanje  tih  pitanja  i  odgovora na internetu. 

4.3. NASTANAK EVROPSKE MONETARNE UNIJE    Ideja  o  strvaranju  monetarne  unije  je  veoma  stara.  Još  su  antička  Grčka  i  Stari  Rim,  sa  njihovim osvojenim teritorijama, imali vidove monetarnih unija. U kasnijem vremenskom periodu  postojala  je  monetarna  unija  Engleske  i  Škotske  (1707),  monetarna  unifikacija  Italije  (1861),  zatim Latinska monetarna unija nastala na predlog Belgije, 1865.godine, koja je na početku brojala  pet  članova:  Belgiju,  Francusku,  Italiju,  Švajcarsku  i  Grčku  kao  najmlađu  u  grupaciji  jer  se 

- 266 -

priključila 1868 godine. Cilj ove unije je bio očuvanje bimetalizma i uloge srebra u međunarodnim  plaćanjima. Ona je napuštena 1878. i zlatni standard postaje međunarodni monetarni sistem. Od  značaja je skandinavska monetarna unija (1873‐1924) koju su činile Danska, Norveška i Švedska.  Ovaj i prethodni savez karakterišu unije bez trgovinskih sporazuma, zajedničke centralne banke,  koordinacije ekonomskih politika. Potom se pojavila unija između Belgije i Luksemburga (1923),  kao i monetarna unifikacija zapadne i istočne Nemačke u periodu nakon hladnog rata.  Prvi svetski rat je pokazao slabost svetskog monetarnog sistema i upravo je njegov slom  po  mnogima  i  doveo  do  pojave  ideologija  poput  fašizma  i  nacizma,  koje  su  se  rukovodile  stabilnošću i bržem napretku ka stvaranju velike homogene države. Posle Drugog svetskog rata se  krenulo  u  stvaranje  jednog  novog  monetarnog  sistema  koji  će  sprečiti  finansijske  lomove  širih  razmera  i  uspostaviti  potrebnu  stabilnost  u  svetu.  Videlo  se  da  je  pored  političkog,  neophodno  izvršiti  i  ekonomsko  ujedinjenje  Evrope  kao  preduslov  opštem  oporavku  i  pomirenju.  Početni  pokušaj  je  bio  službeni  plan  SAD‐a  o  obnovi  posleratne  Evrope  i  nazvan  Plan  Evropske  unije,  poznatiji  kao  Maršalov  plan,  kojhi  je  sprovođen  četiri  godine  sa  početkom  u  julu  1947.godine  i  dugo  je  smatran  jednim  od  privih  procesa  integracije.  U  okviru  ovog  plana  postignut  je,  između  ostalog,  dogovor  o  interevropskim  plaćanjima  i  kompenzacijama  koji  nije  dao  rezultata  zbog  nepoverenja između Pariza i Bona. Tada su Evropljani bili nezadovoljni uticajem i moći poslovnih  krugova Vašingtona koji su nastali kao posledica Maršalovog plana. Posle Pariskog ugovora 1951.  godine  osnovana  je  Evropska  zajednica  za  ugalj  i  čelik  (EZUČ).  Nekoliko  godina  kasnije  nakon  Rimskog ugovora (1957), osnovani su Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evroatom, evropska  agencija za mirnodopsko korišćenje atomske energije. Ugovore su potpisivali predstavnici izvorne  zajednice šestorke, u koje spadaju Belgija, Francuska, Holandija, Italija, Luksemburg i Nemačka.   Stvaranje monetarne unije u EEZ je prvi put pokrenuto u Marjolin memoradumu Evropske  komisije  iz  oktobra  1962.  god.  U  to  vreme  je  postojao  sistem  međusobno  postavljenih  kurseva  uspostavljen  u  Breton‐Vudsu311,  i  praktično  nije  bilo  mesta  za  novo  međusobno  fiksiranje  šest  valuta zemalja članica. Zato je inicijativa za monetarnu integraciju obnovljena tek kada je postalo  izvesno da bretonvudski sporazum više ne funkcioniše. To se desilo na samitu u Hagu 1969.god.  na  sastanku  kojim  je  predsedavao  Pjer  Verner,  tadašnji  premijer  Luksemburga.  Na  osnovu  dogovora nastao je Vernerov izveštaj koji je predstavljen Savetu. Po njemu se predviđa stvaranje  monetarne  unije  već  početkom  sedamdesetih  i  predlaže:  da  se  glavne  odluke  donose  na  nivou  Evropske Ekonomske Zajednice (EEZ), potpuna konvertibilnost valuta, fiksni pariteti, jedinstveno  i slobodno kretanje kapitala, stvaranje jedinstvenog monetarnog mehanizma i sistema centralnih  banaka na nivou Zajednice, sa zajedničkom monetarnom i kreditnom politikom. Iako je na početku  Vernerov izveštaj prihvaćen, pa je tako stvoren Evropski fond za monetarnu saradnju, sama ideja je  neslavno prošla, jer su sporazum naknadno odbacile Francuska, Velika Britanija i Italija. Italija je  predlog  odbacila  zbog  svoje  unutrašnje  političke  nestabilnosti  i  povećanog  uticaja  komunista  u  njenom  političkom  životu.  Britanija  je  prisustvovala  dogovorima  ali  je  i  dalje  bila  na  pozicijama  čuvanja  svog  suvereniteta.  Dok  se  Francuska  konstantno  nalazila  između  nepoverenja  prema  Nemačkoj i opozicije u svom parlamentu i domaće javnosti. Uprkos ovom početnom neuspehu, već  1978. godine je usvojena deklaracija o formiranju Evropskog monetarnog sistema. Deklaracija je 

311 Monetarna i finansijska konferencija Ujedinjenih nacija u Bretton Woods‐u, 1944. godine – Petković, T. 

(2007):  Globadna ekonomija i poslovna diplomatija, Viša poslovna škola Čačak, str 204. 

- 267 -

trebalo  da  potvrdi  rešenost  o  što  većoj  ekonomskoj  saradnji  između  evropskih  država  i  zajedničkoj valuti.   Evropska  zajednica  se  vremenom  menjala  i  jačala:  pa  je  od  prevashodnih  šest  članova  postala  zajednica  sa  petnaest  zemalja  –  članica.  Dolazak  Žaka  Delora  na  mesto  predsednika  Evropske komisije bio je presudni trenutak jer je on ubrzao stvaranje Monetarne unije. Po nalogu  Saveta on je formirao komisiju koja je trebalo da prouči sve probleme na koje se eventualno može  naići. Mišljenje komisije je usvojeno tek 1989. godine i prihvaćeno je stvaranje Unije sa početkom  od 1. jula 1990. Izvesno je da je stvaranje Evropske monetarne unije bio do tada najkomplikovaniji  korak  u  evropskim  integracijama,  jer  predstavlja  niz  privrednih  svojstava  čitavih  zemalja  određenog  kvaliteta  i  odgovarajuće  odluke.  Monetarna  unija  je  uvedena  u  tri  stepena  kao  što  je  predviđao Delorov izveštaj ali su vremenom unete mnoge izmene.  Te tri faze, tri stepena izvedena  su u vremenskim periodima:  Prva  faza  (01.  jul  1990312  –  31.  decembar  1993.  )  je  obuhvatala  nastanak  jedinstvenog  tržišta i uključivanje svih članica u jedinstveni monetarni sistem, smanjenje rizika u ekonomskim  politikama zemalja  članica i uklanjanje prepreka  za finansijske tokove kako bi  se osigurala bolja  interakcija  kapitalnih  tržišta.  Oslobađanje  kapitalnih  tokova  trebalo  je  da  se  sprovede  još  pre  početka ove prve faze a za one koji su kasnili ova faza je bila poslednji trenutak da to učine. Posle  uspešno izvedene prve faze, krenulo se sa drugom 1. januara 1994. godine povećanjem saradnje u  monetarnoj  politici.  Nastao  je  Evropski  monetarni  institut,  koji  će  biti  prethodnica  Evropske  centralne banke sa sedištem u Frankfurtu (posle teških rasprava između Nemačke i V. Britanije).  Dogovoren  je  sistem  kolektivnog  odlučivanja  u  oblasti  monetarne  politike  i  prihvaćen  je  naziv  zajedničke evropske valute – evro. Tada su i određeni kriterijumi koje neka država treba da ima  da bi pristupila Monetarnoj uniji, takozvani kriterijumi konvergencije:   1. ukupni nacionalni dug mora biti manji od 60 % bruto društvenog  proizvoda (ili da se  značajno smanji i približi referentnoj vrednosti);  2. solidno stanje javnih finansija, što podrazumeva da budžetski deficit ne sme biti veći od  3% društvenog proizvoda (ili da pada kontinuirano ka ovoj vrednosti);  3. visok  nivo  stabilnosti  cena  –  što  upućuje  da  stopa  inflacije  ne  sme  biti  za  više  od  1,5  procentnih poena veća od proseka inflacije u tri zemlje EU sa najnižom inflacijom;  4. praćenje  normalnih  marži  fluktuacije  (bez  pojave  devalvacije  u  mehanizmu  deviznog  kursa EU u najmanje dve poslednje godine) i  5. dugotrajni  proces  usaglašavanja  ekonomskih  politika,  što  treba  da  se  odrazi  u  dugoročnim nivoima kamatnih stopa (dugoročna nominalna kamatna stopa na državne  papire ne sme biti za više od 2 procentna poena veća od prosečne kamatne stope u tri  zemlje sa najnižom kamatnom stopom u EU).  Na samom početku neke države – članice nisu ispunjavale ove kriterijume. Italija, Belgija i  Grčka su imale veoma veliki javni dug, a Velika Britanija je ispunjavala sve uslove ali nije želela da  se odrekne ekonomskog suvereniteta. Krajem druge i početkom završne, treće faze određen je 1.  januar  1999.  godine  obeležen  fiksiranjem  kurseva  nacionalnih  valuta  i  usvajanjem  zajedničke  evropske monete. Pre prelaska dogovoreno je da se odrede kursevi 11 valuta država Evrope. To je  urađeno  u  ponoć  31.  12.  1998.  godine  tako  što  su  centralne  banke  odredile  odnos  svojih  312 Mnogi autori se ne slažu sa ovim datumom i navode da datum početka nije sa namerom naveden ni u 

jednom ugovoru. 

- 268 -

nacionalnih  valuta  prema  američkom  dolaru.  Kursevi  evropske  valute  su  na  taj  način  zauvek  fiksirani.  Iako  je  1992.  godine  bilo  predviđeno  da  "EKI"  (ECU  –  Evropean  Currency  Unit)  bude  buduća  jedinstvena  valuta,  u  decembru  1995.  god.  doneta  je  odluka  da  se  jedinstvena  valuta  nazove  "evro"  (evro),  i  usvojen  je  kazonar  za  njeno  uvođenje.  Centralno  mesto  u  okviru  EMS‐a  zauzimao  je  EVRO  koji  služi  za  utvrđivanje  međusobnih  deviznih  kurseva  i  granica  u  kojima  devizni kursevi mogu fluktuirati. Članice EMS‐a su sve zemlje EU i one su kod Evropskog fonda  za  monetarnu saradnju deponovale 20% svojih rezervi u zlatu i devizama, a zauzvrat dobile evre, sve  do  sredine  2002.  godine  kada  je  dogovoreno  da  se  izvrši  potpuna  zamena  nacionalnih  valuta  evrom. Do danas je ukupno zamenjeno oko 13 milijardi novčanica i 36 milijardi kovanog novca313,  što je najveća zamena novca u ljudskoj istoriji.   Pod monetarnom unijom podrazumevamo privredni prostor sačinjen od više nacionalnih  privreda koje su prihvatile jedinstveno merilo cene. Dakle, monetarna unija je valutno područje u  okviru  ekonomskog  prostora  s  jedinstvenim  tržištem  –  s  jedinstvenim  uslovima  privređivanja,  zaštitom  i  makroekonomskim  ciljevima  u  kome  važi  jedna  valuta.  Teorijski,  ovo  je  moglo  biti  ostvareno  na  dva  načina:  proširivanjem  jedne  nacionalne  valute  na  ceo  integrisani  privredni  prostor  (fiksnim  paritetima  nacionalnih  valuta),  ili  uvođenjem  nove  zajedničke  valute.  EU  se  odlučila za ovo drugo rešenje. Ono što treba istaći jeste da, sa pojavom evra, zemlje članice EMU  prelaze  sa  kontrolisano  fluktuirajućeg na fiksno  određeni kurs  između  evra i nacionalnih  valuta.  Što  se  tiče  odnosa  evro‐valute  država  nečlanica,  oni  ostaju  fluktuirajući  i  zavisni  od  kretanja  ponude i tražnje na tržištu novca.  Stvaranjem Evropske monetarne unije  nametnula se potreba za jednim novim sistemom  evropskih  centralnih  banaka.  Prvo  je  postojao  Evropski  monetarni  institut  koji  je  zamenjen  u  Evropsku centralnu banku. Osnovni zadatak ECB je sprovođenje jedinstvene monetarne politike,  čime se de facto prenosi suverenitet nacionalnih centralnih banaka u domenu vođenja monetarne  politike  na  ECB.  Cilj  kome  teži  jeste  stabilnost  cena,  što  je  neminovnost  ukoliko  se  želi  stabilna  valuta.  Kako  bi  iskontrolisala  količinu  novca  u  opticaju  ECB  koristi  sledeće  instrumente:  minimalne  rezerve,  operacije  na  otvorenom  tržištu,  kvantitativne  kontrole  i  kamatnu  stopu.  Suočena  sa  različitim  nacionalnim  privredama,  naročito  privredama  novih  članica  Evropska  centralna banka danas vodi labaviju monetarnu politiku. Njena uloga u trenutnim okolnostima je  veoma  teška,  jer  je  nemoguće  voditi  jedinstvenu  politiku  koja  će  biti  u  interesu  svih  država  –  članica.  Neke  države  –  članice  imaju  različite  stope  rasta  društvenog  proizvoda,  različiti  stepen  inflacije i nivo nezaposlenosti. Postavlja se pitanje kako u nekim državama sprečavati recesiju, a u  drugim inflaciju. Zato banka vodi veoma restriktivnu politiku pre svega u cilju stabilnosti i jačanja  evropske valute i ona je sigurno jedna od najnezavisnijih banaka na svetu.     4.3.1. Hronologija nastanka EMU    Hronološki proces nastanka EMU može se predstaviti:  Bretton  Woods  sporazum  je  potpisan  1944.  u  Mount  Washington  hotelu  u  Bretton  Woodsu 1944. godina ‐ sporazum u Bretton Woodsu uvodi sistem međusobnih kurseva tj. uvodi  sistem čvrstih deviznih kurseva,  313 www.europa.int/comm/eurostat 

- 269 -

1946.  godina  ‐  britanski  premijer  Winston  Churchil  u  Cirihu  poziva  na  stvaranje  Ujedinjenih Država Evrope,  1949. godina ‐ osnovan Savet Evrope,  1950.  godina  ‐  Schumanova  deklaracija.  Francuski  ministar  spoljnih  poslova  Robert  Schuman  9.  maja  predložio  udruživanje  industrije  uglja  i  čelika  Francuske  i  SR  Njemačke,  otvoreno  za  sve  demokratske  države  Evrope,  kojim  će  rukovoditi  evropska  institucija.  Plan  odobrila Skupština Savjeta Evrope,  1952.  godina  ‐  Evropska  zajednica  u  oblasti  uglja  i  čelika  (ECSC).  Prvi  veliki  korak  u  pravcu transevropske saradnje i stvaranja zajedinčkih institucionalnih okvira,  1958.  godina  ‐  Evropska  ekonomska  zajednica  (EEC)  postavlja  temelje  ogromnog  "zajedničkog tržišta" robe i usluga; mnogi od prijedloga su ostali nerealizovani,  1959. godina ‐ Austrija, Danska, Norveška, Portugal, Švedska, Švajcarska i Velika Britanija  utemeljile sporazum o spoljnoj trgovini (EFTA),  1967. godina ‐ Sporazum o integraciji objedinjuje EEC, ECSC i EUROATOM u jedinstvenu  međunarodnu organizaciju poznatu kao Evropska zajednica (EZ), što je značajan korak u pravcu  konsolidacije,  1969. godina ‐ na samitu u Hagu šest država članica Evropske ekonomske zajednice (EEZ)  postavljaju sebi za cilj stvaranje evropske i monetarne unije (Barov plan),  1970.  godina  ‐  Vernerov  izvještaj  predstavlja  zvaničan  prijedlog  Evropske  zajednice  o  stvaranju  Ekonomske  i  Monetarne  unije  (EMU),  predlaže  se  usklađivanje  nacionalnih  ekonomija  kako  bi  se  stekli  uslovi  za  jedinstvenu  valutu  u  okviru  (EEZ).  Nestabilnost  evropskih  valuta  ozbiljno ugrožava ovaj projekat,  1973. godina ‐ Danska, Irska i Velika Britanija pristupaju EC‐u,  1974.  godina  ‐  uvodi  se  ECU  ‐  zajednička  evropska  valutna  jedinica.  Sastavljena  je  kao  obračunska  korpa  evropskih  valuta,  čiji  su  se  međusobni  odnosi  više  puta  mijenjali.  Prema  kursevima  31.12.1998.  utvrđeni  su  odnosi  participirajućih  valuta  prema  euru,  koji  je  zamijenio  ECU u odnosi 1:1,  1979. godina ‐Evropski monetarni sistem(EMS). Uključeno je osam članica EC‐a (sve osim  Velike  Britanije).  EMS  zatvara  međusobne  devizne  kurseve  zemalja  članica  u  okvire  uskih  unaprijed  definisanih  trgovinskih  zona,  što  se  smatra  ranim  oblikom  monetarne  unije;  uspostavljena kontrola protoka evropskih valuta,  1981. godina ‐ Grčka se priključuje EC‐u,  1986.  godina  ‐  u  EC  se  uključuju  Španija  i  Portugal,  tako  da  broj  članica  raste  na  12,  jedinstvenim  aktom  u  Rimskom  ugovoru  zacrtan  je  cilj  postepenog  stvaranja  Ekonomske  i  monetarne unije,1989. godina ‐ Delorsov izvještaj. Predsjednik  Evropske komisije Jacques Delors  predložio  Bijelu  knjigu  konkretnih  mjera  za  uspostavljanje  jedinstvenog  evropskog  tržišta,  na  temelju koje je utvrđeno stvaranje Evropske privredne i monetarne unije (EMU) u tri faze,  1.  7.  1990.  počela  I  faza  stvaranja  EMU:  konačno  eliminisanje  barijera  u  odnosu  na  kretanje roba, usluga, radne snage i kapitala i usklađivanje privredne, novčane i fiskalne politike u  EU;  7.2.1992.  ‐  EU  predstavlja  sporazum  o  najširoj  saradnji;  Ugovorom  iz  Mastrihta  postavljeni  kriterijumi  usklađivanja  ekonomija  zemalja  koje  učestvuju  u  ovom  projektu,  što 

- 270 -

predstavlja  etapu  koja prethodi  uvođenju  jedinstvene  valute; Evropska zajednica  (EC) i projekat  EMU postaju dio Evropske unije;  1.1.1993. ‐ početak djelovanja jedinstvenog tržišta;  1.11.1993. ‐ Mastrihtski ugovor stupa na snagu i time EC prerasta u EU;  1.1. 1994. ‐ II faza EMU: Osnovan Evropski monetarni institut, preteča Evropske centralne  banke..  Povećava  se  nezavisnost  nacionalnih  centralnih  banaka,  zabranjuje  se  finansiranje  proračunskog deficita iz monetarnih izvora;  1995. ‐ Austrija, Finska i Švedska se priključuju EU;  15./16.12.1995.  ‐  na  zasjedanju  Evropskog  veća  (šefovi  država  i  vlada  članica  EU)  u  Madridu odabrano ime buduće zajedničke valute – euro;  2./3.5.1998. ‐ Evropski savjet utvrdio koje zemlje ispunjavaju kriterijume za ulazak u EMU  i uvođenje eura i zatvara listu zemalja učesnica;  1.6.1998.  ‐  počinje  sa  radom  Evropska  centralna  banka  (ECB),  koja  zajedno  sa  nacionalnim  centralnim  bankama  zemalja  EU  čini  Evropski  sistem  centralnih  banaka  čiji  je  osnovni cilj djelovanja stabilnost cijena i koja je zadužena za evropsku monetarnu politiku;  31.12.1998.  ‐  neopozivo  fiksiranje  kurseva  nacinalnih  valuta  članica  EMU  prema  euru;  euro postaje jedinstvena valuta i sve transakcije na tržištima kapitala se obavljaju u euru;  1.1.1999.  ‐  počinje  III  faza  EMU:  uvodi  se  euro  kao  bezgotovinski  novac  u  11  zemalja:  Austriji, Belgiji, Finskoj, Francuskoj, Irskoj, Italiji, Luksemburgu, Holandiji,  Njemačkoj, Portugalu,  Španiji (Grčka pristupa 2001);  1.1.2002.  ‐  u  opticaj  ulaze  novčanice  i  kovanice  eura  –  ostvaruje  se  konačno  uvođenje  jedinstvene  evropske  valute  12  zemalja  članica  evropske  valutne  unije.  Oko  300  miliona  Evropljana ima zajednički novac.   

4.4. Monetarna politika    Konkretno  monetarno  usmeravanje  privrednih  tokova  posredstvom  odgovarajućih  instrumenata  monetarnog  sektora  je  definicija  monetarne  politike.  Snabdevanje  ukupnog  reprodukcionog  sistema  novcem  u  meri  potrebnoj  za  nesmetano  obavljanje  plaćanja  njen  je  ključni  zadatak.  Tako  se  odvijaju  realni  tokovi  reprodukcije  i  obezbeđuje  neometano  kružno  kretanje  dohotka314.  Preko  monetarne  politke  privreda  se  usmerava  ka  krajnjim  ciljevima:  podržavanju  porasta  materijalne  proizvodnje  i  zaposlenosti,  poboljšavanju  platnog  bilansa,  stabilizaciji  cena  i  uravnotežavanju  robno  novčanih  odnosa.  Privredni  tokovi  i  procesi  se  prema  postavljenim  ciljevim  usmeravaju  posredstvom  instrumenata  monetarne  politke  koji  uglavnom  deluju  kvantitativno  u  smislu  stvaranja  opštih  uslova.  U  tu  grupu  ubrajamo  diskontnu  politiku,  operacije  na  otvorenom  tržištu  i  politiku  obaveznih  rezervi.  Svako  sprovođenje  monetarne  politike  ide  preko  centralne  banke  pa  iz  te  činjenice  sledi  definicija  da  je:“monetarna  politika  korišćenje,  od  strane  centralne  banke,  kvantitativnih  monetarnih  instrumenata  koji  su  joj  na  raspolaganju“315. 

314 Ristić, Ž. i dr. (2006): Finansijski menadžment, Viša poslovna škola Čačak, str 26,  315 Horwich, G.V. (1969): A framework for monetary policy,  San Francisco,. str 124 

- 271 -

Kontrola stope inflacije doprinosi stvaranju uslova neophodnih za trajan ekonomski rast.  Pošto je monetarna politika jedna od najosetljivijih ekonomskih politika, ugovori na kojima počiva  funkcionisanje  EU  posebno  obrađuju  ova  pitanja.  Možemo  reći  da  se  skoro  čitav  Ugovor  iz  Mastrihta odnosi na EMU, zato što je integracija monetarnih politka u EU neophodna ne samo za  stabilnost  deviznih  kurseva  i  cena,  platnih  bilansa  i  investicionih  odluka,  već  i  za  zaštitu  od  ostvarenog nivoa integracije, kao i za motivaciju za daljom integracijom u budućnosti.   Države  u  menetarnom  sistemu  povezuju  svoje  valute  koje  funkcionišu  kao  jedinstvena  jedinica u odnosu na valute trećih država. Kao takav, monetarni sistem koji postoji između država  treba razlikovati od monetarne unije. Jer, monetana unija među državama predstavlja ambiciozan  poduhvat i postoji ako se koristi ili jedinstveni novac ili noopozivo utvrđivanje deviznih kurseva  zemalja  koje  učestvuju  u  EMU  zajedno  sa  slobodnom  mobilnošću  dobara  i  faktora.  Na  ovaj  se  način  sprečava  bilo  koja  promena  deviznih  kurseva  kao  posrednih  metoda  necarinske  zaštite  ili  kao  subvencije  za  izvoz.  Ovo  takođe  znači,  da  države  članice  treba  da  pribegavaju  tržištima  kapitala kako bi našle sredstva za pokrivanje svog budžetskog deficita.   Monetarna  politika  je  od  centralnog  značaja  za  ukupnu  ekonomsku  strategiju.  Za  postojanje jedne ekonomske i monetarne unije potrebni su sledeći elementi:   1. centralizacija monetarne politke,  2. konvertibilnost valuta zemalja koje učestvuju u uniji,   3. jedinstveni nastup na međunarodnim finansijskim tržištima,   4. identične stope inflacije,  5. harmonizacija fiskalnih sistema,  6. zamena platnih debalansa sa regionalnim debalansima,  7. jedinstvena  centralna  banka  ili  sistem  centralnih  banaka  koje  kontrolišu  sprovođenje  politika stabilizacije,  8. slični  nivoi  ekonomskog  razvoja  ili  bogat  fond  za  prenose  stvarnih  resursa  u  manje  razvijene regione i  9. neprekidno  dogovaranje  o  ekonomskim  politikama  i  njihovo  usklađivanje  među  zemljama učesnicama, kao i korekcije plata na nivou unije.   Monetarna  unija  koja  nameće  minimum  troškova  na  zemlje  učesnice  može  se  nazvati  optimalnim valutnim područjem i kao takvo se može dvojako definisati:  a)  Kao  region  u  kome  nijedan  deo  ne  insistira  na  sopstvenom  novcu  i  sopstvenoj  monetarnoj politici316 ili kao  b)  Kao  oblast  u  kojoj  neto  koristi  integracije  (napr.  porast  blagostanja  u  obliku  veće  stabilnosti  cena  i  manjih  poremećaja  koji  dolaze  iz  inostranstva),  premašuju  troškove  (ograničenje na individualne upotrebe monetarnih i fiskalnih politika)317.  Iz  ovoga  proizilazi  da  je  optimalna  valutna  oblast  –  region  u  kome  je  svrsishodno  uvesti  jedinstvenu  valutu.  Postavlja  se  pitanje:  da  li  će  zemlje  biti  na  dobitku  ako  formiraju  valutnu  (monetarnu) uniju? Zemlje koje će biti na dobitku pripadaju optimalnoj valutnoj oblasti i ukoliko  troškovi prevazilaze  koristi, onda  zemlje nisu u  optimalnoj  valutnoj  oblasti i  ne  treba  da  budu u   valutnoj uniji. 

316 Machlup, P. (1979): A history of thought on economic integration, London, Macmillan, str 71  317 Maloney, M. (1999): Currency union, Economic Journal, str 572

- 272 -

U grupu mehanizama koji pomažu monetarnoj politici da rešava probleme u valutnoj uniji  spadaju:   • fleksibilnost  nadnica  ­  ponude  se  menjaju  pa  pad  nadnica  u  jednoj  zemlji  povećava  ponudu dok rast nadnica u drugoj zemlji smanjuje ponudu čime se privrede vraćaju u  ravnotežu;  • mobilnost  radne  snage  ­  nezaposleni  stanovnici  jedne  zemlje  se  sele  u  drugu  čime  nezaposlenost  iščezava  u  prvoj  a  opada  inflatorni  pritisak  u  drugoj  zemlji.  Ukoliko  fleksibilnost  i/ili  mobilnost  nisu  ispunjeni,  uravnoteženje  će  se  desiti  tek  kasnije  i  uz  veće  troškove  za  obe  zemlje,  kada  inflacija  učini  robu  druge  zemlje  nekonkurentnom.  Da zemlje nisu u uniji koristile bi politiku deviznog kursa (devalvacija u prvoj zemlji a  revalvacija u drugoj). Članstvo u uniji podrazumeva žrtvovanje politike kursa;  • diversifikacija  robne  ponude  ­  asimetrični  šokovi  su  posledica  promena  u  tražnji  (npr. stanovnici jedne zemlje menjaju svoje navike pa više piju vino nego do tada pivo);  da  bi  se  to  predupredilo  potrebno  je  da  zemlje  imaju  razuđene  ponude  i,  pri  tome,  slične privredne strukture;  • transfer dohotka između država ­ transfer dohotka iz jedne zemlje u drugu rešio bi  probleme  u  obe  zemlje  (pad/rast  tražnje)  što  se  može  ostvariti  uz  pomoć  sistema  javnog osiguranja (centralizovan budžet na nivou unije, tj. prikupljanje poreza na nivou  unije i njihov transfer po zemljama) ili preko finansijskog tržišta (ako su tržišta akcija i  obveznica integrisana, onda akcije drže obe države  pad cena akcija jedne zemlje trpi i  druga zemlja i obrnuto čime se amortizuje asimetrični šok;  • odnos  država  prema  inflaciji  –  nezaposlenosti  ukazuje  da  je  poželjno  da  zemlje  imaju  slične  stope  inflacije  i  da  imaju  koordinisane  ekonomske  politike,  homogene  preferencije i bliske stavove oko načina rešavanja problema;  • otvorenost  privreda  ­  što  je  otvorenost  zemlje  (merena  odnosom  tradables/nontradables)  veća,  promena  deviznog  kursa  ima  manji  uticaj;  kada  zemlja  mnogo  uvozi  i  izvozi  cene  na  domaćem tržištu  se  moraju prilagođavati,  bez  obzira  na  promenu kursa;  • institucije  tržišta  rada  ­  ako  su  sindikati  u  jednoj  zemlji  centralizovani,  u  drugoj  decentralizovani,  onda  to  vodi  različitom  razvoju  nadnica  i  cena.  Centralizovani  sindikati znaju da više nadnice izazivaju višu inflaciju, pa gubitak usled šokova ne može  biti kompenzovan rastom nominalnih plata (jer raste i inflacija); kod decentralizovanih  je  suprotno  i  postoji  utrkivanje  u  povećanju  nadnica.  Ipak,  kod  ekstremno  decentralizovanih  (npr.  na  nivou  preduzeća)  nema  utrkivanja  jer  radnici  znaju  da  će  izgubiti  posao  ako  preteraju  sa  zahtevima  za  porastom  nadnica.  Sledi  da  države  sa  ekstremnom  centralizacijom  ili  ekstremnom  decentralizacijom  bolje  prolaze  sa  inflacijom i nezaposlenošću;  • stope privrednog rasta ­ brži rast jedne zemlje može doneti rastući spoljnotrgovinski  deficit  (usled  dinamičnog  rasta  uvozne  tražnje).  U  odsustvu  politike  deviznog  kursa,  ona mora deflatornom politikom snižavati domaće cene, što je nepopularna mera pa je  dobro da zemlje imaju približno jednaki rast; i  

- 273 -

•

različiti fiskalni sistemi ­ finansiranje budžetskog deficita u zemljama sa nerazvijenim  poreskim  sistemom  često  putem  inflacije  (senjoraža),  a  ne  povećanjem  poreza318.  Države,  naime,  monetarnom  ekspanzijom  rešavaju  svoje  obaveze.  Ako  takve  zemlje  pristupaju  valutnoj  uniji  imaće  nižu  inflaciju,  što  znači  da,  u  odsustvu  autonomne  monetarne politike, moraju da se preusmere na povećanje poreza ili da puste da deficit  i dalje raste.  U državama Evropske monetarne unije proces preoblikovanja monetarnih politika tekao  je  uporedo  sa  predstavljanjem  evra,  kada  su  se  države  odrekle  svojih  monetarnih  politika  u   zamenu za jedinstvenu monetarnu politiku. Centralizacija monetarne politke u EMU je značila, da  su državne  politke postale slične regionalnim politikama umesto nacionalnim.  U tom procesu su  države morale ispuniti kriterijume konvencije iz Mastrihta, da nauče funkcionisanje u monetarnoj  uniji  i  da  se  prilagode  simetričnom  i  asimetričnom  šoku,  bez  monetarne  politike  u  politici  deviznog kursa.319 

4.5. Konvertibilnost valuta    Konvertibilnost valuta znači da valuta jedne države može biti zamenjena za valutu druge  države.  Relativna  vrednost  tih  valuta  u  određenom  trenutku  nije  toliko  važna  koliko  promene  u  dužem  vremenskom  periodu320.  Zajednička  valuta  može  biti  spoljni  simbol,  ali  ne  i  neophodan  uslov za uspešnu EMU. Kretanje kapitala i neopozivo utvrđeni devizni kursevi valuta u EMU mogu  stvoriti zajedničku valutu de facto u svemu, osim možda u nazivu, dok će zajednička vluta osnovati  nonetarnu  uniju  de  jure.  Zajednička  valuta  je  ipak  neophodna  jer  čini  neopozivo  utrvđivanje  deviznih kurseva valuta zemalja učesnica potpuno kredibilnim.   Monetarna  integracija  je  bila  značajan  test  stvarne  spremnosti  članica  EU  za  dalju  integraciju.  Treći  stepen  nastanka  iste  podrazumevao  je,  između  ostalog,  uvođenje  zajedničke  valute  (evro)  što  je  učinjeno  1.januara  1999.  godine,  u  odnosu  1:1  prema  eki‐ju  (ECU)  čime  je   uspostavljen fiksni odnos evra  prema početnih 11 (kasnije 12) valuta321.  Za transakciju, recimo konverziju nemačke marke (DEM) u francuski franak (FRF) koja se  odvija  posredstvom  evra,  banke  nisu  zaračunavale  nikakvu  proviziju,  čime  nestaje  kategorija  dobitak/gubitak  na  valutnim  razlikama.  Dakle,  valutni  rizik  nestaje  u  okviru  EMU,  ali  ne  treba  zanemariti rizike koji se javljaju na međunarodnom tržištu novca. Rizici oscilacija evra u odnosu  na  dolar,  jen i funtu su  još  uvek  prisutni.322  Za  oficijelni  način  izražavanja odnosa  između  valuta  izabrano je direktno notiranje što znači da se evro izražava u  jedinicama nacionalne valute, a ne  obrnuto (npr. 1 EVR = 1.95 DEM, a ne   1 DEM = 0.51 EVR).   Monetarna integracija je okončana u oktobru 2002. godine izbacivanjem gore navedenih  valuta  zemalja  –  članica  iz  opticaja  u  korist  evra.  Monetarna  integracija  je  uvođena  postepeno  i  etapno.  Prvi  korak  je  bio  definisanje  vrednosti  evra  1.1.1999.godine    i  međusobno  zamrzavanje  318 Jovanović, M. (2006): Evropska ekonomska integracija, Ekonomski fakultet, Beograd, str 81‐82.  319 Lavrač, I.(2003): Razvoj EMU, Gospodarstvo, Zagreb, strana br 3  320 Glas javnosti, Ponedeljak, 4 mart, 2002: Dinar konvertibilan?      

321 Kursevi nacionalnih valuta u trenutku zamene za evro mogu se videti na sajtu evrostat‐a.  322 Evropska monetarna unija i evro (str. 99‐114) MP 1‐2, 

- 274 -

kurseva  valuta  zemalja    koje  su  prihvatile  evro.  Evro  nje  uveden  samo  na  papiru  1999.  godine  mada nije odmah ušao u opticaj. U početku su u evru bili izraženi svi prihodi  i rashodi EU, a mogla  su biti izržena i plaćanja  među zemljama (tj. njihovim centralnim i komercijalnim bankama), kao i  plaćanja  u  trgovini  na  veliko.  Za  manje  od  dve  nedelje  nakon  lansiranja  evra  veoma  malo  nacionalnih valuta je ostalo u cirkulaciji da bi u toku samo 6  meseci potpuno zamenio nacionlne  valute tih 11 zemalja, koje koje su potpuno povučene iz opticaja do kraja juna 2002. Počev od 1.  januara  2002.  godine,  15  milijardi  novčanica  vrednosti  633  milijardi  evra  i  52  milijarde  kovanica323 vrednosti 15 milijardi evra su pušteni u promet u okviru evro‐zone. Kako bi simbolički  bila  prikazana  Unija  i  raznolikost  Evrope,  sitan  novac324  ima  jednu  zajedničku  stranu  za  svih  12  zemalja evro‐zone (koju simbolizuje 12 zastava) i jednu nacionalnu stranu.   Uvođenje jedinstvene valute u EU od početka ima blagotvorno dejstvo na njenu privredu.  Sniženi  su  transakcioni  troškovi,  pogotovo  u  trgovanju  novcem.  Iščezao  je  rizik  od  fluktuacije  deviznog  kursa,  hedžing  i  odgovarajući  troškovi.  Samo  mehaničko  snižavanje  koeficenta  zavisnosti od spoljne trgovine – time što trgovina između članica EU postaje unutrašnja trgovina –  znači  bitno  uvećanje  dela  domaćeg  proizvoda,  koji  je  zaštićen  od  kolebanja  deviznih  kurseva.  Ozdravljenje  javnih  finansija  snižava  kamatne  stope  i  teret  otplate  duga.  Privrednicima  će  za  investicije ostati veći deo ukupne  štednje, jer  će država kao  zajmoprimac biti manje prisutna na  finansijskom tržištu. Stabilna valuta deluje u smeru snižavanja kamatnih stopa, što pogoduje rastu  investicija i zaposlenosti. Cene dobara i usluga u celoj EU postaju lako uporedive, čime se podstiče  konkurencija koja je u interesu i proizvođača i potrošača. Finansijsko tržište postaje šire i dublje,  jer snižavanjem troškova poslovanja nastaju novi poslovi. EU postaje sposobnija da odgovara na  spoljne  izazove  i  da  se  brani  od  spoljnih  šokova..325  Olakšavajući  razmenu  i  investicije,  države  evro‐zone nastoje i da povećaju broj radnih mesta.  Uvođenje  jedinstvene  valute  na  zajedničkom  tržištu  nije  bilo  obavezno,  ali  kad  je  već  učinjeno,  zahteva  puno  odgovornosti,  bez  obzira  na  to  što  ulazak  zemlje  u  EMU  predstavlja  svojevrsnu  garanciju  da  će  ta  zemlja  ostati  u  EU,  jer  je  trošak  izlaska  iz  unije  uz  postojanje  zajedničke valute mnogo veći. 

4.6. Stopa inflacije    Inflacija  je  prekomerno  povećanje  novčane  mase  u  opticaju,  što  dovodi  do  smanjenja  vrednosti novca i opšteg rasta cena326. Dakle, suprotno deflaciji, inflacija je neravnoteža u robno‐ novčanim  odnosima  izazvana  povećanjem  novčane  mase  u  opticaju  i  mase  odobrenih  kredita  u  poređenju s veličinom raspoloživog robnog fonda izraženog ukupnim cenama.327   

323 Prokopijević, M. (2007):Evropska monetarna unija, Građevinska knjiga, Beograd,str 112  324 Interesantno je da sitan novac štampaju države, a ne ECB. 

325 Babić, B (1997): “Evropska Monetarna Unija, Evro i Jugoslavija”,Međunarodni problemi, br.  4 str. 395‐ 405  326 Ristić,  Ž. (2007): Monetarne i javne finansije,Viša poslovna škola Čačak, str 94  327 http://sr.wikipedia.org/ 

- 275 -

Tabela 1. Granične vrednosti evrozone za inflaciju i dugoročne kamatne stope (%)    999 

000 

001 

002 

003 

004 

005 

006 

,0 

,7

,1

,0

,7

,2

,5 

,9 

,7 

,3

,9

,9

,1

,1

,3 

,8 

Inflacija  Kamatne stope  Izvor: Prokopijević, M (2007): Evropska monetarna unija, Beograd str 116    Iz  tabele  vidimo  da  je  raspon  između  petnaest  članica  EU  s  najvišom  i  najnižom  stopom  inflacije u 1999.godini bio 2,2 pp, za 2000 – 4,5 pp i tako dalje. To su praktično rasponi u zeni evra,  jer  tri  nečlanice  evrozone  iz  EU15  imaju  niže  stope  od  članica  evrozone.  Ova  velika  kolebanja  stope  inflacije  vode  pitanju  da  li  je  evrozona  dovoljno  dobra  za  ekonomski  i  monetarno  tako  različite zemlje.   Pri  proceni  efikasnosti  monetarne  politike  treba  voditi  računa  o  tome  da  u  relativno  stabilnim zemljama opšti nivo cena na monetarne promene ne reaguje munjevito, kao u zemljama  sa  visokom  inflacijom,  već  sa  velikim  zakašnjenjem  koje  može  trajati  i  do  dve  godine.  Niska  inflacija u prvim godinama posle uvođenja evra zasluga je centralnih banaka zemalja koje su ušle  u zonu evra, a tek posle 1999. godine za to postaje odgovorna EC Banka.   Mereno posleratnim standardima stope inflacije od 2 % su relativno niske ali stope od 3 i  više % to nisu. Od 1998 do 1999.godine i kasnije, stope inflacije u EU15 su se udvostručile, dok sa  druge  strane  opada  razlika  između  najviših  i  najnižih  stopa  inflacije.  Zaključak  koji  iz  ovih  podataka proističe je očigledan. Zemlje sa nižom stopom inflacije prilagođavaju se onim zemljama  sa višim stopama. Imajući u vidu narušavanje pravila budžetskog deficita i javnog duga (o kojima  će kasnije biti reči) što takođe povećava inflatorni pritisak, može se reći da je u porastu opasnost  od  inflacije  u  zoni  evra  i  Evropske  unije.  Inflatorni  pritisak  raste  u  poslednjih  par  godina,  tj.  od  decembra 2005.godine, pokazuje višekratno podizanje eskontne stope ECB. Ulazak novih zemalja  u Uniju povećava tu opasnost jer se one posmatraju kao buduće članice zone, a treba imati u vidu  inflatornu  istoriju  njihovih  valuta.  Pre  nastanka  evra  su  neke  zemlje,  tačnije  sve  zemlje  južne  Evrope, stalno snižavale vrednost svoje valute, jer je to bio najbezbolniji način za kontrolu visine  poslovnih  troškova. U prisustvu evra to nije  moguće,  tako  da  kontrola troškova  i prilagođavanje  nivou produktivnosti mora da se obavi na drugi način.   Postoje različite stope produktivnosti u zemljama unije. U zemljama koje se brzo razvijaju  (npr.  Irska)  dolazi  do  nadprosečnog  rasta  produktivnosti  u  izvoznom  sektoru,  pa  i  do  rasta  nadnica u ovom sektoru. Ovim efekat prelivanja dovodi do bržeg rasta nadnica u čitavoj  privredi  (Irske),  pa  je  i  nivo  cena  (inflacija)  viši  nego  u  zrelim  privredama  u  kojima  produktivnost  raste  sporije  (napr.  Nemačka).32819  Različite  nacionalne  stope  inflacije  kao  posledica  različitih  produktivnosti nisu ništa loše. To je mehanizam prilagođavanja, pomoću koga se održava jednaka  konkurentnost u različitim zemljama. 

328 Prokopijević, M. (2007): Evropska monetarna unija, Građevinska knjiga, Beograd,str 78

  - 276 -

Slobodan protok roba, usluga i faktora na tržištu EU, uz efikasnu strukturalnu i prostornu  alokaciju  resursa,  trebalo  je  podržati  stabilnošću  deviznog  kursa.  Jedna  od  prednosti  politike  deviznog  kursa  je  što  omogućava  odabir  odnosa  inflacije  i  nezaposlenosti  (tako  je  napr.  devalvacija  omogućila  održavanje  više  inflacije  bez  gubitka  konkurentnosti  u  Italiji).  Postoje,  međutim, dokazi da je Filipsova kriva na dugi rok prava linija i da država, u stvari, ne može da se  po  njoj  kreće  birajući  višu  inflaciju  za  manju  nezaposlenost  (tj.  nezaposlenost  je  nezavisna  od  inflacije).  Zato  zemlje  mogu  odrediti  zajednički  stopu  inflacije  u  valutnoj  uniji  bez  bojazni  da  će  uticati  na  stopu  nezaposlenosti.  Na  kratak  rok  Filipsova  kriva  ipak  funkcioniše  i  dokaz  je  da  se  može na kratko birati odnos inflacija‐nezaposlenost.   Stopa  nezaposlenosti  u  27  zemalja  Evropske  unije  u  avgustu  iznosi  stabilnih  6,9  odsto,  iako u državama evrozone beleži  blagi rast. Prema procenama Evrostat‐a, u EU ima 16,5 miliona  nezaposlenih,  od  čega  na  evrozonu,  koja  broji  15  država,  otpada  11,5  miliona.  Najniža  stopa  nezaposlenosti je u Holandiji, 2,6 odsto, dok je rekorder Španija, sa 11,3 odsto. Broj nezaposlenih  u evrozoni tokom avgusta veći je za 90 hiljada, odnosno za 67 hiljada u celoj EU. Broj nezaposlenih  građana  EU  je,  od  avgusta  prošle  do  istog  meseca  ove  godine,  veći  za  225  hiljada,  dok  ih  je  u  evrozoni  viši  za  272  hiljade.  Najveći  pad  nezaposlenih  građana  zabeležen  je  u  Poljskoj,  gde  je  stopa od 9,2 odsto za godinu dana smanjena na 6,7 odsto. Prema odredbama ECB opšteprihvaćena  stopa inflacije u EU je 2% što ukazuje na jako dobre rezultate  evropske privrede. Kao pokazatelj  razvoja  EU‐a  uzima  se  Nemačka  koja  ujedno  ima  najveću  ekonomiju  u  evrozoni.  U  njoj  je  prošli  mesec  nezaposlenost  pala  za  0,5%.  To  se  događa  zahvaljujući  povećanju  ulaganja  nemačkih  i  stranih firmi, ali i zahvaljujući vremenski najblažoj zimi u istorijii te zemlje koja je podstakla firme  na širenje svoje radne snage. U Francuskoj je nezaposlenost na najnižem postotku u poslednjih 24  godine.329  Ekonomist  David  Brown  tvrdi:  „Pad  nezaposlenosti  podstiče  potrošače  na  trošenje  a  time i ekonomija države, ali i EU‐a, raste“.   Inflacija  je  u  naletu  kada  poskupe  gorivo,  naftni  derivati,    plin  i  druga  goriva,  cene  stanovanja, energije, vode, hrane i slično. Rastu inflacije doprinosie rast potrošačke snage nekad  siromašnih azijskih tržišta, koja kupuju sve što su godinama nisu mogla. Godišnja stopa inflacije u  avgustu  ove  godine  u  evrozoni  smanjena  je  na  3,8  %  a  u  Evropskoj  uniji  pala  je  na  4,2  %.  Poređenja radi, u julu je godišnja stopa inflacije u Evrozoni bila 4 % a u EU je bila u visini 4,4 %. Na  mesečnom nivou u evrozoni, u avgustu su cene smanjene za 1,7% u a 1,9 % u EU. 330 Do snižavanja  stope  inflacije  došlo  je  usled  smirivanja  rasta  cena  nafte  na  svetskom  tržištu.  Visoka  inflacija,  podupirana snažnim rastom cena nafte i hrane, pogađa kupovnu moć potrošača i profitne margine  kompanija  u  vreme  dok  se  teškom  mukom  nastoje  uhvatiti  u  koštac  sa  ubrzanim  slabljenjem  aktivnosti u privredi.  Ekonomisti  ECB‐a  tvrde  da  je  ECB‐ova  monetarna  politika  spremna  na  suočavanje  s  rizicima  za  stabilnost  cena  navodeći  da  temelji  evrozone  ostaju  čvrsti,  shodno  korporativnim  izveštajima, rastom zaposlenosti, te padom nezaposlenosti na najniže vrednosti u 25 godina.   Nadalje,  ECB  procenjuje  da  će  svetska  privreda  ostati  otporna,  i  da  će  usporavanje  privrednog rasta u SAD‐u delom biti nadoknađeno održivim rastom privrede tržišta u nastajanju.  Banka  je,  međutim,  upozorila  i  na  određene  pretnje,  kao  što  su  hronične  neizvesnosti  na  financijskim  tržištima  s  nastavkom  posledica  krize  za  američkom  tržištu  drugorazrednih  329 http://www.emportal.co.yu/vesti/svet/33983.html

 

330 Podaci su preuzeti iz evropske statističke kancelarije Evrostat

  - 277 -

hipotekarnih kredita, povrh nastavljenog rasta cena nafte i roba. ECB ima samo jedan instrument  u  borbi  protiv  rasta  inflacije,  a  to  su  kamatne  stope.  Povećanje  ključnih  kamatnih  stopa  na  4,25  posto,331 ekonomisti ECB ne smatraju previsokim već nužnim.    

4.7. Značaj planirane inflacije od 2%    Fridman je još 1950‐ih godina  formulisao pristup  da je optimalna stopa inflacije jednaka  nuli. Osnovni razlog za ovakav zaključak je što nulta  stopa inflacije  maksimira  ukupnu korisnost  držanja novca.332  Međutim, postoje bar dva razloga koji ne idu u prilog ovom zaključku.    Prvo, postoji dokaz da  zbog  brzih tehnoloških promena  konvencionalne  metode mere  inflacije (stopa promene indeksa potrošačkih cena), teže da procene  tačnu  stopu inflacje od 0,5%  do  1,5%  godišnje.  Razlog  je  da  konvencinalne  mere  inflacije  ne  uzimaju  u  obzir  poboljšanje  kvaliteta. Uzmimo   kao  primer  personalni   računar iz 2008. i uporedimo  ga sa onim iz 1980‐tih.  Njihove  cene  su  možda  približno  iste,  međutim  "snaga"  kompjutera  iz  2008.  je  nekoliko  hiljada  puta  veća.  Zaključak  je  da  cena  po  jedinici  kompjuterske  snage  u  2008.  pada    proporcionalno  veoma malo u odnosu na  onu koja je bila u 1980.godini.   Drugo,  mala    inflacija  je  dobra  za  privredu  jer  omogućava  fleksibilnije  prilagođavanje  realnih nadnica.  Ponekad su sektori  ili firme  suočeni sa negtivnim  šokom koji zahteva da nivo  realnih nadnica  opadne.   Ako  je  stopa  inflacije  nula,  ovakvo  smanjenje    realnih  nadnica    može  da  usledi  zbog  smanjenjastope  nominalnih  nadnica.  Međutim,  ako  je  inflacija  pozitivna,  smanjenje  realnih   nadnica  će  se ostvariti  tako  što  se povećanje  nominalnih  nadnica  drži  ispod stope    inflacije.  Ima  mnogo    dokaza  da  je    otpor    prema  smanjenju    nominalnih  nadnica  prilično  veliki,  čime  se  ograničava  prilagođavanje  realnih nadnica kada je stopa inflacije nula.  Drugim  rečima,  u  okruženju    nulte    inflacije    veća  je  verovatnoća    postojanja  rigidnih  realnih  nadnica,  zbog  čega  je  prilagođavanje  simetričnim  šokovima  u  nekom  sektoru  teže  ostvarivo. Ova analiza  se zalaže za  stopu inflacije  od 2‐3%  godišnje.  Najavom maksiuma od 2%,  ECB  planira  stopu  inflacije  koja  je,    po  ovom  gledištu,  ispod  optimalnog    nivoa  zbog  čega  se  povećavaju  rigidnosti  u  privredi.    Može  se  zaključiti  da  planiranje  preniske  stope  inflcije  strukturalno povećava  nezaposlenost.   

4.8.  EVROPSKA CENTRALNA BANKA    Evropski monetarni institut je počeo sa pripremama za uvođenje jedinstvene valute, evra,  1999.  godine  kada  je  institut  transformisan  u  Evropsku  centralanu  banku  sa  sedištem  u  Frankfurtu  na  Majni  (  banka  je  osnovana  1.6.1998.godine,  operativna  od  januara  1999.  godine).  Kao  nezavisna  monetarna  institucija,  preuzela  je  ulogu  svih  12  nacionalnih  centralnih  banaka  zemalja evrozone. Zadaci ECB prema Ugovoru iz Rima su: 

331 http://www.ecb.int/paym/html/index.en.html

 

332 Fridman M., Teorija novca i monetarna politika, Prevod, Rad, Beograd, 1973., str. 133‐143

- 278 -

1. stabilnost cena,   2. definisanje i primenjivanje monetarne politike,  3. izvršavanje deviznih poslova,  4. zadržavanje i kontrolisanje zvanične devizne rezerve država članica i  5. unapređivanje nesmetanog sistema plaćanja.   Njena  nezavisnost  je  funkcionalna  (garantuje  stabilnost  cena),  institucionalna  (ne  prihvata uputstva trećih lica), personalna (dugi mandati članova organa olučivanja) i finansijska.  Ona je nezavisna i od političkog mešanja i može da ne garantuje za zemlju koja rasipa finansijska  sredstva. Sa 14 nacionalnih banaka zemalja učesnica u Evropskoj uniji obrazuje Evropski sistem  centralnih banaka (ЕSCB). Iako je ESCB širi sistem njim zapravo rukovode tela ECB od kojih su dva  najznačajnija: Savet  guvernera i Izvršni odbor.   Kad kažemo da je osnovni cilj ECB da čuva cenovnu stabilnost znači da indirektno ona ima  uticaj  i  na  ostatak  Evropske  unije  pa  i  na  svetku  privredu.  U  izveštajima  ECB  je  precizirano:  “cenovna  stabilnost  se  definiše  kao  godišnji  rast  harmonizovanog  indeksa  potrošačkih  cena  (HIPC)333 za evro oblast od 2%. Cenovna stabilnost se održava na srednji rok”.334   Podrška  opštim  ekonomskim  politikama,  što  je  sekundarni  cilj  ECB,  podrazumeva  uravnotežen  i  skladan  razvoj,  zapošljavanje  i  socijalnu  zaštitu,  što  iziskuje  aktivniju  monetarnu  politku i korišćenje posebnih sredstava što stvara inflatoni pritisak i ugrožava cenovnu stabilnost.  Ako  se  samo  čuva  cenovna  stabilnost  onda  nema  prostora  za  podršku  ekonomskim  politikama  Unije i obrnuto, iz čega proizilazi da ta dva cilja ne samo da nisu u saglasnosti, već se i međusobno  isključuju.   Funkcije ESCB a samim tim i ECB su da definiše i sprovodi monetarnu politiku Evropske  unije,  da  obavlja  poslove  vezane  za  devizni  kurs,  da  čuva  i  koristi  devizne  rezerve,  da  osigura  dobar  rad  sistema  plaćanja  na  teritoriji  evrozone,  kao  i  da  pruža  stručnu  podršku  ostlim  telima  Unije.  Početni  kapital  ESCB  je  bio  5  mlrd  evra  a  njemu  je  pridodato  oko  40  mlrd  evra  deviznih  rezervi. Obe vrste sredstava osigurale su zemlje članice evrozone, proporcionalno njihovom BDP.  Devizne  rezerve  imaju  istu  funkciju  kao  i  u  nacionalnim  državama  –  da  budu  garant  kursa  i  plaćanja prema inostranstvu. Kako ECB tako i ESCB imaju odgovornost i za dobro funkcionisanje  bankarskog  sistema  zemalja  članica  evrozone  i  Unije  što  praktično  znači  normalno  odvijanje  sistema plaćanja.  ECB  ima  mala  sredstva  rezervi  da  bi  mogla  da  pokrije  deo  a  kamo  li  ceo  dug  ali  kada  bi  došlo do monetizacije duga iz ECB ona bi dovela do rasta inflacije u čitavoj evrozoni čime bi bile  pogođene  čak  i  zemlje  koje  drže  evro  u  rezervama  i  one  koje  koriste  evro  a  nisu  u  evrozoni.  U  sklopu  toga  treba  voditi  računa  o  zajmovima  koje  država  uzima  od  domaćih  banaka  i  da  se  ne  zadužuje više od 20% ukupnog iznosa njenog duga, čime bi se sprečilo da eventualni moratorijum  države  na  dug  dominantno  pogodi  domaće  banke.  335  Manja  je  bojazan  zaduživanja  kod  stranih  banaka  jer  je  od  njih  teže  dobiti  kredit.  ECB  nema  nadležnost  da  ovako  ograniči  zaduživanje  države kod domaćih komercijalnih banaka, iako je odgovorna za dobar rad komercijalnih banaka i  generalno za pravilan rad platnog sistema.  

333 HIPC  ‐ indeks potrošačkih cena u evrozoni, citat preuzet sa sajta ECB banke 334 http://www.nbs.yu/internet/cirilica

 

 

335 Prokopijević, M. (2007): Evropska monetarna unija, Građevinska knjiga, Beograd,str 40

- 279 -

Najveći problem koji neka centralna banka može da ima jeste zavisnost od izvršne vlasti.  Zavisnost  od  izvršne  vlasti  dovodi  do  toga  da  se  politika  Centralne  banke  svodi  na  podršku  ekonomskoj  politici vlade.  Iako  se  kaže da je  ECB samostalna  ta  njena samostalnost je  relativna.  Kada  se  iz  perioda  kenzijanizma  i  uticaja  vlada  na  centralne  banke  prešlo  u  monetarizam,  osamostaljivanje  centralnih  banaka  u  odnosu  na  izvršnu  vlast  je  postalo  svakodnevnica  jer  je  to  ujedno i bila najvažnija promena.336   Države  su  ranije  bile  važan  preduzetnik  pa  su  one  manipulisale  agregatnom  tražnjom  i  banke su tu politiku podržavale. Posledica veće ponude novca od potrebne jeste viša inflacija nego  što bi bila da centralna banka vodi politiku nezavisnu od centralne vlasti. Inflacija razara privrede,  preraspodeljuje  dohodak  i  bogatstvo,  destimuliše  preduzetništvo  i  topi  novčani  imetak  vlasnika.  Najsnažnije  oruđe  svake,  pa  i  ECB  je  visina  eskontne  stope.  To  je  cena  po  kojoj  centralna  banka  daje novac na korišćenje komercijalnim bankama.   U  vreme  kada  preti  opasnost  od  inflacije,  eskontne  stope  rastu,  a  kada  se  ta  opasnost  smanjuje  opada  i  eskontna  stopa.  Ako  eskontna  stopa  neke  stabilne  valute  iznosi  znatno  više  o  takvih stopa drugih valuta, onda novac teži da ide u tu valutu  sa najvišom stopom, a da napušta  druge  valute,  međutim,  skup  novac  utiče  na  poslovnu  aktivnost  –  što  je  skuplji  manje  se  traži,  i  obratno. Gore pomenuta relativnost nezavisnosti ECB proističe iz uticaja političara i tela iz Brisela.  Jer osim održavanja cenovne stabilnosti osnovni cilje je i podržavanje ekonomse politke Unije. Iz  tog razloga izvršna tela iz Brisela mogu da zahtevaju mekšu politku ECB koja će za posledicu imati  veći  rast  stope  inflacije.337  Drugi  način  delovanja  na  ECB  jesu  nacionalne  ekonomske  i  posebne  fiskalne  politike.  Relaksirana  fiskalna  politika  i  visoka  državna  potrošnja  jesu  stvari  koje  ECB  teško može da anulira ma koliko restruktivnu monetarnu politku vodila.   Monetarnu politku ECB sprovodi preko spoljašnjih operacija koje se tiču deviznih kurseva  evra  prema  drugim  valutama,  obično  kupovinom  ili  prodajom  drugih  valuta.  Minimalna  rezerva  osigurava  normalno  poslovanje  i  dnevnu  livkidnost  komerciajalnih  banaka.  U  unutrašnje  kontretne operacije spadaju dve grupe – operacije na otvorenom tržištu i stalne pogodnosti. Četiri  su  osnovne  vrste  operacija  na  otvorenom  tržištu.  Najvažnija  među  njima  je  operacija  refinansiranja  koja  osigurava  kratkoročnu  (nedeljnu)  likvidnost  bankarskog  sistema  i  utiče  na  visinu  kamatnih  stopa.  Dugoročne  operacije  finansiranja  osiguravaju  likvidnost  u  periodu  od  nekoliko  meseci.  Operacije  finog  podešavanje  jesu  mehanizmi  povlačenja  ili  puštanja  novca  u  opticaj  dok  strukturne  operacije  služe  za  osiguranje  dugoročne  likvidnosti.  Dve  su  pogodnosti  stalne:  komercijalne  banke  modu  da  zajme  sredstva  „po  viđenju“  ili  da  drže  svoje  depozite  uz  plaćanje odnosno dobijanje odgovarajuće kamate na ta sredstva. I još da kažemo da ECB izdaje 8%  ukupne  vrednosti  banknota  i  kovanog  novca  dok  nacionalne  banke  evrozone  izdaju  preostala  92%.33828  ECB je revidirao svoje prognoze u pogledu rasta privrede u ovoj i sledećoj godini. Prema  najnovijim projekcijama u ovoj godini privreda 15 članica evrozone je zabeležila rast od 1,4 posto,  dok  će  u 2009. rast biti  još  manji  te  će  iznositi 1,2 posto. Takođe,  ECB očekuje da  će  u  narednoj  godini  inflacija  u  evrozoni  iznositi  2,6  posto  što  je  još  uvijek  više  od  planiranih  2  posto.339  Zbog  336 Jovanović, M. (2006): Evropska ekonomska integracija, Ekonomski fakultet, Beograd, str 77 337  http://www.ekof.bg.ac.yu/nastava/ekonomika_eu/index.php 338 http://www.emportal.co.yu/vesti/svet/33983.html

 

 

 

339 Jovanović, M. (2006): Evropska ekonomska integracija, Ekonomski fakultet, Beograd, str 113

  - 280 -

usporavanja rasta  privrede  jača strah  od  zapadanja evrozone  u recesiju,koja  se tehnički definiše  kao pad privrednih aktivnosti dva tromjesečja za redom.  

4.8.1. Zadaci Evropske centralne banke    Zadaci ECB‐a su sledeći:  1. održanje stabilnosti cena;  2. kreiranje i sprovodjenje monetarne politike Unije;  3. upravljanje deviznim rezervama država članica i  4. upravljanje platnim prometom.  Organizacija  ESCB  je  slična  organizaciji  Američkih  federalnih  rezervi  i  nemačkoj  centralnoj banci. Međutim, ovde je potrebno objasniti još jedan čest termin koji se često koristi., a  to je Evrosistem koji označava Evropsku centralnu banku i nacionalne banke zemalja članica koje  su  prihvatile  evro.  Države  članice  EU  koje  nisu  prihvatile  evro  su  članice  ESCB,  sa  posebnim  statusom koji se ogleda u  tome da mogu  voditi  svoju nacionalnu  monetarnu politiku, ali nemaju  pravo odlučivanja kod donošenja pojedinačne monetarne politike u evro zoni, kao ni u izvršavanju  takvih  odluka.  Osnovni  zadaci  evrosistema  su:  definisanje  i  vođenje  monetarne  politike  u  zoni  EVR;  vođenje  deviznih  operacija;  držanje  i  upravljanje  zvaničnim  deviznim  rezervama  zemalja  članica, bez uticaja na držanje i rukovođenje deviznim obrtnim sredstvima, od strane vlada država  članica i unapređenjene nesmetanog funkcionisanja uravnoteženog platnog sistema.  Nacionalne  centralne  banke  su  u  odnosu  na  ECB  samostalne  i  nezavisne  jer  ECB  ima  savetodavnu  ulogu  u  odnosu  na  EZ  i  nacionalni  autoritet  svake  banke  ponaosob.  Proces  odlučivanja  je  centralizovan  i  sprovodi  se  preko  Saveta  guvernera  i  Izvršnog  odbora,  a  dok  sve  članice ne prihvate evro, postoji i Opšti savet kao treće telo.  Savet  guvernera  čine  svi  članovi  Izvršnog  odbora  i  guverneri  nacionalnih  centralnih  banaka država članica onih zemalja koje su prihvatile evro. Sastanci se održavaju najmanje deset  puta  godišnje  i  imaju  karakter  poverljivosti,  a  javnosti  se  iznose  rezultati  dogovaranja  koje  opredeli  Savet. Odluke se donose prostom većinom, a u slučaju jednakog broja glasova, odlučuje  glas  predsednika.  Osnovne  nadležnosti  Saveta  guvernera  su:  izdavanje  dozvola  za  emitovanje  novčanica  u  Zajednici;  utvrđivanje  smernica  i  donošenje  odluka  neophodnih  za  ostvarivanje  usvojenih  zadataka  evrosistema;  formulisanje  monetarne  politike  evro  zone,  uključujući  odluke  koje  se  odnose  na  srednjoročne  monetarne  ciljeve,  ključne  kametne  stope  i  određivanje  rezervu  evrosistema;  stvaranje  neophodnih  pretpostavki  za  ispunjenje  zadataka;  određene  savetodavne  funkcije  i  donošenje  internog  pravilnika  o  unutrašnjoj  organizaciji  ECB  i  njenim  organima  odlučivanja.  Izvršni  savet  čine  predsednik,  potpredsednik  i  četiri  člana  zemalja  članica.  Njegove  nadležnosti  su:  priprema  sastanaka  Saveta  guvernera;  sprovođenje  monetarne  politike  u  skladu  sa  smernicama  i  odlukama  donetim  od  Saveta  guvernera  ECB  i,  u  skladu  s  tim,  davanje  neophodnih  instrukcija  nacionalnim  centralnim  bankama  i  izvršavanje  ovlašćenja  dobijenih  od  Saveta guvernera ECB.  Konačno,  zadaci  Generalnog  saveta  (kao  privremenog  organa  upravljanja  ECB)  su:  savetodavna  funkcija  ECB;  prikupljanje  statističkih  podataka;  priprema  godišnjih  izveštaja  ECB; 

- 281 -

donošenje  neophodnih  pravila  za  standardizaciju  knjigovodstva  i  izveštavanja  o  operacijama  preduzetim  od nacionalne  centralne  banke; preduzimanje mera koje se odnose na upis kapitala;  donošenje  uslova  o  zapošljavanju  u  ECB  i  pripreme  za  neopozivo  fiksiranje  deviznih  kurseva  zemalja članica u odnosu na evro.  Upis kapitala se bazira na udelu zemalja članica EU u GBP i stanovništvu u Zajednici, i to:  50% na osnovu učešća države članice u populaciji Zajednice u godini kojaprethodi osnivanju ESCB  i 50% na osnovu učešća države članice u GBP,izraženo po tržišnim cenama u toku pet godina koje  su prethodile godini uočiosnivanja ECB.  Nacionalne  centralne  banke  iz  evro  zone  moraju  uplatiti  svoj  deo  u  ESCB  u  potpunosti,  dok  nacionalne  centralne  banke  zamalja  koje  nisu  članice  uplaćuju  5%  kapitala  ECB  na  ime  operativnih troškova ECB.    4.8.2. Strategija monetarne politike u ECB    ECB formuliše  srategiju  koju će pratiti  da odredi monetarnu  politiku u Evrozonu.  Ova  strategija  počinje  definisanjem  krajnjih ciljeva (inflacije, otputa) i posrednih ciljeva.  Kao što je  poznato, krajnji ciljevi  su često  pod uticajem  akcija centralne banke na vrlo  indirektan  način i sa  velikom  zadrškom. Stoga, centralne banke  biraju  posredne ciljeve i mogu delovati  direktnije.    Prvi  korak  u  formulisanju    strategije    monetarne  politike    se  sadrži  u  davanju    precizne   definicije    cenovne  stabilnosti.    Savet  guvernera  ECB  usvaja  sledeću    definiciju:  "  cenovna  stabilnost  se  definiše kao rast, iz godine u godinu, harmonizovanog  indeksa potrošačkih cena  za  evro oblast od manje od 2%". ECB  dodaje  da  za  sve praktične svrhe ovaj izraz  podrazumeva  da  je  planirani  obim  inflacije  od  0%  do  2%.  Prema    ovoj  definiciji,  cene    se  stabilizuju  tako  "da  se   održavaju preko  srednjeg kretanja". Ovo znači da  ako se, na primer,  inflacija  iznenada poveća   iznad  planiranog    obima    zbog    velikih    poremećaja,    ECB  će    omogućiti  postepeno    povratno   prilagođavanje ka planiranom  opsegu. ECB, međutim,  ne definiše  koje  je  to "srednje kretanje".   Kada    identifikuje    cilj    monetarne  politike,  ECB  zatim    opisuje    strategiju  kojom  će  ga  ostvariti.    Predlaže  se    pristup  na  "  dve  osnve".  Prva  osnova  je  monetarna.  Pošto  je  inflacija   obavzno  monetarni  fenomen,  novac  bi  trebalo    da  dobije    značajnu  ulogu    u  ovoj  strategiji.    Sve  veći  je  konsenzus  u  akademskom  svetu  i  među  analitičarima  tržišta  da  strategija  monetarne  politike ECB ima mana koje  mogu  i treba  da se isprave.  Kritika je usmerena  na dva problema  ove strateije. Jedan se  odnosi  na ciljeve  koje ECB sledi, a drugi na instrumente.  

4.8.3. Instrumenti  monetarne politike u evrozoni  ECB  koristi  tri tipa  instrumenata:   1. operacije na otvorenom tržištu,   2. trajne kredite (reditne linije) i  3. minimum obavezne rezerve.   Operacije na otvorenom tržištu su najvažniji instrument  monetarne  politike ECB. One  podrazumevaju    kupovinu  i    prodaju  vrednosnih  papira    sa  ciljem    povećanja  ili  smanjenja  likvidnosti novčanog tržišta.  Operacije na otvorenom tržištu   mogu biti izvedene na više načina. 

- 282 -

ECB može otvoreno kupovati i prodavati vrednosne papire na otvorenom tržištuu tradicionalnom  smislu  reči.    Međutim,  glavna  tehnika  koju  ECB  koristi  nisu  ovako  otvorene    transakcije,  već  transakcije  upotrebom tendera.  Ove  operacije  ECB naziva  glavne  operacije  za refinansiranje.   Ova  tehnika  na  pravi  način  ilustruje    kakvu  ulogu    imaju  kamatne  stope  kao    instrument   monetarne politike.   Prva  krucijalna  odluka    Saveta  guvernera    je  da  utvrdi    kamatnu  stopu    koja  će    biti   primenjena  za  glavne operacije za refinansiranje. ECB  potom  najavljuje  tenderski postupak.  Ovo  može  biti  tender  fiksnih  stopa  ili  varijabilnih  stopa.  U  slučaju  tendera    fiksnih  stopa,  kamatna  stopa, koju bira Savet guvernera, predstavlja fiksnu  stopu,  po kojoj finansijska institucija  može  dati  svoju  ponudu.    Privatne  finansijske  institucije  sepozivaju    da  daju  ponudu  kako  bi  dobile  određenu    količinu    likvidnosti  u  zamenu  za  davanje      kolateralnog  jemstva  (prikladna  aktiva).   Nacionalne centralne banke prikupljaju  ove ponude  i sve idu   u centar  u ECB.  ECB odlučuje  o   ukupnoj sumi sredstava koje  će  dodeliti i potom ih distribuirati ponuđačima pro rata  u veličini   njihove ponude.   Od  2000.  godine  od  kada  ECB      koristi  samo  promenljive  tenderske  stope,  banke  daju  ponudu  za  količinu    likvidnih  sredstava  koja  žele  da  kupe    po  sukcesivnim    kamatnim  stopama.   Kamatna stopa koju određuje  Savet guvernera predstavlja minimalnu tendersku stopu ispod koje  ECB  neće  prihvatiti  ponude  od  finansijskih  institucija.    Predpostavimo  prvo  da  ECb  odluči    da  dodeli  80  miliona  evra,  tada    su  sve    ponude  od  3,02%  i  više  zadovoljene.  U  tom  slučaju   minimalna  stopa  ponude  je  obavezujuća.  Sve  ponude  od  3%  i  više  se  prihvataju  (130),  ali  dodeljena    suma    likvidnih  sredstava nije (150)  nije  iscrpljena.   Na kraju predpostavimo  da ECB  odluči    da  dodeli    120  miliona  evra.    U  tom  slučaju    dolazi  do  nezadovolenja    ponuda  po   minimalnij  stopi  od  3%,  tj.  postoji    ukupno  15  ponuda    koje    nude  po  minimalnoj  stopi,  dok  preostala dodela likvidnih sredstava  ide na samo 5 ponuda.  U tom slučaju  sve ponude  od 3,1% i  više  bivaju  prihvaćene,  a  pored  toga,  svaka  banka  dobija    jednu  tećinu  (5/15)  iznosa  koje  su   ponudili po minimalnoj stopi.   ECB može  da koristi dva postupka sakupljanja ponuda. Holandski aukcijski  postupak se  vodi  po kamatnoj stopi od 3% za sve  dodele. po američkom aukcijskom  postupku svaki  ponuđač  plaća  drugačiju  kamatnu  stopu  za  sve  uzastopne    ponude,  tj.  banka  1  dobija  5  miliona  evra  uz  3,03% i 5 miliona evra uz 3,03%.  Opercije  na  otvorenom  tržištu  su  glavna    aatka    kojom  ECB    utiče  na  monetarnu  uslove.   Povećajem  ili  smanjenjem  kamatne  stope  na  svoje  glavne    finansijske    operacije    ona    utiče  na  tržišne  kamatne  stope.  Pored toga, promenom veličine  ponude ona direktno  utiče i na  količinu  likvidnih sredstava.   Trajni krediti.­ Svi krediti obezbeđuju i apsorbuju  likvidnost  preko noći.  Banke mogu da  koriste ograničene  trajne kredite  da bi se  snadbele sa likvidnošću preko noći preko nacionalnih  centralnih  banaka.  Savet  guvernera  je  fiksirao  marginalnu  eskontnu  stopu.  Ona  je    najčešće  1%  iznad  kamatne  stope  koja  se  koristi  za  glavno  finansiranje  kao  olakšica.  Banke  mogu  da  pozajmljuju preko ovih kredita bez ograničenja, ali uz prezentovanje odgovarajućeg kolateralnog  jemstva. Marginalna  eskontna stopa je plafon za noćnu tržišnu  kamatnu stopu.   Pored  toga  banke  mogu  koristiti  i  depozitne  olakšice  i  da  na  taj  način  stvore  noćne  depozite.  Savet guvernera fiksira kamatne stope na depozitne olakšice.. Ona je  najčešće 1% ispod 

- 283 -

kamatne stope  koja se koristi  u glavnom finansiranju  kao olakšica.  Ova kamatna stopa je osnov   za noćnu tržišnu kamatnu stopu.    Ove  dve  olakšice  se  adminstriraju  preko    nacionalnih  centralnih  banaka  na  decentralizovan  način.  Preko promena  kamatnih stopa na ove olakšice, Savet guvernera deluje  na deo strukture kamatnih stopa.   Treći  instrument  monetarne  politike  ECB  je  nametanje  minimalne  rezerve    bankama.   Preko  manipulisanja  obaveznom  rezervom,  ECB    mže  da  deluje    na  uslove    tržišta  novca.    Na  primer,  rast    obavezne  rezerve    utiče    na  nedostatak  likvidnosti    i  teži    da  smanji    novčani  stok.  Upotreba  obavezne rezerve je veoma mnogo promovisana od strane Bundesbanke, ai  snažno joj  se or komercijalne banke, jer osećaju da bi  im ona  donela gubitke  u konkurenciji  u odnosu na  strane  banke  (npr.  britaske),  koje  nemaju  obaveznu  rezervu.      Da  bi  se  ublažio  ovaj  prblem   odlučeno je da ECB treba da  obešteti banke za ove  minimalne rezerve.    ECB ne koristi  zahtev  za minimalnom rezervom kao istrument  monetarne politike. re ga  koristi  kao  instrument  "  peglanja"    kratkoročnih    kamatnih  stopa.    Ona  ovo  postiže    tako  što  izračunava  zahtevnu minimalnu  rezervu  kao mesečni  prosek  dnevnih  koeficenata rezerve.  Ovo  daje bankama  motiv da "ispeglaju" posledice privremenih  fluktacija u likvidnosti.  

4.8.4. Nezavisnost centralne banke    Nezavisnost  centralne  banke  podrazumeva  postojanje  visokog  stepena  slobode  odlučivanja  centralne  banke  pri  vođenju  monetarne  politike.  Povećanje  nezavisnosti  centralne  banke  namenjeno  je,  pre  svega,  njenoj  zaštiti  od  kratkoročnih  i  često  kratkovidih  političkih  pritisaka, povezanih s izbornim ciklusom.  Nezavisnost centralne banke ima dve dimenzije:   1. nezavisnost cilja i   2. nezavisnost instrumenta.  Nezavisnost  cilja  predstavlja  slobodu  centralne  banke  da  defifiniše  ciljeve  monetarne  politike (stabilnost cena, stopa nezaposlenosti, BDP i sl.).   Nezavisnost  instrumenta  znači  da  centralna  banka  ima  slobodu  da  odabere  odgovarajuće politike – instrumente kojima će postići željene efekte na ekonomiju.  Moguća je situacija da centralna banka ima nezavisnost instrumenta bez nezavisnosti cilja,  ili da ima nezavisnost cilja bez nezavisnosti instrumenta (što je ređe). Tako na primer, zemlja koja  je uvela targetiranje inflacije ima nezavisnost instrumenta, ali to ne znači i nezavisnost cilja jer je  targetirana stopa inflacije obično nametnuta od  strane vlade (primer Velike Britanije). Razlikuju  se četiri aspekta nezavisnosti centralne banke:  ‐ Funkcionalna: sloboda izbora cilja monetarne politike,  ‐  Institucionalna:  sloboda  izbora  instrumenata  monetarne  politike  ‐  definisanje  i  implemetacija,  ‐ Personalna: uloga, status i sastav najvišeg organa centralne banke,  ‐ Finansijska: budžetska nezavisnost i zabrana monetarnog finansiranja. 

- 284 -

Pored  toga,  nezavisnost  centralne  banke  može  biti  zakonodavna  (definisana  zakonom)  i  stvarna  (vidljiva  iz  delovanja  centralne  banke).  Nezavisnost  centralne  banke  predmet  je  brojnih  istraživanja i debata.   Argumenti koji se navode za nezavisnu centralnu banku, su:  ‐  Inflatorna  karakteristika  monetarne  politike:  Dozvoljavajući  politički  pritisak  na  centralnu  banku  daje  se  inflatorna  karakteristika  monetarnoj  politici.  Naime,  osnovni  cilj  političara  je  da  budu  ponovo  izabrani,  što  znači  da  će  javne  politike  i  javna  dobra  koristiti  kao  sredstva za postizanje ovog cilja. Međutim, političari se ne mogu fokusirati na dugoročne ciljeve,  kao  što  je  održavanje  stabilnosti  cena.  U  političkim  poslovnim  ciklusima,  u  periodu  pre  izbora  vode se ekspanzivne politike koje za rezultat imaju niže kamatne stope i stopu nezaposlenosti, a  ubrzo  nakon  izbora  osećaju  se  negativni  efekti  ovih  politika  (visoka  inflacija  i  visoke  kamatne  stope), pri čemu se političari nadaju da će isti biti zaboravljeni do narednih izbora.  ‐  Finansiranje  budžetskog  deficita:  Dozvola  da  centralna  banka  bude  pod  kontrolom  predsednika  države  (vlade,  odnosno  ministarstva  finansija)  predstavlja  opasnost,  jer  centralna  banka može biti korišćena za finansiranje budžetskog deficita, što vodi porastu inflacije.  ‐ Nedostatak iskustva političara za vođenje monetarne politike: Kontrola monetarne  politike  je  suviše  važna  da  bi  se  prepustila  političarima  koji  obično  imaju  nedostatak  iskustva  u  donošenju odluka od važnosti za celu ekonomiju.  ,,Moć  trošenja  novca  trebalo  bi  na  neki  način  da  bude  odvojena  od  moći  kreiranja  340 novca’’ .  Autori  rada  podržavaju  argumente  za  nezavisnu  centralnu  banku,  s  tim  da  ne  treba  zanemariti ni stavove ekonomista koji su protiv potpune nezavisnosti centralne banke.  Argumenti koji se navode protiv ne nezavisne centralne banke su:  1. Nedemokratska priroda: Građani, u demokratiji, poveravaju moć političarima, koji je  dalje  prenose  na  specijalizovanu  instituciju  (centralnu  banku).  Drugim  rečima,  delegiranje  prava  donošenja  odluka  o  monetarnoj  politici  na  politički  nezavisnu  centralnu  banku  znači  transfer  vlasti  sa  izabrane  vlade  na  drugu  instituciju.  U  slučaju  postojanja  nezavisne  centralne  banke,  moć  donošenja  odluka  iz  oblasti  monetarne  politike oduzeta je iz ruku predstavnika naroda izabranih na demokratskim izborima i  dodeljena instituciji koja donosi odluke monetarne politike koje ne moraju uvek biti u  skladu s voljom vlade. Čak je i Milton Fridman postavio pitanje: ’’Da li je dobro da telo  van direktne efektivne političke kontrole ima toliko moći?’’.  2. Vlada je odgovorna za ekonomsku situaciju u zemlji: Javnost smatra predsednika i  vladu  odgovornim  za  ekonomsko  blagostanje  zemlje,  iako  nemaju  kontrolu  nad  vladinom  agencijom  (centralna  banka)  koja  može  biti  najvažniji  faktor  u  određivanju  zdravlja ekonomije.  3. Monetarna i fiskalna politika moraju biti pod kontrolom iste institucije: Da bi se  promovisala  ekonomska  stabilnost,  monetarna  i  fiskalna  politika  moraju  biti  međusobno  povezane.  Međutim,  da  bi  koordinacija  ove  dve  politike  bila  uspešna,  potrebno je i monetarnu politiku staviti pod kontrolu političara, koji kontrolišu fiskalnu  politiku.   Kao mera nezavisnosti centralne banke služe indeksi nezavisnosti, koji se dalje koriste  za  ispitivanje  odnosa  nezavisnosti  centralne  banke  i  inflacije,  ekonomskog  rasta  i  drugih 

 

340  Mboweni T.T.: ’’Central Bank Independence’’, BIS Review 88/2000.

- 285 -

makroekonomskih varijabli. Prilikom merenja nezavisnosti centralne banke posmatra se: dužina  mandata guvernera centralne banke i zavisnost mandata od promene vlade; broj članova najvišeg  organa  banke  koji  su  van  centralne  banke;  šta  se  dešava  u  slučaju  neslaganja  centralne  banke  i  vlade; budžet centralne banke (ko ga određuje); koji su instrumenti raspoloživi centralnoj banci;  način izveštavanja centralne banke (koga izveštava i kako), njena odgovornost, stepen kooperacije  s  vladom  i  sl.  Mnogo  je  radova  o  merenju  nezavisnosti  centralne  banke.  Međutim,  kao  najobuhvatnija  mera  nezavisnosti  obično  se  koristi  indeks  nezavisnosti  Cukierman,  Webb  i  Neyapti (CWN).  Cukierman, Webb i Neyapti (CWN)341 razlikuju tri indeksa nezavisnosti centralne banke:  ‐  indeks  zakonodavne  nezavisnosti,  pri  čemu  zaključuju  da  zakonodavna  mera  nezavisnosti  predstavlja  važnu  determinantu  niske  inflacije  u  razvijenim  zemljama,  ali  ne  i  u  zemljama u razvoju,   ‐  indeks  stope  promjene  guvernera  centralne  banke,  pri  čemu  zaključuju  da  je  stopa  promene guvernera centralne banke jako povezana s niskom inflacijom u zemljama u razvoju.  Kako  bi  se  izbegla  loša  ocena  nezavisnosti  centralne  banke  dobijena  samo  na  osnovu  indeksa  zakonodavne  nezavisnosti  (zakonodavna  može  biti  značajno  drugačija  od  stvarne  nezavisnosti centralne banke), CWN posmatraju i učestalost promjena guvernera centralne banke.  Naime,  moguće  je  (što  je  bio  slučaj  u  Argentini)  da  je  zakonom  određeno  da  mandat  guvernera  traje  4  godine,  ali  da  se  smena  guvernera  u  praksi  dešavala  svake  godine  jer  su  guverneri  smenjivani  sa  svakom  promenom  vlade  ili  ministra  finansija.  Međutim,  i  tumačenje  ove  mere  nezavisnosti može  biti  kompleksno:  učestala promjena  guvernera  ukazuje  na  manju  nezavisnost  centralne  banke,  jer  znači  da  vlada  smenjuje  guvernera  koji  ne  ispunjava  njihove  zahteve  ili  ukoliko nađe nekog koji može bolje da zadovolji njihove ciljeve.  Osim toga, kraći mandat može naškoditi centralnim bankama onemogućavajući postojanje  dužeg  horizonta  politike  i  čineći  ih  manje  zainteresovanim  za  postizanje  dobre  reputacije.  Međutim, nije se uviek pokazalo tačnim da niža stopa promene guvernera znači i višu nezavisnost  centralne banke jer ukoliko vlada ’’pronađe’’ guvernera koji ispunjava sve njihove zahteve želeće  da  ga  zadrži  što  duže  na  toj  poziciji,  što  ukazuje  na  zavisnost  centralne  banke.  CWN  postavljaju  jasnu razliku između razvijenih i zemalja u razvoju: zemlje u razvoju imaju mnogo veću prosečnu  stopu promjene guvernera.  Grilli‐Masciandaro‐Tabellini  (GMT)  indeks  sastoji  se  od  dva  podindeksa:  političke  i  ekonomske  nezavisnosti  centralne  banke.  Koncept  političke  nezavisnosti  obuhvata  devet  stavki  koje  se  odnose  na  proceduru  imenovanja  članova  najvišeg  organa  centralne  banke,  vezu  tog  organa i vlade i formalne odgovornosti centralne banke. Ekonomska nezavisnost centralne banke  obuhvata sedam stavki koje se odnose na finansiranje budžeta od strane centralne banke i vrstu  monetarnih  instrumenata.  Ukupan  indeks  nezavisnosti  centralne  banke  GMT  predstavlja  neponderisani indeks političke i ekonomske nezavisnosti.  Prema tome, osnovni trend koji karakteriše centralno bankarstvo poslednjih godina jeste  povećanje  nezavisnosti  centralne  banke  i  navođenje  stabilnosti  cena  kao  osnovnog  dugoročnog  cilja  monetarne  politike.  Pri  tome,  stabilnost  cena  se  tumači  kao  održavanje  godišnje  stope  inflacije na nivou od 0,5 do 2%, u srednjem roku od 2 do 5 godina. Da bi centralna banka mogla  ostvariti  svoj cilj potrebno je obezbiediti njeno nezavisno delovanje, što pre svega podrazumeva  341 Jakšić, M.: ’’Makroekonomija’’, Čigoja štampa, Beograd, 2001

- 286 -

nezavisnost odluka centralne banke od vlasti (pre svega ministarstva finansija), usled činjenice da  fiskalna ekspanzija finansirana od strane centralne banke uzrokuje visoku stopu inflacije. 

4.8.5. Karakteristike jedinstvene valute    Evropska  ekonomija  predstavlja  ogromno  jedinstveno  tržište.  Države  članice  ostvaruju  najveći deo svoje trgovinske razmene unutar Unije. Jedinstvena valuta će rešiti probleme zamene i  doprineti  da  Evropa  zajednički  nastupa  na  međunarodnom  tržištu.  Olakšavajući  razmenu  i  investicije, države evro‐zone nastoje i da povećaju broj radnih mesta.  Počev  od  1.  januara  2002,  15  milijardi  novčanica  i  60  milijardi  kovanica  su  pušteni  u  promet u okviru evro‐zone.  Kako  bi  simbolički  bila  prikazana  Unija  i  raznolikost  Evrope,  sitan  novac  ima  jednu  zajedničku stranu za svih 12 zemalja evro‐zone (koju simbolizuje 12 zastava) i jednu nacionalnu  stranu. Ma čija da je nacionalna strana, sitan novac se može koristiti u cijeloj evro‐zoni.  Na  novčanicama  su  štampana  tri  elementa:  kapije  i  prozori  na  licu,  i  mostovi  na  naličju.  Kao  inspiracija  poslužili  su  sedam  arhitektonskih  stilova  koji  su  obelježili  evropsku  kulturu:  klasični,  romanski,  gotski,  renesansni,  barokni  i  rokoko  stil,  arhitektura  gvožđa  i  stakla  i  savremena arhitektura.  Uvođenje evra definisano je u tri faze: A, B i C.  Faza A: započeta 1. 5. 1998. kada je Evropski savet objavio da će 11 zemalja od 15 članica  EU  uvesti  evro,  objavljeni  su  trajni  bilateralni  kursevi  prema  nacionalnim  valutama;  Evropski  monetarni institut je transformisan u Evropsku centralnu banku; prva izrada evro novčanica;  Faza B: karakteriše je primena evra, ali samo kao knjigovodstvenog novca; kursevi evra u  odnosu na sve nacionalne valute neopozivo utvrđeni; ECB preuzima sve odgovornosti: prelazak na  evro po pravilu bez pritiska, bez zabrane;  Faza  C:  započeta  1.  1.  2002;  kada  se  prvi  put  pojavljuju  novčanice  i  kovani  novac,  nacionalne  valute  postoje  uporedo,  ali  sa  istekom  ovog  roka  prestaju  da  se  prihvataju  kao  zakonsko sredstvo plaćanja.  Uspešan  razvoj  evra  osnov  je  za  stvaranje  Evrope  u  kojoj  će  se  ljudi,  usluge,  kapital  i  roba  kretati slobodno."  Evro je novostvorena valuta Evropske unije, koja je od 1.1.1999. godine postala zakonsko  sredstvo  plaćanja.  Tada  je  jedan  evro  vredeo  1.18  $.  Zemlje  koje  su  prihvatile  zajedničku  valutu  nazvane  su  zajedničkim  imenom  Evrozon.  Iste  dele  zajednički  novac,  zajedničku  monetarnu  politiku  i  jedinstvenu  politiku  deviznih  kurseva.  Stare  valute  su  trajno  eliminisane  tj.  uništene.  Treba  istaći  da  valuta  nije  samo  standardizovana  mera  vrednosti  već  ima  i  ulogu  efikasnog  sredstva plaćanja, koja omogućava da se obavi proces razmjene kao važne faze procesa društvene  reprodukcije. Valuta se koristi i kao skladište vrednosti.  Uvođenje evra kao jedinstvene i jedine valute 12 država članica EU ima veliko značenje i  za mnoge druge zemlje izvan toga prostora. Evro i službeno ulazi u zemlje koje su do tada koristile  neku od valuta koje se povlače iz opticaja. To su tzv. evropske mini države (Andora, San Marino,  Monako,  Vatikan,  Lihtenštajn)  ili  područja  gde  je  nemačka  marka  bila  jedino  sredstvo  plaćanja  (Crna Gora i Kosovo). Uvođenje evra sa posebnim zanimanjem su pratile i ostale zemlje, pre svega 

- 287 -

one koje su  valutnim odborom i valutnim sidrom bile vezane  za DEM ( BiH, Bugarska, Estonija),  kao  i  tadašnji  prvi  kandidati  za  primanje  u  EU,  koje  su  sada  već  postale  članice  EU  (osim  Rumunije),  ali  ne  i  Monetarne  unije  (Kipar,  Češka,  Estonija,  Letonija,  Litvanija,  Mađarska,  Malta,  Slovenija, Slovačka, Poljska i Rumunija). Monetarnoj uniji može pristupiti bilo koja zemlja, ukoliko  ispunjava usvojene kriterijume za ulazak i svakoj zemlji je ostavljena mogućnost izbora da li želi  ući  u  uniju,  o  čemu  bi  u  većini  zemalja  odlučivali  građani  izjašnjavanjem  na  referendumu.  Ne  postoje unapred utvrđena ograničenja vezana za konačan broj zemalja članica. Evro ima i veliku  važnost za zemlje izvan Evrope, posebno SAD i Japan.    4.8.6. Uloga i značaj evrosistema    Mastrihtskim  sporazumom  su  ustanovljene  institucije  Evrozona.  Monetarna  politika  je  poverena Evrosistemu. On se sastoji od Evropske centralne banke (ECB) i nacionalnih centralnih  banaka(NCB) država EU koje su ušle u EMU.342  Upravna tela Evrosistema  su  Izvršni odbor i Savet guvernera.  Izvršni odbor se sastoji  od  predsednika, podpredsednika,  i 4 dirktora  ECB. Savet guvernera se sastoji od 6 članova  Izvršnog  odbora  i guvernera nacionalnnih  centralnih banka.  Glavno telo u  Evrosistemu  koje donosi  je  Savet  guvernera. On formuliše monetarnu  politiku  i donosi odluke  koje  se  tiču kmatinh stopa,  obavezne rezerve i obezbeđenja likvidnnosti  sistema. Izvršni odbor sprovodi odluke monetarne  politike koje je doneo Savet guvernera. To uključuje  i davanje  instrukcija nacionalnim  centralnim  bankama.  Pored  toga    Izvršni  odbor  utvrđuje    dnevni  red    za  sastanak    Saveta  guvernera.  Kao  takav    on  ima    stratešku    poziciju    i  može    imati  veliki    uticaj    na  proces  donošenja    u  Savetu  guvernera.  Evrosistem    je  cela  struktura  donošenje  odluka.    ECB je  samo    deo  ovog  sistema  i  ne  može  samostalno  donositi  odluke  o  monetarnoj  politici    u  Evrozonu.    Ipak  ,  ECB  se  koristi    kao  sinonim  za Evrosistem  uglavnom  zbog toga  što to  postaje uobičajena praksa. Međutim  oznaka  ECB se donosi  na širi  pojam  nego  što je  njegova  pravna definicija.   Ovako  opisana    organizacione  struktura  kombinuje  jedinstvo    u  donošenju  odluka    sa  decentralizacijom u strukturi  i sprovođenju  odluka. Na grafikonu  je prikazano da su nacionalne  centralne  banke    u  potpunosti  uključene    u  procesu    donošenja  odluka    u  Savetu    guvernera.   Odluke  saveta  guvernera  se  stoga  sprovode  preko  ECB.  Prateći    instrukcije  ECB,  Nacionalne  centralne banke  izvršavaju  ove odluke  na sopstvenom  tržištu novca. Neki posmatrači tvrde da je  ovaj  sistem    zaista    previše    decentralizovan.  Drugim  rečima  uticaj  NCB  u  savetu  guvernera    je  previše veliki   tako  da nacionalni  interesi mogu   da  preovladaju   na  štetu   interesa    sistema kao  celine   Da  bi  se  sagledao  ovaj  model    treba  pogledati  određene  analize.  Prvo  se  izračunaju  kamatne stope koje je svaki  nacionalni guverner želeo s obzirom  na ekonomske uslove u svojoj  državi. Ovo se može uraditi pomoću Tejlorovog pravila, koje je  postalo  popularan instrument  u  analizi monetarne politike. Osovna ideja ovog pravila je da  centralna banka  reaguje  na devijaciju   stope inflacije od njenog prirodnog nivoa. Pred tog a pošto one brine o ekonomskim aktivnostima,  ne reaguju i na promene u outputu (na kapacitet outputa). Tj. kada inflacij premaši (ili podbaci) u  odnosu  na  planiranu,  centralna  banka  podiže  (ili  spušta)  kratkoročnu  kamatnu  stopu.  Kada  je  342 ECB statistics, A B r i e f  O v e r v i e w, apri l 2010., [email protected].  

- 288 -

razlika  u  outputu    (ostvarenom  i  mogućem)  pozitivna  (negativna),  oni  smanjuju  (redukuju)  kamatn  stopu.  Drugim  rečima  guverneri  reaguju  na  promenu  inflacije  u  odnosu  na  cilj,  kao  i  na  promene outputa u svojim državam.  Odbor ECB radi slično, a koristi se  agregatnim vrednostima   inflacije i outputa u Evrozoni.     4.8.7. Supervizija banaka i finansijska stabilnost u Evrozoni    Jedna  od  bitnih  karakteristika    monetarnog  sistema    Evrozoni  je  činjenica  da  je  odgovornost    za  monetarnu  politiku    poverena    evropskoj  instituciji,  dok  je  odgovornost    za  kontrolu banaka čvrsto  u rukama nacionalnih država. Ovakva podela može dovesti do stvaranja  novih  problema.    Široki  princip    bankarske    regulcije    i  kontrole    su  utvrđeni  pre  Mastrihtskog  sporazuma.  Odgovornost    za  kontrolu    banaka  poverena  je    vlastima    država    gde  banke  imaju  sedište.   Ovo  se  zove  princip  kontrole  matične  države.  Na  primer  odgovornost    za  kontrolu   Deutche  Bank  imaju  nemačke  kontrolne  vlasti    pošt  je    njeno    sedište    u  Nemačkoj.  Ovo  takođe  podrazumevada  su  nemačke  vlasti  odgovorne  za  kontrolu    filijala  Deutche  Banke  u  Belgiji,  Francuskoj, Italiji, itd.   Drugi princip je da su zemlje  domaćini  odgovorni  za finansijsku stabilnost  sopstvenog  tržišta.  Ovaj  princip  se  može  nazvati    odgovornost    države  domaćina.  Na  primer,  francuske  monetarne vlasti su odgovorne za održavanje  stabilnosti bankarskog sistema koji funkcioniše u  Francuskoj. To  znači da francuske vlasti  moraju  da  vode računa  o " zdravlju"  svih banaka koje  rade na teritoriji Francuske.   Sve  dok    nacionalni  bankarski  sistem    ostaje    prilično  segmentiran,  ova  posebna   distribucija  odgovornosti  ne bi trebalo  da stvara  veće probleme.  U ovom slučaju odgovornost  matične države  i odgovornost  zemlje  domaćina  znatno  bi  se  preklapale. Na primer, kada  su  većina    banaka  u  Francuskoj    francuske  banke  (  tj.  banke  sa  sedištem    u  Francuskoj),  francuske  vlasti  koje  su  odgovore    za  stabilnost    banaka  u  Francuskoj,  bivaju  informisane  o  "  zdravlju"   banaka od istih  francuskih vlasti. Na početku rada  EMU stepen  segmentacije  bankarskih  tržišta  bio je   uvek  vrlo visok.   Većina  evropskih banaka imala  je   malo  učešća   svoje ukupne   aktive  u  obliku    potraživanja  od  ne‐rezidenta.  Sledi    da    podela    odgovornosti    na  matičnu    državu  i  domaćina  nije problematična.  Međutim  stvari  se  menjaju  u  skladu  sa očekivajima,  kada   bankarski sistem u Evrozonu  bude    sve  integrisaniji.      Razmotrimo  problem  Italije:    U  potpuno  integrisanom    bankarskom  sistemu  sasvim je moguće da 50%  i više  procenata bankarskih operacija u Italij  obavljaju  filijale   banaka  sa  sedištem  u  Nemačkoj,  Holandiji,  i  Francuskojitd.    Italijanske  monetarne  vlasti    će  se  suočiti  sa sledećim problemom.  Pošto su odgovorne  za stabilnost  bankarskog sistema u Italiji,  njima  će  trebati  informacije    o  zdravlju  bnkarskog  sistema  u  Italiji,  kako  bi    bile  u  stanju    da  u  startu  detektuje bankarske probleme. Međutim, značajan  deo informacija nalzi se  kod institucija   za kontrolu  u Nemačkoj, Holandiji, Francuskoj, itd.     U principu, ove institucije bi trebalo  da pruže  informacije  italijankim vlastima. Međutim,  postavlja  se  pitanje    da  li  će  one  to  i  uraditi  na  vreme?  I  hoće  li  biti  voljne    da  otkriju    sve  relevantne    informacije?  Institucije  za  kontrolu    takođe    imaju  jak  motiv  da  ne  obelodane  

- 289 -

informacije  o  bonoetu(  ili  njegovom  nedostatku)  pojedinačnih    banaka  zbog  straha  da  bi  širenje  takvih informacija  mglo ugroziti  poslovanje  banaka. Sasvim je moguće da će   italijanske (ili neke  druge nacionalne) vlasti, odgovorne za ostvarivanje finansijske stabilnosti, biti loše informisane  o  velkom delu  bankarskih operacija na svojoj teritoriji. 343   Problem  može  biti  još  složeniji  u  kriznim  situacijam.  Ako  pretpostavimo    da  bankarske  krize  su slabost  banaka zbog loših  plasmana, i beg deponenata u druge (zdrave) banke, što preti  da  dovode  do  zatvaranja  banaka.Glavna  odgovornost  monetarnih  vlasti  se  tada  sastoji    u  zaštiti  zdravih  (solventnih)  banaka  od  pada  usled  nedostatka  likvidnosti.  Poznati  engleski    ekonomista  19. veka, Walter Bagehot, definiše  principe  na osnovu kojih bi centralna banka  trebalo da spreči  takvu krizu.    Prvo, centralna banka bi trebalo da pozajmljuje, bez ograničenja, zdravim ali nelikvidnim   bankama.    To  je  princip    zajmodavca  u  krajnjoj  nuždi.  Drugo,  nesolventnim    bankama  treba  dopustiti  ili  da  bankrotiraju  ili  da    se  restrukturiraj,  pri  čemu    se  loši  zamovi  udaljuju  iz  takvih  banaka, a preostali zdrav portfolio se prenosi  u ovu dokapitalizovanu banku.  obično se traži od  poreskih obveznika da plate rašun takvog retrukturiranja.   Problem  za centralnu banku  tokom krize  je da  napravi razliku  između banaka koje su  nesolventne   i banaka  koje  su  samo  nelikvidne. Da  bi to   mogla  da  učini   potrebno je da ceralna  banka,  tj.  Banca  d'Italia  iz    predhodnog  primera,  brzo    obezbedi  informacije    od  vlasti  ostalih  država u EU. Ovde veliku ulogu igra  brzina pošto  bakarska kriza  raste svakog trenutka. Ostaje  nejasno da li će   prava informacija biti  brzo i dostupna.    Može  se  zaključiti  da  će  u  Evrozonu  postojeća  distribucija  odgovrnosti  za  održanje   finansijske stabilnosti biti sve veći problem kako se bude povećao  stepen  integracije  bankarskog  sistema.    Pre  ili  kasnije    racionalna    organizacija    odgovornosti  će  biti    neophodna.  Ona  će  neminovno  uključiti  centralizaciju  kontrole  i  odgovornosti  na  evropskom    nivou.  Ova  centralizacija    znači  da  bi  ECB    preuzela  odgovornost    za  funkciju  zajmodavca      krajnjoj  nuždi.  Kontrlamože  i  ne  mora  biti  preuzeta  od  strane  ECB.  Takođe    je  moguće    da  se  kreiraju    nove  evropske vlasti  koje bi  centralizovale   supervizorsku funkciju.     4.8.8. Ciljevi i koristi od cenovne stabilnosti    Cilj cenovne stabilnosti odnosi se na opšti nivo cena u privredi i podrazumeva izbegavanje  odložene  inflacije  i  deflacije.  Više  je  načina  na  koje  cenovna  stabilnost  doprinosi  postizanju  visokog nivoa privredne aktivnosti i zaposlenosti.  1.  Cenovna  stabilnost  olakšava  da  se  prepoznaju  promene  u  relativnim  cenama.  Ovo  omogućava firmama i potrošačima da donose odluke o investicijama i potrošnji na osnovu boljih  informacija,  što,  s  druge  strane,  omogućava  tržištu  da  efikasnije,  alocira  resurse.  Omogućavajući  tržištu da usmerava resurse tamo gde mogu biti najproduktivnije iskorišćeni, cenovna stabilnost  povećava proizvodni potencijal privrede.  2. Ako su investitori sigurni da će cene ostati stabilne u budućnosti, neće tražiti “premiju  za inflatorni rizik” kao kompenzaciju za rizik držanja sredstava po nominalnoj vriednosti na duži  343

Larosiere Report, 2009: The High-Level Group on Financial Supervision in the EU, EU – The de Larosiere Group, Brussels.

- 290 -

rok.  Smanjujući  premiju  za  inflatorni  rizik  kroz  realnu  kamatnu  stopu,  monetarna  politika  može  doprinieti efikasnoj alokaciji na tržištu kapitala i na taj način podsticati dalje investiranje.  3. Kredibilno održavanje cenovne stabilnosti, takođe, olakšava pojedincima i preduzećima  da  preusmere  svoja  sredstva  na  produktivniju  upotrebu  umesto  na  zaštitu  od  inflacije.  Naime,u  uslovima  visoke  inflacije  dolazi  do  nagomilavanja  realnih  dobara  (npr.  nekretnine)  pošto  se  njihova vriednost u takvim okolnostima bolje čuva od vriednosti neke finansijske aktive. Međutim,  nagomilavanje realnih dobara nije efikasna investiciona odluka i ometa ekonomski rast.  4.  Poreski  sistem  može  u  potpunosti  promeniti  (izopačiti)  ekonomsko  ponašanje.  U  mnogim  slučajevima  ove  promene  su  uslovljene  inflacijom  i  deflacijom.  Cenovna  stabilnost  eliminiše  realne  ekonomske  troškove  koji  su  izazvani  kada  inflacija  pogoršava  poreski  i  sistem  socijalne zaštite.  Održavanje  cenovne  stabilnosti  štiti  od  velike  i  neosnovane  redistribucije  dohotka  koji  nastaje  kako  u  inflatornim  tako  i  u  deflatornim  okolnostima.  Okruženje  u  kome  postoje  stabilne  cene  pomaže  da  se  održava  socijalno  jedinstvo  i  stabilnost.  Više  slučajeva  u  dvadesetom  vieku  pokazalo  je  da  visoke  stope  inflacije  ili  deflacije  dovode  do  socijalne  i  političke  nestabilnosti.344ALKANA  Veliki  broj  radova  o  nezavisnosti  centralne  banke  fokusiran  je  na  vezu  nezavisnosti  centralne  banke  i  inflacije,  pri  čemu  je  potvrđeno  da  postoji  jaka  negativna  veza  između  zakonodavne nezavisnosti centralne banke i inflacije u razvijenim zemljama i jaka pozitivna veza  između stope promene guvernera i inflacije u zemljama u razvoju. Odnosno, za zemlje u razvoju  mnogo  važniji  indikator  inflacije  je  stopa  promene  guvernera  nego  zakonodavna  nezavisnost  centralne banke. Stude pokazuju, takođe, da veća (zakonodavna) nezavisnost centralne banke nije  povezana s nižom stopom ekonomskog rasta, odnosno ’’ukazuju da je nezavisnost centralne banke  poput  ’’besplatnog  ručka’’,  porast  nezavisnosti  centralne  banke  uzrokuje  nižu  inflaciju  koja,  u  dugom roku, ne ide na račun ekonomskog rasta.   Podržavaoci  nezavisne  centralne  banke  veruju  da  makroekonomske  performanse  mogu  biti unapređene čineći centralnu banku nezavisnom, što potvrđuju skorašnja istraživanja: ukoliko  se napravi pregled centralnih banaka po stepenu nezavisnosti (od najmanje do najviše nezavisne)  uz  ostvarenu  stopu  inflacije,  uočljivo  je  da  će  inflacione  performanse  biti  najbolje  u  zemljama  s  najnezavisnijim  centralnim  bankama.  Međutim,  isto  neće  uviek  važiti  za  ostale  ekonomske  indikatore.  Tako  npr.  pokazano  je  da  će  zemlje  s  nezavisnim  centralnim  bankama  imati  visoku  nezaposlenost ili veće fluktuacije outputa nego zemlje s manje nezavisnim centralnim bankama.    4.8.9. Prednosti i nedostaci uvođenja evra    Postoji niz prednosti uvođenja evra:  1. Snižavanje  transakcionih  troškova  ‐  ušteđeni  resursi,  koji  bi  inače  bili  potrošeni  u  neproduktivne  preraspodele,  biće  oslobođeni  za  produktivnu  upotrebu.  Njima  su  najviše  izloženi  turisti,  tako  da  sada  ne  moraju  da  menjaju  novac  kada  god  pređu  granicu zemlje i da traže menjačnice ili banke koje su uzimale značajne provizije za tu  uslugu.  344

Izvor: ECB (2004): ’’The monetary policy of the ECB’’.

- 291 -

2. Građani su u mogućnosti da porede cene u evro‐zoni, pa razlike u cenama robe, usluga i  zarada postaju jasnije. Postoje i pogodnosti prilikom putovanja izvan evro‐zone, jer je  evro kao internacionalna valuta prihvaćena u mnogim zemljama.  3. Trošak  održavanja  12  valuta  je  mnogo  veći  nego  jedne.  Zabrinjavajuće  je  povećanje  birokratizacije u ECB, što bi dovelo do snižavanja dobiti od ekonomije obima.  4. Olakšana je alokacija faktora proizvodnje ‐ brže i jeftinije se otkrivaju povoljniji uslovi  za  rad  i  kapital,  tako  da  će  zemlje  koje  stvaraju  bolje  poslovno  okruženje  biti  u  prednosti, dok će kod onih s lošijim to biti nedostatak.  5. Dobit od senjoraže (emisiona dobit). Uvođenjem evra količina ove valute koja se drži u  rezervi  se  povećava  u  svetskim  razmerama,  pa  male  zemlje  imaju  po  prvi  put  dobit  i  izvan svojih granica. Za razliku od većih zemalja, čije su valute imale široku primenu, a  samim  time  i  veću  dobit  po  ovom  osnovu,  male  zemlje  po  prvi  put  imaju  dobit  izvan  svojih granica.  6. Evro je značajnija valuta nego što su pojedinačno bile svih prethodnih 12, time što će se  češće  koristiti  u  transakcijama,  kako  u  Uniji  tako  i  van  nje,  i  time  što  će  značajan  deo  deviznih  rezervi  zemlje  u  svetu  držati  u  evru.  Uvođenje  evra  je  udarac  dolaru,  funti,  jenu  i  ostalim  valutama,  jer  njihov  uporedni  značaj  opada.  Operativna  korist  je  emisiona dobit ili senjoraža, druga strana je oligopol (evro, dolar, jen, funta) sa kojim se  suočavaju  korisnici  širom  sveta,  a  što  članicama  oligopola  može  da  donese  dodatne  rente.  7. Ukidanjem mnošva deviznih kurseva povećava se tranparentnost prilikom transakcija i  eliminiše rizik deviznih kurseva u odnosima između zemalja članica.  8. Širenje finansijskih tržišta ‐ postaju dostupnija i likvidnija.    Postoje i neke prednosti koje su manje direktne, ali ne i manje značajne:  1. Makroekonomska stabilnost ‐ novi režim niske inflacije. Istraživanja pokazuju da veća  samostalnost centralnih banaka doprinosi nižoj inflaciji. ECB je najsamostalnija banka  na svetu.  2. Niže  kamatna  stope  ‐  smanjenjem  inflacije  utiče  se  i  na  smanjenje  kamatnih  stopa.  Investitori  zahtevaju  niže  kamatne  stope  u  zemljama  u  kojima  je  stabilnost  cena  izraženija. Niže kamatne stope smanjuju rizik razlike u kursevima, tako da se dodatna  kamata, nazvana premija za rizik kursne razlike, eliminiše u međunarodnim kreditnim  transakcijama koje se obavljaju u okviru Evrozona.  3. Strukturalna reforma ‐ kvalifikacijom za evro zemlje su na silu morale da dovedu svoje  ekonomije u red, time što su zadovoljile kriterijume konvergencije. Sporazum predviđa  kazne  za  zemlje  koje  se  previše  zadužuju,  a  sve  to  je  dovelo  do  održivog  privrednog  rasta.  4. Stvaranje  nove  globalne  valute  rezervi  ‐  rezerve  koriste  centralne  banke,  država  i  privatne  firme  kao  dugoročni  oblik  čuvanja  vrednosti  i  za  pokrivanje  budućih  finansijskih  potreba.  Samo  valute  koje  su  likvidne,  stabilne  i  prihvaćene  kao  sredstvo  plaćanja  na  jednom  ekonomski  velikom  području,  poseduju  potencijal  da  postanu  glavne valute rezervi. 

- 292 -

5. Intenzivniji  ekonomski  rast  ‐  povećanje  tržišta,  konkurencije,  smanjenje  prosečnih  troškova,  veća  produktivnost,  smanjenje  troškova  finansijskih  transakcija  i  rizika  u  pogledu  razlike  u  kursevima  omogućuju  multinacionalnim  kompanijama  da  ostvaruju  ekonomiju obima.   6. Uvećan kredibilitet fiskalne politike, jer je devalvacija nemoguća.   7. Korisnici  primaju  veće  socijalne  beneficije  iz  viška  nastalog  sniženjem  cena  i  umanjenim rizikom.     Pored prednosti, evro nosi i neke troškove i nedostatke:  1. Troškovi prelaska na evro ‐ ogromni su troškovi obuke i poremećaja na poslovima koji  su posledica prelaska na evro,  2. Gubitak poslova ‐ stvaranje jedinstvene valute eliminiše potrebu za brojnim deviznim  transakcijama  među  zemljama.  Menjačnice,  banke  i  agencije  su  očigledni  gubitnici  u  tom smislu,  3. Gubitak kursa valute,  4. Kontrolisana fiskalna politika,  5. Gubitak monetarne autonomije ‐ privrede koje se nalaze u različitim fazama privrednih  ciklusa teško mogu da se prilagode istoj monetarnoj politici. Vlade su lišene finansijskih  instrumenata  da  utiču  na  agregatnu  tražnju  ili  deviznog  kursa  da  utiču  na  trgovinski  deficit/suficit,  6. Centralizovana  monetarna  politika  teško  funkcioniše  u  uslovima  decentrali‐zovane  fiskalne  politike  i  decentralizovanog  političkog  sistema.  Lišeni  aktivističke  monetarne  politike,  političari  se  mogu  upuštati  u  preveliku  državnu  potrošnju  zbog  dobijanja  glasova na izborima,  7. Tekuće  vlade  EU  koriste  dodatna  sredstva  javnih  finansija  da  bi  povećale  podršku  birača, a teret tih operacija se prebacuje na zajedničku valutu,  8. Zemlje će manje biti pogođenje uvođenjem evra ako: (a) su otvorenije za trgovinu; (b)  imaju diverzifikovanu privredu; (c) imaju veću mobilnost proizvodnih faktora, posebno  rada.  Tržište  rada  mora  poslužiti  kao  kanal  za  prilagođavanje  otpuštanjem/zapošljavanjem,  a  zbog  slabe  pokretljivosti  radne  snage,  zbog  barijera  običaja i jezika, biće geografski i politički koncentrisano,  9. Stopa inflacije u nekoj zoni zavisi od osetljivosti birača na inflaciju (stepen nezavisnosti  centralne  banke  je  u  funkciji  te  osetljivosti)  pa  bi  pronalaženjem  srednjeg  birača  bilo  moguće  predviđati  kretanje  inflacije  u  evro‐zoni.  Do  2002.  Francuska  je  bila  srednji  glasač,  a  zatim  je  usled  kadrovskih  rešenja  to  mesto  zauzela  Finska,  a  pošto  su  finski  glasači  manje  osetljivi  na  inflaciju  to  se  nadalje  može  očekivati  blago  povećanje  godišnje stope inflacije, po ovoj teoriji, u evro‐zoni,  10. Najveći  rizik  je  sadržan  u  nepoštovanju  kriterijuma  učešća,  kao  i  u  ekonomskim  skokovima  i  političkom  neskladu.  Tekuće  vlade  EU  koriste  dodatna  sredstva  javnih  finansija da bi povećale podršku birača, a teret tih operacija se prebacuje na zajedničku  valutu.  Ako  bi  se  trend  nastavio,  evro  će  postati  slaba,  inflatorna  valuta  i  tokom  narednih  6‐7  godina  evro  bi  bio  povučen  iz  opticaja,  a  zemlje  EU  bi  se  vratile  na  nacionalnu valutu. 

- 293 -

Lista prednosti je više stvar analize šta bi sve mogle biti pogodnosti od jedinstvene valute,   a ne analiza motiva pojedinih zemalja  da prihvate  monetarnu uniju. Da li bi  usled ulaska u zonu  evra bilo više ili manje ulaganja, da li postoji dovoljn stepen konvergencije privrede te zemlje sa  zonom evra, kakav bi bio uticaj regulacije jedinstvene monetarne  zone na finansijsko monetarni  sistem  eventualno nove članice kakav bi bio uticaj na rast  štednje ili zaposlenosti.    Posle  sagledavanja  tih  i  drugih  pitanja      moguće  je  reći  nešto  više    o  poželjnosti  ili  nepoželjnosti ulaska u zonu evra.  Ulazak u zonu evra može da pogoduje nekim,  a da ne odgovara   drugim privrednim faktorima .    O prednostima evra  kao jedinstvene  valute ima ,ipak, više slaganja  nego o rizicima iste,  bar  kada  je  u  pitanju  period  od  1997  do  2004.  godine.  Ta  procena  bi  mogla  dramatično  da  se  promeni  ako  EU  ne  nađe  načina  da  izađe  na  kraj  sa  nekim  rizicima  među  kojim  se  najčešće   pominju sledeći:   a)  Privrede  koje  se  nalaze  u  različitim  fazama  privrednog  ciklusa    teško  mogu  da  se  prilagode    istoj  monetarnoj  politici.  Za  zemlje    koje  su  u  poslovnom  bumu  i  koje  zbog  toga  trpe  veliki inflatorni pritisak nije dobro da imaju niske kamatne stope,  jer to samo pojačava inflatorni  pritisak.  Slično tome stagnantne privrede će morati da prihvate veće kamatne stope, što bi samo  dalje pojačavalo stagnaciju, a možda odvelo dalje u recesiju. Jedinstvena valuta pretpostavlja  da  su  poremećaji  simetrični    što  nikada  nije  slučaj.  Ako  se  utapanjem  u  zajedniču  valutu    izgubi  mogućnost  uticaja  na kurs,  onda se ne može reagovati na šokove kojima neka privreda može biti  izložena.  b)  Neke  zemje  će  biti  manje  pogođene  uvođenjem  jedinstvene  valute,  što  su  više  zadovoljene  određenim  uslovima,  kao  što  su  otvorenost  za  trgovinu  mobilnost  proizvodnih  faktora posebno rad. Zemlje EU  stoje dosta dobro kada  je  u  pitanju   otvorenost za  trgovinu,    jer  razmenjuju  20‐70%    proizvedenog  BDP,  ali  je  relativno  loša    mobilnost  rad.    Jezici  i  običaji  doprinose vezanosti  evopskih radnika za domicilnu zemlju. Pošto nema veće pokretljivosti radne  snage    širom  zone  evra,  jedini  način  da  se  obavljaju  prilagođavanja  je  da  se  otpuštaju  ili  zapošljavaju, koji će onda biti  geografski, a to znači i politički  koncentrisan.  c)  Najveći rizik za evro kao valutu je sadržan u nepoštovanju  pravila igre, tj kri‐terijuma  učešća  u  E12.  Ne  samo  da  zemlje  koje  su  morale  da  smanjuju  javni  dug  to  čine  sporo,  nego  se  pojavljuju  i  novi  prekršaji    kriterijuma  od  strane    drugih  zemalja  u  vidu  prekoračenja  granice  inflacije i ‐ što je još opasnije‐ prekoračenja granice deficita i javnog duga. Tih kršenja kriterijuma  je sve više, a tela EU do sada nisu  našla  načina da kazne prekršioce. Razlog za odsustvo kazni  je  politička snaga prekršilaca, koji su često najveće i najuticajnije zemlje. 

- 294 -

5. ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKE EVROPSKE UNIJE  5.1. ISTORIJAT ZAJEDNIČKE POLJOPRIVREDNA POLITIKA EU     Poljoprivreda  za  EU  predstavlja  pitanje  od  izuzetnog  značaja  još  od  osnivanja  Zajednice  Rimskim  sporazumom  iz  1957.  godine.  Zajednička  poljoprivredna  politika,  uspostavljena  1962.  godine, osnivanjem zajedničkih organizacija tržišta, pretrpela je u svojoj istoriji više reformi koje  se,  generalno,  mogu  podvesti  u  dve  faze.  U  prvoj,  zajednička  agrarna  politika  je  imala  za  cilj  da  poveća  produktivnost  i  obezbedi  povoljan  životni  standard  farmera.  U  ovom  periodu,  podrška  poljoprivredi je davana kroz sistem zaštitnih cena, što je vremenom dovelo do ispunjenja zadatih  ciljeva, ali i poremećaja odnosa ponude i tražnje na unutrašnjem tržištu, odnosno permanentnog  rasta  robnih  viškova  i  budžetskih  troškova.  Drugu  fazu  razvoja  zajedničke  agrarne  politike  EU,  koja je institucionalizovana Sporazumom iz 1992. godine,  karakteriše prelazak davanja podrške  poljoprivredi  sa  sistema  zaštitnih  cena  na  sistem  direktnih  plaćanja  proizvođačima,  uz  permanentno  snižavanje  ovih  idataka  i  usmeravanje  pomoći  na  ruralni  razvoj.  U  okviru  paketa  GATT 1994, EU se obavezala na smanjivanje uvozne zaštite i internih i izvoznih subvencija, kao i  na poštovanje međunarodnih pravila o zaštiti životinja i bilja. Sporazum Agenda 2000 produbljuje  i  proširuje  započetu  reformu,  redukujući  direktna  plaćanja  farmerima  uz  zalaganje  za  ruralni  razvoj i uzimajući u obzir planirano proširenje Unije zemljama Centralne i Istočne Evrope.    Poljoprivredi  je  u  procesu  stvaranja  evropske  zajednice  dat  poseban  značaj,  naročito  u  prvoj  fazi  razvoja  Zajednice,  kada  su  sećanja  na  ratne  oskudice  bila  još  uvek  sveža.  Stoga  je  Zajednička  agrarna  politika  Evropske  unije    (ZAP)  nastala  prvenstveno  iz  težnje  da  se  zajednici  obezbedi  sigurnost  u  hrani,  sa  kontrolisanim  cenama  i  kvalitetom.  Na  toj  osnovi,  zajednica  je,  u  dugom  periodu,  kroz  zaštitne  cene,  pružala  snažnu  finansijsku  podršku  proizvodnji  osnovnih  poljoprivrednih  i  prehrambenih  proizvoda.  Tokom  1980‐tih,  ova  proizvodnja  je  u  velikoj  meri  premašila potrebe unutrašnjeg tržišta, tako da je zajednička agrarna politika, od 1992. godine, u  fazi  reformi,  sa  ciljem  da  se  smanje  izdvajanja  iz  zajedničkog  budžeta  i  proizvođači  uglavnom  prepuste  tržišnim  uslovima,  uz  usmeravanje  finansijske  podrške  na  ekstenzivnu  proizvodnju,  zaštitu okoline i razvoj zaostalih regiona.    Sadašnji  značaj  zajedničke  agrarne  politike  ne  predstavlja  samo  odraz  najvećeg  udela  u  budžetu Unije (oko 50 odsto), već i broja poljoprivrednika (6,7 miliona), površine poljoprivrednog  zemljišta (130 miliona hektara), kao i simboličkog značenja ove oblasti i prenesenog suvereniteta  po ovom pitanju sa nacionalnog nivoa na nivo zajednice 345. Osim toga, značaj zajedničke agrarne  politike  se  zasniva  i  na  činjenici  da  je  u  direktnoj  relaciji  sa  zajedničkim  tržištem  i  Evropskom  monetarnom  unijom,  što  predstavlja  dve  osnovne  oblasti  na  kojima  se  zasniva  evropska  integracija.   Rimski  sporazum  kojim  se  konstituiše  Evropska  ekonomska  zajednica,  iz  1957.  godine,  sadržavao  je  odredbe  o  poljoprivredi,  ali  mehanizmi  zajedničke  agrarne  politike  tada  nisu  bili  definisani. Sporazum je samo utvrdio ciljeve zajedničke agrarne politike (član 39.) i deklarisao da  je poljoprivreda uključena u zajedničko tržište. 

345 Baza podataka: European Commission (http://europa.eu.int/comm/agriculture/agrista/index_en.htm),  

- 295 -

Koncept  mehanizama  zajedničke  agrarne  politike  je  usaglašen  na  Stresa  konferenciji  u  julu  1958.  godine,  a  1960.  godine,  prihvaćen  od  strane  šest  tadašnjih  država  članica  346.  Dve  godine kasnije,  EZ je usvojila inicijalni paket mera u oblasti poljoprivrede, uključujući određivanje  šest  sektora  koji  će  biti  podložni  zajedničkoj  organizaciji  tržišta  347.  Osim  toga,  osnovan  je  Poljoprivredni garantni fond i utvrđena finansijska pravila. čime je postavljena osnova za politiku  cena i tržište poljoprivrednih proizvoda.  Od  tada, u  ovoj oblasti  je  sprovedeno  niz  reformi, od kojih su  najznačajnije:  Sporazum  o  konstituisanju Evropske zajednice (1992. godine); Sporazum GATT kao rezultat Urugvajske runde  (1994. godine); i Agenda 2000 (1999. godine).     5.1.1. Definicija i instrumenti zajedničke poljoprivredne politike    Pravna  osnova  zajedničke  agrarne  politike  EU  definisana  je  članovima  32.  do  38.  Sporazuma o konstituisanju Evropske zajednice.  Ranije članove 44, 45. i 47. Sporazum je poništio  kao prevaziđene. U članu 33. (raniji član 39.) stav 1. Sporazuma postavljaeni su dugoročni ciljevi  koje  bi  trebalo  da  postigne  zajednička  agrarna  politika.  To  su:  1)  Podizanje  poljoprivredne  produktivnosti  promovisanjem  tehničkog  progresa,  uz  osiguranje  racionalnog  razvoja  poljoprivredne proizvodnje i optimalnog korišćenja faktora proizvodnje, posebno radne snage; 2)  Obezbeđivanje  povoljnog  životnog  standarda  za  poljoprivrednu  populaciju,  naročito  podizanje  primanja  osoba  lično  angažovanih  u  poljoprivredi;  3)  Stabilizacija  tržišta;  4)  Sigurnost  snabdevanja; i 5) Sigurnost da će se potrošači snabdevati po prihvatljivim cenama.  Da  bi  se  omogućilo  ostvarivanje  postavljenih  ciljeva,  članom  34.  je  propisano  osnivanje  zajedničkih  organizacija    tržišta  (ZOT)  koje,  u  zavisnosti  od  proizvoda,  mogu  biti  u  formi  zajedničkih  pravila  o  konkurenciji,  u  formi  obavezne  koordinacije  nacionalnih  tržišnih  organizacija,  ili  pak  u  formi  evropske  tržišne  organizacije.  Od  šest  proizvoda  za  koliko  su  na  početku  šezdesetih  godina  bile  uspostavljene,    ZOT  sada  obuhvataju  skoro  sve  poljoprivredne  proizvode, odnosno grupe proizvoda. Time su postavljeni osnovni instrumenti zajedničkog tržišta  poljoprivrednih proizvoda, koji sprečavaju prepreke u unutrašnjoj trgovini i održavaju zajedničku  carinsku barijeru prema trećim zemljama.  Pri tom, tri osnovna principa, definisana još 1962. godine, na kojima se bazira zajednička  agrarna politika i, samim tim, zajedničke organizacije tržišta su:  1.  Jedinstveno  tržište  koje  ima  dva  značenja:  a)  primenu  (na  poljoprivredne  prozvode)  pravila  o  slobodnom  proteku  roba  između  zemalja  članica,  i  b)  određivanje  zajedničkih  cena  i  pomoći, bez obzira gde je sedište ekonomskog subjekta. Korektna primena ovog principa zahteva  zajedničko regulisanje cena, isplaćivanja pomoći i pravila konkurencije, harmonizovane propise o  zdravstvenom  osiguranju  i  administrativnim  procedurama,  kao  i  zajedničku  spoljnotrgovinsku  politiku;  2.  Prioritetnost  Unije:  Ovaj  princip  se  obezbeđuje  aktivnostima  na  dva  nivoa:  a)  kroz  davanje prioriteta poljoprivrednim proizvodima iz Unije u odnosu na uvozne proizvode i b) kroz  346 Nemačka, Francuska, Italija, Belgija, Luksemburg i Holandija (zemlje potpisnice Rimskog sporazuma)  347 Šest grupa osetljivih proizvoda za koje će se na nivou Unije voditi zajednička politika (žitarice, svinje, 

jaja, živina, voće i povrće, vino); 

- 296 -

zaštitu  unutrašnjeg  tržišta  od  poremećaja  izazvanih  nekontrolisanim  uvozom  poljoprivrednih  proizvoda sa niskim cenama, kao i od poremećaja na svetskom tržištu. Osnovni cilj ovog principa  je  da  zaštiti  proizvodnju  unutar  Unije  od  ugrožavanja  uvozom  iz  trećih  zemalja.  Za  sprovođenje  datog  cilja  kao  mehanizmi  zaštite  koriste  se  posebne  uvozne  dažbine  i  izvozni  povraćaji.  Ovi  mehanizmi  se  ne  primenjuju  za  sve  osetljive  proizvode,  već  samo  za  one  sa  najvišom  stopom  zaštite,  dok  se  za  ostale  primenjuje  standardni  sistem  carinskih  dažbina.  Međutim,  ovaj  princip  nikada  nije  primenjivan  apsolutno  i  bezuslovno,  što  potvrđuje  i  nekoliko  izuzetaka  (npr.  Lome  Konvencija,  Opšti  sistem  preferencijala,  koncesije  mediteranskim  zemljama,  ili,  poslednji,  Sporazum o poljoprivredi Urugvajske runde GATT, koji je doveo do nestanka varijabilne posebne  dažbine i snižavanja podsticaja izvoza po vrednosti i količini čime se umanjuju prioritetnost Unije  u pogledu konkurentnosti na domaćem i svetskom tržištu).  3. Finansijska solidarnost: Troškovi koji proizilaze iz primene zajedničke agrarne politike  moraju biti podeljeni među svim zemljama članicama, bez obzira na njihov nacionalni interes.  Stoga  je  još  1962.  goidine osnovan  Evropski  poljoprivredni garantni  i usmeravajući fond ,  koji se sastoji od Garantnog odseka i Odseka za usmeravanje. Nakon Agende 2000 Garantni odsek  u potpunosti i ekskluzivno finansira troškove zajedničkih organizacija tržišta, odnosno mere koje  imaju  za  cilj  regulisanje  poljoprivrednog  tržišta  Unije,  kao  i  povraćaje  od  izvoza  u  treće  zemlje.  Zavisno  od  proizvoda,  aktivnosti  mogu  biti  u  formi  interventnih  cena,  podrške  proizvodnji  (premija),  kompenzacione  pomoći  za  smanjenje  proizvodnje,  ili  u  vidu  pomoći  za  skladištenje.  Osim toga, ovaj odsek finansira i zaštitu bilja i životinja, propagiranje zajedničke agrarne politike i  druge  aktivnosti,  kao  što  su  neki  vidovi  podrške  ruralnom  razvoju  (osim  u  okviru  Zajedničke  inicijative  za  ruralni  razvoj).  S  druge  strane,  Odsek  za  usmeravanje  omogućava  kontinuirano  finansiranje  zajedničkih  i  nacionalnih  mera  ruralnog  razvoja  na  osnovu  Zajedničke  inicijative  za  ruralni razvoj. Savet je 1992. godine odlučio da sva izdvajanja za poljoprivredu budu obuhvaćena  Fondom,  osim  izdvajanja  za  ribarstvo,  kao  i  za  naknadu  zemljama  članicama  za  smanjenje  cene  lagerovanja  poljoprivrednih  proizvoda.  Namera  je  bila  da  se  time  ograniče  izdvajanja  za  poljoprivredu na udeo u ukupnom budžetu.    

5.1.1.2. Reforme zajedničke agrarne politike    U prethodnom periodu, zajednička agrarna politika je uspela da postigne inicijalne ciljeve  koji  su  joj  postavljeni:  povećana  je  proizvodnja,  podignuta    produktivnost,  stabilizovano  je  unutrašnje  tržište,  osigurano  snabdevanje  i  zaštićeni  proizvođači  od  turbulencija  na  svetskom  tržištu.  Međutim,  uporedo  sa  pozitivnim,  pojavili  su  se  i  negativni  efekti  ovih  mera.  Pre  svega,  proizvodnja  je  u  velikoj  meri  nadmašila  potrebe  unutrašnjeg  tržišta  stvarajući  ogromne  robne  viškove,  tako  da  su  izdvajanja  za  podršku  poljoprivredi  eksponencijalno  rasla.  Iz  tog  razloga,  zajednička agrarna politika je u svojoj četvorodecenijskoj istoriji prošla kroz nekoliko reformi.  Do prvog pokušaja reforme ZAP došlo je samo deset godina nakon njenog uspostavljanja.  Naime, 1968. godine, Komisija je objavila «Memorandum o reformi ZAP», poznat kao i «Menšoltov  plan»  (prema  Siko  Menšoltu,  tadašnjem  potpredsedniku  Komisije  odgovornom  za  sprovođenje  zajedničke  agrarne  politike).  Plan  je  predviđao  smanjenje  broja  zaposlenih  u  poljoprivredi  i  ukrupnjavanje poljoprivrednih poseda, kako bi se povećala produktivnost.   

- 297 -

Tokom  1972.  godine,  u  ZAP  su  uvedene  strukturne  mere,  sa  ciljem  da  se  modernizuje  oblast poljoprivrede. Međutim, pored kontinuiranih  strukturnih izmena tokom naredne decenije,  osnovni problem je i dalje ostao – odnos ponude i potražnje na tržištu poljoprivrednih proizvoda  nije  bio  izbalansiran,  rezultujući  neprekidan  porast  robnih  viškova.  Stoga  je  Komisija  1983.  godine, utvrdila radikalnu reformu koja je bila predstavljena dve godine kasnije  kao Zeleni papir  na temu «Perspektive zajedničke agrarne politike» (1985.). Zeleni papir je imao za cilj da izjednači  ponudu i tražnju, da uvede nove načine redukovanja proizvodnje u najugroženijim sektorima i da  analizira alternativna rešenja  za  budućnost ZAP.  Evropski savet je  1988. godine,  prihvatio paket  reformskih  mera,  uključujući  «vodič  poljoprivrednih  troškova»,  koji  je  ograničio  procenat  izdvajanja za poljoprivredu od ukupnog budžeta zajednice.   Komisija je 1991. godine, sa Rej Mekšerijem kao Komesarom za poljoprivredu, iznela dva  predloga  za  diskusiju  o  razvoju  i  reformi  ZAP.  Ovi  predlozi  su  bili  osnova  za  politički  dogovor  o  reformi  ZAP,  koji  je  Savet  usvojio  21.  maja  1992.  godine.  Upravo  je  navedena  reforma  označila  prekretnicu  u  razvoju  zajedničke  agrarne  politike,  time  što  je  predviđeno  snižavanje  cena  poljoprivrednih  i  prehrambenih  proizvoda  kako  bi  se  omogućila  njihova  konkurentnost  na  unutrašnjem  i  svetskom  tržištu,  dok  su  farmerima  sniženi  prihodi  kompenzovani  direktnim  plaćanjima.  Osim  toga,  ova  reforma  je  uvela  dodatne  mere  za  uređenje  tržišta,  kao  i  za  zaštitu  okoline.   Reforma  iz  1992.  godine,  ocenjena  je  kao  uspešna,  obzirom  da  je  proizvela  značajne  pozitivne  efekte  na  poljoprivredu  Unije.  Međutim,  međunarodni  društveno‐ekonomski  uslovi  u  narednim  godinama,  koji  su  rezultovali  novom  rundom  pregovora    u  okviru  GATT,  iziskivali  su  dalje usklađivanje ZAP, odnosno novu reformu.     

5.1.1.3. Agenda 2000    U julu 1997. godine, Komisija je predložila reformu ZAP u okviru plana Agenda 2000 (9),  koji je predstavljao projekciju razvoja poljoprivrede EU u periodu 2000‐2006. godine, uzimajući u  obzir  očekivano  proširivanje  zajednice.  Pregovori  i  sporazum  o  reformi  zajedničke  agrarne  politike  zaključeni  su  na  Berlinskom  Evropskom  Savetu  u  martu  iste  godine.  Ovim  planom  se  produbljuje  i  proširuje  reforma  iz  1992.  godine,  zamenom  sistema  podrške  poljoprivredi  kroz  zaštitne  cene  sistemom  direktnih  plaćanja  farmerima.  Ovaj  sistem  se  pokazao  kao  uspešan,  obzirom da je uspeo da smanji viškove proizvodnje i kontroliše izdvajanja za podršku proizvodnji,  bez  ugrožavanja  planiranog  prosečnog  rasta  prihoda  farmera  od  4,5  odsto  godišnje.  Kao  drugi  stub  nove  agrarne  politike  prediđena  je  snažna  podrška    ruralnom  razvoju,  što  obuhvata  razvoj  marginalizovanih poljoprivrednih područja (kao što su bivše kolonije na malim ostrvima), obuka  mladih farmera itd.  Osim  toga,  Agenda  2000  je  utvrdila  aktivnosti  u  pravcu  jačanja  konkurentnosti  poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda poreklom iz Unije na unutrašnjem i svetskom tržištu,  pronalaženja  alternativnih  zaposlenja  i  izvora  prihoda  za  farmere,  integrisanja  ekoloških  i  strukturalnih  aspekata  u  ZAP,  unapređenja  kvaliteta  i  sigurnosti  hrane  i  u  pravcu  pojednostavljenja  agrarne  regulative  kako  bi  se  sistem  propisa  učinio  transparentnim  i  pristupačnim. 

- 298 -

Agendom 2000 predviđeno je da izdvajanja za poljoprivredu u periodu 2000‐2006. iznose  prosečno oko 40,5 milijardi evra godišnje, od čega je za ruralni razvoj predviđeno 4 milijarde eura  na godišnjem nivou, s tim što bi se izdvajanja iz godine u godinu permanentno smanjivala .   Nedavno je Franc Fišler, komesar za poljoprivredu predstavio Komisiji svoj radikalni plan  finansiranja  agrarne  politike  EU,  kojim  je  od  2004.  godine,  planirano  smanjivanje  direktnih  subvencija  farmerima  za  tri  odsto  godišnje.  Time  bi  2010.  godine  smanjivanje  iznosilo  20  procenata,  a  ovaj  ušteđeni  novac,  prema  planu  Fišlera,  bio  bi  usmeren  u  ruralni  razvoj.  Drugi  važan cilj reforme je smanjenje garantovanih cena određenih poljoprivrednih proizvoda, čime bi  se  omogućilo  osetno  smanjivanje  cena  žitarica  (što  bi  EU  obezbedilo  odlične  pozicije  u  predstojećim  pregovorima    o  poljoprivredi  u  okviru  Svetske  trgovinske  organizacije).  Uslov  za  dobijanje  subvencija  bila  bi  obaveza  da  se  unapređuje  zaštita  životne  sredine,  zaštita  životinja  i  podiže kvalitet proizvedene hrane.   Najveći protivnici ovako radikalne reforme su Francuska, Španija i Grčka, obzirom da su te  tri države najveći korisnici budžeta Unije za poljoprivredu ‐ Španije je prema podacima za 2000.  godinu,  dobila  2,51  milijardu  evra,  Francuska  2,32  milijarde  evra,  a  Grčka  1,98  milijardi  evra.  Francuska  se,  pri  tome,  poziva  na  sporzum  Agenda  2000,  upozoravajući  da  bi  predložena  dinamika smanjivanja od tri odsto godišnje ugrozila egzistenciju najmanje 200 hiljada francuskih  farmera.    Protivnici  ove  reforme  kao  argument  ističu  da  je  predsednik  SAD  Džordž  Buš  obećao  američkim  farmerima  dodatne  subvencije  u  godišnjem  iznosu  od  6,4  milijardi  dolara,  što  bi  smanjilo  konkurentnost  evropskih  proizvođača  na  svetskom  tržištu.  S  druge  strane,  Fišlerovu  reformu  snažno  podržava  Nemačka  koja  za  sprovođenje  zajedničke  agrarne  politike  izdvaja  najviše  (4,33  milijardi  evra),  a  slede  je  Velika  Britanija  (2,29  milijardi  evra)  i  Holandija  (1,12  milijardi evra). Vlada Nemačke čak smatra da predloženi reformski paket nije dovoljno radikalan i  da  će, njegovom primenom, izdvajanja  za poljoprivredu u  zajedničkom  budžetu biti  manja  samo  za oko 200 miliona evra 348.    

5.1.1.4. Zajednička agrarna politika i proširenje Evropske Unije    Postupak pristupanja EU je u toku za deset država kandidata, od kojih su po ekonomskoj  perspektivi najznačajnije zemlje Centralne i Istočne Evrope. U oblasti poljoprivrede, očekuje se da  će proširenje Zajednice skoro duplirati radnu snagu i obradivu površinu, kao i da će unutrašnjem  tržištu  dodati  preko  100  miliona  potrošača.  S  druge  strane,  proširenje  će  novim  državama  članicama omogućiti da efikasno koriste svoje poljoprivedne potencijale. Međutim, neophodno je  da  zemlje  kandidati  prethodno  ispune  mnogobrojne  uslove  u  pogledu  prestrukturiranja  i  modernizacije svog agrarnog sektora.  EU  aktivno  podržava  proces  prestrukturiranja  u  državama  kandidatima,  nudeći  u  tom  pravcu  različite  instrumente.    U  oblasti  poljoprivrede,  EU  je  zemljama  kandidatima  ponudila  Poseban program pristupanja za poljoprivredu i ruralni razvoj za koji je izdvojeno 520 miliona eura  za  šestogodišnji  period.  Ovaj  program,  bazira  se  na  planu    Agenda  2000  i  osmišljen  je  da  bi  pomogao  državama  kandidatima  u  unapređenju  svoje  poljoprivrede,  kako  bi  se  uspostavio  adekvatan  okvir  za  podršku  održivog  poljoprivrednog  i  ruralnog  razvoja,  rešili  problemi  koji  348 Rakić, Ž: Manje Marksa, više tržišta (Politika, 13.7.2002., str. A4).

- 299 -

ometaju dugoročno usklađivanje poljoprivrede i ruralnih oblasti i pomogla implementacija acquis  communautaire  u  oblasti  poljoprivrede.Srbija  je  pristupanje  Evropskoj  Uniji  postavila  kao  svoj  dugoročni strateški cilj.    

5.2. SPROVOĐENJE ZPP EU    Tokom  pregovora  (1956)  o  stvaranju  EU,  Francuska  je  insistirala  na  uključivanju  poljoprivrednih  proizvoda  u  carinsku  uniju.  Koristi  koje  je  unutrašnja  slobodna  trgovina  donela  nemačkim  proizvođačima,  Zajednička  poljoprivredna  politika  trebalo  je  da  donese  francuskim  poljoprivrednim  proizvođačima.  Ovakav  „dogovor“  postignut  je  između  pomenuta  dva  pregovarača.  Uz  to,  ZPP  ujedinila  je  državu  s  velikim  obim  poljoprivredne  proizvodnje  (Francuska)  i  državu  sa  visokim  cenama  poljoprivrednih  proizvoda  (Nemačka).  Član  3  (e)  Ugovora iz Rima zahteva uvođenje zajedničke politike u oblasti poljoprivrede (i ribarstva) i uvodi  poseban pravni naslov za poljoprivredu (članovi 32 do 38). Član 33 navodi pet ciljeva Zajedničke  poljoprivredne politike:  1. ZPP  će  povećati  produktivnost  u  poljoprivredi  promovisanjem  tehničkog  napretka  i  obezbeđivanjem  racionalnog  razvoja  agrarne  proizvodnje,  kao  i  optimalnom  upotrebom faktora proizvodnje, pogotovo radne snage.  2. ZPP  mora  da  obezbedi  prikladan  životni  standard  za  deo  zajednice  koja  živi  od  poljoprivrede,  pogotovo  povećanjem  pojedinačnih  primanja  lica  zaposlenih  u  agraru.  Međutim,  izostala  je  definicija  prikladnog  (fer)  životnog  standarda.  Može  se  pomisliti  da  to  znači  ujednačavanje  prosečnih  ličnih  dohodaka  u  poljoprivredi  i  ostaloj  proizvodnji.  3. ZPP mora da stabilizuje tržišta.  4. Mora da obezbedi dostupnost snabdevanja.  5. Snabdevanje  mora  da  se  obezbedi  potrošačima  po  prihvatljivim  cenama.  Međutim,  Ugovor iz Rima ne daje definiciju prihvatljivih cena.  Član 34 odnosi se na dovoljne mere i oblike ZPP. Da bi se ostvarili ciljevi ZPP, potrebno je  da postoji zajednička organizacija poljoprivrednih tržišta. Mere za postizanje ciljeva ZPP mogu da  obuhvate regulisanje: 

1. cena,  2. pomoći i finansiranja,  3. skladištenja i  4. spoljne trgovine.  U  zavisnosti  od  proizvoda,  zajednička  organizacija  tržišta  može  da  ima  jedan  od  sledeća tri oblika:  1. zajednička pravila konkurencije,  2. obavezna koordinacija različitih organizacija nacionalnih tržišta i  3. evropska tržišna organizacija.  Prema Ugovoru iz Rima, Evropska komisija je obavezna da podnese predloge za izradu i  sprovođenje  zajedničke  poljoprivredne  politike,  uključujući  zamenu  nacionalnih  organizacija 

- 300 -

jednim  od  oblika  zajedničke  organizacije  (član  37).  Pored  toga,  jedan  od  ciljeva  EU  jeste  da  doprinese  harmoničnom  razvoju  svetske  trgovine  i  progresivnom  ukidanju  ograničenja  na  međunarodnu  trgovinu  (član  131).  Član  174  odnosi  se  na  pitanje  životne  sredine.  Ovim  članom  prihvata  se  načelo  predostrožnosti,  kao  i načelo  po  kome „onaj  koji  zagađuje  taj  i  plaća“.  Zaštita  životne  sredine  mora  da  bude  sastavni  deo  definicije  i  realizacije  ostalih  politika  EU.  Na  osnovu  člana 4, EU je obavezna da usvoji ekonomsku politiku koja se zasniva na „načelu otvorene tržišne  privrede  sa  slobodnom  konkurencijom“.  Prema  Ugovoru  iz  Rima,  poljoprivredni  proizvodi  obuhvataju  „proizvode  koji  se  direktno  dobijaju    iz  zemlje,  zatim  sa  stočarskim  farmi,  ribarske  proizvode, kao i proizvode prvog stepena prerade koji su direktno povezani sa ovim proizvodima“  (član  32).  Iako  poljoprivredni  proizvodi  uključuju  i  ribu,  politika  ribarstva  u  EU  razvila  se  kao  samostalni deo i prikazana je na kraju ovog poglavlja.  Zajednička  organizacija  tržišta  koju  je  uvela  ZPP  predstavlja  u  suštini  politiku  cena  za  veliki broj agrarnih proizvoda iz umerene zone. Ovakva organizacija podstiče proizvodnju i u isto  vreme  „uvodi  porez“  na  potrošnju.  Zajednička  poljoprivredna  politika,  nije,  međutim,  jedna  kompaktna politika, već pre skup različitih pravila za različite poljoprivredne proizvode. ZPP ima  dve dimenzije unutrašnju i spoljnu:  • Unutrašnja dimenzija: Zajednička poljoprivredna politika treba da garantuje utvrđeni nivo  cena na domaćem tržištu EU. Ako cena poljoprivrednih proizvoda padne ispod interventne  cene (tj. ispod onog nivoa kada je obavezna intervencija EU), višak zaliha moraju otkupiti  državne interventne stanice u neograničenim količinama, kako bi se unutrašnja cena dora  na tržištu EU zadržala na garantovanom minimalnom nivou.  • Spoljan  dimenzija:  Zajednička  poljoprivredna  politika  održava  najniži  nivo  cena  za  uvoz  poljoprivrednih  proizvoda.  Ovaj  prag  cene  štiti  unutrašnje  poljoprivredno  tržište  EU  podjednako od stranih konkurenata i fluktacije cena na spoljnom tržištu. U isto vreme, EU  subvencioniše izvoz unutrašnjih viškova poljoprivrednih proizvoda. Ova politika postala je  prepreka  međunarodnim  trgovinskim  pregovorima  i  izazvala  brojna  neslaganja.  Zapravo,  ZPP  je  najočigledniji  primer  unutrašnje  sektorske  integracije  koji  dovodi  do  skretanja  trgovine.  Ishod takve politike u oblasti poljoprivrede bio je visok stepen samodovoljnosti i viškova  većine  poljoprivrednih  proizvoda  umerene  zone.  Pored  toga,  mnogi  su  smatrali  da  su  ukupni  troškovi  ZPP  dosta  visoki,  ne  samo  u  vezi  sa  pogrešnom  alokacijom  resursa  ili  suprotnim  mišljenjima  u međunarodnoj trgovini, već i u pogledu složenog upravljanja i  uništavanja životne  sredine.  Poljoprivreda,  naročito  u  kontinentalnom  delu  Evrope,  u  jednu  ruku  predstavlja  deo  socijalne strukture i duboko ukorenjenog načina života u regionu koji se održao nekoliko hiljada  godina. Postoji dosta visok stepen nacionalne samodovoljnosti u proizvodnji harane, kao i politike  protekcionizma  i  intervencije  nacionalnih  institucija.  S  druge  strane,  obrazac  određenih  oblika  poljoprivrede  u  relativno  novim  državama  i  nacijama,  poput  SAD,  Kanade  ili  Australije,  se  razlikuje. Poljoprivredu velikih razmera u tim područjima razvili su doseljenici iz Evrope tek pre  nekoliko vekova. Ona je, u suštini, povezana sa komercijalnom upotrebom relativne neograničene  količine  zemljišta.  Međutim,  u  Evropi  ova  privredna  aktivnost  najdublje  je  povezana  sa  nacionalnom socijalnom strukturom, tradicijama, prirodnom okolinom i biološkom raznolikošću.  Načela  slobodne  trgovine  i  liberalne  konkurencije  koja  se  primenjuje  u  poljoprivredi  mogu  da 

- 301 -

koriste sam o transnacionalnim korporacijama, vladama koje su zaokupljene samo kratkoročnim  interesima i proizvođačima koji nisu zainteresovani za održivu proizvodnju. Primena ovih načela  u  Evropi  bez  postojanja  odgovarajućih  uslova,  bila  bi  pogubna  za  duboko  ukorenjena  socijalna  i  druga  obeležja.  Otud  potiče  snažna  podrška  mnogih  evropskih  država  nacionalnim  interesima  u  oblasti  poljoprivrede,  uprkos  izvesnim  finansijskim  troškovima  i  tenzijama  sa  određenim  inostranim državama.  Osnivanje  carinske  unije  za  industrijske  proizvode  jednostavnije  je  nego  u  slučaju  poljoprivrednih  proizvoda.  Carinska  unija  koja  se  zasniva  isključivo  na  industrijskim  dobrima  treba samo da ukloni carine i kvote (pod pretpostavkom da ne postoji druge necarinske barijere)  na unutrašnju trgovinu, da donese pravila konkurencije, kao i da uvede zajedničku spoljnu carinu.  Međutim, uvođenje sličnih mera za poljoprivredne proizvode mnogo je teži zadatak. Razlog leži ne  samo u prirodnom značaju i karakteru proizvodnog procesa, već i u opštoj potrebi i političkoj želji  da se deo stanovništva veže za oblast poljoprivrede.  Šest  država  osnivača  EU  ispoljile  su  snažnu  političku  odlučnost  u  sprovođenju  odredbi  Ugovora iz Rima o integraciji. Stoga su pregovori u Strezi (Italija) 1958. godine, o obliku i pravcu  ZPP  tekli  relativno  lako.  Zajednički  cilj  bio  je  da  se  sačuva  i  ojača  porodična  poljoprivredna  proizvodnja  kao  okosnica  evropske  poljoprivrede.  ZPP  je  počela  da  se  primenjuje  1962.  godine,  kao  jedan  postepen  proces  na  osnovu  kojeg  je  trebalo  prikupiti  potrebnu  količinu  prihoda  od  uvoznih prelevmana, kako bi se pokrili izdaci ZPP. Kasnije, međutim, rast domaćeg autputa doveo  je do smanjenja uvoza, a shodno tome, i prihoda od varijabilnih uvoznih dažbina. Stoga je prihod  od poreza na ime uvoznih prelevmana bio nedovoljan da pokrije izdatke EU na ZPP.  Nakon  stupanja  na  snagu  odredbi  Ugovora,  doduše  sa  izvesnim  zakašnjenjem,  Valter  Halštajn, Predsednik Evropske komisije, je 1964. godine podneo Savetu ministara konačnu verziju  Predloga  o  Zajedničkoj  poljoprivrednoj  politici.  U  isto  vreme,  on  je  zatražio  od  Saveta  da  jednoglasno  podrži  ovaj  predlog  ili,  u  suprotnom,  da  prihvati  ostavku  Evropske  komisije.  Zajednički interesi država članica prevagnuli su nad nacionalnim, te je Predlog prihvaćen. Bilo je  to  prvi  i  jedini  put  da  je  Evropska  komisija  postigla  nešto  na  tako  ubedljiv  način.  Zajednička  poljoprivredna politika u potpunosti je stupila na snagu 1967. godine.  Pre  uvođenja  ZPP,  države  članice  EU  primenjivale  su  različite  i  često  složene  podrške  i  intervencije u oblasti poljoprivrede. Ovi sistemi podrške mogu se podeliti u pet osnovnih grupa:  • Kontrolna tržišta: je bila uobičajena u šest država članica koje su osnovale EU. U ovom  sistemu,  vlada  garantuje da  će kupiti određenu količinu  poljoprivrednih proizvoda  po  utvrđenoj (visokoj) ceni. Ako je ponuda robe daleko iznad garantovanog limita, država  može  da  otkupi  višak  ponude  po  (nižim)  tržišnim  cenama.  Pored  toga,  ukoliko  proizvodnja  prelazi  dogovorenu  kvotu,  takvim  proizvođačima  državne  vlasti  mogu  da  naplate kaznu.  • Isplate  direktnog  dohotka:  da  bi  se  održao  određeni  nivo  životnog  standarda,  poljoprivredni proizvođači primaju isplate od ministra finansija, bez obzira na količinu  proizvodnje. Švedska je primenjivala sličan sistem.  • Plaćanje  u  slučaju  deficita:  u  ovom  sistemu  postoji  određivanje  cena  poljoprivrednih  proizvoda na slobodnom tržištu. Međutim, vlada garantuje cene koje su više od onih na  domaćem tržištu. Razlika između (niže) tržišne cene i (više) garantovane cene pokriva  se transferima iz budžeta. Britanija je koristila ovaj sistem pomoći pre nego što je ušla u 

- 302 -

EU  1973.  godine.  U  to  vreme,  cene  hrane  u  Britaniji  bile  su  niže  za  oko  30  posto  u  poređenju sa onima u EU. Nakon ulaska u EU, Britanija je napustila ovaj sistem kao deo  pravne tekovine Zajednice (asquis communataire). Ova promena nije bila tak teška kao  što se naizgled čini, pošto Britanija već neko vreme nije primenjivala prvobitni sistem u  cilju smanjenja javnih rashoda. Dok sistem plaćanja u slučaju deficita zahteva kontrolu  kako spoljnih granica, tako i pojedinačnih preduzeća.  • Varijabilni  prelevmani  na  uvezenu  robu:  država  određuje  prag  cene  za  uvoz  poljoprivrednih  proizvoda  i  zaračunava  varijabilne  prelevmane  na  uvoz.  Ova  varijabilna  carinska  dažbina  jednaka  je  razlici  između  niže  i  fluktirajuće  „cene  na  svetskom  tržištu“  i  više  domaće  (tj.  unutar  Zajednice)  granične  (garantovane)  cene.  Ovaj sistem može se kombinovati sa kvotama.  • Ostale politike: uključuju i odnose se na subvencije za izvoz investicije ili istraživanje i  razvoj.  U poređenju sa sistemom slobodne trgovine u kojem potrošači imaju slobodu izbora i gde  se opredeljuju (pod uslovom da su  ostale stvari jednake) za najjeftiniji  izvor ponude, nijedan  od  gornjih  sistema  ne  dobija  prelaznu  ocenu.  Kako  god,  isplata  direktnog  dohotka  čini  se  da  uvodi  najmanje deformacija, ali pravi problem jeste gde naći resurse za funkcionisanje tog sistema.  Za  „tržišnu  organizaciju“  ZPP,  EU  je  izabrala  sistem  varijabilnih  prelevmana  i  kvota  na  uvoz. Francuska bi dobila slobodan pristup poljoprivrednom tržištu EU, a sam sistem podržale bi  politike cene, umesto isplate dohotka. Ustanovljeni sistem ima tri osnovna načela:  1. Postoji  zajednička  tržišna  organizacija  za  poljoprivredne  proizvode  koji  se  slobodno  kreću  unutar  EU;  cene  us  iste  u  celoj  EU,  a  administrativni  i  zdravstveni  standardi  su  harmonizovani;  2. EU daje prednost domaćim poljoprivrednim proizvodima, nad onim uvezenim;  i  3. Postoji finansijska solidarnost među državama članicama EU u pogledu troškova ZPP.  ZPP  sprovode  nacionalne  carinske  agencije  i  interventne  agencije,  a  sredstva  za  finansiranje izdvajaju se iz zajedničkog budžeta EU. 

5.3. FUNKCIONISANJE I POSLEDICE ZPP EU  5.3.1. Zaštita unutrašnjeg tržišta    ZPP  pokriva  gotovo  celokupnu  poljoprivrednu  proizvodnju  unutar  EU.  Jedini  važan  poljoprivredni proizvod koji ne ulazi u okvir ove politike jeste krompir. Premda postoje određene  razlike  u  sistemima  zaštite/intervencije  za  različitu  robu,  osnovna  ideja  uglavnom  je  ista  i  prikazana  je  na  primeru  pšenice.Grafikon  1.  prikazuje  tržišnu  organizaciju  ZPP  i  sistem  potpore  ceni  pšenice.  Ova  politika  počiva  na  tri  različite  vrste  cena.  To  su  cilja  cena,  8donaj)  granična  (prag) cena i interventna cena.  Ciljan  cena  je  cena  pšenice  u  Duizburgu  (Nemačka),  kao  području  sa  najvećim  deficitom  žitarica  u  okviru  Evropske  unije.  Ovo  je  najviša  moguća  cena  u  EU  i  ona  uključuje  troškove  prevoza i skladištenja. 

- 303 -

Uvoz robe u EU zabranjen je ispod granične cene (prag cene) koja se izračunava na osnovu  ciljne  cene.  Troškovi  prevoza  i  distribucije  sa  granice  (Roterdam)  u  region  sa  najvećom  nestašicom  pšenice  (Duizburg)  oduzimaju  se  od  ciljne  cene,  kako  bi  se  odredio  prag  cene.  Ova  cena primenjuje se u svim lukama za uvoz  robe u EU.  Ako  postoji  povećanje  unutrašnje  proizvodnje  i  ponude  pšenice,  unutrašnja  cena  pada.  Interventna cena je minimalna cena koju EU garantuje domaćim proizvođačima. Ova cena je oko 8  posto  niža  od  ciljne  cene.  Sve  do  predloženih  reformi  ZPP  70‐ih  i  80‐ih  godina  prošlog  veka,  interventne agencije bile su u obavezi da kupe neograničenu količinu proizvoda ukoliko su oni bili  u skladu sa propisanim standardima. Savet ministara određuje ove cene jednom godišnje (obično  u  aprilu)  i  one  važe  za  period  od  narednih  dvanaest  meseci.  Razliku  između  CIF  cene    (cena  s  osiguranjem  i  vozarinom)  i  interventne  cene  čine  zaštita  i  pomoć  koju  ZPP  daje  domaćim  proizvođačima  u  odnosu  na  strane  dobavljače.  U  trenutku  određivanja  cena,  ne  postoji  a  priori  znanje  o  trošku  ZPP.  Pad  svetskih  cena  žitarica,  suša  ili  bogata  žetva  lako  mogu  da  poremete  izdatke u poljoprivredi EU. Kada EU uvozi pšenicu iz inostranstva, razlika između cene uvoza CIF  Roterdam i donje granične uvozne cene (prag cene) smanjuje se  varijabilnim prelevamanom. Ova  varijabilna  carina  izračunava  se  dnevno,  pošto  CIF  cena  može  stalno  da  se  menja.  Takav  sistem  garantuje  da  se  uvoz  pšenice  u  EU  uvek  vrši  po  fiksnoj  donjoj  graničnoj  (prag)  ceni.  Prihod  od  varijabilnih  prelevmana  čini  deo  prihoda  opšteg  budžeta  EU.  U  retkim  slučajevima,  kao  što  se  desilo 1973 – 1974, kada je cena žitarica na stranim tržištima bila viša od donje granične cene, EU  primenjuje varijabilne prelevmane na izvoz. Na osnovu ZPP, EU može da obezbedi proizvodnju za  vlastite potrebe u većini poljoprivrednih proizvoda koje ova politika obuhvata. Došlo je, zapravo,  do znatnih viškova poljoprivrednih proizvoda u EU, pa je ona izvozila deo viškova u inostranstvo.  Pošto  su  cene  ovih  proizvoda  uglavnom  više  u  EU  nego  u  inostranstvu,  EU  izdaje  varijabilno  refundiranje  (subvencije)  za  izvoz.  Uloga  ovih  povraćaja  novca  jeste  da  se  premosti  (smanji)  razlika  između  ciljne  cene  i  niže  cene  na  „svetskom  tržištu“.  S  obzirom  da  cene  na  stranim  tržištima  fluktuiraju,  refundiranje  se  izračunava  i  isplaćuje  iz  poljoprivrednog  fonda  EU.  Ovakav  povraćaj  novca  sličan  je  obrnutoj  verziji  varijabilnih  prelevmana  koji  se  zaračunavaju  na  uvoz  poljoprivrednih dobara u EU.    5.3.2. ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKA I PROBLEMI U FUNKCIONISANJU    Zajednička  poljoprivredna  politika  (ZPP)  nije  morala  postati  politika  EU,  posebno  ne  u  obliku u kojem je usvojena. Poljoprivreda je izostavljena iz zajedničkih politika EFTA ili NAFTA, a i  u EEZ je to moglo biti urađeno na sasvim drugi i  za tržišni pristup razumniji način. To bi uslovilo  razvoj jedne sasvim drugačije Unije, ali ne vredi trošiti reči  na mogućnosti koje nisu iskorišćene.  Kritike  današnjeg  oblika  ZPP  su  sve  brojnije,  glasnije  i  oštrije.  U  novije  vreme  se,  koliko  zbog  nezadovoljstva tekućim ZPP toliko i usled nekih interesa zemalja koje izdvajaju ogromna sredstva  za ZPP, opet povećava broj glasova u prilog povratku poljoprivrednih politika u nacionalne okvire.  Poljoprivredni proizvodi su „proizvodi tla, farmi i ribolova kao i proizvodi obrade u prvom  stepenu  koji  su  povezani  s  prethodno  pomenutim“  delatnostima.  Poljoprivreda  u  zemljama  EU  danas zapošljava samo oko 7 miliona ljudi, kreira 7% izvoza i ispod 2 – 5% BDP. U EU15 je oko  135  miliona  hektara  obradive  zemlje,  a  oko    80%  se  nalazi  u  samo  pet  zemalja  –  Španija, 

- 304 -

Francuska, Britanija, Nemačka i Italija. Ako se doda Holandija, dobija se skup od šest zemalja koje  proizvode oko 80% ukupne poljoprivredne proizvodnje EU15.  Gledano  po  granama,  stočarstvo  stvar  oko  40%  ukupne  vrednosti  poljoprivredne  proizvodnje, voće i povrće oko 16%, a žitarice 9%. Prosečna veličina farme u EU15 je nešto preko  18 hektara,  s tim da su  po  pravilu  u južnoevropskim  zemljama  farme znatno  manje  po  veličini  i  njih  vode  stariji  farmeri.  Veće  se  nalazi  u  centralnoj  i  zapadnoj  Evropi,  proizvodnja  ima  više  industrijski  oblik  i  vode  ih  uglavnom  mlađi  farmeri.  Ulaskom  deset  novih  zemalja  u  EU  količina  obradive  zemlje  se  povećala  za  oko  60  miliona  hektara,  najviše  zahvaljujući  Poljskoj  (18,4),  Mađarskoj  (6,2)  i  Češkoj  Republici  (4,3),  a  procenat  poljoprivrednog  stanovništva  se  u  10  novih  članica kreće od 7 do 26%, što je daleko iznad stanja u EU15. Veliko učešće poljoprivrede u novim  članicama je znatan ekonomski i socijalni problem.  Ima malo poljoprivredne aktivnosti u EU koja nije zahvaćena ZPP. Subvencije kao osnovno  oruđe  ZPP  stvaraju  mnogo  neravnoteža  na  tržištu  EU  i  povod  su  znatnih  sukoba  unutar  i  izvan  Unije. Zajednička poljoprivredna politika bi teško funkcionisala bez uvoznih ograničenja i izvoznih  subvencija,  a  i  neodvojiva  je  od  poreskih  prevara  i  korupcije.  Ima  malo  stvari  u  Uniji  gde  je  sabrano toliko grešaka jedne pogrešne koncepcije kao što je to slučaj sa ZPP. Uprkos tome, ZPP se  pokazala  kao  veoma  otporna  na  reformu,  iako  je  reforma,  očigledno,  neizbežna.  Nije  lako  videti  kako  izgleda  ZPP  i  zašto  je  prati  malo  pozitivnih  epiteta,  ako  se  ne  vratimo  na  početak  i  prosledimo njeno formiranje i profil.    5.3.3 . ZLOUPOTREBA FONDOVA ZPP EU    Mešanje  birokratije  u  tržišne  procese  ne  samo  za  politike  i  investicije  koji  su  zakoniti  i  predviđeni,  nego  i  za  vrlo  različite  zloupotrebe.  Pošto  se  na  poljoprivredu  troše  najveći  deo  budžeta  EU  i  pošto  je  ZPP  veoma  regulisana,  ne  čudi  što  je  ovaj  deo  zajedničkih  politika  Unije  jedno od glavnih polja zloupotreba javnih fondova. Druge važnije oblasti zloupotreba su vezane za  pomoć koju EU daje drugim zemljama, regionalne politike, strukturne fondove i delatnost EIB.  U  izveštaju  Revizorskog  suda  za  2004.  o  zloupotrebama  poljoprivrednih  fondova  Unije  piše: „Ukupna nepravilan plaćanja od 1971. do kraja 2002. su iznosila € 3,1 mlrd. Od ove sume, €  537  miliona  je  povraćeno  od  korisnika,  a  €  252  miliona  je  otpisano,  bilo  na  račun  Zajednice  ili  dotičnih zemalja – članica. Preostalih 75% prijavljenih nepravilnih plaćanja još su u „nerešenom  statusu“ – nisu ni povučeni ni otpisani. Većina nepravilnih plaćanja o kojima je reč se odnose na  intervencije na tržištu: izdaci u sektoru voća i povrća i izvozne nadoknade – što se računa u više  od polovine sredstva“.  Evo  i  kratkog  komentara.  Prvo,  Revizorski  sud  nije  nezavisno  telo,  već  organ  Unije.  Nezavisne  ustanove  su  utvrdile  da  su  zloupotrebe  fondova  u  Uniji  nekoliko  puta  veće.  Ernst  &Young procenjuje da iz budžeta Unije neopravdano svake godine nestaje najmanje € 4 mlrd, a da  je  i  ova  brojka  značajno  niža  od  stvarne.  Drugo,  u  navodu  su  iznete  brojke  samo  za  nesumnjivo  utvrđene  nezakonite  operacije.  Jedan  deo  zloupotreba  ostaje  neotkriven,  drugi  zataškan,  a  treći  sporan. Sud i ne istražuje slučajeve gde je zloupotrebljena suma manja od € 4000. Treće, u tekstu  se  umesto  zloupotrebe  i  još  preciznijih  termina  kao  što  su  krađa,  prevara  ili  korupcija  koristi  eufemizam „nepravilna plaćanja“. Četvrto, pošto je većina potraživanja starija od decenije, malo je 

- 305 -

verovatno  da  će  ikada  doći  do  povraćaja  zloupotrebljenih  sredstava.  Zanimljivo  je  da  je  samo  Italija za skoro 55% zloupotreba od ukupne sume od € 3,1 mlrd, što nameće pitanje da li je reč o  slaboj kontroli u toj zemlji, velikoj veštini prekršilaca ili nečem trećem. Još je interesantnije da je  stopa  povraćaja  zloupotrebljenih  sredstava  najniža  za  Italiju  i  Nemačku,  dakle  kod  najvećih  prekršilaca  povrati  se  samo  po  10%,  a  najviše  za  Irsku  (58%),  Dansku  (71%)  i  Finsku  (90%).  Prosek povraćaja za čitavu Uniju je 17%.  Iz  izveštaja  Revizorskog  suda  se  vidi  da  zemlje  –  članice  veoma  kasne  u  prijavljivanju  otkrivenih slučajeva zloupotrebe, ako i da su veoma neažurne u obračunu kamata na potraživanja  i spore u naplati potraživanja. Sve ovo uprkos okolnostima da zemljama članicama ostaje 20% od  povraćene sumu, ako je reč o sredstvima Unije, a 100% ako je reč o nacionalnim sredstvima. Ovo  ukazuje  da  prekršioci,  verovatno,  imaju  uticajne  zaštitnike  na  vlasti  ili  da  eventualno  sa  nima  izvode svoje operacije.  Jedna  od  ideja  da  se  smanje  zloupotrebe  je  bila  da  se  sastavi  „crna  lista“  na  kojoj  bi  bili  prekršioci  u  slučajevima  gde  su  u  pitanju  zloupotrebe  veće  od  €  100.000.  Samo  šest  zemalja  –  članica  je  dostavilo  imena  firmi  i  osoba  nekih  od  prekršilaca,  dok  su  druge  članice  to  odbile  uz  obrazloženje  da  ne  mogu  nekoga  da  stave  na  „crnu  listu“  bez  pravosnažne  sudske  presude,  a  dolazak do toga podrazumeva veoma dug proces. Mnoge firme su menjale imena da bi izbegle da  se nađu na listi ili da budu otkrivene.  Mada  je  tako  napravljen  da  izazove  što  je  moguće  manje  nelagode,  izveštaj    Revizorskog  suda o zloupotrebi fondova ZPP nudi dovoljno materijala za dalja pitanja. Na mnoga od njih nema  zvaničnih odgovora, iako je izveštaj to mesto u kojem se moglo  očekivati da bi se tu trebali naći.  Postojanje korupcije i teškoće da se o njoj jasno govori i traže rešenja samo  ukazuje na to da će  pritisak radi reforme poljoprivredne i nekih drugih politika u narednim godinama ostati snažan.   

5.4.  OCENA ZPP EU    Državna pomoć poljoprivredi donosi novac mimo tržišta, ali to stvara obilje problema, što  smo delimično i videli. Zbog toga su procene poljoprivredne politike EU pretežno vrlo negativne i  samo  su  vrlo  retki  autori  skloni  da  traže  ravnotežu  pozitivnih  i  negativnih  elemenata.  Jedan  od  autora  u  pozitivne  strane  ZPP  ubraja:  1)  ostvarivanje  zajedničke  politike,  bez  obzira  što  je  komplikovana  (birokratizovana),  2)  otklanjanje  većine  prepreka  trgovini  poljoprivrednim  proizvodima  unutra  tržišta  Unije,  3)  postizanje  samodovoljnosti    u  snabdevanju,  4)  korišćenje  poljoprivrede  za  razvoj  nerazvijenih  područja,  5)  ostvaren  „tehnički  progres“,  povećanu  produktivnost i stabilnost poljoprivrednih tržišta, 6) povećanje veličine farmi. Treba primetiti da  El‐Agraa samo govori o pogodnostima, a ništa o ceni da se do njih dođe. Neke ocene su i sporne.  Specijalizacija i produktivnost bi se unapredili da je državnog mešanja bilo manje. Bez obzira na  vrlo  retke  pozitivne  ili  relativno  pozitivne  ocene,  ZPP  je  pojedinačno  najviše  kritikovana  zajednička politika EU. U negativne strane ZPP se ubrajaju:  1. strukturni  aspekti  (pod  kojima  se  podrazumeva  malo  motiva  za  farmere  da  menjaju  ponašanje i zanimanje),  2. ogromna distorzija cena,  3. preveliki troškovi, 

- 306 -

4. visoke cene poljoprivrednih proizvoda,  5. nepravičnost (veliki farmeri su znatno više profitirali od malih),  6. distorzije u svetskoj trgovini izazvane ZPP   7. ekološke štete.  Kada se razlozi samo poređaju, bez dubljeg ulaženja u probleme i analizu, opšti utisak je  mnogo  povoljniji  nego  što  bi  inače  bio.  Već  skoro  četiri  decenije  ZPP  je  upadljivo  najskuplja  politika Unije, na koju se jedno vreme trošilo čak i preko 70% budžeta EU, a sada zvanično nešto  ispod polovine. (Iza 2010. godine ta suma bi se mogla prepoloviti). To, verovatno, nije prava suma.  U 2005. godini, za poljoprivredu (ZPP) Eu25 biće dovoljno € 50,4 mlrd, tj. oko 44% budžeta Unije.  Suma  nije konačna,  jer  će  i  deo fondova za  strukturne  akcije  (€ 43  mlrd)  otići  na poljoprivredu.  Ukupno, poljoprivredu bi mogla „pojesti“ nešto više od 50% ukupnog budžeta Unije u 2005. Već  sama ta okolnost govori da ZPP prosto štrči u odnosu na ostale  zajedničke politike EU. Pogrešan  način  na  koji  je  postavljena  na  početku,  učinilo  ju  je  ne  samo  teško  opozivom,  nego  i  teško  promenljivom. Privremeno je izgledalo da ZPP ispunjava upravo one ciljeve koji su bili postavljeni  u Strezi 1958, ali je sistem podsticaja u međuvremenu, posebno u poslednje dve decenije XX veka,  doveo  do  rezultata  za  koje  je  teško  reći  da  bi  mogli  biti  poželjni.  U  te  rezultate  spada  skoro  neprestani rast cena poljoprivrednih proizvoda na tržištu EU koju su znatno više nego u bilo kojoj  zemlji sveta sem Japana. Svakog stanovnika Unije ZPP je 2003. godine koštala oko € 320 godišnje.  Poljoprivredne  subvencije  EU  su  danas  znatno  više  nego  američke,  a  nekoliko  puta  više  (po  stanovniku)  od  subvencija  nerazvijenih  zemalja  ili  liberalnih  poljoprivreda  Australije  i  Novog  Zelanda.  Poljoprivredna  populacija  zemalja  EU  je  drastično  smanjena,  kao  i  udeo  poljoprivrede  u  privredi  uopšte.  Te  pojave  nisu  loše  po  sebi,  jer  reflektuju  veću  produktivnost  današnje  poljoprivrede i njen manji kapitalni potencijal razvoja u odnosu na druge sektore u privredi. Ipak,  rast dohodaka farmera  i zaposlenih u poljoprivredi  je vrlo nerealan kada se imaju u vidu tržišni  uslovi.  On  može  da  se  poveća  na  realnim  osnovama  samo  bitnim  povećanjem  obrazovnog  nivoa  zaposlenih u poljoprivredi ili povećanjem ulaganja na drugi način.  Jedno od opštih mesta kod skoro svih autora koji se bave ZPP je njena nepravičnost. Nije  teško  videti  zašto  je  to  mišljenje  široko  rasprostranjeno.  Do  sredine  90‐tih  godina  preko  80%  sredstava ZPP je otišlo na račune samo oko 20% od ukupnog broja farmera, iako su oni zaslužni za  znatno  niži  nivo  proizvodnje  od  80%,  što  pokazuje  da  su  od  ZPP  neproporcionalno  mnogo  profitirali  veliki  farmeri.  Posle  svih  reformi,  a  prema  podacima    za  2003,  ta  neravnoteža  u  raspodeli subvencija se nešto smanjila, ali je još uvek znatna. Svaki farmer u EU je 2003. u proseku  dobijao $ 14.000 subvencija, a polovinu svih subvencija dobija 17% farmera. Nepravičnost i obilje  birokratske regulacije često proizvodi nepotrebne sporove, koji se protežu i izvan poljoprivrede.   Dobra  ilustracija  ZPP  –operacije  je  šećer.  Evropska  unija  je  2001.  proizvela  17  miliona  tona šećera i dozvolila uvoz još 2,3 miliona tona, uglavnom iz ranijih kolonija i istočne Evrope. Od  toga je potrošeno 12,7 miliona tona, a 7 miliona tona je izuzetno po dampinškim cenama. Izvozna  cena je bila oko $ 300 po toni, a cena u Uniji oko $ 600. Od 7 miliona tona, čak 3,1 miliona tona je  bilo  praćeno  izvoznim  subvencijama  od  $  93  miliona.  Ostatak  od  3,9  miliona  tona  je  prodat  na  svetskom tržištu po tadašnjoj ceni od $ 300 za tonu. Da nije tog dampinga EU, procenjuje se da bi  cena šećera na svetskom tržištu bila viša 30‐37%, ali bi i tako cena šećera bila znatno niža nego u  Uniji, od čega bi uglavnom profitirale nerazvijene zemlje. 

- 307 -

Poljoprivredna  politika  EU,  a  i  nekih  drugih  zemalja,  uzrok  je  ogromnih  trgovinskih  poremećaja  u svetu. Carinama,  a  još  više  drugim  instrumentima  trgovinskih politika,  EU zatvara  svoje  tržište  za  proizvođače  iz  drugih  zemalja.  Posledica  toga  je  da  su  proizvođači  iz  drugih  zemalja  lišeni tržišta,  dok  građani  EU plaćaju znatno  višu  cenu hrane. Dugo, EU nekim delovima  ZPP  prosto  ubija  poljoprivredu  u  svetu,  posebno  u  nerazvijenim  zemljama.  Veliki  viškovi  poljoprivrednih  proizvoda  koji  se  izvoze  u  EU  po  krajnje  niskim  cenama,  da  bi  se  Unija  rešila  viškova, dovode do zatvaranja velikog broja farmi u nerazvijenim zemljama. Sličan efekat imaju i  proizvodi  koji  u  Uniji  nisu  stalno  u  višku,  ali  se  izvoze  iz  Unije  uz  subvencije.  Primera  radi,  na  Jamajci  je  poslednjih  godina  zatvoreno  oko  3000  farmi  koje  su  proizvodile  mleko,  jer  EU  svake  godine izvozi u Jamajku mleko u prahu po bagatelnim cenama. Slično tome, EU godišnje daje € 2,7  mlrd  subvencija  za  proizvodnju  šećerne  repe,  a  zadržava  visoke  barijere  na  uvoz  šećera,  što  za  posledicu  ima  da  je  tokom  2003.  šećer  na  teritoriji  Unije  bio  oko  tri  puta  skuplji  od  onog  na  svetskom tržištu. Tako visoke subvencije govore o najmanje još jednoj važnoj stvari.  Da nema subvencija – ZPP i nacionalnih – zemlje EU15 bi pod datim okolnostima u teško  kom  sektoru  poljoprivredne  mogle  biti  konkurentne  drugim  zemljama.  Ovo  je  pokazatelj  da  se  skoro  čitav  poljoprivredni  sektor  i  zaposlenost  u  poljoprivredi  EU15  danas  veštački  održavaju.  Razlog za to je vrlo prost – skoro nijedna zemlja EU15 trenutno nema  konkurentsku prednost  u  poljoprivredi  u  odnosu  na  rival  iz  sveta.  349  Do  toga  je  dovela  politika  obilnih  subvencija,  jer  je  omogućila  da  firme  ostanu  na  tržištu  bez  obzira  na  nisku  efikasnost.  I  naredni  zaključak  je  neminovan:  ako  žele  da  održe bez  obzira  na  nisku efikasnost.  I  naredni  zaključak je  neminovan:  ako žele da održe sopstvenu poljoprivredu poreske platiše zemalja EU će morati i dalje da dreše  sopstvenu poljoprivredu poreske platiše zemalja EU će morati i dalje da dreše novčanik i sve dok  bude  trajala,  ZPP  će  biti  skupa  i  neefikasna.  To  je  jasno  iz  strukture  budžeta  EU  2000‐2006.  (up.deo o budžetu). Politike koje su antitržišne mogu se dugo održavati, ali neprestano stoje pod  pritiskom  smanjivanja  ili  čak  eventualnog  nestajanja,  kako  to  pokazuje  obilje  primera  subvencionisanja ili protekcionizma iz razvijenih zemalja. Uz još manje romantike, građani EU će  plaćati  nešto  što  nema  ekonomsko  opravdanje,  a  time  ni  budućnost;  „Za  ekonomiste  prožete  tradicijom  tržišne  efikasnosti  ona  /ZPP/  predstavlja  izvor  značajne  frustracije.  Državan  intervencija  na  tržištu  se  može  objasniti  u  terminima  ispravljanja  „tržišne  greške“,a  li  zdrava  politika  iziskuje  da  su  takve  intervencije  preduzete  iz  odgovarajuće  instrumente  da  bi  minimalizovale  trošak  i  izbegle  distorzije.  Ekonomska  analiza  je  više  puta  podvlačila  visoku  ekonomsku  cenu  ZPP,  čak  i  uz  velikodušnu  pretpostavku  da  ona  ispravlja  razvoj  stvari  koje  se  pojavljuju  usled  tržišnih  grešaka.  Ekonomisti  zbog  toga  okrivljuju  politički  sistem  za  vođenje  politike  koja  nema  ekonomsko  opravdanje.“  Problem  ekonomski  loših  politika  nije  sam  što  su  skupe  i  što  imaju  loš  uticaj  unutar  oblasti  u  kojoj  se  vode,  nego  što  imaju  loš  uticaj  i  na  međunarodnom nivou. Krajem 2003. i početkom 2004. godine, bilo  je nagoveštaja o smanjivanju  izdataka za poljoprivredu,a li bez konkretnih sugestija o tome kako bi ona izgledala. Sve preduzeto  u  tom  segmentu  svodi  se  na    Fišlerov  plan  i  na  smanjivanje  izdataka  za  poljoprivredu  do  2013.  Svaki  pokušaj  reforme  se  suočava  sa  snažnim  otporom  interesnih  grupa  koje  ne  žele  da  izgube  rente. 

- 308 -

Sve vreme dok bude postojala ZPP će proizvoditi distorzije na svetskom poljoprivrednom  tržištu, kako to priznaju čak i prema politikama Unije nekritički autori: „Drugo, i mnogo značajnije,  EU  se  u  zaštiti  sopstvene  poljoprivrede  ponaša  nepravično  prema  ovim  istim  zemljama  (SAD,  Rusija, zemlje Istočne Evrope – prim. M.P.). Neki ekonomisti će reći da pod slobodnim i pravičnim  trgovinskim  uslovima  zapadna  Evropa  ne  bi  imala  komparativnu  prednost  za  većinu  poljoprivrednih  proizvoda.  Ovo,  međutim,  ne  bi  bila  sasvim  tačna    tvrdnja  pošto  i  SAD  subvencionišu  svoje  farmere,  ali  bez  obzira  na  novije  promene,  EU  još  uvek  izgleda  prelazi  razumnu granicu.“ Pošto najveće poljoprivredne sile danas – EU, Japan, SAD – vode manje ili više  protekcionističke poljoprivredne politike stanje na ovom polju se neće brzo menjati, bez obzira na  štete  koje  trpe  nerazvijene,  polurazvijene  i  neke  razvijene  zemlje  (Australija,  Čile,  Južnoafrička  Republika, Novi Zeland).  Nastavljanje  ZPP  u  ovakvom  obliku  je  nemoguće  bez  pribegavanja  politikama  za  koje  se  posle  pada  komunizma  smatralo  da  pripadaju  prošlosti.  Kao  što  neki  autori  s  pravom  kažu,  politička  arbitracija  na  tržištu  u  obliku  ZPP  se  može  smatrati  „planskom  privredom“,  kako  po  obliku  tako  i  po  sadržaju    i  „bitno  se  sastoji  od  politika  koji  su  protiv  tržišta.  The  Economist   karakteriše ZPP kao „pojedinačno najidiotskiji sistem pogrešnog ekonomskog upravljanja koji su  bogate zapadne države ikada stvorile. Japanski poljoprivredni program je još gori od ZPP. No, ni to  ne  čini  ZPP  boljim  nego  što  jeste.  A  to  što  jeste  je  program  s  mnogo  elemenata  birokratskog  arbitriranja  nad  tržištem,  što  podseća  na  neke  elemente  poljoprivrednih  politika  bivših  socijalističkih  zemalja.  Teško  i  da  su  socijalističke  zemlje  imale  toliko  različitih  cena  za  pojedine  proizvode, ako što ih imaju zemlje EU. Reforme koje su preduzete i predložene poslednjih godina  neće  iz  osnova  redefinisati  ZPP,  već  će  samo  ublažiti  neke  od  najlošijih  efekata  i  učiniće  ih  jeftinijim. Verovatno da ni toga ne bi bilo, da nije ulaska 10 zemalja u EU 2004. i potrebe da se iz  EU15  smanji  odliv  sredstava  ka  novim  članicama.  Za  socijalističke  planere  među  briselskom  birokratijom  možda  ni  to  nije  malo,  mada  za  neke  ozbiljnije  standarde  svakako  jeste.  Parafrazirajući reči Dezmonda Dinana s početka ovog rada moglo bi se reći da  je ZPP ekonomski  štetna i neracionalna, ekološki štetna, strukturno nepravična (prema malim i srednjim farmerima;  prema nepoljoprivrednim sektorima) i politički sporna. Politički je korisna samo trenutno za neke  slojeve,  ali  je  štetna  za ostale  slojeve i dugoročnu orijentaciju  EU,  ako  to  treba  da  budu sloboda,  preduzetništvo, blagostanje, konkurencija i efikasnost. 

5.5. POLITIKA RURALNOG RAVOJA EVROPSKE UNIJE ZA PERIOD 2007­2013      Sa više od polovine stanovništva 27 Zemalja Članica Evropske Unije, koje živi u ruralnim  sredinama, koje pokrivaju 90% teritorije Unije, ruralni razvoj ja vitalno važni deo EU politike. Pri  tome  poljoprivreda  i  šumarstvo  ostaju  presudni  za  korišćenje  zemljišta,  kao  i  za  upravljanja  prirodnim  resursima  ruralnih  sredina  Evropske  Unije,  ali  i  kao  platforma  za  ekonomsku  diverzifikaciju ruralnih zajednica.  Osnaživanje  EU  politike  ruralnog  razvoja  postao  je  jedan  od  glavnih  prioriteta  Unije.  Zaključci  sastanka  Evropskog  Saveta  iz  Juna  2001  godine,  u  Geteborgu,  izrazili  su  jasno  da  je:  "poslednjih  nekoliko  godina,  Evropska  poljoprivredna  politika  pridala  manju  važnost  tržišnim 

- 309 -

mehanizmima,  i  ciljanim  merama  za  podršku,  postala  više  orientisana  ka  zadovoljenju  rastućih  tražnji  javnosti  u  vezi  sigurnosti  hrane,  kvaliteta  ishrane,  diferencijaciji  produkata,  dobrobiti  životinja, kvalitetu životne sredine, kao i očuvanju prirode i ljudske okoline".  Sledeći  fundamentalnu  reformu  prvog  stuba  Zajedničke  Poljoprivredne  Politike  (ZPP/CAP) tokom 2003. i 2004. godine, Poljoprivredni Savet je u Septembru 2005. godine usvojio  temeljitu  reformu  Politike  ruralnog  razvoja  (RR)  za  period  2007  ‐  2013  godine,  na  osnovu  predloga Komisije od 14 Jula 2004. godine.  Odražavajući  zaključke  sa  Konferencije  za  ruralni  razvoj  u  Salcburgu  (Novembar  2003)  kao  i  strateške  smernice  Lisabonskog  i  Geteborškog  Evropskog  Saveta  koje  naglašavaju  ekonomske, ekološke i socijalne mere održljivosti, zacrtana su sledeće tri osnovna cilja RR politike  za period 2007‐2013:  1. povećanje konkurentnosti poljoprivrednog sektora,  2. poboljšanje  životne  okoline  i  ruralne  sredine  preko  podrške  za  dobrim  upravljanjem  zemljista,  3. poboljšanje  kvaliteta  života  u  ruralnim  sredinama  i  promovisanje  diverzifikacije  ekonomskih aktivnosti.  Dalje,  reforma  integriše  LEADER  inicijative  Zajednice  u  glavni  tok  programa  ruralnog  razvoja  i  takođe  čini  važan  iskorak  ka  pojednostavljenju,  time  što  unosi  ruralni  razvoj  pod  jedinstveni programski okvir sa jedinstvenim finansiranjem.  

5.5.1. Evolucija mera ruralnog razvoja EU do današnjih dana    Politika  ruralnog  razvoja  Evropske  Unije,  kao  deo  razvoja  Zaejedničke  poljoprivredne  politike, evoluirala je od politike koja se bavi strukturnim problemima poljoprivrednog sektora, ka  politici  koje  se  bavi  višestrukom  ulogom  poljoprivrede  u  društvu,  i,  naglašenije,  sa  izazovima  sa  kojima se susrećemo u širem ruralnom kontekstu.  a)  Razvoj  u  prošlosti:  Prvobitno  je  fokus  bio  usmeren  na  podršku  fizičkom  kapitalu  (investicijama) na farmi i u sektorima koji iz nje proizilaze. Podrška preradnom sektoru i prodaji  bila  je  namenjena  integraciji  prehranbenih  lanaca  od  proizvod‐  nje  do  prodaje,  što  je  trebalo  da  doprinese  daljem  poboljšanju  poljoprivrednih  struktura  i  konkurentnosti  primarnog  sektora.  Postepeno, pažnja je počela bivati posvećena i ljudskom kapitalu u formi ranog penzion‐ isanja i  stručne  strukove  obuke.  Prvi  teritorijalni  elemenat  biva  uveden  1970.  godine,  preko  uspostavlja  takozvanih  Manje  favoriziranih  oblasta  (MFP),  koja  su  imala  pravo  korišćenja  specijalnih  mera.  Cilj  je  bio  prekinuti  poljoprivredni  i  ruralni  egzodus,  koji  je  bio  pretnja  opstanku  nekih  ruralnih  oblasta, kao  i  održavanju prirodne sredine  i  predela.  Ove  su  mere kasnije prerasle u  širi pristup  integrisanja MFP mera sa drugim politikama, namenjenim podršci određenih regiona.  b)  „Agenda  2000":  Do  sredine  devedesetih  godina  prošlog  veka  Evropska  Unija  je  posedovala  ceo  niz  instrumenata  za  ostvarivanje  ciljeva  prestrukturiranje  poljoprivrede,  teritorijalnog  i  lokalnog  razvoja  i  integracije  pitanja  očuvanja  životne  sredine.  Sa  uvođenjem  dogovora o reformi Agenda 2000, ove su mere regulisane su jednim glavnim propisom za ruralni  razvoj.  Ovaj  je  dogovor  je  podrazumevao  set  od  od  ukupno  22  mere,  koje  su  bile  ponuđene  za  izbor Zemljama Članicama, već prema tome koje najbolje odgovaraju potrebama njihovih ruralnih 

- 310 -

oblasta.  Kasnije  su  ove  mere  uključene  u  njihove  nacionalne  i  regionalne  programe.  Udeo  Evropske Unije u finansiranju ovih mera, zavisio je od toga kakve su mere predložene i o kom je  regionu  reč.  Agenda  2000  je  uvela  politiku  ruralnog  razvoja  kao  drugi  stub  Zajedničke  poljoprivredne politike, kako bi pratila dalju reformu tržišne  politike (prvi stub ZPP). Zajednička  poljoprivredna politika težila je sve više da ostvari odgovarajuću ravnotežu između dva stuba.  v)  Reforma  Zajedničke  poljoprivredne  politike  –Jun  2003:  Komplementarnost  prva  dva stuba Zajedničke poljoprivredne politike bila je još više naglašena sa poslednjim reformama  ZPP, uvođenjem "decoupling" (razdvajanjem), cross‐compliance (unakrsno pridržavanje propisa)  i "modulation" (transfer sredstava sa prvog na drugi stub) čija je implementacija počela od 2005  godine  nadalje.  Prvi  se  stub  koncentriše  na  obezbeđivanju  bazične  podrške  poljoprivrednicima,  koji  imaju slobodu da odaberu  šte  će proizvoditi  kao  odgovor na  zahteve  tržišta, dok  drugi  stub  podržava  poljoprivredu,  kao  dobavljača  javnih  dobara  sa  svim  svojim  ruralnim  funkcijama  i  funkcijama  u  životnoj  okolini,  i  ruralnim  oblastima  u  njihovom  razvoju.  Ugovor  iz  juna  2003.  godine  vodi  ka  osnaživanju  politike  ruralnog  razvoja  putem  uvođenja  novih  mera  (koje  bi  promovisale kvalitet i dobrobit životinja, i pomogle poljoprivrednicima da se prilagode novim EU  standardima)  i  obezbeđivanja  više  novca  Evropske  Unije  za  ruralni  razvoj,  preko  smanji‐  vanja  direktnih plaćanja (modulation) većim farmama.  g) Salcburška konferencija: Glavne oblasti, kojima treba posvetiti više pažnje u budućoj  politici ruralnog razvoja, bila su sadržana u zaključcima „Druge Evropske Konferencije za ruralni  razvoj" koja je bila održana u Salcburgu tokom Novembra 2003. godine, „Setva semena za ruralnu  budućnost ‐ izgradnja politike koja će ispuniti naše ambicije". Zaključci su uključivali:  Poljoprivreda  i  šumarstvo:  ova  dva  sektora  nastavljaju  da  igraju  esencijalnu  ulogu  u  oblikovanju ruralne okoline i u održavanje vrednih ruralnih sredina. Još uvek postoji opravdanost  za  javnom  podrškom  politici  ruralnog  razvoja  EU  i  njenoj  ulozi  kao  fasilitatora  tekućih  procesa  poljoprivrednog  prestrukturiranja,  održivog  razvoja  ruralnih  sredina  kao  i  balansiranog  odnosa  između ruralnih i urbanih sredina;  Širi  ruralni  svet:  razvoj  ruralnih  oblasti  ne  može  se  i  nadalje  temeljiti  samo  na  poljoprivredi.  Diverzi  fikacija  kako  poljoprivrednog  sektora  tako  i  van  njega  je  nezamenljiva  prilikom promocije realno životnih i održivih ruralnih sredina;  Kvalitet  i  sigurnost  hrane:  Evropski  građani  daju  sve  veći  značaj  sigurnosti  i  kvaliteti  njihove  hrane,  dobrobiti  životinja  na  farmama,  i  očuvanju  i  povećanju  vrednosti  ruralne  životne  okoline;  Pristup  javnim  uslugama:  U  mnogim  ruralnim  sredinama  loš  pristup  javnim  uslugama,  nedostatak  alternata  u  zapošljavanju  i  starosna  struktura  stanovništva,  značajno  smanjuju  razvojni  potencijal,  naročito  u  odnosu  na  mogućnosti  koje  imaju  žene  i  mladi.  Pokrivanje  EU  teritorije:  Politika  ruralnog  razvoja  mora  se  primenjivati  u  svim  ruralnim  sredinama  proširene  Evropske Unije, kako bi poljoprivrednici i ostali ruralni subjekti bili u mogućnosti da se suoče sa  izazovima  tekućeg  restrukturiranja  poljoprivrednog  sektora,  reformama  Zajedničke  poljoprivredne  politike  i  promenljivim  šemama  poljoprivredne  trgovine.  Zajedništvo  (kohezija):  Politika ruralnog razvoja EU već sada daje važan doprinos ekonomskoj i socijalnoj koheziji, i ovo  treba  biti  još  izraženije  u  proširenoj  Evropskoj  Uniji.  Učestvovanje  zainteresiranih  strana:  veliki  dijapazon zainteresiranih strana, koje imaju aktivan interes u osiguranju održivog ekonom skog i  socijalnog  razvoja  ruralnih  sredina  bi  trebalo  da  učestvuje  u  kreiranju  mera  ruralnog  razvoja. 

- 311 -

Buduća politika ruralnog razvoja mora sadržati EU podršku za „bottom‐up" (od osnove ka gore)  lokalna  partnerstva  koju  treba  nadgraditi  na  lekcije  naučene  kroz  implementaciju  LEADER  pristupa.   Partnerstvo:  Politika  ruralnog  razvoja  bi  trebala  biti  implementirana  u  partnerstvu  između  javnih  i  privatnih  organizacija  i  civilnog  društva  (u  saglasnosti  sa  principom  nadopunivanja).  Pojednostavljivanje:  Značajno  pojednostavlji  vanje  politike  ruralnog  razvoja  Evropske Unije je preko i hitno potrebno. Izvršavanje politike treba biti bazirano na jedinstevnom  programiranju,  finansiranju  i  kontrolnom  sistemu,  posebno  kreiranom  za  potrebe  ruralnog  razvoja.   d)  Pregled  politike  2007  ­  2013:  U  kontekstu  finansijskih  perspektiva  za  programski  period  2007  ‐  2013,  Evropska  Komisija  sprovela  je  temeljnu  analizu  politike  ruralnog  razvoja,  ukjlučujući i Extended Impact Assesment ‐ EIA (Proširena procena uticaja ‐ PPU) buduće politike  ruralnog  razvoja.  PPU  je  postavila  određene  ciljeve  za  buduću  politiku,  uporedila  je  različite  moguće  opcije  politike  i  skicirala  rezultate  konsultacija  za  zainteresovanim  stranama.  Dalje,  postavila  je  smernice  za  politiku  ruralnog  razvoja  posle  2006.  godine,  objasnila  je  njihovu  sadržinu  i  mehanizme  primene.  Smernice  PPU  su  inkorporane  u  predložene  nove  propise  za  ruralni razvoj .   5.5.2. Novi propisi za ruralni razvoj ­ strateški pristup    Nova  EU  politika  za  ruralni  razvoj,  kako  je  predstavljena  Odlukom  Saveta  (ES)  broj  1698/2005, karakteriše se „kontinuitetom i promenama": Ona produžava da obezbeđuje niz mera,  od kojih Zemlje Članice mogu odabrati i za koje dobijaju finansijsku pomoć Zajednice, u kontekstu  itegralnih  programa  ruralnog  razvoja.  Ona  se  menja  na  način  kojim  se  ovi  programi  razvijaju  preko  negovanja  strateške  sadržine  i  održivog  razvoja  ruralnih  oblasti.  Stoga  se  buduća  politika  ruralnog razvoja fokusira se na tri zajednički prihvaćena suštinska cilja:  Ovaj pristup će omogućiti da se EU kofinansiranje fokusira na zajednički dogovorenim EU  prioritetima  za  sve  tri  osovine  politike  ruralnog  razvoja,  istovremeno  ostavljajući  dovoljno  fleksibilnosti  zemljama  članicama  i  regionima  da  pronađu  odgovarajuću  ravnotežu  između  sektorskih  dimenzija  (restrukturiranje  poljoprivrede)  i  teritorijalnih  dimenzija  (upravljanje  zemljištem i socio‐ekonomski razvoj ruralnih oblasti),  1. poboljšanje konkurentnosti poljoprivrede i šumarstva,  2. podrška pravilnom upravljanju zemljišta i poboljšavanju životne sredine,  3. poboljšanje kvaliteta života i ohrabrivanje diverzifikacije ekonomskih aktivnosti.    5.5.3. Upravljanje zemljištem    Svaki  od  navedenih  suštinskih  ciljeva  podudaraće  se  sa  tematskim  Osama  ruralne  razvojne  politike.  Tri  tematske  ose  biće  nadopunjene  jednom  „metodološkom"  osom,  koja  je  namenjena  LEADER  pristupu  (LEADER  Osa).  Minimum  finansiranja  je  neophodno  kako  bi  se  osigurala sveukupna ravnoteža programa (10% za osu 1, 25% za osu 2, 10% za osou 3 i 5% za osu  LEADER ‐ odnosno 2,5% u novima Zemljama Članicama). Za svaku tematsku osu postoji spektar 

- 312 -

raspoloživih pre‐definisanih mera (slika 1) od kojih će Zemlje  Članice moći odabrati one, za koje  smatraju da će proizvesti najveću dodatu vrednost uzimajući EU ciljeve u obzir.  Novi  propisi  predstavljaju  napredak,  kako  u  sadržaju  politike,  tako  i  u  načinu  njenog  ostvarivanja.  Različita  pravila  za  programiranje,  izveštavanje  i  kontrolu  (EAGGF  Smernice  i  Garancije)  tokom  programskog  perioda  2000‐  2006.  godine  uvećali  su  administrativni  teret  Zemaljama  Članicama  i  Komisiji,  a  smanjili  usklađenost,  transparentnost  i  iyvodljivost  politike  ruralnog  razvoja.  Postojanje  jedinstvenog  fonda,  Evropski  poljoprivredni  fond  za  ruralni  razvoj  (EAFRD) i jedinstvenog seta pravila programiranja, finansiranja, izveštavanjea i kontrole značajno  će pojednostaviti primenu politike.     5.5.4. Strateške smernice Zajednice    Poboljšanje  konkurentnosti  poljoprivrednog  i  šumarskog  sektora.  Sredstva  namenjena  Osovini trebalo bi da doprinesu sna]nom i dinamićnom Evropskom prehrambenom sektoru preko  fokusiranja  na  prioritet  transfera  znanja,  modernizaciji,  inovacijama  i  kvalitetu  u  lancu  proizvodnje hrane, kao i prioritetnim sektorima za investicije u materijalnom i ljudskom kapitalu.  Poboljšanje  životne  sredine  i  ruralnog  okruženja.  U  cilju  zaštite  i  poboljšanja  prirodnih  resursa i predela u EU, sredstva koja su dodeljena Osovini 2 trebaju doprineti trima prioritetnim  ciljevima  na  nivou  EU:  biodiverzitetu  i  zaštiti  i  razvoju  visokovrednih  farmskih  i  šumarskih  sistema, i tradicionalnim poljo‐ privrednim predelima; vodama i klimatskim prom‐ enama.  Poboljšanje  kvaliteta  života  i  podsticaj  diverzifikaciji.  Sredstva,  koja  su  usmerena  ka  Osovini 3, trebala bi doprineti u ostvarivanju najznačajnijih prioriteta u stvaranju mogućnosti za  zapošljavanje i uslova za rast. Veliki raspon mera, koje su stavljene na raspolaganje pod Osovinom  3,  trebaju  se  posebno  koristiti  za  promovisanje  izgradnje  kapaciteta,  sticanje  veština,  i  organiziranje  za  razvoj  lokalnih  strategija,  kao  i  da  osiguraju  da  će  ruralne  sredine  ostati  primamljive  za  buduća  pokolenja.  Prilikom  promovisanja  obuka,  informacija  i  preduzetništva,  specifične potrebe žena, mladih i starijih radnika moraju biti uzete u obzir.   Izgradnja  lokalnih  kapaciteta  za  zapošljavanja  i  diverzifikacija.  Sredstva  koja  su  namenjena  Osovini  4  (LEADER)  trebaju  doprineti  prioritetima  Osa  1  i  2,  a  naročito  Osovini  3,  međutim  igraju  i  značajnu  ulogu  u  horizontalnim  prioritetima  poboljšavanja  upravljanja  i  mobilizaciju lokalnih potencijala u ruralnim oblastima.  Prevođenje  prioriteta  u  programe.  Zemlje  članice,  u  svojim  nacionalnim  strategijama,  moraju  obezbediti  da  sinergije  između  i  unutar  Osa  budu  maksimizirane,  a  potencijalne  kontradiktornosti izbegnute. Ove zemlje takođe moraju uzeti u obzir druge EU strategije, naročito  one koje se bave zaštitom okoliša, koje se moraju reflektovati u programima ruralnog razvoja.  Komplementarnost  instrumenata  Zajednice.  Sinergija  između  strukturnih,  politika  zapošljavanja  i  politika  ruralnog  razvoja  mora  biti  ohrabrivana  i  potencirana.  Zemlje  članice  moraju  obezbediti  komplementarnost  i  skladnost  između  aktivnosti  koje  su  finansirane  preko  Evropskog  fonda  za  regionalni  razvoj  (ERDF),  Kohezionog  Fonda  (Cohesion  Fund),  Evropskog  socijalnog fonda (European Social Fund), Evropskog fonda za ribarstvo (European fisheries fund)  i Evropskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj ‐ EAFRD na datoj teritoriji i za datu aktivnost.  Osnovni  vodeći  principi  u  pogledu  linije  razgraničavanja  i  mehanizama  koordinacije  između 

- 313 -

aktivnosti  podržanih  od  različitih  fondova,  trebaju  biti  definisani  u  nacionalnim  strateškim  referentnim  okvirima  (nacionalni  strateški  dokumenat  politike  kohezije)  i  nacionalnom  strateškom planu za ruralni razvoj.    5.5.5. Novi fond za ruralni razvoj    Novi  će  fond  funcionirati  po  pravilima  prilagođenim  za  višegodišnje  programiranje  i  koristiće organizacione strukture i procedure kao što su nacionalne akreditirane platne agencije  za  plaćanja  i  godišnja  proveru  računa,  sa  čime  Zemlje  Članice  imaju  iskustva  i  prakticiraju  već  duže  vremena,  a  čija  je  delotvornost  dokazana.  Jedan  fond  i  jedan  programski  sistem  za  ruralni  razvoj  predstavljali  bi  značajno  pojednostavljivanje,  u  poređenju  sa  tekućim  stanjem.  Reorganizacija  i  pojednostavljivanje  uslova  za  upotrebu  mera  za  ruralni  razvoj  povećava  fleksibilnost  njihove  primene,  a  to  isto  se  događa  i  sa  finansiskim  programiranjem  na  nivou  osa  politike  ruralnog  razvoja  (omogućujući  Zemljama  Članicama  da  se  lako  prebacuju  između  različitih mera u okviru jedne ose).   

5.6. Strateške smernice za ruralni razvoj Zajednice    Osnova buduće politike ruralnog razvoja je strateški pristup u definisanju prioriteta EU za  ruralni  razvoj.  U  Februaru  2006.  godine  Savet  je  prihvation  nove  strateške  smernice  za  ruralni  razvoj.  One  obezbeđuju  okvir  na  osnovu  šest  strateških  smernica  Zajednice,  na  osnovu  kojih  će  Zemlje Članice pripremiti svoje nacionalne strateške planove za ruralni razvoj koji će pomoći da:  1. identifikuju oblasti u kojima će EU podrška izazvati najviše dodate vrednosti na nivou  EU,  2. izgraditi vezu sa glavnim EU prioritetima (Lisabon, Geteborg),  3. osigurati  konzistentnost  sa  drugim  EU  politikama,  naročito  politike  kohezije  i  životne  sredine,  4. pratiti primenu nove tržišno orientirane.  Zajedničke poljoprivredne politike i neophodno restruktu‐ ruranje, koje trebaju izvršiti  i  stare  i  nove  zemlje  članice.  U  cilju  osiguravanja  balansirane  strategije,  biće  potrebno  obezbediti  minimum  finansiranja  svake  tematske  oese.  Predloženi  minimalni  procenti  ulaganja  u  pojedinačnim  Osama  od  10%,  25%  i  10%  u  osama  1,  2  i  3  respektivno,  su  garant  da  će  svaki  program odražavati najmanje tri osnovna cilja politike, ali su procenti postavljeni dovoljno nisko  da  bi  ostavili  prostora za  fleksibilnost  Zemljama Članicama  i regionima  (55% EU finansiranja) u  određivanju  onih Osa politike  za  koje  smatraju da su  više  važne sa aspekta  njihove individualne  situacija i spstvenih potreba. Za osovinu LEADER minimum 5% (2.5% za nove zemlje članice) od  EU finansiranja je rezervisano za svaki program. LEADER troškovi računaju se kao troškovima sve  tri ose politike.     

- 314 -

5.7. Mere ruralnog razvoja    Buduća politika ruralnog razvoja razvijaće se oko tri tematske ose. Za svaku pojedinačnu  osu biće na raspolaganju spektar mera. Sa novom Regulativom, uslovi pod kojim mere mogu biti  sprovođene, su racionalizovani i pojednostavljeni.  Zemlje  članice  donose  svoje  politike  za  ruralni  razvoj,  na  nacionalnom  ili  regionalnom  nivou,  birajuži  mere  koje  najbolje  odgovaraju  potrebama  njihovih  ruralnih  oblasti  i  uzimajući  u  obzir prioritete i strategije odabrane u njiho‐ vim Nacionalnim Planovima za ruralni razvoj.    5.7.1. Mere Osovine 1 (Poboljšavanje konkurentnosti sektora poljoprivrede i  šumarstva)    Dok  poljoprivreda  sve  više  gubi  značaj  kao  dominantna  aktivnost  u  sve  većem  broju  ruralnih sredina, ona još uvek ima veliki značaj sa aspekta upravljanja teritorijom Evropske Unije,  zbog svog doprinosa ruralnoj ekonomiji, i zbog snabdevanja hranom i javnim dobrima i uslugama.  Istovremeno,  konkurencija  u  ovom  sektoru  je  povećana  zahvaljujući  rastućoj  liberalizacii  poljoprivredne  trgovine.  Da  bi  se  suočila  sa  ovim  izazovima,  efikasnost  i  konkurent‐  nost  ostaju  glavni  ciljevi,  u  isto  vreme  uzimajući  u  obzir  različitost  poljoprivrednog  potencijala  u  različitim  ruralnim sredinama, a naročito u ruralnim sredinama novih zemalja članica, čije ruralne sredine i  dalje proživljavaju dalekosežne strukturne promene. Konkurentnost je uslovljena pronalaženjem  ravnoteže između dugoročne održivosti gazdinstava, zaštite okoline i socijalne dimenzije ruralnog  razvoja. U cilju poboljšanja konkurentnosti investicijska podrška za ulaganja u materi‐ jalna dobra,  ostaće jako važna. Istovremeno, ulaganja u ljudski i socijalni kapital biće od sve večeg značaja, da  bi  obezbedili  poljoprivredi  i  šumarstvu  da  ostanu  inovativni  i  dinamični  sektori,  koji  doprinose  rastu ekonomije u ruralnim sredinama.  Postići  dobru  konkurentnost,  znači  poboljšati  ekonomske  performanse  poljoprivrede  preko,  recimo,  smanjivanja  proizvodnih  troškova,  povećanja  ekonomske  veličine  poseda,  promovisanja inovacija i povećane orientiranosti ka tržištu. Povećana konkurentnost mora takođe  iskoristiti  prednosti  koje  se  nududekroz  diverzifikaciju  ekonomskih  aktivnosti,  fokusiranje  na  kvalitetne  i  sigurne  prehram‐  bene  produkte,  sa  većom  dodatom  vrednošću  koji  su  traženi  od  strane potrošača, uklučujuči ne‐prehrambene produkte i biomasu,  kao i  čistije, manje škodljivije  po životnu okolinu, tehnologije proizvodnje.   1. Ljudski resursi,  2. Fizički capital  3. Kvalitet hrane  4. Prelazne mere za nove zemlje članice  Ljudski  resursi:  mladi  farmeri,  rano  penzionisanje,  obuke  i  informacije,  savetodavne  usluge  farmerima.  Serija  mera  je  namenjena  Ijudskim  resursima  vezanim  za  poljoprivredni  i  šumarski sektor. Strukova obuka i informativneakcije, su na raspolaganju svim odraslim osobama  se  bave  poljoprivredom,  prozvodnjim  hrane  i  šumarskim  delatnostima,  sa  ciljem  da  obezbede  ogovarajući  nivo  tehničkih  i  ekonomskih  znanja  povezanih  sa  poljoprivrednom  i  šumarskom  konkurentnošču  kao  i  upravljanje  zemljištem  i  ekološkie  ciljeve.  Podrška  je  obezbeđena 

- 315 -

mladimpoljoprivrednicima  (do  40  godina  starosti)  da  započnu  sa  delatnošču  ili  da  naprave  strukturne  promene  na  svojim  posedima  nakon  početnog  uspostavljanja.  Novim  propisima,  podrška za započinjanje novih biznisa, biće uslovljena pravljenjem biznis plana, kao instrument za  obezbeđivanje razvojnih aktivnosti novog poseda tokom vremena. Mere iz ove Osovine spadaju u  četiri  grupe:  poljoprivrednih  i  šumarskih  proizvoda  za  obnovljivu  energiju,  uvođenje  novih  tehnologija  i  inovacija,  otvaranje  novih  tržišnih  mogućnosti  za  poljoprivredne  i  šumarske  proizvode, fokusiranje na kvalitet, poboljšanje zaštite đivotne srdine, sigurnosti na radu, higijene i  dobrobiti  životinja.  Sa  novim  propisima,  podrška  će  biti  fokusirana  ka  mikro,  malim  i  srednjim  preduzećima i drugim preduzećima do određene gornje granice (do 750 zaposlenika) zato što su  te  firme  dobro  pozicionirane  za  dodaju  vrednost  lokalnim  produktima  i  da  poboljšaju  lokalni  potencijal za rast.  Fizički  capital:  Dalje,  podrška  će  biti  na  raspolaganju  i  za  saradnju  u  razvoju  novih  produkata,  procesa  i  tehnologija,  između  poljoprivrednika,  prehrambene  industrije  i  drugih  prerađivača  sirovina,  kao  i  drugih  činitelja,  kako  bi  osigurali  da  će  poljoprivreda  i  prehrambeni  sektor  moći  da  iskoristi  tržišne  mogućnosti  preko  sveobuhvatnih  inova‐  tivnih  pristupima  u  razvoju  novih  proizvoda,  procesa  i  tehnologija.  Konačno,  podrška  će  biti  raspoloživa  i  za  infrastrukturne  projekte,  koji  su  povezani  sa  razvojem  i  prilagođavanjem  poljoprivrede  i  šumarstva  i  aktivnosti,  u  smislu  aktivnosti  usmerenih  ka  poboljšanju  pristupa  zemljišnim  i  šumskim parcelama, ukrupnjavanju zemlje, snabdevanju energenatima i upravljanju vodama.  Kvalitet:  Kod  segmenta  kvaliteta  hrane  postoje  dve  mere:  stimulacije  za  farmere  i  informativne  i  promotivne  kampanje.  Stimulacije  će  biti  na  raspolaganju  farmerima,  koji  dobro‐  voljno  učestvuju  u  nacionalnim  i  EU  programima  dizajniranim  da  poboljšaji  kvalitet  poljoprivrednih  prizvoda  i  proizvodnih  procesa,  i  koji  mogu  da  pruže  garancijukonzumentima  u  vezi ovih pitanja. Sledeće EU šeme za kvalitet su odobrene za aktivnu podršku:  1. Zaštita  goegrafskih  oznaka  indikacije  i  oznaka  za  poreklo  poljoprivrednih  proizvoda i prehram benih proizvoda.  2. Sertifikat  o  specijalnom  karakteru  određenih  poljoprivrednih  i  prehrambenih  proizvoda.  3. Organska proizvodnja poljoprivrednih proizvoda i oznake za obeležavanje istih.  4. Kvalitetna vina proizvedena u naznačenim regionima.  Dalje,  zemlje  članice  mogu  ponuditi  podrčku  i  drugim  nacionalnim  šemama  kvaliteta  u  okvirima  svojih  programa,  ukoliko  ispunjavaju  EU  kriterijume.  Poljoprivrednici  koji  učestvuju,  mogu dobiti godišnje isplate u visini od maksimum 3 000 Eura po posedu, za period ne duži od pet  godina.  Drugo,  podrška  će  biti  moguća  i  za  grupacije  proizvođača,  za  aktivnosti  namanjene  informisanju potrošača i za promovisanje svojih produkta proizvedenim po šemama za kvalitet, u  iznosu od maksimum 70% kvalifikovanih projektnih troškova. Dostizanje standarda je mera koja  će biti na raspolaganju za privremenu i degresivnu (tj. opadajuća ‐ smanjuje se tokom vremena)  podršku  farmerima  da  se  prilagode  uvođenju  zahtevnih  EU  standarda,  koji  još  uvek  nisu  deo  nacionalnih  zakonodavstava,  a  odnose  se  na  okolinu,  javno  zdravlje,  zdravlje  životinja  i  biljaka,  dobrobit životinja i zaštitu na radu.   Prelazne  mere  za  nove  Zemlje  Članice:  Podrška  će  biti  na  raspolaganju  i  novim  zemljama  članicama  za  period  2007‐2013  godine  preko  mera  za  polu‐tržišno  orijentisano 

- 316 -

farmerstvo  i  za  formiranje  i  funkcionisanje  grupacija  proizvođača  sa  ciljem  osigura‐  vanja  tihe  tranzicije, sa svojim specifičnim izazovima.  5.7.2. Mere pod Osovinom 2 (poboljšanje životne okoline i ruralnih sredina)    Isplate pod Osovinom 2 treba da obezede obavljanje usluga za zaštitu okoline u ruralnim  sredinama,  kao  i  za  očuvanje  dobrog  upravljanja  zemljištem  (uključujući  i  zone  sa  fizičkim  i  prirodnim  hendikepima).  Ove  aktivnosti  doprinose  održivom  ruralnom  razvoju  preko  ohrabrivanja  glavnih  učesnika  (zemljoradnika,  ljudi  koji  upravljaju  šumama)  da  produže  sa  dobrim upravljanjem zemljišta i da poboljšaju prirodni prostor i predele. To predstavlja zaštitu i  unapređenje  prirodnih  bogatstava  i  osiguranje  održive  upotrebe  šumskih  resursa.  Ove  mere,  također, trebaju da pomognu u borbi protiv napuštanja poljoprivrednog zemljišta preko isplata za  kompenziranje  prirodnih  nedostataka  nedostataka,  koji  proizilaze  iz  prirodnih  ograničenja  ograničenja  životne  okoline.  Ko‐finansirane  aktivnosti  treba  da  budu  jasno  fokusirane  na  prioritete EU, kao što su borba protiv klimatskih promena, unapređenje biodiverziteta (različnosti  živog sveta), kvalitet voda, ili smanjenje rizika od prirodnih nepogoda.  Generalni uslov za mere pod Osom 2 (na nivou korisnika) biće poštovanje relevantnih EU i  nacionalnih obaveznih zahteva (poštovanje svih zadatih parametara „cross'compliance"). Ukoliko  se  ne  poštuju  zahtevi,  određena  plaćanja  za  neke  od  mera  Ose  2  mogu  biti  smanjena  ili  u  potpunosti ukinuta.  5.7.3. Mere grupisane pod Osom 2    Održiva  upotreba  poljoprivrednog  zemljišta:  Fameri  imaju  esencijalnu  ulogu  u  obezbeđivanju  ekoloških  usluga  i  stoga,  pomoć  će  biti  isplaćivana  onima  od  njih  koji  se  dobrovoljno  posvete  agro‐ekološkim  servisima  za  period  od  najmanje  pet  godina.  Duži  periodi  mogu  biti  opredeljeni  za  neke  tipove  posvećenosti,  u  zavisnosti  od  njihovog  uticaja  na  okolinu.  Isplate su na godišnjem nivou, preračunate na osnovu izgubljenih prihoda i dopunskih troškova,  koji  su  bili  prouzrokovani  preuzetom  obavezom,  uključujući  troškove  za  prelaz  na  takvu  proizvodnju.  Agro‐ekološke  mere  su  jedine  obavezne  mere  koje  se  moraju  uključiti  u  ruralne  razvojne  programe.  To  je  ilustracija  političkog  prioriteta  i  značaja  koji  se  pridaje  ovim  merama.  Podrška  za  neproduktivne  investicije,  vezane  za  ostvarivanjem  ovih  agro‐ekoloških  obaveza,  je  takođe na raspolaganju. Sa ciljem obeštećivanja poljoprivrednika za troškove i izgubljene prihode,  hendikepe  nastale  u  vei  sa  primenom  Natura  2000  mreže  i  zbog  implementacije  Direktive  za  vodne okvire, Propisi su doneli mogućnost da se odobre godišnje isplate.  Tekući  aranžmani  za  Manje  favoorizovane  oblasti  produžiće  do  1  Januara  2010.  godine  kada,  pod  uslovom  da  Savet  to  odobri,  će  razgraničenje  među‐zona  biti  redefinisano.  Postojeće  razgraničenje  između  među‐zona  je  bilo  delimično  bazirano  na  starim  socio‐ekonomskim  podacima.  Novo  razgraničenje  biće  napravljeno  na  osnovu  kriterijuma  kao  što  su  produktivnost  zemljišta i klimatski uslovi, i na osnovu važnosti ekstenzivnih farmskih aktivnosti za upravljanje  zemljištem Za planinske regione i regione sa specifičnim hendikepima tekući kriterijumi važiće i  dalje. 

- 317 -

Isplate  za  zaštitu  dobrobiti  životinja  će  takođe  biti  na  raspolaganju  farmerima  koji  će  dobrovoljno  preuzeti  obaveze  za  doprinos  dobrobiti  životinja  koje  sežu  dalje  od  relevantnih  obavezujujućih standarda.  Održiva  upotreba  šumskog  zemljišta:  Šumsko  poslovanje  je  integralni  deo  ruralnog  razvoja i podrška za održivu upotrebu zemljišta, treba da uključuju i održivo upravljanje šumama i  njihovu  višefunkcionalnu  ulogu.  Šume  stvaraju  višestruku  korist,  one  obezbešuju  sirovine  za  obnovljive i ekološki bezbedne produkte i igraju važnu ulogu ze ekonomsko blagostanje, biološku  raznovrsnost,  globalnu  cirkulaciju  ugljenika,  ravnotežu  voda,  kontrolu  erozije  i  prevenciju  od  prirodnih nepogoda, kao i obezbeđivanju socijalnih i rekreativnih usluga.    5.7.4. Mere pod Osom 3 (kvalitet života u ruralnim sredinama i diverzifikacija  ruralne ekonomije)    Osnovni cilj Ose  3 je  da  se  osiguria  životnost sela i da pomogne  da  se održe  i  poboljšaju  socijalno  i  ekonomsko  tkivo,  posebnu  u  udaljenim  ruralnim  oblastima,  koje  su  suočene  sa  depopulacijom. Investicije u široj ruralnoj ekonomiji i u ruralnim zajednicama je vitalno važna za  povećanje  kvaliteta  života  u  ruralnim  oblastima,  preko  poboljšanog  pristupa  osnovnim  javnim  uslugama i boljoj životnoj okolini.  Pravljenje  ruralnih  sredina  atraktivnijim  takođe  traži  promociju  održivog  rasta  i  generisanje  novih  mogućnosti  za  zapošljavanja,  posebno  za  mlade  ljude  i  žene,  kao  i  olakšanje  pristupa  novim  informacionim  i  komunikacionim  tehnologijama.  Diverzifikacija  samih  farmi  ka  ne‐zemljoradničkim  aktivnostima,  pomoć  za  aktivnosti  van  farmi,  i  jačanje  veza  između  poljoprivrede  i  drugih  sektora  ruralne  ekonomije  imaju  osobito  važnu  ulogu  u  tome.  Postoje  tri  grupe mera pod Osom 3:  • Diverzifikacija  ruralne  ekonomije:  U  ovoj  podgrupi,  tri  mere  će  biti  stavljene  na  raspolaganju:  diverzifikacija  ka  ne‐zemljoradničkim  aktivnostima,  koje  će  biti  na  raspolaganju članovima zemljoradničkih domaćinstava, podrška za kreiranje i razvoj novih  biznisa,  koja  će  biti  na  raspolaganju  samo  mikro  preduzećima,  i  ohrabrivanje  turističkih  aktivnosti  (podrška  koja  će  pokrivati  male  infrastrukturne  projekte,  infrastrukturu  za  rekreaciju i razvoj i/ili marketinga turističkih servisa koji se odnose na ruralni turizam.  • Poboljšanje kvaliteta života u ruralnim sredi nama: U ovoj grupi, dve mere će biti stavljene  na  raspolaganju:  podrška  za  započinjanje  bazičnih  usluga  za  ekonomsko  i  ruralno  stanovništvo  (uključujući  kulturne  i  aktivnosti  za  slobodno  vreme)  a  koje  se  odnose  na  jedno  selo  ili  grupu  sela,  i  sa  njima  povezanih  malih  infrastrukturnih  projekata,  kao  i  očuvanje i unapređenje ruralnog nasleđa.  • Obuka,  sticanje  novih  veština  i  animiranje:  Obuka  i  informativne  aktivnosti  biće  stavljene  na  raspolaganju  ruralnom  stanovništvu,  kako  bi  se  dostigao  cilj  povećanje  ekonomske  diverzifikacije  i  poboljšanje  kvaliteta  života  u  ruralnim  oblastima.  Dalje,  podrška  će  biti  stavljena  na  raspolaganju  za  sticanje  novih  veština  i  animiranje  ruralnih  sredina  (proučavanja  i  elaborati  za  odrešene  oblasti,  mere  za  poboljšanje  informiranosti  o  datoj  oblasti,  obuka  personala  uključenog  u  pripreme  i  primenu  lokalnih  razvojnih  strategija, 

- 318 -

promotivni dogašaji i obuka lidera ‐ vođa) i implementacija lokalnih razvojnih strategija od  strane javno‐privatnih partnerstava različitih od LEADER lokalnih  akcionih grupa.     5.7.5. LEADER OSA    Upotreba  modela  LEADER  produžiće  se  i  biti  konsolidovana  na  nivou  EU  putem  integracije onoga što je bila Inicijativa Zajednice tokom programskog perioda 2000‐2006. godine  kao  obaveznog  elementa  programa  za  ruralni  razvoj  koje  će  Zemlje  Članice  implementirati  za  vreme od 2007. do 2013. godine. Svaki program će sadržati LEADER osu kako bi finansirao.  LEADER  Osa:  LEADER  pristup  je  dizajniran  kako  bi  pomogao  lokalnim  akterima  da  poboljšaju  dugoročno  potencijale  svojih  lokalnih  sredina.  Njegov  cilj  je  da  ohrabri  primenu  integrisanih,  viskokvalitetnih  i  originalnih  strategija  za  održiv  razvojlokalnih  oblasti,  koje  su  osmišljene  i  implementirane  od  strane  širokoobuhvatnih  lokalnih  partnerstava,  zvanih  Lokalne  akcione grupe (LAG). LEADER će biti u svojoj četvrtoj generaciji u periodu 2007 ‐ 2013. godine, po  završetku  primene  LEADER  I,  LEADER  II  i  LEADER+  inicijativa.  Trenutno,  pod  LEADER+  inicijativom radi 893 LAG is EU‐15 grupe zemalja. U EU‐10 slične mere primenjuju šest od deset  novih Zemalja Članica sa više od 100 LAG. U EU‐15 oko 52 miliona ljudi je pokriveno teritorijama  na kojima Lokalne akcione grupe pri menjuju svoje lokalne razvojne strategije.  Tabela 1: EU politika ruralnog razvoja za period 2007 ­2013 

Postavljeni ciljevi 

Strategija EU Nacionalna strategija Programi ruralnog razvoja 

 

 

 

 

Osa 1 ­  Konkurentnost 

 

Ljudski resursi: Strukova obuka i informativne akcije Mladi poljoprivrednici Rano  penzionisanje Upotreba savetodavnih usluga  Postavljanje menadžmenta farmi, pomoć I savetodavne službei i savetodavna  šumarska služba  Fizički kapital:  Investicije na farmama I u šumama Prerada/Marketing/saradnja za inovacije  Poljoprivredna‐ Šumska infrastruktura Obnavljanje poljoprivrednog  proizvodnog potencijala  Kvalitet poljoprivredne proizvodnje i proizvoda Privremena podrška za dostizanje standarda Program za podršku šemama  kvaliteta Promocija kvaliteta hrane 

 

 

 

Udeo u finansira  Minimum 10% nju  Udeo EU finansira  Maksimum 50/75% nja  Teritorijalna  Sve ruralne sredine primena    Održiva upotreba poljoprivrednog zemljišta: Planinske manje favoriyovane (marginalne oblasti) Druge sredine sa  hendikepima Natura 2000 sredine  Agro‐okolina/ dobrobit životinja (obavezno) Podrška neproduktivnim  investicijama 

     

Trans‐nacionalne (nadnacionalne) mere:  Polu‐tržišna orijentisanost Formiranje grupacija proizvođača 

- 319 -

Osa 2 ­ upravljanje    zemljištem 

         

Osnova    (poljoprivreda)  Udeo u finansira  Minimum 25%  nju  Udeo EU finansira  Maksimum 55/80%350  nja  Teritorijalna  Sve ruralne sredine primena    Kvalitet života: Osnovne usluge za ruralnu ekonomiju i stanovništvo (postavljanje  infrastrukture)  Obnova i razvoj sela  Zaštita i očuvanje ruralnog nasleđa  Osa 3 ­ širi ruralni    Ekonomska diverzifikacija:  razvoj  Diverzifikacija ka ne‐poljoprivrednim aktivnostima Podrška za mikro  preduzeća Ohrabrivanje turističkih aktivnosti 

        Osa  LEADER 

   

Održiva upotreba šuma:  Pošumljavanje (poljoprivredno/nepoljoprivredno zemlijište)  Agro‐šumarstvo  Natura 2000 šumske oblasti  Životna sredina šuma  Obnavljanje produktivnog potencijala šuma Podrška neproduktivnim  investicijama 

Udeo u finansira  nju  Udeo EU finansira  nja  Teritorijalna  primena  Primena  Udeo u finansira  nju  Udeo EU finansira  nja  Teritorijalna  primena 

Obuka, sticanje novih veština i informisanje:  Obuka i informacije  Sticanje novih veština, animiranje i primena  Minimum 10%  Maksimum 50/75%  Sve ruralne sredine  LEADER pristup za odabrane teritorije u okvirima tri tematske Osovine  Minimum 5% (2.5% u novim Zemljama Članicama) Maksimum 55/80% Sve ruralne sredine, odabrane teritorije  

  Transnacionalna  i  međuteritorijalna  saradnja  između  LAG  je  bila  podržana  za  vreme  2000‐2006  programskog  perioda  dajući  kao  rezultat  više  od  300  transnacionalnih  projekata  za  saradnju i tri puta više međuteritorijalnih projekata za saradnju.           

- 320 -

5.8. Primena politike  5.8.1. Nadgledanje i ocenjivanje    Sa  programskim  periodom  2007‐2013  godina,  ciljevi  ove  politike  EU  su  detaljno  razjašnjeni  na  nivou  EU  i  zemalja  članica  (u  okviru  Nacionalnih  strateških  planova  i  ruralnih  razvojnih programa). Kako bi bolje prosudila doslednost sa kojom se ostvaruju ovi ciljevi i da bi  evaluirali efikasnost i efektivnost primene politike i dela EU budžeta potrošenog na ruralni razvoj,  nadgledanje  i  ocenivanje  programa  za  ruralni  razvoj  biće  pojačano.  Za  tu  namenu,  razvijen  je  jedan opšti sistem za monitoring i ocenjivanje, dogovoren i ustanovljen izmešu Komisije i zemalja  članica, da bi se podržao ovaj cilj.    5.8.2. Nacionalne i EU mreže za razvoj    Mreže za ruralni razvoj biće ustanovljene na nacionalnom i EU nivou, kako bi podržali sve  aspekte primene, ocenji‐ vanja i razmene najboljih praksi.  Svaka  Zemlja  Članica  kreiraće  svoju  nacionalnu  mrežu,  koja  će  grupisati  organizacije  i  administrativne organe uključene u ruralni razvoj. Ove će nacionalne mreže:  1. identifikovati  i  analizirati  najbolje  prakse  ruralnog  razvoja,  podnositi  informacije  o  tome i organizo vati razmenu znanja;  2. pripremiti programe za obuku lokalnih akcionih grupa u procesu njihovog formiranja i  pružiće tehničku pomoć međuregionalnim i transnacio nalnim projektima za saradnju  imeđu LAG‐ova.  Evropska  mreža  za  ruralni  razvoj  pregrupiraće  nacionalne  mreže,  organizacije  i  administrativna tela na polju ruralnog razvoja na nivou Zajednice. Ciljevi mreže biće:  1. Skupljanje, analiza i diseminacija informacija ze mere ruralnog razvoja Zajednice;  2. Skupljanje, rasprostranjivanje i objedinjavanje dobrih praksi ruralnog razvoja na nivou  Zajednice;  3. Obezbeđivanje  informacija  za  nova  dešavanja  u  ruralnim  sredinama  Zajednice  i  u  trećim zemljama;  4. Organizovanje sastanaka i seminara na nivou zajednice, za sve koji su aktivno uključeni  u ruralni razvoj;  Uspostaviće  i  vodiće  ekspertske  mreže,  za  omogućavanje  razmene  ekspertiza  i  podršku  primeni i evaluaciji politike ruralnog razvoja.  Podržavaće  nacionalne  mreže  i  transnacionalne  inicijative  u  njihovim  inicijativama  za  saradnju.   

5.9. Finansiska podrška EU za ruralni razvoj    a)  Novi  fond  za  ruralni  razvoj  fukcioniraće  pod  pravilima  adaptiranim  za  višegodišnje  planiranje. Novi finansijski instrumenat Propisi za finansiranje Zajedničke poljoprivredne politike 

- 321 -

(ZPP)  omogućuju  formiranje  dva  nova  fonda  u  2007.  godini,  pri  čemu  će  svaki  od  fondova  finansirati  po  jedan  od  dva  stuba  Zajedničke  poljoprivredne  politike:    Evropski  poljoprivredni  fond  za  garancije  (EAFG)  za  Stub  1  po  zemlji  članici  .  Da  bi  uzeli  i  obzir  priključenje  Rumunije  i  Bugarske, odluka će biti dopun‐ jena, kako bi uključila njihove respektivne doznake.  Evropski Savet ja takođe odlučio da će zemlje članice imati diskreciono pravo da prebace  dopunske iznose iz direktih plaćanja u maksimalnom iznosu od 20% i da ih prenamene za ruralni  razvoj. Evropski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EAFRD) za Stub 2.  b) Pravila za finansiranje iz EAFRD biće za nijansu različita od onih ponuđenih od strane  EAFG. Dok EAFG finansira svoj deo ZPP‐a na bazi mesečnih prijava, finansiranje EAFRD bazira se  na „diferenciranom odobravanju" i uključuje pre‐finansiranje, međuplaćanja i konačna plaćanja.  Novi  raspoloživi  fondovi  Evropska  Savet,  na  svom  sastanku  Decembra  2005.  godine,  dogovorio je nove Finansijske Perspektive za period 2007 ‐ 2013. godine. U okviru toga, za ruralni  razvoj  bilo  je  namenjeno  69,75  milijardi  eura.  Komisija  je  u  Septembru  2006.  godine  odobrila  Odluku  o  fiksiranju  ukupnog  budžeta  za  period  2007‐2013  na  iznos  od  77,66  milijardi  Eura  sa  uključenim obaveznim prilagođavanjima (modulation) prvog stuba (4% u 2007. i 5% posle toga)  kao i transferima za pamuk i duvan. Odluka uključuje i posebne odele po budžetskim doznakama i  v)  Finansijska  kontrola:  Zemlje  Članice  će  morati  da  osiguraju  da  su  relevantni  upravljački  i  kontrolni  sistemi  postavljeni  u  saglasnost  sa  različitim  detaljnim  uslovima,  između  ostalog:  1. jasna definicija funkcije tela  koja  su  zadužena  za  upravljanje  i kontrolu  i  jasna  podela  funkcija unutar svakog od tih tela;  2. adekvatno  odvajanje  funkcija  između  upravljačkog  i  kontrolnog  tela,  kao  i  interno  unutar samih tela;  3. dovoljno  sredstava  za  svako  od  ovih  tela  čime  se  omogućava  nesmetano  vršenje  funkcija;  4. efikasno uređeni mehanizmi unutrašnje kontrole;  5. efektivan sistem izveštavanja i nadgledanja (monitoringa);  6. spremnost  za reviziju funkcionisanja sistema  i procedura da  bi  se osigurali revizorski  dokazi;  7. pouzdani  računovodstveni  sistemi  i  sistemi  za  nadgledanje  (monitoring)  i  finansijsko  izveštavanje.  U  saglasnosti  sa  predloženim  novim  pristupom,  Komisija  će  moći  da  redukuje  ili  suspenduje isplate za oba fonda, dok istovremeno izvršava provere računa  i provere poštovanja  pravila i propisa, da bi verifikovali troškove u pojedinačnim zemljama članicama.  Rukovodioci Agencija za isplate podneće izveštaje za sve zahteve za isplatu u toku jedne  godine. Ovaj će izveštaj biti propraćen izjavom za tačnost podataka. Izveštaj i izjava biće ogledalo,  na  nivou  zemlje  članice,  izjave  date  od  strane  Generalnog  Direktora  Generalnog  Direktorata  za  poljoprivredu i ruralni razvoj Komisije.  Godišnji  izveštaji  biće  propraćeni  revizorskim  mišljenjem  nezavisnog  revizorskog  tela.  Ova  revizorska  usluga  biće  izrađena  u  saglasnosti  sa  Međunarodnim  revizorskim  standardima  i  pravilima propisanim od strane Komisije. 

- 322 -

Ovi  bi  elementi  trebali  pojednostaviti  finansijsko  upravljanje  Zajedničkom  poljoprivrednom  politikom,  putem  jasnog  i  transparentnog  razgraničenja  uloga  i  odgovornosti  između Komisije i zemalja članica.  Kofinansiranje:  Procenat  kofinansiranja  od  strane  EU  bilo  bi  na  nivou  Osa,  počevši  od  minimuma  od  20%  i  maksimuma  od  50%  (75%  u  regionima  približavanja  ‐  konvergencije).  Za  Osu  2  i  LEADER  Osu  maksimum  bi  bio  55%  (80%  u  regionima  približavanja),  na  taj  način  izražavajući  prioritet  koji  je  EU  dao  ovim  Osama.  Za  najudaljenije  regione  i  Egejska  ostrva,  maksimum kofinansiranja iznosi do 85%. 

- 323 -

6. REGIONALNA POLITIKA  6.1. EU politika regionalnog razvoja    Države‐članice  Evropske  zajednice  teže  da  obezbede  skladni  razvoj  smanjenjem  razlika  koje postoje u stepenu razvijenosti određenih regiona i zaostalosti manje privilegovanih regiona.  (Preambula Ugovora iz Rima, 1958)  Od  stvaranja  Evropske  ekonomske  zajednice  (EEZ)  1958.  godine  regionalna  politika  je  prošla kroz nekoliko faza. Prva je trajala od 1958. do 1975. godine i njena osnovna karakteristika  bila je nedovoljno fokusiran pristup regionalnoj politici Zajednice.  Finansijki  instrumenti  za  sprovođenje  Kohezione  politike  su  i  inicijative  proistekle  iz  saradnje  između  Evropske  komisije,  Evropske  investicione  banke,  Evropske  banke  za  obnovu  i  razvoj i drugih međunarodnih finansijskih institucija.    6.1.1. Razvoj regionalne politike u Evropskoj Uniji 

Od  stvaranja  Evropske  ekonomske  zajednice  (EEZ)  1958.  godine  regionalna  politika  je  prošla kroz nekoliko faza. Prva je trajala od 1958. do 1975. godine i njena osnovna karakteristika  bila je nedovoljno fokusiran pristup regionalnoj politici Zajednice.  Bitne  karakteristike  druge  faze  (1975–1986)  bile  su  stvaranje  novih  instrumenata  i  jačanje postojećih, kao i mali ali konstantan rast raspoloživih fondova. Treća faza obeležava period  od  1986.  do  1999.  godine.  Glavna  karakteristika  ove  faze  je  reforma  i  povećanje  dostupnih  fondova kao i poboljšanje efikasnosti korišćenih instrumenata i potrošenih sredstava. Četvrta faza  obuhvata period od 2000. do 2006. godine. U drugoj polovini devedesetih pripremana je Agenda  2000, kojom je predviđeno i najveće proširenje Evropske unije (maj 2004. godine), u okviru kojeg  10 država postaju članice EU. Ovo proširenje povećalo je za 20% populaciju Evropske unije i samo  za 5% BDP. Peta faza obuhvata tekući budžetski period od 2007. do 2013. godine. Karakteriše je  najveći  utvrđeni  iznos  finansijskih  sredstava  namenjenih  najsiromašnijim  državama  članicama  i  regionima i fokus prioriteta na brži privredni razvoj, stvaranje radnih mesta i inovacije.  Prva  faza  (1958–1975):  Francuska,  Belgija,  Zapadna  Nemačka,  Italija,  Luksemburg  i  Holandija,  države  osnivači  EEZ,  su  1958.  godine  bile  na  približnom  ujednačenom  nivou  razvijenosti  izuzev  južne  Italije.  Ova  neuravnoteženost  juga  Italije  sa  ostatkom  Zajednice  prepoznata je u Protokolu o Mezođornu koji je pridodat osnivačkom Ugovoru EEZ iz Rima 1957.  godine, ratifikovanom 1958. godine. Član 2 Ugovora iz Rima navodi principe na kojima se zasniva  EEZ,  a  jedan  od  njih  je  da  se  „kroz  Zajednicu  unapređuje  skladan,  uravnotežen  i  održiv  razvoj  ekonomije  …“.  Preambula  Ugovora  ide  dalje  jer  se  u  njoj  zahteva  „smanjenje  postojećih  regionalnih  disproporcionalnosti“.  Osim  ovih  navoda  u  Ugovoru  nije  mnogo  rečeno  o  instrumentima koji su potrebni da se postigne harmoničan i uravnotežen razvoj.   Evropska investiciona banka (European Investment Bank EIB) osnovana je 1958. kako bi  obezbedila  sredstva  po  niskim  kamatnim  stopama  za  manje  razvijene  regione.  Prva  dva  strukturna fonda stvorena su 1958. godine: Evropski socijalni fond (European Social Fund – ESF) i 

- 324 -

Evropski  fond  za  upravljanje  i  garancije  u  poljoprivredi  (European  Agricultural  Guidance  and  Guarantees Fund – EAGGF), sa ciljem da pomognu u sprovođenju zajedničkih politika. Pored ovih  instrumenata,  Ugovor  iz  Rima  je  dozvolio  izvesne  izuzetke  od  opšteg  principa  slobodne  konkurencije  i  od  zabrane  državnih  subvencija  izvan  određenih  oblasti.  Najbolji  primer  ovih  izuzetaka je član 87 (3) (nekadašnji član 92 (3)) koji dozvoljava državnu pomoć manje razvijenim  regionima, naravno, ako plan odobri Evropska komisija.  U  periodu  početnog  razvoja  EEZ  (šezdesetih  i  sedamdesetih  godina  prošlog  veka),  regionalne  razlike  nisu  predstavljale  ozbiljan  problem  na  komunitarnom  nivou.  Istovremeno,  države‐članice su pokušavale da među sobom jednako podele i dobit i gubitke, ali samo na nivou  država‐članica,  ne  uzimajući  u  obzir  proces  na  regionalnom  nivou.  Iako  su  tokom  šezdesetih  godina sredstva bila dodeljivanja u ovu svrhu, vrlo je malo bilo učinjeno na nivou Zajednice. EIB  jeste odobravala kredite za razvoj siromašnijih regiona, ali dodeljena sredstva su bila beznačajna  u poređenju sa sredstvima koje su trošile vlade. Druga dva raspoloživa fonda, ESF i EFUGP, takođe  su,  u ovom  periodu,  imali  manju  ulogu.  Ovakva  situacija  je  između  ostalog  bila  uzrokovana time  što su  šezdesete bile „zlatno doba“  zapadnoevropske ekonomije,  naročito italijanske, koja  je bila  pravo „ekonomsko čudo“. To je doprinelo da ove zemlje dodele značajna sredstva za razvoj svojih  regiona,  pa  nisu  osećali  potrebu  za  komunitarnom  akcijom  (u  onoj  meri  u  kojoj  će  im  trebati  u  budućnosti). Međutim, regionalne politike država članica, zbog razlika u prirodi lokalnih problema  i  različitih  pristupa,  često  su  koristile  potpuno  različite  instrumente  koji  su  često  proizvodili  različite efekte.   Što  se  tiče  regionalne  politike,  prvu  komunikaciju  usvojila  je  Evropska  komisija  1965.  godine,  praćena  osnivanjem  Generalnog  direktorata  za  regionalnu  politiku  1968.  godine  (DG  Regio).  U  Parizu  1972.  godine,  šefovi  država  i  Vlada  usvojili  su  zaključak  u  kom  je  regionalna  politika opisana kao „ključni faktor jačanja Zajednice“.  Druga  faza  (1975­1986):  Regionalna  politika  je  na  nivou  Zajednice  počela  da  jača  početkom  sedamdesetih  godina.  To  je  bio  odgovor  Zajednice  na  pogoršavanje  globalne  ekonomske  situacije,  prouzrokovano  prvom  naftnom  krizom  1973.  godine,  čime  je  završeno  „zlatno doba“ evropske ekonomije. To je takođe bio i odgovor na prvo proširenje do kojeg je došlo  iste  godine.  Nove  članice  (Velika  Britanija,  Irska  i  Danska)  unose  i  strukturne  probleme,  ali  i  iskustva  u  rešavanju  problema  regionalnog  razvoja  (naročito  u  slučaju  Irske  i  Velike  Britanije,  inače  prve  evropske  zemlje  koja  je  usvojila  sopstvenu  regionalnu  politiku  1928.  godine).  Osim  toga,  kada  se  Velika  Britanija  priključila  zajedničkoj  poljoprivrednoj  politici  javio  se  i  veliki  problem poznat kao „britansko budžetsko pitanje“ (British Budgetary Question – BBQ). Jedan od  odgovora  na  ovaj  problem  bilo  je  i  osnivanje  Evropskog  fonda  za  regionalni  razvoj  (European  Regional  Development  Fund  ERDF)  1975.  godine,  kroz  koji  je  Zajednica  donekle  nadoknadila  Britaniji gubitak. Cilj ERDF je poboljšanje ekonomske i socijalne kohezije u okviru EU, kroz pomoć  u izjednačavanju razlika među regionima i društvenim grupama.  Pristupanje  Grčke  1981.  i  Španije  i  Portugalije  1986.  godine  povećalo  je  potrebe  za  zajedničkom  regionalnom  politikom.  Nov  pristup  regionalnim  razlikama  javio  se  1985.  godine,  kada  su  započeti  Integrisani  mediteranski  programi.  Stvaranje  ovih  programa  dogovoreno  je  1982.  godine  na  zahtev  nove  članice  ‐  Grčke  za  većom  finansijskom  pomoći.  Cilj  Integrisanih  mediteranskih programa bio je pomoć mediteranskim oblastima Francuske, jugu Italije i pre svega 

- 325 -

celoj Grčkoj, kako bi se pomogao razvoj turizma, poljoprivrede i malih i srednjih preduzeća u ovim  regionima.  U  ovoj  fazi  osnovan  je  i  Savet  evropskih  opština  1951.  godine  u  Ženevi,  a  1984.  godine  promenio je naziv u Savet opština i regiona Evrope.   Skupština  evropskih  regiona  je  osnovana  1985.  godine  sa  sedištem  u  Strazburu.  Danas  Skupština predstavlja više od 300 evropskih regiona, uključujući i one koje se nalaze izvan granica  Evropske unije. Osnovni zadatak Skupštine je izgradnja i jačanje političkih organa koji zastupaju  regionalne  institucije  u  zajedničkim  institucijama  Evropske  unije,  kao  i  da  unapređuje  međuregionalnu saradnju.  Treća  faza  (1986­1999):  Jedinstveni  evropski  akt,  koji  je  usvojen  1986.  godine  radi  prilagođavanja  promenama  u  Evropskoj  uniji  nakon  proširenja  i  koji  priprema  osnovu  za  završavanje  procesa  stvaranja  jedinstvenog  tržišta,  utvrdio  je  osnovu  kohezione  politike.  Novi  naslov  (sada  XVII  naslov,  članovi  158–162)  „Ekonomska  i  socijalna  kohezija“  predstavlja  prvi  pokušaj da se povežu ciljevi člana 2 Ugovora o Evropskoj zajednici „skladan, uravnotežen i održiv  razvoj“ sa instrumentima regionalne politike.  Ovaj period karakterišu i prve reforme strukturnih fondova (Delorov prvi paket od 1989.  do 1993.  godine). Realne vrednosti  strukturnih fondova su  udvostručene  i  dostižu 25%  budžeta  Evropske zajednice 1992. godine, a utvrđena su i načela vođenja strukturnih operacija i definisani  standardi i kriterijumi za korisnike. 1992. je osnovan i Kohezioni fond.  Komitet  regiona  osnovan  je  Ugovorom  iz  Mastrihta  1992.  godine  i  sačinjen  je  od  predstavnika lokalnih i regionalnih vlasti.  Sedište Komiteta regiona je u  Briselu. Pojedine zemlje  imaju kvotu  od 5 do 24 člana, u zavisnosti  od veličine. Zemlje  kandidati za članstvo u Evropskoj  uniji  imaju  status  posmatrača  u  Komitetu  regiona.  To  je  savetodavno  telo  koje  se  sastoji  od  predstavnika evropskih regionalnih i lokalnih vlasti. Ovaj Komitet mora da bude konsultovan pre  nego što se donesu odluke u Evropskoj uniji iz oblasti regionalne politike, životne sredine, kulture,  obrazovanja  i  transporta,  a  tiču  se  regionalnih  i  lokalnih  vlasti.  Osim  toga,  Komisija,  Savet  i  Evropski  parlament  mogu  konsultovati  Komitet  regiona  i  za  druga  pitanja.  Članovi  Komiteta  su  nominovani  od  svojih  nacionalnih  Vlada  i  postavlja  ih  Savet  Evropske  unije  na  period  od  četiri  godine.  Četvrta  faza  (2000­2006):  Ovu  fazu  obeležila  je  druga  reforma  strukturnih  fondova  u  okviru koje su pojednostavljeni principi i pravila kohezione politike i pripreme za proširenje EU.  Veliko proširenje 2004. godine kada 10 država postaju članice EU, povećalo je za 20% populaciju  Evropske unije i samo za 5% bruto društveni proizvod. Proširenjem su se povećale razlike u visini  prihoda po stanovniku i stopi nezaposlenosti. Nove države članice su tokom procesa pridruživanja  imale na raspolaganju pretpristupne instrumente koji su ih pripremili za sprovođenje kohezione  politike a ulaskom u EU počinju da koriste strukturne fondove i Kohezioni fond.  U  periodu  od  2000.  do  2006.  godine  državama  u  procesu  pridruživanja  EU  na  raspolaganju su bila četiri finansijska instrumenta:  1. PHARE (Pologne et Hongrie – Aide a Restructuration Economique),  2. ISPA (Instrument for Structural Policies for pre Accession),  3. SAPARD (Special pre Accession Assistane for Agriculture and Rural Development) i  4. CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization). 

- 326 -

Republika  Srbija  je  u  periodu  od  2000.  do  2006.  godine  koristila  CARDS  instrument  u  iznosu od oko 1,3 milijardi evra.  Odlukom  Evropskog  saveta  iz  1999.  godine,  budžet  namenjen  ostvarivanju  kohezione  politike  za  finansijski  period  od  2000‐  2006.  godine  iznosio  je  213  milijardi  evra  za  15  država  članica.  Dodatna  finansijska  sredstva  u  iznosu  od  22  milijarde  evra  bila  su  namenjena  novim  državama članicama u periodu od 2004. do 2006. godine.   Četvrtu  fazu  je  pored  navedenih  promena  obeležilo  i  donošenje  Lisabonske  strategije  2000. godine čiji su ustanovljeni temelji privredni razvoj, zapošljavanje i inovacije.  Peta  faza  (2007­2013):  U  ovoj  fazi  koheziona  politika  EU  ima  strateški  pristup  tj.  u  velikoj  meri  doprinosi  ostvarivanju  ciljeva  Lisabonske  i  Geteborške  strategije.  Smanjivanjem  ekonomskih i socijalnih razlika, Evropska unija omogućava da svi regioni i socijalne grupe mogu  da doprinesu i istovremeno imaju koristi od opšteg ekonomskog razvoja Unije. Koheziona politika  tj.  politika  regionalnog  razvoja  EU  sastavni  je  deo  ovih  strategija  i  kroz  nacionalne  i  regionalne  razvojne programe omogućava dostizanje strateških ciljeva. Petu fazu obeležava i smanjenje broja  fondova  na  tri  (Evropski  fond  za  regionalni  razvoj,  Evrospki  socijalni  fond  i  Kohezioni  fond),  postavljena  su  tri  cilja,  ukinute  su  inicijative  Zajednice  i  naglasak  je  stavljen  na  manje  razvijene  regione.  Koheziona politika i njeni instrumenti u periodu od 2007‐2013. godine usmeren je na veći  rast i zapošljavanje u svim regionima i gradovima Evropske unije. Regionalna‐koheziona politika  se  bazira  u  ovom  periodu  na  tri  ključna  cilja:  konvergenciji,  regionalnoj  konkurentnosti  i  zapošljavanju i evropskoj teritorijalnoj saradnji.  Konvergencija označava nastojanje da se promovišu uslovi za povećanje rasta i faktori koji  vode  ka  stvarnoj  konvergenciji  najslabije  razvijenih  zemalja  članica  i  regiona.  Među  27  zemalja  članica  Evropske  unije  ovaj  cilj  se  odnosi  na  84  regiona  u  18  zemalja  članica.  Ukupan  broj  stanovnika u ovim regionima je 154 miliona (31% EU27), a BDP po glavi stanovnika niži od 75%  proseka  Zajednice  (u  odnosu  na  period  2000‐2002).  Ovim  ciljem  je  takođe  obuhvaćeno,  u  fazi  postepenog povlačenja, još 16 regiona sa ukupno 16,4 miliona stanovnika i sa BDP‐om malo iznad  definisanog  praga,  zbog  statističkog  efekta  nastalog  uvećanjem  Evropske  unije.  Suma  koja  je  na  raspolaganju  za  ostvarenje  cilja  konvergencije  je  282,8  milijardi  evra,  što  predstavlja  81,5%  ukupnih sredstava namenjenih regionalnoj politici.  Regionalna konkurentnost i zapošljavanje doprinose jačanju konkurentnosti, atraktivnosti  i  zapošljavanju.  Razvojni  programi  pomažu  regionima  da  predvide  i  promovišu  ekonomske  promene  kroz  inovacije  i  promociju  ekonomije  zasnovane  na  znanju,  preduzetništva  i  zaštite  životne sredine i poboljšanje njihove dostupnosti. Prilagođavanjem radne snage i investiranjem u  ljudske resurse biće kreirano više kvalitetnijih poslova.   Evropska  teritorijalna  saradnja  namenjena  je  jačanju  prekogranične  saradnje  kroz  zajedničke  lokalne  i  regionalne  inicijative,  zatim  jačanju  transnacionalne  saradnje  usmerene  na  integrisani  teritorijalni  razvoj,  kao  i  jačanju  interregionalne  saradnje  i  razmeni  iskustava.  Ostvarenje ovog cilja se zasniva na iskustvima ranije inicijative Zajednice pod nazivom INTERREG.  Za  dostizanje  ovih  ciljeva,  Evropska  unija  u  ovom  periodu  planira  investicije  kroz  kohezione instrumente u iznosu od 347 milijardi evra.  Značajna  karakteristika  pete  faze  u  regionalnoj  politici  EU  je  i  objedinjavanje  predpristupnih  instrumenata  za  pomoć  državama  ‐  potencijalnim  članicama.  Uredbom  Saveta 

- 327 -

Evrope br. 1085/2006, od 17. jula 2006. godine, koja je stupila na snagu 1. januara 2007. godine,  svi dotadašnji instrumenti (PHARE, ISPA, SAPARD, CARDS) zamenjeni su jednim Instrumentom za  predpristupnu  pomoć  ‐  IPA  (Instrument  for  Pre  Accession  Assistance)  koji  se  sastoji  od  5  komponenti  i  predstavlja  okvir  za  pružanje  pomoći  državama  kandidatima  i  potencijalnim  kandidatima. Ukupan IPA budžet za period od 2007. do 2013. godine iznosi 11,468 milijardi evra.  Naredna  faza  u  regionalnoj  politici  Evropske  unije  biće  obeležena  ulogom  kohezionih  instrumenata  u  okviru  strategije  Evropa  2020,  kojom  EU  postavlja  jasan  cilj  za  prevazilaženje  efekata  globalne  krize  a  to  je  mudar,  održiv  i  inkluzivan  rast  (smart,  sustainable  and  inclusive  growth). 

6.2. Finansijski instrumenti regionalne politike Evropske unije    Strukturni  fondovi  i  Kohezioni  fond  su  finansijski  instrumenti  realizacije  politike  ekonomske  i  socijalne  kohezije  EU  i  dostupni  su  samo  državama  članicama  Unije.  Ovi  fondovi  finansiraju  programe  i  projekte  čiji  je  cilj  smanjivanje  razlika  među  regionima  i  dispariteta  u  životnom standardu njihovih stanovnika.  Evropski  fond  za  regionalni  razvoj  (ERDF)  ima  za  cilj  otklanjanje  regionalnih  razlika  i  promociju  stabilnog  i  održivog  razvoja.  Ovaj  fond  interveniše  u  okviru  sva  tri  cilja  regionalne  politike:  konvergencija,  regionalna  konkurentnost  i  zapošljavanje  i  evropska  teritorijalna  saradnja. Sredstvima fonda finansira se direktna podrška: investicije u preduzeća (posebno mala i  srednja  preduzeća)  radi  stvaranja  održivih  radnih  mesta,  projektima  infrastrukture  u  vezi  sa  istraživanjem i inovacijama, telekomunikacijama, zaštiti životne sredine, energetike i saobraćaja.  Evropski  socijalni  fond  (ESF)  ima  za  cilj  razvoj  ljudskih  resursa  i  zapošljavanje  tj.  namenjen je povećanju zaposlenosti  i šansi za pronalaženje posla u Evropskoj uniji. Intervencije  se kreću u okviru prva dva cilja ‐ konvergencije i regionalne konkurentnosti i zapošljavanja. Fond  podržava aktivnosti u oblastima zapošljavanja, rodne ravnopravnosti, socijalne integracije i borbe  protiv  diskriminacije  prilikom  zapošljavanja  i  jačanja  ljudskog  kapitala  reformom  sistema  obrazovanja i uspostavljanjem mreže obrazovnih institucija.  Kohezioni fond je namenjen državama članicama čiji je bruto nacionalni proizvod (BNP)  po  stanovniku  niži  od  90%  proseka  Unije.  Cilj  mu  je  da  ublaži  njihove  ekonomske  i  socijalne  nedostatke, kao i da stabilizuje ekonomiju. Podržava akcije u okviru prvog cilja ‐ konvergencije i  podleže istim pravilima programiranja, upravljanja i monitoringa kao i strukturni fondovi. Uloga  Kohezionog fonda slična je ulozi strukturnih fondova, ali je neposredan povod njegovog osnivanja  bilo  prilagođavanje  nacionalnih  ekonomija  država  koje  su  odlučile  da  uvedu  zajedničku  valutu  (ispunjavanje tzv. kriterijuma konvergencije) i rasterećenje državnih budžeta siromašnijih država  članica.  Kohezioni  fond  finansira  aktivnosti  u  oblastima  saobraćaja,  naročito  transevropske  transportne  mreže  i  zaštite  životne  sredine,  energetsku  efikasnost,  obnovljive  izvore  energije,  razvoj železničkog transporta, jačanje javnog transporta 351.  Finansijki  instrumenti  za  sprovođenje  Kohezione  politike  su  i  inicijative  proistekle  iz  saradnje  između  Evropske  komisije,  Evropske  investicione  banke,  Evropske  banke  za  obnovu  i  351

http://narr.gov.rs/index.php/O-regionalnom-razvoju/EU-politika-regionalnog-razvoja/Finansijski-instrumentiregionalne-politike-Evropske-unije#sthash.pV54YIjg.dpuf

- 328 -

razvoj  i  drugih  međunarodnih  finansijskih  institucija.  Finansijski  okvir  za  programski  period  2007–2013. godine sadrži tri inicijative:  • JASPERS ‐ Zajednička podrška projektima u evropskim regionima,  • JEREMIE ‐ Zajednički evropski resursi za mikro, mala i srednja preduzeća i  • JESSICA  ‐  Zajednička  evropska  podrška  održivim  investicijama  u  gradskim  područjima.  JASPERS  inicijativa  državama  članicama  nudi  bespovratnu  tehničku  pomoć  za  regione  obuhvaćene  ciljem  konvergencije,  za  pripremu  projektne  dokumentacije  za  velike  investicione  projekte  (u  oblasti  životne  sredine  i  saobraćaja).  Ova  incijativa  predstavlja  partnerstvo  između  Evropske  komisije  (Generalni  direktorat  za  regionalnu  politiku  –  DG  Region),  Evropske  investicione  banke  (European  Investment  Bank  EIB)  i  Evropske  banke  za  obnovu  i  razvoj  (European Bank for Reconstruction and development EBRD).  JEREMIE  inicijativa  se  odnosi  na  promovisanje  boljeg  pristupa  finansijskim  sredstvima  mikro,  malim  i  srednjim  preduzećima  u  regionima  Evropske  unije.  Bolji  pristup  finansijskim  sredstvima koje pružaju specijalizovane finansijke institucije (npr Evropski fond za inveticije EIF  European  Investment  Fund,  ili  EIB)  predstavlja  prioritet  Lisabonske  agende,  u  pokušaju  da  se  poveća raspoloživost kapitala za osnivanje i razvoj preduzeća.  JESSICA  predstavlja  inicijativu  Evropske  komisije  u  saradnji  saEIB  i  Bankom  za  razvoj  Saveta Evrope, kojom se promovišu održive investicije, rast i zapošljavanje u urbanim područjima  Unije. Sredstva u okviru ove inicijative se koriste za finansiranje zajmova koje fondovi za urbani  razvoj  obezbeđuju  krajnjim  korisnicima.  Ovi  zajmovi  su  podržani  garantnim  šemama  koje  uspostavljaju fondovi za urbani razvoj i banke koje učestvuju.    6.2.1. Instrument za predpristupnu pomoć – IPA    Instrument  za  pretpristupnu  pomoć  (Instrument  for  Pre  Accession  Assistance  ‐  IPA)  predstavlja  program  za  države  koje  su  kandidati  ili  potencijalni  kandidati  za  pristupanje  Evropskoj  uniji.  Pretpristupna  sredstva  imaju  za  cilj  da  olakšaju  ekonomsku  i  društvenu  transformaciju  koju  pristupanje  Uniji  podrazumeva.  Ukupan  IPA  budžet  za  period  od  2007.  do  2013.  godine  iznosi  11,468  milijardi  evra.  Višegodišnjim  indikativnim  finansijskim  okvirom  i  Višegodišnjim  indikativnim  planskim  dokumentom  determinisana  su  pravila  i  procedure  korišćenja IPA .  Instrument za pretpristupnu pomoć sastoji se od pet komponenti:  1.  Pomoć  tranziciji  i  izgradnja  institucija  ‐  Cilj  komponente  1  je  da  pruži  podršku  u  procesu  približavanja  Evropskoj  uniji,  u  ispunjavanju  kriterijuma  i  standarda,  usklađivanju  zakonodavstva i jačanju kapaciteta institucija.  2.  Prekogranična  saradnja  ­  Cilj  ove  komponente  je  regionalna  saradnja  između  pograničnih,  tradicionalno  privredno  zaostajućih  regiona  između  zemalja  koje  imaju  zajedničku  granicu a koja se realizuje sprovođenjem projekata uz obostrani interes.  3.  Regionalni  razvoj  ­  Cilj  ove  komponente  je  unapređenje  ekonomske  i  socijalne  kohezije kroz razvoj transportne infrastrukture, naročito razvoj nacionalnih saobraćajnih mreža i  transevropskih  mreža,  zaštitu  životne  sredine,  upravljanja  otpadom,  vodosnabdevanja,  otpadnih 

- 329 -

voda  i  kvaliteta  vazduha,  rehabilitacije  zagađenih  oblasti,  energetske  efikasnosti  i  obnovljivih  izvora energije i razvoj regionalne konkurentnosti kroz podsticanje preduzetništva i zaposlenosti.  4.  Razvoj  ljudskih  resursa  ‐  Ova  komponenta  ima  za  cilj  da  doprinese  ekonomskoj  i  socijalnoj koheziji i ostvarenju prioriteta Evropske strategije zapošljavanja u oblasti zapošljavanja,  obrazovanja, obuke i socijalne inkluzije.  5.  Ruralni  razvoj  ­  Komponenta  pruža  podršku  održivom  poljoprivrednom  i  ruralnom  razvoju  kroz  poboljšanje  tržišne  efikasnosti  i  usvajanje  standarda  Unije,  podršku  uspostavljanju  grupa  proizvođača  i  ulaganja  u  preradu  i  plasman  poljoprivrednih  i  ribarskih  proizvoda,  sprovođenje  mera  u  oblasti  životne  sredine  u  poljoprivredi  i  poboljšanje  i  razvoj  ruralne  infrastrukture.  Svih  pet  komponenti  IPA  mogu  koristiti  države  sa  statusom  kandidata  i  akreditovan  decentralizovani sistem upravljanja EU fondovima (Decentralized Implementation System – DIS),  dok su zemlje potencijalni kandidati i one države kandidati koje još uvek nemaju akreditovan DIS  podobne za korišćenje sredstava iz prve i druge komponente. U periodu od 2007. do 2013. godine  Republici Srbiji je namenjeno oko 1,4 milijardi evra. 

6.2.2. Evropska povelja o regionalizaciji i lokalnoj samoupravi     Za  savremenu  državu  proces  regionalizacije  je  proces  koji  omogućava  prevazilaženje  problema  i  nerešenih  pitanja  koja  se  odnose  na  ujednačavanja  stepena    razvijenosti,  očuvanje  regionalnih  specifičnosti  i  privrednih  resursa,  negovanje  tradicionalnih  i  kulturnih  vrednosti,  podsticanje  bržeg  razvoja  nerazvijenih  područja.  Suština  regionalizma  iz  ekonomskog  aspekta  sastoji  se  u  brzom,  harmoničnom  i  kontinuiranom  razvoju  više  lokalnih  zajednica  koje  su  multifunkcionalno  povezane  i  životno  upućene  jedne  na  druge.  Savremeni  integracioni  procesi  dovode do novih obika centralizacije. Takva centralizacija podstiče  nove vidove decentralizacije.  Ali  ova  decentralizacija  nije    decentralizacija  država,  nego  decentralizacija  regiona.  Budućnost  Evrope  nije  sa  tog  aspekta    integrisana  zajednica  država  nego  integrisana  zajednica  regiona.  Savremenu Evropu, po nekim procenama čini oko 130 regiona. 352“   Značenja pojma region u okvirima Evropske unije  utvrđeno je   Poveljom o regionalizaciji  EZ  od  18.  novembra  1988.  godine.  U  Povelji  je  region    definisan  kao  određeno  jedinstvo  u   geografskom  smislu  čije  stanovništvo  odlikuju  sličnosti  u  pogledu  jezika,  istorije,  tradicije  kao  i  zajednički  interesi  u  oblasti  privrede  i  saobraćaja.  Evropski  regionalizam  su  dva  paralelna  procesa:  podregionalizacija  i  nadregionalizacija.  Pod  podregionalizacijom  podrazumeva  se  povezivanje  regiona  različitih  država,  načešće  susednih,  a  pod  nadregionalizacijom  stvaranje  regionalnih  udruženja.  Cilj  nadregionalnih  udruženja  je  neposredan  uticaj  na  Evropsku  uniju  i  Savet Evrope u zaštiti i promovisanju sopstvenih interesa. Poznati nadregion je npr. Alpe‐Adria.    Lokalna  samouprava  je  oblik  upravljanja  i  odlučivanja  građana  u  lokalnim  zajednicama  kao  što  su  pokraine,  okruzi,  gradovi,  opštine,  mesta.  Ona  omogućava  razvoj  demokratije  i  neposrednije  učešće  građana  u  organima  vlasti.  Nadležnost  lokalne  samouprave,  način  njenog  finansiranja  i  kontrola  i  nadzor  nad  radom  u  svakoj  državi  utvrđena  je  zakonom.  Njeno  352 Đurđev, A. (2003): Lokalna samouprava  ( Novi Sad, Pravni fakultet – Centar za izdavačku delatnost) str. 

33  

- 330 -

oblikovanje  i  način  organizacije  izraz  je  specifičnosti  konkretne  države.  Razvijena  lokalna  samouprava je izraz decentralizovane države i državnog uređenja. „ Lokalna samouprava je uvek  bila,  ne  samo  oblik  decentralizovane  državne  vlasti,  samostalne  lokalne  vlasti,  nego  i  oblik  samoorganizovanja  stanovnika  određenog  naselja  ili  područja,  na  kome  se  odlučivalo  o  zajedničkim  interesima  i  potrebama  na  principima  uzajamnosti,  solidarnosti,  dobrovoljnosti  i  saglasnosti.353“.  Najvažniji međunarodni  dokument  o lokalnoj samoupravi  je Evropska povelja  o  lokalnoj  samoupravi    Saveta  Evrope  koja  je  usvojena  u  Strazburu  15.  X  1985.  godine354.    U  ovom  Dokumentu  zemlje  članice  su  se  obavezale  na  poštovanje  donete  Povelje  u  svrhu  očuvanja  i  postizanja    ideala  i  principa  koji  predstavljaju  njihovo  zajedničko  nasleđe.  Zemlje  članice  Saveta  Evrope  dogovorile  su  se  da  se  o  pitanjima  iz  oblasti  lokalne  samouprave  sporazumevaju  na  administrativnom planu:  - imajući u vidu da je pravo građana da  učestvuju u vođenju javnih poslova demokratski  princip koji važi u svim zemljama članicama,  - svesne da je najneposrednije ostvarenje ovog prava moguće upravo na lokalnom nivou,  - uverene da samo lokalne vlasti sa stvarnim odgovornostima mogu da obezbede upravu   koja će biti i efikasna i bliska građanima,  - svesne  da  je  očuvanje  i  jačanje  lokalne  samouprave  u  različitim  evropskim  zemljama  značajan  doprinos  izgradnje  Evrope  zasnovane    na  načelima  demokratije  i  decentralizacije vlasti,  - ocenjujući  da  sve  ovo  podrazumeva  postojanje  lokalnih  vlasti    koje  poseduju  demoktratski  obrazovane  organe  za  donošenje  odluka  i  raspolažu  visokim  stepenom  autonomije,  u  skladu    sa  svojim  odgovornostima,  i  kojima  stoje  na  raspolaganju  odgovarajući putevi  i načini da ove odgovornosti realizuju, kao i sredstva potrebna za  njihovu realizaciju.  Zemlje  članice  Saveta  Evrope  obavezale  su  se  na  poštovanje    posebno  sledećih  odredbi  Evropske povelje o lokalnoj samoupravi:  Čl. 2 – Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave: Princip lokalne samouprave biće  utvrđen zakonodavstvom zemlje potpisnice i gde je to moguće – ustavom.  Čl. 3 – Koncept lokalne samouprave:  1. Lokalna  samouprava  podrazumeva  pravo  i  osposobljenost  lokalnih  vlasti  da,  u  granicama  zakona, regulišu i rukovode određenim delovima javnih poslova, na osnovu   sopstvene odgovornosti  i u interesu lokalnog stanovništva.  2. Ovo  pravo  lokalne  vlasti  će  vršiti  putem  saveta  ili  skupština,  sastavljenih    od  članova  izabranih  na  slobodnim  izborima,  tajnim  glasanjem,  na  bazi  neposrednog,  opšteg,  za  sve jednakog biračkog prava, a koji (saveti odnosno skupštine)  mogu da imaju izvršne  organe koji su im odgovorni.  Čl. 4 – Delokrug lokalne samouprave: 

353

Đurđev, A. (2003): Lokalna samouprava ( Novi Sad, Pravni fakultet – Centar za izdavačku delatnost) str. 30 354 Savet Evrope, Evropska povelja o lokalnoj samoupravi Strazbur, 1985., časopis Komuna br 7/8 1989. godina

- 331 -

1. Osnovna  prava  i  dužnosti  lokalnih  vlasti  biće  utvrđene  ustavom  ili  statutom.  Time  se  međutim, ne sprečava prenošenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifične  zadatke, u skladu sa zakonom.   2. Lokalne vlasti će u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da sprovede svoje  inicijative  u  vezi  sa  svim  stvarima  koje  nisu  isključene  iz  njhovove  nadležnosti,  niti  stavljene u nadležnost neke druge vlasti.  3. Prava  poverena  lokalnim  vlastima  će,  po  pravilu,  biti  puna  i  isključiva.  One  ne  smeju  biti  uskraćene  ili  ograničene  od  strane  neke  druge  –  centralne  ili  regionalne  vlasti,  osim u slučajevima predviđenim zakonom.  Čl.  5  –  Zaštita  granica  lokalnih  zajednica:  Promena  granica  teritorije  na  koju  se  prostire  autoritet  lokalnih  vlasti  neće  se  vršiti  bez  prethodnog  konsultovanja  zainteresovanih  lokalnih  zajednica, ukoliko je moguće putem referenduma, u slučajevima kada je to statutom dozvoljeno.  Čl.7  –  Uslovi  vršenja  funkcija  lokalnih  vlasti:  Uslovi  rada  izabranih  lokalnih  funkcionera  moraju biti takvi da obezbeđuju slobodno vršenje njihovih funkcija.  Čl.8 – Upravni nadzor nad radom lokalnih vlasti: Svaki oblik upravnog nadzora nad radom  lokalnih vlasti  će,  po  pravilu,  imati  za  cilj  jedino  da  obezbedi  usklađenost  rada  lokalnih vlasti  sa  zakonom  i  ustavnim  načelima.  Upravni  nadzor  nad  radom  lokalnih  vlasti  mogu  vršiti  nivoi  radi  obezbeđenja ekspeditivnosti u obavljanju onih poslova koji su delegirani lokalnim  vlastima.  Čl. 9 – Izvori finansiranja lokalnih vlasti:  1. Lokalne  vlasti  će,  u  skladu  sa  ekonomskom  politikom  zemlje,  imati  pravo  na  odgovarajuće  sopstvene  izvore  finansiranja,  kojima  će  raspolagati  slobodno,  u  okviru  svojih ovlaštenja.  2. Izvori finansiranja lokalnih vlasti će biti primereni njihovim dužnostima koje propisuju  ustav ili zakon.  3. Najmanje jedan deo sredstava lokalnih vlasti će poticati od lokalnih taksi i naknada za  koje lokalne vlasti, u meri utvrđenoj statutom, imaju pravo da utvrđuju stope.  Čl.10 – Pravo lokalnih vlasti na udruživanje: Lokalne vlasti imaju pravo da u vršenju svojih  dužnosti međusobno sarađuju i da se, u skladu  sa zakonom udružuju sa drugim lokalnim vlastima  radi vršenja poslova od zajedničkog interesa.  Čl.  11  –  Zakonska  zaštita  lokalne  saouprave:  Lokalne  vlasti  imaju  pravo  na  pravna  sredstva  radi  obezbeđivanja  slobodnog  obavljanja  svojih  dužnosti  i  poštovanja  načela  lokalne  samouprave ustanovljenih ustavom ili zakonima zemlje kojoj pripadaju.  Kada  se  govori  o  Evropskoj  povelji  o  regionalizaciji  i  Evropskoj  povelji  o  lokalnoj  samoupravi,  treba  znati  sledeće:  Evropska  povelja  o  regionalizaciji  je  dokument  EU,  međutim  Evropska  povelju  o  lokalnoj  samoupravi  je  dokument  Saveta  Evrope.  Ta  činjenica  međutim  ne  umanjuje  obavezu država članica EU da je primenjuju, a što one i čine, jer su sve države članice  Saveta  Evrope  i  države  članice  EU.  Za  razliku  od  Evropskog  saveta  koji  predstavlja  instituciju  Evropske unije, Savet Evrope je međunarodna organizacija osnovana 1949. godine. Savet Evrope  je  osnovan  sa  ciljem  da  podstiče  vrednosti  demokratije,  ljudskih  prava  i  vladavine  prava  u  državama članicama. Nakon II svetskog rata ove vrednosti prestaju da budu isključivo unutrašnja  stvar država, nego su za njih zajednički odgovorne sve države članice ove organizacije. Osnovale  su  ga  Velika  Britanija,  Francuska,  Italija,  Holandija,  Belgija,  Luksemburg,  Danska,  Švedska,  Norveška  i  Irska,  a    danas  broji  45  država  evropskog  kontinenta  među  kojima  su  i  Švajcarska, 

- 332 -

Island  i Rusija.  Srbija je članica  Saveta Evropa, a to je bila  i naša prethodna država Socijalistička  Federativna Republika Jugoslavija (SFRJ).   Postoje  mišljenja  da  je  Savet  Evrope    u  stvari  preteča  Evropske  unije  sa  državama  članicama u današnjem sastavu i državama koje će joj se priključiti u skorijoj budućnosti.          

- 333 -

7. INDUSTRIJSKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE – POLITIKA  PREDUZEŽA EVROPSKE UNIJE  7.1. POJAM I RAZVOJ INDUSTRIJSKE POLITIKE EVROPSKE UNIJE    Industrijska  politika  Evropske  unije  u  prošlosti  se  shvatala  kao  skup  aktivnosti  države  koje imaju za cilj postizanje industrijskih promena, putem podsticaja koji unapređuju proizvodnju  određenih  industrija  ili  podstiču  ulazak  i  izlazak  sa  tržišta  određenih  industrijskih  proizvoda.  Međutim,  visoke  barijere  ulaska  na  jedinstveno  tržište  Unije,  eksternalije  između  preduzeća  i  tržišta  zemalja  članica,  nesavršenost  tržišta  kapitala  i  radne  snage,  viskoki  troškovi  strukturnih  prilagođavanja  industrije i dr., doveli  su do pojave intervencija na nivou Evropske unije, umesto  na nacionalnim nivoima. U ostvarivanju ciljeva integracije industrijskih tržišta Evropske unije bio  je potreban određeni nivo usklađenosti nacionalnih industrijskih politika.  Industrijska  politika  u  Uniji  se  razvijala  fazno,  od  sektorskog  protekcionizma,  ka  horizonatalnoj podršci  i jasnom promovisanju konkurentnosti,  tj. od pasivne ka aktivnoj politici.  Sadašnja  industrijska  politika  obuhvata  efektivnu  primenu  svih  aktivnosti  koje  su  usmerene  na  strukturno regulisanje privrede i kojima se podstiče konkurentnost. Ovakva industrijska politika,  kroz  sprovođenje  određenih  nadnacionalnih  aktivnosti,  prevashodno  za  cilj  ima  poboljšanje  ambijenta  za  konkurentno  sposobna  preduzeća  na  međunarodnom  nivou,  produktivno  i  inovatorski  orjentisana,  naročito  mala  i  srednja  preduzeća,  kao  i  jačanje  konkurentnosti  unapređenjem istraživanja i razvoja, kooperacije i olakšica za strukturna prilagođavanja.  Jedan  od  ciljeva  industrijske  politike  od  usvajanja  Lisabonske  strategije  2000.  godine,  je  stvaranje osnova i uslova za razvoj inovativnog i tržišno konkurentnog industrijskog sektora, koji  bi  trebalo  da  obezbedi  i  ekološku  održivost  proizvodnje,  tj.  ekonomski  opravdanu  proizvodnju  koja  je orijentirana  na rast,  i osigurava prilike  za buduće generacije. Konkurentnost  industrijske  proizvodnje  osnova  je  strategije  održivog  razvoja  Evropske  unije,  koja  počiva  na  ekonomskim  i  ekološkim pretpostavkama. Stoga je održanje i razvoj konkurentnosti postao neophodan element  za uspešnosti održivosti industrijskog razvoja Unije.  U  takvim  uslovima  i  okolnostima  rastuće  globalizacije  i  sve  izraženije  međunarodne  konkurence, Evropska unija je 2005. godine predstavila novu i jedinstveniju industrijsku politiku,  čije  cilj  stvaranje  bolje  klime  za  razvoj  svih  industrijskih  sektora.  Nova  industrijska  politika  predstavlja  stub  implementacije  i  realizacije  ambicioznih  ciljeva  Lisabonske  strategije  i  njenih  revizija iz 2005. i 2008. godine.    7.1.1. Industrijskja politike od osnivanja Evropske ekonomske zajednice  do Ugovoru iz Mastrihta    Industrijska  politika  (IP)  ili  politika  u  oblasti  industrije  spada  u  najspornije  politike  Evropske  unije  (EU).  Već  sam  naziv  poglavlja  u  Ugovoru,  "Industrija"  umesto  "Industrijska  politika", odražava razlike koje postoje još od osnivanja Evropske  ekonomske  zajednice (EEZ). S  jedne  strane,  se  nalaze  države  članice  koje  su  tradicionalno,  dirigovano‐intervencionistički  orjentisane,  i  s  druge  strane,  one  koje  su  tržišno‐ekonomski,  odnosno  liberalno  usmerene. 

- 334 -

Ekonomsko‐politička tradicija najuticajnijih zemalja članica, veoma se razlikuje u pogledu odnosa  između  tržišta  i  države.  U  Francuskoj,  još  od  vremena  Žana  B.  Kolbera,  postoji  duga  tradicija  centralizovanog  upravljanja  privredom.  Sličan  pristup  ovom  modelu  imaju  i  neke  zemlje  Mediterana. Velika Britanija, od vremena Margaret Tačer, sledi skoro potpuno čist liberalni kurs u  privredi.  U  Nemačkoj,  u  teoriji,  a  i  u  domenu  političkog  uređenja  uzor  predstavljaju  shvatanja  Ludviga Erharda, odnosno, koncept socijalne tržišne privrede355 .  Ekonomsko opravdanje za IP nađeno je u podršci tržištu u slučaju njegovih nesavršenosti  i nedostataka. Primarni ciljevi IP, su bili različiti i imali su različitu težinu u zavisnosti od perioda  posmatranja  i  od  države  članice.  Oni  su  se  uglavnom  odnosili  na  stabilnost  stopa  rasta  i  rast  proizvodnog  potencijala,  produktivnosti,  zaposlenosti,  izvoz  i  međunarodnu  konkurentnosti.  Drugim rečima IP u EEZ je predstavljala opšte sredstvo za povećanje društvenog bogatstva (Savić  Lj., 2005, str. 139.).  Potreba  stvaranja  zajedničkog  tržišta  roba,  ljudi,  kapitala  i  radne  snage,  uslovljavali  su  filozofiju nadnacionalne IP. Ona je trebalo da poveća usklađenost intervencije i donošljenje odluka  na  nivou  Zajednice.  U  izvesnom  smislu  to  je  trebalo  da  znači  smanjenje  značaja  nacionalnih  IP  i  povećanje sinhronizacije zajedničkih akcija.  Što  se  tiče  razvoja  IP  Zajednice  ona  je  starija  od  njenog  zvanišnog  priznavanja.  Rimskim  ugovorom Zajednica i države članice podelile su nadležnost u pogledu povećanja konkurentnosti  industrije.  Okvir  za  delovanje  Zajednice  omeđen  je  upućivanjem  na  sistem  otvorenih  i  ka  konkurenciji usmerenih tržišta.  Političke nadležnosti u oblasti IP, kao što je nadležnost za upravljanje investicijama i uticaj  na  investicione  odluke  pojedinačnih  preduzeća,  našle  su  se  već  u  Ugovorima  o  osnivanju  "Evropske  zajednice  za  ugalj  i  čelik",  kao  i  "Evropske  atomske  zajednice"  iz  koje  će  nastati  EEZ.  Ipak,  odsustvo  eksplicit‐  nih  odredbi  o  IP  u  "Rimskom  Ugovoru"  rezultat  je  jasne  uloge  EEZ  nametnute od strane država članica i ekonomsko‐političke tradicije najuticajnijih članica, koja se  razlikuje u pogledu odnosa između tržišta i države.  Začeci  IP  Zajednice,  na  početku  bili  su  usredsređeni  pretežno  na  Carinsku  uniju  u  cilju  stvaranja zajedničkog tržište za plasman roba i jedinstvenom prostoru za industrijska preduzeća i  njihovu proizvodnju (Audretsch D. B.,1993, s. 25).  Međutim,  tek  1970.  godine  Zajednica  je  IP  unela  u  svom  memorandumu  "Industrijska  politika Zajednice" (COM (70)100, s. 1). Godine 1973. usvojen je prvi akcioni program IP, koji je  pored  horizontalnih  zadataka,  predviđo  i  sektorske  mere  u  raspodeli  sredstava.  Ovo  paralelno  postojanje  specifičnih  sektorskih  i  horizontalnih  zadataka  odredilo  je  u  narednom  periodu  aktivnosti nadnacionalne IP.  Nepostojanje  eksplicitne  definicije  IP  pred  nju  je  postavilo  isuviše  opšte  cljeve:  1.  dovršetak  carinske  i  ekonomske  unije;  2.  rešavanje  mnogobrojnih  problema  industrije  pod  nacionalnom i regionalnom odgovornošću, i 3. rast industrije.  Kako  se  EEZ  pomerala  iz  negativne  (pasivna  IP)  u  pozitivnu  (aktivna  IP)  integraciju,  važnost  nadnacionalne  IP  je  rasla.  Ipak,  sve  vreme  su  postojali  konstitucioni  problemi,  konflikt  interesa  i  ideologiju  između  članica,  straha  od  nadnacionalnosti  (velike  članice)  i  nedostatak  resursa. 

355 Vajdenfeld, V., et. al., 2003, s. 157. 

- 335 -

I pored toga, što je ekonomska literature o IP u Zajednici neusaglašena i neprecizna, mogu  se izdvojiti četiri perioda (etape) kroz koje je ona prošla:  1) period od Maršalovog plana do stvaranja EEZ (1947‐1960);   2) period ubrzanog rasta do naftnih šokova (1960‐1973);  3) post krizni period (1973‐2000) i  4) period od 2000 tj. period posle Lisabonske agende.  Može se reći da je pristup IP bio na osnovama otvorenog i konkurentskog okruženja, što je  rezultat  dugog  razvoja.  Tako  da  se  u  razvoju  IP  Zajednice  mogu  se  identifikovati  faza  sektorski  orjentisane  IP,  primenjivana  je  do  kraja  80‐ih  godina,  i  faza  horizontalnog  pristupa  IP  koja  je  počela da se primenjuje tokom 90‐ih godina.  U periodu od 1957. do 1990. godine, kada je dominirala sektorski orjentisana IP, postojale  su četiri usmerenja IP. Od 1958. godine do sredine 60‐ ih godina, tržište je podsticalo industrijsko  restrukturiranje,  a  IP  je  bila  pasivna.  Između  sredine  60  i  70‐ih  godina,  stvarana  je  industrijska  struktura na nivou zajedničkog unutrašnjeg tržišta, a IP je aktivnosti usmeravala na organizaciju,  restrukturiranje  preduzeća  i  unapređenje  tehnološkog  razvoja.  Period  do  ranih  80‐ih  godina,  je  period  defanzivne  IP  i  restrukturiranja  sektora  u  krizi,  što  je  posledica  neslaganja  Zajednice  i  država  članica.  Od  donošenja  "Jedinstvenog  evropskog  akta"  (JEA)  1987.  godine,  IP  započinje  promovisanje visoko‐ tehnoloških industrija. 356  Ipak,  strukturna  neizbalansiranost,  rastuća  integracija,  zajedničko  tržište,  energetska  kriza,  ekonomski  pritisak  SAD  i  Japana,  proizvodna  konkurencija  zemalja  Jugoistočne  Azije,  uslovili  su  praksu  zajedničke  nadnacionalne  IP  na  nivou  Zajednice.  Prvi  korak  ka  koordiniranoj  nadnacionalnoj  IP,  bilo  je  formalno  prihvatanje  nadležnost  za  politiku  istraživanja  i  tehnološkog  razvoja,  koja  je  definisana  u  JEA  iz  1987.  godine.  IP  imala  je  prioritet  u  unapređenju  visokih  tehnologija, pa je tehnološka politika smatrana za centralni elemenat aktivne IP. Ovaj momenat je  često predstavljan kao prvo uvođenje jedne zajedničke IP u "Rimski ugovor". Drugi korak učinjen  je 1990. godine, kada je usvojen koncept "Direktiva IP u otvorenom i konkurentskom okruženju".  Treći  korak  je  uvođenje  industrijske  konkurentnosti  u  "Ugovor  iz  Mastrihta".  Četvrti,  i  najznačajniji korak je usvajanje "Lisabonske strategije".  Prihvatanje  "Direktiva  IP"  iz  1990.  godine,  i  njihovo  unošenje  u  "Ugovor  o  Evropskoj  uniji",  zasnovano  je  na  neuspehu  intervencija  država  članica,  koja  je  bila  praćena  uskim  nacionalnim interesima. Ekonomski nacionalizam bio je na snazi od naftnih kriza 70‐ih godina.  Donošenje direktiva ostvareno je na bazi konsenzusa o potrebi vođenja i formi IP, kako bi  IP sistemski  uticala na  povećanje konkurentnost  industrije u  okvirima  i  van  jedinstvenog tržišta  EU. IP je postala primarno horizontalan usmerena na stvaranje tržišnog okruženja na principima  slobodne  konkurencije,  otvorenog  tržišta  i  usklađenosti  i  uzajamnog  podržavana  IP  sa  ostalim  zajed‐  ničkim  politikama.  Države  je  dobila  ulogu  aktivnog  katalizatora  i  inicijatora  promena.  Sektorske politike imale su zadatak da olakšaju prilagođavanja i smanje rizike.         

356 Sauter, W., (1997), s. 75,79. 

- 336 -

7.1.2. Industrijska politika Evropske unije tokom 1990­ih godina    Dve međuvladine konferencije koje je započeo Evropski savet u Rimu 1990. godine, nisu  se  odnosile  na  problematiku  IP,  a  nacrt  Ugovora  o  EU  nije  uključivao  IP.  Međutim,  na  zahtev  Belgije, Francuske i Luksemburga "Poglavlje Industrija" uneto je u Ugovor, što je imalo za cilj da  poveća  konkurentnost  evropske  industrije  u  odnosu  na  glavne  spoljnotrgovinske  partnere,  kroz  sistem otvorenih i konkurentskih tržišta.  Dakle,  od  "Ugovora  iz  Mastrihta"  IP  u  EU  zasniva  se  na  članu  157,  Poglavlja  "XVI  ‐  Industrija".  Zajednici je ovim članom dodeljena,  zajedno sa državama članicama,  odgovornost za  povećanje  konkurentske  sposobnosti  industrije.  Od  tada  se  pod  IP  podrazumeva  efektivna  primena svih aktivnosti koje su usmerene na strukturno regulisanje privrede i kojom se podstiče  konkurentnost. Ovakva IP putem određenih akcija prevashodno za cilj ima poboljšanje ambijenta  za  konkurentno  sposobna  preduzeća  na  međunarodnom  nivou,  produktivno  i  inovatorski  orjentisana, naročito mala i srednja preduzeća (MSP), kao i jačanje konkurentnosti unapređenjem  IR, kooperacije i olakšica za strukturna prilagođavanja.  Poglavlje  "Industrija",  ustvari  predstavlja  kodifikaciju  "Direktiva  o  IP",  čime  su  zvanično  unete  nadležnosti  EU  vezane  za  IP.  Takvom  definicijom  IP  je  usmerena  prema  implementaciji  precizne  i  jedinstvene  evropske  industrijske  strategije,  kako  bi  se  ostvarila  integracija,  konurentnost,  zaposlenost  i  ekonomski  rast,  kao  glavni  politički  problemi  u  kretanju  prema  Evropskoj monetarnij uniji (Sauter, W., (1997), s. 80,85).  Kako bi se rešili ovi problemi, 1993. godine doneta je "Bela knjiga o rastu, konkurentnosti  i  zaposlenosti",  koja  je  usklađena  sa  Direktivama  iz  1990.  godine.  Ovim  dokumentom  započinje  novije  planiranje  IP  na  nivou  EU,  što  je  imalo  za  zadatak  povećanje  konkurentskih  prednosti  industrije EU u odnosu na industrije SAD i Japana. Ta prednost se manifestovala u mogućnostima  za    masovnu  proizvodnju,  specijalizaciju,  ekonomiju  obima,  inovacije,  investiranje  i  široko  evropsko  povezivanje.  Posebno  važnim  se  smatralo  širenje  istraživanja,  tehnološkog  razvoja,  edukacije  i  obuke,  širenje  trans‐evropskih  umrežavanja  i  partnerstva  između  javnog  i  privatnog  sektora (Devine, P., et. al., 1996, s. 62).  Kao  primarni  cilj  u  Beloj  knjizi  postavljeno  je  povećanje  zaposlenosti.  Suština  problema  nezaposlenosti potiče iz 1970‐ih godina, kada je stopa rasta u privredi smanjena sa prosečnih 4%  na  2,5%  početkom  90‐ih  godina,  a  posledica  je  bila  17  miliona  nezaposlenih.  Nedovoljna  zaposlenost  uzrok  je  imala  u  neadekvatnoj  raspodeli,  visokom  nivou  javne  potrošnje  (socijalna  davanja),  koji  su  uspostavljeni  neadekvatnom  makroekonomskom  politikom,  ali  i  nedovoljnim  strukturnim prilagođavanjima i rastu troškova radne snage.  Posle Bele knjige sledio je čitav niz važnih dokumenata i direktiva koji su postali osnova  horizontalne  koncepcije  IP:  "Predlog  za  IP  u  EU  i  konkurentnost  industrije"  i  "Pedlog  za  mala  i  srednja  preduzeća"  1994.  godine,  "Zelena  knjiga  o  inovacijama",  "Politika  konkurentnosti  evropske industrije" i "Akcioni prog‐ ram industrijske konkurentnosti". 1995. godine, "Rezolucija  o  industrijskom  restrukturiranju  i  realokaciji  industrije",  1996.  godine,  "Pregled  jedinstvenog  tržišta" koji obuhvata  skup od trideset devet  studija objavljenih u periodu 1997‐ 1998. godine, i  dr.  Evidentno  je  da  je  od  1990.  godine,  IP  EU  učinila  veliki  zaokret  od  sektorske  politike  ka  jasnom  promovisanju  konkurentnosti,  koja  je  shvaćena  kao  povećanje  produktivnosti  i  realnog 

- 337 -

dohotka na održiv i neinflatoran način, sposobnost da se obezbedi visok i rastući životni standard  i  visoka  stopa  zaposlenosti  na  održivoj  osnovi.  Ciljevi  IP  čijem  se  ostvarenju  težilo  tokom  90‐  ih  godina mogu se rezimirati kao:  (1) podrška prekvalifikaciji radnika;  (2) prekogranična mobilnost i razmena;  (3) promovisanje tržišta preduzetničkog kapitala i ulaganja u kadrove;  (4) subvencije za pozitivne eksterne efekte (tehnološko istraživanje) i  (5)  obezbeđenje  stabilnog  makroekonomskog  okruženja  i  pristupa  stranim  tržištima  na  principu reciprociteta.  Realizacija navedenih ciljeva težište IP pomerila je od ranije zaokuplje‐ nosti unapređenja  određenih sektora i preduzeća, ka horizontalnoj podršci u koordinaciji sa drugim politikama. EU  je prešla sa  sektorskog pristupa na ono što je u stvarnosti predstavljalo znatno  širu promotivnu  ulogu. To je u skladu sa veoma opširnim ciljem sadržanim u Ugovoru na osnovu kojeg su Zajednica  i države članice trebale da obezbede postojanje uslova neophodnih za konkurentnost industrije. U  tom slučaju IP je obezbeđivala da ostale politike doprinose konkurentnosti industrije EU.  Prema  tome,  zajednička  i integrisana  IP  na  nivou  Unije usmeravana  je  tokom 90‐godina,  ali i posle usvajanja Lisabonske strategije, ka vladinim intervencijama na:  (1) eksternom tržištu (trgovinska politika);  (2) domaćem tržištu (politika konkurencije);  (3) faktorskim tržištima (na tržištu kapitala i tržištu rada);  (4)  i  tri  dodatne  nezavisne  komponente  IP  (politiku  regionalnog  razvoja,  politiku  tehnologije i razvoj okvirnih uslova za industriju (ili poslovno okruženje).  Državne  intervencije  definisane  kao  "intervencije  na  tržištu  proizvoda"  obuhvatale  su  intervencije na eksternom tržištu (oblast trgovinske politike), i 2. intervencije na domaćem tržištu  (politika  konkurencije),  i  povezivane  su  sa  aktivnim  prestrukturiranjem  industrija  i  politikom  fokusiranom na strane direktne investicije.  Osnovne mere i instrumenti IP koje je Zajednica primenjivala odnose se na: opšte mere za  razvoj tržišta i za ustanovljavanje EMU (IP je deo opšte ekonomske politike); spoljno‐trgovinsku  politiku  (antidamping,  bilateralne  i  multilateralne  trgovinske  ugovore  sa  posledicama  na  individualne industrijske sektore); socijalnu i regionalnu politiku (zbog neprihvaljivih regionalnih  posledica  procesa  industrijskog  restrukturiranja);  politiku  konkurencije  (pravni  instrumenti  za  intervenciju  u  tržišnim  mehanizmima  i  instrumenti  za  kontrolu  pomoći  države  sektoru  industrije);  IR politiku  i  unapređenje saradnje  između  industrijskih kompanija.  IP  je  ostavljena  i  mogućnost  direktne  intervencije  u  nekim  industrijskim  oblastima,  zbog  njihovog  značaja  ili  efikasnosti.  Takođe,  veliki  tržišni  izazovi  za  IP  postoje  u  usmeravanju  visoko‐tehnološke  i  tradicionalne  industrije,  zbog  njegove  ekonomske  međuzavisnosti,  kao  i  u  procesu  industrijskog  restrukturiranja.   7.1.3. Lisabonska strategija    Svetski tokovi globalizacije, ekonomska i politička dominacija  SAD, visoka konkurentnost  japanske  industrije,  kao  i  izrastanje  Kine  u  novu  ekonomsku  silu,  predstavljaju  najznačajnije  razloge  za  novi  pristup  IP  u  EU.  Novi  pristup  i  etapa  u  vođenju  IP  zvanično  su  započeli 

- 338 -

Lisabonskim  samitom  Evropskog  saveta  2000.  godine.  Pred  industriju  EU  postavljen  je  zadatak  ostvarenja visoke konkurentnosti, odnosno, sposobnosti da građanima EU obezbedi rast životnog  standarda, sa visokim stopama zaposlenosti u dugom roku, kao nosećem stubu održive razvojne  industrijske strategije EU.  Marta  2000.  godine  u  Lisabonu  EU  postavila  je  novi  strateški  cilj,  da  do  2010.  godine  postane  najkonkurentnija  i  najdinamičnija  privreda  sveta,  zasnovana  na  znanju  i  sposobna  da  ostvari održivi ekonomski rast, veću zaposlenost i socijalnu koheziju. U svrhu postizanja tog cilja,  usvojena  je  sveobuhvatna  reformska  agenda  pod  nazivom  "Zapošljavanje,  ekonomske  reforme  i  socijalna kohezija ‐ put ka Evropi zasnovanoj na informacijama i znanju", poznata kao "Lisabonska  strategija  (LS)"  (European  Council,  2000).  Ona  u  sebi  obuhvata  program  koji  povezuje  kratkoročne  političke  inicijative  i  srednjoročne  i  dugoročne  privredne  i  industrijske  reforme.  Njena suština je u konzistentnom povezivanju delovanja EU sa onim u zemljama članicama, kao i  povezivanju svih politika EU u ekonomskoj, socijalnoj i sferi životne sredine.  EU  je  2001. godine  u  Geteborgu  dodala  LS  dimenziju  zaštite  okoline.  Kako  bi  se  smanjio  tehnološki jaz između EU i njenih glavnih konkurenata, EU je u Barseloni 2002. godine odlučila da  podstakne  istraživačke  i  inovacijske  napore  povećanjem  ukupnog  izdvajanja  za  istraživanje  i  razvoj, s ciljem da ta izdvajanja do 2010. godine budu 3% BDP,  od čega bi dve trećine investicija  trebalo da potiču iz privatnog sektora 357.  Kao  tri  ključne  oblasti  za  ostvarivanje  ciljeva  LS  identifikovane  su:  1.  istraživanja  i  inovacije,  2.  informacione  i  komunikacione  tehnologije  (IKT)  i  3.  obrazovanje  i  obučavanje.  LS je predhodila analiza uzroka zaostajanja EU za SAD i Japanom. U njoj je konstatovano da SAD  zahvaljujući  novim  tehnologijama  i  internetu,  ostvaruju  visok  nivo  produktivnosti.  Suština  nove  strategije EU sastoji se u većem ulaganju investicija u IKT, reorganizaciju poslovanja preduzeća u  pravcu  većeg  korišćenja  on‐line  veza,  kao  i  investiranje  u  razvoj  ljudskih  resursa,  odnosno  u  sticanje odgovarajućih znanja i veština.    7.1.4. Ciljevi industrijske politike prema Lisabonskoj strategiji    Lisabonska  agenda  prihvatila  je  ambiciozni  program  ekonomskih  reformi  i  povećanja  konkurentnosti industrije. Opšti cilj IP prema LS je stvaranje uslova za razvoj inovativne i tržišno  konkurente  industrije,  koji  bi  trebalo  da  obezbedi  i  ekološku  održivost  proizvodnje.  Prema LS, jačanje konkurentnosti EU i njenog potencijala za industrijski rast temelji se na sedam  ciljeva,  od  ukupno  12  ciljeva  LS:  (1)  šire  i  efikasnije  korišćenje  novih  informacionih  tehnologija  (IT)  i  stvaranje  evropskog  prostora  za  istraživanje  i  inovacije;  (2)  dovršetak  izgradnje  jedinstvenog  unutrašnjeg  tržišta  EU;  (3)  stvaranje  efikasnih  i  povezanih  finansijskih  tržišta;  (4)  jačanje  preduzetništva  poboljšanjem  i  pojednostavljenjem  regulatornog  okruženja  (naručito  za  MSP); (5) bolju socijalu koheziju utemeljenu na promociji zapošljavanja; (6) unapređenju veština i  unapređenju  sistema  socijalne  zaštite;  (7)  održivom  razvoju  koji  bi  osigurao  dugoročni  kvalitet  življenja.  Konkretizacija  ciljva  LS  podrazumeva  da  EU  do  2010.  godine  ostvari:  povećanje  stope  zaposlenosti  sa  61%  na  70%;  povećanje  godišnje  stope  rasta  BDP  na  3%  (prosečna  stopa  u  357 Com (2002) 714, Final 2002, s. 5. 

- 339 -

predhodnom  desetogodišnjem  periodu  bila  je  2,1%);  rast  investicija  u  IR  na  3%  BDP.  EU  je  izdala  2002.  godine  Saopštenje  o  "Industrijskoj  politici  u  proširenoj  Evropi"  Kako  bi  ostvarila  ambiciozne  ciljeve  LS,  Unija  je  napustila  pretpostavku  da  u  informatičkim  i  uslužnim  (servisnim)  društvima,  i  na  znaju  zasnovanoj  ekonomiji,  prerađivačka  industrija  ne  igra  ključnu  ulogu  (Com  (2002)  714,  Final  2002,  s.  7).  To  je  predstavljalo  pokušaj  da  se  definiše  ova  važna  oblast politike u svetlu proširenja EU.  IP  morala  je  da  uzme  u  razmatranje  zahteve  ostalih  politika  (ekonomske,  socijalne  i  ekološke),  ali  isto  tako  da  vodi  računa  o  potrebama  same  prerađivačke  industrije.  Iskazan  je  značaj i uticaj uslužnog sektora u privredi, ali isto tako je potvrđeno da je prerađivačka industrija  izvor  napretka  EU.  Saopštenje  se  suprotstavilo  pogrešnom  mišljenju  da  proizvodnja  više  neće  igrati  ključnu  ulogu  u  informacionom  društvu  i  društvu  uslužnih  delatnosti,  koje  se  zasniva  na  znanju.  Prema  Saopštenju  EU  iz  2002.  godine,  dva  ključna  faktora  industrijske  konkurentnosti  zaslužuju posebnu pažnju: (1) znanje i inovacije i (2) preduzetništvo.  Proširenje  EU  sa  dvanest  novih  članica,  proširilo  je  tržište  i  povećalo  je  konkurentnost  industrije EU, ali je stvorilo izazov harmonizacije i usklađivanja različitih industrijskih sistema. Za  dostizanje  ovakvih  ciljeva,  u  okolnostima  proširanja  EU,  postala  je  neophodna  horizontalna  IP,  koja  ima  zadatak  da  stvori  opšte  uslove  za  konkurentnost  industrije,  u  kombinaciji  sa  instrumentima drugih politika.  IP  u  koordinaciji  sa  drugim  politikama  EU,  ima  ključnu  ulogu  u  sprovođenju  strategija,  stvaranju  podsticajnog  poslovnog  okruženja  i  podršci  investicionim  aktivnostima  koje  stvaraju  rast.  Ključni  mehanizam  za  sprovođenje  LS  postala  je  otvorena  metoda  koordinacije,  koja  se  temelji  na  osnovnom  vrednovanju  (benchmarking‐u),  i  širenju  najbolje  prakse  među  državama  članicama.  LS  je  naglasila  važnost  znanja,  istraživanja  i  inovacija  za  podsticanje  industrijskog  rasta,  zapošljavanja  i  socijalne  kohezije.  LS  je  upozorila  na  potrebu  boljeg  integrisanja  i  usklađivanja  istraživačkih  programa  i  institucija  na  nivou  EU,  kako  bi  istraživanja  postala  produktivnija  i  inovativnija.  Osnovna  ideja  je  bila  da  se  ogroman  ali  suviše  fragmentisan,  naučno‐istraživački  potencijal  EU  integriše  i  koordinira,  sa  ciljem  maksimalnog  korišćenja  njegovih  kapaciteta  i  rezultata.  Iako  EU  ima  dugu  tradiciju  u  istraživanju  i  inovacijama,  stvarni  učinci  tih  istraživanja  ostajali su često disperzni, zbog toga što se 80% naučnih istraživanja u EU odvijalo, ili se obavlja u  sklopu  nacionalnih  ili  regionalnih  istraživačkih  programa  (Com  565,  2002,  s.  7).  Zbog  toga  je  predloženo  stvaranje  Evropskog  istraživačkog  prostora  (EIP).  Važan  sastavni  element  i  glavni  finansijski  instrument  sprovođenja  projekta  EIP  bio  je  "Šesti  okvirni  istraživački  program"  u  periodu 2002‐2006. godine.  Zbog neophodnosti bolje integracije i usklađenosti istraživačkih programa i institucija na  nivou EU i nastojanja da se podstaknu interesi privatnih ulagača u istraživanje i inovacije, donet je  "Akcijski  plan  ulaganja  u  istraživanje"  2002.  godine,  s  nizom  novih  mera.  Sprovođenje  tih  mera  trebalo je da pomogne EU da premosti rastuće razlike u nivou ulaganja u istraživanja između EU i  njenih  glavnih  trgovinskih partnera. Namera akcijskoga plana  bila je  povećanje nivoa  ulaganja  u  istraživanja sa 1,9 % BDP u 2001. godini na 3 % BDP do 2010. godine.  Akcijski  plan  obuhvatio  je  četiri  područja  aktivnosti:  (1)  proces  koordinacije  i  stvaranje  ključnih  tehnologija,  koje  bi  okupile  brojne  aktere  i  kako  bi  se  sprovela  zajednička  strategija  za  razvoj  i  korištenje  tih  tehnologija  u  EU;  (2)  veća  ulaganja  industrije  u  istraživanja  i  povezanost 

- 340 -

istraživanja  sa  industrijom;  (3)  povećanje  javnih  finansijskih  subvencija  istraživanju;  (4)  poboljšanje  okruženja  za  istraživanja  i  inovacije  u  EU,  kroz  zaštitu  intelektualnog  vlasništva,  regulisanje tržišta proizvoda i s njima povezanih standarda.  Novi  pristup  inovacijskoj  politici  u  EU  uzrokovan  je  slabostima  ove  politike  i  malim  ulaganjima  u  nauku  i  istraživanje.  Nastojeći  da  redefiniše  pristup  inovacijskoj  politici,  EU  je  u  središte  inovacijskog  procesa  stavila  industrijska  preduzeća.  Inicijative  na  području  inovacijske  politike EU posmatra kao doprinos zajedničkom okviru za jačanje politike preduzetništva, koja bi  trebala  da  dodatno  podstakne  konkurentnost  industrijskih  preduzeća.  I  na  kraju,  preduslov  za  jačanje  inovacija  u  EU  među  ostalim  je  i  usvajanje  odgovarajuće  zaštite  novih  izuma  i  patenata.  LS je prepoznala i važnost stvaranja podsticajnog poslovnog okruženja, s posebnim naglaskom na  MSP i preduzetništvo (MSPP). Kako bi se  podstakle preduzetničke  inicijative,  prema LS  važno je  promovisati  koncept  preduzetništva,  vrednovati  preduzetničke  uspehe,  u  obrazovnom  sistemu  razvijati preduzetničke veštine, smanjiti poresko opterećenje i prilagoditi sistem socijalne zaštite  radi veće sigurnosti preduzetnika.  Konkurentnost  i  preduzetnička  dinamika  neposredno  zavise  od  regulatorne  klime  za  ulaganja  u  preduzetništvo.  Opterećujuća  regulativa,  neefikasna  tržišta  i  javne  nabavke,  kao  i  negativni  stavovi  prema  riziku,  sputavaju  preduzetničke  inicijative  u  industriji.  Zbog  toga  je  neophodno  skratiti  vreme,  smanjiti  troškove  i  pojednostavniti  postupak  osnivanja  preduzeća  u  većini članica EU. Dostupnost izvora finansiranja je velik problem za MSP.  U sklopu LS postavljeno je nekoliko konkretnih zadataka podsticanja preduzetništva: (1)  skraćenje  potrebnog  vremena  i  troškova  za  osnivanje  poduzeća;  (2)  odluka  o  preduzetničkoj,  inovativnoj i otvorenoj EU i "Višegodišnjim programa za podsticanje i podršku MSPP; 3) usvajanje  "Evropske povelje za mala poduzeća"; 4) revizija finansijskih instrumenata Evropske investicione  banke  (EIB)  i  Evropskog  investicionog  fonada  (EIF)  kako  bi  se  sredstva  preusmerila  u  podršku  visokotehnoloških i mikropreduzeća.   U 2000. godini usvojena je "Evropska povelja za mala preduzeća". Sledeći zaključke LS koji  se odnose na veću podršku MSPP, EIB je osnovala Grupu EIB (EIB i EIF), sa dominantnom ulogom  u podršci konkurentnosti evropske  industrije putem  diversifikovane  podrške  aktivnostima  MSP.  Aktivnosti  EIB  prvenstveno  se  odnose  na  srednjoročne  i  dugoročne  zajmove  u  saradnji  s  bankarskim  sektorom,  dok  EIF  predstavlja  najvažniji  izvor  rizičnog  kapitala  u  EU,  za  MSP  u  situacijama koje nisu u dovoljno pokrivene uslugama na finansijskom tržištu.  Efikasna i povezana finansijska tržišta su jedan od temeljnih prioriteta LS. Naime, efikasna  finansijska  tržišta  su  pokretač  ekonomskog  rasta  i  zapošljavanja,  preduzetništva,  ali  i  razvoja  novih  tehnologija.  Finansijski  sektor  EU  danas  doživljava  temeljne  reforme  ubrzane  tržišnom  globalizacijom,  korištenjem  interneta  i  uvođenjem  evra.  Neuspeh  u  integrisanju  finansijskih  tržišta  u  EU  uveliko  je  posledica  razlike  u  nacionalnim  zakonodavstvima,  poreskim  sistemima  i  političkim i trgovinskim barijerama. Iz tih razloga su mere LS najviše bile usmerene na uklanjanje  postojećih  prepreka  i  na  uspostavljanje  jedinstvenoga  finansijskog  tržišta  EU.  Finansijska  integracija u EU temelji se na "Akcijskom planu za rizični kapital" (RCAP) i na "Akcijskom planu za  finansijske usluge" (FSAP).  Uprkos postignutim rezultatima u integraciji finansijskih tržišta, EU je danas još uvijek na  niskom  nivou  osiguravanja  nižih  troškova  kapitala,  dok  su  tržišta  još  uvijek  prilično  osetljiva  na 

- 341 -

globalna  kretanja.  Evropska  finansijska  tržišta  i  dalje  su  fragmentirana  u  poreskom  i  zakonodavnom smislu. Uvođenjem evra kao valute, proces finansijskog integrisanja se ubrzava.  Jedana  od  najvažnih  premisa  LS  jeste  razvoj  ljudskih  resursa,  obrazovanja  i  obučavanje  svih  građana  za  život  i  rad  u  društvu  zasnovanom  na  znanju.  U  tom  cilju  EU  usvojila  je  koncept  permanentnog  fleksibilnog  sistema  obrazovanja  i  doživotnog  učenja,  kao  jedan  od  vodećih  principa u definisanju IP, sa ciljem unapređenja znanja, veština i sposobnosti'    7.1.5. Revizija Lisabonske strategije u uslovima proširenja Evropske unije    Integracija  novih  članica  u  LS  započela  je  na  zasedanju  Evropskog  saveta  u  Goteborgu  2001. godine. Zemalje koje su pristupile EU, imaju veliki potencijal u pogledu rasta BDP (prosečno  4% godišnje), rasta produktivnosti i sposobnost privlačenja investicija. Ovo je stvorilo očekivanja  da će proširenje EU iz 2004. i 2007. godine sa 12 novih članica, doprineti rastu industrije i većoj  trgovinskoj razmeni industrijskim proizvodima unutar EU. Napredak tih zemalja permanentno se  prati kroz strukturne i sektorske pokazatelje.  Nove države postigle su visok stepen makroekonomske stabilnosti i učinile važan korak u  pravcu  otvaranja  tržišta  i  modernizaciji  institucionalnog,  pravnog,  administrativnog  okruženja,  i  pivatizaciji,  što  je  doprinelo  njihovom  značajnom  industrijskom  restruktuiranju.  Ipak,  njihova  industrijska  struktura  se  još  uvek  razlikuje  od  strukture  industrije  starih  članica  EU.  Industrije  ovih  zemalja  su  manje  specijalizovane,  sa  dominantnim  udelom  nisko‐tehnoloških  i  radno‐ intezivnih  sektora  (npr.  proizvodnja  hrane,  tekstila,  drveta  i  bazičnih  metala),  a  produktivnost  rada industrije je oko 50% produktivnosti u EU. Ključni faktor  njihovog uspeha jeste sposobnost  održavanja  visokih  ulaganja  kako  bi  se  stvorili  uslovi  za  ekonomsku  konvergenciju.  Naime,  BDP  per capita novih članica je 45% proseka EU. Sa velikim prilivom SDI nove članice su izvukle velike  koristi  od  tranfera  tehnoloških,  organizacionih  i  uravljačkih  znanja  i  veština,  kao  i  savremenih  institucionalnih  rešenja,  čime  su  stvoreni  preduslovi  za  njihovo  postepeno  približavanje.  Stopa  nezaposlenosti je veća nego u starim državama članicama, ali je stopa rasta zaposlenosti brža zato  što nove članice sprovede reforme u skladnu sa utvrđenim prioritetima.  U  pogledu  lisabonskih  ciljeva  ove  države  su  usvojile  "Strategiju  Evropa  plus",  i  uzele  su  učešće u evropskoj strategiji zapošljavanja i povećanja socijalne kohezije. Od 2002. godine one su  ravnopravno uključene u "Šesti istraživački program", i aktivno sarađuju s postojećim državama  članicama u izgradnji EIP.  Rezultati  istraživanja  su  pokazali  da  nove  države  članice  sve  više  zaostaju  za  sadašnjim  članicama  u  inovacijskom  potencijalu.  Nove  članice  zaostaju  u  ljudskom  potencijalu,  stvaranju  znanja, načinu prenosa, finansiranju, a naručito u učincima, primeni znanja i inovacija u industriji.  Uočljiva  je  i  nesrazmernost  između  stope  ekonomskog  rasta  i  ukupnog  ulaganja  u  IR.  Stopa  ekonomskog  rasta  u  novim  članicama  u  proseku  veća  nego  u  EU,  a  izdvajanje  za  naučno‐  istraživački sektor u tim zemljama tek je 4 % ukupnog izdvajanja EU.  Može  se  istaći,  da  se  LS  u  novim  članicama  može  posmatrati  kao  nastavak  strukturnih  reformi  u  industriji,  što  ih  te  zemlje  sprovode  više  od  15  godina,  kao  i  katalizator  daljih  napora  prema  dostizanju  standarda  EU.  Zahvaljujući  iskustvu  temeljitih  reformi  u  90‐im  godinama,  očekivanja  su  bila  da  bi  nove  države  članice  trebale  snažano  podsticati  i  doprineti  daljem 

- 342 -

realizovanju  ciljeva  LS  u    proširenoj  EU.  Ipak,  prihvatanje  zajedničke  IP  kratkoročno  je  izazvalo  veoma  negativne  posledice  u  poslovanju  preduzeća  iz  novih  članica.  Zbog  toga  je  EU  u  tranzicionom  periodu  putem  mera  IP  morala  da  pomogne  ovim  zemljama  da  ublaže  i  prevaziđu  brojne i veoma ozbiljne probleme integracije njihovih industrija u industrijski prostor EU.  U nastojanju EU da postane najkonkurentnija svetska ekonomija koja se temelji na znanju,  došlo  je  do  velikog  zaostajanja  za  planom  sprovođenja  ciljeva  LS.  Proširenje  EU  na  27  članica  opisuje  se  kao  dobrodošlo,  ali  je  otežalo  postizanje  ciljeva,  zbog  čega  će  EU  mnogo  teže  uhvatiti  korak  za  SAD.  Postalo  je  očigledno  da  je  previše  opštih  ciljeva  teško  ispuniti,  pa  je  predlagan  i  manji broj ciljeva i pomeranje roka za njihovu realizaciju. Ovakve alternative su odbačene.  EU  je  2004.  godine  podstakla  osnivanje  grupe  na  visokom  nivou  za  analizu  sprovođenja  LS.  Grupa  je  2004.  predstavila  izveštaj  o  sprovođenju  LS,  tzv.  "Kokuov  izveštaj"358.  Izvještaj  je  sadržao analizu sporovođenja i predlog mera za ispunjenje ciljeva LS. Napredak u sprovođenju LS,  temelji se na većem broju indikatora. Indikatori pokazuju da je napredak neujednačen. Stoga je u  izvještaju  naglašeno  da  treba  sprovesti  konkretne  i  opsežne  reforme  kako  LS  ne  bi  postala  sinonim  za  promašene  ciljeve  i  neispunjena  obećanja.  Na  temelju  izveštaja,  stanovišta  država  članica  i  izveštaja  o  Strategiji  održivog  razvoja,  data  je  pesimistička  ocena  napretka  u  periodu  2000‐2004. godine. Takođe, neka istraživanja istakla su slabosti u sprovođenju LS, koje su očite u  velikim  zemljama  članicama,  dok  nove  članice  postižu  bolje  rezultate.  Razočaravajući  rezultati  posledica  su  pretrpanog  plana,  slabe  koordinacije  i  protivurečnih  prioriteta  zbog  nedostatka  političke  volje  u  državama  članicama,  ograničenja  poput  institucionalne  inertnosti  i  nedostataka  podrške  šire  evropske  javnosti.  Naime,  LS  obuhvata  i  područja  za  koja  EU  nije  nadležna,  pa  je  dobrovoljna  saradnja  u  sklopu  tzv.  "otvorene  metode  koordinacije",  koja  podrazumeva  primenu  iskustava  drugih  država  članica  i  njihovo  prilagođavanje  specifičnim  uslovima  u  svakoj  članici,  dala neadekvatne rezultate.  U  2004.  godini  prosečni  rast  privrede  EU  iznosio  je  2,2%,  dok  je  ekonomija  SAD  rasla  4,3%, Japana 4,4%, Indije 6,4% i Kine 9%, godišnje. Iako je,  tokom pet decenija produktivnost u  EU  rasle  brže  nego  u  SAD,  a  od  1996.  godine  EU  svake  godine  zaostaje  za  SAD.  Između  1991.  i  2000. godine rast produktivnosti u industriji bio je 3,1% prosečno u EU, nasuprot 4,3% u SAD. U  razdoblju 2000‐2005. godine produktivnost u SAD rasla je dvostruko brže nego u EU. Ova razlika  se može objasniti značajno manjim razvojem visoko tehnološkog sektora u EU. U dodatku ovome,  EU ima i nedovoljne inovativne sposobnosti. Uprkos cilju od 3%, potrošnja za IR je stagnirala na  oko 1,9% od BDP, dok je u SAD narasla do 2,6%, a u Japanu na 3,1% BDP, posle 2000. godine. Ova  stagnacija  je  zabrinjavajuća  i  zbog  brzog  porasta  IR  potrošnje  u  zemljama  u  razvoju,  kao  što  je  Kina.  Takođe,  deo  IR  troškova  finansiran  od  strane  industrije  je  niži  u  EU,  nego  u  SAD,  uprkos  fiskalnim  podsticajima.  EU  poseduje  samo  25%  broja  patenata  po  stanovniku  u  odnosu  na  SAD.  Čak 32% populacije u SAD ima diplomu ili slično obrazovanje, dok u EU taj postotak iznosi 19%.  SAD takođe, ulaže dvostruko više novca u studente od većine zemalja EU. Činjenica je i da evropski  proseci kriju glavne razlike između zemalja u pogledu rasta industrijske proizvodnje i ulaganja u  IR. Konačno, udeo kapitalnih investicija u BDP dva puta je veći u SAD nego u EU.  EU  je  svesna  disperzivnih  rezultata  u  merama  inovativnosti,  na  osnovu  pokazatelja  inovativnosti  po  pojedinim  zemljama  članicama,  kao  i  generalnih  ekonomskih  pokazatelja  EU.  Zbog  toga  EU  kroz  čitav  niz  programa  i  mera  želi  istaći  važnost  inovacija  i  inovativnosti.  Prema  358 www.entereurope, 2004., 17 

- 343 -

izvještaju  iz  2006.  godine,  ukazano  je  da  su  tri  evropske  zemlje:  Švedska,  Švajcarska  i  Finska  ispred Japana i SAD, dok EU‐15, a još više EU‐27, zaostaju u inovativnosti. To je i podstaklo EU da  definiše  dodatne  mere  i  stimulacije  za  podsticanje  inovativnosti  na  svom  prostoru.  U  materijalu  simboličnog  naslova  "Pretvaranje  znanja  u  praksu,  strategija  inovacija  za  EU  praksu:  Sveobuhvatna EU" iz 2006. godine, navodi se 10 akcija koje su dobile najviši politički prioritet kao  deo LS za rast i poslove u EU.    Većina  razvijenih  zemalja  članica  ima  i  dodatne  nacionalne  programe  i  jasne  smernice  svojih  vlada.  Karakterističan  je  primer  vlade  Velike  Britanije  koja  izdvaja  znatna  sredstava  za  unapređenje  poslovnih  inovacija  i  razvoj  tehnologije  u  cilju  stvaranja  vlastite  ekonomije  kao  vodeće  u  prostoru  ekonomije  zasnovane  na  znanju.  Između  ostalih  institucionalnih  uređenja  i  postavljanja  u  smislu  sprovođenja  i  praćenja  smernica  ističe  se  uspostavljanje  novih  mera  u  obrazovnom sistemu koje će podstaći učenje o tehnologijama, inženjerstvu i kao i podršci prenosa  znanja iz istraživačkih centara u industriju.  Ipak,  ističu  se  i  pozitivni  primeri  u  privredi  EU,  prvenstveno  u  zapošljavanju.  Stopa  zaposlenosti  porasla  je  sa  62,5%  u  1999.  na  64,3  %  u  2003.  godini.  Znatno  se  povećala  zaposlenost žena, a u nekim članicama ostvarena je i ciljana stopa zaposlenosti starijih radnika od  41,7% i sl.   Postignut  je  napredak  u  nekim  oblastima  kao  što  su  informaciono  društvo,  inicijative  za  ekonomske pritiske, smanjivanje razlike evropskih regija i industrija.  Kao  odgovor  na  moguće  negativne  implikacije  po  industriju  EU,  industrijski  lideri  i  političari  su  počeli  da  se  zalažu  protiv  preseljavanja  evropske  industrije  izvan  EU,  zbog  jeftinije  radne snage, nižih socijalnih troškova i veće fleksibilnosti regulative u istočnoj Evropi. EU je 2004.  godine  objavila  dokument  u  kome  je  procenila  konkurentnost  evropske  industrije  i  stopu  rizika  deindustrijalizacije,  na  osnovu  čega  su  predložena  posebna  rešenja.  Dislokacijom  dela  industrije  EU u industrijske centre istočne Evrope, delom se izmešta i konkurentnost industrije u prošireni  deo Unije, što sa stanovišta industrijskog razvoja otvara nove probleme.  Iako  su  utvrđena  znatna  odstupanja  od  plan  kojima  se  ugožava  mogućnost  ostvarivanja  postavljenih  ciljeva,  "Kokuov  izvještaj"  zalaže  se  za  zadržavanje  ambicioznih  ciljeva  i  rokova.  Naime, odlaganje sprovođenja LS moglo bi doneti dalje zaostajanje EU za SAD i privredama Azije,  u  kojima  je  privredni  rast  brži  nego  u  EU.  Stoga  je  zahtevano  usklađeno,  usmereno  i  brzo  delovanje u svim državama članicama i na nivou EU, i to na pet prioritetnih područja:  1. društvo znanja,  2. jedinstveno tržište,  3. popravljanje preduzetničke klime,  4. izgradnja fleksibilnog tržišta rada i jačanje socijalne kohezije i  5. ekološki održiva budućnost.  Teško je kvantifikovati posledice i rezultate reformi lisabonskog tipa jer su sveobuhvatne i  međusobno  se  dopunjuju.  Jedan  od  najboljih  primera  jeste  stvaranje  konkurentskog  poslovnog  okruženja  kroz  program  jedinstvenog  tržišta.  Deset  godina  nakon  uspostavljanja  jedinstvenog  tržišta  sprovedena  su  istraživanja  koja  su  pokazala  da  bi  BDP  u  2002.  godini  bio  za  1,8%  niži,  a  zaposlenosti za 1,5%, da taj projekt nije ostvaren u periodu 1992‐2002. godine. Procene pokazuju  da bi troškovi neostvarivanja ciljeva LS bili veliki i da ih je moguće kvantifikovati, posebno uvidom 

- 344 -

u  pokazatelje  o  sve  većem  jazu  između  potencijala  rasta  EU  u  poređenju  sa  ostalim  spoljnotrgovinskim partnerima.  EU je 2004. godine odlučila da mora obnoviti temelje konkurentnosti, povećati potencijal  rasta  i produktivnost,  ojačati  socijalnu  koheziju,  stavljajući  glavni  naglasak na znanje, inovacije  i  optimalizaciju ljudskog kapitala. U toku 2004 i 2005. godine, EU je sačinila set predloga i donela je  niz novih dokumenta, čime je započeta prva revizija ili obnavljanje LS.  Ostvareni  rezultati  LS  ukazali  su  EU  da  se  okvir  promena  i  odgovornost  za  njihovo  ostvarenje  mora  decentralizovati.  To  je  značilo  podelu  odgovornosti  između  pojedinih  država  članica  koje  su  bile  dužne  izraditi  svoje  nacionalne  godišnje  programe  reformi  unutar  osnovnog  koncepta  LS.  Zajednički  okvir  "Revidirane  (Nove)  Lisabonske  strategije"  zadržao  je  fokus  na  ciljevima  koji  su  od  bitnog  značenja  za  razvojnu  i  stratešku  poziciju  EU  u  celini.  To  se  od  2005.  godine,  unutar  obnovljene  LS,  postiže  putem  dva  akcijska  komplementarna  plana  i  programa  i  drugih aktivnosti: a) "Lisabonski program Zajednice" (The Community Lisbon Programme, CLP),  b) "Nacionalnih programa reformi" ili "Jedinstvenog trogodišnjeg nacionalnog akcionog program  za rast i zapošljavanje", (National Reform Programmes, NRP), c) "Izvještaja Komisije o napretku", i  d) otvorene metode koordinacije (COM (2005) 24, 2005).  a) Program za reforme na evropskom nivou ili Lisabonski program Zajednice, sprovodi se  na nadnacionalnom nivou, i usmeren je na to da se: 1) EU učini atraktivnijim mestom za ulaganje i  rad, 2) poveća ulaganje u znanje i inovacije za rast, i 3) stvori veći broj novih i boljih radnih mesta.  b)  Istovremeno  zemlje  članice  sprovode  reforme  na  nacionalnim  nivoima  (nacionalni  programi  reformi  koji  se  izrađuju  svake  godine)  na  temelju  dogovorenih  smernica.  One  objedinjuju šire smernice ekonomske politike i smernice za zapošljavanje. Integrisane smernice se  bave  problemima  mikroekonomije  (proširenjem  i  produbljenjem  unutrašnjeg  tržišta,  razvojem  privlačnog poslovnog okruženja, razvojem okruženja koje podržava MSP i sl.)  i makroekonomije  (smanjenjem javnog duga, problematikom EMU, i sl.)  c) Komisija sarađuje sa zemljama članicama u sprovođenju reformi i procenjuje napredak  u "Izvještaju Komisije o napretku". Koriste se nacionalni programi reformi kao glavni instrument  za  izveštavanje  o  sprovedenim  ekonomskim  i  drugim  merama.  Simplificiranje  izveštaja  država  članica  u  "Strateški  godišnji  izvještaj  Komisije  o  napretku",  služi  kako  bi  se  izvršila  integracija  i  pojednostavio mehanizam otvorenog metoda koordinacije.  d)  Ovorena  metoda  koordinacije  (benchmarking)  ostala  je  i  dalje  važan  instrument  i  metoda povezivanja i sprovođenja LS. Revizija LS je ojačala  koordinaciju, pa bi kontrola trbalo da  postane  efikasnija.  Ona  obuhvata  dubinske  analize,  prenošenje  dobre  prakse  uz  odgovarajuće  mere  poput  različitih  vrsta  pokazatelja  za  preduzeća  ili  inovacija,  izvještaja  o  konkurentnosti  u  područjima kao što su istraživanje i razvoj i ljudski kapital.  EU  je  uvela  "Korporativnu  društevenu  odgovornost"  (CSR)  kao  ključnu  dimenziju  oživljavanja  LS  u  svom  dokumentu  iz  2006.  godine  pod  nazivom  "Realizacija  partnerstva  u  interesu rasta i zapošljavanja: pretvaranje Evrope u savršenstvo u pogledu CSR". Cilj je stvaranje  Evropske alijanse za CSR koja se ne predstavlja pravni instrument koji potpisuju preduzeća, nego  sredstvo za mobiliziranje resursa i kapaciteta evropskih preduzeća i njihovih akcionara u interesu  održivog  razvoja,  ekonomskog  rasta  i  zapošljavanja  (ec.europa.eu/enterprise/csr,  18).  CSR  nije  zamena  za  javnu  politiku,  na  nju  se  gleda  kao  na  nešto  što  doprinosi  ostvarenju  ciljeva  javne  politike putem konkretnih aktivnosti. 

- 345 -

U realizaciji ciljva LS do 2007. godine u EU stiglo se do sledećih rezultata:  1.  Stopa  zaposlenosti  je  povećavana  za  1,4%  (oko  2.75  mil.  novih  radnih  mesta)  i  iznosi  oko 62,5%;  2. BDP ima prosečnu stopu rasta od 2,3% i  3. Investicije u IR iznose 1,84% BDP.  Od 2008. godine, počeo je drugi trogodišnji period pimene "Obnovljene LS" ili "Revidirane  (Nove) LS", putem svih programa, planova i aktivnosti koji su postojali u prvoj reviziji, što znači na  zajedničkom nivou, ali isto tako i na nivou pojedinih zemalja članica. EU je putem "Obnovljene LS"  iz 2005. godine ostvarila i neke pozitivne rezultate, pa je nastavila doslednu primenu strukturnih  reformi, iz predhodnog trogodišnjeg perioda.  Unija  je  potrdila  važnost  integriranih  smernica,  pa  je  kao  prioritete  u  "Lisabonskom  programu Zajednice 2008‐2010" istakla:  a) snažnije investiranje u znanje i inovacije,  b) oslobađanje i jačanje poslovnog potencijala, naručito onog u MSP,  c) veći nivo adaptacije tržišta rada, baziranog na konceptu fleksibilnosti, i  d) energija i klimatske promene.  EU  bi  morala  do  2010.  godine  da  realizuje  prioritete  i  sve  započete  revizije,  kako  bi  ostvarila  napredak  strukturnih  reformi,  održivog  razvoja  i  socialne  kohezije,  čime  će  ostvariti  i  napredek ciljeva zacrtanih u "Integrisanim smernicama za rast i zaposlenost".

7.2. Zajednička industrijska politika EU i pokretači (motivi) njenog  razvoja    Pod  Zajedničkom  politikom  preduzeća  EU  (Zajedničkom  industrijskom  politikom  EU)  se  podrazumevaju  sve  državne  mere  i  pravna  akta  koja  su  usmerena  na  regulaciju  svih  evropskih  industrija (tj. grana industrije unutar Unije). U užem ekonomskom smislu, Industrijska politika  EU  obuhvata  sva  državna  akta  koja  utiču  na  promene  industrijske  alokacije  resursa.  Politika  preduzeća  EU  se  nalazi  u  snažnoj  interakciji  sa  drugim  evropskim  politikama  poput  Zajedničke  socijalne  politike  EU  (The  European  Social  Policy),  Politike  zaštite  životne  sredine  EU,  Fiskalne  politike EU i drugih politika koje mogu snažno uticati na ulaganja, pa samim tim i na poslovanje  kompanija  u  industrijskom  sektoru.  Industrijska  politika  EU  se  karakteriše  snažnim  distributivnim  efektima.  Ova  Politika  spada  u  grupu  najspornijih  politika  EU.  Za  razliku  od  Zajedničke  politike  konkurencije  EU  (Competition  Policy  in  Europe)  koja  svim  tržišnim  akterima  garantuje  slobodnu  i  ravnopravnu  (fer)  tržišnu  utakmicu,  Industrijska  politika  EU  se  svodi  na  direktne i selektivne zahvate (mere) na pojedinim segmentima Zajedničkog tržišta.359  Istorijski posmatrano je Industrijska politika Evropske zajednice bila starija od momenta  njenog  zvaničnog  priznavanja.  Naime,  Evropska  komisija  je  1970.  godine,  u  svom  Memorandumu360,  eksplicitno  pomenula  ovaj  pojam,  da  bi  tek  1987.  godine  bio  uveden  i  odgovarajući zakonski član u Jedinstveni evropski akt. Ugovorom iz Mastrihta ova Politika dobija i  359Ovom  Politikom  su  horizontalne  mere,  poput  poboljšavanja  pravnog  ambijenta  za  preduzeća,  imale  apsolutni primat nad sektorskim (vertikalnim) merama.  360Pod nazivom "Industrijska politika Zajednice". 

- 346 -

svoj  konačni  naziv.  Međutim,  Zajednička  industrijska  politika  EU  vodi  poreklo  iz  znatno  starijih  Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik i Ugovora o osnivanju Evropske zajednice  za atomsku energiju. U njima su već, na primer, bile precizno regulisane političke nadležnosti za  upravljanje korporativnim investicijama unutar zemalja EZ.  Industrijska  politika  EU  se  podjednako  odnosi  na  kompanije,  industrijske  sektore  (grane)  i  evropsku  industriju  u  celini.  Politika  preduzeća  EU  je  takođe  u  tesnoj  vezi  sa  Politikom  konkurencije  EU  (European  Competition  Policy),  evropskom  Antimonopolskom  politikom (European Antitrust Policy), kao i sa Politikom državne pomoći EU (European State Aid  Policy).  Evropska  politika  preduzeća  se  delimično  vodi  na  nacionalnom,  a  delimično  na  nadnacionalnom  (evropskom)  nivou.  Ova  zajednička  politika  je,  poput  poljoprivredne  i  trgovinske politike, izraženog protekcionističkog karaktera. Međutim, za razliku od Zajedničke  poljoprivredne  politike,  Industrijska  politika  EU  ima  nadležnosti  u  kontroli  i  ograničavanju  subvencija i drugih oblika državne pomoći kako na nacionalnom,  tako i na nivou EU. U nastavku  slede razlozi za implementaciju (sprovođenje) Industrijske politike EU:  • Postojanje  tržišnih  nesavršenosti  ‐  odnosno  tzv.  tržišnih  grešaka  koje  nastaju  kao  posledica  potrebnih  mera  intervencije  države,  ali  i  usled  negativnih  efekata  eksternalija361, monopola, oligopola, kartela, korupcije i sl.;  • Pružanje pomoći industrijskim granama u nastajanju ili nestajanju ‐ ovde se radi  o  diskutabilnom  (spornom)  argumentu  s  obzirom  da  pružanje  državne  pomoći  pomenutim  industrijskim  granama  svakako  ne  može  da  granatuje  njihov  tržišni  opstanak.  U  ovim  slučajevima  se  državno  pomaganje  svodi  na  otvaranje  i  očuvanje  radnih  mesta,  pa  samim  tim  i  na  kupovinu  socijalnog  mira  i  obezbeđivanje  političke  podrške.  Rast  životnog  standarda  u  EU,  nivoa  cena  i  troškova  rada  su  uticali  na  nekonkurentnost  i  nestanak  brojnih  evropskih  industrija  (poput  tekstilne  industrije,  brodogradnje, uglja i čelika i dr.). Iz navedenog proizilazi zaključak da nema te politike  preduzeća koja bi mogla da povrati ugašena i vremenom prevaziđena preduzeća;  • Pružanje  pomoći  strateškim  industrijama  ‐  kao  velikim  i  bitnim  industrijskim  granama koje utiču na nesmetano funkcionisanje većeg broja privrednih sektora, koje  imaju veliki broj zaposlenih i koje obezbeđuju poslove velikom broju manjih firmi;  • Motiv  kompenzacije  ‐  tj.  nadoknade  savremenim  evropskim  preduzećima  za  inače  previsoku  cenu  koju  (preduzeća)  plaćaju  u  skladu  sa  zahtevima  socijalne,  ekološke  i  drugih zajedničkih politika EU;  • Pružanje  regionalne  pomoći  ‐  obično  retko  naseljenim,  nerazvijenim  i  regionima  u  opadanju.362  Danas  EU  sprovodi  ove  aktivnosti  putem  Zajedničke  regionalne  politike  EU (EU Regional Policy) sa ciljem podsticanja otvaranja firmi, zadržavanja i privlačenja  stanovništva u ovim područjima;  • Podsticanje istraživanja, privrede zasnovane na znanju, zaštite životne sredine i  sl. ‐ najčešće zaštitom izuma (pronalazaka), odnosno odobravanjem licenci i patenata.  361Eksternalije  se  definišu  kao  pozitivni  ili  negativni  efekti  po  pojedince  ili  firme  koji  nastaju  kao  rezultat 

proizvodnje ili upotrebe nekog proizvoda i/ili usluge od strane neke druge firme ili nekog drugog pojedinca.  To je zapravo situacija u kojoj se troškovi proizvodnje ili koristi od potrošnje prevaljuju (prelivaju) na one  tržišne aktere koji ne proizvode, niti troše posmatrano dobro i/ili uslugu.  362Tj. regionima sa opadajućim (sve manjim i manjim) brojem stanovništva. 

- 347 -

•

• •

Licence,  dozvole  i  patenti  predstavljaju  kontrolni  mehanizam  za  ulazak  preduzeća  u  novu industrijsku granu;  Privlačenje ulaganja ‐ sa posebnim naglaskom na strane direktne investicije u osnovne  (bazne)  industrijske  grane.  Za  ovu  namenu  se  odobravaju  različiti  oblici  državne  pomoći:  od  poreskih  olakšica,  subvencija,  preko  vancarinskih  barijera,  pa  sve  do  opremanja infrastrukture i obuke budućih zaposlenih;  Privilegovanje  izvesnih  industrijskih  grana  ‐  obično  davanjem  prednosti  domaćim  firmama u odnosu na inostranu konkurenciju i  Korupcija ‐ kao motiv koji snažno podstiče državne službenike na odobravanje pomoći  konkretnim  preduzećima  ili  industrijskim  granama,  sa  ciljem  nezakonitog  prisvajanja  novčanih sredstava ili dobijanja izvesne usluge. 

  7.2.1. Začeci i razvoj Politike preduzeća EU    S obzirom da je Evropska ekonomska zajednica (EEZ) na svojim počecima bila usmerena  na stvaranje Carinske unije i Zajedničkog tržišta, tek je od 1968. godine je postajalo sve jasnije da  je  Zajedničko  tržište  EZ  (za  plasman  proizvoda)  moralo  da  ima  uporište  u  Jedinstvenom  evropskom  prostoru  za  preduzeća  i  njihove  proizvodne  aktivnosti.  Stoga  je  Evropska  komisija  1970. godine inicirala kreiranje Zajedničkog okvira za pravne,  poreske i finansijske aspekte rada  preduzeća, kao i za podršku njihovom bržem strukturnom prilagođavanju. Savet Evropske unije je  1973.  godine  usvojio  prvi  Akcioni  program  Industrijske  politike  EZ  koji,  pored  horizontalnih  zahteva  (poput  smanjenja  tehničkih,  trgovinskih  prepreka,  harmonizacije  društveno‐pravnih  odredbi  i  sl.),  predviđa  i  sektorske  mere  u  raspodeli  javnih  sredstava.  Prvobitno  se  Akcioni  program odnosio na oblasti avio‐tehnike, informatike, brodogradnje i proizvodnje papira.  Paralelna  egzistencija  (postojanje)  specifičnih  horizontalnih  i  sektorskih  ciljeva  (zadataka) se odrazila i na aktivnosti EZ u narednom periodu. Počeci razvoja Industrijske politike  EU  će  ostati  zapamćeni  po  oštrim  kritikama  sektorskih  zahvata  kao  što  je  slučaj  sa  podrškom  airbus industriji ili sa politikom državne pomoći u industriji čelika. Međutim, do 70‐tih godina XX  veka  je  postojalo  opšte  mišljenje  o  poželjnosti  i  opravdanosti  državnih  intervencija  u  privredi,  uključujući  i  osnivanje  ili  nacionalizaciju  državnih  firmi  i  banaka,  direktnu  regulaciju  i  široki  spektar državne pomoći. Ovaj period će ostati zapamćen po naglom usponu industrijske politike u  svim članicama EZ. Ova Politika je bila usmerena na zaštitu samo onih industrijskih grana koje su  bile ugrožene strukturnim promenama. Evropska zajednica  se, početkom  80‐tih godina XX veka,  suočila sa dvostrukim ekonomskim pritiskom na globalnom planu:  • najpre su SAD i Japan pretekli EZ zahvaljujući brzom uvođenju novih tehnologija i  • nastanak nove i cenovno povoljnije proizvodne konkurencije u tradicionalnoj industriji  zemalja Jugoistočne Azije.  EZ je na pomenute izazove odreagovala kako dirigovanim (naloženim) merama u spoljnoj  trgovini,  tako  i  novim  usmerenjem  Industrijske  politike  EZ,  što  se  odrazilo  i  na  organizacionu  strukturu  Generalnog  direktorata  za  industriju  i  preduzeća  pri  Evropskoj  komisiji.363  Tada  su  se  pojavile i popularne ideje o pružanju pomoći evropskim kompanijama sa ciljem da što uspešnije  363 U smislu smanjenja broja zaposlenih. 

- 348 -

konkurišu  firmama  iz  SAD  i  Japana.  Istovremeno  se  smanjivala  usredsređenost  ove  Politike  na  tradicionalne  sektore  poput  proizvodnje  čelika,  da  bi  sredinom  80‐tih  godina  ona  počela  postepeno  da  prelazi  u  nadležnost  nadnacionalnih  tela.  Osamdesete  godine  će,  usled  proširenja  Zajednice na Jug, ostati zapamćene i po neophodnim regionalnim strukturnim usklađivanjima. EZ  je nastavila sa pokušajima upravljanja putem sektorskih politika (primer industrije tekstila, čelika,  auto‐ industrije, brodogradnje i dr.). S druge strane je Zajednica, podsticanjem horizontalnih mera  (stvaranje  Zajedničkog  tržišta,  podsticanje  istraživanja  i  razvoja,  unapređenje  međunarodne  saradnje  preduzeća  iz  EZ,  razvoj  novih  tehnologija  i  sl.)  usmerila  svoje  napore  ka  rastu  svoje  međunarodne  konkurentnosti.  Iz  navedenog  sledi  da  su  konkurentski  pritisci  iz  SAD  i  Japana  uticali  na  promenu  industrijsko‐političke  orijentacije,  kao  i  na  koncepciju  razvoja  Industrijske  politike  EZ.  Usled  neuspeha  državnog  intervencionizma  u  privredi,  EZ  je  krajem  80‐tih  godina  počela sa progresivnim ograničavanjem Industrijske politike.   

7.3. Pravna regulativa Industrijske politike EU    Ugovor iz Mastrihta je Industrijskoj politici EU dodelio odgovornost za konkurentsku  osposobljenost evropske industrije. Ovom je prethodio član 157. Ugovora o osnivanju Evropske  zajednice koji Evropskoj zajednici i državama članicama dodeljuje odgovornost za:  • ubrzano prilagođavanje industrije strukturnim promenama,  • podsticanje  okolnosti  koje  pogoduju  razvoju  preduzeća  u  celoj  EZ,  sa  posebnim  akcentom na mala i srednja preduzeća,  • podsticanje ambijenta koji pogoduje saradnji između preduzeća i  • pospešivanje  bolje  iskorišćenosti  industrijskog  potencijala  u  politici  inovacija,  istraživanja i tehnološkog razvoja.  Ovaj  član  predviđa  da  države  članice  na  predlog  Evropske  komisije,  a  nakon  izvršenih  konsultacija sa Evropskim parlamentom i Evropskim ekonomskim i  socijalnim komitetom, mogu  u Savetu Evropske unije doneti odluku o specijalnim merama. Te mere, međutim, ne smeju dovesti  do  povreda  slobodne  konkurencije  na  Zajedničkom  tržištu.  Liberalizacija  tržišta  na  globalnom  nivou doprinela je postepenom smanjivanju trgovinskih ograničenja u svim članicama EU. Danas  Evropska komisija ima veoma jaku ulogu u domenu ove Politike jer ima ovlašćenja da kontroliše  davaoce  subvencija.  EK  je  dužna  da  povede  računa  o  tome  da  Politika  preduzeća  EU  ne  sme  da  bude kontradiktorna elementarnim postulatima i principima Zajedničke politike konkurencije EU.  Savremena  Politika  preduzeća  EU  je  usredsređena  na  minimalne  iznose  državnih  subvencija,  isplatu  industrijske  pomoći  u  ekološki  poželjne  grane,  kao  i  na  unapređenje  privrede  zasnovane  na znanju. 

7.4. Aktuelni oblici Politike preduzeća EU    Opšteposmatrano,  u  okvirima  Industrijske  politike  EU  postoje  tri  vrste  državnih  subvencija. Radi se o sledećim oblicima dopuštene pomo ći: 

- 349 -

•

Horizontalna  pomoć  (tzv.  horizontalni  zahvati)  ‐  koja  se  najčešće  javlja  u  vidu  subvencija  za  istraživanje  i  razvoj,  za  mala  i  srednja  preduzeća,  subvencija  za  zaštitu  životne sredine, za zapošljavanje, trening itd.);  • Sektorska pomoć (tzv. sektorski zahvati) ‐ koja se javlja u obliku državnih subvencija  raznim sektorima privrede i  • Regionalna pomoć ‐ iako ne pripada domenu ove politike, efekti regionalne pomoći su  gotovo identični efektima pomoći industriji.  Iako u praksi postoji mnogo oblika državne pomoći industriji, u nastavku sledi opis nekih  najvažnijih  i  najčešće  primenjivanih  oblika  pomoći  u  zemljama  EU.  Državna  pomoć  može  imati  različite oblike i ona danas nije namenjena samo potrebama industrije EU. Činjenica je da državna  pomoć  remeti  tržišne  odnose  jer  favorizuje  preduzeća  ‐  primaoce  sredstava  državne  pomoći.  Državna pomoć može da obmane kako potencijalne kupce, tako i vlasnike i akcionare u pogledu  profitabilnosti  preduzeća  i  njegove  buduće  perspektive  poslovanja.  Državna  pomoć  se  javlja  u  mnoštvu  oblika  među  kojima  se  ističu:  novčane  subvencije,  poreske  olakšice,  uvozno‐izvozne  olakšice,  zakonske  pomoći u  dobijanju  privilegovanog  tržišnog  položaja  (npr.  monopol,  oligopol,  barijere  slobodnom  ulasku  u  granu  i  sl.),  minimalne  nadnice,  pomoć  fondova  za  garancije  ili  fondova  za  rekonstrukciju  i  razvoj,  odobravanje  pogodnosti  firmi  tokom  zapošljavanja,  investicione  olakšice,  izgradnja  infrastrukture  sa  ciljem  podsticanja  osnivanja  firmi,  obuka  potencijalnih  novih  kadrova,  stvaranje  poslovnih  klastera  i  industrijskih  parkova  (zona),  pomoć  stanogradnji, razni oblici nekomercijalnih kreditnih linija i dr. Poseban oblik državne pomoći se  ogleda  u  nenaplaćenom  porezu  koji  pogoduje  interesima  nekih  pojedinaca  i  savremenih  evropskih  preduzeća.  Stoga  u  članicama  EU  deluju  posebna  tela  koja  su  zadužena  za  kontrolu  i  nadgledanje plaćanja poreza i poreske evazije (tj. utaje poreza).  Generalno posmatrano Evropska unija ne dopušta isplatu vertikalne pomoći pod kojom  se  podrazumeva  državna  pomoć  tačno  određenim  preduzećima.  Smatra  se  da  ovakav  oblik  pomoći  favorizuje  i  povlašćuje  njene  primaoce,  da  ih  stavlja  u  neravnopravan  položaj  u  odnosu na konkurente, kao i da je podložna korupciji.  Stoga  EU  dozvoljava  samo  horizontalnu  pomoć  pod  kojom  se  podrazumeva  isplata  državne  pomoći  mnogim  sektorima.  Horizontalna  pomoć  se  najčešće  javlja  u  vidu  finansijskih  podsticaja za istraživanje, za ekološke svrhe, trening i profesionalnu orijentaciju. U praksi zemalja  EU  nije  redak  primer  pomaganja  domaće  industrije  u  ve  ćoj  meri  nego  što  je  to  pravilima  EU  dopušteno.  U  takvim  slučajevima  poslednju  reč  ima  Evropska  komisija  koja  može  da  zahteva  da  zemlja anulira, tj. da povrati deo sredstava isplaćenih firmama mimo propisa EU. U poslednje tri  decenije  sredstva  za  pomoć  evropskoj  industriji  postepeno  opadaju.  Jedan  od  eklatantnih  primera državne pomoći se javlja u vidu sredstava koja su, nakon nemačkog ujedinjenja iz 1990.  godine,  iz  zapadnog dela  bila usmerena na  bivšu  Nemačku Demokratsku Republiku.  Ta  sredstva  su,  pre  svega,  bila  namenjena  isplati  penzija  i  socijalnih  primanja,  ali  i  izgradnji  infrastrukture  i  direktnoj pomoći industriji. Naposletku se zaključuje da, za razliku od Zajedničke poljoprivredne  politike,  Industrijsku  politiku  EU  karakteriše  umereni  protekcionizam  koji  je  u  stalnom  opadanju. Ovaj podatak ne iznenađuje s obzirom da su u sektoru  industrije koncentrisani snažni  grupni interesi kako članica EU, tako i predstavnika njihovih industrija.   

- 350 -

7.5. Ocena efikasnosti Industrijske politike EU    U prvim decenijama je, nakon uspostavljanja Evropske ekonomske zajednice, industrijska  politika bila vođena isključivo na nivou članica EEZ. Ona je počela da se postepeno prenosi na  nivo  EU  tek  sa  pripremama  za  uspostavljanje  Zjedničkog  tržišta,  dakle  sa  Jedinstvenim  evropskim aktom i Ugovorom iz Mastrihta. Dok svojevremeno zemlje EEZ nisu imale potrebu  za ovom politikom zahvaljujući carinama koje su štitile pojedine industrije, nakon uspostavljanja  Zajedničkog  tržišta  i ukidanja vancarinskih  (a  prethodno  i carinskih) barijera došlo  je  do  naglog  rasta  značaja  industrijske,  regionalne  i  socijalne  politike.  Tada  je  EU  počela  sa  postepenim  preuzimanjem politike preduzeća od svojih članica.  U  početku  je  ova  Politika  bila  namenjena  pomaganju  industrija  u  opadanju  (tj.  onih  industrijskih grana koje su se postepeno gasile). Ova Politika  je, nakon mnogih kritika, počela da  se  okre  će  ka  industrijama  u  nastajanju.  Potom  je  usledila  faza  u  kojoj  se  kao  razlog  njenom  vođenju  ističu  ulaganja  u  istraživanje  i  razvoj,  posebno  u  malim  i  srednjim  preduzećima.  Nakon  toga se, u vidu njenih prioriteta, ističu ekološki i istraživački zahtevi i zaštita potrošača. S obzirom  na navedeno, zaključuje se da se za Industrijsku politiku EU vezuje nekoliko problema:  Industrijska  politika  EU  je  birokratizovana  i  ima  netržišni  karakter  jer  se  obično  vodi  prema  političkim  (a  ne  ekonomskim)  prioritetima  sa  ciljem  obezbeđivanja  političke  podrške,  očuvanja radnih mesta, rešavanja društvenih problema i dr.;  Podržavanjem  izvesne  industrije  se  utiče  na  njenu  zavisnost  od  državne  pomoći,  koja  vremenom raste. Stoga državnu pomoć, po pravilu, uvek dobijaju iste grane364;  Dobijanje pomoći slabi podsticaje za tržišno ponašanje u firmama;  Visina  subvencija  preduzećima  je  u  najvećoj  meri  uslovljena  pristrasnošću  i  interesima  donosilaca odluka (birokrata), a neretko i pritiscima raznih interesnih grupa. Ovim procesima se  direktno otvara mesto za pojavu korupcije u sferi državne pomoći evropskoj industriji;  Efekti izuzetno skupe Socijalne politike EU (European Social Policy) se ogledaju u velikom  broju obaveznih izdataka na teret evropskih preduzeća. Ovde se  radi o rastu izdataka evropskih  kompanija za razne socijalne programe usled nestabilnosti životnih uslova, dubokih demografskih  promena, kao i poveć ane socijalne nejednakosti;  Rasipanje sredstava poreskih obveznika, usporavanje industrijskih promena i pad volje za  prihvatanjem  reformi  nastaju  kao  posledica  determinisanosti  Industrijske  politike  EU  političkim  faktorima i zahtevima i dr.  U  Srbiji  bi,  po  uzoru  na  stanje  u  članicama  EU,  trebalo  rešiti  probleme  neadekvatnog  upravljanja  u  javnim  preduzećima,  uvržene  korupcije,  kao  i  težiti  ka  smanjivanju  subvencija.  Naime,  usled  velikih  gubitaka  koje  su  u  prethodnoj  (2012)  godini  iskazala  javna  preduzeća,  insistira  se  na  promeni  načina  upravljanja  i  nesavesnog  poslovanja.  Takođe  važi  i  preporuka  o  smanjenju ili potpunom ukidanju365 subvencija i državnih garancija.     

364Iskustvo ukazuje na činjenicu da se, po običaju, radi o granama u kojima je ugrožen najveći broj radnih  mesta.  365U izvesnim slučajevima. 

- 351 -

7.6. Industrijska politika Evropske unije u narednom period    U okolnostima rastuće globalizacije i sve izraženije međunarodne konkurence EU je 2005.  godine  predstavila  novu  i  celovitiju  IP,  čije  cilj  stvaranje  bolje  klime  za  razvoj  svih  odseka  industrije. Nova IP treba da postane osnov u realizaciji i propagiranju "Lisabonske strategije", a u  stvarnosti je nastavak svih predhodnih dokumenata u oblasti IP. Nova IP je naslov koji je prvi put  upotrebljen  od  strane  potpresednika  Komisije  za  kompanije  i  industriju  Gintera  Verhojgena,  novembra 2005. godine u Bolonji.  Spora realizacija cilja da EU postane "najkonkurentnija i najdinamičnija privreda na svetu  do 2010", je u obnovljenim „Integrisanim smernicama za rast i zaposlenost 2005‐2008. godine" i  „Radimo zajedno na rastu i zaposlenosti: Novi početak za Lisabonsku strategiju", pored ponovnog  pokretanja  LS,  predstavila  novu,  celovitiju  i  izmenjenu  osnovu  za  IP  u  EU.  Zadatak  je  stvaranje  bolje  klime  za  razvoj  svih  industrijskih  sektora  putem  poštovanja  osnovnih  direktiva  IP(COM  (2005)  141  final,  COM  (2005)  24,  2005):  (1)  zaštita  intelektualne  svojine,  (2)  poboljšanje  regulative  EU  u  oblasti  industrije,  (3)  povećanje  uloge  MSP  u  inovacijama,  (4)  razvoj  međunarodne kooperacije i (5) podrška započetim strukturalnim prilagođavanjima industrije.  Naručita  pažnja  posvećena  je  uspostavljanju  boljih  okvirnih  uslova  za  prerađivačku  industriju, kao osnove ekonomskog rasta u EU. Ona doživljava posebne promene i suočava se sa  velikim  izazovima,  pa  je  za  njen  dalji  razvoj  i  uspeh,  neophodno  povoljno  poslovno  okruženje.  Tome  je  predhodila  svestrana  i  sveobuhvatna  analiza  svakog  odseka  pojedinačno,  kako  bi  se  u  svakom definisali potencijali i problemi. U „Integrisanim smernicama za rast i zaposlenost 2005‐ 2008.  godine",  naglašeno  je  da  se  IP  mora  temeljiti  na  partnerstvu  između  EU  i  država  članica.  Neki izazovi IP zahtevaju da ona bude usmerena na evropski nivo, pošto je pojedine države članice  u  svojem  izolo‐  vanom  delovanju  ne  sporovode  uspešno  (npr.  konkurentnost,  produktivnost,  inovacije, socijalna i ekonomska kohezija).   Glavna uloga IP je stavaranje okvirnih uslova za razvoj preduzeća i inovativnosti, da bi EU  postala privlačna za industrijske investicije i stvaranje radnih mesta. Odgovornost preduzeća je u  razvijanju  proizvoda  i  procesa,  poboljšanju  znanja  i  tehnološkom  razvoju.  Zalaganje  za  horizontalnu  prirodu  IP,  njenu  efikasnost  i  izbegavanje  povratka  ka  intervencionizmu,  podrazumeva  da  instrumenti  IP  moraju  biti  posmatrani  u  posebnom  kontekstu  pojedinih  industrija. Politike se moraju oblikovati po meri konkretnih karakteristika, mogućnosti i izazova  odseka. Posledica ovoga jeste različiti značaj pojedinačnih politika (COM(2002) 714, 2002).  Nova  IP  sadrži  set  predloga  i  glavnih  inicijativa  za  IP,  uz  naglasak  inicijativa  koje  mogu  dovesti do povećanja njene efikasnosti. Te inicijative se odnose na (COM (2005) 535, 2005):  (1)  Poboljšanje  normativnog  okruženja  ‐  industrijske  kompanije  moraju  biti  podvrgnute  setu  tehničkih  pravila  koji  se  tiču  bezbednosti,  zdravlja,  zaštite  okoline  i  potrošača.  Cilj  je  smanjenje  kompleksnosti  pravila  i  pojednostavljenje  postojeće  regulative  i  njihovog  uticaja  na  konkurentnost kompanija. Da bi se to ostvarilo predloženo je kodiranje, modifikovanje, ponovno  pisanje i opozivanje pravila i direktiva. Ključni element koji bi omogućio da regulatorni propisi ne  stvore nepotreban teret industriji je njihova predvidljivost;  (2)  Podizanje  inovativne  uloge  MSP  ‐  u  nameri  da  se  ojača  uloga  evropskih  MSP,  čiji  je  dinamizam i stepen opstanka niži od onog u SAD. Uočavajući da je evropsko tržište za finansiranje  inoviranja  MSP  još  uvek  ne  razvijeno,  buduća  namera  je  podsticanje  finansijskh  institucija  i 

- 352 -

privatnih  investitora  da  više  rizikuju.  Značajniju  ulogu  u  tome  bi  trebalo  da  imaju  EIF  sa  novim  garantnim mehanizma i stimulacija velikih kompanija za odvajanje malog dela budžeta za smelije  investicije  u  MSP.  Takođe,  predloženo  je  i  mehanizam  transfera  tehnologija  prema  Američkom  modelu programa transfera tehnologija malom biznisu;  (3)  Finansiranje  projekata  Zajednice  ‐  EU  kroz  dominantno  horizontalan  pristup  IP  planira  da  uzime  učešće  u  finansiranju  industrijskih  projekata  (trans  ‐  evropske  mreže)  i  dugoročnih  istraživačkih  programa  čiji  je  cilj  evropski  javni  interes  usklađen  sa  industrijom.  Za  podršku IR, Komisija predlaže stvaranje Evropskog istraživačkog saveta, koji bi trebalo da sadrži  agenciju koja bi odobrava finansiranje istraživačkih timova i konkurencije istraživanja;  (4)  Podrška  strukturnim  prilagođavanjima  ‐  EU  planira  da  unapredi  restruktu‐  riranje  i  upotrebi  strukturne  fondove  da  osigura  industrijsku  konkurentnost  i  atraktivnost  regiona  u  zaostajanju. Među planiranim merama je i finansijska pomoć za konstituisanje klastera i transfer  tehnologija u ove regione, kao i pomoći radnicima da se prilagode promenama;  (5) Stvaranje radnih grupa ‐ EU u cilju unapređenja IP planira stvaranje radnih grupa koje  će  povezivati  sve  industrijske  grane.  Među  ciljevima  ističe  se  izrada  nove  trgovinske  strategije,  energetske  strategije,  procena  industrijske  konkurencije  i  harmonizacija  i  nastavak  poboljšanja  propisa za pojedine odseke prerađivačke industrije, i  (6)  Finansijske  perspektive  ‐  Pokretanje  nove  IP  u  EU  treba  da  bude  podržano  i  u  delu  finansija i troškova. Planirani budžeti za "Sedmi okvirni progra‐ mu" i IP, u preriodu 2007‐2013.  godine  su  ukupno  72,7  i  4,2  milijarde  evra.  Ovo  bi  značilo  trostruko  povećanje  troškova  EU  za  istraživanje i inovacije, i iznosilo bi 12% BDP ili oko jedne šestine javnih troškova EU.   Neophodne  podrške  LS,  zahtevaju  da  se  predloži  veliki  broj  novih  mera  napravljenih  da  podrže  industrijsku  konkurentnost,  a  posebno  inovacije.  Ove  podrške  neće  isključivati  učešće  u  finansiranju  željenih  projekata,  uprkos  akcentu  koji  je  stavljen  na  horizontalni  pristup  IP.  Takođe,  važno  je  i  u  buduće  osigurati  jasnost  mera  uspostavljenih  na  nivou EU, njihov prioritet konherentnosti sa nacionalnim merama.  Sprovođenje  IP  biće  tesno  povezano  i  sa  ciljem  poboljšanja  uslova  za  poslovanje  MSP  i  preduzetništva.  Politika  prema  MSPP  treba  da  pokrije  poslovno  okruženje  i  omogući  svim  preduzećima, bez obzira na veličinu, pravnu formu, lokaciju i delatnost, da rastu i da se razvijaju.  EU čini značajne napore za stalno poboljšanje uslova u kojima posluju industrijska preduzeća. To  će podrazumevati (Savić, Lj., 2005, s. 171,172):  (1)  novi  pristup  politici  proizvoda  koji  su  u  vezi  zahteva  zdravstvene  sigurnosti  proizvoda;  (2)  prilagodljivost  oporezivanja,  odnosno  samostalan  izbor  preduzeća  između  alternativnih procedura oporezivanja, i  (3) standardizovanje organizacionih šema i razvoj evropskog sistema standarda.  Fokusiranje na dosadašnje sistemske neuspehe ima veliki značaj  za buduću IP u EU. Ona  bi  trebalo  da  razvija  takav  sistemski  pristup  koji  bi,  što  je  više  moguće,  odgovorio  na  potrebe  industrije.  Moguće  je  identifikovati  četiri  glavne  kategorije  okvirnih  uslova  koji  su  relevantni  za  napredak buduće IP:  (1) set opštih tržišnih uslova;  (2) odredbe koja se odnose na posebne kategorije proizvoda i usluga;  (3) institucije koje omogućavaju funkcionisanje tržišta (javne, polu javne ili privatne) i 

- 353 -

(4) načela, čiji je direktan uticaj teško proceniti i na koje je teško uticati u kratkom roku.  Za  EU  je  veoma  važno  da  osigura  najpogodniju  integraciju  i  ravnotežu  industrijskih  politika  koje  mogu  dati  doprinos  ostvarenju  postavljenih  ciljeva  održivog  industrijskog  razvoja.  Realizacija  postavljenih  ciljeva  razvoja  industrije  EU,  poboljšanja  konkurentnosti  i  sprečavanja  deindustrijalizacije, zahteva ispunjenje nekoliko zadatka u narednom periodu:  (1) zadatak IP kao nadnacionalne politike, jeste da uspostavi predvidiv zakonski okvir za  efikasno funkcionisanje industrije;  (2) IP  imaće  zadatak da  osigura  potrebne uslove  koji  će  omogućiti  razvoj  industrije, kao  najvažnije delatnosti za realizaciju konkurentskog potencijala EU, i  (3)  IP  mora  da  obezbedi  da  okvir,  institucije  i  instrumenti  budu  efikasni  i  sposobni  da  pravovremeno deluju u skladu sa postavljenim ciljevima.                                                                 

- 354 -

8. SPOLJNOTRGOVINSKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE  8. 1. Osnovne činjenice o Spoljnotrgovinskoj politici EU    Spoljna  trgovina  predstavlja  jednu  od  pet  komponenti  tzv.  spoljnih  odnosa  Evropske  unije.  Ostala  četiri  segmenta  spoljnih  odnosa  EU  se  odnose  na  spoljnu  politiku,  politiku  sigurnosti (bezbednosti) i odbrane, razvojnu pomoć i spoljne dimenzije drugih sektorskih  politika EU. Spoljna trgovina EU podrazumeva kako postojanje obostrane volje i interesa, tako i  odgovarajućih  uslova  za  razmenu.  Iako  bi  spoljna  trgovina  EU  trebalo  da  bude  usaglašena  sa  ostalim  segmentima  spoljnih  odnosa  Unije,  to  u  praksi  nije  uvek  moguće  postići.  Stoga  ne  čudi  podatak  da  se,  ponekada,  interesi  spoljne  politike  i  odbrane  direktno  odražavaju  na  kurs  trgovinskih odnosa  sa  trgovinskim  partnerima  EU.  Spoljnotrgovinska  politika  EU  je  izuzetno  složena  i  komplikovana  i,  kao  takva,  predstavlja  odraz  pravila,  institucija  i  instrumenata  Unutrašnje  trgovine  EU  prema  globalnim  trgovinskim  partnerima.  Iako  je  danas  stepen  protekcionizma u ovoj oblasti niži nego što je ikada bio, liberalizacija trgovinskih tokova se ipak  odvija  relativno  sporo  i  dugoročnog  je  karaktera.  Evropska  unija  danas  predstavlja  najveće  globalno  tržište.  Nesumnjivo  bi  procenat  globalnog  učešća  ovog  tržišta  bio  znatno  veći  da,  pod  uticajem  uspostavljanja  i  razvijanja  unutrašnje  trgovine,  nije  došlo  do  značajne  promene  trgovinskih prioriteta članica EZ, a kasnije i EU. S druge strane je privredni uspon zemalja BRIK‐ a366 direktno uticao na smanjenje učešća EU u svetskoj trgovini.  Evropska  unija  predstavlja  najvećeg  trgovca  u  globalnim  okvirima.  S  obzirom  na  ukupan obim unutrašnje trgovine (odnosno trgovine između članica EU), kao i na visinu izvoza  u  treće  zemlje,  sledi  da  je  učešće  EU  u  svetskoj  trgovini  oko  40%,  dok  je  udeo  koji  ona  ima  u  sektoru usluga još veći. Pri tome, Nemačka, Velika Britanija i  Francuska redovno zauzimaju neko  od prvih deset mesta u  svetskoj  trgovini.  Evropska unija,  takođe, ima  vodeću  ulogu  u svetskom  trgovinskom  sistemu  jer  se,  kao  ključni  faktor  Svetske  trgovinske  organizacije  (World  Trade  Organization), javlja i u ulozi potpisnice ogromnog broja bilateralnih i multilateralnih trgovinskih  sporazuma.  Iako  se  Unija  u  velikoj  meri  zalaže  za  strogo  poštovanje  pravila  Svetske  trgovinske  organizacije  (STO),  uočava  se  da  Spoljnotrgovinska  politika  EU  (a  posebno  njen  deo  koji  se  odnosi  na  trgovinu  poljoprivrednim  proizvodima)  predstavlja  ozbiljnu  prepreku  liberalizaciji  globalne  trgovine.  Pored  pomenutog,  dokazano  je  da  Spoljnotrgovinska  politika  EU,  zahvaljujući  nametnutim  i  zadržanim  uvoznim  barijerama,  naročito  šteti  interesima  najsiromašnijih i nerazvijenih zemalja.  Evropska unija se karakteriše snažnom i razvijenom unutrašnjom trgovinom (između  članica Unije, kao i sa drugim evropskim zemljama ‐ nečlanicama). Zapravo, o značaju Unutrašnje  trgovine EU govore sledeći podaci: 

366 BRIK (BRICs) predstavlja englesku skraćenicu za Brazil, Rusiju, Indiju i Kinu kao savremene zemlje koje  se  karakterišu  rastućim  ekonomskim  potencijalom.  Zemlje  BRIK‐a  imaju  40%  globalnog  stanovništva,  i  prostiru  se na  jednoj četvrtini (25%) ukupne svetske teritorije. Južnoafrička Republika je 13. aprila 2011.  godine primljena u članstvo ove međunarodne organizacije, nakon čega se sve češće umesto termina BRIC  koristi termin BRICS. 

- 355 -

1. Dve  trećine  izvoza  EU‐27  se  odnosi  na  (predstavlja)  izvoz  u  ostale  članice  Unije367,  uz  napomenu  da  u  Unutrašnjoj  trgovini  EU  u  najmanjoj  meri  učestvuju  nove  članice  usled  nedovoljne razvijenosti njihovih privreda;  2. Tri  četvrtine  izvoza  EU‐27  čini  međusobna  trgovina  između  EU,  s  jedne,  i  članica  i  nečlanica368  (članica  EU  i  zemalja  članica  EFTE369  ‐  Švajcarske,  Norveške,  Islanda  i  Lihtenštajna), s duge strane;  3. Nakon  zemalja  evropskog  kontinenta,  Severna  Amerika  (sa  8%)  i  Azija  (sa  7%)  predstavljaju glavna tržišta članica Unije i  4. U  grupu  geografskih  područja  sa  kojima  EU  najmanje  trguje  spadaju  Afrika  (2%),  Južna  Amerika (1%) i Bliski istok (2%).  Na  osnovu  navedenog  proizilazi  zaključak  da  se  tri  četvrtine  izvoza  EU  odnosi  na  zemlje  evropskog  kontinenta.  Slično  je  stanje  i  sa  uvozom  u  Uniju,  uz  napomenu  da  EU  ostvaruje spoljnotrgovinski deficit 370 sa Azijom u iznosu od 5%, kao i da, u trgovini sa Severnom  Amerikom,  ostvaruje  mali  trgovinski  suficit  od  3%.371  Trgovina  EU  sa  ostatkom  sveta  beleži  pretežnu  uravnoteženost.  Dok  Sjedinjene  Američke  Države  predstavljaju  daleko  najvećeg  uvoznika  iz  zemalja  EU,  Kina  se  javlja  kao  najveći  izvoznik  u  članice  Unije.  U  ovom  trenutku  trgovina između Kine i Unije beleži značajan rast, kako sa aspekta uvoza, tako i u pogledu izvoza. U  ovom kontekstu ne treba zanemariti ni značajne trgovinske odnose između EU i Japana, kao i sa  Rusijom, Norveškom, Turskom, Kanadom i Južnom Korejom.  Ono  što  je  sporno  u  Spoljnotrgovinskoj  politici  EU  jeste  činjenica  da  različite  članice  primenjuju različite modele trgovine. Dok su pojedine članice geografski pozicionirane u srcu  Unije,  druge  su  prostorno,  istorijski  i/ili  kulturološki  bliske  Africi,  Severnoj  ili  Južnoj  Americi.  Geografski  položaj  članica  EU  ima  izuzetno  veliki  značaj  kada  je  reč  o  izboru  trgovinskih  partnera.  Logično  je  da  su  zemlje  iz  rubnih  (graničnih)  područja  EU  (kao  što  je  slučaj  sa  Litvanijom,  Letonijom,  Estonijom,  Bugarskom,  Finskom  i  dr.)  u  većoj  meri  usmerene  na  uvoz  iz  zemalja  van  EU.  S  obzirom  da  su  zemlje  iz  Centralne  Evrope  (poput  Poljske  i  baltičkih  država)  decenijama  bile  usmerene  na  SSSR,  ne  iznenađuje  podatak  o  njihovoj  intenzivnoj  trgovinskoj  saradnji  sa  Ukrajinom  i  Rusijom.  Napokon,  i  sam  značaj  Severne  Amerike  varira  od  slučaja  do  slučaja. U ovom smislu treba istaći činjenicu da učešće Severne Amerike u uvozu Irske iznosi oko  40%,  dok  za  baltičke  zemlje  iznosi  10%  ili  manje.  Jasno  je  i  da  su  zemlje  Iberijskog  poluostrva  prirodno  orijentisane  na  trgovinu  sa  zemljama  iz  Južne  Amerike  i  Afrike,  kao  i  da  Francuska  i  Italija imaju i neguju intenzivnu trgovinsku saradnju sa afričkim zemljama.   

367Dakle, radi se o intenzivnoj unutrašnjoj trgovini.  368Zbirno posmatrano.  369EFTA 

‐  Evropska  asocijacija  slobodne  trgovine  je  međunarodna  organizacija  koja  predstavlja  zonu  slobodne  trgovine  između  Islanda,  Lihtenštajna,  Norveške  i  Švajcarske.  EFTA  je  osnovana  1960.  godine,  stupanjem  na  snagu  Konvencije  iz  Stokholma.  Njene  prvobitne  članice  su  bile  Austrija,  Danska,  Norveška,  Portugalija, Švedska, Švajcarska i Velika Britanija. Na svojim počecima je predstavljala alternativu tadašnjoj  Evropskoj ekonomskoj zajednici. Cilj EFTA‐e se ogledao u uspostavljanju područja slobodne trgovine među  njenim članicama, kao i u uspostavljanju ekonomske unije. Danska, Irska, Velika Britanija, Portugal, Austrija,  Finska i Švedska su vremenom postale članice EU, čime je njihovo članstvo u EFTA‐i automatski prestalo.  370U ovom slučaju je uvoz EU veći od izvoza.  371Jer na Severnu Ameriku otpada veći deo izvoza EU u odnosu na uvoz. 

- 356 -

8.2. Struktura spoljne trgovine Evropske unije    Struktura spoljne trgovine EU se zasniva na sledećim činjenicama:  1. Industrijski  proizvodi  čine  oko  90%  izvoza  EU,  od  kojih  oko  polovinu  izvoza  (dakle 45%) čine mehanizacija i transportna oprema;  2. Kupovina industrijskih dobara čini oko dve trećine uvoza u EU;  3. S  obzirom  da  Unija  ne  raspolaže  dovoljnim  energetskim  kapacitetima,  jednu  petinu uvoza čini uvoz goriva i drugih naftnih derivata i  4. Drugi proizvodi imaju simboličnu ulogu u trgovini EU.  Oko  7%  izvoza  i  uvoza  u  EU  čini  trgovinski  promet  pićem,  hranom  i  duvanom.  Subvencionisanje  izvoza  iz  EU,  kao  i  uvođenje  visokih  barijera  za  uvoz  iz  trećih  zemalja  dovode do pojave tržišnih distorzija (poremećaja) u trgovini poljoprivrednim proizvodima.  Kada  bi  Zajednička  poljoprivredna  politika  EU  bila  u  potpunosti  liberalizovana,  svi  tržišni  poremećaji u trgovini bi bili otklonjeni i, u tom slučaju, bi Unija postala neto uvoznik hrane.  S  obzirom  da  Unija  nema  jaku  carinsku  zaštitu  na  uvoz  industrijskih  proizvoda,  industrijska  dobra  imaju  veliki  značaj  u  Spoljnotrgovinskoj  politici  EU.  S  druge  strane,  zahvaljujući  prilično  razvijenoj  Zajedničkoj  poljoprivrednoj  politici  EU,  sledi  da  poljoprivredni  proizvodi  imaju  malu  ulogu  u  spoljnoj  trgovini  EU.  Najznačajniji  trgovinski  partneri  EU  se  mogu grupisati u sledećih osam regionalnih celina: Severna Amerika, Južna Amerika, Afrika, Bliski  istok, Azija, sama EU‐27, evropske zemlje van EU i Okeanija (Australija, Novi Zeland i razne manje  ostrvske  zemlje  na  Pacifiku).  Model  ukupne  trgovine  EU  se  karakteriše  sličnom,  gotovo  identičnom,  strukturom  izvoza  EU  u  trgovinskim  transakcijama  sa  nabrojanim  trgovinskim  partnerima, dok ova situacija ne važi za sadržaj (strukturu) uvoza. Pomenutu tvrdnju potkrepljuju  i sledeće činjenice:  1. Udeo industrijske robe u izvozu EU svim pomenutim regionima je prilično sličan i kreće  se  od  85‐95%.  Međutim,  ovo  ne  važi  za  sadržaj  uvoza  koji  je  mnogo  drugačiji  i  kompleksniji;  2. Evropska  unija  se  karakteriše  obimnim  uvozom  primarnih  dobara  (goriva,  hrane,  sirovina,  duvana  i  dr.)  iz  zemalja  koje  obiluju  prirodnim  resursima.  Sirovine  čine  više  od  polovine  uvoza  Unije  iz  Afrike  i  zemalja  Srednjeg  istoka,  sa  posebnim  naglaskom  na  primarni značaj nafte u pomenutim transakcijama;  3. Hrana nema veći značaj u spoljnotrgovinskom prometu EU i  4. Strukturu  uvoza  EU  iz  zemalja  van  EU  (tj.  nečlanica  EU)  najvećim  delom  (oko  jedne  trećine) čine sirovine (polufabrikati, prirodni resursi, nafta, gas i dr.).  5. Uniformnost  (jednoobraznost)  ­  kao  princip  koji  podrazumeva  da  se  sva  pitanja  i  problemi  vezani  za  spoljnu  trgovinu  rešavaju  na  nivou  Evropske  unije,  a  ne  zemalja  članica  EU.  Proizilazi  da  Zajednička  spoljnotrgovinska  politika  EU  ima  nadnacionalni  karakter.  Uniformnost,  koja  se  svodi  na  jedinstven  način  vođenja  ove  Politike  za  sve  članice  EU,  se  javlja  kao  posledica  činjenice  da  se  spoljna  trgovina,  kao  i  carinska  unija  i  Zajedničko  tržište,  isključivo  nalaze  u  ingerenciji  (nadležnosti)  nadnacionalnih  tela  Evropske  unije.  Evropska  unija,  dalje,  primenjuje  carine  i  vancarinske  barijere  na  identičan  način  u  svim  svojim  članicama,  što  važi  i  za  izuzeća  koja  imaju  opšti 

- 357 -

karakter.372Izuzeća  nastaju  u  slučajevima  kada  EU  dopušta  svojim  članicama  da  odstupe  od pravila Zajedničke spoljnotrgovinske politike, najčešće usled izvesnih razloga vezanih za  javnu politiku, zaštitu zdravlja i javnu bezbednost;  6. Asimilacija  (prihvatanje)  ­  uvezene  robe  i  usluga.  Ovo  načelo  podrazumeva  da  sve  kategorije  uvezene  robe,  usluga  i  uloženog  kapitala  uživaju  sve  pogodnosti  na  Zajedničkom  tržištu,  bez  ikakve  diskriminacije.  Princip  asimilacije  je  uveden  sa  ciljem  predupređivanja  eventualnog  različitog  tretmana  uvoznih  dobara,  do  kojeg  bi  moglo  doći  pod pritiskom raznih interesnih grupa i  7. Odsustvo  diskriminacije  ­  kao  princip  koji  zabranjuje  diskriminaciju  prema  trećim  zemljama  na  isti  način  na  koji  Svetska  trgovinska  organizacija,  svojim  pravilima,  zabranjuje diskriminaciju. Princip nediskriminacije pojačava dejstvo principa asimilacije.   

8.3. Institucionalni mehanizam Spoljnotrgovinske politike EU    Stvaranje  carinske  unije,  kao  i  primena  zajedničkih  carinskih  stopa  su  predstavljali  veliki korak EU u pravcu ekonomskih integracija. S obzirom na činjenicu da je Spoljnotrgovinska  politika EU prema trećim zemljama promenljivog karaktera, funkcionisanje carinske unije EZ  (a kasnije i EU) je oduvek zahtevalo primenu pune političke koordinacije u domenu Trgovinske  politike  EZ.  Sa  ciljem  olakšavanja  političke  koordinacije,  Ugovor  iz  Rima  je  institucijama  EU  poverio (dodelio) supernacionalnu (nadnacionalnu) moć na osnovu čega sledi zaključak da je  Zajednička spoljnotrgovinska politika EU nadnacionalnog karaktera.    8.3.1 Trgovina robom    U sadašnjem globalizovanom svetu Spoljnotrgovinska politika EU obuhvata mnogobrojna  pitanja, uključujući i trgovinu robom koja predstavlja najtradicionalniji aspekt ove evropske  Politike.  Još  je  Ugovorom  iz  Rima  (tj.  Ugovorom  o  osnivanju  Evropske  zajednice)  Evropskoj  komisiji  dodeljena  nadležnost  u  pregovorima  o  trgovinskim  pitanjima  sa  trećim  zemljama.  To  praktično  znači  da  je  Komesar  EK  za  trgovinu  (trenutno  gospodin  Karel  De  Gucht  iz  Belgije)  odgovoran  za  sprovođenje  trgovinskih  pregovora  koji  se  vode  u  skladu  sa  Pregovaračkim  direktivama, tj. specifičnim zaduženjima utvrđenim od strane Saveta ministara. Tokom izuzetno  zahtevnih,  širokih  i  važnih  trgovinskih  pregovora373  ad  hoc  koordinacioni  postupak  pruža  mogućnost članicama EU da budu aktivno uključene u svaku fazu pregovora Evropske komisije.  Savet  Evropske  unije  donosi  konačnu  odluku  o  tome  da  li  će  trgovinski  dogovor  (o  kojem  je  Komisija  prethodno  aktivno  pregovarala)  biti  usvojen  ili  ne.  Savet  EU,  u  vezi  sa  sporazumima  koji  obuhvataju  trgovinu  robom,  donosi  odluku  kvalifikovanom  većinom.  Ovde  je  bitno naglasiti da Evropski parlament nema eksplicitne nadležnosti tokom sprovođenja evropske  Trgovinske  politike.  Evropska  komisija,  međutim,  podnosi  redovne  izveštaje  Evropskom  parlamentu  o  tokovima  i  razvoju  Spoljnotrgovinske  politike  EU.  Na  osnovu  Ugovora  iz  Rima,  372Odnosno, koja takođe važe za sve članice EU.

 

373 Kao što je npr. slučaj sa Doha rundom trgovinskih pregovora u okviru Svetske trgovinske organizacije. 

- 358 -

Evropska  komisija  ima  i  pravo  na  nametanje  uslova  trećim  zemljama  prilikom  zaključivanja  dogovora  sa  EU.  Komisija,  u  konsultaciji  sa  posebnim  komitetom  Saveta  Evropske  unije,  vodi  pregovore o sporazumima sa jednom ili više država ili međunarodnih organizacija.  Prelazni  trgovinski  sporazum  između  Srbije  i  Evropske  unije  je  stupio  na  snagu  1.  februara  2010.  godine.  i  njime  je  predviđeno  da  se  u  narednih  šest  godina  (do  2016.  godine)  postepeno  uspostavi  slobodna  trgovina  industrijskim  i  poljoprivrednim  proizvodima.  Sporazumom  su  utvrđene  i  tri  grupe  industrijskih  proizvoda  (prema  osetljivosti)  za  koje  će  liberalizacija biti ostvarena nakon perioda od dve, pet odnosno šest godina. Za ostale proizvode,  koji se ne nalaze na definisanim listama Prelaznog sporazuma, carine će biti ukinute u momentu  stupanja  na  snagu  Sporazuma  o  stabilizaciji  i  pridruživanju.  Obezbeđeno  je  da  ključni  sektori  domaće industrije (poput industrije automobila, igračaka, obuće, keramike...) ostanu na visokom  stepenu zaštite u toku prelaznog perioda od pet odnosno šest godina.    8.3.2 Carine    U  ranoj  fazi  razvoja  Evropske  zajednice  carine  su  predstavljale  ključne  trgovinske  barijere.  Međutim,  Ugovor  o  osnivanju  Evropske  zajednice  (Ugovor  iz  Rima)  je,  pored  carina,  predvideo  i  čitav  niz  drugih  oblika  carinske  zaštite.  Preciznije,  član  134.  pomenutog  Ugovora  ističe  da,  u  slučaju  pojave  ekonomskih  teškoća  u  jednom  ili  većem  broju  članica,  Evropska  komisija ima ovlašćenje da preduzme sve neophodne zaštitne mere, pri čemu prednost imaju one  mere  koje  najmanje  ugrožavaju  funkcionisanje  Zajedničkog  tržišta.  Sa  postepenim  ukidanjem  carina  tokom  50  godina  aktivnog  vođenja  multilateralnih  i  regionalnih  trgovinskih  pregovora,  u  prvi  plan  su  izbili  problemi  sa  drugim  trgovinskim  barijerama  koje  su  se  odnosile  na  trgovinu  uslugama  (npr.  bankarstvo  i  osiguranje),  na  prava  intelektualne  svojine  (autorska  prava,  patenti,  licence  i  sl.)  i  trgovinske  mere  koje  se  odnose  na  strane  direktne  investicije  (npr.  nalog  transnacionalnim  kompanijama  da  isključivo  kupuju  proizvodne  faktore  od  lokalnih  dobavljača).  U  izmenjenim  međunarodnim  okolnostima  i  uslovima  rastućih  konkurentskih  pritisaka  na  globalnom  nivou  od  strane  SAD,  Japana  i  Kanade,  Evropska  komisija  se  našla  u  nezavidnoj  situaciji  jer  je  imala  formalan  pregovarački  mandat  samo  za  trgovinu  robom.  Osim  pomenutog, privreda i Spoljna trgovina EU su u sve većoj meri zavisile od sektora usluga. Sektor  usluga  je  postao  pokretač  privrednog  razvoja,  generator  otvaranja  novih  radnih  mesta  u  zemljama EU, kao i značajan predmet trgovine EU sa ostatkom sveta.  S obzirom na izmenjene okolnosti, Evropska komisija je zahtevala da joj se obezbedi veća  pregovaračka  moć.  Međutim,  Evropski  sud  pravde  je  1994.  godine  doneo  izričitu  odluku  da  (za  razliku od prometa robom) trgovinski pregovori o uslugama i intelektualnoj svojini ne mogu da se  podvedu pod nadležnosti EU vezane za spoljnotrgovinsku politiku. Usled ove presude se pojavila  potreba  za  jedinstvenim  stavom  i  nastupom  EU  vezanim  za  spoljnu  trgovinu.  Članice  EU  su  reagovale  na  taj  način  što  su  različitim  osnivačkim  ugovorima  proširivale  nadležnosti  Evropske  komisije,  a  sve  kako  bi  se  zadovoljila  potreba  za  definisanjem  jednog  glavnog  pregovarača  o  spoljnoj trgovini za račun i u ime Unije. Tako je napokon Ugovorom iz Nice nadležnost nad  Zajedničkom  spoljnotrgovinskom  politikom  proširena  na  oblast  trgovine  uslugama  i 

- 359 -

komercijalne aspekte intelektualne svojine. Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije je  proširena nadležnost ove Politike i na strane direktne investicije.    8.3.3 Antidamping i protiv subvencijske mere    U  skladu  sa  pravilima  Svetske  trgovinske  organizacije  (STO),  kada  izvesna  zemlja  snizi  svoje  carine  u  okviru  pregovora  STO,  više  nije  dopušteno  da  ih  ponovo  povećava.  Pregovori  o  carinskim  stopama  u  okviru  STO  se  nazivaju  i  rundama  pregovora.  Princip  obavezujućih  dogovorenih  carina  se  primenjuje  i  na  spoljne  carine  EU  koje  se  još  nazivaju  i  zajedničkim  spoljnim carinskim tarifama (Common External Tariff­CET). Sistem zajedničkih spoljnih carina,  međutim,  ima  i  svoje  slabosti  koji  se  ogledaju  u  pojavi  antidampinga  (anti­dumping)  i  u  antisubvencijskoj carini (anti­ subsidy tariffs).  Pod  dampingom  se  podrazumeva  prodaja  izvesne  robe  ispod  normalne  (tržišne)  cene.  Pod  pretpostavkom  da  damping  dokazano  izaziva  ili  nanosi  materijalnu  štetu  izvesnoj  industriji,  prema  pravilima  STO  izvesna  zemlja  ili  carinska  unija  (u  ovom  slučaju  EU)  može  da  uvede  carine  na  uvoznu  robu.  EU  intenzivno  primenjuje  uvozne  carine,  naroč  ito  pri  uvozu  gvožđa  i  čelika,  potrošačke  elektronike  i  hemikalija.  Evropska  komisija  ima  isključivu  nadležnost za razmatranje žalbi vezanih za damping. Ukoliko Komisija dođe do zaključka da je  1) došlo do dampinga i da bi 2) takvo stanje moglo da prouzrokuje materijalne štete za evropske  proizvođače, ona može da nametne privremene carine u trajanju od 6 do 9 meseci. Ako bi pak  nametnute carine postale zakonski regulisane i dobile dugoročni karakter (važenje za period od 5  godina), takvu odluku Evropske komisije mora da potvrdi Savet ministara. U izvesnim slučajevima  Komisija  izbegava  uvođenje  carina  na  taj  način  što  vodi  pregovore  o  utvrđivanju  minimalnih  uvoznih cena sa trgovinskim partnerima. Sa aspekta opšteg blagostanja i zajedničkog budžeta EU,  određivanje  minimalnih  uvoznih  cena  predstavlja  goru  soluciju  od  uvoznih  carina  jer  ne  dolazi  do  prikupljanja  i  naplate  budžetskih  prihoda  po  osnovu  carina.  Carine  vezane  za  damping,  poput  ostalih  carina,  direktno  pogoduju  proizvođačima,  ali  ne  i  potrošačima  i  preduzećima  koja  kupuju  dobra  jer  poskupljuju  proizvode.  Stoga  Komisija  uvodi  antidamping  mere  samo  u  onim  slučajevima  kada  veruje  u  to  da  su  one  usklađene  sa  širim  interesima  EU.  S  druge  strane,  iz  istorijskih  i  institucionalnih  razloga,  Unija  retko  nameće  (uvodi)  protivsubvencijske carine.   

8.3.4. Instrumenti Spoljnotrgovinske politike EU  8.3.4.1. Zajednička spoljnotrgovinska politika EU zavisi od unutrašnjih faktora    (Zajedničke  poljoprivredne  politike,  carinske  unije,  funkcionisanja  jedinstvenog  tržišta,  konkurentnosti Unije i posebnih interesa), ali i od uticaja spoljnih faktora među kojima se ističu  odredbe  STO‐a,  globalna  konkurencija  i  posebni  ugovori  i  sporazumi.  Ključni  elementi  spoljnotrgovinskih odnosa EU su određeni dogovorima (aranžmanima) unutar same Unije u koje  spadaju carinska unija sa jedinstvenom carinskom politikom prema trećim zemljama i Zajedničko 

- 360 -

tržište. Prvu grupu najznačajnijih instrumenata, kojima se oblikuje spoljnotrgovinska politika  EU, čine oruđa trgovinske politike u koje spadaju:  Carine  (Tariffs)  ‐  kao  najznačajniji  instrument  Spoljnotrgovinske  politike  EU.  Evropska  unija, kao  jedno od  najvećih svetskih tržišta, učestvuje sa 20% u međunarodnom uvozu i izvozu  (globalnoj trgovini). S obzirom da Unija ima jedinstvenu carinsku politiku prema trećim zemljama,  jedinstvena  carinska  stopa  je  obavezuju  ća  za  sve  zemlje  članice.  Visina  carinskih  stopa  varira  u  zavisnosti od vrste proizvoda374 Uglavnom se ogromne carinske stope primenjuju u slučaju kada  se  premaši  uvozna  kvota  iz  neke  zemlje.  Po  završetku  trgovinskih  pregovora  i  formiranja  STO,  prosečna  carinska  stopa  Unije  u  ovom  trenutku  iznosi  oko  6%.  U  zavisnosti  od  stepena,  tj.  faze  izrade  proizvoda,  Unija  primenjuje  mehanizam  rastuće  carinske  stope  sa  ciljem  finalizacije  proizvoda  unutar  Zajedničkog  tržišta.  Carinska  politika  EU  podstiče  konkurenciju  između  uvoznika i domaćih proizvođača, što se direktno odražava na rast ponude i kvaliteta robe i usluga,  kao i na pad cena. Liberalizacija Spoljnotrgovinske politike EU je ujedno omogućila najefikasnijim  evropskim  proizvođačima  da  se  takmiče  sa  drugim  globalnim  kompanijama.  Time  se  podstiče  i  rast konkurentnosti evropske privrede;  Dobrovoljno  izvozno  ograničenje  (Voluntary  Export  Restraint)  ‐  kao  dobrovoljni  pristanak izvoznika ili vlade izvesne članice EU da ograniči izvoz u neku zemlju u pogledu količine,  vrednosti  ili  tržišnog  učešća,  sa  ciljem  da  se  ostvari  veća  zarada  zasnovana  na  izvozu  manje  količine  skupljih  proizvoda.  Kako  ih  pravila  STO‐a  striktno  zabranjuju,  status  ovog  mehanizma  zaštite  tržiša  još  uvek  nije  sasvim  jasan.  Iako  se  u  praksi  toleriše,  ovaj  instrument  se  danas  primenjuje u sve manjoj meri;  Mehanizmi  zaštite  trgovine  (Trade  Defence  Instruments­TDI)  ‐  u  koje  spadaju:  antidamping  mere,  politika  protiv  subvencija  i,  u  izuzetnim  okolnostima,  zaštitne  mere.375  Ovi mehanizmi se, prema pravilima STO‐a, mogu primenjivati u slučajevima kada se uvoz smatra  nelojalnom  konkurencijom.  Antidamping  mere  se  primenjuju  kako  bi  se  domaći  proizvođači  zaštitili  od  stranih  konkurenata  koji  nude  jeftiniju  robu  u  odnosu  na  preovlađujuće  cene  proizvoda u posmatranoj zemlji. Konkretnije, dampingom se smatra prodaja proizvoda iz zemalja  koje  ne  pripadaju  Uniji  po  ceni  koja  je  niža  od  cene  na  domaćem  tržištu  tih  zemalja  ili  koja  je  manja  od  troškova  proizvodnje.  Ove  mere  se  primenjuju  bilo  diplomatskim  aktivnostima  od  strane vlada ‐ uvoznika, bilo uvođenjem specijalnih dažbina kojima se cena podiže na realan nivo.  Politika  protiv  subvencija  obuhvata  zabranu  predatorske  prakse,  tj.  subvencionisanje  nekih  proizvoda  kako  bi  se  oni  što  bolje  i  po  što  nižoj  ceni  plasirali  na  tržište  EU.  Mere  protiv  subvencija  su  namenjene  zaštiti  od  subvencionisanog  uvoza.  Sa  aspekta  nezaposlenosti  u  Evropskoj  uniji,  damping  proizvodi  predstavljaju  poseban  problem  jer  se  smatra  da  ugrožavaju  radna mesta u nekim privrednim granama. Za pokretanje mera ove Politike neophodno je da budu  ispunjena tri uslova:  1. da  su  posebne  subvencije  dodeljene  preduzeću,  privrednoj  grani  ili  grupi  preduzeća i privrednih grana, 

374Dok  je  carina  na  industrijske  proizvode  umereno  niska,  carinska  stopa  za  poljoprivredne  proizvode  je  daleko viša (u proseku oko 20%), pri čemu se u izvesnim slučajevima stopa može kretati i do 250%.  375Kao što je slučaj sa merama protiv štetnih cena u brodogranji. 

- 361 -

2. da  je,  na  taj  način,  nanesena  direktna  šteta  evropskoj  privredi  koja  se  ogleda  u  gubitku tržišnog učešća evropskih proizvođača, smanjenju proizvodnje i prometa,  pa samim tim, i u gubitku profita i  3. da takve mere ne nanose štetu interesima Zajednice, u smislu da troškovi njihovog  preduzimanja moraju da budu srazmerni koristima od postignutih efekata.;  Privremeno ograničenje uvoza (Temporary Restrictions on Import) ‐ kao izuzetno retka  mera zaštite koja se ogleda u privremenom ograničavanju uvoza kada je domaća privreda ozbiljno  oštećena ili ugrožena zbog porasta uvoza;  Odbrambene  klauzule  (Safeguard  Clauses)  ‐  odnose  se  na  zaštitne  mere  u  slučaju  ugrožavanja izvesnog javnog interesa;  Pravilo  porekla  (The  Rule  of  Origin)  ‐  EU  je  uspostavila  kriterijume  na  osnovu  kojih  se  obrazlaže  i  dokazuje  poreklo  robe.  Osnovni  kriterijumi  koje  primenjuje  EU  sadržani  su  u  završnom dokumentu Urugvajske runde pregovora ( iz 1994. godine). Poreklo robe nije samo od  značaja za primenu carinskih preferencijala, već je bitno i za niz drugih instituta. Ovo je izuzetno  važan instrument Spoljnotrgovinske politike EU jer se njime, u slučaju preferencijalnih sporazuma  Unije sa pojedinim zemljama, sprečava da se te zemlje koriste u funkciji tranzitnog uvoznog puta  robe u EU. Nakon proširenja iz 2004. godine, Pravilo porekla je dobilo veći značaj  i unutar same  Unije  jer  su  mnoge kompanije preselile  proizvodnju u  zemlje  sa  nižim troškovima  radne  snage  i  drugim faktorima proizvodnje, nižim porezima i ostalim pogodnostima i  Tehnički  standardi  (Technical  Standards)  ‐  kao  preduslov  za  zadovoljavanje  unapred  definisanih  standarda  proizvodnje  i  distribucije  robe  i  usluga  unutar  Unije.  U  ovom  kontekstu  treba napraviti jasnu razliku između tehničkih propisa i standarda. Pod tehničkim propisima se  podrazumevaju sva dokumenta kojima se definišu određene karakteristike proizvoda ili postupka  koji  je  vezan  za  određeni  proizvod  i  proces  njegove  proizvodnje  i  koja  uključuju  i  obavezne  administrativne  procedure.  S  druge  strane  standardi,  po  svojoj  prirodi,  nisu  obavezni  i  ne  predstavljaju  deo  zakonodavstva.  Standardi  se  isključivo  odnose  na  karakteristike  proizvoda  ili  tehničke zahteve, koje proizvod ili postupak mora da ispuni da bi se izvesna regulatva ispunila. U  okolnostima  u  kojima  roba  ili  usluge  ne  zadovoljavaju  neke  od  propisanih  standarda,  može  biti  ograničen ili odbijen pristup robe na tržište EU.  Do  sada  je  bilo  reči  o  svim  oblicima  protekcionističkih  mera  kojima  se  ograničava  pristup  ponudi  iz  drugih  zemalja  na  tržište  EU.  Ovi  instrumenti  nedvosmisleno  izazivaju  poremećaje  u  svetskoj  trgovini.  U  drugu  grupu  instrumenata,  putem  kojih  Unija  utiče  na  svoju  Trgovinsku  politiku,  spadaju  trgovinski  sporazumi.  U  vidu  izvesne  nadoknade  za  zajedničke  protekcionističke  mere  Spoljnotrgovinske  politike  EU,  a  posebno  u  domenu  najosetljivijih  oblasti  kao  što  je  slučaj  sa  poljoprivredom,  Unija  sklapa  sa  drugim  zemljama  trgovinske sporazume različitog oblika i sadržaja. Tim sporazumima EU pruža izvesne pogodnosti  zemljama  sa  kojima  ulazi  u  sporazum. Trgovinski  sporazumi  su dozvoljeni pravilima  STO‐a, pod  pretpostavkom  da  omogućuju  dalju  liberalizaciju  trgovine.  Unija  ima  izuzetno  razvijen  sistem  sporazuma sa zemljama ili regionalnim integracijama, pod uslovom da su ti sporazumi usklađeni  sa  pravilima  STO‐a.  S  obzirom  na  veličinu  njenog  tržišta,  na  njenu  geopolitičku  prednost  i  ekonomsku snagu, Unija je sklopila čitav niz nesimetričnih trgovinskih sporazuma, pod uslovom  da  proizvodi  koji  se  uvoze  iz  neke  zemlje  ne  ugrožavaju  evropske  proizvođače,  kao  i  da  posmatrana  roba  potiče  iz  nerazvijenih  zemalja  sa  ciljem  da  im  se  pruže  posebne  pogodnosti. 

- 362 -

Naime,  u  sklopu  svoje  Trgovinske  politike,  EU  razvija  instrumente  pristupa  tržištima  trećih  zemalja prvenstveno putem utvrđivanja trgovinskih barijera i načina njihovog uklanjanja. Ujedno,  razvojem  posebnih  odnosa,  tj.  preferencijalnih  ugovora  i  koristeći  dopuštene  iznimke  od  poštovanja načela najpovlašćenije nacije u sklopu STO‐a, EU razvija trgovinske odnose sa raznim  grupama  država:  zemljama  Europskoga  gospodarskog  prostora  (Norveška,  Island  i  Lihtenštajn),  tranzicionim državama srednje i istočne Europe, mediteranskim državama i afričkim, karipskim i  pacifi čkim državama. Napokon, pored preferencijalnih sporazuma i mera zaštite, Unija učestvuje i  u pregovorima u okviru STO‐a sa ciljem da osnaži ekonomski uticaj u multilateralnoj trgovini.   

8.4. Ocena i karakter Spoljnotrgovinske politike EU    Bez obzira na impozantni obim trgovinske razmene između EU i ostatka sveta, činjenica je  da  Spoljnotrgovinska  politika  EU  ima  snažan  protekcionistički  karakter,  naročito  u  oblastima kao što su poljoprivreda, ribolov, tekstil i neke industrije, dok se u drugim oblastima  može  oceniti  kao  umereno  protekcionistička.  Protekcionizam  u  navedenim  oblastima  smanjuje  mogućnost  pristupa  i  ulaska  nerazvijenih  zemalja  na  Zajedničko  tržište  EU.  Stoga  ove  zemlje redovno beleže trgovinski deficit koji se ne može nadoknaditi izvesnim pogodnostima koje  im  Unija  pruža  putem  trgovinskih  sporazuma.  Osim  toga,  proizvodi  u  EU  (poput  hrane,  odeće,  obuće  i  nekih  industrijskih  proizvoda)  su  veoma  skupi  što  dodatno  utiče  na  rast  cene  rada,  troškova  proizvodnje,  pad  konkurentnosti  privrede  EU,  kao  što  dovodi  i  do  asimetričnih  preraspodela unutar same EU.  Opšti sporazum o carinama i trgovini (General Agreement on Tariffs and Trade­GAAT)  se sastoji od niza dokumenata (na oko 22.000 strana) i nastao je kao rezultat kompromisa među  najuticajnijim  blokovima  zemalja  na  globalnom  nivou.  Sporazumi  o  završnoj  rundi  GAAT‐a  i  o  osnivanju Svetske trgovinske organizacije su uticali na izvesnu liberalizaciju globalnih trgovinskih  tokova. S obzirom da se ovakvi sporazumi obično sklapaju u trenucima privredne ekspanzije, a ne  stagnacije  ili  blagog  rasta,  zaključuje  se  da  oni  često  mogu  ugroziti  interese  pojedinih  država  ili  grupa  zemalja.  U  njihovom  odsustvu,  izvesne  zemlje  i  privrede  mogu  profitirati  od  dijametralno  suprotnih mera ‐ tj. protekcionizma.  Osim  što,  zadržavanjem  protekcionizma  usporava  liberalizaciju  globalne  trgovine,  Spoljnotrgovinska  politika  EU  štetno  utiče  i  na  razvijene  zemlje  sa  liberalnim  trgovinskim  režimom  (npr.  SAD,  Australija  i  Novi  Zeland),  ali  i  na  nerazvijene  zemlje  sveta.  Ovo  stoga  što  se  viškovi  poljoprivrednih  proizvoda,  bilo  u  vidu  poklona,  bilo  po  niskim  cenama,  usmeravaju  u  nerazvijene  zemlje  ugrožavajući  poljoprivrednu  i  industrijsku  proizvodnju  u  tim  zemljama.  Ovakva  situacija  direktno  doprinosi  rastu  siromaštva,  kao  i  smanjenoj  mogućnosti  proizvodnje  one  robe  za  koju  im  EU  daje  uvozne  pogodnosti  putem  različitih  trgovinskih  sporazuma.  Kako  Spoljnotrgovinska  politika  EU  predstavlja  poprište  snažnih  interesa,  proizilazi  da  je  ova  Politika prilično rigidna (kruta i otporna na promene) i da od nje ne treba očekivati nemoguće ‐  tj. brze i radikalne promene.  Iz svega navedenog sledi da je Spoljnotrgovinska politika EU izuzetno složena. Tako  npr. Unija ima preferencijalne trgovinske aranžmane sa skoro svim članicama Svetske trgovinske  organizacije. Pored toga, svaki sporazum o slobodnoj trgovini obično obuhvata na stotine stranica 

- 363 -

izuzetaka  i  tehničkih  pravila.  EU  često  sklapa  veći  broj  sporazuma  sa  pojedinačno  posmatranim  trgovinskim partnerima. Mnoštvo trgovinskih sporazuma Unije je  moguće klasifikovati (svrstati)  u  nekoliko  sledećih  kategorija:  Evro‐mediteranski  sporazumi,  Panevro‐mediteranski  sistem  kumulacije,  Bivše  sovjetske  republike  i  Zapadni  Balkan:  tretman  opšteg  sistema  preferencijala  (Sporazumi  o  stabilizaciji  i  pridruživanju  sa  zemljama  Zapadnog  Balkana  i  Sporazumi  o  partnerstvu  i  saradnji  sa  bivšim  sovjetskim  republikama),  Preferencijalni  sporazumi  sa  bivšim  kolonijama,  Preferencije za  siromašne zemlje i Neregionalni  sporazumi slobodne trgovine (SST).  EU  jednostrano  odobrava  preferencijale  (tj.  razne  trgovinske  povlastice)  različitih  vrsta  gotovo  svim  zemljama  u  razvoju.  Ovo  obično  obuhvata  bescarinski  tretman  industrijskog  izvoza  poreklom  iz  tih  zemalja,  ali  i  restrikcije  na  ona  dobra  koja  bi  one  (te  zemlje)  mogle  najlakše  da  prodaju  zemljama  EU.  U  ovu  grupu  dobara  spadaju  poljoprivredni  proizvodi,  sa  posebnim  naglaskom na šećer. Iako su zajedničke spoljne carine EU (CET) u proseku niske, one su i do četiri  puta  veće  za  poljoprivredne  proizvode  u  odnosu  na  industrijska  dobra,  što  dodatno  ukazuje  na  izuzetno protekcionistički karakter Zajedničke poljoprivredne politike.  Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) sa zemljama Zapadnog Balkana se zasnivaju  na Generalizovanom sistemu preferencija (Generalized System of Preferance­ GSP) i, osim trgovine,  obično  pokrivaju  i  mnoga  druga  pitanja.  Ovde  se,  sa  aspekta  trgovine,  radi  o  asimetričnim  dogovorima.  EU  je  snizila  svoje  carine  na  najveći  deo  izvoza  iz  zemalja  Zapadnog  Balkana,  bez  zahteva da trgovinski partneri usvoje i sprovedu identične mere. Pored Generalizovanog (opšteg)  sistema preferencija, SSP sadrže i dodatne elemente koji se odnose na finansijsku pomoć, trgovinu  uslugama i dr.  8.5. JEDINSTVENO (UNUTRAŠNJE) TRŽIŠTE    Unutrašnje  tržište  se  u  Jedinstvenom  evropskom  aktu  definiše  kao  «jedno  područje  bez  unutrašnjih granica, unutar koga je obezbeđeno slobodno kretanje robe, ljudi, usluga i kapitala, u  skladu sa odredbama Ugovora«.  Na osnovu ove definicije, moglo bi se reći da zajedničko tržište, kao elemenat unutrašnjeg  tržišta,  počiva  na  četiri  slobode  ili  načela:  slobodan  promet  roba,  usluga,  kapitala  i  slobodno  kretanje  ljudi;  a  da  stepen  efikasnosti  funkcionisanja  unutrašnjeg  tržišta  zavisi  od  uspeha  u  otklanjanju svih zabrana i barijera (fizičkih, poreskih i tehničkih) u međusobnoj trgovini između  država‐članica.   Proces  uspostavljanja  i  evolucije  unutrašnjeg  tržišta  može  se  posmatrati  sa  političkog,  pravnog i ekonomskog stanovišta.  Posmatrano  sa  političkog  aspekta,  uspostavljanje  unutrašnjeg  tržišta  nije  samo  sebi  cilj, već sredstvo i prelazna faza ka ostvarivanju ekonomske, monetarne i političke unije; tako da je  dinamika njegovog ostvarivanja opredeljena političkom voljom država‐ članica.  Sa  pravnog  aspekta,  uspostavljanje  unutrašnjeg  tržišta  podrazumeva  harmonizaciju  pravnih i drugih propisa u okviru EU sa ciljem uklanjanja postojećih i onemogućavanja uvođenja  novih  barijera  međusobnoj  trgovini  država‐  članica.  Za  ostvarivanje  ovih  ciljeva,  potrebno  je  doneti  i  sprovesti  niz  mera  i  propisa  sekundarnog  zakonodavstva,  čime  se  obezbeđuje  funkcionisanje unutrašnjeg tržišta u pravno‐tehničkom smislu. 

- 364 -

Sa ekonomskog aspekta, zajedničko tržište predstavlja samo jedan od nivoa međunarodne  ekonomske  integracije  ka  političkoj  uniji  kao  krajnjem  cilju  (zona  slobodne  trgovine,  carinska  unija, zajedničko tržište, ekonomska unija i politička unija).  Carinska  unija  je  temelj  Evropske  unije  i  važan  element  funkcionisanja  jedinstvenog  tržišta. Jedinstveno tržište može pravilno da funkcioniše samo kada postoje zajednička pravila na  njenim spoljnim granicama. To upućuje na to da 25 carinskih administracija moraju da deluju kao  da su jedno administrativno područje.  Ova zajednička pravila protežu se iznad carinske unije kao što su njena zajednička tarifa i  prostiru  se  na  sve  aspekte  trgovačke  politike,  kao  što  su  preferencijalna  trgovina,  zdravstvena  kontrola  i  kontrola  životne  sredine,  zajednička  agrarna  politika  i  politika  ribarstva,  zaštita  ekonomskih interesa EU putem netarifnih instrumenata, kao i mere spoljne politike.  Danas  se  carine  suočavaju  sa  novim  izazovima  jer  moraju  obezbediti  nesmetan  protok  trgovine,   primenjujući  neophodnu  kontrolu  sa  jedne  strane  i  u  isto  vreme  garantujući  zaštitu  zdravlja  i  bezbednost  građana  sa  druge  strane.  Kako  bi  postigli  odgovarajući  balans  između  ova  dva  zahteva,  metode  kontrole  za  različite  usluge  moraju  biti  modernizovane,  kooperativne  i  pojačane.  Kompletiranje  jedinstvenog  tržišta  dovelo  je  do  ekspanzivnog  rasta  unutrašnje  trgovine  EU  i  povečanja  njene  otvorenosti  prema  svetu.  Unutrašnja  trgovina  robom  i  uslugama  svojom  vrednošću značajno prevazilazi spoljnu trgovinu, iako je EU od kompletiranja unutrašnjeg tržišta  preuzela  od  SAD  ulogu  prvog  svetskog  izvoznika  robe.  Otvorenost  privrede  EU  prema  svetu  se,  mereno  učešćem  uvoza  roba  i  usluga  u  GDP,  povećalo  za  2  procentna  poena,  sa  10  na  12%  dostižući SAD (13,5%) i prestižući Japan (9%). Roba koja se plasira na unutrašnje tržište mora da  izdrži  carinsko  opterećenje  i  da  zadovolji  i  sve  ostale  uslove  konkurencije  (npr.  Propise  o  standardizaciji).  Za  proces  uspostavljanja  i  funkcionisanja  jedinstvenog  tržišta  zadužena  je  Komisija EU, koja svoje rezultate iznosi u godišnjim izveštajima Evropskom parlamentu i Savetu.  Poslednjih  godina  Komisija  se  trudi  da  obezbedi  harmonizaciju  uslova  poslovanja  za  finansijske  usluge, poresko zakonodavstvo i dr.  Evropska  komisija  je  29.oktobra  2004.godine,  dala  predlog   kojim  se  pojednostavljuju  obaveze  aktuelnog  Poreza  na  dodatu  vrednost,  kako  bi  se  trgovcima   koji  snabdevaju  robom  i  uslugama druge EU države‐članice pomoglo u preko‐graničnim aktivnostima.   Predlog će sadržati  «One­step­shop»  sistem,  kojim  bi  trgovac  mogao  ispuniti  sve  svoje  obaveze  poreza  na  dodatu  vrednost  za  sve  aktivnosti  na  teritiriji  EU  u  državi  članici  u  kojoj  je  osnovan.Ovaj  sistem  dozvoljavao  bi korišćenje jedinstvenog broja Poreza  na  dodatu vrednost za  sve  isporuke  koje  se  ostvare  na  celom  prostoru  EU  sa   deklaracijom  Poreza  na  dodatu  vrednost   u  jednom  elektronskom  portalu,  koji  bi  bio  automatski  predat  drugim  državama‐članicama,  kojima  je  trgovac isporučio robu ili uslugu.  Ovoj  predlog  dat  je  na  osnovu  Izveštaja  o  evropskim  porezima  koji  je  pokazao  da  su  sadašnje obaveze Poreza na dodatu vrednost izuzetno mučne i skupe za prekogranične aktivnosti.  Tom prilikom su, takođe, uzeta u obzir i mišljenja koja su izneta u javnim konsultacijama, koje su  pre toga održane.  Komesar za unutrašnje tržište i poreze izjavio je da je « Evropski Savet identifikovao,kao  važan  element  ubrzanja  ekonomskog  rasta,  smanjenje  administrativnog  tereta  pri  poslovanju  ».  Ovaj predlog je vredan doprinos toj tezi.      

- 365 -

1. Predlog  sadrži  6  elemenata  kreiranih  da  olakšaju  obaveze  plaćanja  poreza  na  dodatu  vrednost trgovcima koji nisu osnovani u državama‐ članicama kojima isporučuju robu i  usluge.  2. Predlog će dati mogućnost  trgovcima da koriste PDV broj po kome su identifikovani u  svojoj državi članici za sve isporuke koje budu izvršili drugim državama članicama, kao  i  da  naprave  PDV  deklaraciju  na  jednom  elektronskom  portalu.  Ova  informacija  biće  automatski  podneta  drugim  državama  ‐  članicama,  kojima  trgovac  isporučuje  robu  ili  usluge. Trgovac će platiti PDV obavezu direktno državi članici u kojoj je obveznik PDV‐ a. Takođe, ovu opciju moći će da koriste i trgovci iz država koje nisu u EU.   3. Sličan   «One‐stop‐shop»  pristup  biće  uveden  i  kod  zahteva  za  refundiranje  PDV  od  strane   drugih  država  članica.  Elektronski  portal  obezbeđivaće  da  se  zahtev  za  refundaciju  upućuje  u  državu  članicu  gde  su  nastali  troškovi,  koji  će  direktno  biti  upućeni potražiocu. Rok za refundiranje PDV biće smanjen sa 6 meseci na 3  i države‐  članice  koje  budu  probile  taj  rok,  moraće  da  plaćaju  kamatu  u  visini  od  1%  mesečno,  računato na iznos stedstava za refundaciju.   4. Kategorije troškova za koje države članice mogu  da izaberu da primene restrikciju na  pravo odbitka PDV, takođe će biti harmonizovane.   5. Biće proširena upotreba modela obrnute naplate,  po kome je trgovac koji prima robu  odgovan za plaćanje PDV obaveze, a ne trgovac koji isporučuje robu.   6. Prag  ispod koga  trgovci,  naročito MSP ne bi bili  izuzeti od PDV, mogao bi  se postaviti  među državama članicama, na maksimum od 100.000 eura.   7. Pojednostavljuje  se  i  daljinska  trgovina  robom  na  koji  se  plaća  PDV,   i  to  uvođenjem  globalnog  praga  koji  je  postavljen  na  150.000  eura,  računato  na  sve  isporuke  drugim  državama članicama.    8.6. JEDINSTVENA TRGOVINSKA POLITIKA  EVROPSKE UNIJE    01.  jula  1968.  godine  formirana  je  Carinska  unija,  od  kada  sve  članice  EU  moraju  prilagoditi svoje carinske stope prema trećim zemljama.  Poznavanje trgovinske politike Unije je  ključna stvar  za uspešno poslovanje država članica na tržištu trećih zemalja.  Instrumenti trgovinske politike EU su:  1. Carinska  unija  ‐  sa  državama  članicama  je  utvrdila  carine  u  međusobnom  trgovanju  i  uvela carinske tarife prema trećim zemljama,  2. Protivdampinške  uredbe  ‐  sprečavaju  uvozni  damping  proizvođača  iz  EU.  To  su  podobne uredbe protiv subvencijalnog uvoza i  3. Monitoring trećih država. Komisija vodi aktivnosti prema trećim državama radi zaštite  domaće proizvodnje.  Trgovinski sporazum EU se može podeliti u 4 skupine:  1. Preferencijalni  i  nepreferencijalni  trgovinski  sporazumi  koji  uređuju  trgovinsku  razmenu sa trećim zemljama.  2. Sporazumi  o  privrednoj  saradnji  koji  pored  trgovinske  razmene,  uključuju  i  ostale  sektore  (finansije, transport, socijalni aspekt). 

- 366 -

3. Sporazum  o  pridruženju  uspostavljanjem  intenzivne  privredne  saradnje  sa  državama  koje nameravaju da se uključe u EU.  4. Sporazum o pristupu koji je pravni instrument za članstvo u EU.                     Uspostavljanje jedinstvenog evropskog privrednog prostora, zasnovanog na jedinstvenom  tržištu, bio je osnovni cilj Rimskog ugovora – dogovora.  Uspostavljanje  zajedničkog  tržišta  vrši  se  postupnim  usklađivanjem  privredne  politike  država članica, što je i osnovni zadatak zajednice.  Osnovni temelj zajedničkog tržišta je nesmetan protok roba, ljudi i kapitala.  Trgovinska  politika  EU  na  području  Jugozapadne  Evrope:  EU  je  za  države  jugozapadne  Evrope  značajan  strateški  i  privredni  partner.  Trgovinska  politika  EU  na  području  jugozapadne Evrope može se podeliti na tri područja.  1. Regionalni pristup –  temelji se na političkoj i ekonomskoj pogodnosti koja je osnova  za  razvoj  bilateralnih  odnosa  EU  prema  državama  Jugoistočne  Evrope  u  oblasti  trgovine    (priznavanjem  autonomnih  trgovinskih  preferenci),  finansijske  i  privredne  pomoći   (u okviru programa OBNOVA i PHARE)  2. Pakt  stabilnosti­  koordiniran  i  strateški  dogovoren  nacrt  delovanja  međunarodne  zajednice kako bi u jugozapadnoj Evropi uspostavili stabilno stanje  i uspostavili okvire   za  delovanje  demokratskih  institucija  i  tržišne  ekonomije.  Namenjen  je  isključivo  zemljama  jugozapadne  Evrope  sa  ciljem  dugoročnog  uključenja  u  evropske  i  transatlanske operacije.  3. Stabilizaciono­  asocijacijski  sporazum  (SAS)  poštuje  individualni  položaj  svake  države i predviđa obaveznost članstva na osnovu Amsterdamskog dogovora, sa ciljem  uspostavljanja  novog  procesa  koji  bi  proširio  i  poboljšao  postojeći  regionalni  pristup  prema tim državama.SAS unosi u dogovornu razmenu između EU i trećih zemalja nov  element,    tj.  nudi  nove  mogućnosti  onima  koji  nemaju  kooperacijske  sporazume.  Sporazumi su tako pravljeni da podstiču svaku državu da započne inicijativu.           

- 367 -

9. POLITIKA KONKURENCIJE EU  9.1. Tržišna konkurencija, njena zaštita i karakteristike prava konkurencije    Tržišna  konkurencija  predstavlja  osnovu  funkcionisanja  svake  tržišne  privrede  i,  u  tom  kontekstu,  tržišno  takmičenje  se  javlja  kao  oblik  rivalstva,  odnosno  konkurentsko  suparništvo  između  pojedinačno  posmatranih  preduzetnika.  Stoga  se  konkurencija  javlja  ako  na  tržištu  istovremeno deluju dva ili više preduzetnika. Pri tome se tržišni konkurenti međusobno takmiče  putem  cene,  kvaliteta  i  drugih  epiteta  (karakteristika)  proizvoda  i/ili  usluga.376  Najznačajniji  cilj  tržišne konkurencije se ogleda u ostvarivanju najvećih mogućih koristi za potrošače.377  Pogodnosti  (koristi)  za  potrošače  se,  pre  svega,  javljaju  u  mogućnosti  izbora  između  proizvoda  i  usluga  koje  nude  različiti  proizvođač  i,  trgovci  i  pružaoci  usluga.  Odavde  sledi  da  suštinu  tržišnog  takmičenja  radije  čine  interesi  potrošača,  nego  preduzetnika.  Efektivna  tržišna  konkurencija  predstavlja  dinamički  proces  koji  se  ogleda  u  permanentnom  ulaganju  napora preduzetnika u pravcu razvoja inovacija i podsticanja tehnoloških promena.  Uporedo  sa  razvojem  tržišne  privrede,  pojavila  se  i  potreba  za  regulisanjem  pravila  tržišne konkurencije. Tako su se krajem XIX veka u SAD‐u pojavili prvi savremeni propisi koji se  danas  smatraju  pretečom  savremenog  prava  konkurencije  EU.  Pravo  konkurencije  predstavlja  deo  javnog  prava.  Stoga  je  zaštita,  koja  se  pruža  primenom  prava  konkurencije,  javnopravne  prirode.  Pravo  konkurencije,  u  interesu  zaštite  javnopravnog  interesa,  ograničava  slobodu  ugovaranja i autonomiju volje ugovornih strana. Pravo konkurencije se isključivo primenjuje  na  preduzetnike  (preciznije  na  proizvođače,  prodavce  i  pružaoce  usluga).  Cilj  prava  konkurencije  se  ogleda  u  obezbeđivanju  slobodnog  pristupa  tržištu  što  većem  broju  preduzetnika  i  pod  jednakim  uslovima  za  sve,  kao  i  u  obezbeđivanju  zaštite  i  jačanju  efektivnosti  same  tržišne  konkurencije.  Efektivnom  tržišnom  konkurencijom  se  direktno  obezbeđuje zaštita interesa potrošača. Stoga osnovu prava tržišne konkurencije čini zabrana  njenog  narušavanja  ograničavanjem  ili  sprečavanjem  preduzetničkih  sloboda  u  prometu  robe  i  usluga.  Proizilazi  da  se  preduzetnici  jedino  mogu  međusobno  takmičiti  putem  cena  i  kvaliteta  proizvoda  i  usluga,  čime  se  za  potrošače  stvara  mogućnost  izbora  između  velikog  broja različitih proizvoda i usluga.   

9.2. Uloga prava konkurencije u Evropskoj uniji    Savremeno  evropsko  pravo  tržišne  konkurencije  je  počelo  da  se  razvija  uporedo  sa  osnivanjem Evropske zajednice (EZ). Zapravo, osnove prava konkurencije EZ su bile sadržane još  u  Ugovoru  iz  Rima  (iz  1957.  godine),  kojim  su  definisani  precizni  ciljevi  Politike  konkurencije,  najpre u EZ, a kasnije i u članicama EU. U najznačajnije opšte ciljeve Politike konkurencije EU  spadaju:  1. zaštita (interesa) potrošača, 

376Npr. dizajna proizvoda, pakovanja i sl.  377Ovde je reč o koristima od upotrebe proizvoda i usluga. 

- 368 -

2. 3. 4. 5. 6.

smanjenje cena i rast kvaliteta proizvoda i usluga,  obezbeđivanje otvorene tržišne privrede sa slobodnom konkurencijom,  disperzija (rasipanje, raspodela) ekonomske snage na širi krug privrednih subjekata,  preraspodela ekonomskih izvora i bogatstva,  ostvarivanje optimalne efektivnosti na mikroekonomskom i makroekonomskom nivou  i razvoj evropske privrede,  7. rast društvenog blagostanja,  8. zaštita preduzetnika od nedozvoljnih aktivnosti konkurenata,  9. ujednačen (ravnomeran) regionalni razvoj na posmatranim tržištima,  10. obezbeđivanje najveće moguće stope zaposlenosti u posmatranom društvu,  11. jačanje unutrašnje i spoljne konkurentnosti evropske privrede i dr.  Slobodna tržišna konkurencija ima krucijalnu ulogu u funkcionisanju Evropske unije  kao  nadnacionalne  i  višedržavne  zajednice.  Osnovne  četiri  tržišne  slobode  ‐sloboda  kretanja  robe, usluga, kapitala i lica ‐ u sudejstvu sa principom nediskriminacije i važećom regulatovom  o  zaštiti  konkurencije  predstavljaju  suštinske  elemente  ekonomskog  poretka  EU.  Evropska  unija,  sa  ciljem  suzbijanja  delovanja  monopola  i  oligopola,  dogovaranja  o  cenama  i/ili  tržišnom  učešću  i  neopravdanih  državnih  intervencija,  vodi  aktivnu  Politiku  zaštite  konkurencije  u  pravcu  sprečavanja  ograničavanja  ili  urušavanja  slobodne  tržišne  konkurencije na Zajedničkom tržištu. Stoga pravo tržišne konkurencije EU doprinosi razvoju i  očuvanju unutrašnjeg tržišta, kao i podsticanju trgovine između članica EU. Pravo EU striktno  zabranjuje  uvođenje  carina,  količinskih  ograničenja  na  uvoz,  kao  i  drugih  mera  koje  bi  ugrozile  slobodan protok robe i usluga unutar članica EU.   

9.3. Pravo tržišne konkurencije EU u širem smislu    Pravo tržišne konkurencije u širem smislu obuhvata:  1. Državne subvencije;  2. Pitanje liberalizacije u posebnim (uređenim) delatnostima, kao  i u oblastima u kojima  deluju državni monopoli378 i  3. Tržišnu konkurenciju u užem smislu.  Liberalizacija  posebnih  tržišta  ­  članovi  Ugovora  o  osnivanju  Evropske  zajednice  obavezuju  članice  EU  na  liberalizaciju  određenih,  specifičnih  delatnosti.  Najčešće  se  radi  o  onim  delatnostima  koje  su  od  posebnog  ekonomskog  interesa  za  građane  i  privredu  EU.  Liberalizacija se, u suštini, odnosi na činjenicu da se od članica  EU  očekuje  da,  uvažavajući  specifičnosti  ovih  uglavnom  netržišnih  delatnosti,  iste  prilagode  tržišnom  načinu  privređivanja.  Imperativ  za  liberalizacijom,  unutar  država  EU,  obuhvata sledeće oblasti:  • Regulisane  privredne  i/ili  uslužne  oblasti  ­  obuhvataju  širok  krug  oblasti  čije  je  delovanje precizno uređ eno posebnim propisima379;  378Najčešće u sferi trgovine. 

379Regulativa  ovih  oblasti  se  najčešće  odnosi  na  njihovu  ograničenu  i  kontrolisanu  izloženost  tržišnim 

odnosima i konkurenciji. 

- 369 -

•

Preduzetnike  kojima  država  dodeljuje  izvesna  isključiva  prava  ‐  u  ovu  grupu  spadaju  preduzetnici  kojima  je  posredno  ili  neposredno  dodeljena  koncesija  ili  neka  druga  vrsta isključivog prava na obavljanje izvesne delatnosti;  • Delatnosti  od  opšteg  ekonomskog  interesa  ­  odnose  se  na  preduzetnike  koji  obavljaju  usluge  od  opšteg  ekonomskog  i  javnog  interesa  koje  su  neophodne  za  zadovoljavanje svakodnevnih potreba privrede i građana;  • Javna preduzeća ‐ odnose se na preduzeća u kojima državni organi preovla đujuće  utiču  na  donošenje  ključnih  poslovnih  odluka,  pa  samim  tim  i  na  upravljačke  procese.  Država  ostvaruje  uticaj  u  pomenutim  preduzećima  bilo  vlasničkim  učešćem,  bilo  sufinansiranjem  javnih  preduzeća,  ili  pak  uživanjem  posebnih  prava  koja  joj  (državi) omogućuju ostvarivanje dominantnog (preovlađujućeg) uticaja i  • Državne monopole u trgovini ‐ koji mogu značajno uticati na trgovinu između članica  EU.  Pored  monopolskih  preduzeća  u  državnoj  svojini,  ovaj  pojam  obuhvata  i  one  preduzetnike  (tj.  trgovačka  društva)  kojima  država  dodeljuje  isključiva  ovlašćenja  za  obavljanje  konkretne  delatnosti.  Danas  se,  prilikom  odvijanja  trgovinskih  transakcija,  insistira na povećanju transparentnosti (javnosti) poslovanja državnih monopola, kao i  na sprečavanju diskriminacije privrednih subjekata iz drugih članica EU.  Iako  su  prethodno  pomenuti  tržišni  subjekti  veoma  specifični  sa  aspekta  (obično  neželjenih)  tržišnih  efekata  njihovog  poslovanja,  za  njih  ipak  važe  propisi  o  zaštiti  tržišne  konkurencije  unutar  EU.  Međutim,  pravila  Politike  zaštite  konkurencije  EU  se  ne  primenjuju  na  pomenute  preduzetnike  jedino  ukoliko  bi  primena  pomenutih  pravila  direktno  ugrozila  ili  onemogućila ciljeve i zadatke zbog kojih su osnovani.  Pravo tržišne konkurencije EU u užem smislu ‐ obuhvata skup konkretnih propisa kojima  se uređuju sledeći konkretni oblici ograničavanja i urušavanja tržišne konkurencije:  1. Sporazumi  između  preduzetnika  koji  se  sklapaju  sa  ciljem  ili  posledicom  narušavanja  tržišne konkurencije;  2. Zloupotreba dominantnog tržišnog položaja i  3. Spajanja i koncentracije preduzeća.   

9.4. Osnovni pojmovi Politike zaštite konkurencije EU    U osnovne pojmove Politike zaštite konkurencije EU ubrajamo:  1. Pojam preduzetnika;  2. Pojam relevantnog tržišta;  3. Pojam tržišne snage preduzetnika i  4. Pojam dominantnog tržišnog položaja.  I Pojam preduzetnika ‐ u pravu konkurencije pojam preduzetnika ima šire značenje i pod  preduzetnikom se podrazumeva svaki tržišni subjekt koji, obavljajući svoju ekonomsku aktivnost,  učestvuje u prometu robe i usluga. U skadu sa tim, pod preduzetnicima se podrazumevaju:  Sva pravna i fizička lica koja obavljaju izvesnu ekonomsku delatnost;  Maloprodavci, veleprodavci, trgovačka društva, individualni trgovci i pružaoci usluga;  Razna udruženja preduzetnika; 

- 370 -

Pravna lica u državnom vlasništvu, kao i jedinice lokalne i regionalne samouprave i  Druga pravna i fizička lica kojima je povereno obavljanje poslova ili delatnosti od opšteg  ekonomskog interesa.  II  Pojam  relevantnog  tržišta  ­  U  toku  svakog  istražnog  postupka,  utvrđivanje  relevantnog  tržišta  predstavlja  prvi  korak  u  istražnim  radnjama  svih  komisija  i  tela  odgovornih  za  zaštitu  konkurencije.  Relevantno  tržište  se  utvrđuje  individualno  (za  svaki  pojedinačno  posmatrani  proizvod  ili  uslugu)  prilikom  sledećih  najznačajnijih  oblika  mogućeg  narušavanja konkurencije:  1. nedozvoljenih sporazuma između preduzetnika (kartela),  2. zloupotrebe dominantnog položaja na tržištu i  3. fuzija, fisija, merdžera, akvizicija, koncentracija i drugih oblika spajanja preduzetnika.  Relevantno tržište se definiše kao tržište izvesnih proizvoda ili usluga koje se prostire  na određenom geografskom području i na kojem postoji konkurencija između preduzetnika. Sledi  da relevantno tržište obuhvata:  • proizvodnu dimenziju ‐ čine je svi oni proizvodi i usluge koje, sa stanovišta kvaliteta,  upotrebnih vrednosti, cene i sl., potrošači smatraju međusobno zamenjivim u potrošnji  ‐ dakle, radi se o supstitutima,  • prostornu  (geografsku)  dimenziju  ‐  čini  je  geografska  oblast  (teritorijalna  jedinica)  unutar  koje  se  preduzetnici  međusobno  takmiče  u  prodaji  ili  nabavci  proizvoda  i/ili  usluga  pod  jednakim  ili  sličnim  uslovima.  Prema  pomenutim  uslovima  se  posmatrano tržište u velikoj meri razlikuje od drugih tržišta i  • vremensku dimenziju ‐ čija dužina varira od slučaja do slučaja i koja je utoliko bitnija  ukoliko se uzme u obzir činjenica da tržište ne predstavlja statičku, već dinamičku  kategoriju.  Osim  toga,  tržišna  snaga  i  tržišna  učešća  preduzetnika  podležu  stalnim  promenama na posmatranom tržištu.  Utvrđivanje relevantnog tržišta predstavlja ujedno i najvažniji korak u svakoj istražnoj  radnji.  Cilj  njegovog  utvrđivanja  se  odnosi  na  1)  definisanje  svih  preduzetnika  koji  se  mogu  smatrati  direktnim  konkurentima380  i  2)  utvrđivanje  tržišnog  učešća  svih  preduzetnika  na  posmatranom  tržištu.  Tokom  utvrđivanja  strukture  relevantnog  tržišta,  neophodno  je  uzeti  u  obzir i potencijalne tržišne konkurente. Radi se o svim preduzetnicima za koje se može logično  pretpostaviti  da  će,  bez  većih  troškova,  bez  drugih  barijera  i  relativno  brzo,  ući  na  posmatrano  tržište.  III  Pojam  tržišne  snage  preduzetnika  ‐  se  može  definisati  kao  dugoročna  sposobnost  preduzetnika  da  prodaje  svoje  proizvode  i/ili  usluge  po  višoj  ceni  u  odnosu  na  tržišnu  cenu.  U  ovakvim okolnostima preduzetnici vrše plasman ograničenog obima i vrsta proizvoda i/ili usluga,  koji  se  obično  karakterišu  nižim  kvalitetom  u  odnosu  na  važeće  standarde.  Svaki  preduzetnik  raspolaže izvesnom tržišnom snagom koja je relativnog karaktera (može da bude mala, osrednja,  značajna  ili  velika)  u  odnosu  na  neposredne  konkurente.  Procena  tržišne  snage  izvesnog  preduzetnika se u praksi vrši na osnovu sledećih kriterijuma:  A. Elementarnih karakteristika samog preduzetnika kao što su:  1. njegov tržišni položaj i tržišno učešće, 

380 Jer nude usluge i prodaju proizvode koji se mogu smatrati supstitutima ‐ tj. koji su zamenjivi u potrošnji. 

- 371 -

2. finansijska snaga,  3. moguća povezanost sa drugim preduzetnicima,  4. sposobnost da, s obzirom na njegovu ponudu i postojeću tržišnu tražnju, direktno utiče  na tržišne uslove kao što su prodajne cene, količine, kvalitet proizvoda i usluga i sl.,  5. mogućnost lakšeg pristupa izvorima nabavke i distribucije proizvoda,  6. sposobnost isključivanja (odstranjivanja, uklanjanja) konkurenata sa tržišta i dr. i  B.  Preovlađujućih  uslova  na  posmatranom  relevantnom  tržištu  ‐  pre  svega,  postojanja  pravnih  ili  stvarnih  barijera  slobodnom  ulasku  drugih  preduzetnika  na  konkretno  relevantno  tržiše.  Na  osnovu  analize  pomenutih  prepreka  sledi  zaključak  o  stepenu  otvorenosti  ili  zatvorenosti posmatranog tržišta.  Na  osnovu  navedenog  proizilazi  da  preduzetnik  ima  značajnu  tržišnu  snagu  ako  se  karakteriše  velikim  tržišnim  učešćem  i  velikom  finansijskom  snagom  kao  karakteristikama  koje  mu  pružaju  mogućnost  da  diktira  kupoprodajne  (tržišne)  uslove,  kao  i  da  isključuje  konkurente  sa  tržišta.  Njegova  tržišna  snaga  je  utoliko  veća  ukoliko  se  radi  o  aktivnostima  preduzetnika  na  zatvorenom  tržištu.  Preduzetnik  sa  velikom  tržišnom  snagom  ima  mogućnost  da  se  ponaša  potpuno  nezavisno  u  odnosu  na  potencijalne  i  stvarne  konkurente,  interese potrošača, dobavljača, društva u celini i dr.  Politika konkurencije  EU  se  bavi samo onim preduzetnicima koji, po pravilu, poseduju  značajnu  i  veliku  tržišnu  snagu.  Odavde  proizilazi  i  zaključak  da  ova  Politika,  s  obzirom  na  ograničene  domete  njihovog  delovanja,  obično  nije  usmerena  na  praćenje  aktivnosti  malih  i  srednjih preduzeća.  IV  Pojam  dominantnog  tržišnog  položaja  ­  Po  pravilu  se  smatra  da  preduzetnik  poseduje  dominantan  tržišni  položaj  ukoliko  se,  zbog  svoje  tržišne  snage  na  relevantnom  tržištu, ponaša ili može ponašati nezavisno od drugih tržišnih aktera (stvarnih i potencijalnih  konkurenata, kupaca, dobavljača i drugih potrošača). Ovo se posebno odnosi na situacije u kojima  posmatrani preduzetnik nema konkurenta, ili ako na relevantnom tržištu ima značajnu tržišnu  moć  u  odnosu  na  stvarne  ili  potencijalne  konkurente.  Postupak  procene  tržišne  moći  posmatranog preduzetnika se sastoji iz tri faze:  1. Utvrđivanje relevantnog tržišta i njegove strukture;  2. Utvrđivanje tržišne snage preduzetnika i  3. Procena objektivnih ograničenja tržišnoj konkurenciji na relevantnom tržištu.  U Evropskoj uniji preduzetnik može da ostvari dominantni položaj na:  1. celom Zajedničkom tržištu i  2. na značajnom delu Zajedničkog tržišta.  Iako  informacija  o  nominalnoj  vrednosti  tržišnog  učešća  posmatranog  preduzetnika  nema  specifičnu  težinu381,  Evropska  komisija  u  praksi  pretpostavlja  da  dominantni  tržišni  položaj  poseduje  onaj  preduzetnik  čije  je  tržišno  učešće  na  relevantnom  tržištu  veće  od  50%.  Jasno  je  da  sa  rastom  tržišnog  učešća  raste  i  verovatnoća  da  preduzetnik  ostvaruje  dominantan  položaj.  Istovremeno  postoji  mogućnost  da,  u  zavisnosti  od  prirode  i  karakteristika  tržišta, preduzetnik sa značajno manjim tržišnim učešćem ima dominantan tržišni položaj. Važi i  suprotan  slučaj.  Na  osnovu  svega  se  zaključuje  da  je  prilikom  procene  dominantnog  položaja,  381 Jer postoji preporuka u pravcu analize relativnih tržišnih učešća, tj. odnosa imeđu tržišnih udela većeg 

broja preduzetnika na posmatranom tržištu. 

- 372 -

pored  tržišnog  učešća,  neophodno  uzeti  u  obzir  i  druge  tržišne  karakteristike  kao  što  su  struktura  ponude  i  tražnje,  način  funkcionisanja  relevantnog  tržišta,  (ne)postojanje  pravnih  i  stvarnih  tržišnih  barijera  slobodnom  ulasku  drugih  preduzetnika  na  posmatrano  tržište  i  dr.  Tržišna dominacija na relevantnom tržištu se može pojaviti u vidu:  individualne tržišne dominacije (od strane jednog preduzetnika) i  grupne tržišne dominacije (od strane većeg broja preduzetnika) ‐ ovo je obično slučaj sa  visoko koncentrisanim tržištima poput oligopola 1   

9.5. Oblici narušavanja tržišne konkurencije    Politika  konkurencije  EU  se,  u  užem  smislu,  bavi  analizom  sledećih  osnovnih  oblika  narušavanja tržišne konkurencije:  1. Sporazumi  između  preduzetnika  koji  se  sklapaju  sa  svesnim  ciljem  narušavanja  slobodne konkurencije;  2. Zloupotreba dominantnog položaja preduzetnika na tržištu I  3. Koncentracije preduzetnika (najčešće preduzeća ili pružalaca usluga).    9.5.1 Zabranjeni sporazumi između preduzetnika    Sporazumi  preduzetnika  obuhvataju  ugovore,  pojedine  članove  ugovora,  izričite  ili  prećutne  dogovore,  usklađene  aktivnosti  i  odluke  udruženja  preduzetnika.  Da  bi  se  radilo  o  nedozvoljenom  sporazumu  između  preduzetnika382,  neophodno  je  da  se  sporazum  zaključi  u  usmenoj,  pisanoj  ili  prećutnoj  formi,  kao  i  da  se  sklapa  između  najmanje  dva  nezavisna  preduzetnika. S obzirom da sklapanje sporazuma podrazumeva i neformalne oblike dogovaranja,  u principu je postojanje ovakvih sporazuma u praksi teško dokazati. Ovo se posebno odnosi  na  dokazivanje  postojanja  tzv.  uskla  đenih  aktivnosti  preduzetnika,  jer  između  njih  nema  formalnog sporazuma u vidu pisanog traga. Prema položaju potpisnika (učesnika) sporazuma  u proizvodnom ili distribucionom lancu, sporazume delimo na:  1. horizontalne  sporazume ­  predstavljaju  sporazume  između  preduzetnika koji  se  odnose na isti nivo proizvodnje ili distribucije proizvoda i/ili usluga. Dakle, radi se  o sporazumima koji se sklapaju između direktnih tržišnih konkurenata i  2. vertikalne  sporazume  ­  koji  se  sklapaju  između  preduzetnika  na  različitim  nivoima proizvodnje ili distribucije.383  Zabranjeni sporazumi između preduzetnika ­ predstavljaju predmet analize nadležnih  organa  i  tela  za  zaštitu  konkurencije.  Ovi  sporazumi  zahtevaju  procenu  mogućeg  sadržaja  nedopuštenih ograničenja slobodne tržišne konkurencije. U okviru Politike konkurencije EU  se pod zabranjenim sporazumima podrazumevaju svi izričiti ili prećutni sporazumi koji su  sklopljeni sa ciljem takvog narušavanja tržišne konkurencije koji može uticati i na unutrašnju 

382 Koji ograničava ili narušava tržišnu konkurenciju.  383 Na primer, radi se o sporazumima između proizvođača i prodavaca ili veletrgovaca i prodavaca na malo. 

- 373 -

trgovinu  između  članica  EU.  U  izričito  zabranjene  sporazume  spadaju  dogovori  između  preduzetnika kojima se:  1. direktno  ili  indirektno  utvrđuju  (dogovaraju)  kupovne  ili  prodajne  cene,  kao  i  drugi  uslovi trgovanja,  2. ograničavaju ili kontrolišu proizvodnja, tržišta, tehnološki razvoj i ulaganja,  3. vrši podela tržišta ili izvora nabavke (sirovina, polufabrikata, proizvoda, usluga i sl.),  4. primenjuju  različiti  uslovi  na  različite  preduzetnike,  čime  se  neki  od  njih  stavljaju  u  povoljniji položaj u odnosu na konkurente i  5. sklapanje  ugovora  uslovljava  prihvatanjem  dodatnih  obaveza  koje  nisu  u  vezi  sa  predmetom posmatranih ugovora.  Da bi se izvesni sporazum smatrao zabranjenim, nije od krucijalnog značaja da je sklopljen  sa izričitom namerom sprečavanja, ograničavanja ili narušavanja slobodne tržišne konkurencije. U  ovom kontekstu je samo bitno da je učinak posmatranog sporazuma, u tom smislu, štetan.  Karteli  ‐  predstavljaju  tajne  sporazume  između  direktnih  konkurenata  i  predstavljaju  najteže  oblike  zabranjenih  sporazuma  između  preduzetnika.  Dakle,  radi  se  o  horizontalnim  sporazumima  koji  se  zaključuju  sa  ciljem  uspostavljanja  dogovora  o  jedinstvenoj  ceni,  o  podeli  tržišta  ili  o  podeli  kupaca,  čime  se  d e   f a c t o   direktno  narušava  tržišna  konkurencija.  Svrha  kartelnih  sporazuma  se  ogleda  u  prisvajanju  ekstraprofita  (tzv.  monopolističke  rente).  S  duge  strane  se  posledice  kartelnih  sporazuma  ogledaju  u  rastu  cena  proizvoda  koji  predstavljaju  predmet ovakvih sporazuma, padu kvaliteta proizvoda, kao i u odsustvu mogućnosti da potrošači  ostvare svoje pravo na slobodan izbor. Najznačajniji zadatak Evropske komisije se svodi na borbu  protiv  kartela  kao  najštetnijeg  oblika  narušavanja  tržišne  konkurencije.  Evropska  komisija  raspolaže najvećim ovlašćenjima za vođenje i kontrolu Politike konkurencije EU. Iz pomenutog se  zaključuje da Zajednička politika konkurencije EU ima nadnacionalni karakter.  Izuzeća  nedozvoljenih  sporazuma  od  opšte  zabrane  ­  sporazumi  koji  ograničavaju  i  narušavaju  tržišnu  konkurenciju  mogu  biti  izuzeti  od  opšte  zabrane  sklapanja  takvih  sporazuma, ali samo ako ispunjavaju određene zakonske propise. Kako bi se procenilo da li  posmatrani sporazum zadovoljava unapred definisane uslove, neophodno je izvršiti procenu svih  pozitivnih  i  negativnih  učinaka  sporazuma  na  tržišnu  konkurenciju  na  relevantnom  tržištu.  U  pozitivne  učinke  sporazuma  spadaju:  1)  doprinos  sporazuma  unapređenju  proizvodnje,  distribuciji  robe  i/ili  usluga,  tehnološkom  i  ekonomskom  razvoju  i  dr.  i  2)  doprinos  koristima  i  zaštiti interesa potrošača. U pravu konkurencije EU postoje dve vrste izuzeća sporazuma:  1. grupna izuzeća ‐ karakterišu se detaljnim pravilima o dopuštanju ili zabrani sporazuma  i  2. pojedinačna izuzeća.  Zahvaljujući detaljnim, kompleksnim i jasnim uputstvima i pravilima o izuzeću, danas je  ustaložena  praksa  u  skladu  sa  kojom  ne  treba  nijedan  sporazum  posebno  prijavljivati  Evropskoj komisiji da bi bio izuzet. Ovo važi kako za grupna, tako i za pojedinačna izuzeća. 

9.6. Zloupotreba dominantnog tržišnog položaja    Kao što je već rečeno, u pravu konkurencije se smatra da izvestan preduzetnik poseduje  dominantan  tržišni  položaj  ako,  zbog  svoje  tržišne  moći  na  relevantnom  tržištu,  može  da  se 

- 374 -

ponaša  nezavisno  u  odnosu  na  ostale  tržišne  aktere:  stvarne  i  moguće  konkurente,  kupce,  dobavljače,  potrošače  i  dr.  Međutim,  posedovanje  dominantnog  tržišnog  položaja,  samo  po  sebi,  nije  zabranjeno.  Ono  što  je  zabranjeno  jeste  njegova  svesna  zloupotreba.  Dakle,  u  pravu  konkurencije EU postoji jasna zabrana zloupotrebe dominantnog položaja.  Zloupotreba  dominantnog  položaja  se  definiše  kao  takvo  ponašanje  tržišnog  učesnika  kojim  on  koristi  svoju  tržišnu  snagu  protivno  interesima  drugih  tržišnih  aktera  (konkurenata,  dobavljača,  kupaca  i  dr.)  i  kojim  im  nameće  svoje  uslove  poslovanja  (koji  jasno  proizilaze  iz  njegove tržišne snage). Najčešći oblici zloupotrebe dominantnog ponašanja se javljaju u vidu:  1. direktnog  ili  indirektnog  nametanja  i  određivanja  prodajnih  ili  kupovnih  cena,  kao  i  drugih nepravičnih uslova trgovanja,  2. ograničavanja  proizvodnje,  pristupa  tržištu  i  tehnološkog  razvoja  na  direktnu  štetu  potrošača,  3. primene različitih uslova na istovrsne poslovne aktivnosti sa različitim preduzetnicima,  čime se oni (preduzetnici) dovode u neravnopravan položaj u odnosu na konkurenciju,  4. uslovljavanja  sklapanja  ugovora  nametanjem  dodatnih  obaveza  koje,  po  svojoj  prirodi, ne mogu biti u vezi sa predmetom ugovora,  5. određivanja  nerealno  visokih  cena  izvesnog  proizvoda  u  odnosu  na  stvarne  troškove proizvodnje i distribucije tog proizvoda,  6. određivanja  predatorskih  cena,  tj.  cena  znatno  nižih  u  odnosu  na  troškove  proizvodnje i distribucije,  7. diskriminacije cena, tj. određivanja različitih cena različitim grupama potrošača, iako  za nju ne postoji stvarno ekonomsko opravdanje,  8. odobravanja popusta na lojalnost,  9. nametanja vezanih poslova i dr.  Stvarna  procena  zloupotrebe  dominantnog  tržišnog  položaja  zahteva  analizu  svih  pravnih i ekonomskih efekata sklopljenog sporazuma ili izvesnog poslovnog poteza konkretnog  tržišnog aktera. 

9.7. Zabranjene koncentracije    Pod  koncentracijom  preduzetnika  se  podrazumeva  svaki  oblik  asimilacije  i  povezivanja,  do  tada  nezavisnih  pravnih  lica,  u  novi  tržišni  subjekt  (preduzeće).  U  osnovne  preduslove  za  nastanak koncentacije u zemljama EU spadaju:  1. dugoročna i trajna promena u kontroli nad pripojenim preduzećima i  2. promena u strukturi tržišta.  Kontrola  koncentracija  ­  kako  osnivački  ugovori  ne  sadrže  posebne  članove  i  odredbe  o  kontroli  koncentracija  preduzetnika,  zaključuje  se  da  je  kontrola  koncentracija  u  EU  novijeg  datuma.  Naime,  prva  Uredba  o  kontroli  koncentracija,  koja  detaljno  reguliše  ovu  materiju,  je  usvojena  tek  1989.  godine.  Po  pravilu  realizacija  koncentracija,  kao  poslovnih  transakcija,  nije  zabranjena.  Štaviše,  realizacija  koncentracija,  pod  izvesnim  uslovima,  može  predstavljati  poželjno  tržišno  stanje  jer  koncentracije  predstavljaju  legalan  oblik  poslovne  konsolidacije  preduzetnika  (tj.  restrukturiranja  privrede,  industrija,  sektora  ili  tržišta).  Cilj  kontrole  koncentracija  se  ogleda  u  proceni  stepena  konkurentnosti,  kao  i  efekata 

- 375 -

posmatranog  tržišta  po  interese  potrošača  i  opštedruštveno  blagostanje  (u  smislu  mogućeg  rasta cena, smanjenog kvaliteta proizvoda i/ili usluga, smanjene mogućnosti izbora i sl.).  Pravni  oblici  koncentracija  ‐  koncentracije  se  mogu  pojaviti  u  sledećim  osnovnim  oblicima:  1. Spajanje (Merger);  2. Pripajanje (Acquisition);  3. Sticanje  kontrole  ili  preovlađujućeg  uticaja  (Acquiering  of  control  or  acquiering  of  decisive influence) i  4. Zajednički  poslovni  poduhvat  sa  karakteristikom  i  značajem  koncentracije  (Full‐ function joint venture).  Zabranjene koncentracije ­ Politika konkurencije EU pod zabranjenim koncentracijama  podrazumeva samo one koncentracije koje mogu značajno uticati na sprečavanje, ograničavanje ili  narušavanje  tržišne  konkurencije  na  Zajedničkom  tržištu  ili  na  njegovom  značajnom  delu.  Ovo  naroč ito važi u slučajevima stvaranja novog ili jačanja postojećeg dominantnog položaja od strane  izvesnog preduzetnika.  Prijava koncentracija ­ tela koja su nadležna za zaštitu konkurencije sprovode kontrolu  dopuštenosti koncentracija. U Evropskoj uniji Evropska komisija, u saradnji sa nacionalnim telima  za zaštitu konkurencije članica EU, vrši kontrolu dopuštenosti koncentracija. Kada je reč o kontroli  ovih  aktivnosti  u  našoj  zemlji,  Komisija  za  zaštitu  konkurencije  Republike  Srbije  ima  zadatak  da  kontroliše  koncentracije,  da  utvrđuje  povrede  konkurencije  i  izuzete  sporazume,  kao  i  da  daje  mišljenja i pokreće postupke u slučaju konstatacije povrede konkurencije. Evropska komisija prati  samo one koncentracije za koje se osnovano pretpostavlja da značajno narušavaju konkurenciju.  Pri  tome  se  ukupni  godišnji  prihod  posmatrane  koncentracije  na  globalnom  planu  i  godišnji  prihod koncentracije na Zajedničkom tržištu uzimaju kao kriterijumi procene tržišne snage. 

9.8. Tela za zaštitu tržišne konkurencije u EU    Evropska komisija je u najvećoj meri nadležna za realizaciju (sprovođenje) propisa  o  zaštiti  tržišne  konkurencije  u  Evropskoj  uniji.  Komisija  je  nadležna  za  utvrđivanje  kršenja (povreda) uredbi o sporazumima preduzetnika, zloupotrebi dominantnog položaja i  o  kontroli  koncentracija  preduzeća.  Pod  pretpostavkom  da  se  utvrdi  da  su  preduzetnici  (tj.  članovi  posmatrane  koncentracije)  prekršili  pravila  o  tržišnoj  konkurenciji,  Komisija  ima  ovlašćenja  da  toj  koncentraciji  zabrani  dalji  rad.  Komisija,  takođe,  preduzetniku  koji  je  prekršio pravilo o tržišnoj konkurenciji izriče meru novčane kazne. Pri tome, visina kazne zavisi  od  specifične  težine  učinjenog  prekršaja.  Ovde  se  obično  radi  o  izuzetno  visokim  novčanim  kaznama  (u  milionskim  iznosima)  kojima  se  direktno  puni  zajednički  budžet  EU.  Evropski  sud  pravde i Opšti sud imaju nadležnost za preispitivanje odluka Evropske komisije.  S  druge  strane,  nacionalna  tela  za  zaštitu  konkurencije  i  nacionalni  sudovi  država  članica  EU,  u  predmetima  utvrđivanja  zabranjenih  sporazuma  i  zloupotrebe  dominantnog  položaja, direktno i u potpunosti primenjuju sve nadnacionalne propise o zaštiti konkurencije  unutar EU.   

- 376 -

                                                                 

10. SOCIJALNA POLITIKA EU  10.1. EVROPSKI SOCIJALNI MODEL  10.1.1. Razvoj evropske socijalne države    Moderne  evropske  države  postigle  su  zavidan  nivo  socijalnog  blagostanja  primenom  različitih  programa  koji  su  usmereni  da  zaštite  decu  i  odrasle  od  socijalne  nesigurnosti,  bolesti,  invalidnosti, radne nesposobnosti i siromaštva, a na osnovama društvene solidarnosti i transfera 

- 377 -

dohotka iz ekonomske u socijalnu sferu. Dok socijalna politika ima za cilj da svojim institucijama i  sredstvima  obezbedi  uslove  za  život  članovima  društva  koji  nisu  u  mogućnosti  da  svojim  sredstvima  i  radom ostvare  zadovoljavanje  svojih potreba, država blagostanja,  kao najrazvijeniji  oblik  socijalne  politike,  odnosi  se  na  ostvarivanje  minimalnog  nivoa  zaštite  od  rizika  kao  što  su  siromaštvo,  nezaposlenost,  bolest,  starost  i  invalidnost  i  pokriva  ceo  život  pojedinca,  odnosno  porodice. U najrazvijenijim delovima Evrope programi socijalne politike koji su se razvijali tokom  druge  polovine  prošlog  veka  obuhvataju  zdravstvenu  zaštitu,  penzije,  zaštitu  porodice  i  materinstva,  zaštitu  nezaposlenih,  stambenu  zaštitu  i  različite  vidove  socijalne  pomoći.  Državni  transferi ugroženim grupama, koji mogu biti novčane pomoći, subvencije ili usluge, prodiru u sve  pore  porodičnog  života  i  glavni  su  garanti  protiv  socijalnih  rizika.  U  najbolje  organizovanim  državama  blagostanja  –  zemljama  Evropske  unije  koje  imaju  najviše  standarde  socijalne  zaštite,  jedna  četvrtina  bruto  nacionalnog  dohotka  troši  se  na  socijalne  programe  kojima  je  obuhvaćeno skoro celokupno stanovništvo.    10.1.2. Različiti tipovi države blagostanja    Modeli  države  blagostanja  u  visokorazvijenim  zemljama  nisu  homogeni  i  uniformni  već,  naprotiv,  različiti  i  često  kontradiktorni.  Razlike  u  političkim  opredeljenjima,  ekonomskoj  razvijenosti,  kulturnoj  tradiciji,  istoriji  i  dominantnoj  religiji  uslovile  su  i  razlike  u  strategijama  koja  se  odnose  na  konstrukciju,  regulaciju,  finansiranje  i  pravno  definisanje  programa  države  blagostanja. Velikodušan sistem institucionalne solidarnosti u zadovoljavanju porodičnih potreba  uglavnom  je  evropska  tvorevina  –  evropske  zemlje  pridaju  veći  značaj  institucionalnoj  solidarnosti,  socijalnim  pravima  i  socijalnoj  politici  koja  počiva  na  transferu  sredstava  i  usluga  između pojedinaca, društvenih grupa i generacija radi ostvarivanja ciljeva društvenog blagostanja.  Za  razliku  od  većine  najrazvijenijih  evropskih  država  blagostanja,  američki  model  ima  ograničeno  dejstvo  socijalne  sigurnosti  –  država  se  uzdržava  od  politike  pune  zaposlenosti,  a  plaćanje za socijalne usluge uglavnom se podrazumeva, što nije slučaj u evropskim rešenjima.  Evropski sistemi socijalne sigurnosti nisu jedinstveni. Komparativna istraživanja pokazuju  da  su  neki  modeli  više  usmereni  na  osnovnu  sigurnost,  drugi  na  sigurnost  dohotka,  neki  predviđaju  zaštitu  najugroženijih  grupa,  a  drugi  su  univerzalni  za  sve  građane.  U  novije  vreme  najviše je u opticaju tipologija koju je u nekoliko izdanja svoje knjige opisao danski sociolog, Gosta  Esping‐Andersen384. Ova komparativna studija poredi neo‐liberalni američki model sa evropskim  tipovima  socijalne  politike  kao  što  su  socijalno‐  demorkatski  model,  koji  ima  dugu  tradiciju  u  skandinavskim zemljama, i neo‐konzervativni model Nemačke koji preovladava u Srednjoj Evropi.  Socijalno‐demokratski  model  ima  dugu  tradiciju  u  skandinavskim  zemljama  i  prepoznatljiv  je  po  nizu  univerzalnih  beneficija  koje  se  ostvaruju  na  principima  jednakosti  i  solidarnosti  u  socijalnoj  politici.  Nastao  pod  jakim  uticajem  socijal‐demokratskog  pokreta,  ovaj  model  nastoji  da  pod  okriljem  socijalne  države  obuhvati  celokupnu  populaciju  ugroženih  i  siromašnih  pod  parolom  “dom  za  sve”.  Socijalni  programi  se  finansiraju  putem  poreza,  a  težište  socijalne podrške je u uslugama koje pružaju uglavnom javne (državne) institucije. 

384

Esping‐Anderson G, 1990, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press

- 378 -

Nasuprot američkom, ovaj model blagostanja obezbeđuje garantovani dohodak sa nizom  univerzalnih beneficija, od kojih su najvažnije beneficije za decu, penzionere i zdravstvenu zaštitu.  Kada  se,  sa  stanovišta  porodice  i  dece,  posmatra  skandinavski  model  je  vrlo  izdašan:  beneficije,  servisi  i  novčani  transferi  za  porodice  sa  decom  su  veoma  povoljni,  a  posebno  je  velikodušna  zaštita  samohranih  majki.  Socijalni  programi  i  usluge  u  obrazovanju,  zdravstvu,  socijalnoj  zaštiti,  kao  i  raspodela  socijalnih  transfera  ugroženim  porodicama  pokazali  su  se  kao  najbolja  prevencija  siromaštva,  posebno  u  porodicama  u  kojima  su  žene  nosioci  porodičnog  domaćinstva.  Nordijska  strategija  u  socijalnom  blagostanju  omogućila  je  visok  stepen  ravnopravnosti  žena  i  muškaraca  u  zapošljavanju,  jednakost  u  prihodima  između  žena  i  muškaraca,  uz  dobro  organizovanu  pomoć  porodici  sa  zaposlenom  majkom,  što  su  najveća  dostignuća ovog modela socijalnog blagostanja.  Osnovna  slabost  švedskog  modela  je  izuzetno  visoka  cena  ulaganja  u  socijalnu  politiku,  neprimerena  uslovima  u  zemljama  koje  imaju  nizak  nacionalni  dohodak.  Drugim  rečima,  skandinavski sistem države blagostanja održiv je samo uz visoku stopu rasta produktivnosti. Kriza  osamdesetih  godina  koja  je  zahvatila  i  švedsku  privredu  dovela  je  do  redukcije  nekih  socijalnih  programa,  ali  je  jezgro  ovog  modela  sačuvano  i  sada  služi  kao  referentni  obrazac  na  planu  ostvarenja socijalne pravde i jednakosti.  Neo‐konzervativni model Nemačke ili državno‐korporativistički model, Esping‐ Andersen  opisuje  kao  primer  kombinacije  starog  i  novog  –  tradicionalnog  nemačkog  zakonodavstva  (Bizmarkova  tradicija)  kojem  je,  u  posleratnom  nemačkom  razvoju,  dograđen  reformisan  i  modernizovan  sistem  socijalne  politike.  Rezultat  navedenih  uticaja  je  model  države  blagostanja,  koji  je  negde  između  ekstremnih  rešenja  Švedske  i  Amerike,  pa  se  o  ovom  modelu,  koji  preovladava  u  Centralnoj  Evropi,  govori  kao  o  kombinaciji  liberalnog  i  socijalno‐demokratskog  modela države blagostanja.  U  poređenju  sa  skandinavskim  modelom,  ovaj  sistem  socijalne  politike  je  daleko  manje  sveobuhvatan,  a  naročito  kada  se  radi  o  stanovništvu  izvan  zaposlenja,  nezaposlenoj  omladini  i  samohranim  roditeljima.  Obavezan  sistem  osiguranja  podrazumeva  ostvarivanje  osnovnog  minimuma  za  sve  osiguranike,  zaposlenost  definiše  podobnost  za  dobijanje  socijalnih  olakšica,  socijalni  transferi  se  vezuju  za  plate  i  radni  status  i  pretežno  se  isplaćuju  u  vidu  novčanih  transfera,  ali  je  njihova  visina  daleko  niža  nego  u  Švedskoj.  Kako  se  većina  socijalnih  transfera  obezbeđuje putem  socijalnog osiguranja zaposlenih (sredstva za  socijalna  davanja prikupljaju  se  na osnovu doprinosa koje obavezno plaćaju zaposleni i poslodavci), ovaj model se često naziva i  korporativistički.  Opredeljenje  prema  modelu  socijalnog  blagostanja  podrazumeva  vrednovanje  različitih  mogućnosti, koje zavise od konkretnih uslova u pojedinim zemljama. U izboru modela ekonomska  razvijenost  je  značajan  parametar,  što  posebno  ograničava  opredeljenje  ka  socijalno‐ demokratskom tipu blagostanja. Tako podaci govore da su u odnosu na bruto nacionalni proizvod  troškovi  po  učesniku  najviši  u  Švedskoj,  zatim  u  Nemačkoj  a  neuporedivo  niži  u  Sjedinjenim  državama.  U  skladu  sa  troškovima  za  ostvarivanje  blagostanja  su  i  efekti  primenjenih  instrumenata, a naročito posledice na socijalnu ugroženost i siromaštvo.  Dok  je  u  posleratnom  razvoju  države  blagostanja  izgledalo  da  program  socijalne  zaštite  mogu  da  pokriju  sve  potrebe  porodice,  sredinom  sedamdesetih  godina  državna  potrošnja  za  socijalne  programe  u  vodeći,  evropskim  zemljama  blagostanja  počinje  da  opada.  Partnerstvo  I 

- 379 -

međuzavisnost  ekonomske  i  socijalne  politike,  koji  su  ostvarivani  tokom  pedesetih  i  šezdesetih  godina,  dovedeni  su  u  pitanje,  a  ograničavanje  državne  potrošnje,  prouzrokovano  prvenstveno  ekonomskom  recesijom  1974‐1975,  inflacijom,  naftnom  krizom  i  smanjivanjem  stope  ekonomskog  rasta,  postavilo  je  nova  pitanja  o  budućnosti  države  blagostanja.  Napušteni  optimizam  o  ulozi  države  u  ostvarivanju  opšte  socijalne  sigurnosti  sve  više  ustupa  mesto  promenama u koncepciji države blagostanja, koja se od osamdesetih godina kreće ka sistemu koji  je više efikasan, a manje rasipan u odnosu na klasični pristup države blagostanja.  Izmene i restrikcije programa posledica su ne samo promenjenih političkih i ekonomskih  odnosa,  već  i  povećanih  socijalnih  problema  postindustrijskog  društva.  Državi  blagostanja,  poslednjih dekada, glavne dileme postavljaju povećani  izdaci za socijalne programe i narastajući  problemi  koji  su  posledica  delovanja  modernih  procesa  od  kojih  su  najznačajniji:  nestabilnost  porodičnog  života,  duboke  demografske  promene,  kao  i  povećane  socijalne  nejednakosti.  Nove  napetosti  se,  naročito,  povezuju  sa,  takozvanim,  post‐fordističkim  trendom  zapošljavanja,  odnosno  sa  povećanim  socijalnim  nesigurnostima  i  promenama  u  zapošljavanju.  Radni  vek  više  nije pravolinijski i standardizovan, a u novim postindustrijskim trendovima zapošljavanja gube se  postojeći stereotipi stabilnog posla čemu teško mogu odgovoriti univerzalni programi socijalnog  osiguranja.  Istovremeno,  veliki  deo  evropske  populacije  izložen  je  novim  socijalnim  rizicima  koji  dovode  do  socijalne  izolacije  i  isključenosti.  Socijalni  rizici,  koji  su  se  nekada  zadovoljavali  univerzalnim  programima  države  blagostanja,  sada  zahtevaju  veću  ponudu  i  raznovrsnost  u  pružanju  socijalnih  usluga.  Postindustrijsko  društvo  implicira  ne  samo  različite  nove  socijalne  rizike,  već  i  heterogene  potrebe  i  očekivanja  koja  se  razlikuju  od  onih  koje  je  trebalo  da  rešava  postojeći model. Krajem 1980‐ih i početkom 1990‐ih, u svim zemljama Zapadne Evrope, dogodio  se preokret u organizovanju socijalnih programa a savremena socijalna država, zamišljena prema  socijalnom  poretku  koji  više  nije  dominantan,  sada  u  restriktivnim  uslovima  treba  da  zadovolji  povećane zahteve socijalnih programa.  U  novijoj  studiji  Esping‐Andersen385  uvodi  novu  paradigmu  koja  obeležava  silaznu  putanju  kao  nastupajuću  fazu  države  blagostanja.  Iako  se  pre  može  govoriti  o  prekinutoj  liniji  rasta,  a  ne  o  nazadovanju  socijalne  države,  kako  tvrdi  Esping‐Andersen,  naročito  socijalno‐ demokratskog tipa blagostanja, brojni simptomi krize postaju vidljivi tokom osamdesetih godina.  Kriza  u  finansiranju  socijalne  sigurnosti  najpre  se  ogleda  u  povećavanju  stope  nezaposlenosti,  a  kako  održati  ravnotežu  između  rasta  zaposlenosti  i  velikodušne  egalitarističke  socijalne  zaštite  postaje glavno pitanje razvijenih zapadnih drustava. U novoj situaciji, država blagostanja mora da,  u  restriktivnim  ekonomskim  uslovima,  odbrani  ideju  socijalne  pravde,  solidarnosti  i  univerzalizma  kao  glavnih  dostignuća  liberalne  demokratije.  Glavne  izmene  postojećeg  modela  sada  se  usmeravaju  ka  participaciji  korisnika,  decentralizaciji,  deinstitucionalizaciji  i  većem  oslanjanju na dobrovoljne organizacije.    10.1.3. Uloga civilnog sektora u socijalnoj politici  385

Esping‐Andersen  G,  1994,  After  the  Golden  Age:  The  Future  of  the  Welfare  State  in  the  New  Global  Order,  Occasional  paper  no.  7,  World  Summit  for  Social  Development,  United  Nations Research Institute for Social Development, Geneva

- 380 -

  Moderne koncepcije socijalne politike, koje se primenjuju u zapadnim društvima, kreću se  u  pravcu  većeg  uključivanja  civilnih  aktera,  neprofitnih,  nevladinih  organizacija,  čiji  programi  preuzimaju  aktivnu  ulogu  i  postaju  dodatni  ili  alternativni  činilac  ostvarivanja  socijalnih  programa.  Balans  više  povezanih  sektora,  koji  se  predlaže  u  novim  konceptualizacijama  države  blagostanja,  podrazumeva  partnerstvo  aktera,  odnosno  ravnopravno  učestvovanje  države,  neprofitnih i privatnih agencija u izvođenju socijalnih programa. Nova koncepcija umesto države  blagostanja (welfare state) oživljava ideju o pluralizmu blagostanja (welfare pluralism) ili društvu  blagostanja (welfare society), kao i kombinovanom modelu blagostanja (welfare mix), koji se sve  više pojavljuje kao vodeća koncepcija.  Rekonstrukcije države blagostanja podstiču partnerstvo između države i civilnog društva,  a  oblici  saradnje  države  sa  neprofitnim  sektorom,  kao  i  uvođenje  tržišnih  mehanizama,  koje  je  poprimilo različite oblike u poslednjoj dekadi prošlog veka, menjaju dominantne modele u pravcu  veće integracije civilnih aktera u zvaničnoj koncepciji socijalne politike u evropskim zemljama.  U  novim  koncepcijama  blagostanja  neprofitni  sektor  postaje  priznati  akter  i  partner  države  u  ostvarivanju  socijalne  zaštite.  Radi  se  o  tome  da  građani  sada  imaju  veću  mogućnost  izbora,  a  naročito  kada  se  radi  o  programima  koji  pružaju  alternativne  mogućnosti  edukacije,  obuke i zarađivanja ili, pak, programima koji usmeravaju javnu pažnju, vrše pritisak ili lobiraju za  neka  rešenja  od  značaja  za  rešavanje  nekih  porodičnih  problema  koji  nisu  bili  obuhvaćeni  državnom zaštitom.  Istraživanja  su  pokazala  da  civilne  organizacije  i  grupe  građana  primerenije  odgovaraju  specifičnim  potrebama  korisnika  i  zahtevima  postindustrijskog  društva  i  da  se  neprofitni  sektor  pojavljuje  kao  alternativa  u  zadovoljavanju  usluga  kada  državne  agencije  ne  zadovoljavaju  vrednosti  kao  što  su  prihvatljivost,  izbor,  kvalitet  i  efikasnost.  Neprofitni  programi  su  naročito  pogodni  za  rizične  socijalne  grupe  koje  su  ispuštene  iz  državne  institucionalne  mreže,  odnosno  društvene grupe čije se potrebe rešavaju na alternativan način. Tako, njihovi programi organizuju  pravnu  pomoć  porodici,  promovišu  odgovorno  roditeljstvo  ili  uvođenje  edukacije  o  planiranju  porodice  u  redovnu  nastavu,  sarađuju  sa  medijima  o  edukaciji  javnog  mnjenja  o  porodičnim  vrednostima  ili,  uz  pomoć  donatora  i  angažovanje  volontera,  pružaju  pomoć  ugroženim  porodicama. Glavni sadržaji su akcioni programi i program praćenja usmereni ka ublažavanju ili  eliminaciji  siromaštva  i  socijalne  isključenosti  ili  organizovanju  prihvatilišta  za  pomoć  i  smeštaj  ugroženih  grupa.  Zatim,  rešavanje  problema  urbanog  siromaštva  ili  nov  pristup  u  lečenju  psihijatrijskih  bolesnika  koji  zagovara  vaninstitucionalni  tretman,  problem  AIDS‐a  i  drugi  savremeni  problemi  zahtevaju  različite  aktivnosti,  pogodne  da  se  organizuju  u  okviru  civilnih  inicijativa i programa otvorenih za uključivanje građana. Takođe su zastupljeni programi u okviru  crkve,  nacionalnih  dobrovoljnih  društava,  uticajnih  federacija  dobrovoljnih  grupa,  pa  sve  do  aktivnosti  malih  samoorganizovanih  grupa  na  lokalnom  nivou,  koje  u  potpunosti  zavise  od  angažovanja volontera.  10.1.4. Partnerski odnosi države i civilnih aktera    U  situaciji  kada  se  u  socijalnoj  politici  pored  državnih  institucija  pojavljuju  drugi  akteri,  kao  što  su  profesionalne  agencije,  socijalni  pokreti,  neformalne  grupe,  grupe  za  samopomoć, 

- 381 -

partnerstvo  i  odnos  države  prema  trećem  sektoru  postavlja  se  u  središte  pažnje.  Rezultati  uporednog  istraživanja  o  savremenim  dilemama  država  blagostanja386,  koji  govore  o  socijalnim  inovacijama  u  najrazvijenijim  zemljama  blagostanja  (skandinavskim  zemljama,  Velikoj  Britaniji,  Italiji,  Francuskoj,  Španiji  i  Nemačkoj),  uveravaju  da  se  u  svim  savremenim  državama  razbija  monolitna  struktura  države  blagostanja,  ali  da  država  ne  gubi  svoju  ulogu  u  sistemu  socijalne  politike, već se postavlja kao organizator različitih aranžmana sa civilnim organizacijama. Čak i u  najrazvijenijim skandinavskim zemljama, kao što je Norveška, nove neprofitne organizacije, kao i  komercijalne  agencije,  pružaju  usluge  korisnicima  na  osnovu  različitih  aranžmana  sa  državom.  Naročito  kada  se  radi  o  socijalnim  uslugama,  aktivnosti  civilnih  aktera  postaju  legitimni  i  prihvatljivi,  a  prednosti  se  povezuju  sa  smanjivanjem  troškova  postupka,  prevazilaženjem  paternalizma državnih institucija ili, jednostavno, većom ponudom koja omogućava više izbora za  korisnika usluga.  Iako  je  izgubila  monopol,  država  je  odgovorna,  čak  na  neki  način  više  nego  ranije,  da  reguliše kvantitet zaštite, cenu, zatim kriterijume i standarde koji se odnose na druge sektore. Na  državi ostaje  veća  odgovornost  u ostvarivanju  ukupne atmosfere  u kojoj  se  odvijaju  volonterske  aktivnosti,  a  posebno  kada  se  radi  o  regulisanju  standarda  u  oblasti  zdravstva,  stanovanja,  obrazovanja  i  socijalnih  usluga.  Uprkos  sumnjama,  država  blagostanja  nastavlja  da  raste,  što  se  može  dokazati  uvidom  u  porast  potrošnje  za  socijalne  programe,  porastu  korisnika,  pa  i  broja  zaposlenih u različitim oblastima u gotovo svim evropskim zemljama. Evropsko javno mnjenje, a  posebno građani skandinavskih zemalja, navikli su na velikodušne programe države blagostanja.  Izdašni  socijalni  programi  su  u  samim  korenima  savremenih  naprednih  zapadnih  država  kojih  građani ovih zemalja  ne  žele da se odriču, a država blagostanja  i  dalje  ostaje referentni  okvir  za  zemlje koje vrše reforme u oblasti socijalne politike. 

10.2. EVROPSKA UNIJA I PROGRAMI ZAPOŠLJAVANJA I SOCIJALNE  INKLUZIJE    Iako su programi ekonomske i trgovinske saradnje među državama članicama bili početni  motivi  udruživanja,  moderna  koncepcija  Evropske  unije  od  1992.  godine  podrazumeva  brojne  strategije i mere za poboljšanje uslova života i razvoj socijalne politike. Tako je već 1974. godine  usvojen  program  socijalne  akcije  koji  je  usmeren  na  postizanje  pune  zaposlenosti,  poboljšanje  uslova života i rada i unapređenje demokratije. Od tada je zalaganje za socijalnu inkluziju i borba  protiv  siromaštva,  nezaposlenosti,  socijalne  izolacije  i  isključenosti  jedno  od  glavnih  usmeranja  socijalne politike Evropske unije.  U  okviru  Evropske  unije,  moderna  nastojanja  usmerena  su  ka  programima  kojima  se  prevazilaze  teškoće  socijalne  isključenosti  pojedinaca  i  društvenih  grupa,  odnosno  ka  suzbijanju  izostanka  uključenosti  pojedinca  i  društvenih  grupa  u  normalne  tokove  zajednice  za  koje  su  karakteristični osobeni način života, najčešće praćeni siromaštvom, diskriminacijom, izostankom  zaposlenja,  neodgovarajućim  stepenom  obrazovanja  i  zdravstvene  zaštite.  Zato  je  opšti  cilj  evropskih  društava  da  se  promoviše  socijalna  kohezija  i  podstaknu  jednake  mogućnosti  putem  386

Ascoli  U.  (ed),  2002,  Dilemmas  of  Welfare  Mix‐The  New  Structure  of  Welfare  in  Era  of  Privatization, Kluwer Academic Plenum Publishers

- 382 -

adekvatne,  finansijski  održive  i  efikasne  socijalne  politike  koja  polazi  od  strategije  održivog  razvoja  i  otvaranja  novih  mogućnosti  zapošljavaja  kao  glavnog  instrumenta  u  suzbijanju  siromaštva i socijalne isključenosti.  Najznačajniji  dokument  u  ovoj  oblasti  ‐  acquis  communautaire  ‐  je  specifičan  pravni  sistem koji podrazumeva obavezu država članica da svoje propise harmonizuju sa komunitarnim i  socijalnim pravom Evropske unije.  Amsterdamski  ugovor  (1997)  dao  je  novi  podsticaj  zajedničkoj  socijalnoj  politici.  Koordinacija nacionalnih politika zapošljavanja, poboljšanje životnih i radnih uslova, odgovarajući  nivo  socijalne  zaštite,  socijalni  dijalog  uprave  i  zaposlenih,  razvoj  ljudskih  potencijala  koji  omogućavaju  podizanje  nivoa  zaposlenosti  i  borba  protiv  društvenog  isključivanja,  glavni  su  sadržaji  koje  ističe  ovaj  dokument.  Narednim  izmenama,  odnosno  Ugovorom  iz  Nice  (2000),  omogućeno je dalje delovanje i ujednačavanje komunitarnih institucija.    10.2.1. Osnovna socijalna prava    Osnovna  socijalna  prava,  čije  ispunjenje  promoviše  Evropska  unija,  prilično  su  široko  postavljena, tako da se predviđa poštovanje minimalnih standarda u sledećim oblastima:  - slobodi kretanja;  - zapošljavanju;  - unapređivanju životnih i radnih uslova;  - socijalnoj zaštiti;  - slobodi udruživanja;  - obuci za sticanje zanimanja;  - jednakom tretmanu žena i muškaraca;  - informisanju i participaciji zaposlenih;  - zdravstvenoj zaštiti i sigurnosti na radnom mestu;  - zaštiti dece i adolescenata;  - zaštiti starih;  - zaštiti invalida.  Mnoga  od  navedenih  socijalnih  prava  usklađena  su  sa  zahtevima  Međunarodne  organizacije  rada  i drugih međunarodnih  organizacija. Zemlje  Evropske  unije  čine  stalne  napore  kako  bi  ciljevi  u  ovim  oblastima  bili  usklađeni  sa  nacionalnim  zakonodavstvom,  što  se  prevashodno  odnosi  na  koordinaciju  sistema  socijalne  zaštite,  zajedničku  statistiku  ili  informacioni  sistem.  Za  razliku  od  država  članica  koje  preuzimaju  obavezu  harmonizacije  unutrašnjih  propisa  sa  pravom  Evropske  unije  države  kandidati  mogu  pristupiti  dobrovoljnom  usklađivanju pravnog sistema sa komunitarnim pravom.  Među  pravnim  pretpostavkama,  koje  bi  države  centralne  i  istočne  Evrope  trebalo  da  ispune prema  usvojenoj  Beloj knjizi (1995),  su mere na  području  jednakih mogućnosti  za žene  i  muškarce,  koordinacija  sistema  socijalne  sigurnosti,  bezbednosti  i  zdravlja  radnika  na  radu,  radnog prava i uslova rada.  10.2.2. Slobodno kretanje radnika   

- 383 -

Slobodno kretanje  radnika, u okviru  članica  EU,  jedan  je od značajnih  aspekata  socijalne  sigurnosti  koju  omogućavaju  propisi  Evropske  unije  kada  regulišu  profesionalnu  mobilnost  radnika  i  nesmetan  boravak  na  teritoriji  država  članica,  pravo  radnika  na  socijalnu  integraciju  i  odgovarajuće mere u oblasti socijalne sigurnosti. Zatečene razlike u regulaciji uslova rada, koje su  postojale između zakonodavstva država članica, činile su prepreku za mobilnost radne snage, te je  nastala  potreba  za  zajedničkim  pristupom  u  regulisanju  uslova  rada  radnika  u  okviru  Evropske  zajednice.  Usaglašavanje  radnog  prava  bilo  je  neophodan  preduslov  za  sprečavanje  situacije  u  kojoj članice sa nižim stepenom socijalnog prava imaju konkurentsku prednost na tržištu, a ovaj  ravnopravni  tretman  odnosi  se  i  na  radne  uslove,  obuku  za  sticanje  znanja  i  veština,  socijalnu  zaštitu, poreske olakšice i druge beneficije koje su jednake za sve zaposlene.  Nema diskriminacije kada se radi o zapošljavanju unutar Evropske unije, a predviđaju se i  mere za implementaciju ovih ciljeva. Obaveza države članice je  da osigura socijalnu sigurnost za  sve  zaposlene  radnike  kada  se  radi  o  naknadama  za  slučaj  bolesti  i  materinstva,  invalidskih,  porodičnih  i  starosnih  penzija,  naknadama  za  slučaj  nezgode  na  radu  i  profesionalnih  bolesti,  naknadama  za  slučaj  nezaposlenosti  i  smrti,  kao  i  porodične  dodatke.  To  praktično  znači  da  navedene novčane naknade i socijalni transferi ne mogu biti redukovani, menjani, suspendovani  ili  povučeni  zbog  činjenice  da  su  zaposleni  i  njegova  porodica  promenili  prebivalište  unutar  Evropske unije.  Države  su  pozvane  da  svim  zaposlenim  licima  sa  prebivalištem  na  njihovoj  teritoriji  garantuju  minimum  sredstava  za  život,  a  da  nezaposlenim  licima  učine  dostupnim  niz  mera  kojima se obezbeđuje njihovo integrisanje u tržište rada. Za radnike koji su ostali bez posla treba  da se obezbede naknade kojima će se održati njihov životni standard. Takođe, države članice treba  da omoguće zdravstvenu zaštitu, i druge naknade, licima iz zemalja Evropske unije, isto kao i one  beneficije  koje  se  ostvaruju  pod  nacionalnim  pravom,  a  u  cilju  da  se  ostvari  potpunija  socijalna  integraciju  svih  lica  na  teritoriji  države  članice.  To  se  odnosi  na  različite  socijalne  transfere  u  oblasti  socijalne  zaštite,  kao  i  na  naknade  koje  se  odnose  na  zaštitu  materinstva.  Predviđeno  je,  recimo, da države članice pokriju troškove u vezi sa trudnoćom i porođajem i da svim zaposlenim  ženama koje su sprečene za rade zbog materinstva bude omogućena odgovarajuća zaštita.  Evropska  unija  promoviše  principe  socijalne  integracije  i  izvan  svojih  granica,  što  se  posebno odnosi na promociju jednakosti žena i muškaraca, zaštitu invalida i zaštitu starih.        10.2.4. Jednaki tretman žena i muškaraca    Jedna  od  značajnih  dimenzija  komunitarnog  prava  je  načelo  jednakosti  muškarca  i  žena,  odnosno zabrana diskriminacije na osnovu pola i bračnog stanja. Borba potiv rodne nejednakosti  odnosi  se  na  ekonomski,  politički,  građanski  i  socijalni  život,  a  mere  koje  se  predlažu  podrazumevaju otkanjanje postojećih nejednakosti i stereotipa po kojima je ženska uloga svedena  na poslove u porodici i kući, a uloga mučkaraca u poslovima van kuće. Proaktivna intervencija, za  koju  se  zalažu  dokumenti  Evropske  unije,  podrazumeva  koordinirane  aktivnosti  kako  bi  se  suzbijali  svi  oblici  diskriminacije  i  kako  socijalna  prava  žena  ne  bi  predstavljala  prepreku  za 

- 384 -

njeno  uključivanje  u  zapošljavanje.  Evropska  opredeljenja  se  zalažu  da  porodične  obaveze  budu  ravnomerno  raspodeljene  i  omogućavaju  rasterećenje  žena  od  tradicionalnih  obaveza,  a  promocija ženskih prava podrazumeva uključivanje posebno ugroženih žena, kao što su migranti,  invalidi, ili žena koje su zlostavljane i izložene nasilju.  U  oblasti  jednakih  mogućnosti,  naročito  su  značajne  akcije  koje  se  odnose  na  suzbijanje  nezaposlenosti  žena  i  njihovo  ponovno  zapošljavanje,  kao  i  zalaganje  za  ravnotežu  polova  u  sastavu  komiteta  i  drugih  političkih  odbora  u  kojima  se  donose  odluke  u  okviru  Evropske  unije.  Promocija  rodne  jednakosti  u  ekonomskom  životu  podrazumeva  podsticajne  programe  u  cilju  zapošljavanja žena, kao i strategije koje doprinose većem učešću žena u zapošljavanju, od kojih je  najznačajnija  ona  koja  se  odnosi  na  obrazovanje  i  učenje  u  toku  celog  životnog  veka  i  političku  reprezentaciju  žena  koja  treba  da  se  postiže  odgovarajućim  rodnim  balansom  u  toku  političkog  odlučivanja.  Poseban je naglasak na izbornom sistemu koji treba da podstiče ravnopravno učešće žena  u političkim institucijama. Jednaki tretman pre svega se odnosi na pravilo o jednakoj zaradi7 žena  i  muškaraca  za  isti  rad,  a  države  članice  predviđaju  i  stimulativne  mere  u  cilju  pospešivanja  pozitivne  diskriminacije  polova,  u  kojima  se  podstiče  učešče  žena  na  područjima  u  kojima  su  slabije  zastupljene,  uključujući  zapošljavanje  i  rad.  Pri  tome,  za  slučajeve  diskriminacije  žena,  predviđena  je  odgovarajuća  sudska  zaštita  nakon  što  su  iscrpljene  druge  mogućnosti,  a  države  članice  su  dužne  da  preduzimaju  potrebne  mere  kako  bi  zaposleni  bili  zaštićeni  od  otpuštanja  zbog  pokretanja  tužbe, ili drugog  zakonskog  postupka, čiji  je  cilj  da se  obezbedi  načelo jednakih  zarada. Jednaki tretman odnosi se ne samo na zarade, već i na zaposlenje, napredovanje, stručno  osposobljavanje i uslove rada koji treba da budu isti za sve zaposlene.  Komunitarne propise u ovoj oblasti prate preporuke i rezolucije koje treba da imaju uticaj  na nacionalno pravo. Tako je zaštita dostojanstva radnika na radu regulisana Rezolucijom saveta  od 29. maja 1990. godine i preporukom Komisije u kojoj je anektiran Kodeks mera za suzbijanje  seksualnog  uznemiravanja  na  radu  što  je,  takođe,  važan  dokument  ujedačavanja  položaja  žena.  Primena  načela  jednakosti  značajna  je  i  sa  stanovišta  jednakog  tretmana  za  transseksualce  i  homoseksualce,  a  zabrana  diskiriminacije  na  osnovi  seksualne  orijentacije  proširuje  delokrug  ovog načela jednakosti.  Evropska  komisija  posebno  naglašava  promenu  ponašanja,  vrednosti  i  normi  kao  I  eliminaciju  predrasuda  i  stereotipa  prema  ženskoj  ulozi  u  društvu  i  ističe  značaj  primerenog  odnosa prema rodnim razlikama u obrazovnom procesu, kulturi i medijima. Predlaže se i razmena  informacija  u  ovoj  oblasti,  podvlači  značaj  edukacije  i  treninga  i  ističe  uloga  nevladinih  organizacija i civilnih mreža kao značajnih aktera u podizanju  svesti i promeni stvarnog položaja  žena.  Pod pojmom  zarade  ovde  se podrazumeva redovna,  osnovna  i  minimalna zarada  i plata,  kao  i  svaka  druga  zarada,  koju  zaposleni  prima,  posredno  ili  neposredno,  u  novcu  ili  naturi,  od  svog poslodavca po osnovu radnog odnosa.  Poštovanje ravnopravnosti žena i muškaraca, politika jednakih mogućnosti i usklađivanje  zakonodavstva u pripremi pridruženih zemalja centralne i istočne Evrope, kao i uloga nevladinih  organizacija u donošenju zakona i sprovođenju rodne ravnopravnosti, Evropska unija je istakla u  Beloj knjizi (1995) kao prioritetne zadatke u pripremama ovih zemalja.   

- 385 -

10.2.5. Zaštita invalida    U  cilju  pospešivanja  socijalne  integracije,  preporukama  Evropske  unije  određeno  je  da  zemlje članice garantuju minimum sredstava za egzistenciju invalidnim licima sa prebivalištem na  teritoriji  države.  Od  država  članica  seočekuje  da  radnicima,  koji  su  sprečeni  za  rad  zbog  invalidnosti ili bolesti, obezbede novčane naknade prilagođene  stepenu njihove invalidnosti koje  će  im  omogućiti  održavanje  životnog  standarda.  Evropska  godina  invalida  (2003)  bila  je  podsticajna  za  članica  Evropske  unije  da  pažnju  usmere  na  ujednačavanje  položaja  invalida,  njihovu socijalnu integraciju, kao i da se predloži niz mera i akcija kako bi se uklonile barijere koje  vode marginalizaciji i isključivanju ovih socijalnih grupa. Imajući u vidu podatke po kojima 14,5 %  građana Evropske unije, između 16 i 64 godine, pati od nekog oblika invalidnosti, programi koji se  predlažu  podrazumevaju  preduzimanje  kampanja,  izradu  studija,  zatim,  umrežavanje  glavnih  nosilaca  i  koordinirane  akcije  vladinih  i  nevladinih  organizacija  kako  bi  se  unapredio  položaj  invalida.  Akcioni  plan  2004‐2010.  usmeren  je  pre  svega  na  jednaki  tretman  invalida  u  zapošljavanju, ali se daju i drugi podsticaji za rešavanje glavih socijalnih i zdravstvenih problema  ove  ugrožene  grupe.  Umesto  pasivnih  mera  pomoći  invalidima  podstiče  se  njihova  aktivna  integracija  u  društvo.  Konkretne  mere  i  akcije  usmerene  su  na  unapređenje  i  prilagođavanje  obrazovnog sistema potrebama invalida, bolje organizovane socijalne usluge u lokalnoj zajednici,  prilagođavanje javnog transporta i druge mere koje doprinose smanjivanju socijalnih, psiholoških  i  arhitektonskih  barijera  sa  kojima  su  suočeni  invalidi  i  koji  predstavljaju  prepreku  procesima  integracije.  S  obzirom  da  je  zapošljavanje  invalida  od  primarnog  značaja  za  njihovu  socijalnu  integraciju,  programi  koje  finansira  Evropski  socijalni  fond,  i  definiše  Evropska  strategija  zapošljavanja,  predstavljaju  najznačajniji  podsticaj  nacionalnim  programima  usmerenih  ka  inkluziji  invalida.  Programi  podrazumevaju  različite  mogućnosti  za  uključivanje  invalida  u  društvo,  počev  od  kontinuiranog  učenja  do  programa  alternativnog  zapošljavanja  koje  sve  više  postaje  praksa  u  zemljama  Evropske  unije.  Takođe  se  podstiču  socijalni  partneri,  poslodavci,  sindikati,  nevadine  organizacije  i  odgovarajuće  asocijacije  invalida  da  doprinose  održivim  programima  usmerenim  ka  invalidima,  kao  i  da  sistematski  otkanjaju  postojeće  stereotipe  i  predrasude koje stoje na putu ekonomske i socijalne integracije invalida. 

10.2.6. Zaštita starih    Podsticanje  mera  socijalne  inkluzije  posebno  se  odnosi  na  ostvarivanje  socijalne  sigurnosti u starosti, te se predlaže da nacionalne startegije  I programi osiguraju jednaki pristup  socijalnim  i  političkim  pravima  svim  starosnim  grupama  i  obezbede  garantovane  penzije,  pristojan  životni  standard  penzionera,  održivost  javnih  i  privatnih  penzijskih  šema,  aktivnu  starost I adekvatnu pripremu za penziju. Promoviše se međuzavisnost mladih i starih, stimuliše se  kombinovani pristup rešavanju problema  starih  po  kome državne institucije, ali  i nevladin kao  i  privatni sektor, imaju važne i međusobno usklađene uloge. 

- 386 -

Odgovarajući  dokumenti  posebno  su  fokusirani  na  suzbijanje  siromaštva  starih  ljudi,  pa  programi  predviđaju  odgovarajuću  pomoć  ranjivim  grupama  starih,  solidarnost  u  lokalnoj  zajednici,  razvoj  sistema  socijalne  zaštite  uključujući  penzije  i  novčane  transfere  kojima  se  ostvaruje  bezbedna  starost.  Podsticajima  ka  izradi  nacionalnih  strategija  za  sigurne  i  održive  penzije stimuliše se zajednička briga država članica o penzijskim fondovima koji su najznačajniji  za socijalnu sigurnost starih.  Ostvarivanje  adekvatne  zdravstvene  zaštite  u  starosti  je,  takođe,  deo  nastojanja  da  se  podstakne  socijalna  integracija  starih  u  nacionalnim  programima  a,  pored  toga,  predviđa  se  i  razmena  iskustava  među  zemljama  članicama,  izveštavanje,  zajedničko  praćenje  dostignuća  u  ovim oblastima, kao i koordinacija nacionalnih programa.  Predviđaju se i pravni standardi koji konkretno štite socijalnu sigurnost starih lica. Tako  se  od  država  članica  očekuje  da  za  starija  lica,  koja  imaju  prebivalište  na  njihovoj  teritoriji,  omoguće  minimum  sredstava  za  izdržavanje,  potrebne  mere  za  tuđu  negu  i  pomoć,  kao  i  neophodne korake za sprečavanje socijalne isključenosti starih  lica. Preporukom je ukazano i na  potrebu  da  se  pronađu  uslovi  da  države  članice  usklade  penzione  sisteme  demografskim  promenama, s obzirom na narasle potrebe ove društvene grupe.    10.2.7. Programi zapošljavanja i solidarnosti    Izazovi  globalizacije  i  povećanje  stope  nezaposlenosti  naveli  su  Evropski  parlament  da  usvoji  niz  mera  u  oblasti  zapošljavanja.  Evropska  strategija  zapošljavanja  je  najznačajniji  dokument  u  ovoj  oblasti  i  predstavlja  sveobuhvatnu  strategiju  za  zapošljavanje  prema  kojoj  se  podstiče  nacionalna  saradnja  u  ovoj  oblasti,  koordiniraju  strategije  zapošljavanja  u  državama  članicama i pruža podrška u evaluaciji nacionalnih akcionih planova za zapošljavanje. Naglašen je  značaj  organizovanja  obuke  koja  treba  da  olakša  zaposlenje  nezaposlenih  lica,  dat  je  podsticaj  razvoju  preduzetništva,  stimulans  korišćenju  lokalnih  inicijativa,  osigurana  je  finansijska  pomoć  za  osnivanje  malih  i  srednjih  preduzeća,  kao  i  za  projekte  socijalne  integracije  I  zapošljavanja  marginalizovanih grupa.  Podsticajni  programi  za  kreiranje  novih  poslova,  organizovanje  obuke  za  sticanje  zanimanja,  jačanje  socijalne  kohezije  i  kooperacije  među  članicama  predstavljaju  prioritete  koji  proizilaze iz Lisabonske strategije i Strateškog pravca regionalnog razvoja 2007‐2013. Programi o  kojima  je  reč  usmereni  su  ka  unapređenju  saradnje  između  evropskih  regiona  i  gradova,  podsticanju  investicija  i  tehnološkog  razvoja,  preduzetništva,  kao  i  ka  razvoju  znanja  u  cilju  ostvarivanja  novih  poslova.  Preko  30  novih  projekata  od  zajedničkog  interesa  treba  da  podstiče  razvoj infrastrukture i transporta a, u skladu sa evropskom vizijom održivog razvoja, predviđa se  sklad između privrednog rasta  i zaštite okoline, sinergija privatnog i  javnog sektora, podsticanje  inovacija, kao I povezivanje privrednih nosilaca, razvoj malih i srednjih preduzeća.  Programi  za  zapošljavanje  i  solidarnost  ‐  PROGRESS  (2007‐2013)  za  svoje  prioritete  postavljaju  zapošljavanje  i  rešavanje  socijalnih  pitanja,  odnosno  potpunije  postizanje  ciljeva  koji  su  zacrtani  Lisabonskom  strategijom.  Pod  ovim  programom  Evropska  unija  finansira  i  podržava  izradu  analiza,  razmenu  iskustava,  obuku,  sprovođenje  kampanja  i  druge  vrste  pomoći  glavnim 

- 387 -

akterima  na  području  zapošljavanja,  socijalne  zaštite  i  inkluzije,  popravljanju  radnih  uslova,  suzbijanju diskriminacije i pospešivanju jednakosti žena i mučkaraca.  U zemljama Evropske unije se, sve više, vode rasprave i preduzimaju praktična nastojanja  usmerena  ka  podsticanju  novih  oblika  ekonomskih  inicijativa  koje  ulaze  u  široku  definiciju  socijalne  ekonomije.  Socijalna  ili  alternativna  ekonomija  orijentisana  je,  prevashodno,  na  solidarnost i socijalne ciljeve, odnosno tu bi se svrstali oni  akteri koji podrazumevaju ekonomske  aktivnosti, ali imaju ograničeni profit zato što postavljaju socijalne ciljeve ispred poslovne politike.  Organizacije  obuhvaćene  zajedničkom  definicijom  socijalne  ekonomije  razlikuju  se  po  nazivu, pravnoj osnovi na kojoj se zasnivaju, unutrašnjoj organizaciji, statusu članova (zaposleni i  volonteri),  ciljnim  grupama  koje  uključuju  i  drugim  karakteristikama,  ali  je  zajednička  osobina  ovih  aktera  da  podrazumevaju  programe  radne  i  socijalne  integracije.  S  obzirom  da  programi  u okviru socijalne ekonomije kreiraju zapošljavanje, a naročito onih socijalnih grupa koje se teško  uključuju  na  tržište  rada  ili  se,  pak,  u  okviru  ovih  organizacionih  formi  pružaju  socijalne  usluge,  podsticaj država Evropske unije je značajan činilac razvoja ovih novih oblika solidarnosti.    10.2.8. Jednak pristup informacionim tehnologijama    Dokumenti Evropske unije naglašavaju da se potreba za osnaživanjem socijalne kohezije u  informacionom  društvu  ogleda  u  tome  da  svi  građani  imaju  jednake  koristi  od  mogućnosti  koje  nudi  informaciono  društvo.  Ističe  se  da  sve  društvene  grupe,  a  naročito  lica  koja  su  duže  nezaposlena,  radnici  sa  nižim  kvalifikacijama,  nepismeni,  stari,  invalidi  i  druge  vulnerabilne  i  marginalizovane  grupe,  treba  da  imaju  pristup  informativnim  tehnologijama  i  koriste  ove  mogućnosti u cilju potpunije socijalne integracije.  Posebnom  rezolucijom  zemlje  članice  su  pozvane  da,  u  cilju  veće  efikasnosti  i  kvaliteta  javnih  službi  u  javnom  sektoru,  koriste  instrumente  informacionog  društva  u  svakodnevnim  kontaktima sa građanima i da, bez odlaganja, instaliraju internet stranice na kojima su dostupna  obaveštenja  o  socijalnim  i  kulturnim  događanjima.  U  istom  aktu  Saveta  i  predstavnika  vlada  država  članica  istaknut  je  značaj  podrške  preduzećima,  posebno  malim  i  srednjim  preduzećima,  kao i neprofitnim organizacijama, za korišćenje prednosti informacionog društva. 

10.2.9. Suzbijanje rasizma i ksenofobije    Dokumentima Evropske unije predviđeno je da nema diskriminacije, ne samo prema polu  i godinama starosti o kojima smo govorili, već i prema rasnoj,  etničkoj, religijskoj, nacionalnoj ili  političkoj  pripadnosti.  Prema  najnovijim  propisima  predviđeno  je  da  članice,  ne  samo  efektivno,  suzbijaju  svako  ispoljavanje  rasizma  i  ksenofobije,  već  i  da  predvide  odgovarajuće  mere  kako  bi se kaznilo organizovano delovanje sa ciljem širenja diskriminacije koje se zasniva na razlikama  u  boji  kože,  religijskoj,  nacionalnoj  ili  etničkoj  pripadnosti.  Svako  javno  pozivanje  na  mržnju  i 

- 388 -

podsticanje rasizma I ksenofobije mora biti suzbijano sankcijama kompetentnih organa vlasti koje  će  osigurati  države  članice,  a  predlažu  se  i  odgovarajući  instrumenti  za  ostvarivanje  prava  jednakosti  u  ovoj  oblasti.  Tako  se,  recimo,  navodi  da  je  moguće  organizovati  kurseve  obuke  i  treninga koji promovišu načelo jednakosti i suzbija nejednakost i diskriminacija na osnovu razlika  u etničkom, nacionalnom ili rasnom poreklu.    10. 2.10. Zdravlje i bezbednost na radu    Pravo  na  zaštitu  na  radu,  garancije  u  pogledu  bezbednosti  i  zdravlja  radnika  je  tradicionalno  regulisano  legislativom  država  osnivača  Evropske  unije.  Pre  donošenja  odgovarajućeg  zakonodavstva  u  ovoj  oblasti  razlike  koje  su  postojale  između  nacionalnih  zakonskih  rešenja  predstavljale  su  prepreku  mobilnosti  radne  snage,  pa  se  ukazala  potreba  za  zajedničkim pristupom u regulisanju bezbednosti i zdravlja radnika na radu.  Harmonizacija  socijalnog  zakonodavstva  podrazumeva,  pre  svega,  veći  broj  uputstava  koje  se  odnose  na  zaštitu  radnika  od  određenih  fizičkih,  hemijskih  i  bioloških  agenasa.  Radnici  imaju  pravo  na  odgovarajuću  bezbedonosnu  i  zdravstvenu  obuku  prilikom  uvođenja  u  posao,  raspoređivanja  na  drugo  radno  mesto  ili  uvođenja  novih  tehnologija.  Pri  tome,  obuka  mora  biti  organizovana  u  toku  radnog  vremena,  a  periodični  lekarski  pregledi  radnika  detaljno  su  propisani,  kao  i  obaveze  preduzeća  prema  inspekciji  rada.  Posebno  su  regulisane  obaveze  i  odgovornosti  u  vezi  sa  zaštitom  kod  oboljevanja,  povređivanja,  kao  i  praćenja  profesionalnih  bolesti, a radni uslovi radnika koji su izloženi kancerogenim materijama, buci, zračenju i drugim  potencijalno štetnim materijama detaljno su regulisani u smislu prevencije i zaštite.    10.2.11. Radno pravo i uslovi rada    Stalni napori da se unapredi pravna regulativa koja se odnosi na zaštitu prava zaposlenih  su jedan od najvećih postignuća Evropske unije na području socijalne politike. Razlike u uslovima  rada  predstavljale  su  prepreke  slobodnom  kretanju  radnika,  te  usvojeni  propisi  imaju  za  cilj  usklađivanje  i  unapređivanje  uslova  rada.  Ciljevi  i  preporuke  su  usmereni  na  uklanjanje  glavnih  problema  sa  kojima  se  suočavaju  zaposleni,  a  posebno  kada  se  radi  o  organizovanju  radnog vremena, zaštiti prava radnika i jednakom tretmanu zaposlenih. Vrlo detaljno se nabrajaju  i  regulišu  uslovi  rada  kada  su  u  pitanju  specifične  profesije  i  radni  uslovi  radnika  kao  što  su  pomorci,  učesnici  u  vazdušnom  i  drumskom  saobraćaju.  Zaštita  mladih  radnika,  kao  posebno  vulnerabilne  grupe,  obezbeđena  je  posebnim  uputstvima  i  preporukama,  dok  je  problem  nezaposlenosti  mladih,  njihovo  integrisanje  u  tržište  rada,  a  posebno  stručno  osposobljavanje  i  unapređivanje radnih sposobnosti, podstaknuto odgovarajućim propisima.  Od  sredine  osamdesetih  godina  usvojeno  je  više  propisa  koji  imaju  za  cilj  suzbijanje  nezaposlenosti, tako da su podsticajne mere u sferi zapošljavanja i problemi vulnerabilnih grupa  (mladih, dugotrajno nezaposlenih) u središtu pažnje na koju se usmeravaju nacionalne strategije.  Prava zaposlenih, otpuštanje sa posla, organizacija radnog vremena, zaštita mladih radnika i drugi  aspekti  radnog  prava  neprestano  se  usklađuju  i  unapređuju.  U  celini,  evropski  socijalni  model  podstiče  korporativnu  socijalnu  odgovornost,  što  znači  da  kompanije  treba  da  se  prilagode 

- 389 -

minimalnim  zahtevima  radnika  i  da  pokažu  socijalnu  odgovornost  u  odnosu  na  kvalitet  zapošljavanja, organizaciju rada, jednake mogućnosti i socijalne integracije zaposlenih.    10.2.12. Međunarodni aspect    Zemlje  koje  pristupaju  Evropskoj  uniji  obavezuju  se  da  svoje  unutrašnje  propise  harmonizuju  sa  komunitarnim  pravom  Evropske  unije,  dok  zemlje  koje  nisu  članice,  takozvane  “treće  zemlje”,  mogu  dobrovoljno  usklađivati  svoj  pravni  sistem  predviđeno  radnim  i  socijalnim  zakonodavstvom.  Važno  je  istaći  da  Evropska  unija  sarađuje  sa  brojnim  međunarodnim  organizacijama tako da su, u okviru standarda, preporuka i konvencija koje se predlažu članicama,  uključeni  standardi  i  preporuke  drugih  međunarodnih  organizacija  kao  što  su  Ujedinjene  nacije,  Međunarodna  organizacija  rada,  Svetska  trgovinska  organizacija,  Organizacija  za  ekonomsku  saradnju i razvoj.  U cilju pridruživanja Evropskoj uniji zemlje Balkana treba najpre da potpišu Sporazum o  stabilizaciji i pridruživanju koji ima za cilj stvaranje zone slobodne trgovine i podsticanje reformi  koje  će  omogućiti  usvajanje  i  primenu  EU  standarda.  Ovaj  sporazum  predstavlja  prvi  korak  ka  apliciranju za članstvo, a zatim, zemlje kandidati treba da prihvate acquis communitarie, odnosno  zakone  i  praksu  koja  se  odnosi  na  radno  zakonodavstvo,  zapošljavanje,  kao  i  participaciju  u  Evropskom  socijalnom  dijalogu,  Evropskoj  strategiji  zapošljavanja  i  Evropskoj  saradnji  na  socijalnoj inkluziji i socijalnoj zaštiti koju podržava Evropski socijalni fond. Proces usaglašavanja  ogleda  se  u  prilagođavanju  određenih  odredbi,  a  Evropski  sporazum  o  pridruživanju  koje  su zaključile neke zemlje centralne i istočne Evrope predstavlja formalin osnov harmonizacije. U  celini,  prilagođavanje  evropskom  socijalnom  modelu  treba  da  pruži  garancije  za  socijalni  mir  u  tim  zemljama, a posebni  program podrške  izdvajaju  se za  ekonomsko prestruktuiranje,  socijalni  razvoj i zakonodavnu reformu u ovim zemljama387.   

10.3. LISABONSKA STRATEGIJA    Na specijalnom sastanku, održanom 23‐24. marta 2000. godine u Lisabonu, Evropski savet  je  utvrdio  novu  strategiju  EU,  poznatu  kao  Lisabonska  strategija,  »Zapošljavanje,  ekonomske  reforme  i  socijalna  kohezija  –  put  ka  Evropi  zasnovanoj  na  informacijama  i  znanju«  sa  ambicioznim ciljem da do 2010. godine Evropska unija postane najkonkurentnija i najdinamičnija  privreda sveta.  U  obrazloženju  za  donošenje  sveobuhvatne  strategije  ekonomskog  I  socijalnog  razvoja  Evropske  unije  stoji  da  se  ona  suočava  sa  velikim  promenama  koje  donosi  globalizacija,  kao  i  izazovima nove ekonomije zasnovane na znanju. Te promene su bile primetne u svim segmentima  svakodnevnog života stanovnika EU i zahtevale su radikalnu transformaciju evropske ekonomije  vodeći,  pri  tome,  računa  o  evropskim  vrednostima  i  društvenim  modelima,  a  imajući  u  vidu  i  buduće proširenje EU. Zato je EU je odlučila da definiše novi strateški cilj i da donese program za  pripremu i tranziciju u društvo zasnovano na znanju.  387

www.ec.europa.eu/growthandjobs

- 390 -

U  pozadini  ove  odluke  bila  je  analiza  uzroka  zaostajanja  EU  za  SAD  i  Japanom.  Konstatovano  je  da  SAD,  zahvaljujući  novim  tehnologijama  i  internetu,  zadržavaju  visok  nivo  produktivnosti, čak i u vreme recesije, i da suština nove strategije EU treba da bude veće ulaganje  u  informacione  tehnologije,  zatim  reorganizacija  poslovanja  i  administriranja  u  pravcu  većeg  korišćenja  on‐line  opcije,  kao  i  investiranje  u  razvoj  ljudskih  resursa,  odnosno  u  sticanje  odgovarajućih znanja i veština.  Ocenjeno  je  da  je  pravo  vreme  da  se  istovremeno  preduzmu  ekonomske  i  socijalne  reforme,  kao  deo  šire  strategije  koja  će  kombinovati  konkurentnost  sa  socijalnom  kohezijom.  Takva strategija treba da integriše EU i obezbedi punu zaposlenost.  Strategija je predviđala delovanje u tri glavna pravca:  1.  Pripreme  za  prelazak  na  konkurentnu,  dinamičnu  i  zasnovanu  na  znanju  ekonomiju  –  bolje politike za infromaciono društvo, za istraživanje i razvoj, unapređivanje procesa strukturnih  reformi u pravcu konkurentnosti i inovativnosti i zaokruživanje unutrašnjeg tržišta EU:  - informaciono društvo za sve;  - formiranje Evropskog istraživačkog i inovativnog prostora;  - kreiranje povoljnog okruženja za pokretanje i razvoj inovativnog  - biznisa, posebno mala i srednja preduzeća (MSP);  - ekonomske reforme za zaokruženo i potpuno operativno unutrašnje tržište;  - efikasna i integrisana finansijska tržišta;  - koordinirane makroekonomske politike: fiskalna konsolidacija, kvalitet i  - održivost javnih finansija.  2.  Modernizacija  evropskog  socijalnog  modela  –  investiranje  u  ljude  i  izgradnja  aktivne  države blagostanja  - obrazovanje i osposobljavanje za život i rad u društvu zasnovanom na znanju;  - više,  kao  i  kvalitetnija,  radnih  mesta  za  Evropu:  razvoj  aktivne  politike  zapošljavanja;  - modernizacija sistema socijalne zaštite;  - promocija socijalne inkluzije.  3.  Održavanje  zdrave  ekonomske  situacije  i  povoljnih  perspektiva  za  ekonomski  rast  primenom  odgovarajuće  makroekonomske  politike  Dogovoreno  je  da  se  implementacija  ove  strategije odvija u okviru već postojećih procesa lansiranih na prethodnim sastancima Evropskog  saveta  (Luksemburg  1997  ‐  zapošljavanje,  Kardif  1998  ‐  koordinacija  ekonomskih  politika,  Keln  1999  ‐  razrada  i  dopuna  prethodnih  procesa  i  pripreme  za  Lisabon),  uz  uvođenje  novog,  otvorenog načina koordinacije i monitoringa na svim nivoima (donošenje smernica, kratkoročni,  srednjeročni  i  dugoročni  planovi,  praćenje  kvantitativnih  i  kvalitativnih  indikatora,  ugrađivanje  evropskih  smernica  u  nacionalne  i  regionalne  politike  itd).  Pri  tome,  Evropski  savet  dobija  jaču  ulogu  usmerivača  i  koordinatora  u  pravcu  obezbeđivanja  koherentnosti  strategije  i  efikasnog  praćenja njene realizacije. Odlučeno da se uvedu posebni sastanci Evropskog saveta, svake godine  u  proleće,  na  kojima  će  se  razmatrati  samo  aktuelna  pitanja  ekonomskog  i  socijalnog  razvoja,  realizacija postavljenih ciljeva i vršiti korekcije i dopune.  Tako je Evropski savet na prolećnom sastanku u Štokholmu, marta 2001. godine, a potom  na  sastanku  u  Geteborgu,  juna  iste  godine,  usvojio  strategiju  održivog  razvoja  i  dodao 

- 391 -

Lisabonskom  procesu  treću  dimenziju  –  zaštitu  i  unapređenje  životne  sredine.  U  oblasti  životne  sredine identifikovana su četiri prioriteta:   1. proučavanje i praćenje klimatskih promena;   2. ekološki prihvatljiv saobraćaj;   3. smanjenje emisije štetnih gasova – efekta staklene bašte;  4. odgovorno  upravljanje  prirodnim  resursima  i  promocija  korišćenja  čistih  tehnologija.  Prilikom  donošenja  Lisabonske  strategije  postavljeni  su  i  kvantitativni  ciljevi  do  2010.  godine, kao što su: prosečna stopa rasta oko 3% godišnje; 20 miliona novih radnih mesta; stopa  zaposlenosti 70%, pri tome veći procenat zaposlenih žena; zadržati 50% radnika između 55 i 64  godine u random odnosu produženjem radnog veka za pet godina i ulaganje u istraživanja i razvoj  od  3%  BDP,  od  toga  dve  trećine  sredstava  iz  privatnog  sektora.  Treba  naglasiti  da  je  suština  Lisabonske strategije – znanje, kao i istraživanje i razvoj, inovacije, obrazovanje i obuka.  Na  sledećem  prolećnom  sastanku  Evropskog  saveta  u  Barseloni,  marta  2002.  godine,  razmotreno  je  ostvarivanje  Lisabonske  agende  i  donete  su  odgovarajuće  odluke  koje  su  je  dopunile  u  sledećim  oblastima:  1)  koordinacija  ekonomskih  politika  (koordinacija  fiskalnih  politika,  dugoročna  stabilnost  javnih  finansija,  u  skladu  sa  Paktom  za  stabilnost,  i  rast,  starenje  populacije  i  implikacije  na  budžet);  2)  održivi  razvoj  (ratifikacija  Protokola  iz  Kjotoa,  VI  Akcioni  plan  za  zaštitu  životne  sredine,  čiste  tehnologije,  porez  na  energiju,  ODA  ‐  zvanična  pomoć  za  razvoj);  3)  preduzetništvo  i  konkuretnost  (Evropska  povelja  o  malim  i  srednjim  preduzećima,  Zelena  knjiga  o  preduzetništvu,  subvencije,  javne  nabavke,  regulatorno  okruženje);  4)  zapošljavanje  i  socijalna  kohezija  (socijalna  agenda,  politike  zapošljavanja,  unapređivanje  sposobnosti  i  mobilnosti  u  EU);  5)  obrazovanje  (e‐učenje,  permanentno  učenje,  transparetnost  diploma i kvalifikacija); 6) povezivanje evropskih tržišta (finansijsko tržište, energetika, saobraćaj,  komunikacije);  7)  istraživanje  i  korišćenje  novih,  nedovoljno  ispitanih  tehnologija  (finansiranje  istraživanja i razvoja, VI Okvirni program EU za istraživanja, komunitarni patent).  Na  sastancima  Evropskog  saveta,  2003.  i  2004.  godine,  konstatovano  je  da  realizacija  postavljenih ciljeva ne ide predviđenim tempom, što zbog promenjenih spoljnih okolnosti, kao što  je pogoršanje globalne ekonomske situacije i sve veća konkurencija ekonomskih sila iz Azije, ali i  zbog sporog napretka reformi u samim zemljama EU. Nezaposlenost je bila u porastu (na primer,  u  Francuskoj  i  Nemačkoj  oko  10%),  zatim  poslovni  krugovi  nisu  bili  spremni  da  investiraju  dovoljno  u  znanje  i  inovacije,  liberalizacija  sektora  usluga  je  bila  veoma  spora  i  sa  dosta  otpora.  Jedan  od  ozbiljnih  problema  bilo  je  sporo  pretvaranje  pravila  –  dogovorenih  na  Savetu  i  Evropskom  parlamentu  i  smernica  –  definisanih  na  Evropskom  savetu,  u  odgovarajuće  zakonodavne mere na nacionalnom nivou. U proseku, potrebno je bilo više od četiri godine da bi  se  ono  što  je  dogovoreno  primenilo  u  svim  zemljama  članicama  (optimalno  vreme  je  oko  dve  godine). Ekonomski rast u 2005. godini bio je samo 1,6% u odnosu na SAD gde je bio 3,6%. Bilo je  sve  jasnije  da  ciljeve  postavljene  u  Lisabonu  neće  biti  moguće  ostvariti  do  2010.  godine.  Ipak,  treba  reći  da  su  postignuti  značajni  rezultati,  kao  što  je:  otvaranje  tržišta  električne  energije  i  telekomunikacija  od  2000.  godine;  povećanje  broja  korisnika  interneta  u  školama,  na  univerzitetima, u administraciji; zatim, samo u 2002. godini, otvoreno je oko 500.000 novih radnih  mesta.  Glavni  izazovi  sa  kojima  se  EU  suočila  su  globalizacija,  proširenje  EU  2004.  godine  i  starenje populacije. 

- 392 -

Imajući  sve  to  u  vidu,  na  osnovu  stručnih  analiza  i  preporuka,  Evropski  savet  je,  marta  2005.  godine,  redefinisao  dosta  široko  postavljene  ciljeve  iz  Lisabona  i  doneo  novu  Lisabonsku  agendu pod nazivom »Privredni rast I zapošljavanje«, koja je fokusirana na tri glavna prioriteta: 1)  znanje i inovacije kao motor održivog razvoja, 2) bolji uslovi za investicije i rad u Evropi i 3) više  posla,  odnosno  jača  socijalna  kohezija.  U  socijalnoj  sferi  formulisani  su  sledeći  ciljevi:  puna  zaposlenost,  kvalitetni  poslovi,  povećanje  produktivnosti  i  socijalna  kohezija.  Određeni  su  prioriteti:  pružiti  svakom  pojedincu  mogućnost  da  radi,  privući  što  više  ljudi  na  tržište  rada,  poboljšati  adaptabilnost  zaposlenih,  investirati  u  ljudski  potencijal,  modernizovati  sistem  socijalne  zaštite,  promovisati  jednake  mogućnosti  za  sve  i  stimulisati  socijalnu  uključenost.  Kao  jedna  od  mera  za  efikasnije  ispunjavanje  ciljeva  nove  Lisabonske  agende  donet  je  i  novi  komunitarni  program  –  Lisabonski  program.  On  sadrži  oko  100  predloga  za  usklađivanje  EU  politika, propisa I finansijskih instrumenata u 8 ključnih oblasti u kojima nije dovoljno delovanje  samo na nivou zemalja članica:   1. podrška razvoju znanja i inovacija u Evropi;  2. reforma politike državne pomoći;   3. unapređenje i pojednostavljenje poslovne regulative;   4. zaokruživanje unutrašnjeg tržišta uslugama;   5. kompletiranje sporazuma Doha runde Svetske trgovinske organizacije;  6. otklanjanje prepreka za prekograničnu mobilnost radnika;  7. razvoj zajedničkog pristupa problemima ekonomske migracije;   8. podrška tretiranju socijalnih posledica globalizacije i ekonomskog restrukturiranja.  Istovremeno,  zemlje  članice  su  se  obavezale  da  izrade  nacionalne  reformske  programe  i  imenuju nacionalne koordinatore za Lisabonsku agendu. Sinhronizovano sa novom Lisabonskom  strategijom  donet  je  i  niz  strateških  dokumenata,  između  ostalih  i  nova  Socijalna  agenda  i  adaptirana  Evropska  strategija  zapošljavanja.  Instrumenti  za  ostvarivanje  prioriteta  u  oblasti  socijalne  politike  su  Evropski  socijalni  fond  i  relevantni  komunitarni  programi,  od  kojih  su  najvažniji  programi  Zapošljavanje  i  socijalna  solidarnost  –  PROGRESS,  Konkurentnost  i  inovativnost  –  CIP,  Integrisani  program  za  doživotno  učenje  i  drugi.  Sve  sektorske  politike  EU,  strukturni fondovi i drugi instrumenti, kao i veći deo budžeta  za period 2007‐2013, usmereni su  na ostvarivanje ciljeva Lisabonske strategije.  Važno je napomenuti da je u dokumentu Evropske komisije “The Western Balkans on the  road  to  the  EU:  consolidating  stability  and  raising  prosperity”,  koji  je  objavljen  početkom  2006.  godine,  konstatovano  je  da  su  ciljevi  Lisabonske  strategije  relevantni  za  Zapadni  Balkan  i  da  region  postepeno  treba  da  se  osposobljava  za  postizanje  ovih  ciljeva.  EU  će  u  svojim  politikama  prema  Zapadnom  Balkanu  voditi  o  tome  računa,  a  zemlje  Zapadnog  Balkana  pozvane  su  da  ugrađuju ciljeve Lisabonske agende u svoje reforme i akcione planove.   

10.4. SOCIJALNA DIMENZIJA EVROPSKE UNIJE    Evropski  savet  je,  decembra  1989.  godine  u  Strazburu,  usvojio  Povelju  Zajednice  o  osnovnim  socijalnim  pravima  koja  svi  radnici  u  EU  treba  da  uživaju:  sloboda  kretanja,  pravo  na  posao i odgovarajuću platu, dobri radni uslovi, socijalna zaštita, pravo na udruživanje i kolektivno 

- 393 -

pregovaranje,  pravo  na  stručno  obrazovanje,  jednaki  tretman  žena  i  muškaraca,  informisanje,  konsultovanje i uključenost radnika, zdravstvena zaštita i sigurnost na radu, zaštita dece, starih i  hendikepiranih. U Amsterdamu je 1997. godine ova Povelja postala integralni deo novog Ugovora  EU, što je dalo osnov za jačanje socijalne dimenzije ekonomskog razvoja EU.  Nova Socijalna agenda Evropske unije388, doneta početkom 2005. godine, ima dva osnovna  prioriteta:  a)  zapošljavanje  i  b)  borbu  protiv  siromaštva  i  promovisanje  jednakih  šansi.  Ova  dva  glavna prioriteta podržavaju dva glavna cilja Evropske komisije u tekućem mandatu – prosperitet  i  solidarnost.  U  Agendi  se  insistira  na  partnerstvu  aktera,  kao  što  su  organi  vlasti  na  lokalnom,  regionalnom i nacionalnom nivou, predstavnici poslodavaca i radnika i nevladine organizacije.  U delu koji se odnosi na zapošljavanje u Agendi planirano je:  - kreiranje Evropskog tržišta rada – radnicima će se omogućiti da prenose svoja prava na  penziju i socijalnu sigurnost u druge zemlje članice EU ako rade u više zemalja, zatim će  se dogovoriti optimalni okvir za prekogranično kolektivno pregovaranje, a Komisija će  preispitati prelazne periode za radnike iz novih članica EU;  - privlačenje  većeg  broja  ljudi  na  kvalitetnije  poslove,  posebno  u  okviru  Evropske  inicijative mladih, i pružanje podrške ženama da se uključe, ili vrate, na tržište rada;  - inoviranje  zakona  o  radu  koji  će  regulisati  nove  oblike  rada,  kao  što  su  kratkoročni  ugovori, zatim nove mere u oblasti zdravstvene i sigurnosne zaštite;  - upravljanje procesom restrukturiranja kroz socijalni dijalog.  U drugom delu, koji se odnosi na smanjenje siromaštva i jednake mogućnosti, predviđeno  je:  - analiza  uticaja  starenja  populacije  i  budućih  odnosa  među  generacijama  donošenjem  Zelene knjige o demografiji;  - podrška zemljama  članicama  u reformi penzionog i zdravstvenog  sistema  i  smanjenju  siromaštva;   - mere  borbe  protiv  diskriminacije  i  nejednakosti  –  Komisija  će  proučiti  podatke  o  minimalnim  zaradama  u  zemljama  članicama  i  definisati  politike  za  borbu  protiv  diskriminacije, posebno protiv etničkih manjina kao što su Romi;  - unapređivanje  rodne  ravnopravnosti,  na  primer  osnivanjem  odgovarajućeg  instituta  (European Gender Institute);  - definisanje uloge i osnovnih karakteristika socijalnih službi od opšteg interesa.    10.4.1. Evropska strategija zapošljavanja    Na osnovu odredbi Ugovora iz Amsterdama Evropski savet je, na sastanku u Luksemburgu  1997. godine, lansirao Evropsku strategiju za zapošljavanje (ESZ) kao glavni okvir za usmeravanje  i  koordinaciju  prioriteta  politika  za  zapošljavanje  na  nivou  zemalja  članica  EU389.  Osnovni  mehanizmi Strategije su: smernice koje se godišnje definišu na  nivou Saveta EU za svaku zemlju  posebno,  nacionalni  akcioni  planovi  zemalja  članica,  zajednički  godišnji  izveštaj  Evropske  388

Detaljnije informacije:   http://ec.europa.eu/employment_social/social_policy_agenda/social_pol_ag_en.html 389 http://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/index_en.htm 

- 394 -

komisije,  preporuke  Saveta  EU,  godišnji  izveštaj  EU  o  realizaciji  Lisabonske  strategije.  Evropska  strategija zapošljavanja, poznata i kao Luksemburški proces, revidirana je 2005. godine kako bi se  uskladila sa ciljevima nove Lisabonske strategije i traje do 2008. godine. Glavni prioriteti ESZ su  povećanje adaptabilnosti na promene radnika i firmi, privlačenje što većeg broja radno sposobnih  na  tržište  rada,  veće  i  efikasnije  investiranje  u  radnike  i  obezbeđivanje  stvarne  implementacije  reformi kroz bolje upravljanje.                                                     

11. SAOBRAĆAJNA POLITIKA EVROPSKE UNIJE    Saobraćajnu politiku EU, od poslednje decenije prošlog veka pa do današnjih dana, čine dva  osnovna dela:   1. Prvi  deo  koji  se  odnosi  na  period  1991.‐  2000.  godine  u  kojoj  su  definisani  elementi‐ atributi  "novog"  transportnog  sistema  EU  na  osnovama  "Tri  I"  principa  sa  ciljem  prevazilaženja  nepoželjnog  "modal  split"‐a  sa  dominacijom  drumskog  saobraćaja  i  otvaranjem mogućnosti razvoja transportnog sistema u duhu održivog razvoja i, 

- 395 -

2. Drugi deo, za period 2001‐2010. godine "Evropska saobraćajna politika za 2010: vreme  za odluku"390.   Osnovne  težnje  su  usmerene  ka  postizanju  veće  uravnoteženosti  pojedinih  načina  transporta (regulisana konkurencija, povezivanje saobraćajnih grana), zatim ka uklanjanju uskih  grla  u  okviru  sistema  (rasterećenje  glavnih  pravaca  i  teškoće  finansiranja)  i  ka  postavljanju  korisnika  u  središte  saobraćajne  politike  (nebezbedni  putevi,  istina  o  troškovima  korisnika  i  saobraćaj po meri čoveka).  Osnovni  cilj  saobraćajne  politike  EU  je  ostao  u  osnovi  isti  u  vidu  "garantovanja  kontinuiteta":  povećanje  ukupne  transportne  efikasnosti,  smanjenje  troškova,  viša  ekološka  prihvatljivost transportnog sistema.  Princip  podrazumeva  stavljanje  usluge  određenih  atributa  kvaliteta  na  najviši  nivo,  tj.  koncept  sistema  bi  trebalo  da  proizilazi  iz  koncepta  usluga.  Dakle,  razumevanje  principa  se  ne  sme svoditi na samo tehničko‐tehnološki nivo, već je dostizanje određenog tehničko‐tehnološkog  nivoa preduslov za ponudu usluga željenog sastava i kvaliteta.  1. povezivost mreža  2. međugranska povezivost  3. unutargranska i međugranska povezivost usluga  Proces  generisanja  tražnje  za  prevozom  (rast  društvenog  proizvoda),  praćen  procesom  zadovoljenja tražnje (rast transportnog rada i njegova raspodela) u uslovima klasičnog planiranja  razvoja  saobraćajnih  kapaciteta  prema  načelu  kretanja  po  spirali  "potrebe‐kapacitet‐potrebe...",  neizbežno  dovodi  do  porastaukupnog  kapaciteta  transportnog  sistema  uz  porast  i  ukupnog  neiskorišćenog kapaciteta sa krajnjim rezultatom još nepovoljnijeg "modal split"‐a. Već postojeći  (veliki) ekološki problemi bi se zaoštrili do nedopustivih granica. Očigledno, pomenuti pristup, sa  prikazanim "rezultatima" ne može biti osnova daljeg razvoja. Ovo su osnovne konstatacije u vezi  sa rezultatima politike razvoja poslednjih decenija prošlog veka.  Saobraćajna  politika  EU  za  period  do  2000.  se  nije  mogla  temeljiti  na  "ekstrapolaciji"  uočenih  trendova,  već  na  zahtevima  za  promenama  postojećih  tendencija  i  redefinisanju  kako  ciljeva  razvoja,  tako  i  same  filozofije  razvoja.  Srednjoročno  i  dugoročno  je  definisano  plansko  uređenje infrastrukture (sistem Panevropskih intermodalnih koridora) kao elementa integralnog  prevoznog puta, uvođenje principa slobodnog pristupa do nje pod istim uslovima za sve učesnike,  uvođenje  načela  plaćanja  svih  troškova  za  sve  učesnike,  unifikacija  opreme  i  sredstava,  standardizacija  kvaliteta  usluge  uz  ubrzano  uvođenje  telematskih  podsistema  za  podršku.  To  je  trebalo da dovede do:  1. racionalne  upotrebe  kapaciteta  grana  i  čvorova  saobraćajnih  mreža  i  voznih  sredstava povećanja ukupne efikasnosti transportnog sistema  2. iskazivanja i povezivanja najboljih osobina pojedinih vidova prevoza  3. smanjenja negativnog delovanja na životnu sredinu  4. U  Evropskoj  uniji  su  zacrtana  i  teku  (uslovno)  dva  paralelna  prosesa:  proces  strateške  kompozicije  transportnog  sistema  (razvoj  infrastrukture  Pan‐evropske  mreže prema navedenom "Tri I" principu) i  5. proses razvoja strategija upotrebe Pan‐evropskog sistema ‐ razvoj preduzetništva. 

390 http://europa.eu.int/comm/energy_transport/en/lb_en.html. 

- 396 -

Ova strategija je zacrtana u prethodnoj deceniji prošlog veka i u tekućoj deceniji se očekuje  njena  operativna  primena  uz  određena  prilagođavanja,  naročito  po  pitanjima  održivosti  transportne delatnosti.  Na osnovu svega prethodno izrečenog, može se reći da je glavna tendencija na području EU,  kada je u pitanju definisanje razvojnog koncepta budućeg transportnog sistema, stvaranje uslova  za  ubrzani  razvoj  intermodalizma,  gde  se  pod  tim  pojmom,  suštinski,  bez  obzira  na  "zvaničnu"  definiciju,  podrazumeva  sistematična,  osmišljena  upotreba  dva  ili  više  načina  prevoza,  sa  ciljem  povećanja  ukupne  efikasnosti  transportnog  sistema  te  tako,  utičući  na  promenu  postojećeg  (nepovoljnog!) "modal split"‐a ka željenim vrednostima, umanjiti negativno delovanje saobraćaja  na životnu sredinu.  Najveća slabost sadašnjeg transportnog sistema EU je nedostatak veza izmedu pomorskog,  kopneno‐vodnog i železničkog transporta. Vodni transport je i pored blagih pozitivnih pomaka još  uvek  zapostavljen  i  pored  ekonomske  i  ekološke  povoljnosti  (naročito  u  odnosu  na  drumski  prevoz).  Više  od  70%  celokupne  trgovine  koja  se  obavlja  između  EU  i  ostalog  sveta,  obavlja  se  posredstvom  brodskog  prevoza.  Godišnje,  kroz  evropska  pristaništa  prolazi  preko  dve  milijarde  tona  različite  robe.  Međutim,  bitnog  pomaka  u  promeni  "modal  split"‐a  nema  iz  prostog  razloga  što  još  uvek  nema  dobrih  veza  sa  unutrašnjim  plovnim  putevima  i  železnicom,  tako  da  glavnina  roba odlazi drumom. Drugim rečima, intermodalni prevoz, u konkretnim uslovima, još uvek nije  postao altenativa drumskom prevozu . Pomorski prevoz i prevoz unutrašnjim plovnim putevima  su dve osnovne komponente intermodalnog transporta koji bi morao da bude alternativa prevozu  po  zasićenim  infrastrukturama  drumova  i  železnice.  Ovaj  potencijal  je  praktično  neograničen  (35.000  km  obale  i  stotine  rečnih  i  morskih  pristaništa).  Jedan  od  načina  aktiviranja  ovih  potencijala je izgradnja pomorskih autoputeva i ponuda efikasnih, pojednostavljenih usluga .   Za  razvoj  sveevropske  mreže  za  prevoz  brodskih  tereta,  neophodno  je  davanje  prednosti  pristaništima na nacionalnom nivou koja imaju dobre veze sa unutrašnjim mrežama, i to naročito  na atlantskoj i sredozemnoj obali, sa ciljem formiranja autentičnih logističkih lanaca.  U okviru EU, priobalnom plovidbom se preveze 41% robe. To je jedini način prevoza koji se  približio koeficijentu rasta drumskog prevoza. Na pojedinim relacijama razvijena je vrlo efikasna  ponuda  usluga:  između  južne  Švedske  i  Hamburga,  između  pristaništa  Antverpen  i  Roterdam,  između jugoistočne Engleske i Duisburga. Ipak, to je ispod realnih mogućnosti.   Cilj  je  da  pomorski  transport  postane  istinski  konkurentna  alternativa  drumskom  transportu,  naročito  kada  se  radi  o  izbegavanju  teških  kopnenih  relacija.  Za  te  aktivnosti  su  predviđene  posebne  stimulativne  mere  iz  evropskih  fondova  (npr.  Marko  Polo  program,  Strukturni  fondovi...).  Tako  na  primer,  poređenja  radi,  jednim  litrom  goriva  možemo  prevesti  masu  od  50t  na  putu  od  jednog  kilometra  drumskim  prevoznim  sredstvom,  masu  od  97t  železnicom, a unutrašnjim plovnim sistemom masu od 127t na istom prevoznom putu od 1km.  Jedno  od  najvećih  bogatstava  EU  je  upravo  vrlo  razgranata  mreža  reka  i  kanala  koji  povezuju slivove Atlantika i Severnog mora, te Crnog mora preko Dunava i kanala R‐M‐D. Godišnji  opseg prevoza Dunavom je oko 425 miliona tona robe. Pored regionalnih sistema, niz evropskih  zemalja  je  povezan  rečno‐kanalskim  sistemima  sa  severozapadnim  i  severnim  morskim  pristaništima. Posebno valja istaći ekološku, energetsku8 i prostornu efikasnost ovog prevoznog  podsistema. Za prevoz opasnih materija je ovaj način transporta gotovo idealan. Širenjem EU na 

- 397 -

istok, doći će do porasta prevoza na relaciji Istok‐Zapad naročito kada je u pitanju prevoz teških i  jeftinih  roba  na  dužim  relacijama  (teške  materije,  industrijska  neupakovana  roba,  proizvodi  građevinske  industrije,  otpad  i  dr.).  U  odnosu  na  raspoloživu  infrastrukturu  i  sredstva  prevoza,  ovaj deo transportnog sistema EU (i šire) nedovoljno se koristi. Razlog tome leži u neadekvatnoj  unutrašnjoj  politici  u  odnosu  na  investicije:  davana  je  prednost  drugim  vidovima  prevoza,  bez  održavanja mreže unutrašnjih plovnih puteva i otklanjanja uskih grla.  Budući  razvoj  usluga  sistema  priobalne  plovidbe  i  plovidbe  po  unutrašnjim  plovnim  putevima zavisiće od efikasnosti pristanišnih usluga koje se zasnivaju na regulisanoj konkurenciji.  Iluzorno je očekivati da će doći do "spontanog" otklanjanja nesrazmera u pogledu udela pojedinih  načina  prevoza.  Naprotiv,  može  se  očekivati  da  će  drumski  saobraćaj,  u  prostoru  proširene  EU,  zauzeti  monopolni  položaj  u  prevozu  roba  ukoliko  se  ne  pribegne  merama  regulisane  konkurencije:  uspostavljanje  nadzora  nad  rastom  drumskog  prevoza,  pružanje  mogućnosti  železnici  i  drugim  ekološki  prihvatljivim  načinima  prevoza  da  postanu  konkurentniji  izbor  prevoza.  Jedna  od  tekovina  devedesetih  godina  je  bila  pojava  "hub"‐a  u  transportnom  sistemu  Evrope‐ulazna  vrata.  Dominacija  luka  od  Le  Havre  do  Hamburga  je  uzrokovala  povećanje  saobraćaja na prugama u smeru sever‐jug. Pristaništa Antverpen, Roterdam i Hamburg su simbol  kvaliteta u odnosu na cenu usluga. Posebnu pažnju je Komisija posvetila problematici postavljanja  jasnih pravila za visoke standardarde kvaliteta pri pristupu tržištu pristanišnih usluga (pilotaža,  usluge u vezi tereta, utovar, istovar) i transparentnosti pravila u odnosu na procedure. Priobalna  plovidba zahteva efikasne, povezane komercijalne usluge.  Iz  tog  razloga  se  nameće  ideja  o  potrebi  udruživanja  svih  u  povezani  logistički  lanaca  (dobavljači, vlasnici brodova i svi drugi koji učestvuju u brodskom prevozu, drumski prevoznici,  železnički  prevoznici,  operateri  koji  vrše  prevoz  vodnim  putem  po  mreži  unutrašnjih  vodnih  puteva)  kako  bi  intermodalni  prevoz  po  moru,  unutrašnjim  plovnim  putevima  i  kopnenim  putevima dobio epitet pouzdanosti, efikasnosti, fleksibilnosti i jednostavnosti za korisnike i to isto  onoliko  koliko  je  to  drumski  prevoz,  što  predstavlja  osnovu  razvoja  cluster‐a  u  transportno‐ logističkoj  Slični  se  zadaci  postavljaju  i  pred  železnicu  .  Železnica  je  kombinacija  suprotnosti:  mešavina  je  starog  i  novog.  Na  jednoj  su  strani  vrlo  efikasne  produktivne  mreže,  a  na  drugoj  su  "praistorijske"  usluge  u  robnom  i  putničkom  transportu.  Od  železnice  se  na  prostoru  EU,  dugoročno, do 2020. godine očekuje:  1. porast učešća u putničkom prevozu sa sadašnjih 6% na 10% i teretnom sa 8% na 15%,  2. utrostručenje produktivnosti po zaposlenom na železnici,  3. ušteda na energiji po osnovu energetske efikasnosti od 50%,  4. 50%‐ntno smanjenje zagađenja vazduha i  5. povećanje kapaciteta infrastrukture u srazmeri sa saobraćajnim potrebama.  Dakle,  potrebna  je  prava  kulturna  revolucija  !  Temelji  toga  leže  u  poznatoj  direktivi  91/440/EEC. Udarne tačke na putu transformisanja železnice su na području interoperabilnosti,  kvaliteta usluga, visokog standarda bezbednosti i otvaranje nacionalnih tržišta za kabotažu.  Poseban  zadatak  koji  se  postavlja  pred  železnicu  (i  druge  vidove  saobraćaja)  je  razvoj  intermodalnog  pružanja  usluga  prevoza  u  putničkom  i  teretnom  prevozu,  čime  bi  se  železnica  uključila  u  projekat  "Saobraćaj  po  meri  čoveka".  Ne  radi  se  ni  o  čemu  novom:  zahteva  se  lakoća  korišćenja sistema prevoza. Zahteva se jedinstvena informacija vezana za prevozni put (a ne samo 

- 398 -

za vid prevoza), usklađenost redova vožnje u tačkama izmene načina prevoza, jedinstvena vozna  karta sa transparentnošću tarifa, briga ‐ odgovornost, okrenutost ka korisniku...  Posebno  želimo  da  istaknemo  da  je  glavni  cilj  evropske  saobraćajne  politike  porast  svih  raličitih  mera,  na  različitim  nivoima  u  kontekstu  drugih  politika,  simultano  i  usklađeno  delovati  tako  da  do  promene  «modal  split»‐a  dođe.  Dakle,  reč  je  o  strategiji  koja  bi  trebalo  da  poveže  sobraćajnu politiku sa politikama drugih sektora:  1. sa politikom privrednog razvoja (generatori potražnje za prevozom)  2. sa politikom urbanističkog planiranja i namene upotrebe prostora (uticaj na mobilnost  stanovništva)  3. sa  socijalnom  i  obrazovnom  politikom  (radno  vreme,  uticaj  na  smanjenje  vršnih  opterećenja u saobraćaju, povećanje bezbednosti)  4. sa  politikom  gradskog  prevoza  (smanjenje  upotrebe  automobila,  smanjenje  emisije  CO2)  5. sa budžetskom i fiskalnom politikom (internalizacija ekstrernih troškova)  6. sa politikom razvoja konkurentnosti na tržištu transportnih usluga (naročito otvaranje  železnice  za  druge  operatere,  uz  brigu  da  se  ne  smanji  nivo  kvaliteta  javnih  usluga‐ zaštita javnog interesa)  7. sa istraživačkom politikom na području saobraćaja (stvaranje evropskog istarživačkog  prostora ‐ ERA ‐ European Research Area).  U  najkraćim  crtama,  glavne  mere  koje  će  se  preduzimati  na  prostoru  EU  biće  u  duhu  sledećih smernica:  1. oživljavanje železnice kao sistema  2. podizanje  kvaliteta  u  sektoru  drumskog  transporta  (eliminacija  cenovnog  dampinga  i  nivelacija socijalnog zakonodavstva)  3. stimulisanje obavljanja pomorskog i prevoza po unutrašnjim plovnim putevima  4. uspostavljanje ravnoteže na relaciji «vazdušni saobraćaj ‐ životna sredina»  5. izbor načina prevoza na konkurentnim osnovama  6. izgradnja sveevropske saobraćajne mreže   7. veća bezbednost u drumskom saobraćaju  8. usvajanje politike efikasnog obračuna svih troškova u transportu  9. priznavanje prava i obaveza korisnika  10. razvoj gradskog prevoza visokog kvaliteta  11. čist i efikasan saobraćaj (istraživanje, nove tehnologije)  12. ovladavanje efektima globalizacije  13. definisanje  srednjeročnih  i  dugoročnih  ciljeva  u  sveri  zaštite  životne  sredine  kao  osnove razvoja održivog transportnog sistema  Akcioni  plan,  definisan  u  Prilogu  1.  Bele  knjige,  u  duhu  gore  nabrojanih  smernica,  sadrži  sledeće mere:   1. Promena  «modal  split»‐a  (podizanje  kvaliteta  u  drumskom  transportu,  ponovno  oživljavanje,  železnice,  kontrola  rasta  vazdušnog  saobraćaja,  prilagođavanje  pomorskog  transpornog  sistema  i  sistema  unutrašnjih  plovnih  puteva,  razvoj  intermodalizma),  2. Eliminacija uskih grla na nivou sveevropske saobraćajne mreže, 

- 399 -

3. Postavljanje  korisnika  u  središte  saobraćajne  politike  (niska  bezbednost  na  drumovima, netransparentnost troškova koje plaćaju korisnici usluga, prava i obaveze  korisnika) i  4. Ovladavanje efekata globalizacije u saobraćaju   

11.1. Implementacija smernica Bele knjige po pojedinim područjima    Problemi  uočeni  deset  godina  nakon  donošenja  prve  Bele  knjige  o  razvoju  zajedničke  transportne politike mogu se iskazati kroz sledeće:  1. Nepovoljan  «modal  split»:  u  robnom  transportu,  drum  44%,  železnica  8%,  unutrašnji  plovni putevi 4%; u putničkom prevozu, drum 79%, železnica 6%,  vazdušni transport  5%  2. Preopterećenost  glavnih  drumskih  i  železničkih  pravaca,  zagušenost  saobraćajnica  u  gradovima, preopterećenost pojedinih aerodroma  3. Negativan  uticaj  na  životnu  sredinu  i  zdravlje  ljudi,  niski  stepen  bezbednosti  na  drumovima  Komisija  je  predložila  oko  60  mera  za  razvoj  transportnog  sistema  koga  će  karakterisati  sposobnost  funkcionisanja  u  cilju  promene  «modal  split»‐  a  putem  revitalizovanja  železnice,  promocije pomorskog i transporta po unutrašnjim plovnim putevima, i kontrole rasta vazdušnog  saobraćaja391.    11.1.1. Drumski transport    Ciljevi:  Poboljšanje  kvaliteta,  efikasno  izvođenje  postojeće  regulative  pooštravanjem  kontrole i kazni.  Stanje:  U  prevozu  robe  i putnika  drumski transport dominira: udeo  u  robnom  saobraćaju  iznosi  44%,  u  putničkom  79%.  U  periodu  1970.  ‐  2000.  je  broj  motornih  vozila  u  prostoru  EU  povećan: sa 62.5 miliona u 1970. godini, na oko 75 miliona u 2000. godini.392  Problemi:  Očekuje  se  porast  prevoza  robe  drumom  od  50%  u  2010.godini.  Uprkos  sposobnosti  vršenja  prevoza  širom  EU,  visokoj  fleksibilnosti  i  prihvatljivosti  cena,  neke  manje  kompanije će se naći u teškoćama u pogledu profitabilnosti. Zagušenje saobraćaja je sve veće čak i  na glavnim  putevima, a samo drumski saobraćaj proizvodi 84% CO2 koji potiče od saobraćaja.  Predlozi mera:  1. harmonizovanje vremena vožnje i uvođenje prosečne radne nedelje ne duže od 48h  (izuzev u slučaju samozaposlenih vozača),393   2. harmonizovanje nacionalnih zabrana za kretanje kamiona vikendom,  3. uvođenje  atesta  za  vozače  sa  ciljem  otvaranja  mogućnosti  provere  da  li  je  vozač  zakonito zaposlen,394   391 http://europa.eu.int/comm/dgs/energy_transport/en/Rail%20Transport#Rail %20Transpor  392 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/s13001.htm  393 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/s13001.htm 

- 400 -

4. 5. 6. 7. 8.

promovisanje jedinstvenog zakonodavstva u oblasti drumskog transporta,  harmonizovanje kazni i uslova za isključenje vozila iz saobraćaja,  povećanje broja provera,  podsticanje razmene informacija,  poboljšanje bezbednosti na drumu i smanjenje broja mrtvih na putevi‐ ma za 50%  do 2010. godine,  9. harmonizacija taksi na gorivo za komercijalne korisnike puteva kako bi se smanjila  nelojalna i  10. konkurencija na liberalnom tržištu drumskog saobraćaja.    11.1.2. Železnicki transport    Ciljevi: Revitalizacija železnice kreiranjem jednog integrisanog, efika‐ snog, konkurentnog i  bezbednog železničkog prostora radi uspostavljanja mreže usluga robnog transporta395.   Stanje: U periodu 1970.‐1998. udeo železnice na tržištu robnog transporta Evrope opao je  sa  21%  na  8,4%,  dok  taj  udeo  u  SAD  iznosi  40%.  Istovremeno,  železnički  putnički  saobraćaj  porastao  je  sa  217  milijardi  pkm  u  1970.  na  290  milijardi  pkm  u  1998. Takođe,  svake  godine  je  ukidano po 600km železničkih pruga.  Problemi:  U  Beloj  knjizi  je  istaknut  nedostatak  moderne  infrastrukture  primerene  savremenim  potrebama  za  uslugama,  nedostatak  interoperabilnosti  između  mreža  i  sistema,  stalno  traganje  za  inovativnim  tehnolo‐  gijama,  te  nepouzdanost  usluga  koje  ne  ispunjavaju  očekivanja korisnika. Uspeh je zabeležen u ponudi novih "high speed" usluga, a rezultat se ogleda  u značajnom porastu dugolinijskih putovanja pri prevozu putnika.  Predlozi  mera:  Evropska  komisija  predlaže  pet  mera  na  području  liberalizacije  i  tehničke  harmonizacije  sa  namerom  revitalizovanja  želeleznice  i  brzog  uspostavljanja  integrisanog  evropskog  železničkog  prostora  ‐  u  okviru  drugog  "železničkog  paketa"  Pomenutih  pet  mera  se  odnosi na396:  1. razvoj  zajedničkog  pristupa  bezbednosti  na  železnici  sa  ciljem  postepenog  integrisanja nacionalnih bezbednosnih sistema na železnici,  2. davanje  podrške  merama  na  području  interoperabilnosti,  obavljanja  prekograničnog  saobraćaja  i  energičnog  smanjivanja  troškova  "high  speed"  mreže,397   3. uspostavljanje  efikasnog  upravnog  tela  ‐  Evropske  agencije  za  železnicu  (EAR  –  European Railway Agency) koja je odgovorna za bezbednost i interoperabilnost,398   4. ubrzano  otvaranje  tržišta  železničkog  robnog  transporta  ‐  uvođenje  kabotaže  (otvaranje nacionalnih tržišta),  5. pristupanje organizovanju Međuvladine organizacije za prevoz železnicom.399   394 ttp://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24056.htm  395 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/s13002.htm 

396 http://europa.eu.int/comm/transport/rail/index_en.htm.   397http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24015.htm  

398 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24013.htm  399 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24011.htm 

- 401 -

Podršku "železničkom paketu" daju i druge mere objavljene u Beloj knjizi:  1. obezbeđenje usluga visokog kvaliteta na železnici,  2. uklanjanje barijera za nastup na tržištu železničkog robnog transporta,  3. poboljšanje ekoloških performansi železnice,  4. postepeno uspostavljanje mreže usluga robnog transporta na železnici,  5. progresivno otvaranje tržišta na području prevoza putnika železnicom i  6. poboljšanje prava putnika‐korisnika usluga železnice.     11.1.3. Vazdušni transport    Ciljevi:  Kontrola  rasta  vazdušnog  saobraćaja,  rešavanje  problema  preopterećenosti  vazdušnih puteva ("zagušenosti neba"), održavanje standarda bezbednosti vazdušnog saobraćaja  (standardi  bezbednosti  vazdušnog  saobraćaja  EU  trenutno  su  najbolji  na  svetu)  i  unapređenje  zaštite život‐ ne sredine.  Stanje: U periodu 1990‐2010. očekuje se dupliranje udela vazdušnog saobraćaja u prevozu  putnika,  sa  4%  na  8%.  Vazdušni  saobraćaj  proizvodi  13%  emisije  CO2  u  ukupnoj  emisiji  CO2  u  transportu. Kašnjenja aviona su povećala potrošnju goriva za 6%.  Problemi: Za održanje rasta potrebna je reforma upravljanja vazdušnim saobraćajem kao i  poboljšanje  kapaciteta  aerodroma  u  Evropskoj  uniji.  Eurokontrol  (Evropska  organizacija  za  bezbednost vazdušne plovidbe) ograničena je u odlučivanju zbog  postojećeg sistema odlučivanja  baziranog na konsenzusu.400   Predlozi mera: Osnovni prioritet je dat kreiranju "Jedistvenog neba Evrope"401.   U tom duhu slede mere:  1. stvaranje  regulatornog  okvira  baziranog  na  zajedničkim  pravilima  korišćenja  vazdušnog prostora402   2. spajanje civilnog i vojnog upravljanja vazdušnim saobraćajem (povezivanje civilne i  vojne kontrole letenja)  3. uspostavljanje  dijaloga  između  socijalnih  partnera  radi  dostizanja  dogovora  zainteresovanih organizacija  4. kooperacija sa Eurokontrolom  5. nadzor, inspekcija i sistem kažnjavanja radi obezbeđenja efikasne primene pravila   Takođe, pored ovih mera koje se odnose na restrukturiranje vazdušnog prostora, Komisija  želi  da  harmonizuje  kvalifikacije  kontrolora  letenja  uvođenjem  Zajedničke  licence  za  kontrolore  vazdušnog  saobraćaja.  Pored  kreiranja  "sinlge  sky",  preduzima  se  i  niz  mera  na  području  efikasnijeg  korišćenja  (postojećih)  kapaciteta  aerodroma:  amandmanom  o  "alokaciji  slotova"  iz  2003. godine, definiše se sistem dodele slotova u pojedinim intervalima vremena na aerodromima  (dodela  prava  na  poletanje/sletanje  u  datom  intervalu  vremena  na  nekom  aerodromu),  pa  se  očekuje  niz  novih  predloga  mera  od  strane  Komisije  na  tu  temu 403    regulisanje  i  usklađivanje  400 http://www.eurocontrol.int/corporate/public/subsite_homepage/index.html  401 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24020.htm  402 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24046.htm  403 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24085.htm 

- 402 -

aerodromskih  tarifa  u  cilju  redistribucije  letova  tokom  dana  (mera  za  smanjivanje  vršnih  satnih  opterećenja)  pravila  limitiranja  negativnih  uticaja  na  životnu  sredinu,  naročito  buke,  emisije  "greenhouse" gasova, uvođenje taksi na kerozin i mogućnost uvođenja PDV‐a (tj. VAT‐a) na avio  karte intermodalno povezivanje sa železnicim zbog komplementarnosti ova dva vida transporta,  naročito  u  uslovima  postojanja  "high  speed"  vozova  kao  alternative  uspostavljanje  Evropske  uprave  za  vazduhoplovnu  bezbednost  (European  Aviation  Safety  Authority  ‐  EASA)  sa  ciljem  održanja  visokih  stan‐  darda  bezbednosti  zaoštravanje  pitanja  prava  putnika404  uključujući  i  mogućnost obeštećenja kada putnici kasne ili je došlo do otkaza leta.405     11.1.4. Pomorski i unutrašnji vodni transport    Ciljevi:  Razvoj  infrastrukture,  pojednostavljenje  zakonskih  okvira  stvaranjem  "one‐stop"  kancelarija  i  inegrisanje  socijalnog  zakonodavstava,  a  sve  sa  namerom  izgradnje  istinskog  "pomorskog autoputa".   Stanje: Od početka osamdesetih godina prošlog veka, EU je izgubila 40% svojih pomoraca, a  2006.  će  nedostajati  36000  mornara.  U  trgovini  sa  svetom,  brodski  prevoz  učestvuje  sa  70%.  Svake godine oko 2 milijarde tona robe prođe kroz evropske luke.  Problemi: Pomorski i saobraćaj po unutrašnjim plovnim putevima su stvarna konkurentna  alternativa  kopnenom  saobraćaju.  Ovaj  transport  je  pouzdan,  ekonomičan,  čist  i  tih,  međutim,  njegovi  kapaciteti  su  neiskorišćeni.  Bolje  korišćenje  kapaciteta  je  moguće  naročito  u  vodnom  transpor‐  tu  po  unutrašnjim  plovnim  putevima.  Glavni  (infrastrukturni)  problemi  ostaju:  uska  grla, neodgovarajući profili, visine mostova, prevodnice, nedostatak pretovarne opreme itd.  Predlozi  mera:  Pomorski  i  transport  po  unutrašnjim  plovnim  putevima  je  ključni  deo  intermodalizma kojim se mogu razrešavati veliki problemi uskih grla u transportnom prostoru EU  (npr.  Pirineji:  Francuska‐Španija,  Alpi:  Italija‐ostatak  Evrope,  Francuska‐Engleska,  potencijalno  Nemačka ‐ Poljska).   Komisija predlaže nove zakonske okvire za luke:  1. postavljanje novih pravila pilotaže, manipulisanja teretom i skladištenja  2. pojednostavljivanje  pravila  rada  lučkih  vlasti  i  povezivanje  svih  aktera  u  jedinstven  logistički  3. lanac (vlasnici brodova, špedicija, prevoznici) po modelu "sve na jednom mestu" ('one‐ stop shop")  Kada su u pitanju unutrašnji plovni putevi, postavljaju se sledeći ciljevi:   1. eliminacija uskih grla  2. standardizacija tehničkih elemenata harmonizacija sertifikata za pilote kao i propisa za  vreme odmaranja   3. razvoj sistema pomoći u plovidbi   4. Intermodalizam ‐ kombinovani transport  Ciljevi:  Postizanje  ravnoteže  između  pojedinih  vidova  transporta  aktivnom  politikom  promocije  intermodalizma  u  transportu  železnicom,  morem  i  unutrašnjim  plovnim  putevima.  U  404 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24235.htm  405

http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24173.htm.

- 403 -

tom  duhu,  pokrenuta  je  glavna  inicijativa  preko  programa  "Marko  Polo"  kojim  se  nastavlja,  uz  podršku EU, program PACT (Pilot Action for Combined Transport).406   Stanje:  U  periodu  1992‐2000.  godine  u  okviru  programa  PACT,  generisano  je  167  projekata.  Novi  "Marko  Polo"  program  za  razvoj  intermodalizma,  čija  se  realizacija  obavlja  u  periodu 2003.‐2007., raspolaže godišnjim budžetom od 115 miliona EUR407.   Problemi:  Ključni  problem  predstavlja  nepostojanje  čvrste  veze  imeđu  pomorskog,  unutrašnjeg  vodnog transporta  i  železnice, tako da  i dalje ostaje  nepovoljan "modal  split"  čija  je  posledica neuravnoteženost transportnog sistema EU.  Predlozi mera:  1. Osnovna  karakteristika  intermodalnog  programa  "Marko  Polo"  je  njegova  otvorenost  za  sve  predloge  čijom  bi  se  realizacijom  postigao  povoljniji  "modal  split", tj. deo robnih tokova realizovao na ekološki prihvatljiviji način, a ne kao do  sada, pretežno drumom.  2. Uska grla i trans‐evropska mreža  Ciljevi:  Projektovanje  glavne  saobraćajne  infrastrukture  predložene  programom  TENs  (Trans‐European  Networks)  iz  1996.godine,  kao  i  izvođenje  prioritetnih  projekata  definisanih  1994. na zasedanju Saveta u Esenu ("Esenski program")408.   Stanje: Od 14 odabranih projekata u Esenu (Essen, Germany), trebalo je da do kraja 2005.  godine bude realizovano devet.  Problemi: Završetak trans‐evropske mreže kasni zbog neadekvatnog finansiranja. Posebno  visoka ulaganja zahteva alpsko područje zbog gradnje vrlo dugačkih tunela. Komisija je predložila  da  se  prioritetno  gradi    "high  speed"  železnička  mreža  za  putnički  saobraćaj  uključujući  veze  sa  aerodromima, kao i železnica visokog kapaciteta kroz područje Pirineja.  Predlozi mera: Komisija je predložila dvostepenu reviziju TENs operativnog programa, i to,  u  prvom  koraku,  2001.  godine,  eliminisanje  uskih  grla  u  okviru  esenskog  programa  i,  u  drugom  koraku,  2004.  godine,  pažnju  usmerila  na  razvoj  "pomorskog  autoputa",  kapacitete  aerodroma  i  razvoj  panevropskih  koridora  na  teritori  zemalja‐kandidata.  Predloženi  su  sledeći  prioritetni  projekti:  1. završavanje projekta kroz Alpe na osnovama bezbednosti i kapaciteta  2. završavanje železničke veze Barcelona‐Perpignan, čime se olakšava saobraćaj kroz  područje Pirineja,  3. novi  prioriteti:  Štutgart‐Minhen‐Salzburg/Linc‐Beč  TGV/  veza  kombinovanog  transporta,  4. veza  Danske  i  Nemačke,  poboljšanje  plovnosti  Dunava  između  Štraubinga  i  Vilshofena, zatim, Galileo radionaviga‐ cioni projekat i dr,  5. poboljšanja  bezbednosti  u  tunelima  pomoću  specifičnih  bezbednosnih  standarda  kako na železnici, tako i na putevima.  Na području finansiranja infrastrukturnih projekata, Komisija predlaže:  1. promenu pravila finansiranja TENs uz maksimalno učešće Unije od 20%  

406 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24172.htm  407 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24159.htm  408 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24094.htm 

- 404 -

2. uspostavljanje  okvira  na  nivou  Unije  za  kanalisanje  prihoda  ostvarenog  na  konkurentnim saobraćajnim pravcima i   3. usmeravanje  sredstava  na  druge  potrebne  projekte  (primer:  prihod  ostvaren  od  naplate putarine teškim drumskim vozilima, usmerava se na finansiranje projekata  železnice)   4. interoperabilnost sistema naplate putarine na TEN putnoj mreži     11.1.5. Korisnici    Ciljevi:  Stavljanje  korisnika  u  središte  saobraćajne  politike,  smanjenje  broja  udesa  i  nesreća, harmonizovanje kaznenih mera i razvoj bezbednih i čistih tehnologija.  Stanje:  U  saobraćajnim  nesrećama  na  putevima  EU,  u  2000.  godini,  poginulo  je  preko  40.000  ljudi.  U  toku  svog  života,  svaka  treća  osoba  će  biti  povređena  u  saobraćajnom  udesu.  Ukupni  godišnji  troškovi  koje  prouzrokuju  saobraćajni  udesi,  kreću  se  oko  2%  od  ukupnog  nacionalnog dohotka EU.  Problemi: Bezbednost na drumovima je prva briga korisnika. Korisnici moraju imati pravo  da  znaju  šta  i  zašto  plaćaju.  Sistem  naknada  za  upotrebu  saobraćajne  infrastrukture  nije  u  potpunosti  definisan  (zbog  problema  definisanja  ukupnih  troškova:  troškovi  gradnje  +  troškovi  održavanja  + troškovi eksploatacije + eksterni troškovi ).  Neharmonizovane cene  goriva (stepen  oporezivanja)  je  takođe  jedna  od  prepreka  u  ujednačavanju  uslova  funkcionisanja  unutrašnjeg  tržišta.  Predlozi mera: Na području bezbednosti drumskog saobraćaja, Komisija predlaže:  1. novi  program  aktivnosti  na  području  bezbednosti  drumskog  saobraćaja  za  period  2002‐2010. godine sa ciljem redukovanja broja mrtvih za 50% na drumovima.409   2. harmonizovanje kazni, putne signalizacije, stepena alkohola u krvi vozača  3. razvoj novih tehnologija (elektronske vozačke dozvole, ograničavanje brzine vozila,  inteligentni  transportni  sistemi  deo  programa  e‐Europe)  u  kontekstu  čega  se  očekuje  povećanje  bezbednosti  svih  učesnika  u  saobraćaju  (putnika  u  automobilima, pešaka i biciklista)   Na  području  naplate  naknada  za  upotrebu  infrastrukture,  Komisija  predlaže:  okvirne  direktive  za  uspostavljanje  principa  zaračunavanja  naknada  za  upotrebu  infrastrukture  uključujući  i  jedinstvenu  metodologiju  uključivanja  internih  i  eksternih  troškova  (internalizacija  eksternih troškova), a sve u cilju postizanja uslova ravnopravnosti nastupa svih grana saobraćaja  na tržištu u slučaju drumskog transporta,  naknade zavise od ekoloških performansi vozila (nivo  emisija  i  buke),  vrste  infrastrukture  (autoputevi,  magistralni  putevi,  gradske  saobraćajnice),  prevoznog  puta,  osovinskog  opterećenja  i  stepena  gužve  ‐  saobraćajnog  opterećenja  u  slučaju  železničkog  transporta,  naknade  su  u  funkciji  nedovoljnosti  kapaciteta  i  stepena  negativnog  delovanja  na  životnu  sredinu  u  slučaju  vodnog  (pomorskog)  transporta,  naknade  će  zavisiti  od  bezbednosti  plovidbedirektivu  o  interoperabilnosti  sistema  naplate  na  transevropskoj  mreži  puteva  Sa aspekta oporezivanja goriva, Komisija predlaže:  409 http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l24257.htm

- 405 -

1. razdvajanje poreza na gorivo na privatne i komercijalne korisnike (direktive)  2. uspostavljanje harmonizovanih poreza na promet goriva u komercijalne svrhe  Ostale  mere  odnose  se  na  pitanja  poboljšanja  intermodalizma  u  putničkom  saobraćaju  (železnica,  avion),  uvođenja  sitema  jedinstvenih  karti  i  poboljšanje  sistema  opsluživanja  putničkog prtljaga.                                              

V DEO: OSTALE ZAJEDNIČKE POLITIKE EVROPSKE UNIJE  1. POLITIKA PROŠIRENJA EVROPSKE UNIJE    Proširenje EU jedno je od ključnih pitanja od koga zavisi budućnost Starog kontinenta. S  jedne  strane,  proširenje  nudi  istorijsku  mogućnost  da  se  okončaju  veštačke  podele  koje  su  razdvajale i razdvajaju Evropu. S druge strane, nad politikom proširenja neprestano lebdi pitanje ‐  gde su granice Evrope i kako ih odrediti?  Proširenje ima politički, ekonomski i kulturni značaj. Politički, jer širenjem Evrope širi se i  prostor mira i stabilnosti i time povećava i bezbednost Kontinenta. Ekonomski, jer se proširenjem  stvara ogromno tržište koje u ovom trenutku ima 483 miliona potrošača sa izraženom kupovnom  moći  i  ogromnim  potencijalima.  Kulturni,  jer  se  rušenjem  unutrašnih  granica  i  slobodnim 

- 406 -

kretanjem ljudi širi evropski kulturni prostor čija je suština u slaganju različitosti, razmeni ideja i  boljem razumevanju.  Od nastanka, 1957. godine kada je osnivaju Francuska, Nemačka, Italija, Belgija, Holandija  i Luksemburg, zajednica je imala pet proširenja:  1973 ‐ Velika Britanija, Irska i Danska 1981 – Grčka  1986 ‐ Španija i Portugalija 1995 ‐ Austrija, Švedska i Finska  2004  ‐  Kipar,  Malta,  Poljska,  Češka,  Slovačka,  Slovenija,  Mađarska,  Estonija,  Letonija  i  Litvanija.  Sve  do  poslednjeg  i  najvećag  proširenja,  sam  proces  proširenja  je  bio  jednostavniji.  Do  2004.  godine  sve  zemlje  koje  su  se  pridružile  Uniji  bile  su  deo  šireg  zapadnoevropskog  modela  (kapitalističke  tržišne  privrede,  jake  demokratske  institucije,  članstvo  u  vojnim  i  politički  savezima).  Poslednje,  i  po  mnogima  najvažnije,  proširenje  uvelo  je  u  Uniju  i  države  koje  su,  doskora, bile sa druge strane »gvozdene zavese» s potpuno različitom političkom, ekonomskom i  socijalnom organizacijom drušva. Pripreme koje moraju da izvrše potencijalni članovi su ogromne  i zahtevaju politički i društveni konsenzus i velike dugogodišnje napore svih delova društva.  U  unutrašnjim  okvirima  i  sama  Unija  mora  da  prilagođava  sopstvene  politike,  finansije  i  procedure kako bi se pripremila za zajednicu koju čini 25 ili više zemalja. Odgovor na ove izazove  ponuđen je na samitu EU u Berlinu marta 1999. godine kada su utvrđeni budžetski plafoni za sve  oblasti  proširenja  do  2006.  godine.  Uz  to  usledile  su  i  sveobuhvatne  reforme  u  odnosu  na  regionalnu, socijalnu i poljoprivrednu politiku. Takođe, prilagođeni su i postupci odlučivanja. Ipak,  ključni napor i dalje leži na zemljama kandidatima.  Svaka  zemlja  koja  želi  da  bude  punopravni  član  EU,  mora  da  ispuni  tri  osnovna  kriterijuma za članstvo koja su utvrđena juna 1993. godine u Kopenhagenu.  Principi iz Kopenhagena:  1. Postojanje  stabilnih  institucija  koje  garantuju  demokratiju,  vladavinu  prava,  ljudska  prava i poštovanje i zaštitu manjina;  2. Postojanje  aktivne  tržišne  privrede  koja  je  sposobna  da  izdrži  pritisak  konkurencije  i  delovanje zakona tržišta unutar Unije;  3. Sposobnost  za  preuzimanje  obaveza  koje  proističu  iz  članstva,  odnosno  usvajanje  Acquis communautaire (Tekovine zajednice).  Ukoliko  su  ovi  principi  zadovoljeni,  mogu  otpočeti  pregovori  sa  zemljom  kan‐  didatom.  Unija  je  utvrdila  veoma  fleksibilan  proces  pristupanja  kandidata  različitom  brzinom  u  kome  se  svaka zemlja ocenjuje na osnovu sopstvenih zasluga i može biti  primljena tek kada zadovolji sve  obaveze  koje  proističu  iz  članstva.  Poslednje  proširenje,  kao  pristupanje  Rumunije  i  Bugarske,  pokazuje da se mogu činiti izuzeci i da se oni čine u odnosu na strateške interese Unije.  Faze pristupanja EU su sledeće:  1. Podnošenje zahteva za članstvo,  2. Savet prosleđuje molbu Komisiji na »zvanično mišljenje«,  3. Komisija podnosi mišljenje Savetu,  4. Savet jednoglasno donosi odluku o početku pregovora o članstvu,  5. Savet daje mandat predsedavajućem EU da predvodi pregovore,  6. Savet jednoglasno usvaja smernice za stavove EU u pregovorima,  7. Postepeno se otvaraju i zaključuju pojedina poglavlja u pregovorima, 

- 407 -

8. Nacrt ugovora o pristupanju se usaglašava između država članica EU i zemlje kandidata  9. Ugovor  o  pristupanju  prihvataju  Evropski  parlament  (prosta  većina)  i  Savet  (jednoglasno),  10. Države članice i zemlja kandidat zvanično potpisuju Ugovor o pristupanju i  11. Države članice i zemlja kandidat ratifikuju Ugovor.  Nakon razmene ratifikacionih instrumenata, država kandidat postaje članica EU.   Iskustvo  je  pokazalo  da  način  podele  vlasti  između  država  članica  i  Evropske  unije  predstavlja centralno pitanje od čijeg rešenja zavisi opšti položaj država članica u Uniji, kao i sam  karakter unije.410  Na Samitu u Nicu pitanje podele vlasti između država članica i EU, označeno je kao ključno  za  budući  razvoj  Evrope  i  EU.  U  predlogu  Ugovora  o  ustavu  za  Evropu  propisano  da  Unija  raspolaže  dodeljenim  ovlašćenjima  i  da  ih  može  koristiti  u  skladu  sa  načelom  supsidijarnosti  i  proporcionalnosti.  U  predlogu  se  izričito  navodi  da  Unij  raspolaže  sa  tri  vrste  nadležnosti:  isključivim, podeljenim i potpomažućim.   Vršenje  isključivih  ovlašćenja  je,  odredbama  na  uopšteni  način  usmereno  ili  podređeno  “uspostavljenju  i  funkcionisanju  unutrašnjeg  tržišta”.  Pored  toga,  Unija  raspolaže  isključivim  ovlašćenjima i zaključuje međunarodne sporazume koje je aktima Unije predviđeno da je njihovo  zaključenje nephodno da bi Unij mogla da vrši unutraašnje nadležnosti, ili ako bi to štetno uticalo  na  unutrašnji  akt  Unije.  U  slučaju  podeljenih  nadležnosti,  koje  mogu  postojati  samo  u  Ustavom  predviđenim oblastima, i Unija i države članice imaju pravo da donose pravno obezbeđujuće akte.  Treća  vrsta  nadležnosti  koju  poznaje  Ustav  je  opisno  određena  kao  potpomažujuća,  koordinirajuća  i  komplementarna.  Unija  ove  nadležnosti  može  vršiti  u  oblastima:  industrije,  zaštite  i  poboljšanja  ljudskog  zdravlj,  obrazovanju,  obučavanju  i  sportu,  kulturi  i  civilnoj  zaštiti.  Pored  nvedenih  ovlašćenja,  Predlog  ustava  predviđa  i  dve  posebne  vrste  koje  su  označene  kao  nadležnosti  Unije  u  definisanju  i  sprovođenju  zajedničke  spoljne  i  bezbednosne  politike,  uključujući postepeno oblikovanje spoljne i odbrambene politike.   Na  sledećoj  slici  biće  prikazani  bitniji  dokumenti,  gledano  sa  pravne  strane  tokom  stvaranja unije.  

Evropska unija - ugovori, struktura, istorija 1952

1958

1967 1993 1999 2003 ? EC Evropska EVROPSKA UNIJA (EU) zajednica...

Evropska zajednica za ugljen i čelik (ECSC) Evropska Evropska zajednica (EC) ekonomska zajednica (EEC) ...Evropske Pravda i zajednice: unutrašnji Policija i pravosudana ECSC, EEC (EC, poslovi 1993), Euratom saradnja 410

Milutin Srdić, „Evropska unija i pravo Evropske unije“, Čačak: Viša poslovna škola, 2006. str. 85.

- 408 -

u krivičnim slučajevima (PJCC) Zajednička spoljnja i odbrambene politika (CFSP) Euratom (Evropska zajednica za atomsku energiju) Pariški ugovor

Rimski ugovori

Ugovor o spajanju

Mastrihtski Amsterdamski Ugovor iz ugovor ugovor Nice

Evropski ustav

- Evropske zajednice (EC, Euratom), Zajednička spoljnja i odbrambena politika (CFSP), Policijska i pravosudna saradnja u krivičnim slučajevima (PJCC)

"TRI STUBA"

  Načelo  supsidijarnosti  u  sistemu  podele  vlasti:  Od  mnogobrojnih  definicija  supsidijarnosti  izabrali  smo  ovu:  mali  entiteti  su  odgovorni  za uzajamne  odnose,  a  entiteti višeg  ranga trebaju intervenisati jedino oko stvari koje prevazilaze  mogućnosti manjih entiteta. Načelo  supsidijarnosti regulše raspodelu odgovornosti između različitih nivoa vlasti i društva.  Neki od načina posmatrnja supsidijarnosti gledaju na pojam kao na koncentrične krugove  odgovornosti  koji  se  formiraju  temeljem  načela  prisnosti.  Odgovornost  pojedinca  se  smanjuje  kako  se  odmičemo  od  središta  koncentričnih  krugova.  Nasuprot  toga,  imamo  stav  gde  se  favorizuje  više  ideja  suverenosti  krugova  (porodica,  nauka,  obrazovanje,  država  i  sl.),  s  tim  da  svaki  od  krugova  ima  važnu  ulogu  za  celinu.  Ti  krugovi  ne  moraju  biti  koncentrični,  već  se  ponekad i preklapaju.  Suverenost krugova je potrebna da bi se održala ravnoteža među njima, a  uloga  države  jest  da  osigura  slobodu  delovanja  akterima  koji  deluju  u  različitim  krugovima  ili  područima.   Najviše prostora posvećeno je ulozi načela supsidijarnosti u EU. Načelo supsidijarnosti je  službeno  prihvaćeno  Ugovorom  iz  Mastrikta.  Ono  se  svodi  na  to  da  Evropska  Unija  može  intervensati u onim područjima gde su podeljene nadležnosti između nje i zemalja članica. Izgleda  da ovo načelo ima ambivalentnu ulogu u EU. S jedne strane, ono otvara mogućnost za delovanje na  zajedničkom  evropskom  nivou,  koji  bi  trebao  voditi  efikasnijem  ishodu  nego  kada  bi  zemlje  delovale nezavisno. Na drugoj strani, ovo se načelo u isto vreme koristi kako bi se suzio prostor  delovanja EU i razgraničio prenos ovlašćenja na tela EU.   U tom smislu, možemo posmatrati pozitivne i negativne dimenzije načela supsidijarnosti.  Pozitivne  dimenzije  se  odnose  na  to  da  vlast  na  višem  nivou  ima  obvezu  pomoći  entitetima  na  nižem  nivou,  odnosno  zaštititi  niže  entitete  kada  oni  izraze  potrebu  za  pomoći  (naročito  ako  su  ugrožena ljudska prava i ljudsko dostojanstvo). Time se ne ugrožava individualna sloboda, već viši  nivo pomaže da se zaštite i održe te slobode.               Negativne dimenzije supsidijarnosti odnose se na to da društvo  mora ograničavati akciju  u  onim  domenima  u  kojima  mogu  delovati  sami  pojedinci.  U  ekonomiji  načelo  supsidijarnosti  podrazumeva  da  ono  što  može  najefikasnije  obaviti  tržište  treba  i  ostaviti  tržištu  (tržištu  treba  prepustiti  sve  aktivnosti  dok  je  ono  efikasno).  Kada  ekonomske  aktivnosti  ne  može  samostalno  obaviti tržište, nužna je određena intervencija države (socijalna država). Ako tržišna ekonomija ne  osigurava ljudsko dostojanstvo, ono mora biti očuvano na druge načine (putem socijalne države).   U  predlogu  ustva  za  Evropu  odredbe  o  nadležnosti  stoji  da  Unija  raspolaže  dodeljenim  ovlašćenjima  i  da  ih  može  koristiti  u  skladu  sa  načelom  supsidijarnosti  i  proporcionalnosti.  U  odnosu  na  ranija  rešenja,  Predlog  u  stava  pored  ranije  uvedenog  načela  supsidijarnosti,  za  korišćenje  dodeljenih  ovlašćenja  navodi  izričito  i  načelo  proporcionalnosti.  Pri  tome,  i  jednom  i 

- 409 -

drugom,  daje  karakter  „osnovnih  načela“.  Princip  supsidijarnosti  koji  je  predložila  Nemačka,  a  podržala  ga  Velika  Britanija,  znači  da  Zajednica,  u  oblastima  koje  nisu  u  njenoj  direktnoj  nadležnosti,  može  da  postupa  ako  ciljevi  koje  treba  ostvariti  ne  mogu  biti  dovoljno  dobro  postignuti  od  strane  određene  države,  ali  mogu  od  strane  Zajednice.  Ovaj  princip  je  ograničen  principom primerenosti, tako da prenos nadležnosti ne može ići izvan ciljeva koji su utvrđeni kao  područje delatnosti Zajednice.  Načelo supsidijarnosti – iz ugovora o Evropskoj zajednici ograničava aktivnosti, ili u širem  smislu nadležnosti Zajednice po dva osnova. Prvo, Zajednica se u preduzimanju mera i akcija može  pozivati na načelo supsidijarnosti samo u slučajevima konkurentne nadležnosti i pod uslovom da  ta  ovlašćenja  nisu  već  iskorišćena  ili  iscrpljena  od  strane  država  članica.  Drugo,  i  kada  je  zadovoljen  prvi  uslov,  aktivnost  Zajednice  je  ograničen  po  obimu  intezitetu  samo  na  one  mere  i  akcije  koje  su  neophodne  da  bi  se  na  najbolji  način  ostvarili  predviđeni  ciljevi  –  kriterijum  efikasnosti.   Načelo supsidijarnosti je opšte načelo Zajednice prema kojem ona ne preduzima nikakve  radnje  (izuzev  u područjima  svoje isključive nadležnosti),  ukoliko  te radnje nisu  delotvornije  od  radnji koje bi se mogle preduzeti na nacionalnom, regionalnom ili lokalnom nivou. Namena načela  supsidijarnosti  je  osiguranje  efikasnog  donošenja  odluka  na  onom  nivou  koji  je  što  bliži  građanima.  Primena  ovoga  načela  osigurava  i  neprekidnu  proveru  sprovođenja  aktivnosti  na  nivou  Zajednice  i  opravdanosti  takvog  pristupa  u  odnosu  na  mogućnost  sprovođenja  istih  aktivnosti na nacionalnom ili regionalnom nivou. Pokušaji jasnog definisanja ovog načela mogu se  naći u  osnivačkim ugovorima,  u Amsterdamskom  ugovoru, a spominju se i u  Ustavnom ugovoru  EU.   Načelo  supsidijarnosti  ima  za  cilj  da  obezbedi  da  donošenje  odluka  bude  što  je  moguće  bliže  građaninu,  kao  i  da  se  stalno  proverava  opravdanost  preduzimanja  aktivnosti  na  nivou  Zajednice,  u  svetlu  mogućnosti  koje  postoje  na  nacionalnom,  regionalnom  i  lokalnom  nivou.  U  stvari, radi se o načelu po kome Unija ne obavlja poslove van oblasti njene isključive nadležnosti,  osim  ako  to  nije  efikasnije  od  obavljanja  tih  istih  poslova  na  nacionalnom,  regionalnom  ili  lokalnom nivou. To načelo je usko povezano s načelima srazmernosti i nužnosti, koja zahtevaju da  nijedna  mera  koju  preduzima  Unija  ne  pređe  okvire  onoga  što  je  nužno  za  postizanje  ciljeva  Ugovora.  Evropski  Savet,  održan  u  Edinburgu  u  decembru  1992,  odredio  je  osnovna  načela  na  kojima  se  zasniva  supsidijarnost  i  smernice  za  tumačenje,  koji  ustanovljuje  supsidijarnost  u  Ugovoru o EU. Zaključci Saveta navedeni su u deklaraciji koja još uvek predstavlja kamen temeljac  načela  supsidijarnosti.  Ugovorom  iz  Amsterdama  preuzet  je  opšti  pristup  koji  proizilazi  iz  te  deklaracije  u  Protokolu  o  primeni  načela  supsidijarnosti  i  proporcionalnosti,  koji  se  nalazi  u  prilogu  Ugovoru  o  EZ.  Ovaj  Protokol  uvodi  dve  stvari:  sistematsku  analizu  uticaja  zakonodavnih  predloga  na  načelo  supsidijarnosti  i  korišćenje,  gde  je  to  moguće,  manje  obavezujućih  mera  Zajednice.  Svake  godine,  Evropska  komisija  sastavlja  izveštaje  (Bolje  propisivanje)  za  Evropski  savet i Evropski parlament, koji se uglavnom bave primenom načela supsidijarnosti. Konvencija o  institucionalnoj reformi, uspostavljena Deklaracijom iz Lakena  u decembru 2001, u radnoj grupi  za Supsidijarnost, priprema predloge s namerom da se prida veća važnost tom načelu, a da to ne  ide  na  uštrb  cilja  pojednostavljivanja  zakonodavstva.  Ona  sugeriše  uspostavljanje  sistema  političke  kontrole,  odnosno  sistema  sudske  kontrole  (osnivanje  odeljenja  za  supsidijarnost  u 

- 410 -

okviru Suda EZ radi jačanja ex post kontrole). Takođe se razmatra mogućnost ukidanja Protokola  o supsidijarnosti i njegova zamena određenim brojem članova u novom ugovoru.  Neka  načela  vertikalne  podele  nadležnosti:  Prilikom  podele  nadležnosti  između  verikalnih  nivoa  državne  organizacije  postoje  neka  načela  čije  bi  respektovanje  verovatno  unapredilo  efikasnost  institucija  socijalnog  sektora.  Ova  se  pravila  negde  više,  a  negde  manje  poštuju,  jer  u  demokratskim  zemljama  zakonodavni  proces  je  uvek  politički  obojen  i  na  njegov  ishod  ne  utiču  samo  logika  stvari  i  načela  efikasnosti,  već  i  politička  logika  i  kompromisi.  Pored  toga,  sistemi  razvijenih  zemalja  nisu  i  ne  mogu  biti  rezultat  koherentnog  plana  društvenog  dizajnera,  već  su  obično  ishod  dugotrajnih  procesa  institucionalnih  promena.  Stoga  se  načela  o  kojima će biti reč u ovom odeljku ponekada teško mogu raspoznati u životu, ali ih treba imati na  umu prilikom institucionalne analize, pa i prilikom izgradnje samih socijalnih institucija.  Na  početku,  potrebno  je  podvući  razliku  između  decentralizacije  i  devolucije.  Decentralizacija  označava  takvo  stanje  stvari  kod  koga  lokalni  nivo  donosi  važne  odluke  koje  se  tiču  obima  prava,  organizacije  snabdevanja  i  načina  finansiranja,  a  sve  od  strane  lokalnih  institucija.  Sa  druge  strane,  devolucija  označava  sistem  koji  je  centralizovan  i  uniforman  po  pravima,  organizaciji  i  finansiranju,  ali  koji  se  u  operativnom  smislu  oslanja  na  lokalne  ogranke  centralnih institucija. Razlika između ova dva sistema je velika i očigledna: dok u drugom lokalna  samouprava nema nikakvih nadležnosti, u prvom ih u potpunosti ima.   U  korist  decentralizacije  govore  neka  od  načela.  Prvo,  kroz  lokalno  odlučivanje  o  socijalnim  pitanjima  najbolje  se  respektuju  preferencije  ljudi,  odnosno  lokalne  sredine.  Kada  odlučuje  centralna  vlast,  onda  se  dobija  uniforman  sistem  koji  ponekada  nikome  ne  odgovara.  Drugo, kada je odlučivanje bliže narodu, tada je i politička kontrola političara i državnih poslova  bolja.  Stoga  je,  kaže  ovo  načelo,  uticaj  naroda  na  donošenje  odluka  neposredniji,  pa  je  i  kvalitet  sistema  bolji.  Treće,  slično  prethodnom,  kada  se  finansiranje  odvija  iz  lokalnih  izvora,  tada  je  kontrola trošenja bolja pošto građani jasnije vide (ne)efikasnost upotrebe sopstvenog novca.   Sa  druge  strane,  postoje  načela  koja  govore  u  korist  centralnih  rešenja.  Prvo,  kada  se  socijalna pitanja organizuju na državnom nivou onda svi građani imaju jednaka prava, tj. jednaki  su  pred  zakonom.  Sa  ovog  stanovišta  znatne  razlike  u  pravima  pojedinaca  između  lokalnih  zajednica, bilo da se posledca različite razvijenosti opština, bilo različitih političkih preferencija u  lokalnim sredinama, mogu se doživeti kao inferiorne i nepravedne, kao kršenje prava građana na  jednak  položaj.  Drugo,  finaniranje  socijalnih  funkcija  sa  centralnog  nivoa  obezbeđuje  potrebnu  solidarnost  između  nejednako  razvijenih  lokalnih  zajednica,  a  time  i  jednakost  finansiranja  socijalnih potreba na celoj teritoriji države. U protivnom, postoji rizik da oscijalne potrebe budu  nejednako zadovoljene u raznim  sredinama, a ukoliko se ne nađu  efikasni  mehanizmi prelivanja  novca,  što  nije  lako  obezbediti.  Treće,  lokalnom  nivou  može  nedostajati  dovoljno  stručnosti  za  efikasno vođenje poslova; takođe, rizik nepotizma i korupcije realno je izražen na lokalnom nivou,  mada isto važi i za centralni nivo.   Kako se vidi, pomenuta načela oprganizacije socijalnog sektora, ali i ne samo njega, deluju  u suprotnim pravcima – jedna govore u prilog decentralizacije, a druga centralizacije411. Stoga je i    411  Za širu diskusiju decentralizacije i regionalizacije kako u načelu, tako i u našim uslovima, videti 

Regionalizacija Srbije, CLDS, 2003   

- 411 -

odlučivanje  o  konfiguraciji  nadležnosti  uglavnom  složeno,  a  i  šarenilo  vlada  u  vertikalnoj  podeli  socijalnih funkcija u savremenom svetu, pa i u Evropskoj uniji.  Ipak,  postoje  neke  komponente  socijalne  politike  za  koje  se  može  verovati  da  ih  je  bolje  organizovati  na  jednom  ili  drugom  nivou.  Tako  je  finansijska  davanja  stanovništvu  (dečji  i  porodični dodaci, socijalne pomoći siromašnima itd) bolje organizovati na državnom nivou, jer se  tako  svim  građanima  obezbeđuju  jednaka  prava,  a  i  rešava  problem  nejednake  razvijenosti  svih  opština  ili  regiona.  Sa  druge  strane,  socijalne  usluge  je  verovatno  najblje  prepustiti  lokalnim  vlastima,  jer  ovde  do  najvećeg  izražaja  dolazi  njihova  informisanost  i  ispoljavanje  lokalnih  preferencija.  Ovakva podela nadležnosti uobičajena je u  zemljama  Evropske unije,  gde  centralna  vlast  uređuje  finansijske  transfere,  a  lokalna  socijalne  usluge.  Mišljenja  oko  trećeg  elementa  socijalne zaštite – smeštajnih ustanova – nisu iskristalisana i praksa je mešovita, pa se negde one  nalaze u nadležnosti centralne, a negde lokalne vlasti.   U novije  vreme  još  jedna tendencija  pojačava  složenost  situacije  –  privatni  sektor  se  sve  više uključuje u snabdevanje građana socijalnim uslugama, što, pored dileme o vertikalnoj podeli,  dodaje novu dilemu, onu o podeli funkcija u socijalnoj zaštiti  između države i privatnog sektora.  Privatni  sektor  se  obično  pojavljuje  kao  pružalac  svakodnevnih  usluga  koje  reguliše,  naručuje  i  finansira javni sektor  Harmonizacija  propisa:  Na  organe  EZ  preneta  je  nadležnost  vođenja  ekonomske  politike,  formirano  je  jedinstveno  tržište  i  stvorena  monetarna  unija,  ali  su  mnoge  oblasti  prava  kojima  se  uređuje  poslovanje  subjekata  na  jedinstvenom  tržištu  ostale  u  nadležnosti  država  članica.   S  jedne  strane  postoji  potreba  usklađivanja  pravnih  normi,  a  sa  druge  strane  zahtev  da  države članice  svojim normama i dalje uređuju  mnoge od ovih odnosa. Rezultat ovih protivrečnih  zahteva mogao je da bude jedino delimično usklađivanje  (harmonizacija) pravnih  normi kojima  se uređuje poslovanje subjekata na jedinstvenom tržištu EU.  Usklađivanje je nužno moralo da ostavi dovoljno prostora za usklađivanje sa nacionalnim  pravom, zbog čega je akt kojim je vršeno usklađivanje, morao da bude smernica. 

    1.1. Osnovni ciljevi i pravci promena u našem pravnom sistemu    Verovatno je tačna pretpostavka da je čoveku usađena potreba za poretkom koja je izraz  još iskonskije potrebe za izvesnošću Zato naš pravni sistema kao celinu neophodno je postaviti na  nove moderne i sa civilizacijskim dostignućima usaglašene temelje u pogledu načela i institucija, a  isto tako i pojedine velike oblasti odnosno grane prava. Ono što bi stalno trebalo imati pred očima  jeste uvođenje i razvijanje garantija prava i sloboda građana, uspostavljanje i razvitak otvorenog i  razvijenog  civilnog  društva,  pridržavanje  načela,  ustanova  i  procedura  koje  bi  obezbedile  kako  legitimnost  sistema  u  celini  tako  i  pojedinih  akata  i  mera.  Jedna  opšta  orijentacija  trebalo  bi  da  bude  ona,  koju  smo  već  čuli  da  se  proklamuje  i  hvali,  ali  smo  imali  priliku  videti  da  se  ne 

- 412 -

primenjuje. A to je deviza da bi trebalo da bude  slobodno sve što iz valjanih razloga nije izričito  zakonom zabranjeno.   Za vladavinu prava je veoma važna procedura, valjan, fer postupak u celini i u svakoj grani  prava prema njenim specifičnostima. To je pre svega važno kad se odlučuje o ljudskim pravima, ali  i  u  odlučivanju  o  izborima,  u  parlamentima,  prilikom  usvajanja  zakona  i  drugim  sličnim  situacijama  u  kojima  pridržavanje  određene  procedure  unapređuje  i  demokratiju  i  vladavinu  prava.   Potrebno  je  institucionalno  razraditi  i  u  praksi  obezbediti  ustavom  proklamovanu  odredbu  da  se  domaće  pravo  u  pogledu  ljudskih  prava  i  obaveza  uskladi  sa  međunarodnim  pravom  i  sa  obavezama  Srbije  koje  proističu  iz  međunarodnih  ugovora.  Isto  tako  ustavom  je  proklamovano načelo da se odredbe međunarodnog prava i ugovornih obaveza Srbije neposredno  primenjuju  od  strane  sudova,  a  to  se  u  praksi  ne  čini.  Neposredno  primenjivanje  će  se  odnositi,  kad se za to stvore uslovi, i na regionalni evropski sistem ljudskih prava i njihove sudske zaštite.   Politička  institucionalizacija  znači  da  ustanove  zaista  vrše  ulogu  koja  im  je  namenjena.  Institucionalizacija  umesto  prevelikog  udela  lične  volje  ili  samovolje  nekog  nosioca  vlasti,  pretpostavlja i zahteva ustanove (institucije) kao centre odlučivanja sa izvesnom nepristrasnošću,  "objektivnošću", pravljenjem suštinske razlike između ličnog gledanja, odnosa ili imovine, s jedne,  i javnog ovlašćenja i dužnosti, s druge strane.   Nema nikave sumnje da od velikih pravnih grana, detaljnu rekonstrukciju zahtevaju sve, a  hitnu bar osnovne grane, u prvom redu ustavno pravo, krivični postupak, privredno pravo.  Ustavno  pravo  neophodno  je  uskladiti  i  reformisati,  naročito  delove  koji  se  tiču  zaštite  prava i sloboda, te izbornog prava, prava udruživanja, slobode informisanja, autonomije u okviru  ustava  za  brojne  subjekte,  delovi  koji  se  tiču  teritorijalnopolitičke  organizacije,  eventualne  regionalizacije  i  u  svakom  slučaju  lokalne  samouprave,  kao  i  mnogih  delova  čija  implementacija  nije  mogla  da  se  postigne,  jer  je  za  to  bilo  i  sistemskih  smetnji  ili  se  isprečila  politička  volja  i  samovolja.   Odredbe  ustava  koje  se  odnose  na  prava  i  slobode  građana  prema  samom  slovu  ustava  neposredno  se  primenjuju.  To  je  dobro  rešenje,  koje  unekoliko  povećava  sigurnost  od  ukidanja  ustavnih prava i sloboda pomoću zakona, pa se zato ističu zahtevi za proširivanjem spektra prava  i  sloboda  koji  se  propisuju  ustavom  i  neposredno  primenuju.  Ali  takvi  zahtevi,  u  kojima  se  ide  veoma široko, u protivrečnosti su sa  poznatim  zahtevima pravne  teorije,  pa  i razloga vezanih za  ustave kao osnovne i najviše pravne akte, da tekst ustava bude što kraći, da norme budu izražene  jednim lapidarnim stilom i da se onda što ređe menjaju, jer to traže i razlozi pravne stabilnosti.   Bilo bi normalno da se zakonima može regulisati samo način (postupak) primene ustavnih  pravila, a ne sadržaj sloboda i prava. Zakone koji se odnose na ovu materiju trebalo bi izdvojiti u  grupu  zakona  koji  se  donose  po  složenijoj  zakonodavnoj  proceduri,  čime  bi  se  otežalo  i  njihovo  olako menjanje i bolja zaštitila prava i slobode građana. Radi  ove bolje zaštite bilo bi neophodno  šire  omogućiti  institut  ustavne  žalbe  koji  bi  omogućavao  odgovarajući  postupak  pred  ustavnim  sudovima kad su u pitanju povrede i zaštita ljudskih prava i sloboda.   Nadležnost  opština  u  Srbiji  je  veoma  ograničena.  Lokalna  i  regionalna  samouprava  se  u  teoriji demokratije i konstitucionalizma posmatraju kao važan elemenat vertikalne podele vlasti,  koja  služi  gore  već  više  puta  pominjanoj  svrsi.  Može  se  zaključiti  da  sadašnje  opštine  i  okruzi  u  Srbiji,  s  obzirom  na  veličinu  teritorije  i  na  u  praksi  uzak  krug  nadležnosti,  ne  mogu  uspešno 

- 413 -

ispuniti  ulogu  organa  regionalne,  a  opštine  su  lišene  mogućnosti  da  bi  ispunile  ulogu  lokalne  samouprave. Okruzi su oblik dekoncentracije vlasti, necentralni organi na koje centralna vlast ima  odlučujući uticaj. A opštine su u praksi lišene mnogih poslova i izvora koji u razvijenim zemljama  obično pripadaju lokalnoj samoupravi.   Tom pitanju treba posvetiti znatnu pažnju i zbog značaja tih pitanja u kontekstu evropske  integracije.  Pretpostavlja  se  da  je  region  možda  onaj  oblik  koji  je  dovoljno  širok  da  se  u  njemu  mogu  zadovoljavati  mnoge  potrebe  koje  se  više  ne  mogu  zadovoljiti  na  lokalnom  nivou,  a,  opet  jedinica  dovoljno  velika  da  se  u  njenom  okviru  organizuju  različiti  oblici  društvenog  života,  a  politički  može  biti  dovoljno  jaka  i  sa  većim  brojem  građana  birača,  tako  da  bude  jedna  vrsta  protivteže centralnoj vlasti, a da ne ugrožava teritorijalnu celovitost države. Regioni možda mogu  biti  pogodan  oblik  za  rešavanje  niza  pitanja  školstva,  jezika  i  sličnih  pitanja  tamo  gde  etnička,  jezička i verska struktura stanovništva zahteva prilagođavanje organizacije države toj strukturi, a  radi njenog adekvatnijeg uključivanja u političke i kulturne tokove.   Kao što ideja podele vlasti danas podrazumeva i uključivanje vertikalne dimenzije podele  vlasti  (moći),  jer  je  svaka  autentična  lokalna  i  regionalna  samouprava  i  autonomija  u  stvari  disperzija  vlasti,  odnosno  ograničavanje  centralne  vlasti  na  ono  što  joj  je  ustavom  stavljeno  u  nadležnost, tako i lokalna/regionalna samouprava može predstavljati važan elemenat demokratije  u društvu i državi.   Neophodno  je  reformisati  i  kodifikovati  građansko  pravo  i  postupak,  tj.  pravo  svojine  i  druga stvarna prava, obligaciono pravo, trgovačko ili privredno pravo, finasijsko pravo, bankovno  pravo itd., mada bi najbolje bilo sve obuhvatiti jednim građanskim zakonikom. Pri svemu tome, pa  svejedno da li više zakona ili samo jedan, neophodna je ponovna recepcija ili renesansa klasičnih  ustanova  građanskog  prava,  a  to  znači  i  sistema  normi  koje  regulišu  tzv.  privredni  sistem  i  omogućavaju slobodu preduzetništva i funkcionisanje tržišne privrede. To bi ustanovama svojine,  ugovora i drugim instrumentima pravnog prometa trebalo da vrati karakter i ulogu kakvu imaju u  razvijenim  tržišnim  privredama.  Poštovanje  prava  na  mirno  uživanje  imovine  i  na  tzv.  stečena  prava automatski bi se vratilo ukoliko bi došlo do moderne kodifikacije celog korpusa građanskog  prava.   Građanin  se  svakodnevno  susreće  sa  državnom  upravom  u  licu  njenih  predstavnika  (policajaca, činovnika), akata (naredbi, zabrana i dr.) i materijalnih radnji organa uprave. Njega se  neposredno  tiču  brojni  tzv.  upravni  akti  tj.  pojedinačni  pravni  akti  koji  mogu  da  predstavljaju  izjave volje državnih  organa ili službenih lica kojima  se utvrđuju neke obaveze  i  sadrže naredbe  koje pojedinci moraju izvršavati inače će biti izvršene i protiv njihove volje. Isto tako, za građane  je od najvećeg neposrednog interesa i to kakvog je karaktera postupak vršenja odnosno obavljanja  svih ovih pravnih akata i radnji i u kakvom je položaju građanin u tome postupku, naročito onda  kad  se  izvesni  akti  ostvaruju  protiv  njegove  volje,  a  pogotovo  oni  čije  ostvarivanje  može  imati  krupne posledice po telesni integritet, život, slobodu, imovinu i druge vrednosti građanina. Kakva  su prava i obaveze građanina i čitavom ovom ogromnom kompleksu ili lavirintu odnosa i kakav je  postupak propisan, koje su ustanove postupka, a to znači i načini na koje će se utvrđivati činjenice  i primena opštih propisa povodom određenih pravno relevantnih činjenica.  Zakonitost  i  kontrola  rada  policije    predstavlja  jedno  toliko  važno  pitanje  u  oblasti  koju  razmatramo.  Svojevremeno  je  u  Nemačkoj  kad  se  rađala  ideja  pravne  države  ona  povezivana  sa  potrebom da se prevaziđe tzv. policijska država, tj. država koja je policiji ostavljala odrešene ruke 

- 414 -

u  postupanju  prema  građanima.  Neophodne  su  veće  garancije  za  položaj  osumnjičenog,  privedenog, okrivljenog. Neophodno je ukinuti sve neustavne odredbe propisa koji se odnose na  ove oblasti i poslove. Isto tako kažnjavanje zloupotrebe ovlašćenja od strane policije. Iz ovog ugla  je  potrebno  razmotriti  i  promeniti  sve  pravilnike  i  druge  opšte  akate  koji  se  tiču  položaja,  organizacije, ovlašćenja i postupaka policije.  Vladavina  prava  ne  može  se  spojiti  sa  ograničavanjem  slobode  lica  kojima  se  i  ne  može  navesti šta su to protivpravno počinili i u odnosu na koje i ne dolazi do pokretanja odgovarajućih  postupaka  ili  podizanja  optužnice.  Zamenjivanje  svakog  oblika  vladavine  policije  vladavinom  prava  je  nešto  bez  čega  prava  i  slobode  građana  ne  znače  ništa,  a  to  znači  da  onda  ni  ustavne  deklaracije o tim pravima ne znače ništa.   Potrebno  je  depolitizovati  javne  službe  i  u  sve  oblasti  ovih  službi  i  policije  uvesti  i  određene  kodekse  etičkih  standarda,  kao  i  tehnička  i  druga  sredstva  koja  bi  povećala  efikasnost  ovih službi u korist građana i države i povećala bezbednost pripadnika ovih službi kad ispunjavaju  svoje ustavom i zakonom utvrđene obaveze i ovlašćenja.   Nezavisnost  sudova  je  neminovna  zbog  važnosti  i  delikatnosti  funkcije,  oni  su  u  krajnjoj  liniji jedina tela koja imaju nadležnost da kažnjavaju, odnosno odlučuju o oduzimanju najvažnijih  vrednosti od imovine do slobode, a izuzetno i života.   Izvršavanje  sudskih  odluka  se  ne  sprovodi  i  to  se  u  više  studija  navodi  kao  nešto  što  onemogućava  ostvarivanje  ustavnih  i  zakonskih  odredbi,  pa  ni  zaštitu  prava  i  sloboda  građana.  Najgore  je  što  se  ljudi  stavljaju  u  nejednak  položaj  time  što  se  neki  štite  sudskim  odlukama  i  njihovim sprovođenjem, a drugi čija su prava takođe zaštićena sudskim odlukama ostavljaju se da  čekaju i vrlo često i ne dočekaju da se sudska odluka sprovede i njihova prava restituišu.   Sudovi  će  teško  i  sporo  sticati  nezavisnost.  Na  njihovo  biranje  imju  uticaj  isti  oni  protiv  čijih akata bi često morali donositi odluke ili, pak, kršiti zakon u želji da zaštite lokalne moćnike ili  da  im  udovolje.  Osim  problema  izbora  i  stalnosti  sudija,  problemi  proizilaze  i  odatle  što  sudovi  rade u siromaštvu, okruženi su svim vidovima korupcije, zloupotreba i pritisaka, kojima, bez jake  društvene podrške, podležu ne samo pojedinci, već sistem deljenja pravde kao takav.    

1.2. Procedura za dalje horizontalno širenje Evropske unije  Kada je u pitanju procedura prijema novih država članica, EU je ustanovila sledeću proceduru: zainteresovana država podnosi molbu – zahtev za članstvo, potom Evropska komisija daje mišljenje o zahtevu za članstvo, nakon pozitivnog mišljenja, EU sa zainteresovanom stranom potpisuje jedan od dva predviđena Ugovora o pridruživanju: ili Sporazum o pridruživanju – Evropski sporazum ili Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju. Sporazum o pridruživanju – Evropski sporazum potpisale su 1961. godine Grčka, 1963. godine Turska i 1972. godine Kipar. U periodu od 1991. godine do 1996. godine ovu vrstu Sporazuma potpisala je osim država nekadašnjeg Varšavskog pakta i Slovenija. Nakon pada Belinskog zida Evropska unija je sa zemljama nekadašnjem Vašavskog ugovora potpisivala prvo Sporazum o saradnji, a nakon ispunjenja određenih uslova, Sporazum o pridruživanju. Ovim sporazumima zemlje potpisnice sticale su pravo da postanu punopravne članice EMU.   Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju razlikuje se od Sporazuma o pridruživanju po tome što je u njemu predviđena pre prudruživanja, prvo bezbedonosna stabilizacija i subregionalna saradnja.

- 415 -

Praktično, ovaj ugovor pre pridruživanja pretpostavlja uključivanje države kandidata u Program NATO – Partnerstvo za mir i stvaranje zone slobodne trgovine ili carinske unije između zemalja koje ovu vrstu sporazuma potpišu. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju potpisale su Makedonija 2000. godine, Hrvatska 2001. godine i Srbija 2008. godine.   Cilj sporazuma je da se sa zemljama kandidatima prvo uspostavi zona slobodne trgovine (slobodna trgovina sa industrijskim proizvodima, osim za poljoprivredne proizvode, čelik i tekstil), slobodno kretanje usluga, kapitala i ljudi i ukidanje carina i svih kvantitativnih ograničenja. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju je prvi element u procesu stabilizacije i pridruživanju. Proces stabilizacije i pridruživanja uključuje pored potpisivanja Sporazuma i: 1. razvoj privrednih i trgovinskih odnosa sa regijom i unutar regije, 2. prenamenu postojeće finansijske pomoći, 3. povećanu pomoć za demokratizaciju, razvoj civilnog društva, obrazovanje i izgradnju institucija, 4.korišćenje mogućnosti za saradnju u raznim područjima, uključujući pravosuđe i unutrašnje poslove, 5. razvoj političkog dijaloga uključujući politiki dijalog na regionalnoj osnovi, 6. nakon Solunskog sastanka, od 2003. godine, element procesa pridruživanja je i predpristupna strategija.   Jedan od glavnih instrumenata predpristupne strategije prema državama Zapadnog Balkana, odnosno potencijalnim kandidatima za članstvo je Evropsko partnerstvo. Njime se regulišu odnosi izmeđe EU i određene države Zapadnog Balkana do potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Zapadni Balkan u terminologiji EU je uveden 1999.godine na sastanku u Helsinkiju kada je počela da se oblikuje nova strategija pristupanja EU. Pod ovim pojmom obuhvaćene su sledeće države: Albanija, Srbija, BiH, Makedonija i Hrvatsku i na taj način jasno razdvojene od ostalih država tada još kandidata za članstvo iz jugoistočne Evrope. Partnerstvo za pristupanje bio je sličan predpristupni instrument za države iz centralne i istočne Evrope. Evropskim Partnerstvom se utvrđuju prioriteti u pripremi države kandidata za članstvo, Evropska komisija ocenjuje stepen ispunjenja utvrđenih prioriteta i njihovo ispunjenje je uslov za dobijanje finansijske pomoći EU. Inače prema državama Zapadnog Balkana Eropska unija je zauzela regionalni pristup u smislu da je za države sa ovog prostora proces pridruživanja EU uslovila njihovom prethodnom međusobnom saradnjom na bazi prihvatanja određenih standarda EU.   Za praćenje sprovođenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju formiraju se organi pridruživanja: Savet pridruživanja, Komitet pridruživanja i Parlamentarna komisija pridrživanja koji su zaduženi da prate državu kandidata u određenim oblastima ekonomskog i političkog života. Države kandidati mogu postati članovi ako ispune određene kriterije Kriteriji koji su uslov za članstvo i koji su važili generalno za sve države kandidate su Kriteriji konvergencije utvrđeni Ugovorom iz Mastrihta i Kriteriji utvrđeni u Kopenhagenu 1993. godine. Kriteriji konvergencije su već prethodno obašnjeni privredni uslovi preko kojih se procenjuje spremnost države za članstvo u EMU. Tzv. Kriteriji iz Kopenhagena su: 1.uspostavljanje tržišne ekonomije i sposobnost da se tržišni faktori države kandidata nose sa tržišnim pritiscima unutar EU, 2. prihvatanje komunitarnog pravnog sistema i sposobnost za njegovu primenu, 3. konstituisanje stabilnih institucija koje garantuju vladavinu prava, demokratiju i ljudska i građanska prava i prihvatanje političkih ciljeva Unije. EU finansijski pomaže pripremu zemalja za članstvo u EU preko posebnih programa412.    

412

Videti u delu knjige pod nazivom Predpristupni fondovi

- 416 -

2. POLITIKE ODRŽIVOG RAZVOJA U EU    Odrzivi  razvoj  je  skladan  odnos  ekologije  i  privrede,  kako  bi  se  prirodno  bogatstvo  nase  planete  sacuvalo  i  za  buduce  narastaje.  Moze  se  reci  da  odrzivi  razvoj  predstavlja  generalno  usmerenje,  teznju  da  se  stvori  bolji  svet,  balansirajuci  socijalne,  ekonomske  i  faktore  zastite  zivotne sredine. Održivi razvoj predstavlja oblik razvoja koji zadovoljava sadašnje potrebe a da ne  ugrožava  sposobnost  budućih  generacija  da  zadovolje  svoje  vlastite  zahteve.  Usmeren  je  na  poboljšanje  životnog  standarda  pojedinaca,  uz  kratkoročno,  srednjoročno  i  dugoročno  očuvanje  životne sredine. Cilj mu je trostruk: razvoj koji je počiva na privrednom razvoju, socijalnoj pravdi i  održivoj  zaštiti  životne  sredine.  Strategija  odrzivog  razvoja  EU  usvojena  je  2001.  godine,  a  revidirana 2005. godine. Komisija je 2002. godine usvojila globalno partnerstvo za održivi razvoj,  koji  mu  je  dao  spoljašnju  dimenziju.  U  svrhu  promicanja  odrzivog  razvoja  javni  je  sektor  dužan  ograničiti štetne utjicaje prometa i rizika po zdravlje, poboljšati upravljanje prirodnim resursima,  posebno  njihovu  konzumaciju,  i  boriti  se  protiv  socijalne  isključenosti  i  siromaštva  u  Evropi  i  ostatku  sveta.  Mora  takođe  preduzeti  i  mere  protiv  klimatskih  promena  te  ograničiti  njihove  posledice.  Pre  nesto  vise  od  deset  godina,  Svetska  komisija  za  zivotnu  sredinu  i  razvoj  (World  Commision  on  Environment  and  Development),  poznata  i  kao  "Bruntlendova  komisija"  (Brundtland  Commision)  objavila  je  izvestaj  pod  nazivom  „Nasa  zajednicka  buducnost  (Our  Common Future) kojim se ukazuje na opasnost, po ljude i nasu planetu, od politike ekonomskog  rasta  bez  uzimanja  u  obzir  mogucnosti  regeneracije  planete  Zemlje.  Ova  komisija,  kojom  je  predsedavao Kanadjanin Jim McNeill, definisala je odrzivi razvoj kao razvoj kojim se ispunjavaju  potrebe  sadasnjosti,  bez  uskracivanja  mogucnosti  buducim  generacijma  da  zadovolje  svoje  potrebe. Svetski lideri su na Zemaljskom samitu u Rio de Zaneiru 1992. godine usvojili preporuke  Bruntlendove komisije, a jedan od rezultata samita bila je Agenda 21 kojom se daju preporuke za  odrzivo upravljanje zemljisnim, vodenim i sumskim resursima u 21. veku.  Maja 2005. godine Evropska komisija u svojoj „Deklaraciji o vodećim principima održivog  razvoja"  (Declaration  on  Guiding  Principles  for  Sustainable  Development)  opredelila  se  za  četiri  osnovna  cilja  politike  održivog  razvoja,  imajući  u  vidu  vrednosti  Evropskog  društvenog  modela,  promovisanog Lisabonskom strategijom i Strategijom održivog razvoja EU iz 2001. godine:  Zaštita životne sredine: poštovanje ograničenja prirodnih resursa na planeti i osiguranje  visokog  nivoa  zaštite  i  unapređenja  kvaliteta  životne  sredine,  kao  i  prekidanje  veze  između  ekonomskog rasta i degradacije životne sredine.  Društvena jednakost i kohezija: promovisanje demokratskog, inkluzivnog, kohezionog,  zdravog, bezbednog i pravednog društva, uz poštovanje osnovnih prava i kulturnih različitosti.  Ekonomski  prosperitet:  promovisanje  ekonomije  koja  omogućava  visok  životni  standard i punu i kvalitetnu zaposlenost unutar Evropske Unije.  Ispunjavanje međunarodne odgovornosti: odbrana stabilnosti demokratskih institucija   u svetu, bezbednosti i slobode, kao i aktivno promovisanje održivog razvoja u svetu.  Da bi se ostvarili navedeni principi, neophodno je slediti politike definisane u dokumentu  "Nacrt deklaracije o vodećim principima održivog razvoja"413. 

413

Draft Declaration on Guiding Principles for Sustainable Development ‐ EC COM(2005) 218 final

- 417 -

Evropska  Unija  pod  održivim  razvojem  podrazumeva  razvoj  koji  se  zasniva  na  sledećim predpostavkama:  1. Održivi  razvoj  je  snažno  povezan  sa  stimulisanjem  ekonomskog  rasta.  Ovakav  stav zasniva se na postavkama ekološke modernizacije i poseban značaj daje ekološkoj  efikasnosti,  na  kojoj  se  baziraju  krakoročne  i  dugoročne  kompetitivne  prednosti  industrije u EU. Na ovaj način EU pokušava da odvoji ekonomski rast (kao osnovni cilj  evropske  politike  ustanovljen  Lisabonskom  deklaracijom)  od  degradacije  životne  sredine.  2. Održivi  razvoj  prevashodno  zavisi  od  međusektorskih  politika.  Ovakav  stav  proizilazi  iz  činjenice  da  stalni  novi  pritisci  na  životnu  sredinu  najčešće  poništavaju  koristi od uvođenja nove regulative, odnosno od normativnog pristupa u razvoju. Zbog  toga  se  EU  opredeljuje  za  upravljački  pristup  koji  kombinuje  regulativu  sa  drugim  oblicima političkog delovanja, kao što su dobrovoljni sporazumi.  Promovisanje  održivog  razvoja  je  odgovornost  svih.  Ovakav  stav  proizilazi  iz  osnovnog  shvatanja  podele  vlasti  na  različite  nivoe  u  EU  ‐  od  nadnacionalnog  nivoa  same  Evropske  Unije,  preko  nacionalnog,  regionalnog  i  lokalnog  nivoa.  Politike  održivog  razvoja  moraju  da  budu  efektivne  na  svakom  od  pomenutih  nivoa  vlasti.  Ovaj  stav  se  takođe  odnosi  i  na  podelu  odgovornosti  između  društvenih  i  ekonomskih  aktera  i  njihovu  spremnost  da  sagledavaju  posledice  svojih  aktivnosti  po  životnu  sredinu  i  da  menjaju  svoje  ponašanje  u  skladu  sa  tim.  U  skladu  sa  navedenim  razvijen  je  i  koncept  invajronmentalnog  građanskog  društva,  koji  podrazumeva da građansko društvo ne nosi sa sobom samo prava na zdravu životnu sredinu, već i  preuzimanje obaveza za funkcionisanje životne sredini.  Održivi  razvoj  ima  društvenu  dimenziju  i  povezan  je  sa  problemima  zaštite  zdravlja  i  bezbednosti  hrane.  Socijalna pitanja  su uvek bila  u fokusu evropskih društava (za razliku  od, na  primer, SAD), tako da je i održivi društveni razvoj posebno izdvojen kao veoma važan za Evropu.  Pitanja  bezbednosti  hrane  i  zaštite  zdravlja  istaknuta  su  kao  najvažnija  u  Šestom  akcionom  programu zaštite životne sredine, dok je u narednom, Sedmom akcionom progrmau ovome dodat  još  čitav  niz  pitanja  od  značaja.  Promovisanje  održivog  razvoja  je  povezano  sa  rešavanjem  globalnih  problema  u  životnoj  sredini.  Pri  tome  se  posebno  potenciraju  problemi  klimatskih  promena i zaštite biodiverziteta.   Promovisanje održivog razvoja je moralna obaveza. Za odbranu ovakvog stava uglavnom  se  navode  dva  razloga.  Prvo,  evropska  društva  su  značajno  doprinela  današnjim  problemima  u  životnoj  sredini  svojim  procesima  ekonomskog  razvoja  u  prošlosti.  Drugo,  činjenica  je  da  Evropska  Unija  obuhvata  visokoprosperitetne  države,  sposobne  da  predvode  procese  rešavanja  krize u životnoj sredini.    2.1. Integracija ekonomske politike i politike zaštite životne sredine    Zajednička, ali podeljena odgovornost: zajednička odgovornost, pravedna raspodela.  Predostrožnost:  izbegavanje  promena  koje  mogu  dovesti  do  nepopravljivih  štetnih  posledica. 

- 418 -

Pristup  „zagađivač  /  korisnik  plaća":  svako  je  odgovoran  za  posledice  do  kojih  dolazi  zbog ektivnosti koju preduzima.   

2.1.2. PROSIRENJE EVROPSKE UNIJE NA ISTOK EVROPE DONOSI NOVE IZAZOVE  I KADA JE REC O ZASTITI PRIRODNE SREDINE     Ogromne mocvare, beskrajne sume i netaknuta planinska podrucja ‐ novih deset clanica  donosi  u  Evropsku  uniju  ogromna  bogatstva  kada  je  rec  o  biljkama  i  zivotinjama.  Medjutim,  strucnjaci za zastitu zivotne sredine zabrinuti su zbog sirenja Evropske unije na istok Evrope na  ekoloskom  planu  to  predstavlja  i  veliki  teret  preuzimaju  se  i  sva  zagadjenja,  predvidjaju  se  projekti u saobracaju vredni milijarde evra, a opasnost dolazi i od zastarelih nuklearnih elektrana.   Tako  u  Litvaniji  rade  dve  nuklearne  elektrane  cernobilskog  tipa  i  da  je  planirano  da  ostanu  u  pogonu.  "Mislimo  da  je  neodgovorno  sto  jos  uopste  rade",  kazu  strucnjaci  Grinpisa  za  atomsku energiju, upravo se navrsilo 18 godina od katastrofe u  Cernobilu kada je posle havarije  na jednom od reaktora radioaktivni oblak prekrio dobar deo Evrope. Samo u Ukrajini od posledica  zracenja  umrlo  je  cetiri  hiljade  400  ljudi,  do  pocetka  ove  godine  zbog  zracenja  dva  miliona  320  hiljada Ukrajinaca bilo je u bolnici.   Bezbednost  u  nuklearnim  elektranama  u  novim  clanicama  problematicna  ‐  na  primer  u  ceskoj  elektrani  Temelin.  Istovremeno,    i  mere  bezbednosti  u  mnogobrojnim  nuklearnim  reaktorima u starim clanicama nisu na savremenom nivou. Tako atomski eksperti nisu sigurni ni  da li je prossirenje na istok dobitak ili gubitak i na mnogim drugim podrucjima kada je o zivotnoj  sredini  rec.  Na  primer,  na  istoku  Evrope  postoje  zivotinjske  i  biljne  vrste  koje  su  na  zapadu  kontinenta  iscezle,  ili  gotovo  iscezle.  Risovi,  mrki  medvedi,  bizoni  i  retke  vrste  ptica  ‐o  svemu  tome  ljubitelji  prirode  na  zapadu  Evrope  mogu  samo  da  sanjaju.  Medjutim,  generalni  direktor  Svetskog fonda za prirodu Klod Marzin upozorava da ostaje da se vidi da li ce prosrenje za prirodu  biti blagoslov ili prokletstvo.   S  jedne  strane,  standardi  zastite  prirode  u  starim  clanicama  mnogo  su  na  visem  nivou  nego u novim i ogromna sredstva se ulazu, na primer, u preciscavanje otpadnih voda ili uklanjanje  djubreta. S druge strane, priodu ce ugroziti intenziviranje poljoprivrdne proizvodnje i ostvarenje  velikih  projekata  u  saobracaju.  I  u  udruzenju  za  zastitu  prirode  "Nabu"  smatraju  da  postoji  opasnost da sto‐sta bude zrtvovano privrednom razvoju. U Svetskom fondu za prirodu strahuju da  bi nov polet mogao da dobije i sverc zasticenih zivotinja i biljaka. Naime, neke od novih clanica su  tranzitne  zemlje  u  krijumcarenju  ugrozenih  vrsta  i  sa  otvaranjem  granica  mogle  bi  se  otvoriti  i  nove  mogucnosti  svercerima.  Na  primer,  preko  aerodroma  u  Pragu  i  Varsavi  stizu  kavijar  sa  Dalekog istoka i reptili iz celog sveta.   Zato  Svetski  fond  za  prirodu  zahteva  bolje  skolovanje  policajaca  i  carinika  i  vecu   saradnju nacionalnih vlasti kako bi se efikasno suzbila nezakonita trgovina biljkama i zivotinjama.  Inace, vrednost te trgovine procenjuje se na pet do osam milijardi evra, a zarade se mere sa onima  koje se ostvaruju u trgovini drogama ili oruzjem.  

2.1.3. BEZBEDNOST NUKLEARKI U EVROPSKOJ UNIJI   

- 419 -

 Da li su nuklearke EU bezbedne? To je tema izveštaja koji će biti objavljen uskoro. Jedan  berlinski list je saznao da je izveštaj porazan. Navodi se čak da zapadna Evropa ništa nije naučila  još od Černobilja.  Ginter Etinger je komesar EU za energetiku. Pre odlaska u Brisel, bio je premijer  savezne pokrajne Baden‐Virtemberg u Nemačkoj. Kao pokrajinski političar, morao  je biti uveren  da  su  nuklearne  elektrane  u  njegovoj  pokrajini  bezbedne.  U  protivnom,  morao  bi  da  im  oduzme  dozvolu  za  rad.  Sada,  kao  komesar  Evropske  unije,  mora  da  podnese  izveštaj  o  tome  koliko  su  zaista sigurne nuklearke u Evropi i Nemačkoj.   Prema dnevnom listu Di velt, taj izveštaj o bezbednosnim konceptima evropskih nuklearki  predstavlja vrlo lošu ocenu za nuklearnu branšu. Prema prvobitnim planovima, izveštaj je trebalo  da bude objavljen još pre više meseci, pa je njegovo objavljivanje na kraju odloženo .  Komisija EU je posle nuklearne katastrofe u Fukušimi naložila da se istraži da li je takva  katastrofa  moguća  i  u  Evropi  i  šta  se  preduzima  protiv  eventualnih  opasnosti.  U  Evropskoj  uniji  radi 68 nuklearnih elektrana koje proizvode struju sa ukupno 134 reaktora. Te elektrane postoje  u 14 od 27 država‐članica: njihova bezbednost se sada našla na ispitu.   Johen  Štaj  je  portparol  organizacije  "Izračeno"  koja  proučava  opasnosti  mirnodopskog  korišćenja atomske energije. Za DW kaže da nema velika očekivanja od izveštaja EU, jer "osnovni  podaci potiču od samih vlasnika nuklearnih elektrana. Oni su dobili upitnike u koje je trebalo da  upišu podatke o tome kako stoje stvari sa bezbednošću u njihovim objektima", kaže Štaj, i dodaje  da su "samo trećinu od ukupnog broja postrojenja obišli eksterni kontrolori".   Štaj smatra da je još jedan nedostatak kontrole u tome što se ono uopšte ne bavi mogućim  posledicama  pada  aviona  na  nuklearne  elektrane:  "to  uopšte  nije  uzeto  u  obzir,  pri  čemu  je  komisija  za  bezbednost  reaktora  još  ranije  ustanovila  da  nijedna atomske elektrana u  Nemačkoj  nije bezbedna kada je reč o mogućem padu aviona." Na sreću vlasnika nuklearki! Jer, kada bi oni  svoje elektrane morali da osiguraju od pada aviona, bio bi to kraj atomske energije u Evropi: "to  niko ne bi mogao da plati. Proizvodnja struje nuklearnom energijom se više ne bi isplatila."    Prema  izveštaju  lista  Di  velt,  komisija  EU  procenjuje  da  bi  opremanje  nuklearki  u  cilju  uklanjanja  opasnosti  o  kojima  se  govori  u  izveštaju  EU  koštalo  do  25  milijardi  evra.  A  pošto  se  izveštaj uopšte ne bavi mogućnostima pada aviona na nuklearku, taj slučaj nije ni uzet u obzir pri  proceni pomenutih troškova. To zapravo znači da bi oni realno morali da budu mnogo viši.   Jedna rečenica iz završnog izveštaja stres‐testa ukazuje da evropske nuklearke već duže  vremena  ne  važe  kao  bezbedne.  Službenici  EU  se  žale  da  saznanja  koja  je  donela  černobilska  katastrofa  1986.  uopšte  nisu  dovela  do  promena  u  bezbednosti  u  zapadnoevropskim  zemljama.  List  citira  sledeće  reči  iz  izveštaja:  "Decenijama  kasnije,  još  uvek  nisu  sprovedene  hitne  mere  bezbednosti."   To  ne  iznenađuje  Johena  Štaja.  "Tako  nešto  se  stalno  nanovo  dešava."  Kada  je  reč  o  nuklearnoj  elektrani  Biblis  u  Hesenu,  ona  sve  do  definitivnog  gašenja  2011.  godine  nije  zadovoljavala  bezbednosne  norme  postavljene  još  osamdesetih  godina.  "Štaj  smatra  da  je  za  to  kriva vlast koja ima mogućnost da obustavi rad nuklearki koje ne zadovoljavaju norme sve dok se  na  njima  ne  izvrše  potrebne  prepravke.  "Međutim,  za  to  se  često  postavljaju  predugi  rokovi",  dodaje naš sagovornik: "nuklearkama se dozvoljava dalji rad dok jednom ne ispune tražene uslove  ‐ ili ih ne ispune, kao u slučaju Biblisa."   Ovaj aktivista za zaštitu životne sredine smatra da nije važno da li će izveštaj komisije EU  zaista  i  ispasti  tako  loš  kao  što  se  predviđa  ili  neće.  On  smatra  da  je  čitav  stres‐test  samo 

- 420 -

propagandno sredstvo EU za smirenje: "Javnosti se sugeriše: sprovodimo test, postavljamo uslove  za  rad,  činimo  nešto  protiv  rizika",  kaže  Johen  Štaj,  i  dodaje  da  u  praksi  traženi  uslovi  neće  biti  ispunjeni.  

2.2. EKOLOŠKI POREZI U POJEDINIM EVROPSKIM ZEMLJAMA    Proizvodnja  i  potrošnja  fosilnih  goriva  je  jedan  od  glavnih  uzročnika  pojave  efekta  „staklene bašte”, što se u ekonomiji posmatra kao svojevrsni oblik ekološke eksternalije. Fiskalno  riješenje  internalizacije  eksternalija  se  bazira  na  principu  „zagađivač  plaća”  i  nametanju  određenog  poreza na emisiju. Iako  je primjena ekoloških poreza  intenzivirana tokom  prethodne  decenije,  fiskalni  prihod  je  još  skroman  i  čini  tek  5%  ukupnih  poreskih  prihoda  EU.  Među  ekološkim porezima dominiraju porezi na energetske proizvode, 76% ukupnih eko‐prihoda. Kako  su minimalne vrednosti akciza na određene naftne derivate predviđene Direktivom 82/92, u toku  prethodne decenije je i u zemljama CIE osetan rast stope ovih akciza, kao i angažovanje u domenu  ekološke politike.  Svetska  privreda  od  industrijske  revolucije,  beleži  nagli  rast  ekonomske  aktivnosti,  a  samim  tim,  i  dramatičan  porast  tražnje  za  energentima.  Najveći  dio  primarno  proizvedene  energije  se  još  uvek  bazira  na  upotrebi  fosilnih  goriva, 414  koja  ne  samo  da  spadaju  u  kategoriju  iscrpljivih  resursa  nego  je  njihovo  sagorevanje  u  najvećoj  meri  odgovorno  za  pojavu  efekta  „staklene  bašte”,  što  podrazumeva  veštačko  zagrevanje  Zemljine  površine,  usled  prekomerne  emisije grupe gasova od kojih je najzastupljeniji ugljen‐dioksid CO 2sa učešćem od 80%.  Pitanja  iscrpljivosti  prirodnih  resursa  i  mogućih  granica  privrednog  rasta,  skreće  pažnju  širokog  kruga  svetske  naučne  i  političke  javnosti,  te  pitanje  održivog  razvoja  stavlja  na  listu  međunarodnih prioriteta. Iako još uvek ne postoji jedinstveno prihvaćena definicija, održiv razvoj  se  u  najširem  smislu  definiše  kao  stalni  rast  blagostanja  per  capita  ili  kao  rast  skupa  razvojnih  indikatora  u  vremenu.415  UN  su  formulisale  27  principa  održivog  razvoja  čiji  je  jedan  od  relevantnih pokazatelja emisija CO 2. Na Okvirnoj konferenciji UN o promjeni klime (Kyoto, 1997),  doneta je odluka o redukovanju emisije gasova koji doprinose efektu „staklene bašte”, u proseku  za  5%  u  periodu  2008‐2012.  godine,  u  odnosu  na  nivo  emisije  iz  1990.  godine.  Do  sada  je  ovaj  sporazum  ratifikovalo  66  zemalja,  među  kojima  i  EU  koja  se  obavezala  da  će  u  predstojećem  periodu  smanjiti  svoju  emisiju  za  8%.  Na  taj  način,  potpisivanje  ovog  sporazuma  je  postalo  preduslov  za  integraciju  u  EU,  što  većina  kandidata  ispunjava,  jer  je  tokom  protekle  decenije  izvršila  restrukturiranje  energetskog  sektora  (čime  je  poboljšana  energetska  efikasnost),  dok  su  industrijske  emisije  gasova  usled  recesije  bitno  redukovane.  Ovaj  rad  ima  za  cilj  da  ukaže  na  rešenja  koja  nudi  ekonomska  teorija  i  politika,  u  smislu  pronalaženja  adekvatnih  ekonomskih  instrumenata, koji omogućavaju poštovanje principa održivog razvoja. U radu će biti predstavljen  fiskalni  pristup,  pre  svega,  kroz  oporezivanje  energetskih  proizvoda  čijom  proizvodnjom  i  potrošnjom  se  u  najvećoj  meri  emituju  gasovi  „staklene  bašte”.  Paralelno  će  biti  predstavljen  progres ekološke poreske reforme u zemljama kandidatima za priključenje EU (zemlje CIE), kao i  poređenje  visine  akciza  na  naftne  derivate  u  odnosu  na  EU.  Kako  naša  zemlja  još  uvek  nije  414 

Više od 90% svetskih potreba za primarnom energijom se podmiruje sagorevanjem fosilnih goriva, 7%  energijom iz nuklearnih elektrana, a svega 3% iz hidroelektrana.  415 Rao, P. K., Sustainable Development, Blackwell Publishers Inc., str. 225. 

- 421 -

ratifikovala  sporazum  za  smanjenje  emisije,  niti  je  započela  ekološku  poresku  reformu,  iskustva  naprednijih zemalja u tranziciji mogu joj biti od koristi.  

2.3. KARAKTERISTIKE EKOLOŠKIH POREZA    Tokom  šezdesetih  i  početkom  sedamdesetih  godina  XX  veka,  ojačala  je  ekološka  svest  i  ponovo oživela Piguova ideja o porezu na eksternalije. Prvi talas ekološke poreske reforme416 nije  dao  očekivane  rezultate,  budući  da  se  plaćanje  ekološkog  poreza  posmatralo  kao  svojevrsna  kompenzacija  ili  odobrenje  za  zagađenje.  Tek  krajem  osamdesetih  godina,  kada  je  iznos  eko‐ poreza  uvećan  i  pojačan  njihov  kazneni  karakter,  ekološki  porezi  dobijaju  praktičan  značaj,  pre  svega, u skandinavskim zemljama.   Danas  se  u  literaturi  sreću  različiti  termini  za  obeležavanje  poreza  na  eksternalije:  „ekološki  porez”,  „eko‐porez”,  „porez  na  zagađenje”,  „zeleni  porez”  (ecological  tax,  eco­tax,  pollution  tax,  green  tax)  i  drugi.  Iako  sam  pojam  ekoloških  poreza  zvanično  nije  definisan,  Evropska  komisija,  Eurostat  i  OECD  ekološke  poreze  definišu  sa  aspekta  poreske  osnovice.  U  skladu  s  tim,  ekološki  porez  je  svaki  poreski  oblik  kod  koga  je  poreska  osnovica  izražena  u  fizičkim  jedinicama  supstance,  odnosno  materije  koje  imaju  dokazan  negativni  uticaj  na  okruženje.  Uopšteno  posmatrano,  za  sve  vrste  ekoloških  poreza  je  karakteristično  da  pored  internalizacije  eksternalija,  imaju  podsticajnu  i  fiskalnu  ulogu.  Ekološki  porezi  imaju  za  cilj  da,  putem  korekcije  cena  određenih  dobara  i  usluga,  postignu  optimalnu  alokaciju  resursa.  Svaki  porez  utiče  na  ponašanje  poreskih  obveznika.  Pošto  je  suočen  sa  smanjenjem  svog  raspoloživog  dohotka,  obveznik  reaguje  na  novonastalu  situaciju.  U  slučaju  distorzivnih  poreza,  obveznik  preduzima određene akcije u cilju smanjenja ili potpunog oslobađanja od svoje poreske obaveze.  U toj situaciji, prisutan je efekat dohotka (dohodak obveznika se smanjuje za iznos poreza) i efekat  supstitucije  (obveznik  se,  u  cilju  smanjenja  svoje  poreske  obaveze,  preusmjerava  ka  blaže  oporezovanim, odnosno neoporezovanim dobrima).  U  savremenim  poreskim  sistemima,  gotovo  svi  porezi  su  distorzivnog  karaktera  i  kao  takvi  dovode  do  ozbiljnih  poremećaja  u  alokaciji  resursa  i  smanjuju  ekonomsko  blagostanje.  Distorzivni  porezi,  ne  samo  da  predstavljaju  dopunski  teret  za  poreskog  obveznika,  što  utiče  na  modalitet ponašanja obveznika na tržištu, nego ni ne povećavaju poreske prihode. Drugim rečima,  dolazi  do  suvišnog  poreskog  opterećenja  (excess  burden),  što  znači  da  je  ukupno  poresko  opterećenje  veće  od  prikupljenih  javnih  prihoda.  Iz  tog  razloga,  treba  tražiti  druga  rešenja,  odnosno  uspostaviti  takvu  strukturu  poreskih  oblika  koji  će  minimizirati  suvišno  opterećenje  (čime  bi  se  uvećalo  društveno  blagostanje),  a  da  u  isto  vreme  zadrže  poreske  prihode  na  istom  nivou.  Podsticajna  uloga  ekoloških  poreza  se  ogleda  u  tome  da  oni  stimulišu  proizvođače  i  potrošače  da  efikasnije  upotrebljavaju  oskudne  prirodne  resurse.  Oporezivanjem  ekološki  nepodobnih  proizvoda  (fosilna  goriva,  veštačka  đubriva  i  sl.),  njihova  relativna  cena  se  uvećava,  tako  da  se  ohrabruje  upotreba  adekvatnih  supstituta  koji  su  sa  ekološkog  stanovišta  poželjni.  Takođe, postoji kontinuiran podsticaj da se razvijaju i unapređuju nove i efikasnije tehnologije sa  416 Ekološka poreska reforma je proces uvođenja novih ekoloških poreza uz istovremeno ukidanje ekološki 

štetnih subvencija. 

- 422 -

manjim stepenom zagađenja. Međutim, podsticajna uloga poreza je ograničena, ukoliko je tražnja  za proizvodom cenovno neelastična i/ili kada postoji samo nekoliko raspoloživih supstituta.   Ekološki porezi, doprinose izvesnom povećanju ukupnih javnih prihoda u zemlji i mogu se  koristiti  za  smanjenje  tereta  ostalih,  po  pravilu,  distorzivnih  poreza,  čime  se  postiže  fenomen  dvostruke dividende. Pri tome se razlikuju „blaži” i „čvršći” oblik dvostruke dividende. Prvi oblik  polazi od toga da ekološki porezi predstavljaju dodatne javne prihode, koji mogu biti upotrebljeni  za  smanjivanje  distorzivnih  poreza  u  poreskom  sistemu,  i  kao  takvi  su  efikasniji  od  drugih  instrumenta  koji  ne  obezbeđuju  prihode  za  državni  budžet  (npr.  inicijalna  besplatna  raspodela  transferabilnih  dozvola).417  S  druge  strane,  koncept  dvostruke  dividende  u  „čvrstoj”  formi  se  odnosi ne samo na poboljšanje kvaliteta životne sredine, nego i na postizanje nekih ne‐ekoloških  koristi. Naime, uvođenje novih ekoloških poreza bi trebalo da ima za posledicu redukovanje broja  ostalih  poreza,  kako  bi  ukupno  poresko  opterećenje  ostalo  na  istom  nivou.418  Međutim,  često  se  fiskalna  uloga  ekoloških  poreza  navodi  kao  zloupotreba  ovog  instrumenta,  jer  eroziraju  svoju  primarnu ulogu ‐ smanjenje zagađenja. U tom smislu, ekološki porezi se mogu dvojako posmatrati.  S jedne strane, oni neopravdano nose atribut „ekološki” jer se prvenstveno uvode iz drugih ciljeva  ‐  npr.  fiskalni  razlozi,  potreba  da  se  smanji  velika  zavisnost  od  uvoznih  energenata  i  sl.  S  druge  strane, neki izvorno ekološki porezi se prevashodno posmatraju kao cena za korišćenje određenog  javnog dobra, što ukazuje da je reč o naknadama. Imajući u vidu sve navedeno, izvršena je podela  ekoloških poreza u dve grupe: ekološki porezi u širem smislu i ekološki porezi u užem smislu.419  Ekološki porezi u širem smislu podrazumevaju razne vrste naknada i druge slične dažbine  (npr.  registracione  takse).  Među  fiskalnim  instrumentima  naknade  su  do  sada  bile  mnogo  prisutnije  nego  porezi,  mada  je  između  njih  teško  napraviti  strogu  distinkciju.  Naime,  oba  instrumenta predstavljaju cenu koja se plaća za ispuštanje štetnih materija u okruženje. Isto tako,  kod  oba  fiskalna  instrumenta  je  prisutan  element  prinudnosti  i  odsustvo  neposredne  protivusluge.  Najčešći  oblici  naknada  sa  ekološkim  karakteristikama  su:  naknade  za  korišćenje  dobara  od  opšteg  interesa,  naknade  na  proizvode  koji  se  ocenjuju  kao  ekološki  nepodobni  i  naknade za zagađenje. Naknada za korišćenje dobara od opšteg interesa je javni prihod i plaća se  kao cena za korišćenje određenog javnog dobra. Naknada za zagađenje ima nekoliko modaliteta:  naknada  za  zagađenje  vode,  vazduha,  zemljišta,  naknada  za  otpad,  naknada  za  pojačanu  buku  i  naknada za stvaranje neprijatnih mirisa. Iako je glavna funkcija naknada za zagađenje podsticajna,  one  imaju  i  dosta  ograničenja.  Pre  svega,  naknade  za  zagađenje  imaju  prilično  složenu  i  komplikovanu  strukturu,  koja  često  zahteva  formiranje  posebnog  nadzornog  tela,  što  podrazumeva relativno visoke administrativne troškove. Uvođenje ovih naknada još više pojačava  razlike  koje  i  inače  postoje  između  nacionalnih  poreskih  zakonodavstava,  što  otežava  njihovu 

417 

Bez  obzira  što  se  u  slučaju  slobodne  raspodele  transferabilnih  dozvole  ne  ostvaruje  prihod,  ovaj  instrument  ima  čitav  niz  prednosti  u  odnosu  na  ekološke  poreze.  Više  o  tome  videti  Filipović,  S.  Međunarodne  institucije  i  mehanizmi  za  riješenje  problema  globalnog  zagrevanja,  Ekonomski  fakultet,  Univerzitet u Beogradu.  418  U  najvećem  broju  zemalja  OECD‐a,  u  toku  poslednje  dve  decenije  sprovedena  je  radikalna  reforma  poreskih  sistema,  između  ostalog  i  u  pravcu  uvođenja  novih  ekoloških  poreza.  Međutim,  njihovo  iskustvo  pokazuje da efikasnost ekoloških poreza zavisi od čitavog niza  faktora: veze između instrumenata i izvora  zagađenja, administrativnih troškova, međunarodnog okruženja i sl.  419  Ilić‐Popov,  G.,  Ekološki  porezi,  Savet  projekata  Konstituisanje  Srbije  kao  pravne  države  i  Centar  za  publikacije Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, Pravni fakultet, Beograd, 2000, str. 100‐116. 

- 423 -

harmonizaciju  i  pokreće  pitanje  međunarodne  konkurentnosti,  dok  problem  vezan  za  mjerenje  emisije  i  dalje  ostaje.  Međunarodna  saradnja  i  koordinacija  mjera  za  sprečavanje/ublažavanje  zagađenja  je  naročigledno  bitno  kod  određenog  tipa  ekoloških  eksternalija  koje  ne  poznaju  nacionalne granice (npr. globalno zagrevanje). Ekološki porezi u užem smislu podrazumevaju  poreze  na  emisije,  poreze  na  proizvode  ili  inpute  i  diferencirano  oporezivanje.  Porezi  na  emisije420  (emission  tax)  predstavljaju  klasičan  pigouvijanski  porez  kod  koga  se  visina  poreskog  opterećenja  određuje  prema  jedinici  emitovanog  zagađenja.  Ovi  porezi  se  neposredno  zasnivaju  na  mjerenju  štetne  emisije,  odnosno  na  proceni  kvantiteta  i  kvaliteta  ispuštene  materije,  i  kao  takvi  imaju  za  cilj da oporezuju  sve  aktivnosti  koje prouzrokuju  zagađenje. U ekološkom  smislu,  najefikasnije  riješenje  bi  bilo  oporezivanje  samog  izvora  emisije.  Međutim,  mjerenje  štetnih  emisija  je  teško  izvodljivo  i  povezano  sa  relativno  visokim  troškovima.  Razlozi  za  to  su  brojni,  počev  od  nedovoljno  razvijenih  tehnika  mjerenja,  složenosti  postupka  mjerenja,  nemogućnosti  lokalizovanja emisije, kao i zbog činjenice da se uporedo sa razvojem industrije uvek javljaju nove  štetne materije. Porezi na emisije su pogodan instrument u situaciji kada se štetne emisije vrše iz  relativno  nemobilnih  izvora  zagađenja.  Situacija  je,  međutim,  bitno  drugačija  ukoliko  postoje  brojni i difuzni izvori zagađenje, kao u slučaju CO 2, pa je veoma teško i skupo ostvariti kontrolu  nad svakim pojedinačnim izvorom emisije.  Imajući u vidu teškoće u primjeni poreza na emisije, u praksi se velik broj zemalja zalaže  za  jednostavniji  pristup,  odnosno  uvođenje  poreza  na  proizvode  (product  taxes)  koji  stvaraju  zagađenje,  bilo  njihovom  proizvodnjom  ili  potrošnjom.  Prema  objektu  oporezivanja,  porezi  na  proizvode se dele na poreze na inpute i poreze na finalne proizvode. Jedna od glavnih prednosti  ekoloških poreza na proizvode je u tome što oni najčešće dobijaju oblik već postojećih poreza na  potrošnju  (porez  na  dodatu  vrednost,  akcize).  Zbog  toga  ovu  vrstu  poreza  karakteriše  veća  efikasnost  i  niži  administrativni  troškovi,  što  njihovu  primjenu  čini  mnogo  jednostavnijom  u  poređenju  sa  porezima  na  emisije.  Takođe,  za  razliku  od  poreza  na  emisije,  porez  na  proizvode  nije  u  neposrednoj  vezi  sa  izvorom  emisije,  već  je  osnovica  ovih  poreza  sa  njima  posredno  povezana. Što se tiče efikasnosti poreza na ekološki nepodobne proizvode, moraju se uzeti u obzir  dva  tržišna  uslova:  cenovna  elastičnost  tražnje  za  proizvodom  čija  upotreba  prouzrokuje  zagađenje  i  postojanje  jednog  ili  više  supstituta  koji  se,  u  ekološkom  smislu,  smatraju  prihvatljivijim  izborom.  Primjena  poreza  je  efikasnija,  ukoliko  je  tražnja  za  proizvodom  visoko  cenovno  elastična,  odnosno  ukoliko  je  velik  broj  mogućih  supstituta,  u  suprotnom,  efekat  je  skroman.  Poreska diferencijacija (tax diferentiation) podrazumeva različito poresko opterećenje za  slične  proizvode  koji  se  razlikuju  po  svojim  ekološkim  obeležjima.  Naime,  proizvodi  čija  proizvodnja,  odnosno  upotreba  ima  štetne  efekte  po  okruženje,  mogu  biti  oporezovani  po  višoj  poreskoj  stopi,  dok  bi  se  na  ekološki  podobne  proizvode  primjenila  niža  poreska  stopa  (npr.  uvođenje dvojnih poreskih stopa za olovni i bezolovni benzin).   

2.4. NEKI POREZI SA EKOLOŠKIM FUNKCIJAMA    420 Pojam emisija označava ispuštanje štetnih materija u životnu sredinu, dok emisija podrazumeva njihovu 

koncentraciju.

- 424 -

Kontinuirana  upotreba  ekoloških  poreza  je  naročigledno  osetna  početkom  devedesetih  godina,  pre  svega,  u  skandinavskim  zemljama  u  kojima  je  inače  sprovedena  sveobuhvatna  ekološka  poreska  reforma.  Od  ekoloških  poreza  najveći  značaj  imaju  porezi  na  energetske  proizvode  ‐  čak  76%  ukupnih  eko‐prihoda  na  nivou  EU. 421  Međutim,  posmatrano  na  nivou  EU,  fiskalni  značaj  ekoloških  poreza  je  još  uvek  skroman.  Učešće  ekoloških  poreza  čini  svega  2,7%  GDP‐a EU, odnosno 6,5% ukupnih poreskih prihoda.  Tabela 1. Stopa PDV­a na energente u zemljama CIE  Stopa PDV‐a 2003.  Stopa PDV‐a na energetske    Stopa PDV‐a u  godine1  proizvode2  godini uvođenja1  Bugarska  18% ‐ 1994.  20%  ‐  Češka  23% ‐ 1993  22%  5% za grejanje – u primjeni do  31.12.2007.  Estonija  10% ‐ 1992  18%  5% za grejanje – u primjeni do  31.12.2007.  Hrvatska  22% ‐ 1998  22%  ‐  Letonija  14% ‐ 1992  18%  ‐  Litvanija  18% ‐ 1994  18%  ‐  Mađarska  25% ‐ 1988  25%  12% za grejanje – u primjeni do  31.12.2007.  za el. struju i gas 1 godinu nakon  prijema u EU  Poljska  22% ‐ 1993  22%  7% na ekološka goriva 1 god.  nakon prijema u EU  Rumunija  18% ‐ 1993  19%  ‐  Slovačka  23% ‐ 1993  20%  14% za grejanje – u primjeni do  31.12.2008.  za el. struju i gas 1 godinu nakon  prijema u EU  Slovenija  19% ‐ 1999  19%  ‐  1  2  Izvor:  www.oecd.org,  Speck, S., McNiholas, J., Markovic, M., (2001), Environmental Tax in  an Enlarged Europe ‐ An Analysis and Database of Environmental Tax and Charges in  Central and Eastern Europe, The Regional Environmental Center, str. 77.    Evropska  komisija  je  početkom  devedesetih  predložila  poseban  metod  oporezivanja  energenata  u  zavisnosti  od  sadržaja  ugljenika  i  od  toga  da  li  energent  spada  u  kategoriju  obnovljivih  ili  neobnovljivih  resursa.  Iako  je razmatrana  mogućnost redukovanja  poreskih stopa  za pojedine energetski intenzivne sektore u cilju zaštite međunarodne konkurentnosti, predlog je  naišao  na  žestoko  protivljenje  proizvođača  energenata  i  sektora  teške  industrije,  koji  su  inače  i  najveći emiteri CO 2. 

421 Statistics in Focus: “Environment and Energy“, No. 8‐9/2003, str. 6. 

- 425 -

U najvećem broju zemalja CIE, tokom prethodne decenije su doneti novi ekološki zakoni  po ugledu na zakonodavstvo EU, a u praksi su zaživeli i ekološki porezi.422 Za sada se najveći eko‐ prihodi  ubiraju  na  osnovu  oporezivanja  energetskih  proizvoda  čijom  se  proizvodnjom  i  potrošnjom  emituju  najveće  količine  zagađenja.  Energetski  proizvodi  su,  pre  svega,  predmet  oporezivanja poreza na dodatu vrednost (PDV‐a) čija stopa varira od 18% u baltičkim zemljama  do 25% u Mađarskoj. U svim zemljama CIE motorna goriva se oporezuju po standardnim stopama  PDV‐a, dok se ostali energenti (lož ulje, električna struja, ugalj i prirodni gas), iz socijalnih razloga,  oporezuju po redukovanim stopama PDV‐a do 14%. U Rumuniji lož ulje, električna energija i gas  za  grejanje  ne podleže  PDV‐u, dok  je Poljska do 1999. godine na većinu  energenta primjenjivala  redukovane stope do 7%, da bi kasnije prešla na standardnu stopu PDV‐a.   U okviru poreza na energetske proizvode, u zemljama CIE dominiraju akcize na motorna  goriva  koje,  uprkos  distorzivnim  efektima,  omogućavaju  transfer  troškova  nastalih  upotrebom  određenih  dobara  na  potrošače  tih  dobara  (npr.  povezivanje  troškova  izgradnje  i  održavanja  puteva sa potrošnjom benzina), utiču na racionalno korišćenje pojedinih oblika energije i nameću  princip „zagađivač plaća”. Kod naftnih derivata dominiraju specifične stope akciza, iz razloga što  bi primjena ad valorem pristupa zahtevala česte izmene, odnosno praćenje trenda cena derivata  na tržištu.  S  druge  strane, specifične akcize pokazuju  nedostatke u uslovima  inflacije, što dovodi  do smanjenja učešća specifične akcize u ceni dobra, odnosno do pada prihoda.  Prihodi  od  akciza  na  motorna  goriva  čine  oko  75%  ukupnih  prihoda  ostvarenih  od  ekoloških  poreza.  Prilikom  oporezivanja  motornih  goriva,  zemlje  CIE  se  oslanjaju  na  Direktivu  92/82/EEC  koja  propisuje  minimalne  vrednosti  akcize  za:  olovni  i  bezolovni  benzin,  dizel,  motorna  maziva,  tečni  gas  i  metan,  gas  za  grejanje  i  kerozin.  Komparativna  analiza  sprovedena  između zemalja CIE, ukazuje da velik broj tih zemalja ne samo da je dostigao minimalnu vrednost  predviđenu  Direktivom,  nego  je  i  prevazišao.  Tako  npr.  Mađarska  i  Slovenija,  kao  naprednije  u  procesu  tranzicije  u  odnosu  na  druge  zemlje  CIE,  imaju  gotovo  iste  poreske  stope  na  motorna  goriva kao Grčka, Irska i Španija. U Mađarskoj se primjenjuje stopa PDV‐a od 12% na prirodni gas,  električnu struju i gas za grejanje, pored toga, primjenjuje se naknada od 16 € na sva goriva koja  sadrže  više  od  2,8%  sumpora  i  naknada  od  290  €/t  na  sva  goriva  koja  nisu  u  skladu  sa  nacionalnim  standardima.  Od  akcize  na  benzin  i  dizel,  3%  sredstava  je  direktno  namenjeno  za  zaštitu životne sredine, dok ostatak sredstava kao i prihod od PDV‐a ide u centralni budžet.  Iako  PDV  i  akcize  imaju  prevashodno  fiskalni  karakter,  čini  se  da  je  njihova  ekološka  funkcija,  pored  skandinavskih  zemalja,  najviše  zaživela  u  Sloveniji.  Slovenija  je,  za  sada,  jedina  zemlja u regionu koja primjenjuje porez na CO 2 na motorna goriva i druge energetske proizvode  kao sastavni dio akcize na energetske proizvode. Porez se primjenjuje od januara 1997. godine na  benzin, dizel i lož gorivo, dok se visina određuje na osnovu sadržaja CO 2. Početni iznos poreza je  bio  5,5  €/t  CO  2,  da  bi  u  martu  1998.  uvećan  na  16  €,  što  je  približno  visini  poreza  u  Danskoj  i  Finskoj. Prikupljeni prihodi u 1999. su iznosili 77,9 miliona €, što čini 30% prihoda ostvarenih od  akciza na naftne derivate. Iako se za sada porez na CO 2 primjenjuje samo na tečna goriva, u planu  je da se od 2004. počne primjenjivati i na proizvodnju električne energije. Naknade na emisiju CO  422  Pored  Mađarske  i  Slovenije,  koje  su  najbliže  standardima  EU,  interesantan  je  primjer  Poljske  koja  ima  najviše stope ekoloških poreza i naknada. Sem toga, Poljska je  jedna od retkih evropskih zemalja koja ima  praksu sa transferabilnim dozvolama, kako relativno  novim instrumentom, na kome počiva međunarodna  inicijativa za redukovanje globalne emisije, predviđenog Kyoto Protokolom.

- 426 -

2se  primjenjuju  u  Poljskoj  (0,045  €/t)  i  Estoniji  (0,48  €/t),  pre  svega,  na  velike  emitere  (elektrane), ali je njihov doprinos zanemarljiv zbog niskog nivoa naknada.     Tabela 2. Oporezovanje naftnih derivata u Sloveniji (EUR­a po kilolitri)    Stopa akcize  PDV  Porez na CO2  Bezolovni benzin  368 €/kl  19%  31,8 €/kl  Olovni benzin  388 €/kl  19%  31,8 €/kl  Dizel  289 €/kl  19%  37,6 €/kl  Motorno mazivo  24,1 €/kl  19%  44,8 €/t  Mazut  14,5 €/t  19%  37,6 €/kl  Tečni gas  155,2 €/t  ‐  ‐  Izvor: Pesić, R., (2003), Flexible Mechanisms Under the Kyoto Protocol in Central and  Eastern Europe, Research Paper, www.policy.hu/pesic, str.14.    Gotovo  sve  zemlje  CIE  primjenjuju  akcize  na  motorna  goriva  (olovni  i  bezolovni  benzin,  dizel),  dok  neke  postepeno  isključuju  upotrebu  olovnog  benzina  (Mađarska,  Litvanija,  Slovačka,  Estonija, Slovenija). Prateći standarde EU, sve zemlje su tokom prethodne decenije uvećale akcize  na motorna goriva, a trend rasta je naročigledno osetan u Hrvatskoj, Poljskoj, Slovačkoj i baltičkim  zemljama.  Druge  zemlje  koje  imaju  niže  akcize  (Bugarska,  Rumunija,  Bosna  i  Hercegovina)  primjenjuju  dodatne  oblike  naknada,  te  su  na  taj  način  motorna  goriva  predmet  dodatnog  oporezivanja, npr. u Rumuniji (fuel road tax ‐ prihod posebnog fonda za puteve), Bugarskoj (road  charge ‐ prihod agencije za puteve, fuel product charge ‐ prihod fonda za zaštitu životne sredine),  Bosni i Hercegovini (road use fee ‐ prihod budžeta entiteta i lokalne zajednice). Akcize na kerozin i  tečni  gas,  još  uvek  nisu  široko  rasprostranjene  u  zemljama  CIE,  iako  je  Direktivom  92/82  predviđen njihov minimalni iznos.  Komparacija  akciza  na  energetske  proizvode  (tabela  3.)  je  vršena  na  bazi  konverzije  nacionalnih valuta u euro. Međutim, ovaj pristup može dati nedosledne rezultate jer ne odražava  relativne  cene  po  zemljama  i  promjenu  cena  tokom  vremena.  Usled  toga,  paralelno  se  koristi  paritet  kupovne  moći  (PPP)  koji  pokazuje  koliko  se  dobara  može  kupiti  za  jedinicu  nacionalne  valute.  Ukoliko  se  komparativna  analiza  vrši  prema  deviznim  kursevima,  visina  poreza  na  motorna  goriva  je  niža  u  zemljama  CIE  u  odnosu  na  EU.  Međutim,  ukoliko  se  posmatra  paritet  kupovne moći stanovništva u zemljama CIE, visina poreza na motorna goriva u ovim zemljama je  viša  nego  u  EU,  što  samim  tim  nameće  određena  socijalna  pitanja,  odnosno  dolazi  do  izražaja  regresivni karakter poreza.   Kako je prosečan dohodak po domaćinstvu u zemljama CIE u poređenju sa zemljama EU  niži, pitanje regresivnog efekta poreza još više dobija na značaju. Naime, prema podacima za 2002.  godinu,  GDP per  capita  u  10  zemalja  kandidata za ulazak  u  EU u  proseku  iznosi 47%  GDP‐a  per  capita  zemalja  EU423,  s  tim  da  su  razlike  osetne  ne  samo  između  razvijenih  i  urbanih  regiona  unutar  svake  zemlje  ponaosob,  nego  su  razlike  izražene  i  između  samih  zemalja  kandidata.424  Drugi  otežavajući  faktor,  je  činjenica  da  se  u  zemljama  u  tranziciji  tako  ostvareni  prihodi  ne  423 www.europa.eu.int/comm/eurostat  424 Ibidem.

- 427 -

koriste  namenski,  te  stoga  nije  moguće  obezbediti  direktnu  kompenzaciju  najsiromašnijoj  kategoriji stanovništva.  Slika 3. Visina akcize na motorna goriva u odnosu na prosek EU 

 

Izvor: Speck, S., McNiholas, J., Markovic, M., (2001), Environmental Tax in an Enlarged Europe ‐ An  Analysis and Database of Environmental Tax and Charges in Central and Eastern Europe, The  Regional Environmental Center, str. 40.   

Po  paritetu  kupovne  moći,  najviši  nivo  akcize  za  bezolovni  benzin  je  u  Bugarskoj  (908  eura  po  kilolitri),  a  za  dizel  u  Mađarskoj  (729  €/kl).  Od  razvijenih  evropskih  zemalja,  u  visini  poreskih opterećenja na motorna goriva prednjači Velika Britanija (728 €/kl po PPS, odnosno 801  €/kl), dok  je poresko opterećenje najniže  u Luksemburgu (234 €/kl  po  PPS, odnosno  253  €/kl)  koji inače ima najviši GDP per capita. Interesantno je da po kriterijumu pariteta kupovnih snaga,  nordijske  zemlje,  koje  inače  prednjače  u  ekološkoj  poreskoj  reformi,  imaju  relativno  niske  vrednosti poreskog opterećenja na energetske proizvode.   Akcize  na  prirodni  gas,  struju  i  ugalj  nisu  široko  zastupljeni  u  zemljama  CIE.  Izuzetak  je  Litvanija gde se električna struja oporezuje po ad valorem principu (poreska osnovica je prodajna  cena  struje,  dok  poreska  stopa  iznosi  1%  od  prodajne  cene)  i  Rumunija  gde  se  oporezuje  samo  prirodni  gas. U drugim  zemljama, ovi energenti se oporezuju po  redukovanim stopama PDV‐a iz  razloga  da  bi  se  zaštitili  siromašniji  slojevi  stanovništva.  Tako  bez  obzira  na  činjenicu  da  je  u  protekloj  deceniji  zabeležen  trend  rasta  cena  energenata,  u  Mađarskoj  se  električna  energija  i  prirodni gas, koji se koriste za potrebe domaćinstva, još uvek subvencionišu      Tabela 4. Komparacija akciza po deviznim kursevima i PPP standardu za prvih 10 zemalja na tabeli  Bezolovni €/kl  Bezolovni PPP €/kl  Dizel €/kl  Dizel PPP €/kl  Rumunija  204  Luksemburg  321 Rumunija  112 Luksemburg  234 Letonija  211  Švajcarska  365  Litvanija  129  Litvanija  258 Estonija  224  Irska  366  Bugarska  135  Austrija  275

- 428 -

Litvanija  243  Austrija  397  Estonija  166  Danska  284 Bugarska  267  Letonija  424  Letonija  198  Finska  296 Slovačka  268  Grčka  425 Slovačka  209 Belgija  301 Češka  304  Danska  426  Češka  229  Švedska  308 Portugalija  314  Švedska  437 Poljska  237 Irska  318 Grčka  321  Španija  442  Portugalija  246  Španija  321 Luksemburg  347  Litvanija  484  Luksemburg  247  Grčka  236 Poljska  349  Estonija  502  Grčka  253  Francuska  351 Izvor: Speck, S., McNiholas, J., Markovic, M., (2001), Environmental Tax in an Enlarged Europe ‐ An  Analysis and Database of Environmental Tax and Charges in Central and Eastern Europe, The  Regional Environmental Center, str. 43, 22.   

.  U  odnosu  na  prihode  od  oporezivanja  motornih  goriva,  prihodi  od  akciza  na  druge  energetske proizvode su skromni, a slična situacija je i u EU. Razlog tome je što je glavni potrošač  energetskih  proizvoda  ‐  industrijski  sektor,  izuzet  od  plaćanja  poreza  ili  uživa  poreske  olakšice.  Iako  na  nivou  EU  nije  definisana  minimalna  akciza  na  ugalj,  prirodni  gas  i  električnu  struju,  donošenje takve direktive se razmatra. U nekoliko zemalja EU, ovi energetski proizvodi se uopšte  ne oporezuju, a naročigledno ne ugalj, čija se proizvodnja još uvek subvencioniše.425  Zemlje  CIE  su  još  od  sedamdesetih  godina  primjenjivale  naknade  za  zagađenje  vazduha,  pre svega, na SO 2, NOx i čestice čađi. Iako je činjenica da naknade pre imaju za cilj obezbeđenje  fiskalnih  prihoda,  nego  podsticajnu  ulogu,  njihova  primjena  i  učešće  u  ukupnim  ekološkim  prihodima  je  znatno,  tako  npr.  u  Češkoj  26%,  u  Slovačkoj  33%.  Mehanizam  naknada  koje  se  primjenjuju  u  CIE  se  razlikuje  od  onih  u  EU,  jer  predstavljaju  kombinaciju  poreza  i  tržišnih  dozvola,  u  smislu  da  se  stopa  naknade  određuje  na  nivou  dozvoljenog  zagađenje,  dok  se  kazna  plaća na zagađenje iznad dozvoljenog limita (tzv. kazneni porezi). Ovaj instrument se primjenjuje  na velike zagađivače, pre svega, termoelektrane i sektor crne metalurgije. Cilj ovog instrumenta je  ubiranje  prihoda  i  razvoj  troškovno‐efikasnih  metoda  koje  će  održati  zagađenje  u  dozvoljenim  granicama.  Naknade  za  zagađenje  vazduha  se  primjenjuju  u  Češkoj,  Estoniji,  Litvaniji,  Letoniji,  Poljskoj  i  Slovačkoj,  gde  predstavljaju  prihod  fondova  za  očuvanje  životne  sredina.  Poslednjih  nekoliko  godina,  iznos  naknada  u  zemljama  CIE  je  uvećan  tako  da  su  u  skladu  sa  prosekom  EU  (iznos naknada je najviši u skandinavskim zemljama), dok Poljska i Litvanija imaju naknade iznad  proseka EU. U Slovačkoj je od 2000. godine u primjeni sistem naknada za emisiju SO 2 i NOx koji  se  odnosi  na  sve  zagađivače,  koji  se  u  zavisnosti  od  sposobnosti  poštovanja  postavljenih  ograničenja,  klasifikuju  u  dve  grupe.  U  jednoj  grupi  su  zagađivači  koji  nisu  u  mogućnosti  da  ispoštuju standarde  i oni su  subjekat  progresivnog oporezivanja, naročigledno nakon 2004., dok  su u drugoj grupi svi ostali. Ideja je da do 2007. godine, svi subjekti redukuju svoje emisije ispod  dozvoljenih limita.   Primjena  poreza  na  motorna  vozila  je  široko  rasprostranjena,  pre  svega,  u  vidu  uvoznih  carina, PDV‐a, akciza, godišnjih naknada za registraciju vozila, naknada za izgradnju i održavanje  puteva... Iznos carine i visina poreza na promet motornih vozila zavisi od starosti vozila i od toga  da  li  je  vozilo  opremljeno  katalizatorom.  Često  se  iznos  godišnjeg  poreza  na  vozila  određuje  u 

425 

U  Irskoj  i  Grčkoj  se  oporezuju  jedino  mineralna  mazivna  ulja,  u  Portugaliji  se  oporezuje  potrošnja  električne struje, dok se u Španiji oporezuje i prirodni gas. 

- 429 -

zavisnosti od snage motora i težine vozila, što po pravilu, utiče na stepen zagađenja. Za razliku od  skandinavskih  zemalja,  Nemačke  i  Austrije,  gde  se  u  zavisnosti  od  sadržaja  motornog  goriva  primjenjuje  poreska  diferencijacija,  što  deluje  u  pravcu  stimulisanja  upotrebe  ekoloških  goriva,  ovakva praksa još uvek nije zaživela u zemljama CIE.                                                                              

LITERATURA:      1.

Abbott, C. „An Uncertain Future: Law Enforcement, National Security and Climate  Change". Briefing Paper, Oxford Research Group, 2008. 

- 430 -

2. 3. 4.

5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

17. 18.

19. 20. 21. 22. 23.

Adelman, I.,„The Role of Government in Economic Development",1999.,  Arndt, H. W.,. Economic Development. The History of an Idea. London: The University of  Chicago Press, 1987.  Aleksić J, Drašković B, Mitić M, Veličković N., „Ekonomija ekologije, ekologija  ekonomije‐modeli i instrumenti“, Sekretarijat za zaštitu životne sredine grada  Beograda, Beograd, 2005.,  Antevski, M. Regionalna ekonomska integracija u Evropi, Beograd, 2008.  Annsoff, H. I.: Strategic Management, London, 1979.  Aronson, J. Richard, Schwartz Eli, Management Policies in Local Government Finance,  ICMA, Washington, 1996.  Arsić M., ''Izgledi i iskušenja fiskalne politike u 2009. godini'', ''Svetska ekonomska  kriza i ekonomska politika Srbije u 2009. godini'', Ekonomski fakultet, Beograd, 2008.  Atish Ghosh, et al., ''IMF‐Supported Programs in Capital Account Crises'', Occasional  Paper 210 (Washington: D.C.: International Monetary Fund, 2002).  Anya Schiffrin and Amer Bisat ‐ ''Covering globalization''; Columbia University Press,  2004.  Begović B., Bisić M., Ilić‐Popov G., Mijatović B., Popović D., Reforma poreskog sistema  (2), CLDS, Beograd, 2004.  Babić, B., “Evropska Monetarna Unija, Evro i Jugoslavija”,Međunarodni problemi, br.  4.  1997.  Bajt A.: Osnove ekonomske analize i politike, „Informator“, Zagreb, 1979.,  Baker, S.,Sustainable Development. London: Routlidge, 2006.  Baker, S., M. Kousis, D Richardson, S. Young , The Politics of Sustainable Development:  Theory, Policy and Practice within the European Union.. London: Routlidge, 1997.  Bandy, J. and J. Smith., „Introduction: cooperation and conflict in transnational protest",  in J. Bandy & J. Smith (eds.), Coalitions Across Borders: Transnational Protest and the  Neoliberal Order. Oxford: Rowman and Littlefield, 2005.  BBC News Online, "Oil price 'may hit $200 a barrel'", 7 May 2008.   Becker, E., T. Jahn & L. Stiess, „Exploring uncommon ground: sustainability and the  social sciences". In Becker, E. and Jahn, T. (Eds.): Sustainability and the Social Sciences,  A Cross‐Disciplinary Approach Integrating Environmental Considerations into  Theoretical Reorientation. London: Zed Books, 1999.  Bernstein, S., The Compromise of Liberal Environmentalism. New York: Columbia  University Press, 2001.  Bishop, R., „Economic Efficiency, Sustainability and Biodiversity". Ambio, Vol. 22 No. 23.  1999.  Blaikie, P., H. Brookfield, Land Degradation and Society. London and New York:  Methuen and Co. Ltd, 1987.  Bot, A., F.O. Nachtergaele and A. Young, „Land Resources Potential and Constraints at  Regional and Country Level". World Soil Resources Reports 90. Rome: FAO, 2000.  Boulding, K ,"The Economics of the Coming Spaceship Earth", in J. Hardin (ed)  Environmental Quality in a Growing Economy, Johns Hopkins University Press. 

- 431 -

24.

25. 26. 27.

28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36.

37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47.

Reprinted in A Markandya and J Richardson (eds) (1992) The Earthscan Reader in  Environmental Economics, London, Earthscan, 1966.  Brandl, S.„Konzepte sozialer nachhaltigkeit im deutschen diskurs". In Ritt, T. (Ed.):  Soziale Nachhaltigkeit: Von der Umweltpolitik zur Nachhaltigkeit? Wien:  Arbeiterkammer Wien, Informationen zur Umweltpolitik 149, 2002.  Brehm, J. and W. Rahn, Individual‐Level Evidence for the Causes and Consequences of  Social Capital. American Journal of Political Science 41., 1999.  Brennan, S., Withgott, J.,  „Biodiversity and Conservation Biology". In Environment; The  Science behind the Stories. San Francisco: Pearson, 2005.  Brunetti, A., G. Kisunko and B. Weder  'Economic Growth with "Incredible" Rules:  Evidence from a Worldwide Private Sector Survey'. Background paper for World  Development Report Washington, DC: World Bank, 1999.  Boldvin Ričard i Čarls Viploš, Ekonomija evropskih integracija, Data status, Beograd,  2010.  Brummerhoff, D., Javne financije, VII ‐ izdanje, Mate, Zagreb, 2000.  Bosanac, N. ‐ Babic, M.: Ekonomijska politika u obrtništvu, Osijek, Grafika, 1999.  Bukvić, R. Globalizacija, tržišna privreda i nacionalno makroekonomsko planiranje,  Makroekonomsko planiranje i tranzicija, Beograd, 2002.  Biedenkopf Kurt, ''Die Ausbeutung der Enkel, Pladoyer fur die Ruckkehr zur Vernuft'',  Berlin, 2006.  Beslać M. i Petković T, ''Međunarodna ekonomija i finansije'', VPŠ Čačak, 2008.  Bogojević‐Arsić V., ''Korporativne finansije'', Fakultet organizacionih nauka, Beograd,  2005.  Bird R. M., Setting the Stage: Municipal Finance and Intergovernmental Finance, World  Bank Institute, Washington, DC, 1999.  Bošnjak M., ''Makroekonomske politike u uslovima globalne ekonomske krize'',  ''Ekonomska politika Srbije u 2009. godini i izazovi svetske ekonomske krize'', (Jakšić  M. i A. Praščević), Ekonomski fakultet, Beograd, 2008.  Brealey R., A. Myers., ''Principles of corporate finance'', McGraw‐Hill Invin, Boston,  2002.  Brigham, E. F. & Houston J. F., ''Fundamentals of financial management'', Thomson  South Western, Mason Ohio, 2004.  Blagojević O., Razvoj finansija i finansijske nauke, Finansije 3‐4, 1991.  Bland, Robert L., A Revenue Guide for Local Government, ICMA, Washington, 1989.  Bogoev K., Osnovne karakteristike savremenih fiskalnih sistema, Finansije 11‐12/89.  Charles P. Kindleberger i Robert Aliber, ''Najveće svjetske financijske krize ‐ Manije,  panike i slomovi'', 2006, Peto izdanje, Poslovni dnevnik Masmedia Zagreb.  Cooper Georg, Uzroci financijskih kriza, MASMEDIA, Zagreb 2009.  Council Directive 96/61/EC of 24 September 1996 concerning integrated pollution  prevention control, OJ L257, 10/10/1996.,  Cvetković J., Iskustva u finansiranju funkcija lokalne samouprave, Finansije 3‐6/99.  Ciceron, Država, Plato, Beograd, 2002.  Čapkova S., Pitanja lokalnih vlasti, Magnaagenda, Beograd, 1999. 

- 432 -

48. Deretić Irina, Iz Platonove filozofije, Plato, Bgd, 2010.  49. Drucker, P., Efikasan direktor, Privredni vijesnik, Zagreb, 1992.  50. Drašković Veselin, "Kontrasti globalizacije", Ekonomika Beograd i Fakultet za  pomorstvo, Kotor, 2002.  51. Davey K., Fiscal Autonomy and Efficiency – Reforms in the Former Soviet Union, Local  Government and Public Service Reform Initiative, Budapest, 2002.  52. Dafflon B., Local Public Finance in Europe – Balancing the Budget and Controlling Debt,  Edward Elgar Publishing Limited, UK, 2002.  53. Duning J., Mulinational Enterprises and the Global Economy, Addison‐Wesley  Publishing Compny Inc. Wokingham, England, 1993.  54. Dal R., Dileme pluralisitičke demokratije, BIGZ, Beograd, 1994.  55. Dahl R., Social Reality and Free Markets, A Letter to Friends in Eastern Europe, Dissent,  University of Minnesota Press, Spring 1990.  56. Damjanović M., Đorđević S., Izazovi modernoj upravi i upravljanju, Timit, Beograd,  1995.  57. Damjanović M., «Šansa i prepreke strateške modernizacije lokalne vlasti», u  Modernizacija lokalne vlasti – Na tragu nove preduzetničke uloge, Fondacija Konrad  Adenauer, Beograd, 2002.  58. Doksijadis K., Čovek i grad, NOLIT, Beograd, 1982.  59. Dalal‐Clayton, B., S. Bass,  Sustainable Development Strategies. A Resource Book.  London: Earthscan, 2003.  60. Daly, H., Steady‐State Economics (2nd edition). London: Earthscan, 1992.  61. Daly, H., Beyond Growth: the Economics of Sustainable Development. Boston, MA:  Beacon Press, 1996.  62. Daly, H.„Sustainable Development: Definitions, Principles, Policies". In M. Keiner (ed):  The Future of Sustinability. Dordrecht: Springer, 2002.  63. Daly, H., R. Goodland,  An Ecological‐Economic Assessment of Deregulation of  International Commerce under GATT. Washington DC: The World Bank, 1992.  64. Dasgupta, P., G. Heal. „The optimal depletion of exhaustible resources". Review of  Economic Studies 41., 1974.  65. Dasgupta, P., G. Heal. Economic Theory and Exhaustible Resources. Cambridge, U.K:  Cambridge University Press., 1979.  66. De Groot, R. Functions of Nature. Groningen: Wolters— Noordhoff, 1992.  67. De Vries, H. „Sustainable resource use. An enquiry into modeling and planning". PhD.  Dissertation, Univ. Groningen, 1989.  68. Devarajan, S., R. Kanbur., A Framework for Scaling Up Poverty Reduction, With  Illustrations from South Asia. Overview contribution to an edited volume prepared by  the South Asia Region of the World Bank, 2005.  69. Diamond, J,. "What's Your Consumption Factor?". New York Times, Jan 2, 2008  70. Doherty, B., T. Doyle (2006). „Beyond Borders: Transnational Politics, Social  Movements and Modern Environmentalisms". Environmental Politics, Vol. 15. 

- 433 -

71. Directive 2001/42/EC of the EU Parliament and Council (June 27 2001) on the  assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment, OJ L  197, 21/07/2001.  72. Đorđić S., Ekonomika i razvoj nacionalne privrede, Univerzitet u Banja Luci, EF, Banja  Luka, 2004.  73. Đurić, S., Stošić‐Mihajlović, Lj., "Menadžment sistemi u funkciji povećanja energetske  efikasnosti", monografija, Održivi prostorni razvoj gradova, IAUS, Beograd, 2008.  74. Đukanović, M., "Životna sredina i održivi razvoj", Elit, Beograd, 1996.,   75. Ebel Robert D. – Serdar Yilmaz, Intergovernmental Relations: Issues in Public Policy,  Paper Presented at the Central European University Course in Intergovernmental  Fiscal Relations and Local Financial Management, Budapest, July 1999.  76. Ecologist, The (1972). Blueprint for Survival, Harmondsworth: Penguin  77. Economic and Social Council (2001). Report on the World Social Situation. New York:  United Nations  78. EEA ‐ European Environmental Agency (2007a). Europe's environment: the fourth  assessment. Copenhagen: European Enviromental Agency.  79. EEA ‐ European Environmental Agency (2007b). „Sustainable consumption and  production in South East Europe and Eastern Europe, Caucasus and Central Asia", EEA  Report, No 3‐2007  80. EEC ‐ Ekonomska komisija za Evropu ‐ Komisija za programsku politiku u oblasti  zaštite životne sredine (2007), Pregled stanja zaštite životne sredine ‐ Republika Srbija  ‐ Drugi pregled, Njujork i Ženeva: Ujedinjene Nacije  81. Ehrlich, P. R. (1968). The Population Bomb. New York: Sierra Club‐Ballantine.  82. Ekins, P. (2000). Economic Growth and Environmental Sustainability: The prospects for  green growth London: Routledge.  83. El Serafy, S. (1989). „The Proper Calculation of Income from Depletable Natural  Resources". In Environmental Accounting for Sustainable Development, eds Y. J.  Ahmad, S. El Serafy, and E. Lutz. Washington, DC: The World Bank.  84. Escobar, A. (1995). Encountering development: The making and unmaking of the Third  World, 1945‐1992. Princeton, NJ: Princeton University Press.  85. Esteva, G (1992). "Development". In W. Sachs (ed): The Development Dictionary.  London and Atlantic Highlands, NJ: Zed Books.  86. Easterlin, R. (2003). „Explaining happiness". Proceedings of the National Academy of  Sciences. Vol 100, No 19.  87. Easterlin, R. (1974). "Does Economic Growth Improve the Human Lot?" In P. David and  M. Reder (eds.): Nations and Households in Economic Growth: Essays in Honor of  Moses Abramovitz. New York: Academic Press.  88. Euston, S., W. Gibson. (1995). „The ethic of sustainability". Earth Ethics 6.  89. Faber, M., F. Jost, R. Manstetten „Limits and perspectives of the concept of sustainable  development". Economie Appliquee 48., 1995.  90. FAO ‐ Food and Agriculture Organization of the United Nations  91. FAO Committee on Food Security, Report of 31st Session  92. FAO ‐ Food and Agriculture Organization of the United Nations 

- 434 -

93. The State of Food Insecurity in the World 2006.   94. French, H. „Green Revolutions: Environmental Reconstruction in Eastern Europe and  the Soviet Union". Worldwatch Paper 99. Washington, D.C.: Worldwatch Institute, 1990.  95. Fukujama, F. Građenje države. Upravljanje i svetski poredak u dvadesetprvom veku.  Beograd: Filip Višnjić, 1997.  96. Fukuyama, F. The End of History and the Last Man. New York: The Free Press, 1992.  97. Fukuyama, F. „Social Capital and Civil Society". IMF Working  Paper  213;2000.  98. Georgescu‐Roegen, N. The Entropy Law and the Economic Process. Cambridge: Harvard  University Press, 1971.  99. Glacken, C. Traces on the Rhodian Shore. Berclay, MA: University of California Press,  1973.  100. Goodwin, N. „An Overview of Climate Change: What does it mean for our way of life?  What is the best future we can hope for?". Global Development and Environment  Institute Working Paper No. 08‐01., 2008.  101. HABITAT, Cities in a Globalizing World: Global Report on Human Settlements. London:  Earthscan Publications., 2001.  102. Hans‐Boeckler‐Foundation (Ed.). Pathways towards a sustainable future. Dusseldorf:  Setzkasten., 2001.  103. Hartwick, J. „Intergenerational Equity and the Investing of Rents from Exhaustible  Resources". American Economic Review, 67., 1997.  104. Hartwick, J. „Substitution Among Exhaustible Resources and Intergenerational Equity".  Review of Economic Studies, 45., 1978.  105. Harwood Group, The. Yearning for Balance: Views of Americans on consumption,  Materialism, and the Environment. Takoma Park, MD: Merck Family Fund., 1995.  106. Hayek, F. A. The Road to Serfdom. Chicago: University of Chicago Press., 1956.  107. Hein, W. „Postfordism and Sustainable Development within the Global Context". In:  Deucher, E., Jahn, T., Moltmann B. (eds.): Development Models and World Views.  Frankfurt: Societats Verlag, 1996.  108. Hirschman, A. O. "The Turn to Authoritarianism in Latin America and the Search for Its  Economic Determinants", in Albert Hirschman, O. (ed.) Essays in Trespassing.  Economics to Politics and Beyond. Cambridge: Cambridge University Press, originally  published in David Collier (ed.), The New Authoritarianism in Latin America, Princeton,  Princeton University Press, 1979.  109. Hodge, R., P. Hardi. „The need for guidelines: the rationale underlying the bellagio  principles for assessment". In Hardi, P. and Zdan, T. (Eds.): Assessing Sustainable  Development. Principles in Practice, Winnipeg, Manitoba: International Institute for  Sustainable Development, 1997.  110. Hotelling, H. „The Economics of Exhaustible Resources", Journal of Political Economy.  Vol. 39 No. 2., 1931.  111. Huntington, S. „The Clash of Civilizations?". Foreign Affairs, LXXII.1993.  112. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Savet Evrope, Strazbur, 1985.  113. European Economy ‐ the Economics of limiting CO2 emissions Special Edition No. 1  Luxemburg, 1992. 

- 435 -

114. Erik E. i Stig M., Zakon o lokalnoj samoupravi i reforma lokalne samouprave u Švedskoj,  u Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna agenda, Beograd, 2002.  115. Fields, E., ''The Essentials of finance and accounting for nonfinancial managers'',  Amacom, Brodwey, New York, 2002.  116. Filipović, D., Modelovanje zagađivanja životne sredine gradova ‐ monitoring i zaštita,  monografija, zadužbina Andrejević, Beograd, 2000.,  117. Fridman M., Teorija novca i monetarna politika, Prevod, Rad, Beograd, 1973.,  118. Floyd Norris, ''News Analysis: Another Crisis, Another Guarantee'', The New York  Times, November 24, 2008.  119. ''From crisis to recovery: the tools for the job'', European Economy News, European  Commission, Economic and Financial Affairs, No 12, Brussels, january 2009.  120. Held D., ''Demokratija i globalni poredak'', Filip Višnjić, Beograd, 1997.  121. Hey L., Economic of Public Finance, Pitman, London, 1982.  122. Horvat B.: Ekonomska politika stabilizacije, „Naprijed“, Zagreb, 1976.,  123. Hrustić Hasiba, ''Deregulativa kao uzrok svetske finansijske krize'', Računovodstvo, br.  5‐6/2009, Savez računovođa i revizora Srbije, Beograd, 2009.  124. Hrustić Hasiba, ''Upravljanje rizikom'', Finansijski menadžment, FABUS, Novi Sad,  2005.  125. Heady, C. “With slower economic growth in prospect, will tax burdens fall?”, OECD  Observer, March 01, 2002.  126. Hull, J. C., ''Risk Management and Financial Institutions'', Upper Saddle River, N.J., 2007.  127. Hrustić, H., Aktelna harmonizacija akciza u EU, Evropsko zakonodavstvo, Institut za  medjunarodnu politiku i privredu, Beograd, br. 23‐24/08, 2008.  128. Hrustić, H., Bitne promene u EU zajedničkom sistemu PDV, Pravo­teorija i praksa, Savez  udruženja pravnika Vojvodine, vol. 26, br. 11‐12 (2009), Novi Sad, 2009.  129. Hrustić, H.,, “Direktiva Saveta o oslobodjenju od plaćanja poreza na dodatu vrednost na  uvoz odredjenih proizvoda”, Pregled evropskog zakonodavstva, br. 3‐4/99, IMPP,  Beograd, 1999.  130. Hrustić, H., Porez na dodatu vrednost, Stylos, Novi Sad, 2004.  131. Hrustić, H., Tretman državnih organa u zajedničkom sistemu poreza na dodatu  vrednost zemalja članica EU, Evropsko zakonodavstvo, br.2/02, Ministarstvo pravde  Republike Srbije i IMPP, Beograd 2002.  132. Hrustić H., Poreski federalizam i decentralizacija, Knjigovodstvo 12/97.  133. Hrustić H., Savremene tendencije fiskalnog federalizma u industrijski razvijenim  federalnim državama, Finansije 1‐2/99.  134. Horwich, G.V., A framework for monetary policy,  San Francisco, 1969.,  135. Hrustić H., Uvođenje poreza na dodatu vrednost u fiskalni sistem privrede u tranziciji,  doktorska disertacija odbranjena na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu 1994.  godine.  136. Gavella, N., Europsko privatno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb  2002.,  137. Gideon Rahman, „Ne možemo da nastavimo da jedemo kao do sada", Financial Times, 2.  jun 2008. 

- 436 -

138. Bjelić P., Ekonomika međunarodnih odnosa, Prometej, Beograd, 2003.  139. Capra, F., The Turning Point: Science, Society, and the Rising Culture. Simon and  Schuster, 1989.  140. Carati, P., G. Lo Cascio.,  Sustainable Development Policies in Europe. The Fondazione  Eni Enrico Mattei Note di Lavoro Series: Nota di lavoro 152.2006.  141. CEC ‐ Commission of the European Communities (2001). Communication from the  Commision to the Council, the European Parliament, the Economic and Social  Committee and the Committee of the Regions on the Sixth Environmental Action  Programme of the European Community, „Environment 2010.,  142. Chenery, H., M. S. Ahluwalia, C.L.G.Bell, J. H. Duloy and R. Jolly, Redistribution with  Growth Policies to Improve Income Distribution in Developing Countries in the Context  of Economic Growth, London: Oxford University Press., 1974.  143. Chiras, D.D., Environmental Science: A System Approach to Sustainable Development.  Belmont, CA: Wadsworth Publishing Company, 1998.   144. Ciriacy‐Wantrup, S., Resource Conservation: Economics and Policies. Berkeley, CA:  University of California Press, 1952.  145. Clapp, J. and P. Dauvergne, Paths to a Green World. The Political Economy of the Global  Environment. Cambridge and London: The MIT Press, 2005.  146. Clarke, R. & J. King, The Water Atlas. The New Press, 2004.  147. Coase, R.H., „The Problem of Social Cost". Journal of Law and Economics, 3., 1960.  148. Cole, H. S. D, C. Freeman, M. Jahoda and K. L. R. Pavitt (eds), Thinking about the Future:  A Critique of "The Limits to Growth", London: Chatto & Windus, 1973.  149. Commander, S., H. Davoodi and U. J. Lee.,The Causes and Consequences of Government  for Growth and Wellbeing', background paper for World Development Report (1997),  Washington, DC: World Bank, 1997.  150. Connelly, J., G. Smith, Politics and Environment: From Theory to Practice. Second  Edition. London: Routlidge, 2003.  151. Costanza, R. at all., „Quality of life: An approach integrating opportunities, human  needs, and subjective well‐being". Ecological Economics 61, 2007.  152. Costanza, R., R. D'‐Arge, R. Groot, et a. „The value of the world's ecosystem services and  natural capital". Nature 387., 1997.  153. Costanza, R., B. Patten„Defining and Predicting Sustainability". Ecological Economics  15, 1995.  154. Crutzen, Stoermer,  International Geosphere Biosphere Programme Newsletter 41,  2000.  155. Cvejić, S. „Neformalna privreda u post‐socijalističkoj transformaciji: »Siva ekonomija« u  Srbiji 90‐ih", u Bolčić, S., A. Milić, (ur), Srbija na kraju milenijuma. Beograd: Institut za  sociologiju, 2002.  156. Golić, B., Principi ekonomije I, Sarajevo 2002.  157. Gorčić I., Finansije i finansijsko pravo, Niš, 1994.,  158. Ilić, B., Makroekonomija, Beograd, 2006., 

- 437 -

159. Ilić‐Popov, G., Ekološki porezi, Savet projekata Konstituisanje Srbije kao pravne države  i Centar za publikacije Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, Pravni fakultet,  Beograd, 2000,  160. Ivanov S., Finansije lokalne samouprave i sistem finansiranja različitih nivoa vlasti u  Bugarskoj, u Levitas A., Peteri G., Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u  Republici Srbiji, PALGO centar, Beograd, 2004.  161. International Monetary Fund), „Financial Stress and Deleveraging ‐ Macrofinancial  Implications and Policy”, Washington, DC: IMF, Global Financial Stability Report  (October), 2008.  162. Ilić‐Popov G., Fiskalni odnosi u federativnoj državi – sa stanovišta javnih prihoda, u  Inicijative za fiskalnu decentralizaciju ‐ slučaj Jugoslavije, Magna agenda, Beograd,  2002.  163. Jacobs A.G.A., Local Government Finance in the Netherlands, VNG International/IPU,  The Hague, 2003.  164. Jelčić B., Idejno‐teoretske osnove samodoprinosa, u Oporezivanje i poresko pravo,  1999..  165. Jelčić B., Nauka o financijama i financijsko pravo, Informator, Zagreb, 1983.  166. Jakšić M, Pejić L., Doktrine velikih ekonomista, Beograd,1994.,  167. Jovanović A., Uvod u ekonomsku analizu prava, Pravni fakultet, Beograd, 1998.  168. Kameničkova V., Sistem finansiranja lokalnih samouprava u Češkoj Republici, u Levitas  A., Peteri G., Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji,  PALGO centar, Beograd, 2004.  169. Kijanović M., Lokalni javni prihodi u sistemu javnih prihoda Republike Srbije,  magistarska teza odbranjena na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu 1999.  godine.  170. Kopanyi M., Wetzel D., El Daher S., Intergovernmental Finance in Hungary – A Decade of  Experience 1990‐2000, World Bank Institute and Local Government and Public Service  Reform Initiative, Budapest, 2004.  171. Komazec S, J. Kovač, Ž. Ristić, Funkcionalne javne Finansije, Beograd, 1998.,  172. Corvetto J., Tax and Fee Authority of Local Governments in Western Europe, LGI /  NAMRB ‐  National Associations of Municipalities of the Republic of Bulgaria, Sofia, 2000.  173. Krasnisk M. R., Fiscal Federalism, University of Toronto Press in cooperation with The  Royall Comission on the The Economic Union and Development Prospects for Canada  and Canadian Government Publishing Centre, Toronto, 1986.  174. Klincov, R., Marketing, Banja Luka, 2010.  175. Kejns, J. M., Opšta teorija zaposlenosti, kamate i novca, razna izdanja, i Rasprava o  novcu, 2003.  176. Komljenović, B., Pravo EU, Banja Luka, 2009.  177. Labus M., Osnovi ekonomije, Jugoslovenska knjiga, Beograd, 1997.  178. Larosiere Report, The High‐Level Group on Financial Supervision in the EU, EU – The  de Larosiere Group, Brussels, 2009., 

- 438 -

179. Levitas A., Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji, u Levitas A.,  Peteri G., Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji, PALGO  centar, Beograd, 2004.,  180. Lješević, M., "Determinacija indikatora održivosti grada",  monografija, Strategija  razvoja i uređenja naselja u novim uslovima,  UUS, Beograd, 1998.,   181. Lovčević J., Institucije javnih finansija, Službeni list SFRJ, 1991.  182. Marinković R., Lokalna samouprava – Stare i nove nedoumice, Institut za političke  studije, Beograd, 1998.,  183. Mboweni T.T.: ’’Central Bank Independence’’, BIS Review 88/2000.  184. Machlup, P., A history of thought on economic integration, London, Macmillan, 1979.,  185. Maloney, M., Currency union, Economic Journal, 1999.,  186. Milićević G., Urbana ekonomika, Ekonomski fakultet, Beograd, 1990.  187. Milovanović D., Pravno ustrojstvo lokalne samouprave, Pravni fakultet u Beogradu,  1994.  188. Mirić S., Vujović K., Janić M., Komentar Zakona o građevinskom zemljištu, Nomos,  Beograd,  1995.  189. Mitrović B., Ekonomika tranzicije, Ekonomski fakultet, Niš, 2007.,  190. Mihajlović, P., Đurić, S., Stošić‐Mihajlović, Lj., "Upravljanje raspoloživim alternativnim  energetskim resursima u urbanoj sredini", monografija, Održivi prostorni razvoj  gradova, IAUS, Beograd, 2008.,   191. Musgrave R., Fiscal Systems, New Haven and London Yale University, London, 1971.  192. Musgrave Richard A., Who Should Tax, Where and What?, Tax Assignment in Federal  Countries, 1972.,  193. Mecanovic, I. ‐ Bosanac, N., Strategija društvenog i gospodarstvenog razvoja, Osijek,  2001.  194. Nello Susan Senior, The European Union (Economics, Policies and History), Mc Graw  Hill, 2005.,  195. Jahić, M., Finansije i finansijsko pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo,  2004.  196. Jakšić, M.: ’’Makroekonomija’’, Čigoja štampa, Beograd, 2001  197. Jovanović‐Gavrilović, P., Međunarodno poslovno finansiranje, Beograd, 2004.,  198. Jovanović, M. Evropska ekonomska integracija, Ekonomski fakultet, Beograd, 2006.,  199. Jonung Lars, ''The financial crisis of today: a rerun of the past? '', European Economy  News, No 12, Magazine of the Directorate‐General for Economic and Financial Affairs,  European Commission Brussels, January 2009.  200. Milutinovic, S., "Sustainable Development in Serbia", in R. N. Pati & O. Schwarz ‐ Herion  (eds.), Sustainable Development: Issues and Perspectives, New Delhi: D. K. Printworld  (P) Ltd, 2007.  201. Milutinović, S., Priručnik za participativnu analizu stanja opštine u procesima  strateškog planiranja održivog razvoja u Srbiji. Beograd: Stalna konferencija gradova i  opština., 2007. 

- 439 -

202. Milutinović, S. „Metodološki pristup proceni održivosti razvoja". U S. Milutinović (ed.):  Lokalni odživi razvoj: izazovi palniranja razvoja na lokalnom nivou. Beograd: Stalna  konferencija gradova i opština, 2006.  203. Milutinović, S. Urbanizacija i održivi razvoj. Niš: Fakultet zaštite na radu, 2004.  204. Milutinovic, S. „Performance Measurement in Serbian Local Government: Future  Improvements or another Urban Governance Fiction?". Proceedings, International  symposium on post‐communist cities "Winds of Societal Change: Remarking Post‐ Communist Cities", (eds.) S. Tsenkova, Z. Nedovic‐Budic. University of Illinois, Urbana‐  Champaign, USA, June 18th 2004.  205. Milutinovic, S., LJ. Kaludjerovic, A. Popovic, M. Milenkovic. "Local sustainable  development strategy in Serbia", Proceedings, Symposium with International  Participation: Environment for Europe, Belgrade, May 2005.  206. Munasinghe, M., E. Lutz. „Environmental ‐ Economic Evaluation of Projects and Policies  for Sustainable, 1991.  207. Development". World Bank Working Paper 42. Washington, DC: World Bank.  208. Jovanović Gavrilović Predrag: "Karakteristike savremenog međunarodnog finansijskog  tržišta", Referat za kongres SRRRS, Vrućica 2007.  209. Jantzen, J., R. Pešić. "Assessment of the Economic Value of Environmental Degradation  in Serbia". Final Report. Environmental Capacity Building Programme 2003‐ An EU  funded project managed by the European Agency for Reconstruction., 2004.  210. Johnson‐Welch, C., B. Alemu, T. Msaki, M. Sengendo, H. Kigutha, A Wolff . „Improving  Household Food Security: Institutions, Gender and Integrated Approaches",  International Center for Research on Women Publication., 2000.  211. Jolly, R. (2005). "The UN and Development Thinking and Practice". Forum for  Development Studies, No. 1‐2005.   212. Jorissen, J., Kopfmuller, J., Brandl, V., Paetau, M. Ein Integratives Konzept nachhaltiger  Entwicklung, FZ Karlsruhe Research Reports, FZKA 6393, Karlsruhe, 1999.  213. Kenedi Pol, "Uspon i pad velikih sila", Službeni list, Beograd i CID Podgorica, 1999.   214. Kindleberger Charles; ''Manias, Panics and Crashes, A History of financial Crises'', New  York 1996.  215. Klаvdienko V.P., ''Globаlizаciq mirovogo hozqjstvа i trаnsformаciq ekonomičeskih    sistem v strаnаh Vostočnoj Evropy i Rosii'', VMU, No 5, 2000.  216. Klaus Schmidt‐Hebbel, ''Managing the global financial crisis and economic downturn'',  ECONOMIC OUTLOOK No.84, OECD, Paris, November 25, 2008.  217. Kulić, M., ''Finansijski menadžment'', Megatrend univerzitet primenjenih nauka,  Beograd, 2004.  218. Kovačević S., Međunarodni ekonomski odnosi, Kragujevac, 1995.,  219. Kragulj D.,Milićević D., Ekonomija – Uvod u ekonomsku analizu, mikroekonomija i  makroekenomija, Makarije, Beograd, 2005.,  220. Lauc, A.,Metodologija društvenih istraživanja, Osijek, 1998.  221. Lavrač, I.,  Razvoj EMU, Gospodarstvo, Zagreb, 2003.,  222. Leake A., Macroeconomics, Macmillan, London, 1982.,  223. Leksikon temeljnih pojmova politike, Zagreb, 1990. 

- 440 -

224. Lovrenovic, S., Ekonomska politika, Zagreb, Informator, 1982.  225. Lopandić, D. Osnivački ugovori Evropske unije, Ugovor o Evropskoj uniji, Ugovor iz  Nice sa amandmanima na Ugovor o Evropskoj uniji, Beograd, 2003.  226. Krbek, I., Prilog teoriji o pojmu prava, Zagreb, 1952.  227. Kaluđerović, LJ., S. Milutinović, A. Popović, M. Milenković , "Analiza nekih pokazatelja  održivog razvoja u opštinama Srbije", Zbornik radova, Naučni skup "Zaštita radne i  životne sredine u sistemu nacionalnog i evropskog obrazovanja", Niš, 2005.   228. Kanbur, R.  The Development of Development Thinking. Public lecture as the V.K.R.V.  Rao Chair Professor at the Institute for Social and Economic Change, Cornell University,  2005.  229. Kasser, T. The High Price of Materialism. Cambridge, MA: MIT Press, 2003.  230. Klauer, B. „Defining and Achieving Sustainable Development". International Journal of  Sustainable Development World Ecology 6. 1999.   231. Kovačević, M., Ugovor o menadžrnentu i njegova primena u jugoslovenskoj praksi,  Beograd, 1995,  232. Lafferty, W.  „The implementation of sustainable development in the European Union".  In J. Lovenduski and J. Stanier (eds): Contemprary Political Studies I. Belfast: Political  Studies Association of the UK., 1995.  233. Layard, R. Happiness: lessons from a new science. London: Penguin., 2005.  234. Leibenstein, H. Economic Backwardness and Economic Growth New York: Wiley, 2005.  235. Lomborg, B. The Skeptical Environmentalist. Cambridge: Cambridge University Press,  2001.  236. Lomborg, B. „The Stern Review". Wall Street Journal, 2. novembar, 2006.  237. Lustig, N., O. Arias, J. Rigolini., Poverty reduction and economic growth : A two‐way  causality. Sustainable Development Department Technical papers series. Washington  D.C.: Inter‐American Development Bank, 2006.  238. Lutteken, A., K. Hagedorn., „Transformation and environment: Perspectives for Central  and Eastern European countries". In G. H.  239. Mankiw N. Gregory i Mark P. Taylor, Ekonomija, Data Status, prevod, 2008.  240. Marković, D., Sociologija i globalizacija, Beograd, 2000.  241. Marković, D., Društvo i radna sredina, beograd, 1978.  242. Marković  D., Ilić B., Ristić  Ž, Ekološka Ekonomija, EtnoStil, Beograd, 2010.  243. Musgrave, Peggy & Richard, Javne financije u teoriji i praksi, V ‐ izdanje, Institut za  javne finansije, Zagreb, 2002.  244. Meškić Z., Harmonizacija Evropskog potrošačkog prava‐ Zelena knjiga 2007.  245. O' Riordan, T., "Environmental Science for Environmental Management", Longman  Group, Singapore, 2002.,  246. Popović, Dejan, Poreski sistem, Dosje, Beograd, 1999.,  247. Petrović Nataša, Ekološki menadžment, Fakultet organizacionih nauka, 2007.,  248. Pokrajac S., Tehnologija i globalizacija, drugo prošireno izdanje, SD Publik, Beograd,  2004.  249. Petrić, S.,  Odgovornost za materijalne nedostatke stvari prema novom Zakonu o  obveznim odnosima, Pravni fakultet u Rijeci,  2006. 

- 441 -

250. Problemi razvoja gospodarstva u prijelazu stoljeca, Osijek, Klub za ekonomijsku  politiku, 1996.  251. Prokopijević, M., Evropska unija‐uvod, Beograd, 2009.  252. Rao, P. K., Sustainable Development, Blackwell Publishers Inc..  253. Peteri G., Alternativno pružanje usluga, u Nemec J., Wright G., Javne finansije, Magna  agenda, Beograd, 1999.  254. Popović D., Jesenji poreski paket Vlade Srbije, MAP, br. 10/99, Institut ekonomskih  nauka, Beograd.  255. Petrović P., Savremena poslovna diplomatija, Institut za medjunarodnu politiku i  privredu, Beograd, 2008.,  256. Pečujlić M., Tabaroši, S. Četvrti talas: tranzicija, Beograd, 1997.  257. Popović D., Nauka o porezima i poresko pravo, Institut Otvoreno društvo, Institut za  ustavnu i zakonodavnu politiku, Savremena administracija, Beograd, 1997.  258. Prokopijević, M., Evropska monetarna unija, Građevinska knjiga, Beograd,  2007.,  259. Prokopijević M., Tržišna demokratija, Građanske inicijative, Beograd, 2001.  260. Prokopijević M., Fiskalna nezavisnost lokalnih zajednica, u Inicijative za fiskalnu  decentralizaciju ‐ slučaj Jugoslavije, Magna agenda, Beograd, 2002.  261. Pusić E., Lokalna zajednica, Narodne novine, Zagreb, 1963.  262. Stošić‐Mihajlović, Lj., "Strateški aspekti ekonosmkog, ekološkog i prostornog razvoja i  investiranja", monografija, Industrijski menadžment i razvoj,  FIM, Kruševac, 2007.,   263. Stošić‐Mihajlović, Lj., "Strategije lokalnog ekonomskog razvoja", monografija,  Industrijski menadžment i razvoj,  FIM, Kruševac, 2007  264. Stošić‐Mihajlović, Lj., Đurić, S., "Ekonomska održivost prostornog razvoja Srbije",  monografija, Održivi prostorni razvoj gradova, IAUS, Beograd, 2008.  265. Stošić‐Mihajlović, Lj., Đurić, S., "Analiza troškova i dobiti u ekonomskoj problematici  upravljanja industrijskim otpadomtrategije lokalnog ekonomskog razvoja",  monografija, Održivi prostorni razvoj gradova, IAUS, Beograd  266. Stošić‐Mihajlović, Lj., Đurić S., "Organizacija poslovnih sistema", VŠPSS, Vranje, 2008.,   267. Raičević B., Javne finansije, u Finansije, FINANCING Centar, Novi Sad, 1996.  268. Raičević B., Lokalni nefiskalni javni prihodi, u Inicijative za fiskalnu  decentralizaciju ‐ slučaj Jugoslavije, Magna agenda, Beograd, 2002.  269. Raičević B., Osobenosti razvoja fiskalnog sistema u uslovima federativnog uređenja  Jugoslavije, Ekonomski institut, Beograd, 1977.  270. Raičević B., Finansiranje lokalne zajednice – Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi, u  Principi modernog upravljanja lokalnom zajednicom, CLDS, Beograd, 2002.  271. Raičević B., Fiskalna decentralizacija kao uslov garantovanja lokalne ekonomske  autonomnosti, u Modernizacija lokalne vlasti – Na tragu nove preduzetničke uloge,  Fondacija Konrad Adenauer, Beograd, 2002.  272. Raičević B., Fiskalna struktura Republike Srbije, u Inicijative za fiskalnu  decentralizaciju ‐ slučaj Jugoslavije, Magna agenda, Beograd, 2002.  273. Raičević B., Fiskalna struktura Republike Srbije, u Principi modernog upravljanja  lokalnom zajednicom, CLDS, Beograd, 2002. 

- 442 -

274. Raičević B. i Pantić D., Lokalne javne finansije u Srbiji, Ekonomske teme 1‐2/95,  Ekonomski fakultet u Nišu, Niš, 1995.  275. Ramljak M., Aktuelni problemi centralizaciije i decentralizacije, Zakonitost, br. 11‐  12/1990.  276. Relevantni propisi iz oblasti poreza koji su na snazi u pravnom sistemu BiH.  277. Rizvanović, E., Državna pomoć u zemljama Europske unije, iskustva za Bosnu i  Hercegovinu, Štamparija Fojnica, Fojnica, 2005.  278. Pečujlić, M. Planetarni kentaur ‐ dva lika globalizacije. Beograd: NSPM, 2001.  279. Pepper, D. Modern Envoironmentalism: An Introduction. London: Routledge, 1996.  280. Pešić, R. Ekonomika prirodnih resursa i životne sredine. Beograd: Poljoprivredni  fakultet Univerziteta u Beogradu., 2002.  281. Pezzey, J. „Sustainable Development Concepts: an Economic Analysis". World Bank  Environment Paper No. 2, Washington, DC: World Bank, 1992.  282. Pezzey, J. „Sustainability: an Interdisciplinary Guide". Environmental Values, Vol. 1 No.  4., 1992.  283. Pimm, S. L., G. J. Russell, J. L. Gittleman and T. M. Brooks,. „The future of biodiversity".  Science 269., 1995.  284. Pokrajac, S. „Dugoročno održivi razvoj". U Kvalitet životne sredine i ekonomski razvoj,  zbornik radova. Niš: Fakultet zaštite na radu, 1998.  285. Portes, A. Social Capital: Its Origins and Applications in Modern Sociology. Annual  Review of Sociology, 1998.  286. Prebisch, R.  Latin America: A Problem in Development, Hacket Memorial Lecture,  Institute of Latin American Studies, The University of Texas at Austin, 1971.  287. Proops, J., Faber, M., Manstetten, R. and Jost, F. „Achieving a Sustainable World".  Ecological Economics 17, 1996.  288. Putnam, R. Making Democracy Work. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1993.  289. Redclift, M. „Sustainable Development! Needs, values, rights." Environmental Values, 2.,  1993.  290. Reed, D. 'Sustainable Development', in D. Reed (ed), Structural Adjusment, the  Environment, and Sustainable Development. London: Earthscan Publishing, 1996.  291. Repetto, R. World Enough and Time, Successful Strategies for Resource Management.  New Haven, CT: Yale University Press, 1986.  292. Rodgers, P., K. Jalal, J. Boyd. An Introduction to Sustainable Development. London:  Earthscan, 2008.  293. Rosenberg, N., L. Birdzell,  Kako se Zapad obogatio. Zagreb: Cesarec, 1993.  294. Rosenstein‐Rodan, P. N. „Notes on the Theory of the Big Push". In Howard, S. Ellis (ed.)  Economic Development for Latin America. Proceedings of a Conference held by the  International Economic Association, London: MacMillan, 1961.  295. Rosenstein‐Rodan, P.M. „Problems of Industrialization of Eastern and South‐Eastern  Europe". Economic Journal 53., 1943.  296. Rostow, W. W., The Stages of Economic Growth A Non‐ Communist Manifesto,  Cambridge: Cambridge University Press, 1960.  297. Rostow, W.W. „The Take‐Off into Self‐Sustained Growth". Economic Journal 66. 

- 443 -

298. Royal Society (The) (2007). Biodiversity‐Climate interactions: adaptation, mitigation  and human livelihoods. Report of an international meeting held at the Royal Society 12‐ 13 June 2007.  299. Sachs, J. „Economies in Transition: Some Aspects of Environmental Policy".  Environment Discussion Paper 1. Cambridge: Harvard Institute for International  Development, 1995.  300. Schumpeter, J., Capitalism, Socialism and Democracy. London: George Allen and Unwin,  1976.  301. Sen, A., Development As Freedom. Oxford: Oxford University Press, 1999.  302. Sexton, R. „The Middle East Water Crisis: Is it the Making of a New Middle East Regional  Order?". Capitalism, Nature, Socialism 3 (4), 1992.  303. Singh, A. „The Lost Decade: The Economic Crisis of the Third World in the 1980s: How  the North Caused the South.s Crisis", Contention 3., 1993.  304. Smart Kolektiv., Poslovne perspektive o društvenoj odgovornosti preduzeća ‐ Stavovi i  prakse u Srbiji i Crnoj Gori, Beograd: 2006.  305. Smith, D., K. Jalal.,  Sustainable Development in Asia. Manila: Asian Development Bank,  2000.  306. Stakić, B., Javne finansije, Univerzitet Singidunum, Beograd, 2012.  307. Ristić, Ž., Ristić, K., Stabilizaciona i razvojna fiskalna politika, Etno stil, Beograd, 2010.  308. Ristić, Ž., Sejmenović, J., Dinčić, M., Geofiskalni menadžment, Liber, Beograd, 2007.  309. Ristić, Ž., Fiskalna ekonomija, Savremena administracija, Beograd,1989.  310. Ristić, Ž., Menadžment ljudskih resursa, Ekonomski fakultet, Beograd, 2000.  311. Ristić, Ž., Globalni finansijski menadžment, Čigoja, Beograd, 2000.  312. Ristić, Ž., Klincov, R., Menadžment ljudskih resursa, UPS, Fakultet za poslovne studije,  Banja Luka, 2006.  313. Ristić, Ž., Komparativni fiskalni sistemi, Službeni list, Beograd, 1992.  314. Rosen, S. Harvev, Javne financije, V ‐ izdanje, Institut za javne financije, Zagreb, 1999.  315. Ristić, Ž., Menadžment javnih finansija, Jantar, Beograd,2000.  316. Ristić Ž., Komazec S., Međunarodne javne finansije i budžetska politika Evropske unije,  Grafopak, Aranđelovac, 2007.  317. Ristić Ž., Bogavac M., Finansijski menadžment, Etnostil, Beograd, 2009.   318. Ristić Ž., Vukša S., Menadžment poslovnih finansija, Beograd, 2008.  319. Ristić Ž., Komazec S., Kovač J.,  Strategije finansiranja ekonomskog rasta, Beograd, 1996.  320. Ristić Ž., Fiskalna ekonomija i menadžment javnog sektora, Liter, Beograd, 2009.  godine  321. Ristić Ž., Globalni fiskalni menadžment, Beograd,2000.  322. Ristić Ž., Komazec S., Monetarne i javne finansije, Beograd, 1997.  323. Ristić Ž., Fiskalna ekonomija, Beograd,1991.  324. Ristić Žarko,  Nikolić Radomir,  Nikolić Branislav, Monetarna ekonomija i fiskalni  menadžment, Beograd, 2008.  325. Ristić Ž., Klincov R., Osnove finansijskog menadžmenta, Fakultet za poslovne  studije,Banja Luka, 2006.  326. Ristić Ž., Fiskalna ekonomija, Savremena administracija, Beograd,2000. 

- 444 -

327. Sajko, K. ‐ Dika, M ., Arbitražno rješavanje medunarodnih trgovackih sporova, Zagreb,  1989.  328. Samuelson P. Nordhaus W.D. „Ekonomija”, MATE doo, Zagreb 1992. god.  329. Stakić Budimir, Međunarodne finansije, Univerzitet Singidunum, Beograd, 2010.  330. Šarčević, A., Čovjek i moderan svijet, Sarajevo, 1989.  331. Šemjatenkov, V., Evropejska integracija, Moskva, 2003.  332. Šević Ž., Vanporeski izvori prihoda, Magna agenda, Beograd, 1999.   333. Šević Ž., Lokalna vlast u Jugoslaviji, Magna agenda, Beograd, 2002.  334. Štiglic J., O ekonomskoj ulozi države, Timit, 1995. Beograd.  335. Štiglitz Dž., Protivurečnosti globalizacije, SMB‐a, Beograd, 2004.  336. Stiglic J. E., ''Protivrečnosti globalizacije'', Ekonomija trećeg puta, Beograd, 2002.  337. Stiglitz, J. „Whiter Reform? Ten Years of Transition". World Bank Annual Conference on  Development Economics. Washington D. C., April 29 ‐ 30, 1999.  338. Stiglitz, J. "Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive  Development Paradigm", Review of Development Economics 62., 2002.  339. Stockholm Conference, Only One Earth: An Introduction to the Politics of Survival.  London: Earth Island, 1972.  340. Štiglic, Dž. Protivrečnosti globalizacije. Beograd: SMB, 2005.  341. Tarrow, S. and D. della Porta „Transnational protest and social activism", in S. Tarrow &  D. della Porta (eds.), Transnational Protest and Global Activism. Oxford: Rowman and  Littlefield, 2005.  342. Thorbecke, E.  „The Evolution of the Development Doctrine, 1950‐2005". In Mavrotas  and Shorrocks (eds.): Advancing Development: Core Themes in Global Economics.  Palgrave Macmillan, 2007.  343. Thorbecke, E. (ed.). The Role of Agriculture in Economic Development, New York:  Columbia University Press, 1969.  344. Toman, M. "The Difficulty in Defining Sustainability". In R. Krishnan, J. M. Harris and  Neva Goodwin (eds): A Survey of Ecological Economics. Washington, D.C.: Island Press,  1995.  345. Toye, J. and R. Toye,  The UN and Global Political Economy: Trade, Finance and  Development. Bloomington: Indiana University Press, 2004.  346. Turton, A. & J. Warner. „Exploring the Population / Water Resources Nexus in the  Developing World". In: Finding the Source: The Linkages Between Population and  Water. Washington DC: A Woodrow Wilson International Center for Scholars  Environmental Change and Security Project, 2002.  347. Schlosser, Michael., ''Business Finance:applications, models and cases'', Harlow (etc),  Prentice Hall/Financial Times, 2002.  348. Šoškić Branislav, Ekonomske doktrine, Ekonomski fakultet, Beograd, 1975.  349. Šoškić Dejan, ''Globalna finansijska kriza i Srbija – pouke i mere'', ''Ekonomska politika  Srbije u 2009. godini i izazovi svetske ekonomske krize'', (Jakšić M. i A. Praščević),  Ekonomski fakultet, Beograd, 2008.  350. Šoškić Dejan, ''Privredna struktura posle tranzicije'', Beograd, 2009.  351. Soros G., On Globalization, 2002. 

- 445 -

352. Srb, V. – Peric, R., Financiranje javnih potreba, Osijek, 2004.  353. Stacey, R. D., Strateški manadžment i organizacijska dinamika, MATE, Zagreb, 1997.  354. Statistics in Focus: “Environment and Energy“, No. 8‐9/2003.  355. Stojanović. Z.,  Međunarodno krivično pravo, Dosije, Beograd,2008.  356. Stojadinović Jovanović V., Transnacionalizacija međunarodne trgovine, Prometej,  Beograd, 2008  357. Salaj A., Sistem finansiranja lokalne samouprave u Mađarskoj, u Levitas A., Peteri G.,  358. Smit, A. Istraživanje prirode i uzroka bogatstva naroda, Kultura, Beograd, 1970.  Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji, PALGO centar,  Beograd, 2004.  359. Simić, M. A., Lokalna samouprava u Srbiji, u «Principi modernog upravljanja lokalnom  zajednicom», CLDS, Beograd, 2002.  360. Stanković V., Pravo privrednog sistema, Pravni fakultet, Beograd, 1995.  361. Stipanović B., Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u Republici Srbiji,  Zavod za unapređenje i rentabilnost poslovanja, Beograd, 2004.  362. Stojanović B., Osnovni elementi procesa racionalnog upravljanja lokalnom zajednicom,  CLDS, Beograd, 2002  363. Stojanović S., Zajednica prihoda u poreskom sistemu Republike Srbije, Pravni fakultet  Univerziteta u Beogradu 2002. godine.  364. Stepanov R.,Despotović Lj., Evropska unija – nastanak, institucije, pravo, NATO, Stylos,  Novi Sad, 2002.  365. Swianiewicz P., Sistem finansiranja lokalne samouprave u Poljskoj, PALGO centar,  Beograd, 2004.  366. . Tiebout Ch. M., A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Public Economy, vol.  LXIV, Oct. 1956.  367. Trifković, M.,  Pravo konkurencije, Svjetlost, Sarajevo, 1981.  368. Trifković/Simić/Sultanović, Poslovno pravo, Šahinpašić, Sarajevo, 1997.  369. UN ‐ United Nations, National and International Measures for Full Employment. New  York: United Nations, 1949.  370. UN ‐ United Nations, Measures for the Economic Development of Underdeveloped  Counties: Report by a Group of Experts Appointed by the Secretary‐General of the  United Nations. New York: United Nations, 1951.  371. UN ‐ United Nations, Measures for International Economic Stability. New York: United  Nations, 1951.  372. UN ‐ United Nations, "The Determinants and Consequences of Population Trends: A  Summary of the Findings of Studies on the Relationships between Population Changes  and Economic and Social Conditions". Population Studies, No. 17, New York: UN,  Population Division, Department of Social Affairs, 1953.  373. UN ‐ United Nations, The United Nations Development Decade: Proposals for Action,  New York: United Nations, 1962.  374. UN ‐ United Nations, Declaration on the Right to Development. General Assembly  resolution 41/128 of 4 December 1986. 

- 446 -

375. UNDP ‐ Human Development Report, Making New Technologies Work for Human  Development. New York: Oxford University Press, 2001.  376. UNDP ‐ United Nations Development Program, Human Development Report 1999.   377. UNDP ‐ United Nations Development Program, Human Development Report 2007.  378. UNEP and RIVM, Four Scenarios for Europe. Based on UNEP's third Global Environment  Outlook, 2003.  379. UN ‐ United Nations, The State of Human Development. United Nations Development  Report. New York: UN, 1998.  380. UN ‐ United Nations,  World Economic and Social Survey 2006: Diverging Growth and  Development. New York: UN, 2006.  381. UN ‐ United Nations (Ed.), Earth Summit: Agenda 21, the United Nations programme of  action from Rio, United Nations, New York, 1993.  382. Vasiljević, M., Trgovinsko pravo‐privredno pravo, Beograd, 1991.  383. Vacić Z., Politički aspekti lokalne samouprave u Principi modernog upravljanja  lokalnom zajednicom, CLDS, Beograd, 2002.  384. Vukmirica, V., Špirić, N., Ekonomska i monetarna integracija Evrope, Ekonomski  fakultet u Banjoj Luci, Banja Luka, 2005.  385. Vukmirica, V., Ekonomski i državni menadžment, Beograd, 1996.  386. Vukadinović, R., Kako usklađivati domaće propise sa pravom Evropske unije,  Kragujevac, 2004.  387. Vukadinović, R., Uvod u institucije i Pravo Evropske unije, Kragujevac, 2008.,  388. Vukadinović, R. Pravo Evropske unije, Kragujevac, 2006.  389. Vukša, S., Ristić, Ž., Srdić, M., Poreska i budžetska kontrola i revizija, 2009.  390. Vasiljević M., Vićić S., Privredno pravo, Beograd, 1996.  391. Vilogorac, E., Uvod u ekonorniju, Sarajevo 2001  392. Vučićević S., Poslovno pravo, BPŠ, Beograd, 2003.  393. Vrban Duško, Država i pravo, Zagreb, Golden marketing, 2003.  394. Viskovic, N., Jezik prava, Zagreb, 1989.,  395. Wackernagel, M. and W. Rees. Our Ecological Footprint: Reducing Human Impact on the  Earth Gabriola Island, BC: New Society Publishers, 1996.  396. Wade, R. „Greening the Bank: The Struggle over the Environment, 1970‐1995". In John  Lewis and Richard Webb, eds., The World Bank: Its First Half Century, vol. 2, 611‐735.  Washington, DC: Brookings Institution Press, 1997.  397. Wallerstein, I. The Capitalist World‐Economy. Cambridge: Cambridge University Press,  1979.  398. WCED ‐ World Commission on Environment and Development, The, Our Common  Future, Oxford and New York: Oxford University Press, 1987.  399. Winters, L. A., S. Yusuf (eds). Dansing with Giants: China, India and Global Economy.  Washington DC: The World Bank and The Institute of Policy Studies, 2007.  400. World Bank, The. African Development Indicators. Washington, DC: The World Bank,  1998.  401. World Bank, The., World Development Report 2006. Washington, DC: The World Bank,  2006. 

- 447 -

- 448 -