Pravo Evropske Unije - Knjiga

Pravo Evropske Unije

SADRŽAJ:

GLAVA I Karakter evropskih integracija kao značajan faktor nastajanja fenomena evropskog prava

3

GLAVA II Politika evropske unije

10

GLAVA III Države članice

35

GLAVA IV Zajedničko i unutrašnje tržište i četiri fundamentalne slobode`

44

GLAVA V Proširenje evropske unije

63

GLAVA VI Pravna priroda i izvori prava evropske unije

74

GLAVA VII Institucije evropske unije

120

GLAVA VIII PRAVO KONKURENCIJE

157

GLAVA IX Pravo zaštite životne sredine

163

GLAVA X Zaštita prava potrošača

168

GLAVA XI Zaštita socijalnih prava

173

GLAVA XII Zaključna razmataranja

178

2

Pravo Evropske Unije

GLAVA I KARAKTER EVROPSKIH INTEGRACIJA KAO ZNAČAJAN FAKTOR NASTAJANJA FENOMENA EVROPSKOG PRAVA Projekat postizanja mira i stabilnosti posle II svetskog rata bio je osnova evropskih integracija. Naravno, ne treba zanemariti činjenicu da je ideja evropskih integracija nastala mnogo ranije, kao i da je imala veoma raznorodnu strukturu u različitim istorijskim periodima. Carinska Unija između Belgije, Holandije i Luksemburga planirana je 1944. godine u Londonu od strane Vlada ovih država koje su bile u egzilu. Njihovi planovi ostvareni su 1948. godine, kada je potpisana Carinska Konvencija Beneluksa. Bio je to svojevrsni putokaz za buduće planove. Vinston Čerčil je svom govoru na Ciriškom univerzitetu 1946.godine izložio ideju o stvaranju „Sjedinjenih evropskih država”. Njegova ideja nije imala veliku upotrebnu vrednost, jer je bila nedovoljno jasna i nije predviđala članstvo u „Sjedinjenim evropskim državama” za Veliku Britaniju. Životnost tih ideja u periodu neposredno posle Drugog svetskog rata ogledala se i u magičnoj privlačnosti označenih ciljeva koje treba dostići, a to je produbljivanje integracionih procesa i proširivanje članstva. Iako je to na početku izgledalo gotovo nedostižno, velika funkcionalna vrednost te ideje je uvek i u svakom trenutku pobuđivala raznovrsne aktivnosti u pogledu dostizanja na taj način postavljenih ciljeva. Procesu integracija pomagala je i atmosfera visokog poverenja, nastala u obnovi ratom opustošene Evrope. Na samom početku sazrelo je uverenje da bi se jedino obnavljanjem privrednih kapaciteta i izgradnjom novih, mogao obezbediti ekonomski rast.

MARŠALOV PLAN

Veoma značajan, ali ipak privremen projekat rešavanja ovih pitanja bio je i Maršalov plan iz 1947. godine. Džon Maršal, ministar inostranih poslova SAD, u svom govoru na Univerzitetu Harvard 1947. godine, izložio je plan o nameri SAD da logistički i finansijski pomogne obnovu i rekonstrukciju Evrope. Ovaj plan, iako veoma detaljan, nije sadržao odredbe o otklanjanju postojećih antagonizama između država Zapadne Evrope. Usled toga se u političkim i intelektualnim krugovima razmišljalo o tome na kakav je način moguće obnoviti Evropu, a da se pritom osigura mir i prosperitet u budućnosti.

3

Pravo Evropske Unije

ŠUMANOV PLAN

Razmišljajući u tom stilu, francuski ministar inostranih poslova Robert Šuman izložio je 1951. godine plan o regulaciji odnosa u oblasti crne metalurgije. Stvarni tvorac ovog dokumenta bio je funkcionalista Žan Mone. U tom dokumentu je sadržano nekoliko vizionarskih pogleda o kojima je valjalo doneti političke odluke. U fokusu njegovih razmatranja našla se regulacija odnosa u proizvodnji i distribuciji uglja i čelika na osnovama izgradnje naddržavnih institucija u ovoj oblasti, što bi bila osnova za početak stvaranja mnogo sadržajnijih celokupnih odnosa, posebno između Francuske i Nemačke. Bio je to, uistinu, vizionaraski zahvat, pogotovo ako se zna u kojoj meri su relacije Francuske i Nemačke bile opterećene brojnim, naizgled nepromostivim, antagonizmima. Stavljanje u prvi plan ekonomskih pitanja posredno je na početku ostvarilo vidan napredak odnosa u industrijskom sektoru. Oni su, zasnovani na obostranim interesima, ukazivali na mogućnost otklanjanja konf likta između država Zapadne Evrope na način koji ne bi doveo u pitanje njihovu saradnju u budućnosti. Šuman je istakao da se zajednička Evropa neće stvoriti odjednom, posredstvom celovite izgradnje, već će se stvarati na osnovama konkretnih poteza i solidarnosti nastale na njima.

EVROPSKA ZAJEDNICA ZA UGALJ I ČELIK

Šumanov plan poslužio je kao uzor za stvaranje Evropske Zajednice za ugalj i čelik 1951. godine. Zajednicu su činile: Francuska, Nemačka, Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg. Nastala je na osnovu Pariskog ugovora od 18. aprila 1951. godine. Ovaj ugovor zaključen je sa rokom važnosti od 50 godina. U Zajednici za ugalj i čelik formirani su sledeći organi: Visoka Vlast, Savet, Asambleja i Sud pravde. Funkcionalista Žan Mone postao je prvi predsednik Visoke vlasti, nadnacionalanog organa, koji je, poređenja radi, imao ulogu približno sličnu današnjoj Komisiji. U vezi sa tim, važno je, takođe, napomenuti da u daljem radu ove Zajednice nije bilo samo aktivnosti na racionalizaciji proizvodnje uglja i čelika. Pored toga, promovisan je rad na uvršćivanju slobodne trgovine u ovim sektorima, zabrani Vladinih novčanih subvencija i sličnih davanja, kvantitatvnih ograničenja,

4

Pravo Evropske Unije

diskriminacije između proizvođača i otklanjanja drugih restrikcija koje bi dovele do podele tržista. Razvoj je na početku, usled militarističkih tendencija u Evropi, ponekad bio usmeren u drugim pravcima, što, u osnovi, nije ugrožavalo povoljan tok procesa. Postojala je namera ranih 50tih godina da se formira Evropska odbrambena zajednica, ali do toga nije došlo zbog opstrukcije u Parlamentu Francuske. Suštinski, ovaj plan nazvan je po francuskom ministru odbarane Plevenu. Sličnu sudbinu doživela je inicijativa belgijskog ministra spoljnih poslova Henri Spaaka o Evropskoj političkoj zajedni ci. Opstrukcija Francuske nastupila je zbog nedostaka političke volje da svoje vojne snage stavi pod zajedničku kontrolu sa Nemačkom. Ta procena imala je smisla usled izostanka Velike Britanije i neprihvatanja ponovnog naoruzanja Nemačke. Međutim, događaji koji su usledili učinili su da ova ideja izgubi na aktuelnosti.

EVROPSKA EKONOMSKA ZAJEDNICA I EVROATOM

Posle Rimskih ugovora iz 1957. godine osnovane su još dve Zajednice i to: Evropska ekonomska zajednica i Evropska zajednica za Atomsku Energiju. Ugovor kojim su osnovane Evropske ekonomske zajednice više puta je revidiran. Kao što je poznato, Zajednica je startovala sa 6 članova osnivača. To je mali broj u pređenju sa sadašnjih 25, sa realnim izgledima da ih uskoro bude 27. U ranim fazama smatralo se da je Francuska predvodnik integracionih procesa u Evropi. Pored ostalog, takva njena uloga bila je nužna na početku, jer je valjalo regulisati odnose sa susednom Nemačkom. Na taj način je stvorena ključna osa integracije: ParizBon, kasnije Berlin.Verovalo se da će se na taj način obezbediti sigurna budućnost Evropske zajednice. Pored objektivno postojećih interesa za napredak tog procesa, njemu su značajno doprineli vrlo prijateljski, lični odnosi lidera Francuske i Nemačke. Oni su posebno bili izraženi u relacijama Smita i D’Estena, a kasnije Miterana i Kola. Posle pada Berlinskog zida i ujedinjena Nemačka je preduzela diplomatsku ofanzivu kako bi otklonila izvesnu crtu svoje spoljnopolitičke inferiornosti, prisutne u ranijem periodu. Sadržaj i karakter relacija između država članica mnogostuko se obogaćuje i zapaža se sve vidljivija ofanziva Nemačke na mnogim poljima integrativnih procesa.

5

Pravo Evropske Unije

Četiri ostale države osnivači smatraju se tvrdim jezgrom integracionog procesa. One su zagovornici dubljih procesa u integarciji. Poklonici su tzv. komunitarnog metoda donošenja odluka i kreiranja saradnje u brojnim oblastima. To znači da prednost dobijaju supranacionalni elementi. Tim putem snažno se doprinosi ostvarivanju većeg stepena integracija. Italija je uvek veoma prisutna u aktivnoj formi u evropskoj diplomatiji, ali ponekad i sa izvesnom crtom opstrukcije u sistemu EU, zbog toga što je evidentna nestabilnost njenih Vlada. Uviđajući neodrživost takvog stanja i takvih pozicija, neke italijanske Vlade nastojale su da balansiraju između ta dva osnovna tipa aktivnosti time što su povremeno opstruirale dublje integracione procese. PUT KA VEĆEM JEDINSTVU U EVROPSKOJ ZAJEDNICI

Ključne promene doneli su Jedinstveni Evropski akt iz 1985. godine, Ugovor iz Mastrihta 1992, Amsterdamski ugovor iz 1997. godine i Ugovor iz Nice 2004. godine. Posle Mastrihtskog ugovora uspostavljena su tri stuba saradnje. Tri Zajednice su se transformisale u Evropsku zajednicu. Kao što je poznato, tri Evropske zajednice su izvorno osnovane da bi se uspostavila ekonomska integracija. To je podrazumevalo da se razvijaju ekonomije država članica na osnovama zajedničke politike uključujući najpre carinsku politiku, kroz eleminaciju carinskih barijera, kako unutar Zajednice tako i u odnosima sa državama nečlanicama. Da bi dostigli te ciljeve, države članice su prenele na Evropske zajednice široka ovlašćenja kako bi mogle da regulišu kretanje: roba, usluga, lica, kapitala i saobraćaja. Krajnji cilj ekonomske integarcije jeste ostvarivanje političke integracije. U tom pravcu značajan korak učinjen je 1998. godine formiranjem Evropske centralne banke sa sedištem u Frankfurtu. Ona je započela svoju delatnost snažnije, nastojeći da implementira i definiše monetarnu politiku Evropske Unije do 2002. godine. Posle trogodišnjeg perioda tranzicije, jedanaest članica država zamenilo je svoje nacionalne valute eurom. Drugi stub saradnje uspostavio je zajedničku spoljnu i bezbedonosnu politiku koja omogućava da Evropska Unija preduzima zajedničke akcije u toj oblasti onda kada su saglasne države članice. Treći stub obuhvata Pravosuđe i Unutarašnje poslove. Posebna pažnja poklanja se pitanjima azila, imigaracije, saradanje u pravosuđu u pitanjima građaniskim i krivičnim, prometa droga, carinske i policijske saradnje u borbi protiv terorizma. Ova dva, drugi i treći stub, obavljaju se u okviru međuvladine saradnje u pretežnom delu. Od jula 2003. godine Evropska Unija dobila je novih deset članova. Pre toga donet je Ugovor iz Nice, koji je, između ostalog, predvideo odlučivanje u najvećem delu kvalifikovanom većinom, umesto jednoglasnosti.

6

Pravo Evropske Unije

PERSPEKTIVE INTEGRACIONOG PROCESA U EVROPI

Ovako snažan proces, nezabeležen u istoriji Evropskih naroda, po prirodi stvari iznova postavlja pitanje o tome kakva će biti budućnost Evrope. U svetlu pravnih razmatranja, moramo obratiti pažnju na Ugovor iz Nice i konstatovati da u ovom dokumentu ne možemo naići na sigurne tačke i oslonac za pravi odgovor. To se, sa jedne strane, pravda činjenicom da sam Ugovor iz Nice, s obzirom na okolnosti u kojima je zaključen i evidentne kvalitativne promene koje su usledile neposredno posle toga, ne može imati većih i ozbiljnijih pretenzija, iako pojedina pitanja kojima se bavi nisu bez velikog značaja. To pogotovo jer, ukoliko se ovim dokumentom pokreće pitanje delimitacije prava država i institucija Evropske Unije, teško da bi mu mogli odreći poseban značaj. Konvencija iz Laakena bavi se pitanjima budućnosti Evropske Unije i naglašava da se moraju stvarati uslovi za što čvršće evropsko jedinstvo. Postavlja se pitanje ratifikacije Ustava. Prema opredeljenjima iz Konvencije Laaken, u njemu treba da sledi odgovor na sva značajna pitanja. Reč je, naravno, o pitanjima od suštinskog značaja za budućnost Evropske Unije. Međutim, bilo kako bilo, ipak se ne može odreći uspeh u pogledu dostignuća dosadašnjeg procesa integracija. To pogotovo ako se uzme u obzir da je u kapacitetu evropskog tržišta sadržano 20% ukupne svetske trgovine i da se u svetlu samo te objektivne činjenice ne može odreći veliki i nezaobilazni značaj Evropske Unije u svetskim poslovima. Takođe, evidentno je da dosada nezabeleženo dugi period mira u novijoj istoriji čini realno ostvarivom ideju o supstituisanju starih rivalstava suštinskim zajedničkim interesima, oličenim u stvaranju šire i demokratske zajednice evropskih naroda, dugo vremena podeljenih krvavim sukobima. Prema nekim razmatranjima, Evropsku Uniju bismo mogli smatrati suparanacionalnom međunarodnom organizacijom, jer poseduje moć da svoje članice direktno obavezuje svojim odlukama. Ona poseduje ipak mnogo veća ovlašćenja u odnosima sa svojim državama članicama, nego što je to slučaj u relacijama drugih međunarodnih organizacija i njihovih članica. Karakter supranacionalnosti posebne vrste vidljiv je i u činjenici da odluke Evropske Unije mogu biti direktno primenljive u državama članicama, bez posredovanja njihovih državnih organa.

7

Pravo Evropske Unije

TEORIJE INTEGRACIJA

Brojne teorije integaracija su različito prilazile ovim problemima i van sumnje da su u skladu sa svojim polaznim osnovama dolazile do neretko različitih zaključaka. S obzirom na činjenicu da je reč o jedinstvenom integracionom procesu, gotovo nezabeleženom u dosadašnjoj istoriji ljudskoga društva, pitanje je da li je moguće sasvim se osloniti na zaključke samo jedne teorije. Bez pretenzija da dajemo opšte sudove o vrednostima pojedinih teorijskih pristupa, pokušaćemo da u okvirnim crtama iznesemo najvažnija stanovišta nekih od njih, a koja bi se mogla uzeti kao značajna za Evropsku Uniju. U ranim fazama integarcije najčešće se pozivalo na funkcionalističke teorijske pristupe. Insistiralo se da se u njima označe ekonomske sfere saradnje i da se posredstvom menadžerskoga umeća saradnja u tim oblastima učini efikasnom u interesu članica. To je nanovo i uvek impliciralo pitanje uloge političara i njihove moći u tom procesu. Međutim, ne samo to, već i činjenica da se na takav način dalje nije mogao objašnjavati veoma kompleksan proces izgradnje evropskog jedinstava, uticalo je da se pojave shvatanja koja su osnaživala neofunkcionalističku matricu o specifičnoj koopreaciji. Ona se ipak kvalitativno izražavala na drugačiji način, jer se insistralo na tome da se specifična sfera saradnje u ekonomiji (trgovini) mora transferisati i u druge sfere, pa čak i u one politički osetljivije u mnogo čemu. Iz tog razloga dolazi do trenda umanjenja ovlašćenja vlada država članica i afirmisanja tehnokratskog modela odlučivanja, zasnovanog na ekspertskom znanju. Oba ova pristupa pripadaju, uslovno rečeno, supranacionalnom modelu odlučivanja, po kome se centralno mesto za odlučivanje o ovim pitanjima nalazi iznad vlasti nacionalnih država. Bez ikakve sumnje, reč je o shvatanjima suprotnim intergovermentalizmu, odnosno pristupima koji zagovaraju stanovišta da je centralno mesto odlučivanja ipak u državi koja najpre nastoji da štiti svoje nacionalne interese. Ni jedna od navedenih teorija, uzeta sama za sebe, ne bi mogla u potpunosti dati odgovor na pitanja o suštinama i elementima sadržanim u osnivačkim ugovorima o Evropskoj Uniji. Po svoj prilici, ovi dokumeti sadrže elemente i jednog i drugog pristupa. Primera radi, luksemburgški sporazum iz 1986. godine sadrži elemente međuvladinog pristupa u odredbama koje govore da države članice imaju ’’pravo veta’’ u slučaju kada je neophodno da štite svoj ugroženi vitalni nacionalni interes.

8

Pravo Evropske Unije

Poslovi vezani za pravosuđe,unutrašnje poslove i zajedničku spoljnu i bezbedonosnu politiku stavljeni su u nadležnost Savetu, sastavljenom od predstavnika država članica. Sve vrste saglasnosti u ovoj sferi moraju biti dobijene od strane država članica. Ipak, uvođenje većinskog odlučivanja u Savetu moglo bi dovesti do preglasavanja pojedinih država članica, što u krajnjem dovodi do toga da države članice budu obavezane da implementiraju obaveze na koje nisu dale svoju saglasnost. Očigledno da je reč o krupnom problemu koji se mora razmatarati na specifičan način. Pravci daljeg razvoja pokazivaće da li se članstvo u Uniji kao posebna vrednost afirmiše u dovoljnoj meri. Nedostaci jednog i drugog pristupa učinili su da se pojave shavatanja o različitim nivoima odlučivanja. U svojim konsekvencama takvi pristupi su ukazivali na mogućnost da se operativni proces upravljanja u Uniji ne vezuje za integracioni proces u apsolutnom smislu. Međutim, i pored toga, ipak je reč o teorijskom pristupu, koji još uvek nema pravi odgovor na to da li se ključne odluke donose u državama članicama ili, pak, u institucijama Evropske Unije.

9

Pravo Evropske Unije

GLAVA II POLITIKA EVROPSKE UNIJE Ukoliko bismo pristupili analizi ključnih tačaka tipova politike u EU, morali bismo se saglasiti da su one različite. Politika koja se podvodi pod model kreiranja izgradnje tržišta u osnovi osnažuje regulaciju reformi, svodi se na privatizaciju i povlačenje države iz ove sfere, zato što država, po pravilu, štiti nacionalne proizvođače. Stoga se u ovoj kategoriji politike EU zapaža tendencija najvišeg nivoa obuhvata, dok se ingerencije nacionalne države sve više sužavaju i u izvesnom smislu marginalizuju. Politika izgradnje tržišta različita je od politike korekcije tržišta u tom smislu što nema tendenciju da štiti prozvođače od loših strana tržišnih mehanizama. Tu je reč uglavnom o samoregulativnoj dimenziji. Kod korekcije tržišta reč je o redistributivnoj dimenziji koja je orijentisana ka redistribuciji od bogatih regiona ka siromašnim. U navedenim slučajevima radi se o nedovoljno transparentnoj politici, koja se usled toga uglavnom obavlja u intergoverementalnoj ravni. Liberalni intergovermentalizam pokazuje kako većina odluka iz ove sfere dolazi od nacionalnih vlada naslonjenih na lobije privrednika. Neke analize pokazuje da je presudna uloga resornih ministarstava kako se mogu i kada će se pojavljivati ovi lobiji. Ublažavanje dejstva tržišta se sprovodi sa željom da se minimiziraju štetne posledice ekonomskih aktivnosti po ljude i ljudsku prirodu. Ovde je reč o tipično podeljenom modelu aktivnosti, jer nacionalne interesne grupe imaju veliki značaj i uticaj i to ne samo na nacionalnom nivou. One deluju i na međunarodnom planu . U okviru EU, u ovoj sferi vidljiv je pokušaj da se stvori novi institucionalin okvir supranacionalanog tipa. Međutim, socijalni akteri još uvek su slabi kada je u pitanju njihov nastup na evropskom nivou zbog toga što ih je, usled njihove različite snage i moći, teško mobilisati na zajedničku akciju. Tipologija politike nužna je iz više razloga kako bi se idetifikovala ona najvažnija, koja se odnosi na funkcionalanu ravan. Tim putem se nasigurnije može doći do odgovora da li EU dovoljno efikasno ostavaruje željene ciljeve. Shodno opšte prihvaćenom javnom mišljenju, većina građana EU bi želela da organi i institucije budu aktivniji na polju suzbijanja međunarodnog kriminala, kontrole hrane, zaštite čovekove okoline i bezbednosti. Sa druge strane, nacionalne vlasti i njeni niži nivoi nastoje da se u EU usvoji legislativa sa što manje detalja.

10

Pravo Evropske Unije

METODI DONOŠENJA ODLUKA U EVROPSKOJ UNIJI Proces i metodi donošenja odluka u EU, bez ikakve sumnje, veoma su složeni. Ovde nije reč o jednom procesu, odnosno metodu, vec o najmanje tri, koja želimo posebno apostrofirati. U Evropskoj Uniji vidljiva je raznovrsnost u svim vidovima delatnosti. Na primer, u gotovo svim institucijama na ovaj ili onaj način dolaze u kontakt i rade zajedno jedan sa drugim zvaničnici država članica. Oni, takođe, rade sa svojim partnerima u okviru institucija Evropske Unije. U pojedinim segmentima toga njihovoga rada države članice organizuju neke vidove kontrole i provere dostignuća te saradnje. Takođe, u izvesnom smislu te procese determiniše činjenica zajedničkog nastojanja svih aktera da se, ako je to moguće, postigne sporazum konsensusom. Različite su kategorije pitanja o kojima se raspravlja. U skaldu sa tim, različiti su i metodi donošenja odluka. Ranije smo prikazali pitanja uređenja tržišta, korektivnih mera u njemu, poljoprivrede i zaštite životne sredine koja se, po pravilu, rešavaju takozvanim komunitarnim metodom. Ukoliko se rešavaju pitanja učešća država članica u procesima donošenja odluka koje imaju za njih veliki značaj, a nužno je, sa druge strane, zbog opštih interesa koordinirati nacionalne politike sa politkom Evropske Unije, koristi se koordinirajuci metod. Treći metod koji cemo razmatrati je međuvladin ili intergovermentalisticki. Svaki od navedenih metoda donosi ponešto specifično, rukovodeći se različitim pravilima i svaki od njih je proizvod različitih ovlašćenja njihovih aktera. Ponekad se zamagljuju granice ovlašćenja, što dovodi do stvaranja utiska o stalnoj rekonstrukciji procedura donošenja odluka. Time se, uz sve ostalo, pokazuje bogatstvo motiva za saradnju u Evropskoj Uniji. Proces donošenja odluka veoma zavisi od toga koja je oblast odlučivanja u pitanju. U tom pravcu, prisutna je neobična šarolikost zahvata, što bi se moglo nazvati glavnom odlikom organa Evropske Unije. Ovi organi takođe komuniciraju uporedo i sa organima u nacionalnim državama i međunarodnim organizcijama. Used toga se afirmisalo opredeljenje za multi nivo odlučivanja, koji ima svoj nacionalni, supranacionalni i međunarodni aspekt. U tom kontekstu, specifična je pa i osobena činjenica da većina ministara iz sastava organa EU najveći deo svog vremena provodi u svojim zemljama baveći se nacionalnim politikama. Na drugoj strani, u isto vreme veliki broj predstavnika privatnih firmi, nevladinih organizacija i drugih socijalnih i ekonomskih grupacija nastoje da plasiraju svoj uticaj na razvoj i sadržaj evropske politike boraveći kontinuirano u sedistima institucija EU. Takođe, sve veći broj zvaničnika EU u svojstvu članova Komisje Saveta Evrope, predstavnika Unije kod Ujedinjenih Nacija, Svetske trgovinske organizacije i drugih 11

Pravo Evropske Unije

međunarodnih organizacija tim putem deluje i plasira svoj često veoma veliki uticaj na politiku Brisela, odnosno Evropske Unije. Osim toga, veoma je značajno istaći veliki uticaj raznovrsnih modela unutrašnjih i međunarodnih interakcija i antagonizama zvanicnika EU lociranih u Briselu. U njihovom delovanju moguće je prepoznati različite nivoe postizanja konsenzusa i veoma brojne nesporazume prisutne u tome procesu. Nekada je lakše postići sporazum između ministarstava različitih država članica nego između pojedinih ministarstava iste vlade. Takođe, nije bez značaja činjenica što Evropska Unija nastoji da se nametne kao globalni akter u međunarodnoj zajednici. U tom pravcu neophodno je postići sporazum o načinu donošenja spoljnopolitičkih odluka. Poznato je da je Nemačka vršila gotovo presudan uticaj na države članice Evropske Unije u vezi sa donošenjem odluka o priznavanju nezavisnosti bivšim jugoslovenskim republikama. Iznete činjenice u osnovi prikazuju Evropsku Uniju kao snop prepletenih nacionalnih, supranacionalnih i međunarodnih interesa država članica i brojnih drugih aktera. To potvrđuju i brojni kontakti različitog nivoa od onih gotovo marginalanih do onih veoma sadržajnih i veoma uticajanih. Pa ipak, bez obzira na to što se mnogi od njih odigravaju na različitim lokacijama, valja istaći da je Brisel istinski i najvažniji centar ovih dešavanja. To, naravno, nije u ravni nastojanja da se drugima nameću odluke i da se promovišu instrumenti za njihovo sprovođenje, već je to stoga što u njemu egzistiraju veoma razuđene veze svih aktera u procesu donošenja odluka. Opisujući glavne odlike tri metoda, pokušavamo da opravdamo tendenciju stvaranja različitih vrsta odluka. Za slučaj primene samo jednog metoda, mogli bismo se naći u situaciji da tim putem dobijemo različite i brojne vrste odluka, ali bi po svoj prilici šanse za postizanje saglasnosti s obzirom na raznovrsne interese aktera bile minimalne ili, pak, znatno umanjene. Komunitarni metod Komunitarni metod odlučivanja karakterističan je za rane faze rada Evropske zajednice. Njegov doprinos je najveći u razvoju zajedničke politike. Oblikovan je u krilu novih supranacionalnih institucija najčešće u svrhu supstitucije nacionalnih politika. Komunitarni metod odlučivanja produkt je supranacionalanog modela u kome se ovlašćenja prenose sa nacionalnog na nivo Evropske Unije. U tom smislu, evropske institucije su glavni faktori odlučivanja, odnosno glavni organi. Pa ipak taj metod, bez obzira, što je produkt glavnih organa nema jedinstven način primjene. Tako npr. u poljoprivrednoj politici nakon što članovi vlada država članica daju predloge za zajedničke cene i potrebna finansijska sredstva donosi se odluka na komunitarnom nivou. Takođe, Evropski parlament nije suviše uključen u pitanja trgovine i poljoprivrede, ali najnovijm promenama ima puna ovlašćenja u formi koodlučivanja u vezi unutrašnjeg tržišta. 12

Pravo Evropske Unije

Nezavisno od toga, moglo bi se reći da su njegove najvažnije odlike sledeće: 1) nezaobilazna uloga Komisije koja u formi monopola na pravo inicijative pokreće brojna pitanja za rešavanje; 2) važna uloga Saveta Evropske unije, pogotovo tokom angažmana u strateškom ugovaranju; 3) veoma važna uloga Evropskog paralamenta u mnogim legislativnim pitanjima i pitanjima budžeta; 4) nezaobilazna uloga Evropskog suda pravde u podizanju autoriteta legislative Evropske Unije. 5) implementacija monitoringa politike i odluka posredstvom članova raznih komiteta pod rukovodstvom Komisije otvorene za raznovrsne lobije i interesne grupe, koji nastoje da utiču na donošenje odluka i politiku Evropske Unije i koji svojim ekspertskim znanjima kreiraju i produkuju raznovrsna rešenja pojedinih pitanja. Veliki broj odluka u EU su administrtivnog karaktera. U sferama konkurencije poljoprivrede, u kojima Komisija ima najveću odgovornost, ta okolnost i nastojanje država članica da se izbore za što bolje pozicije osnažuje matricu učešća raznovrsnih učesnika, po pravilu birokrata, prisutnih na Komitetima. Pored njih, učestvuju mnogi zvaničnici država članica u brojnim potkomitetima. Po opštoj oceni, oni veomarlo često veoma mnogo utiču na rad i donošenje odluka u Komisiji. Među njima poseban značaj imaju eksperti. Njihove mreže i stručna znanja igraju nezamenljivu ulogu u evropskoj politici i prilikom donošenja odluka. Po svoj prilici, ubuduće će dolaziti do bujanja subnacionalnog modela odlučivanja Obogaćivaće se načini vršenja multi nivoa upravljanja. Komisija će umnožavati svoje metode rada, što neće biti lako jer je nužno da ponudi predloge koji će imati i dimenziju prihvatljvosti za članove vlada država članica. Stoga se mora obezbediti savesno učešće svih učesnika.

Metod koordinacije Nove forme koordinacije između nacionalnih politika i politike Evropske Unije javljaju se kao nužan produkt uvećanja pojavnih oblika saradnje. U tom pravcu ilustrativna je sistematska komparacija nacionalnih politika sa dobrom praksom najuspešnijih zemalja. Neke države koje imaju manje uspeha u pojedinim poslovima nastoje da dostignu standarde uspešnih i na toj objektivnoj osnovi nastaje uvažavanje metoda koordinacije. Koordinacioni metod se primenjuje u poslovima ujednačavanja politike zapošljavanja, pravosuđa i unutarašnje politike pa i u politici ublažavanja tržišnih

13

Pravo Evropske Unije

dejstava, spoljne i bezbedonosne politike, kao i u pravosuđu i unutarašnjim poslovima. Ovim se ne isključuje njegova primena i u drugim oblastima. Metod koordinacije se pokazuje uspešnim u sledećim situacijama: 1) kada se u okviru Komisije organizuje rad nacionalnih eksperata i njihovo umrežavanje. Osim njih, u ovom vidu umrežavanja pojavljuju se nezavisni kontrolori nacionalnih politika. 2) kada se umrežavaju nezavisni experti. Oni zajedno sa nacionalnim ekspertima razvijaju nove ideje i usled toga nazivaju se zajednicom visoko sofisticiranih znanja. 3) kada Konvencije nezavisnih experata identifikuju visoke ciljeve i osnažuju modele stvarnja viših struktura za primenu u nacionalnim politikama država članica. 4) kada eksperti posredstvom rada u komitetima Evropskog Parlamenta vode različite vrste dijaloga. 5) kada učestvuju u produkciji raznovrsnih formi neobaveznih pravila i preporuka. Tim pravilima i preporukama ne može se odreći veliki značaj u nastajanju obaveznih pravnih pravila. Ovaj metod se ekstenzivno upoterebljava u pravosuđu i unutrašnjim poslovima. Rezultat njegove primene bio je formiranje Europola . Komisija ponekad podstice države članice da prigrle koordinirajući metod kao prvi korak u procesu transfera nadležnosti sa država članica ka Evropskoj Uniji. Tako je ranije ovaj metod primenjivan od 1970. godine u politici zaštite životne sredine, koja je 1987. godine postala deo politike Evropske Unije. Slični postupci su primenjivani i u istraživačkoj politici, a delom u politici obrazovanja. Lstina, transfer ovlašćenja u ovim oblastima bio je manje dramatičan nego li što je to bio u politici zaštite životne sredine. Pojedini autori si isticali da su dometi ovog metoda ograničeni i da su njegovi rezultati veoma skromni. Po prirodi stvari, različit je odnos prijema obavezama koje nisu striktne u odnosu na one koje to jesu. Ipak, u parktičnom smislu u politci EU ovaj metod je igrao veliku ulogu tako što je na početku upotrebljavan prilikom razmatranja pitanja u kojima Evropska Unija nije imala ovlašćenja. Meka convergencija Meka konvergencija je ideja da se mogućnosti konvergencija nacionalnih politika učine verovatnim i mogućim. Ovo stoga što vremenom one postaju, u izvesnom smislu, slične i kompatibilne zahvaljući razmeni informacija između zvaničnika država članica koji nastoje da radeći i u nacionalnom interesu postignu cilj postavljen u interesu politike EU. 14

Pravo Evropske Unije

Evropski Savet je posredstvom metoda koordinacije stvorio seriju strategija u raznovrsnim oblastima koje su dosada bile nepristupačne i nisu pripadale EU. Ovaj tip strategija i procesa imenovani su prema gradovima u kojima su održavani sastanci Saveta. Tako su npr. poznati luksemburgški Kardifski ,,Kelnski i Lisabonski proces”. Na ovim sastancima bilo je reči o pitanjima iz oblasti u kojima EU nije imala nadležnost. Time je postalo vidljivo da se EU postavlja u ulozi relevnatnog faktora, ali ipak treba naglasiti da se glavni akteri donošenja odluka u tim oblastima još uvek nalaze u državama članicama. Ovakav tip saradnje proizveo je stvaranje većeg broja novih Agencija i, kako smo ranije naveli, Europola. Time su se na početku dinamizirali nedovoljni kontakti između policija država članica. Takođe, nastoji se da se afirmiše ovaj metod i u pravosuđu, iako je vidljivo da u ovoj oblasti zbog njene specifičnosti i prirode ipak ima preimućstvo legalna obaveza u odnosu na ovu koju bi mogli nazvati „mekom’’. To je, između ostalog, poslužilo zagovornicima komunitarnog metoda da optuže poklonike, metoda koordinacije da ne uvažavaju realnosti, odnosno delikatne razlike u tako osetljivim oblastima kao što su: zapošljavanje, tržiste u nacioanalnoj sferi, penzije itd. Luksemburški proces se bavio pitanjima starategije zapošljavanja u smislu postizanja f leksibilnijih odnosa na tržistu radi povećanja zaposlenosti. Proces je unekoliko legalizovan Amsterdamskim ugovorom iz 1997. godine i posredstvom tzv. „otvorenog metoda’’ saradanje, što je uslovilo konstituisanje političke kooperacije u ovoj oblasti. Takav vid saradnje promovisan je u preporukama o specifičnostima u pojedinim zemljama članicama i godišnjem vodiču o zapošljavanju. Istina, valja istaći da je ovaj proces u najvećem delu neobavezan i orijentisan u pravcu pritisaka da se posredstvom specifičnih političkih metoda države članice obavezu na aktivnosti radi usvajanja neobaveznih preporuka Saveta. Kardifski proces se bavio povećavanjem produktivnosti posredstvom dobrovoljne koordinacije nacionalnih politika, posebno u oblasti tržišta kapitala između država članica međusobom i sa Evropskom Unijom.U skladu sa preporukama Evropskog Saveta, održanog u Kardifu 1998. godine, nužno je da svaka država članica podnese godišnji izveštaj o vlastitom progresu u ekonomskim reformama. Komisija je dužna da podnese godišnji izveštaj o funkcionisanju tržišta kapitala i robe. Preporučeno je da se od 2002. godine uvršćuje izveštaj o kvalitetu javnih usluga za svaku državu članicu. Kelnski proces, započet 1999. godine, promovisao je koordinaciju u oblasti makroekonomskih politika država članica kako bi se obezbedio razvoj bez inflacije i povećala zaposlenost. Svi relevantni faktori, kao npr. Komisija, Sindikati, Savet, 15

Pravo Evropske Unije

Centralna banka, odnosno njihovi predstavnici sastaju se dva puta godišnje da bi razmotrili mogućnost promocije i stvaranja boljih makroekonomskih uslova. Lisabonska starategija koja obuhvata ekonomsku i socijalnu obnovu i posebno obnovu životne sredine utvrđena je na sastanku održanom 2000. godine. Tada je promovisan kao starateški cilj dinamiziranje svetske ekonomije do 2010. godine. Svakog proleća održava se poseban sastanak Evropskog Saveta posvećen ovim pitanjima. Intergovermentalistički (međuvladin) metod Istorijat Evropske Unije pokazuje da politička saradnja u pojedinim oblastima zavisi u najvećem delu od samih nacionalnih aktera, sa manjim ili veoma malim, odnosno katkad minornim učešćem evropskih institucija. Ova vrsta metoda donošenja odluka primenjivana je u poslovima iz klasičnog domena državnog suvereniteta, odnosno u poslovima iz spoljne politike, fiskalne politike, pravosuđa i unutrašnjih poslova i dr. lntergovermentalni metod ima sledeće karakteristike: 1) aktivno učešce Evropskog Saveta u donošenju svih elemenata politike, 2) dominacija Saveta ministara ili koalicija članova Vlada u svrhu konsolidacije saradnje, 3) ogranicavanje ili marginalizacija uloge Komisije, 4) izuzimanje Evropskog Parlamenta i Evropskog Suda Pravde, 5) centralna uloga zvaničnika nacionalnih vlada i specijalista visokog ranga koji tokom vremena postaju jedinstven deo povezan u novu mrežu, 6) donošenje odluka ne zavisi od nacionalnih Parlamenta i javnosti. Neadekvatnost ovog metoda u slučaju EU pokazuje se zato što se kreiara novi okvir odlučivanja u sitemu EU. U takvim okolnostima koordinacije Vlada država članica u metodološkom smislu gube na značaju. Te vrste konslutacija se prenose na viši supranacinalani nivo. Pa ipak u brojnim pitanjima on još uvek igra važnu ulogu istina u priličnoj meri podeljenu sa institucijama EU. Veliki broj slučajeva primene ovog metoda nalazimo u okvirima Ugovora. To je vidljivo u monetarnoj saradnji posredstvom konstrukcije Sistema evropskih centralnih banaka, spoljnim poslovima itd. Osim toga, primenjuje se u sferi unutrašnjih poslova kada je reč o borbi protiv terorizma, organizovanog kriminala i u kreiranju režima imigracije. U svim navedenim poslovima vidljiva je tendencija prenošenja u prvi stub saradnje u kome dolazi do izražaja komunitarni metod. Po svoj prilici to bi moglo da 16

Pravo Evropske Unije

znači rapidno umanjenje uloge ovoga metoda kako bi se u EU politika učinila razvijenijom i unificiranijom. Liberalni intergovermentalizam pokazuje kako većina odluka iz ove sfere dolazi od nacionalnih vlada, naslonjenih na lobije privrednika, gde nacionalna ministarstva pokazuju kada i kako će se pojaviti ovi lobiji, a sve radi ublažavanja dejstva tržišta, u nameri da se minimiziraju štetne ekonomske aktivnosti po ljudsku prirodu i ljude. One su, po pravilu, tehničkog karaktera. Naslanjaju se na metode tzv. otvorene koordinacije, ali su i produkt recentne prakse, koji nastaje na osnovama delatnosti upoređivanja nacionalnih politika i proširivanja prihvatljive tzv. „dobre prakse”. Osnovna namera ovoga metoda je da razmenom iskustava ojača potrebna znanja i ponekad, na osnovu toga postaje vodič kako nacionalne i regionalne politike. Tako postavljeni odnosi bili bi jasnija podloga za donošenje legislative EU. Iako bi se na osnovu prikaza ovih metoda mogli izvesti određeni zakljčci ne bi ipak mogli reći sasvim određeno gde lezi stavarna moć za donošenja odluka. Nekad je to zasnovano više na traženju saglasnosti država članica, a manje na aktivnostima institucija EU. Sudeći na osnovu iznijetog izgleda ipak, da je neiscrpna mogućnost modela trazenja konsensusa u svrhu postizanja sporazuma. ZAJEDNIČKO TRŽIŠTE

Centralno pitanje i svrha integracionih procesa u Evropskoj zajednici bilo je uspostavljanje zajedničkog tržišta. Izgradnja tržišnih mehanizama Delatnosti izgradnje tržišnih mehanizama i ukupnog modela tržišta van svake sumnje predstavljaju u osnovi liberalizaciju.To čini u prvom redu otklanjane smetnji koji pricinjavaju poštojanje različitih carinskih i necarinskih barijera Deo preblema vezan za ovu sferu regulisan je Sporazumom GATT iz 1949. godine kao u okviru WTO i drugih brojnih regionalnih aranžmana. EU integracija u ovoj sferi pociva na četiri slobode i to: sloboda kretanja lica, roba, kapitala i usluga.Da bi se ostvarili ovako postavljeni ciljevi nužno je uspostaviti regulativni režim širokog spektra.Time se ostavaruju modeli regulatornog karaktera i država zasnovana na vladavini prava. Osim ovoga, u državi se vodi računa i o socijalnim davanjima koji se dotiču socijalnog blagostanja ali to, naravno nije primarnoga karaktera. Na početku je u Rimskom ugovoru postojala namera da se formira zajedničko tržište. Međutim, takva tendencija i stremljenje nije postala osnovom opšte liberalizacije, jer veći deo trgovine u državama članicama nije bio eksternog 17

Pravo Evropske Unije

karaktera. Uviđalo se, ipak, da je taj vid saradnje veoma važan za gotovo sve države članice. Uspostavljanje jedinstvenih spoljnih tarifa normalno je zahtevalo jedinstvo nastupa prema trećim državama. Razvojni put od Komisije EEC do Ugovora iz Nice pokazuje sadržinsko i suštinsko obogaćenje sadržaja involviranih u međunarodni trgovinski proces i politiku. Ranije je Komisija imala ovlašćenja da pregovara u oblasti trgovine. Ugovor iz Nice daje joj gotovo potpuna ovlašćenja u toj sferi sa nekoliko izuzetaka. Pa ipak i pored toga Komisija ne nastupa samo u svoje ime, jer je sačinjena od članova iz država članica. Na taj način se posredno promovisu interesi država članica. U praksi je tokom svih vrsta pregovora moguće otkriti značajan uticaj država članica u njihovom oblikovanju. To potvrđuje i neretko konfliktna situcaja između nekih država članica koja ponekad prerasta u sukob institucionalnih formi koji je baziran na suštinskim postavkama pojedinih naćionalnih politika u ovoj sferi. Ona politika koja se podvodi pod model kreiranja i izgradnje tržišta u osnovi osnažuje regulaciju reformi. Suština reformi se svodi na privatizaciju i povlačenje države iz ove sfere, pre svega iz razloga što države po pravilu štite nacionalne proizvođače. Stoga u ovoj kategoriji politike EU zapaža se tendencija najvišeg nivoa obuhvata, dok se nacionalna politika sve više sužava pa i u izvesnom smislu marginalaizuje. Politika korekcije tržišta različita je od politike izgradnje u tom smislu, što ima tendenciju da štiti proizvođače od loših strana tržišnih mehanizama. Tu nije reč o regulativnoj dimenziji već o redistributivnoj, kako smo ranije rekli, od siromašnih do bogatih regiona. U ovim slučajevima ipak je reč o nedovoljno transparentnoj politici, pa se usled toga ona pored ostaloga obavlja u intergovermentalnoj ravni. Delatnosti izgradnje tržišnih mehanizama i ukupnog modela tržišta van svake sumnje predstavljaju u osnovi liberalizaciju. To čini u prvom redu otklanjanje smetnji koje pričinjava postojanje različitih carinskih i necarinskih barijera. Deo preblema vezan za ovu sferu regulisan je na početku GATTom iz 1949. godine, a kasnije u okviru WTO i drugih brojnih regionalnih aranžmana. EU integracija u ovoj sferi počiva na četiri slobode i to: sloboda kretanja ljudi, roba, kapitala i usluga. Da bi se ostvarili ovako postavljeni ciljevi nužno je uspostaviti regulativni režim širokog spektra. Time se ostvaruju modeli regulatornog karaktera i država zasnovana na vladavini prava. Osim ovoga, u državi se vodi računa i o socijalnim davanjima koja se dotiču socijalnog blagostanja, ali to, naravno, nije primarnog karaktera. Na početku je u Rimskom ugovoru postojala namera da se formira zajedničko tržište. Međutim, takva tendencija i stremljenje nije postala osnovom opšte liberalizacije, jer veći deo trgovine u državama članicama nije bio eksternog karaktera. Uviđalo se, ipak, da je taj vid saradnje veoma važan za gotovo sve države članice.

18

Pravo Evropske Unije

Uspostavljanje jedinstvenih spoljnih tarifa normalno je zahtevalo jedinstvo nastupa prema trećim državama. Razvojni put od Komisije EEC do Ugovora iz Nice pokazuje sadržinsko i suštinsko obogaćenje sadržaja involviranih u međunarodni trgovinski proces i politiku. Ranije je Komisija imala ovlašćenja da pregovara u oblasti trgovine. Ugovor iz Nice daje joj gotovo potpuna ovlašćenja u toj sferi sa nekoliko izuzetaka. Pa ipak, i pored toga, Komisija ne nastupa samo u svoje ime, jer je sačinjena od članova iz država članica. Na taj način se posredno promovišu interesi država članica. U praksi je tokom svih vrsta pregovora moguće otkriti značajan uticaj država članica u njihovom oblikovanju. To potvrđuje i neretko konf liktna situcaja između nekih država članica, koji ponekad prerasta u sukob institucionalnih formi, koji je baziran na suštinskim postavkama pojedinih nacionalnih politika. Korektivne mere u politici izgradnje tržišta Ranije smo istakli da je naglasak u politici EU na izgardnji tržišta i da je to centralna tema gotovo svih aktivnosti. Pored toga veoma razuđen sistem mera odnosi se na aktivnosti koje bi se mogle nazvati korektivnim. Posebna pažnja poklanja se onim merama koje se mogu nazvati korektivnim u smislu otklanjanja nejednakosti i protekcionizma. Tokom vremena, proces donošenja odluka u Evropskoj Uniji poprimio je elemente distributivne dimenzije. Zapaža se značajna aktivnost u alokaciji resursa u pravacu različitih grupa, sektora, regiona, pa i zemalja. Neki modeli donošenja odluka su redistributivnog karaktera, jer uzimaju od bogatih i daju siromašnim. Taj model odlučivanja može biti kohezivnog karaktera u slučajevima kada obuhvata novčana raspolaganja i istraživački rad, posebno kada je reč o iznalaženju novih rešenja. On takođe može biti ublažavajućeg karaktera kada je reč o odlukama koje se tiču zaštite čovekove sredine, zaštite potrošača i jednakosti polova. Pregovarački centar za dodelu alokacija je u budžetu Evropske Unije. On samostalno, istina sa relativno malim sredstvima, raspolaže u tom smislu, što je netipično za transnacionalne organizcione forme odlučivanja. Po svemu sudeći, Evropska unija administrtivno odlučuje o alokaciji sredstava i favorizuje subjekte kojima je to namenjeno bez uticaja bilo kojih spoljnih autoriteta. Takav objektivno postojeći poredak otvara pitanje angažmana nacionalnih vlada, regionalanih i lokalnih vlasti i predstavnika različitih ekonomskih sektora i društava. Praktično, o ovim poslovima odlučuju Komisija, Savet i Evropski Parlament. Programi podrške iz ove sfere nisu samo u funkciji stvaranja kompentitivnosti i podele resursa, već stvaranja nove mogućnosti za afirmaciju multi nivoa upravaljanja. Uloga Komisije je u tome najvažnija, ali ne treba smetnuti s’ uma činjenicu da ona mora ponuditi predloge koji su prihvataljivi za članove nacionalnih vlada prilikom donošenja odluka u Savetu. 19

Pravo Evropske Unije

Veliki broj tih odluka je administrativnog karaktera i donose se na komitetima, posebno kada je reč o pitanjima vezanim za implementaciju modela konkurencije u poljoprivredi i tako dalje.Taj vid delovanja naziva se Komitologia. Primećuje se pojava da broj Komiteta rapidno raste i veoma su prisutne rasparave o tome u kojoj meri komiteti ograničavaju Komisiju. Od velikog uticaja je i mreža eksperata koji raspolažu specifičnim znanjima. Njihova uloga dolazi posebno do izražaja u kreiranju međunarodne politike i ne samo toga dela politike EU. Posle Mastrihtskog ugovora počinje proces koji bi se mogao označiti kao različit u odnosu na dosadašnju izgradnju i procese koji su se po pravilu odnosili na izgradnju evropske politike u sferi tržišta (prvi stub saradnje). Ovaj novi proces donosi snažniji i sadržajniji politički sistem Evropske Unije. Njemu se, po prilici, dodaju još dva stuba, drugi, spoljna i bezbedonosna politika i treći, koji čini pravosuđe i unutarašnji poslovi. Oba ova dva stuba nemaju direktne veze sa uređenjem tržišta, jer se u najvećem delu tiču pitanja suvereniteta država članica. Verovatno su usled toga Mastrihtskim ugovorom stavljeni u nadležnost Savetu ministara EU, čime se na sasvim određen način stavlja do znanja da supranacionalni način odlučivanja i upravljanja nije bio još uvek poželjan u ovoj sferi. Nakon Jedinstevenog evropskog akta dolazi do terminoloske izmene, jer se uvodi novi termin unutrašnje tržište. Oba ova termina ponekad se tretiraju kao sinonimi. Teško da bi se moglo prihvatiti mišljenje da je reč o sinonimima, jer je očigledna razlika u ciljevima koji se žele postići. Prijema članu 14. „Unutrašnje tržište je prostor bez unutrašnjih granica u kome se sloboda kretanja roba, lica, usluga i kapitala obezbeđuje saglasno pravilima Ugovora”. Pri ovome valja nagalasiti da Sud pravde naginje shavatanju da je reč o sinonimima i u centar značenjske ravni postavlja četiri slobode koje su sadržane kao esencijalne odrednice i u jednom i u drugom konceptu, odnosno terminu. Dostizanje slobode kretanja lica kao neophodnog elementa unutarsnjeg tržišta nije prošlo bez otpora. Na početku je taj proces tekao lagano zbog neslaganja pojedinih država članica u vezi toga da li se ova sloboda odnosi samo na državaljane EU/EC ili i na lica iz trećih država. Kako nije mogao biti postignut sporazu,m Nemačka i Francuska sa zemljama Beneluksa su zaključile Šengenski ugovor 1900.godine. Ovom ugovoru su kasnije pristupile Italija, Španija i Portugal sagalašavajući se da treba ukloniti sve vrste kontrola na granicama. Velika Britanija, Danska i Irska nisu postale članice sporazuma. Sa druge starane, događaji u međunarodnoj zajednicui učinili su da saradnja među članicama u sferi imigracije i unutrašnje bezbednosti evoluira u pravcu obogaćenja međunarodne dimenzije, bez obzira što je Amsterdamskim ugovorom ona bila postavljena u okvirima III stuba. Pa ipak i prilikom sačinjavanja ugovora u 20

Pravo Evropske Unije

Amsterdamu uviđđalo se da je neophodna promena formulacija u Ugovoru o tome, te se kao ključna delatnost označava razvoj saradnje u svrhu obezbeđenja prostora ’’slobode, bezbednosti i pravde’’. Stoga su pitanja azila, imigracije i saradnje u pravosuđu transferisana u I. stub saradnje. Time je Komisija dobila mogućnost da pokreće inicijative u tim pitanjima. Na drugoj starni, nažalost, saradnja u policiji ostala je u trećem stubu. Posle sastanka Evropskog Saveta u Tampereu 1999. godine, a posebno posle 11. septembra 2004. saradnja u ovoj sferi je evoluirala. To potvrđuje fakat da je saradnja u Europolu postala mnogo sadrzajnija posebno u prekogranicnoj dimenziji. Očigledo, u ovoj sferi preplicu se elementi intergovermentalizma i supranacionalnosti. Međutim, bez obzira na to što se odluke donose na osnovu više proceduralnih postupaka, ipak se mora naglasiti da se ovim putem demonstrira širina politike evropskog karaktera koja neminovno prevazilazi tržišne međe. Dinamika promena u trecem stubu je laganija iz razloga što to uslovljava veoma osetljiva priroda odbrane, pa i dominirajuća uloga NATO u toj sferi. Takođe, u tome je ne manje važno poštojanje različitih spoljnih politika država članica nastalih na brojnim osnovama uslovljenim posebnošću iskustava na kojima su se formirale u prošlosti. Ukoliko bismo pristupili analizi ključnih tačaka tipova politike u EU, morali bismo se saglasirti da one poseduju odlike koje ih čine posebnim i različitim. Ovde je tipična podeljena nadležnost jer nacionalne interesne grupe iskazuju veliki značaj ne samo na nacionalnom nivou. Pored njih, na međunarodnom nivou se stavara novi institucionalni okvir supranacionalnog tipa. Međutim, akteri socijalnog tipa ovih odluka zasnivaju se na sofisticiranim znanjima. One su, po pravilu, tehničkog karaktera. Naslanjaju se na metode tzv. otvorene koordinacije, ali su i produkt recentne prakse koji nastaje na osnovama delatnosti upoređivanja nacionalnih politika i proširivanja prihvatljive tzv. „dobre prakse”. Osnovna namera ovog metoda jeste da razmenom iskustva ojača potrebna znanja i ponekad na osnovu toga postaje vodič kako nacionalne i regionalne politike koje razjašnjavaju i prevazilaze razlike u svojim pristupima. Tako postavljeni odnosi bili bi jasnija podloga za donošenje legislative EU. Amsterdamski ugovor je delimično rešio ovaj problem dozvoljavjući slobodno kretanje svim državljanima država članica i državljana trećih država. Posle pojave koncepta evropskog građanina vrši se pritisak da se ova prava prošire i na sve rezidente i članove njihovih porodica koji legalno borave na teritoriji EU. OSNOVNI PRINCIPI POLITIKE EVROPSKE UNIJE Posmatrano sa stanovišta tradicionalnih političkih shvatanja koja se uglavnom mogu podvesti pod intergovermentalizam, savremena politika u EU mogla bi se 21

Pravo Evropske Unije

označiti kao veoma raznovrsna. Jedan njen deo se koncipra u kontekstu jurisdikcije same Evropske Unije dok je drugi prizvod partnerskih odnosa EU i država članica. Pri tome, ne treba zaboraviti i onaj deo koji je u isključivoj nadležnosti država članica. Osnovna orjentacija počiva na povećanju ekonomske moći, što se postiže razvojnim konceptom obezbeđivanja ekonomske efikasnosti i odgovarajućih mera u tom pravcu. U toj sferi kao što je poznato uloga EU je dominatna. Uticaj tržišnih mehanizama u regulisanju političke stukture katkad je izložen aktivnostima država članica upravljenim ka ograničavanju njegovih dejstava i zadržavanju nacionalnih ingerencija u toj sferi. Međutim, i pored toga, najnovije tendencije pokazuju da je reč o ogaranicenim dometima tih nastojanja i da se sve više afirmiše uloga supranacionalne dimencije institucija EU u toj sferi. Sa druge strane, u pravosuđu i unutrašnjim poslovima kao i u sferi zajedničke spoljne politike i bezbednosti zapažaju se tendencije koodlučivanja, što je rezervisano za Savet ministara i Paralament. Prilikom izlaganja glavnih tokova odlučivanja u EU, neophodno je voditi računa o ovakvom objektivnom rasporedu, jer je neophodno utvrditi moguće razvojne pravce, iskušenja i dobre strane koje se na toj osnovi detektuju. Veliku raznovrsnost pojedinih delova politike u EU moguće je ilustrovati i na pojedinim odvojenim segmentima. Sva složenost te politike vidljva je, na primer, na monetarnoj politici, gde i pored relativno visoke saglasnosti postoje brojne zapreke pa i različita shvatanja. Iako generalno postoji saglasnost o tome da se poslovi u sferi poljoprivrede, zaštite životne sredine, međunarodne trgovine i prometa roba usluga i kapitala donose u Briselu, nije moguće izbeći tvrdnju da te odluke uređuju odnose koji se tiču svih članica. Sa druge strane odluke koje se na nacionalnom nivou donose u državama članicama više od polovine su pod neposrednim uticajem odluka donetim u Briselu ili EU. Ta tendencija se kvalitativno osnažuje i izraženija je nakon aktuelnog proširenja EU. Pa ipak, bez obzira na sva dodatna obogaćenja sadržaja teško da bi se moglo reći da je Evropska unija super država, jer uistinu ne kontroliše sve sfere politike. Pre bi se moglo reći da se u okviru Evropske Unije obavlja značajan, ali ne i najveći deo politike. Nije sporno da se obavlja veliki deo poslova vezanih za regulisanje tržišnih mehanizama. Upoređujući mehanizme donošenja odluka u Evropskoj uniji, valja naglasiti da se u njoj, za razliku od mnogih federativnih sistema, gde se vlast deli na nacionalni i supranacionalni nivo, postoji mogućnost država članica da odluče kako će pojedine sfere regulisati. U skladu sa tim, ove države članice mogu da odluče da li će ili ne donošenje odluka poveriti čak i regionalnim organima.

22

Pravo Evropske Unije

Svet biznisa i novca u velikoj meri utiče na glavne tokove odlučivanja.Vidljivi su i i brojni uticaji na niz ovih tokova u sferama rada i zaštite životne sredine. Njihov angažman katkad ruinira princip polne jednakost, obezbeđenje zdrave radne sredine što uslovljava da se za sistem EU vezuju negativne konsekvence. Time se favorizuje izbegavanje odgovornosti na strani država članica i katkad se neopravdano, motivisano političkim razlozima, odgovornost adresira na EU. Takva pozicija u delu je prouzrokovana razvojnom dimenzijom integracionaog procesa, jer u njemu egzistira vrlo izražena eksperimetalna komponenta. Međutim, i pored toga valjalo bi ukazati na procese u okviru EU koji se tiču legisalativnih aktivnosti. Ovo tim pre što je neophodno ukazati i na onu komponentu te politike koja je različita od nacionalne politike. To se odnosi na sferu konkurencije, izgradnje tržišnih mehanizama i monetarnu politiku. Naglašavanje ovih razlika je neophodno iz razloga što je nužno utvrditi njihov uticaj na izgradnju tržišta, dimenzioniranje tržišne politike i njegovih mehanizama. Van spora je da je politika u EU različita u mnogim sferama od nacinalane politike država članica. Takođe, tačno je da se nacionalna politika i politika u okviru Evropske Unije finansiraju na različite načine i iz različitih izvora. Evropska Unija dimenzionira potrošnju novčanih sredstava po minimalnim stopama, a države članice rade na osnovu drugačijih mehanizama. To i druge suštinske razlike čini otežanim komparacije. Drugo, razlika je očigledna u institucionalnom ustrojstvu u tom smislu što je distanca između onih koji kreiraju i stvaraju politiku u Evropskoj uniji i onih koji je izvrašavaju je velika, raznorodna i posredna, za razliku od nacionalnih vlada gde je reč, čak i u federalnim drzavama, o bliskoj neposrednoj relaciji. Stoga je projekcija politike Evropske unije znatno užeg ranga nego što je to slučaj sa nacionalnom politikom. NOVČANI RASHODI Novčani raskhodi u EU su u komparativnoj ravni daleko niži nego što je to slučaj u državama članicama. Naravno, ranije smo istakli da u EU nema direktnih taksi koji plaćaju građani slično državnim nacionalnim taksama. Budžet država dimenzioniran je na široj osnovi tj. EU ima daleko manji broj izvora finansiranja i eventualnih fiskalnih zahvata.

23

Pravo Evropske Unije

LEGISLACIJA IZVRŠENJA Po pravilu, nacionalni sistemi utvrđuju politiku donošenja odluka i osiguravaju njeno izvršenje. Manje više reč je o aktivnostima i delovanju koja nastoje da budu što je moguće perfektnija i potpunija. Odluke donete u Briselu suočavaju se sa evidentnim teškoćama pre nego što mogu biti izvršene uspešno. Prvi korak u tome pravcu je transpozicija. Taj mehanizam po pravilu treba da obezbedi izvršenje odluka Saveta ministara. Praksa pokazuje da su mehanizmi država članica u sferi izvršenja donetih direktiva u malom procentu uniformni. Te teškoće su vidljive i u brojevima, recimo, izvršenih direktiva i u vremenu za koje se one izvrše. To, sa svoje starane, bez obzira na to što je reč o direktno sprovodljivim pravnim instrumentima, u izvesnom, i to ne i u ograničenom smislu, zavisi od nacionalnih sistema odlučivanja. Navedenim i drugi problemi pokazuju da u ovoj fazi oblikovanje legislacije nije moguće bez nacionalnih vlasti, iako se odluke kreiraju i donose u Briselu. Nacionalne vlasti će i u narednom periodu igarati veoma važnu ulogu, jer drže monopol sile u sferi izvršenja za veliki deo odluka donetih u Briselu. To pogotovo ako se zna da Evropska Unija nema svoje izvršne organe u državama članicama i nije objektivno u mogućnosti da vrši monitoring izvršenja. U takvom rasporedu snaga treba zatražiti od nacionalnih vlasti da izvrše ili poboljšaju dinamiku izvršenja odluka. Praksa pokazuje slabosti recimo prilikom izvršenja odluka koje su adresirane na veći broj subjekata država članica. Po pravilu, nema potpunog i uniformnog izršenja tih odluka. Izvršenja odluka koje su adresirane na manji broj subjekata država članica, praćena su sa manje problema i izvršavaju se uniformnije. Razloge za takav trend valja potražiti i u uticajima velikog broja faktora privatnog i javnog sektora. Oni naročito uslovljavaju varijabilnost modela izvršenja.

NADLEŽNOST EVROPSKE UNIJE Nadležnost EU posmatarana u relaciji sa nadležnostima međunarodnih organizacija je šira ali je ipak mnogo uža od nadležnosti država članica. Nadležnosti i kompetencije bi u ovom specifičnom institucionalanom entitetu u punoj dinamici mogli odrediti kao kapacitet primaranih autoriteta legislacije u pojedinim sferama. Različite nadležnosti mogli bi na osnovu osnivačkih ugovora podeliti na tri kategorije i to: -ekskluzivnu nadležnost EU, -podeljenu nadležnost između EU i država članica i -nadležnosti koje pripadaju državama članicama. 24

Pravo Evropske Unije

Ekskluzivna nadležnost Evropska zajednica ima nekoliko ekskluzivnih nadležnosti u pojedinim sferma odlučivanja i to: -u trgovini robama i većem broju usluga, -monetarnoj politici carinama i poljoprivredi.

Podeljena nadležnost Podeljena nadležnost obuhvata mnoge oblasti kao npr.: -zaštitu životne sredine, - zaštitu potrošača, -saobraćajnu politiku i -politiku viza, azila i imigaracije.

NADLEŽNOST DRŽAVA ČLANICA Nadležnost država članica ukazuje da su one još uvek glavni nosioci uloge u izvršavanju politike. To je vidljivo čak i u slučaju kada se radi o opštim koordinacijama pa i angažovanju Evropske Unije u specifičnim projektima, kao što su obrazovanje, kultura, razvoj, zdravstvo, istraživački poduhvati, socijalna i urbana politika i veći deo spoljne i bezbednosne politike. U sferi spoljne politike i bezbednosti kada je reč o izvršavanju odluka, granica između nadležnosti država članica i EU često nije jasno povučena. To nastupa zbog toga što države članice u krajnjem slučaju moraju da obezbede izvršavanje i tih odluka. JURISDIKCIJA Zdravstvena zaštita, penzije, program borbe protiv siromaštva, urbana regenerecija, abortusi i upravljanje zatvorima nisu u jurisdikciji Evropske unije. Ona u tim oblastima nije dobila kompetencije od strane država članica.U sferi energije kod 25

Pravo Evropske Unije

odlučivanja traži se jednoglasnost. U slučaju da neka od njih ne može prihvatiti politiku ili odluke koje dolaze od EU ta oblast praktično ostaje u nadležnosti država članica. U sferi socijalne politike servisiranje neposrednih aktivnosti Unije nije u nadležnosti EU već je u nadležnosti lokalnih vlasti. Tu naravno nema socijalnih radnika iz Evropske unije. U sferi kulture i dela politike koji ima etičku dimenziju nadležnost nacionalnih država je vidljiva. Primera radi, navodimo da je kontrola abortusa, recimao u Irskoj, u nadležnosti nacionalnih vlasti. Tamo nije dozvoljen abortus prema nacionalnom zakonodavstvu. EU nema kompetencija da naredi da se izmene takvi propisi niti da opstane takvo stanje kakvo jeste. Takođe, u sferi prodaje alkohola u Finskoj i Švedskoj prodaja ostaje pod nacionalnom jurisdikcijom. U ovim sferama EU nema upliva, ali valja naglasiti da ona ima veliki indirektni uticaj. Kao što je rečeno ranije u sferi energije gde se zahteva jednoglasnost potencijalno, ta obalast ostaje pod nacionalnom kontrolom. Međutim tržište je liberalizovano i ostaje slobodan izbor snabdevača. Takođe, u sferi obrazovanja, koja je pod nacionalnom kontrolom, Komisija svojim programima ohrabruje rektore univerziteta i administrativne strukture da rade na standardizaciji i harmonizaciji (Bolonjski proces) kako bi obezbedila transnacionalnu prohodnost za svoje studente. Međutim, bez obzira na činjenicu što Brisel u ovim sferama nema formalnih nadležnosti, kao što se vidi, ne bi se moglo reći da ima mali uticaj na oblikovanje te politike. Neretko, to se postiže indirektnim putem u tim oblastima. Time postaje očigledno da se mora voditi računa o sve većem uticaju supranacionalne komponente u njima.

PRIMAT EKONOMSKIH INTEGRACIJA Primat ekonomskih integracija je nesporan. O tome svedoče mnogi faktori bitni za ostale političke određujuće agregate. Tako npr. Evropa svoju odbrambenu politiku delom sprovodi u okviru NATO pakta. Osim toga, spoljna politika i bezbednost umnogome se izmešta iz korpusa primarnih i centralnih područja odlučivanja država članica. Stoga će po svoj prilici i nadalje spoljnu i bezbedonosnu politiku EU u mnogome oblikovati sardanja u okviru NATO pakta.

26

Pravo Evropske Unije

EKONOMSKA I MONETARNA UNIJA Ugovorom iz Mastrihta usvojena je zajednička moneta. To je prvi put u istoriji nakon Rimskog Carstava da Zapadna Evropa ima zajedničku monetarnu politiku. Smatralo se na početku da će se Nemačka čvršce vezati za integracione procese ako se usvoji zajednička monetarna politika. Tim putem bi se postigao veći standard stanovnika i otpoceo proces izgradnje evropskog identiteta na čvršćim osnovama. Zajednička moneta zahtevala je Centralnu banku kako bi se postigla monetarana stabilnost i suzbila inf lacija. Uvođenje eura po svoj prilici bilo je veliko iskušenje za mnoge države članice koje su formirale euro zonu. Jedinstvena moneta uvedena je i to uvođenje imalo je karakter političke odluke bez obzira na to što su glavni njeni elementi sačinjeni u uskom krugu ministara finansija i nekoliko službenika oficijalaca. Domaća privreda je naravno bila pod velikim uticajem te politike, naročito na početku, kada je trebalo uvesti euro i restruktuirati finasijski sistem. Da je reč o veoma složenom procesu koji zahteva duže vreme svedoči činjenica da su mnoge države članice dugo veremena ljubomorno čuvale elemente nezavisne politike u ovoj sferi. Pa ipak, i pored toga, članovi euro zone sprovode politiku koja znači da te države nemaju nezavisnu monetarnu politiku. O tome odluke donosi Centralna Banka locirana u Frankfurtu. Nacionalne vlade nemaju više kontrolu nad kamatni m stopama i ostim monetarnim tokovima. Ranije se smatralo u većini država članica da je prioritet otvaranje novih radnih mesta, a kasnije, da se postigne monetarna stabilnost. Centralna Banaka, međutim napušta taj koncept, i smatra da je neophodno postići monetarnu stabilnost i na tim osnovama izbeći inflaciju. Time se makar indirektno napušta politika nižih kamatnih stopa, koja bi po uverenju njenih zagovornika donela mnogo više novih radnih mesta. U okviru Centralne Banke smatra se da je neophodno uspostaviti fleksibilnije i liberalnije tržište. Posmatrajući to u okvirima ovakvog rasporeda nesumnjivo je da Centralna Banka postaje jedan od najznačajnijih faktora i aktera i kreatora politike u sferi ekonomije. Zajednička komercijalna politika Smatralo se da bi uspostavljanje zajedničke komercijalne politike moralo supstituisati u potpunosti politku država članica u ovoj sferi.Kako je ukupna situacija odnosa okvirima EU veoma kompleksna, prilikom koncpiranja ove politike uvek i iznova se postavljalo pitanje da li države mogu nastupati individualno ili učestvovti zajednički. U vezi sa tim postavlja se pitanje da li podela nadležnosti institucija Evropske Unije direktno utiče na koncept trgovinske politike. Ugovorne osnove ove politike nalazimo u članu 133 Ugovora u kome se kaze: zajednička trgovinska politika se zasniva na jedinstvenim načelima, pre svega u 27

Pravo Evropske Unije

pogledu izmena carina, zaključivanja carinskih i trgovinskih sporazuma, izjednačavanja mera liberalizacije, politike izvoza i mera trgovinske zaštite, kao što su one koje treba doneti u slučajevima dampinga i subvencija. Komisija podnosi predloge Savetu za sprovođenje zajednicke trgovinske politike Ukoliko je neophodno pregovarati o sporazumima sa jednom ili više drzava ili međunarodnih organizacija, Komisija podnosi preporuke Savetu koji je ovlašćuje da zapocne neophodne pregovore. Te pregovore vodi Komisija u konsultaciji sa posebnim Komitetom koji određuje Savet, kako bi joj pomogao u obavljanju ovog zadatka, a na osnovu uputstva koje utvrđuje Savet. Prema odredbama člana 300, Savet kvalifikovanom večinom odlučuje o ovim pitanjima. Savet, takođe, može na osnovu jednoglasne odluke, na predlog Komisije i uz konsultovanje Evropskog Parlamenta proširiti primenu pregovora za zaključivanje međunrodnih sporazuma koji se odnose na usluge i pravo intelektualne svojine. ZAJEDNIČKA POLITIKA U POLJOPRIVREDI Ranije smo rekli da se zajednička politika u poljoprivredi nalazi gotovo u ekskluzivnoj nadležnosti Evropske unije. Postizanje standarda države blagostanja u EU je u osnovi periferna teza i moglo bi se sa sigurnošću reći da je model toga tipa rešavanja problema prisutan u agropolitici. Kao što je poznato EU zadržava relativno visoke cene svojih poljoprivrednih proizvoda, pružajući pomoć u vidu različitih davanja svojim farmerima. Pa ipak, u toj sferi, pored toga što se namerava postići visok stepen jednakosti, zapaža se izvesna neravnoteža. Ona je karakteristična po tome što bi se moglo reći da se pojedine zemlje mogu označiti u ovoj sferi kao favorizovane. To su Irska, Danska, Francuska, Španija i Grčka, dok se to ne bi moglo reći za UK i Nemačku, koje se, naročito posle proširenja EU osećaju kao gubitnici. Stoga se u ovoj sferi veoma intenzivno razmatra pitanje modela otklanjanja pojedinih problema i smanjivanja nejednakosti. Sa druge strane, ovaj proces zahteva značajna sredstava za praktičnu realizaciju, što samo po sebi dovodi do značajnog povećanja budžetskih rashoda. U EU se vodi politika smanjivanja nejednakosti kroz sistem otklanjanja razlika u nivou razvoja između pojedinih regija različitih država, i plaćanja kompenzacija za integracione procese vladama siromašnih država. Na osnovu Agende 2000 formiran je strukturni fond za ove svrhe. Ta sredstva se koriste radi ublažavanja nejednakosti u razvoju pojednih regiona. Tendencija je da 28

Pravo Evropske Unije

se donekle tim merama poboljša položaj siromašnih. To su veoma značajna sredstva. Ovaj tip politike nazvan, uslovno rečeno kohezionom, po prilici obuhvata skoro jednu trećinu svih fondova za te svrhe. U izvesnom smislu je uspešan u svojim osnovnim namerama i pored toga što je u procesu donošenja odluka prisutan model odlučivanja karakterističan za multi nivo.

DRŽAVNO UREĐENJE Savremene vlade država članica su pripravljene da učestvuju u međusobnim zajedničkim konsultacijama, pogotovo zbog toga što se vrlo često institucionalni okvir EU pokazuje kao neadekvatan pa i neprihvatljiv. U nekim slučajevima, kao što je to slučaj sa monetarnom politikom, koja je izmeštena u neku vrstu kolektivnog suparanacioanalnog režima, egzistira posebna vrsta međuvladinih konsultacija koja je na putu potpunog izobičajenja. Na drugoj strani, u slučajevima spoljne politike, bezbednosti i politike odbrane, međuvladin metod je preživeo i igra veoma važnu ulogu, mada uloga institucija Evropske Unije postaje u ovoj sferi sve značajnija. To u izvesnom smislu čini međuvladin metod nedovoljnim i slabim da odgovori u svemu zahtevima EU. Međutim, to ne znači da se u izgaradnji pojedinih fragmenata politike Evropske Unije ne pribegava intergovernetalnim metodama u rešavanju problema, ili pak u izgradnji institucionalanog ustrojstva te politike. Tako npr. prilikom koncipiranja zajedničke evropske bezbednosne i odbrambene politke, 1998. godine zasijedao je Evropski savet, sačinjen od ministara odbrane država članica i pod predsedništvom Austrije, koja je neutralna država. Pored ovoga egzistira veliki broj različitih formi međuvladine saradnje i to u okvirima Ugovora o evropskoj Uniji. Primera radi, valja se podsetiti da međuvladina forma egzistira i u okviru Centralne Banake koja se brine o stabilnosti eura. Srž moći Sistema centralnih banaka koji upravlja monetarnom politikom čine guverneri centralnih nacionalnih banaka. Stoga su veoma prisutna mišljenja da je Sistem centralnih banaka, ustvari, jedan međuvladin konzorcijum. U poslovima pravosuđa i unutrašnjih poslova veoma su prisutne međuvlanadine konsultacije i međuvladin pristup. Međutim, savremeniji događaji u sferi imigracije, politike azila i terorizma i terorističkih pretnji upućuju da je jedino mogući put istinske saradanje njeno podizanje na viši nivo. U tom pravcu velika je smetanja neverovatana raznovrsnost nacioanalanih politika u ovim oblastima. Po svoj prilici biće potrebno da se koncept ove politike prenese na prvi stub saradanje i da se podvrgne komuniratrnom metodu donošenja odluka. U spoljnoj politici su, takođe, prisutni značajani pomaci od intergoverementalističkog prema koordinirajućem metodu. Veoma ekstenzivne konsulatacije su prisutne u ovoj sferi i vidljivi obrisi zajedničke odgovornosti. U tome pravcu, veoma upečatljiv primer je formiranje Evropskih snaga za brza dejstva. Koliko dugo će međuvladin metod biti zastupljen u spoljnoj, bezbednosnoj i odbrambenoj politci Evropske Unije je otvoreno pitanje, i zavisi od krucijanog pitanja 29

Pravo Evropske Unije

da li se EU kreće prema aktivnijem, razvijenijem, efikasnijem i čvršćem uređenju. Praktična primena tri metoda donošenja odluka nije dala odgovor na pitanje kako se upravlja u EU odnosno gde leži stvarna moć. Procesi izgradnje politike Evropske Unije veoma su osobeni. Ne postoji međunarodna organizacija niti država koja izgrađuje politiku posredstvom tako kompleksnog transnacionalnog proseca. EU je sistem upravljanja izgrađen na specifičnim procedurama, postupcima i modelu upravljanja koji ipak egzistira bez centralnog organa, odnosno vlade. Moguće je ponekad tvrditi da moć leži u nadležnostima i ovlašćenjima supranacionalnih institucija. Na drugoj strani videli smo da moć takođe veoma često poseduju nezavini eksperti i visokospecijalizovani vladini oficijalci pa i nezavisni akteri. Ova vrsta moći promoviše se kroz koordinirajući metod. Evropska Unija je model upravljanja posredstvom netvorkinga u brojnim oblastima. Ovakav proces upravljanja uslovaljava menjanje poltičkih i ekonomskih relacija diljem Evrope, i ne samo na njenoj teritoriji, jer su vidljivi procesi rastuće međuzavisnosti država pa i nacionalnih politika i politike EU. Kreiranje nove mreže politike nužno je iz razloga što su u formi međuzavisnosti različiti akteri, kao npr. administarativni i politički, nacionalni i supranacionalni, javni i privatni. To, sa druge strane, povlači brojne rasprave o tome da li je proces integracije put koji istinski vodi jednoj savršenijoj formi vladanja i uređenja državnih odnosa ili to nije. Brojne rasprave ukazuju na to da ima poklonika i protivnika po pitanju da li međuvladina saradnja može dovesti do postavljenog cilja, odnosno do savršenije forme vladanja u Evropskoj Uniji. Takođe, sve su brojnija shvatanja koja govore o tome da posredstvom donošenja odluka u formi tzv. „meke saradnje” nije moguće postići veći stepen saradnje, jer je taj metod iscrpeo svoje mogućnosti, odnosno, dostigao je svoje limite. Katkad Evropska Unija izgleda kao veoma čvrsta državna struktura u pojedinim sektorima, kao npr. penzijsko osiguranje, a na drugoj starani, u pojedinim sektorima nije moguće prevazići gotovo beznačajne probleme. Takođe, u sferi uređenja pojedinih pitanja globalanog značaja pojavaljuju se posebne forme donošenja odluka. Ovakva situacija sugeriše da se evropska politika neretko nalazi u veoma neobičnom procepu između nacionalnog, regionalnog i globalanog modela vladanja. Pa ipak i takav raspored ponekad daje plodotvorne rezulatate ali je često, kao recimo u sferi unutrašnjih poslova, socijalnih pitanja i pravosuđa suočena sa brojnim problemima. Izgleda kao da ni nacionalne ni evropske institucije nisu u mogućnosti da na efikasan način rešavaju pitanja iz domena svoje nadležnosti. Politička odgovornost u ovoj sferi nije sasvim jasno podeljena između država članica i EU. To, uz druge relevantne faktore, uvek i iznova osnažuju dilemu da je moguće determinisati faktore i činioce održivog potpunijeg integracionog procesa u Evropi i definisati jasno postavaljne ciljeve.

30

Pravo Evropske Unije

Da je reč o veoma izraženoj dilemi svedoče intenzivne debate, čak i u sferma koje su se doskora smatrale, kao npr. poljoprivredna politika, rešenim i uređenom na evropskom nivou. U tom smislu vidljivi su veoma snažni pokušaji u pravcu renacionalizacije poljoprivredne politike. U sferi spoljnih poslova nikada nije rešena dilema na kakav način se vrši predstavljanje EU. Ranije je to bio sistem trojnog predstavljanja koji je posle Amsterdamskog ugovora napušten. Međutim, ni novi sistem koji je u osnovi jedna vrsta izmenjenog trojnog predstavljanja nije doneo viši oblik, naročito kada se zna da u pojedinim situacijama treba brzo i efikasno reagovati. Političko klatno na relaciji EU i države članice prisutno je i u brojnim drugim sferama. Ono je, takođe prisutno i u relacijama EU i međunarodna zajednica. Naročito je to vidljivo u investicionim aranžmanima na jedinstvenom tržištu i u monetarnoj sferi. Takođe je veoma uočljiv takav raspored prilikom koncipiranja odbrambene politike na međunarodnom planu. Te i druge nejasnoće osnažuju ona snvatanja koja govore o tome da EU postaje politčki forum za eksperimentisanje. Novi politički eksperimenti uslovljavaju rađanje procesa koji slikovito govore o tome da se kapacitet improvizacija prisutnih u politci EU postepeno uvećava. Time se uvećavaju dileme i pitanja o svrsishodnosti pojedinih eksperimenata i kako se oni odražavaju na sam integracioni proces i dalje proširenje EU.

EVROPSKA UNIJA KAO GLOBALNA SILA Razvoj Evropske Unije uslovio je njenu moć koja je kandiduje za posebnu, novu i modernu silu. Pitanje njene spoljne politike, bez obzira na moć koju poseduje, ne prestaje da izaziva dodatne polemike i dodatane konfuzije. Poseban problem predstavlja okolnost što sve države članice vode svoju spoljnu politiku. Verovatno je takva situacija posledica činjenice što ni jedna dosada poznata regionalna međunarodna organizacija nema ambiciju da vodi, niti vodi spoljnu politiku. Evropska Unija ima svoje političke inicijative međunarodnog karaktera koje imaju veliki značaj, naročito u recentnim međunarodnim procesima. Pa ipak, i pored toga, nema jedinstvene spoljne politke Evropske Unije. Pokušaj kreiranja ozbiljne spoljne politike EU postao je veoma snažan nakon Mastrihtskog ugovora. Međutim nije se do sada afirmisala zajednička spoljna politika koja bi u celosti zamenila nacionalnu. Zajednička evropska spoljna i bezbedonosna politika proizvod je tri različita relativno nezavisna sistema, i to: 1. nacionalniog sistema spoljne politike, 2. komunitaranog sistema spoljne politike baziranog na ekonomskoj politici, pomoći i razvojnoj politici i proširenju članstva, 31

Pravo Evropske Unije

3.

sistema politike Evropske unije koji se označava kao drugi stub.

Postoji shvatanje da se zamagljuju dostignuća spoljne politike. Ona su nakon hladnog rata veoma ograničena, jer se katkad poništava razlika između nižeg i visokog nivoa politike. Pored toga javljaju se široke nesagalasnosti između EU kao ekonomske sile i njene političke težine. Komunitarani sistem ostaje do sada u izvesnom smislu nosilac spoljne politike EU. To bi se moglo uzeti kao nesporano, jer je prevaziđena ta prepreka koja se odnosi na spoljnu dimenziju trgovačke politike. Međutim, suštinski problem ostaje u smislu daljnjeg egzistiranja i opstajanja nacionalnih spoljnih politika država članica. Čak i u situacijama kada EU nastupa u svojstvu jedinstvenog entiteta prema spolja, ne bi se u ovom trenutku moglo govoriti o najsnažnijem i najvećem spoljnopolitičkom faktoru. Primera radi, čak i kada bi se ona uzela kao zbir spoljnih politika svojih članica, ne bi, u poređenju sa takvim silama kao što je recimo Kina, mogala imati prvenstvo odnosno nadmoć. Razvojna dimenzija spoljne politike u EU morala bi se kretati prema eliminaciji nacionalnih politika i stvaranju jedinstvene osnove za svoj spoljnopolitički nastup. Osnovu odnosno bazu ove politike trebalo bi potraziti u inicijativi poznatoj pod nazivom Evropska politička kooperacija kada je na Samitu šefova država i vlada donet zaključak da ministri inostarnih poslova država članica pronađu put za ostvarivanje progresa u političkom jedinstvu. Afirmacija zajedničke spoljne politike vodila je katkad funkcionalističkim putem tj izricanjm trgovinskih sankcija. Ovaj tip sankcija nesumnjivo je imao politički karakter. Primera radi navodimo sankcije koje su zavedene Rodeziji na osnovu rezolucije Saveta bezbednosti kojom je vršen pritisak da se bela manjina odrekne vlasti u korist crne većine. Široka je scala intervencija koje su ovoj sferi bile. Ilustracije radi, ukazaćemo samo na neke od njih. EZ je tokom krize talaca (američko diplomatsko osoblje) zavela određene sankcije Iranu. Takođe je uvela mere protiv Sovjetskog Saveza posle njegove invazije na Avganisrtan Za vreme Foklandskog rata zabranjena je trgovina sa Argentinom. Posle invazije na Kuvajt Iraku su uvedene sankcije shodno rezoluciji Ujedinjenih nacija. Zabranjena je trgovina, izuzev u oblasti hrane i medicinskih proizvoda. Evropska unija je kao oruđe svoje spoljne politike uvela sankcije Jugoslaviji.Ponekad su one bile instrument pritiska da se uspostavi mir na prostoru bivse Jugoslavije. Uredba br 990/93 bavila se implementaciojom sankcija prema SR Jugoslaviji bazirajući se u osnovi na karakter mera koje su propisivane rezolucijama Ujediinjenih nacija. Sledeći izvesnu analogiju po pravilu u njima su sadržane oštre ocene

32

Pravo Evropske Unije

o ulozi SR Jugoslavije u Bosanskohercegovačkom ratu i da je ta uloga u stvari uzrok dramatičnog razvoja događaja u BiH. Očigledno radilo se o političkoj oceni koja se nije bavila suštinama sukoba i posledicama sukoba u dovoljnoj mjeri. Nagoveštavao se zahtev SR Jugoslaviji da utiče na bosanaske Srbe da prihavate mirovni plan međunarodne zajednice. Sam taj zahtev ne komunicira u potrebnoj meri sa osnovnim postulatom međunarodnog prava o mirnom resavanju sporova i sukoba. Naravno, takav zahtev međunarodne zajednice morali bi oceniti kao neodgovarajući ukoliko je stojala ocena da se sukob u najvećem delu indukuje iz Jugoslavije. Neke od ovih navedenih konfronatacije i kontroverze.

sankcija

izazivale

su

sistematske

političke

Ranjije smo naveli da je Evropska zajednica uvela sankcije Argentini za vrijeme Foklandskog rata. Ali bez obzira što se radilo obavezujućim odlukama Italija i Irska su odbile da ih primenjuju. Kontrovezu u vezi ovih poteza Irske i Italije dodatno su pojačavala tumačenja o spornoj pravnoj prirodi te obaveze. Isticalo se da nije dovoljna kvalifikovana većina za donošenje takve odluke. Kasnije je to pojašnjeno i stvorena je osnova za uniformno delovanje diktirano u najvećem delu političko ekonomskim razlozima i uslovima. Sistematske nedorečenosti spoljne politike Evropske Unije delom su proizilazile iz fakta nedovoljne pa i nejasne pravne osnove te politike. Takođe je konstrukciona greška bila i u nedovoljnoj i nedefinisanoj relaciji sa bezbedonosnom politkom koja je postojećim međunarodnim odnosima neefikasnog sistema kolektivne bezbednosti i rastučeg terorizma njen neizostavan sastojak. Usled toga se pretpostavlja povećana aktivnost da bi se oživotvorile principijelne postavke spoljne politike označene u osnivačkim ugovorima. U članu 11 se kaže da države članice pomažu spoljnu i politiku EU aktivno i bezrezervno u duhu lojalnosti i solidarnosti. Države članice dužne su da se uzdrže od svih vidova akcija koje su suprotnosti sa interesima Unije.

NACIONALNI SISTEM SPOLJNE POLITIKE Posebna nacionalna spoljna politika država članica se u mnogim situacijama javlja kao nedovoljno transperentna, ali ipak orijentisana u pravcu nastojanja da se da svoj doprinos ili pak stavi lični pečat na spoljnu politiku EU. Na početku je Francuska nastojala da osnaži svoju lidersku poziciju u EU autonomnu od SAD. Nemačka je tim putem nastojala da se izbori za spostvenu afirmaciju kao 33

Pravo Evropske Unije

međunarodno priznate sile.Velika Britanija imala je nameru da se angažovanjem od slučaja do slučaja, po pravilu pragmatičnim, nametne kao nezaobilalazan faktor u spoljnoj politici. Male države su svojim učešćem u debatama o spoljnoj politici nastojale da lociraju svoje mesto pored velikih sila, najčešće, takođe pragmatično i bez dubljeg zahvata i procenjivanje čak i sopstvenog položaja u tome. Neutralne zemlje su vodile računa da budu deo bezbedonosnog sistema, ali uz zadržavanje svoje neutralne pozicije. Izloženo pokazuje da egzistira različita spoljna politika država članica u EU. Osim toga ukazuje na značaj uspotavljanja jedinstvene spoljne politike. Taj fakat uopšte se ne može uzeti kao osnov za zaključivanje da države članice ne žele da imaju svoju spoljnu politku. Naprotiv, sve zemlje imaju svoju spoljnu politiku koju bi mogli označiti kao veoma složen i razuđen sistem sastavljen od raznovrsnih elemenata. Takođe, postoje i elementi koji bez obzira na stepene integaracije, ipak opstaju i nastavljaju da budu centrom i izvorom evropske spoljne politke. To ilustruje različitost spoljnopolitičkih pristupa u mnogim sferama.To je vidljivo cak i na primeru zajedničke tržišne politike, koja se rukovodi modelom uklanjanja barijera za slobodno odvijanje tržišnih mehanizama, i, koje se najčešće svodi na njihovo ukalanjanje, a manje na izgradnju zajedničkih institucija. Prema nekim autorima zajednička spoljna politika se odvija u formi negativnih integracija. Međutim, trebalo bi forsirati pozitivni model, posredstvom stvaranja novih institucija, sa tendencijom da one zamene nacionalne. Po svoj prilici, to ipak pripada budućnosti iz razloga što još uvek nisu sazreli uslovi za takav radikalni iskorak. U prilog tom stanovištu ide i činjenica da se po pitanju Iraka ili Avganistana nije u dovoljnoj meri afirmisala zajednička spoljna politika EU. Pokazalo se, npr. da su velike zemlje uglavnom iskazivale i štitile svoje krucijalne interese. Na drugoj strani, pojavljuju se neke ozbiljne manifestacije pojedinih stubova zajedničke politke u nekim sferama. Na Evropskom savetu u Helsinkiju 1999. godine odlučeno je da se do 2003. godine formiraju zajedničke vojne snage veličine 50 do 60 hiljada vojnika koje bi bile u stanju da vrše brza destva i druge mirovne zadatke. Decembra 2000. godine posle sastanka u Nici formirani su Politički i bezbedonosni Komitet, Vojni Komitet i Vojni efektivi. Time je ovaj adut spoljnopolitičke delatnosti država članica reduciran u značajnoj meri, iako pri tome valja istaći da će ovaj segment ukupne politike Evropske Unije zavisiti od razvoja odnosa u okviru NATOa.

34

Pravo Evropske Unije

POLITIKA U SFERI BEZBEDNOSTI Sa druge strane, događaji u međunarodnoj zajednici učinili su da saradnja među članicama u sferi imigracije i unutrašnje bezbednosti evoluira u pravcu obogaćenja međunarodne dimenzije, bez obzira što je Amsterdamskim ugovorom ona bila postavljena u okvirima trećeg stuba. Pa, ipak, i prilikom sačinjavanja ugovora u Amsterdamu uviđalo se da je neophodna promena formulacija u Ugovoru o tome kako se ključna delatnost označava razvoj u sferi slobode, bezbednosti i pravde. Stoga su pitanja azila, imigracije i saradnje u pravosuđu transferisana u prvi stub saradnje. Time je Komisija dobila mogućnost da pokreće inicijative u tim pitanjima. Na drugoj strani, nažalost, saradnja u policiji ostala je u trećem stubu. Posle sastanka Evropskog Saveta u Tampereu 1999. godine, a posebno posle 11. septembra 2004. godine, saradnja u ovoj sferi je evoluirala. To potvrđuje fakat da je saradnja u Europolu postala mnogo sadržajnija, posebno u prekograničnoj dimenziji. Očigledno u ovoj sferi prepliću se elementi intergovermentalizma i supranacionalnosti. Međutim, bez obzira na to što se odluke donose na osnovu više proceduralnih postupaka, ipak se mora naglasiti da se ovim putem demonstrira širina politike evropskog karaktera koja neminovno prevazilazi tržišne međe. Dinamika promena u trećem stubu je laganija iz razloga što to uslovljava veoma osetljiva priroda odbrane, pa i dominirajuća uloga NATO u toj sferi. Takođe, i ne manje važno, postojanje različitih spoljnih politika država članica, nastalih na brojnim osnovama uslovljenim posebnošću iskustava na kojima su nastale. Ukoliko bismo pristupili analizi ključnih tačaka tipova politike u EU, morali bismo se saglasiti da one poseduju odlike koje ih čine posebnim i različitim.

GLAVA III DRŽAVE ČLANICE Nezaobilazna i najvažnija komponeta svih odnosa unutar EU su države članice. Ni jedan fenomen ne bi mogao biti osvetljen i objašnjen na odgovarajući način bez analize toga odnosa. To se reperkutuje na svoj način i na pravni supstrat što ćemo nastojati da pokažemo u uzročnoposledičnom smislu bez suvišnog teoretisanja. Zapažaju se na osnovama brojnih faktora transformacije države nacije u državu članicu.To bi se moglo shvatiti kao globalna projekcija. U slučaju Evropske unije reč je o specifičnoj transformaciji u kojoj se učešće u političkim i legislativnim procesima postavlja iznad ili iza država, ali je bez obzira na to, ipak u relativno čvrstoj aprehenziji tih istih država. Članstvo u EU ima ogroman uticaj na nacionalne institucije, politički sistem, identitet itd. Svi politički procesi počinju u nacionalnoj državi ali se u njoj ne završavaju. Oni bivaju podvrgnuti procesu evropeizacije. Iako je to snažan proces, činjenica je da nacionalne države utiču veoma bitno na njega. Ta interakcija je katkad veoma snažna i dinamična. Stoga se vrlo često postavlja pitanje kakva je uloga države u sistemu Evrpske unije i kako se ponaša u novim 35

Pravo Evropske Unije

okolnostima kao član EU. Sve to naravno ima velikog značaja na stvaranje prava Evropske unije. Istakli smo da su države članice različite po svojim istorijskim sudbinama, kulturama, jezicima i drugom. Te razlike čine evropski prostor neverovatno različitm i potrebno je mnogo razumevanja da bi se u potpunosti mogao shvatiti taj čudesni konglomerat. Pokušaćemo da ukažemo na neke faktore prisutne kod svih država članica koji opredeljuju njihov polažaj u EU i posebno njihov položaj u procesima odlučivanja.

DATUM PRISTUPANJA EU EU je nastala iz jezgra od šest država osnivača. One sebe smataraju više odgovornim od ostalih za uspeh poželjnih procesa. Poseban odnos u EU imaju Nemačka i Francuska koje su tim putem uspele da reše dugotrajno neprijateljstvo na najbolji mogući način. Ove dve države se smatraju osom integracije u EU. Pored toga one imaju bilateralne odnose bazirane na Jelisejskom Ugovoru iz 1963.godine koji predviđa veoma sadržajnu i čvrstu saradnju među njima. Države članice su suštinski deo Evropske Unije. Svi osnivački ugovori kao visoke strane ugovornice predviđaju vlade država članica. Raniji koncept odnosa među njima zasnivao se na modelu države nacije. Taj koncept transformiše se u koncept države članice. Članstvo u Evropskoj Uniji ima veliki značaj za ukupan položaj država članica u svim sferama, a posebno u transformaciji i promenama tradicionalnih funkcija država. Ta okolnost se reflektuje na zakonodavnu delatnost, na kapacitet donošenja odluka državnih institucija, nacionalni identitet, suverenitet i demokratiju. Očigledno priključenje EU kao politička delatnost započinje u državi ali se u njoj ne završava. Nacionalna politika makar u pretežnom delu mora postati evropska. Naravno interakcija u tom procesu nije jednostrana. Postajanjem članicom EU država figurativno dobija dodatni model upravljanja kroz različite forme koje nisu u celosti domaće niti pak međunarodne, ali imaju supstrate i jednog i drugog sastava. Usled toga postavalja se pitanje kakva je uloga države u sistemu Evropske Unije i koji faktori utiču na ponašanje država članica. Pozitivna činjenica, gledano sa stanovišta pravnih dokumenata je to, što su oni bili veoma različitri i bogati u sadržajnom smislu. U tom pravcu valjalo bi se podsetiti da je vek važenja pravnih dokumenata relativno kratak, što samo po sebi ukazuje na veoma burne kvalitativne promene koje uslovaljvaju napuštanje starih modela. Očigledno da se samo pravnom produkcijom u institucionalnom smislu nisu mogli prevazići brojni konf likti koji su ponekad rezultirali iz nedovoljno jasno odmerenih ciljeva kojima je realno i stvarno moguće stremiti. Posle promovisanja evrposkog građanstva ipak nije otklonjena jedna suštinski konfliktna situacija koja nastaje iz pokušaja država članica da očuvaju odlučujuću 36

Pravo Evropske Unije

ulogu i vlast u odnosu na svoje državljane. To bez sumnje otvara mogućnost ozbiljnog konf likta interesa i naglašava potrebu afirmacije uloge političkih pristupa u ovoj sferi, što naravno ne može dugoročno rešiti osnovni problem. Nametanje modela federativne Evrope koji bi pored ostalih obuhvatio i dugoročno rešio ovaj problem, sa druge strane proizvodi neminovan konflikt sa zagovornicima čvršćeg evropskog jedinstva. No sasvim je sigurno da nije reč, bez obzira na prevagu jednog ili drugog shvatanja o jednoznačnom problemu. To je vidljivo u različitim tumačenjima vizija buduće Evrope. Neki zagovaraju nastajanje Eurostate na koji bi se transferisala ključna ovlašćenja.Taj pristup našao je svoj izraz i u Mastrihstkom ugovoru o Evropskoj Uniji. Pri ovome se ipak moramo podsetiti na odluku Nemačkog Ustavnog suda u kojoj se kaže da je Evropska unija federacija država, a ne Eurodržava. Ova krupna nesaglasnost ne zatvara u osnovi pozitivan proces evropskoga jedinstva iako neminovno otvara brojna pitanja od krupnog značaja za dalji razvoj kao npr. kako i na koji način bi transferisna prava država na institucije EU ojačala integracioni diskurs. Zagovornici čvršćeg evropskog jedinstva nastoje da afirmišu pozitivne strane tog procesa. U tome naravno nailaze i nailazili su na protivljenje evroskeptika koji izričito kazu da je Evropska unija ispunila svoju ulogu konstituisanjem zajedničkog tržišta. Složeni procesi integracija ponekad daju za pravo i jednima i drugima mada se suštinski ne bi mogla izbeći konstatacija da je reč o razlikama koje nastaju između želja i realno mogućih rešenja. Upotreba različitih modela odlučivanja pre je argument za odbacivanje nego za izvođenje generalizacija o budućem razvoju, pogotovo ako se zna da je još uvek nejasna sadržina ključnog principa fleksibilnosti na kome počiva svako novo odlučivanje, obzirom na kompleksnost gotovo svih pitanja iz sfere odlučivanja. Postoji po nekima opravadana bojazan da bi dalja afirmacija principa f leksibilnosti neminovno dovela do fragmenatacije Evropske Unije, jer se, po prirodi stvari, interesi umnožavaju i uvek i iznova se u većem obimu postavalja pitanje na kakav način ih je moguće zadovoljiti. Takođe, ključna pitanja proširenja izražavaju kontraverze po pitanju suštine tog procesa. Ni on nije jednoznačan i bez problema. Pogledajmo samo moguće probleme koji nastaju iz činjenice što se ujedinjuju subjekti t.j. države različitog istorijskog nasleđa, sudbine, naravno i različitih strukturnih opredeljenja čak i u procesima ove interagcije, bez obzira što svi jednoglasno prihvataju taj model. Navodimo npr. činjenicu da su različite pozicije dela Nemačke koja je bila u komunističkom bloku od država članica EFTA. Sa druge strane, takođe, valja naglasiti da je i struktura novoprimljenih država veoma različita i da suštinski neće biti lako harmonizovati njihove interese i stremljenja. Države članice unose u Evropsku Uniju različite nacionalne istorije, državnu tradiciju, ustave, pravne principe, političke sisteme i ekonomski razvoj. Takođe, 37

Pravo Evropske Unije

raznovrsni kulturni atributi država članica, različiti jezici i nacionalne vrednosti proširenjem Evropske Unije postaju značajani u kontekstu donošenja odluka. Usled toga, javiće se i ključni izazov kako upravljati tako brojnim različitostima. Klasifikacija država po principu kako one pristupaju i kako deluju unutar EU je ključ razumevanja odnosa država članica i EU. Suštinu integracionih procesa određivali su odnosi Francuske i Nemačke. Na početku se zapažala predvodnička uloga Francuske. Međutim, padom komunizma i preseljenjem prestonice Nemačke u Berlin Nemačka postaje ravnopravana partner sa bogatim i sadržajnim inicijativama. Ona u zajednici sa Velikom Britanijom inicira promene u radu Saveta. Sa druge strane, Francuska pokreće zajedno takođe sa Britanijom različite odbrambene inicijative. Među njima je pozanata S. Milo inicijativa skorijeg datuma. Navedeni primeri ukazuju, uz mnoge druge, da se saradnja među državama članicama obogaćuje. To po našem mišljenju ne umanjuje, već, naprotiv, akcentira značaj saradnje Francuske i Nemačke. Četiri ostale države osnivači predstavljaju tzv. tvrdo jezgro integracija i gotovo uvek su angažovani u inicijativama produbljivanja integracionih procesa. To se, pre svega, odnosi na zemlje Beneluksa. One veoma često izdaju saopštenja i dokumente o budućnosti Evrope i posebno o načinima donošenja odluka i pravnim rešenjima tih pitanja. Međutim, bez obzira na to, i među njima ima nesporazuma, odnosno različitih shvatanja o pojedinim važnim pitanjima. Tako npr. Ugovor iz Nice je predvideo, s obzirom na činjenicu da Holandija ima upola veći broj stanovnika od Beligije, da po tom osnovu dobija u Savetu više glasova. Time je prekinut tadicionalno postojeći paritet u glasovima među njima. Nove države imaju kvalitativno drugačiju poziciju s obzirom na činjenicu da moraju prilagoditi svoje sisteme aquisu. Navedeni proces su mnoge od njih započele pre pristupanja, obzirom na njegovu strukturu on se nastavlja i posle priključenja. Jednim delom to je objektivna nužnost obzirom na to da se komunitarna politika obogaćuje novim supstratima u različitim sektorima. Posebno je ona izražena na polju zaštite životne sredine. Takva vrsta ekspanzije dovodi nove države u ozbiljne teškoće pa i nemogućnost da održe kredibilitet ispunjavanja članskih obaveza.

VELIČINA DRŽAVE ČLANICE Veličina država članica veoma je značajan faktor dinamike odnosa u Evropskoj Uniji i uvek i iznova prilikom bilo kakvih novih razmatranja izaziva dodatne konfrontacije ili najmanje produkciju različitih shvatanja. Istina egzistira debata pa i dobre namere između velikih i malih država o tome na kakav način je moguće obezbediti jednakost. Međutim, pri tome se često zapada u probleme kako obezbediti suštinsku jednakost. Ilustrcije radi, izložićemo jednu uslovnu podelu država EU na toj osnovi. Moguće je pledirati na podelu na: velike, srednje, male i mikro države. Prvu grupu čine 6 velikih država i to: Nemačka, Francuska, Velika Britanija, Italija, Španija i Poljska. 38

Pravo Evropske Unije

Drugu grupu sačinjavaju: Holandija, Grčka, Belgija, Portugal, Češka i Mađarska. Treću grupu čine male države a to su: Švedska, Austrija, Danska, Finska, Irska, Bugarska, Slovačka, Litvanija, Letonija, Slovenija i Estonija. Četvrtu grupu čine mikro držav,e a to su: Luksemburg, Kipar i Malta. Velike države čine oko 80 % populacije u Evropskoj Uniji. Velika Britanija, Nemačka i Francuska nazivaju se velikom trojkom. Italija ima nešto manju moć u tim međusobnim odmeravanjima. Odnosi u EU posle proširenja biće u korist manjih i mikro država i neminovno će povećavati značaj pitanja postizanja koncenzusa u mnogim oblastima. Nesumnjivo da veličina države ima brojne implikacije na politički i ekonomsliki sistem u EU. Pre svega velike države imaju veći broj glasova u Savetu, ali i veći uticaj u sferi diplomatije, politike i ekonomije. Velike države imaju mogućnost da značajnije utiču na administrativana tela u okviru evropskih institucija i posebno kada je reč o uticaju na tzv. svetske poslove. Međutim, bez obzira na tako objektivno postavljene stvari male države imaju bezbroj prednosti kada su u okviru institucaja EU u poređenju sa slučajem da nisu u njihovom sastavu. Sadašnji raspored moci u EU realno čini teško mogućim da se u okviru institucija napravi polarizacija na male i velike. To je naravno određeno i uslovljeno konkretnim interesima. Nekad su oni isprepleteni do te mere da se često pojavlju koalicije u procesu donošenja odluka sa mešovitim sastavom. Ta okolnost u sadejstvu sa još nekim povoljnim okolnostima stvara malim državama relativno povoljan ambijent za obezbeđivanje mirnog razvoja. Međutim, bez obzira na to ipak ostaje bojazan da neće u dovoljnoj meri biti zaštićen interes malih i srednjih država. O tom problemu nema jasnog izjašnjenja u Amsterdamskom ugovoru iako je to bila jedna od glavnih tačaka u Agendi koja mu je prethodila. Ona su ostala ipak nerazrešena, a preneti su delimično u Agendu iz IGC u Nici 2000. godine. Tenzije među njima su bile podignute neočekivano visoko. Pitanja o prekompoziciji glasova u Savetu sa stanovišta veličine donele dodatna opterećenja pa i veoma udaljene pozicije država članica. Male države su bile zaokupljene pitanjem na kakav način da zaštite svoja prava u evropskim institucijama, dok su na drugoj strani velike države smatrale da bi isuviše veliki upliv malih država učinio institucije EU neefikasnim. Stoga se moralo pristupiti pronalaženju formule glasanja u institucijama koje će biti prihvatljive za sve države. Model kvalifikovane većine glasova unekoliko je pomirio ovu suprotnost, jer je omogućio velikim državama da ne izgube od svog uticaja, posredstvom broja glasova, a malim i srednjim da u procesu donošenja odluka budu zastupljni njihovi interesi. Kvalifikovana većina kao model donošenja odluka u konkteretnom slučaju uključuje i pokriva interese većine evropske populacije. Sa druge strane pokazuje da je, i pored toga moguće ispoljavanje nedovoljne transparentnosti prilikom donošenja odluka. To bi umanjilo, gledano na duži rok, efikasnost evropskih institucija i osnažilo prilično nepoželjan proces jačanja nacionalnih osetljivosti. U tom pravcu valja održati balans između malih i velikih država. Ponekad se čini da je to neizvodljivo u postojećoj situaciji. Primera radi navodimo da je recimo Francuska zadaržala u Savetu isti broj glasova iako ima 39

Pravo Evropske Unije

manje stanovnika od Nemačke. Na drugoj strani recimo, Belgija nije zadržala isti broj glasova kao Holandija. To pokazuje da će proces odlučivanja u budućnosti biti veoma kompleksan i da će se mnoge stvari rešavati na osnovama saglasnosti država članica bazirane na njihovoj veličini kao nezaobilaznom faktoru. EKONOMIJA /BOGATSTVO/

Ukoliko bismo posmatrali šest izvornih članica Evropske ekonomske zajednice, mogli bi da zaključimo da u njima nema nekih većih regionalnih problema, sa izuzetkom nekih italijanskih regiona koji imaju problem siromaštva. Prvo proširenje Evropske zajednice koje je uključilo Veliku Britaniju, Dansku i Irsku donelo je i ozbiljne disparitete, ne samo u ekonomiji, već i u ukupnoj politci. Ti problemi su se povećali nakon proširenja sa mediteranskim zemljama Grčkom, Španijom i Portuglom. Stoga su se pitanja postizanja unutrašnje kohezije postavila u punom značaju. Problem se nastojao prevazići uspostavljanjem fondova za one države koje imaju niži nivo dohotka po glavi stanovnika. To je, sa svoje strane, imalo snažan uticaja na formiranje izvesnog kontrasta u shvatanjima neto korisnika i neto davalaca ovih sredstava. U tom pravcu poznata su nastojanja velikih država Nemačke i Velike Britanije da kontrolišu budžetske izdatke u ovoj sferi i da, makar delimično, limitiraju izdatke po tom osnovu. Sa druge strane korisnici beneficija nastoje da postignu sporazume o nastavku ovih davanja proširenjem izvora i uvršćivanjem dodatnih instrumenata. Pomoć se na početku opredeljivala za one regione u kojima je dohodak po glavi stanovnika ispod 75 % od prosečnog u Uniji. Takođe, od takvih zemalja se zahtevalo da pristupe monetarnoj uniji. Jedino u tom slučaju bi mogli koristiti ova sredstava. Po tom osnovu Irska nije mogala biti član Fonda za strukturnu koheziju. Izgubila je taj status zbog opstrukcije pristupanja monetarnoj uniji. Taj problem je mnogo izraženiji posle proširenja kada je priključeno, sa novim državama, i mnogo siromašnih regiona u njima. Pozamašna divergencija među članicama u bogatstvu imaće veliki uticaj na pravce daljeg funkcionisanja EU. Teško da bi se moglo očekivati da će EU biti servis za podnošenje računa siromašnih regiona. To potvrđuje zahtev ’’neto’’ davalaca u kohezione fondove za kontrolom i redukcijom ovih izdataka. Očigledno, u buduće ovi transferi će se vršiti uz dodatne i strože kriterijume. Sa druge strane pojavljuje se značajan pritisak od strane razvijenih zemalja da se primenjuju dodatni standaradi u zaštiti životne sredine. Taj pritisak manje razvijene zemlje amortizuju izbegavanjem dodatnih opterećenja izdvojenih u tu svrhu. Takođe, pojavlju se značajni izdaci za socijalna davanja kombinovana sa nastojanjima bogatih da se ne proširuju osnovi participacije.

40

Pravo Evropske Unije

STRUKTURA DRŽAVA Unutrašnja struktura država Evropske Unije je veoma raznorodna i sa svoje strane snažno utiče na afirmaciju pojedinih procesa pa i na legislativnu delatnost. Pojedine države su unitarne, neke su federativne, dok su druge kvazi federativne. Posle Mastrihta zapaža se veoma značajana uloga regiona u evropskoj politici. Prosto je neshvatljivo bujanje raznorodnih ofisa regionalnih vlasti iz država EU u Briselu. To, sa svoje strane, proizvodi jačanje njihovog uticaja na svoje nacionalne vlade. Neretko je reč o sukobima nadležnosti pa i paralelnim dejstvima koja se katkad mogu nazvati paradiplomatskim. Poznat je slučaj nemačkih Landera koji su najveći zagovornici i poklonici nemačke evropske politke. Njihova aktivnost na afirmaciji principa subsidijarnosti u Komitetu regiona imala je dalekosežne posledice za institucionalnu reformu u EU. Posle Mastrihtskog ugovora Nemački i Austrijski regioni su otvorili svoja predstavništva kod Saveta ministara. EKONOMSKA IDEOLOGIJA Davno je, po svoj prilici, prošlo vreme kada je glavni obrazac postizanja kohezije u integrcijama bila izgradnja tržišta i afirmacija komunitarnog modela odlučivanja. Vremenom je glavni tok kreiranja slobodnog tržišta bio u maniru ekonomske liberalizacije. Međutim, bez obzira na to koliko je opšte prihvaćen i zasnovan na čvrstim pravilima, teško da bi se moglo reći da se on ne odvija u senci značajnog uticaja dominantnih ekonomskih i razvojnih obrazaca država članica. Različite razvojne paradigme bile su i ranije vidljive u državama osnivačima. Nemačka je, za razliku od Francuske, tolerisala neke od tendencija socijalne politike. Međutim, vremenom je bledela ta razlika među njima, pogotovo kada su se suočile sa izazovima Anglosaksonske razvojene paradigme. Velika Britanija je bila vatreni zagovornik deregulacije i ekonomskog liberalizma. To se nije odnosilo na ponovnu regulaciju tih pitanja u Uniji. Ovako suprotstavljenje paragdigme su se unekoliko balansirale uvršćivanjem paradigmi nordijskih zemalja, zasnovanih na kombinacijama striktnog poštovanja tržišnih mehanizama i socijalne demokratije. Ono što raduje jeste činjenica da se nastavlja veoma snažno prožimanje između raznovrsnih ideja u vezi dimenzioniranja balansa upliva države u tržišnim mehanizama i posebno njihove uloge u socijalanoj sferi. U pojedinim segmentima, ali nažalost ne i u celini, ograničava se posredstvom regulative uloga države, ali usled toga izostaje čvršći osnov zajedničke politike u spornim sferama. Ponekad izgleda da suprotstavljene paradigme daju krila zastupnicima nacionalnih paradigmi, što osnažuje ona shvatanja koja plediraju na stvaranje legislative, koja će biti osnov za izgradnja zajedničke evropske paradigme u ovoj sferi.

41

Pravo Evropske Unije

INTEGRACIONI PREFERENCIJALI Radi ilustracije relacija država članica i EU navodimo nekoliko terminoloških odrednica koje ocenjujemo veoma indikativnim. Pojedine države se ocenjuju kao pravi Evropljni, druge kao države antievropske orijentacije, dok su neke ocenjene kao nepouzdani saradnici. Evropa se integriše na faktorima koji nisu u strogom smislu nacionalni, ali su veoma često snažni, jer potiču iz te socioekonomske sfere i sfere obrazovanja na novim osnovama. Prisutna su mišljenja, recimo, da su Šveđani, Britanci i Danci makar delimično protiv svoje volje Evropljani. Usled toga, kao i zbog brojnih drugih razloga, kod njih se zapaža izvesna suprotnost između elite kojoj, po pravilu, pripada donošenje odluka i javne sfere koja je unekoliko pasivna u tom procesu. Međutim, i pored toga elita se uvek poziva na činjenicu da sve države imaju velike i vidljive koristi od članstva u EU. Po prilici takav stav nije opšte prihvaćen u javnoj sferi, pa se sve češće čuju glasovi koji govore suprotno. To proizvodi, sa svoje strane, razliku u retotrici i realnostima u okviru pregovora u EU, što je najčešće proizvod različitih pristupa. Francuzi i Nemci su, po pravilu, zagovornici dublje integarcije, ali u konkretnim situacijama blokiraju instalisanje glasanja kvalifikovanom većinom u pravosuđu i unutrašnjim poslovima. Na takvima konferencijama oni izgledaju kao Evropljani protiv svoje volje. Ovi sudovi zasnivaju se na nekim podacima koji su često u centru paznje vladinih krugova. Na pitanje da li je članstvo u EU dobra ili loša stvar, u većini zemalja članica relativno visok procenat ljudi misli da je to dobra stvar. Na drugoj strani, veliki je procenat onih koji kažu da nije ni dobra ni loša stvar. MEĐUVLADINA KONFERENCIJA Prema odredbama Ugovora o Evropskoj Uniji svaka vlada države članice i Komisija mogu da podnesu Savetu predlog da se pristupi promeni ili donošenju amandmana na osnivački Ugovor. Savet odlučuje koje predloge će pustiti u proceduru i saziva međuvladinu konferenciju na kojoj se raspravlja o promeni ugovora. .Na ovaj način su postignute promene koje su formalizovane u dokumentima kao što su: Evropski jedinstveni akt, Ugovor iz Mastrihta, Amsterdamski ugovor i Ugovor iz Nice. Međuvladina konferencija ocenjuje se kao veoma složen proces. Obično na početku delegati država članica izlažu svoje nacionalne stavove. Generalni sekretarijat ili Predsedništvo Saveta na osnovu toga pokušava da sačini predloge za amandmane na ugovor. Jedan broj problema mogu da završe neposredno oficijalni predstavnici nižega ranga. Za slučaj da na taj način nije moguće postići sporazum, uz obezbeđivanje konsultacija sa državama članicama, problem se iznosi pred ministre. Ona najteža pitanja se dostavljaju Savetu Evrope. Po pravilu međuvladine konferencije imaju međusektorski karakter. U tom sistemu veliku i značajanu ulogu imaju Stalni predstavnici država članica u Briselu. Oni katkad imaju potpuniji uvid u pojedina pitanja i od samih ministara. Ali, sa druge 42

Pravo Evropske Unije

strane, lako je utvrditi kada pregovarači o pojedinim pitanjima nemaju kapaciteta za nastavak pregovaranja I u tom slucaju se moraju obratiti nacionalnim vlastima. Evropska Unija ima institucionalani okvir koji stoji na raspolaganju državama članicama radi rešavanja gotovo svih pitanja. Države članice rado koriste usluge ovog servisa bez obzira što rapolažu sa velikim brojem specijalista u svojim ministarstvima. Logika takve pozicije je što specijalisti EU raspolažu dnevnim aktuelnim informacijama. Pored toga na raspolaganju je Bilten koji redovno izlazi i obaveštava o najvažnijim događajima i naj aktuelnijim vestima. Time se stvara retka privilegija za države članice u pogledu korišćenja potrebnih znanja za vođenje pregovora i drugih raznovrsnih poslova u Savetu, Evropskom Parlamentu i Komisiji. Priroda članstva u EU podrazumeva za članice pristup resursima znanja sa kojima se raspolaže u konkretnom vremenu. Veliki broj autora pledira da nije moguće razumeti kako Evropsaka Unija funkcioniše ukoliko se ne prihvati centralno mesto država članica u tom sistemu. Objektivno, postojeća situacija govori da se u institucijama EU menja politika ili odluke koje donose vlade država članica. Veliki broj država članica je deo transnacionalne privrede i u tom procesu je obavezan na određena ponašanja. Takva pozicija veoma snažno utiče i na situaciju u EU.

43

Pravo Evropske Unije

GLAVA IV ZAJEDNIČKO I UNUTRAŠNJE TRŽIŠTE I ČETIRI FUNDAMENTALNE SLOBODE Zajedničko i unutrašnje tržište predstavljaju najvažniji deo početnih pa i suštinskih elementa integracionih procesa u Evropi. Smataralo se na početku da će se stvaranjem zajedničkog tržišta postići najvažniji cilj, a to je harmonizacija razvoja ekonomskih politika država članica, kontinuirana i balansirana ekspanzija, povećanje stabilnosti, ubrzani rast životnog standarda i sadržajnija saradnja država članica uopšte. Zajedničko tržište bilo je bazirano na četiri osnovne slobode. Popularno nazvane stubovi zajednice. To su: -sloboda kretanja roba, - lica, - kapitala i - usluga. Rimski ugovor je označio proces harmonizacije propisa država članica u ovoj sferi kao najvažniji cilj. U tom pravcu Savet na predlog Komisije donosi jednoglasno direktive o harmonizaciji zakonskih podzakonskih i administarativnih odredbi država članica koje imaju neposrednog uticaja na upostavljanje zajedničkog tržišta. Postojala je opšta ocena u ranim fazama da uspeh integracije zavisi od sposobnosti država članica da harmonizuju pravne sisteme. Međutim, taj proces imao je svojih objektivnih ograničenja koja su nastajala jednim delom uvršćivanjem novih propisa u oblastima nacionalnih prava koji su se odnosili na zaštitu potrošača, javno zdravlje, tehničke standarade i kvalitet. Najčesće su ti propisi bili produkt napora država članica da se svojim građanima obezbede koriti i zaštita.U objektivnoj ravni ti propisi su postali ozbiljana prepreka za uspostavljanje zajednickog tržišta. Takođe, dovodili su do podele tržišta i uslovaljavali su zaostajanje u tehnološkom smislu. Osim toga, uslovljavali su izostanak prave konkurencije. Posledica je bila odsustvo prava potošača na izbor. Usled toga, nastojalo se zaštititi legitimno pravo potrošača na izbor kroz kreiranje standarda i pravila važećih na celom prostoru Zajednice. Prema citiranom članu Rimskog ugovora, primena direktiva u cilju otklanjanja barijera na tržištu bila je na početku uspesna. Ranih šezdesetih godina njihova produkcija je bila veoma restriktivna, ali ne i bez uspeha. Ozbiljna i široka dinamika u produkciji direktiva u ovoj oblasti nastupila je posle usvajanja Opsteg Programa za elemninaciju tehničkih barijera u trgovini.

44

Pravo Evropske Unije

Široko područje trgovine motornim vozilima regulisano je sa vise od 60 direktiva koje su obuhvatale ne samo vozila, već i opremu za njih. Takođe je bila veoma široka produkcija direktiva koje su regulisale pitanja harmonizacije propisa u vezi sadržaja, marki i pakovanja hrane, kozmeticke i farmaceutske robe. Poklonjena je velika pažnja različitim vrstama električne potrošačke robe. Regulisano je pitanje masinskih i kabastih proizvoda . Posle usvajanja Prvog programa o zaštiti životne sredine pojavio se problem kako u toj sferi harmonizovati propise. S obzirom na činjenicu da to pitanje nije ulazilo u komuniarni kompleks moralo se pribeći dodatnim procedurama radi njegovog regulisanja. Savet je mogao primeniti proceduru predviđenu u članu 308 ugovora koja dozvoljavala Savetu da radi postizanja komunitarnih ciljeva u ovim slučajevima jednoglasno može donostiti odluke. Na početku su ove direktive obuhvatale pravila o pijaćoj vodi i zaštiti voda uopšte, emisijama gasova iz automobila, čistom vazduhu i zaštiti ptica. Primena direktiva bila je na početku neadekvatana. Jer je zahtevala od država članica donošenje posebnih propisa za njihovu implemetaciju. Predviđao se vremenski period najčešće od dve godine za izvršenje te obaveze. Pitanje izvršavanja ovih obaveza bilo je predmet razmatranja od strane Komisije koja je u svrhu pravilne primene mogla inicirati postupke protiv država koje ne izvršavaju te obaveze. Npr. ukazaćemo na Direktivu br. 92/32 koja se odnosila na harmonizaciju prava u oblasti kalsifikacije, pakovanja, stavljanja etiketa o štetnim materijama. Ova direktiva dopunjavana je 1979. i 1992. godine. Struktura direktive sadrži nekoliko principijelnih činilaca sadržaja. Prvi deo se donosi definicije sadržaja štetnih materija. Definicija je opisna i kaže se da je to ona materija koja je opasna za ljude i životnu sredinu. Nadaje se daje opis svojstava štetnosti. Ukazuje se da su to eksplozivne, zapaljive, otrovne, kancerogene i druge materije. Države članice su dužne da onemoguće plasman štetnih materija na zajedničko tržiste. Plasman je moguć u situacijama kada se prethodno izvrše sve potrebne inspekcije i pakovanja obeležavanja na odgovarajući propisani način. Nažalost, direktiva ne sadrži propise o prometu štetnih materija na druga trzista van zajednice. Proizvođači prodavci dužni su da obezbede veoma pažljivu kontrolu i ispitivanje svih delova sadržaja ove materije uz upotrebu labaratorijskih testova predviđenih dobrom laboratorijskom praksom. Proizvođači i prodavci moraju imati specifična tehnička upustava o posebnim rizicima i neželjenim efektima tih proizvoda. Ovu vrstu upustava sa poterebnim 45

Pravo Evropske Unije

evaluacijama nacionalne vlasti vrse uz koordinaciju sa Komisijom i odgovarajucim vlastima u drugim državama članicama. Nacionalne vlasti odobravaju odgovarajuću i solidnu ambalažu i pakovanje za pojedine štetene materije. Odredba koja se odnosila na ovu sferu dopunjena je 1979. godine na taj način što zahteva dodatne zaštitne mere u odnosu na decu. Shodno Aneksu, uz direktivu ovi proizvodi moraju biti snab deveni fiksiranim i nepokretnim simbolom koji jasno i nedvosmisleno ukazuje da se radi o specijalnom riziku. Ovaj simbol mora biti jasan na teritoriji cele Zajednice i prepoznatljiv i za one koji ne govore jezik sredine u kojoj je simbol ili proizvod urađen. Period ranih eurostagnacija.

osamdesetih

godina

se

ocenjuje

kao

europesimizam

i

Proces harmonizacije prava bio je veoma slab. Saradnja među članicama se odvijala u duhu gotovo neproduktivnog kriticizma. Nesaglasnostima je išao na ruku i postupak usvajanja legislativnih akta, za šta se zahtevala jednoglasnost. Međutim, već 1982. godine pojavljju se snažne inicijative sa zahtevima za obanavljanjem komunitarnog jedinstva višega ranga. Na sastanku Evropskog saveta u Dablinu 1984. godine zaključeno je da se treba kompletirati unutrašnje tržište. Na narednom sastanku u Briselu 1985. godine od Komisije je zatraženo da podnese detaljan program sa odgovarajućim rasporedom u svrhu stvaranja jedinstvenog tržišta do 1992. godine. Smatara se da je u ovim aktivnostima bila presudna energija i akcija Žaka Delora, predsednika Komisije. Iako ne treba isuviše naglasavati ulogu pojedinaca u aktivnostima politckog karaktera, pojedine politčke sekvence se bez ikave sumnje nalaze pod direktnim uticajima političkih ličnosti. Prema opštoj oceni, dodatni dinamizam u procesima evropske integarcije mora se vezivati za ime Žaka Delora. On je, rukovodeći se najboljim namerama, doprineo da se veoma brzo sačini Bela knjiga o kompletiranju unutrašnjeg tržišta. U konkretnom slučaju, veliki doprinos dao je potpredsednik Komisije i direktor direktorata za unutrašnje tržište Lord Kokfild.

BELA KNJIGA O KOMPLETIRANJU UNUTRAŠNJEG TRŽIŠTA OD JUNA 1985. GODINE.

Na početku se naglasava saglasnost Komisije sa procesima kompletiranja unutrašnjeg tržišta i o potrebi stvaranja jednog dokumenta u obliku akcionog plana. Uvodne napomene naglašavaju potrebu eleminisanja svih vrsta barijera u svrhu postizanja glavnog cilja. 46

Pravo Evropske Unije

Objektivo stvaranje unutrašnjeg tržišta ima tri dela i to: 1) spajanje pojedinačnih tržista država članica u jedinstveno tržište sa oko 320 miliona ljudi, 2) obezbeđenje da jedinstveno tržište bude istovremeno i ekspanzivno i u razvojnom trendu, 3) obezbeđenje da tržište bude f leksibilno na način na koji će se omoguđiti da lica i robe, kapital i investicije cirkulišu na prostoru objektno velikih mogućnosti. Da bi se dostigli ovi postavljeni ciljevi, potrebno je preduzeti korake koje klasifikujemo u tri celine i to: 1) uklanjanje fizičkih barijera, 2) uklanjanje tehničkih barijera i 3) uklanjanje fiskalnih barijera. Fizičke barijere se, u prvom redu, odnose na na carinske objekte na carinarnicama država članica. Pojedini autori njihovo prisusto i sada označavaju kao dokaz za kontinuirani proces podele zajednice. Njihovo uklanjanje se doživljava kao znak uspostavljanja jedinstvenog tržišta. Ponekad se ističe da se ovi objekti zadržavaju u svrhu rešavanja problema imigracije, bezbednosti, kontrole trgovine drogama i sl. Smatra se da će one biti potpuno uklonjene kada se za ove svrhe pronađu alteranativni putevi kontrole. U svakom slučaju ispravno je zaključiti da je održanje ovoga vida kontrole na granicama između država članica ustvari samo izvor dodatnih novčanih troškova. Uklajnjanje tehničkih barijera omogućilo bi posebno u industriji povećanje kompetitivnosti. Postojanje različitih tehničkih standarda u opremi iz oblasti npr. zdravlja i drugih sektora uslovljava umanjenje konkurentnosti. Stoga, Komisija usmerava svoje napore ka stvaranju koncepta harmonizacije na osnovama multi priznanja i ekvivalencije. I na kraju, obezbeđenje fiskalne harmonizacije je ugovorna obaveza i nema mogućnosti za drugačija tumačenja, već da se ti propisi, s obzirom na njihovu jasnost, potpuno jedinstveno primenjuju. Čini se da je van svakog spora pitanje nužnosti harmonizacije. Sve države članice prihavataju makar u deklarativnoj ravni tu obavezu. Međutim pojedine od njih suocavaju se sa raznovrsnim teškoćama prilikom implemetiranja obaveza. Njima se omogućava da svoje specifičnosti ispoljajvaju u određenom periodu, ali se istovremeno postavlja pitanje do koje mere te države mogu onemogućavati jedinstvenu primenu propisa koji donose progres. 47

Pravo Evropske Unije

Koherentna trgovinska politika omogućava povećanu konkurentnost. Parcijalizacija unutrašnjeg tržišta onemogućila bi, za slučaj postojanja restiktivne prakse prema firmama, da trgovački partneri visokog značaja ne dodeljuju koncesije kakve bi mogle očekivati u slučaju jedinstvenog nastupa. Bela knjiga je predvidela čitavu skalu legisalativnih instrumenta za dostizanje slobode kretanja kapitala roba, lica i usluga. Pored toga, ukazuje na potrebu harmonizacije propisa iz obalasti intelektualne svojine, poreza, bankarstva itd. U Aneksu Bele knjige nalazi se 282 legislativna akta sa vremenom implemetacije. Pitanjima potrebe uspostavljanja jedinstvenog tržišta bavio se Cecchini izveštaj koje sačinjen na zahtev Komisije 1988. godine. Analiza je izvršena posredsvom 11.000 firmi i 24 studije.Ti agregati su pokazivali prednosti unutrašnjeg tržišta u proizvodnji, investicijama i posebno u obezbeđivanju novih 2 milona radnih mesta. Jedinstveni evropski akt doneo je kvalitet više u tom smislu što je eksplicitno izrazio stav da se u okvir unutrašnjeg tržišta označenog kao prostor bez unutrašnjih granica uvršćuju i četiri fundamentalne slobode. Prema predlozima Komisije, trebalo je izmeniti član 8 Ugovora na taj način što bi se obezbedilo njegovo direktno dejstvo. Izmene koje su učinjene nisu donele direktno dejstvo, što je vidljivo i u odluci Suda prilikom presuđivanja u slučaju Wijsenbeek. Naime, spoljna dimenzija kotrole granica na osnovu koje bi se mogla , pod određenim uslovima, ograničiti sloboda kretanja jedino u slučaju kada je reč o državljanima trećih država. Međutim, u ovom slučaju radilo se povredi na račun građanina EU. (Videti potpunije C 378/97/1999.) Međutim, bilo je drugačijih mišljenja među istaknutim pravnim teoretičarima. Tako, npr. profesor Elherman, direktor direktrata za pravne usluge istice da se koncept unutrašnjeg tržišta bez granica može smatrati novim materijalno pravnim konceptom preciznijim i potpunijim nego onaj koji se stvara na osnovu odluka Suda pravde. Program predviđen u Beloj knjizi doživeo je značajan uspeh. To sledi iz ocene Evropskog Saveta iz Edinburga, održanog decembra 1992. godine. Istaknuto je da je usvojeno preko 500 mera u svrhu unutrašnjeg tržišta. Značajan uspeh je postignut u implementaciji propisa iz oblasti koje se tiču četiri slobode. Zapaženi su propisi koji su harmonizovali obalsti javnih nabavki, telekomunikacija i drugih tehničkih sektora. Postignuti su izvesni uspesi u pogledu ostvarivanja prava slobode kretanja studenata, ali se to ne bi moglo nazvati potpunim rešenjem pitanja slobode kretanja lica.

48

Pravo Evropske Unije

Gotovo 75% legislativnih mera odnoslio se na direktive. Iako su one omogućavale državama članicama da u ostavljenom periodu od dve godine implementiraju donetu direktivu ta njihova obaveza vrlo često je krsena ili je nepotpuno i nedovoljno izvršavana. Stoga je Komisija smatrala da se na osnovu svojih ovlašćenja iz Ugovora može zahtevati od država članica da ispune obaveze implementacije direktiva pre nego što bi se zahtevala akcija od Suda. Komisija je u svom Izveštaju iz 1996. godine navela da su mere primenjivane do tog vremena dovele do povećanja trgovinske razmene unutar Zajednice u iznosu od 20%. I da je obezbeđen rast od 1% godišnje. Takođe je otvoreno preko 900.000 radnih mesta. Pre toga, Komisija je više puta u svojim izveštajima potencirala intenzivniju primenu principa subsidijariteta kako bi se izbegle pojedine situacije institucionalnih blokada. Komisija je 1996. godine izdala SLIM progarm u kojem predlaze kodifikaciju pojedinih prava kao npr. u bankarstvu, profesionalnim pravima radnika itd. Taj proces nije u svojim krajnjim dometima bio naročito uspešan, ali je kao primer imao velikog značaja. U 1997. godini Komisija je usvojila Akcioni plan u kome je iznela nameru da radi na podizanju efektivnosti propisa u obalasti unutarasnjeg trzista. Plan je apostrofirao nedovoljnu efikasnost u izvršavanju direktiva, navodeći da se skoro 25% ne izvršava ili se nepotpuno izvrsava. Radi prevazilaženja takvoga stanja, objavljuju se svakih šest meseci izvestaji o registraciji implementiranih direktiva. Prema ocenama velikog broja autora, najvazniji fakat za postizanje uspeha u harmonizaciji i stvaranju unutrašnjeg tržišta bila je izmena člana 100 Ugovora prilikom donošenja Jedinstvenog evropskog akta. Novi član je izbegao principijelnu slabost ranijeg člana koji je predviđao jednoglasnost prilikom odlučivanja o donošenju novih mera u procesu harmonizacije na taj način što je omogućio donošenje odluka kvalifikovanom većinom. Ta izmena se nije odnosila na relativno nove procedure koje su tretirale na fiskalnu sferu, zaštitu prava zaposlenih, zaštitu životne sredine. Države su mogle kako smo ranije naglasili u najboljoj nameri da zaštite svoje državljane donosti ove propise koji su se često smatrali smetnjom i preperekom u formiranju unutrašnjeg tržišta. Međutim, i pored toga na osnovu te izmene usledile su brojne akcije koje su znatno dinamizirale harmonizaciju u tim oblastima. Naročito je bio izražen problem tehničkih barijera koji su narastali usled tehničkih pronalazaka i inovacija.

49

Pravo Evropske Unije

Da bi se donekle uredila situacija u ovoj oblasti doneta je Direktiva 83/89 sa osnovnom svrhom da se postigne koordinacija između država članica i Komisije pre nego li države članice usvoje nove tehničke standarde i propise. Direktiva je obavezala države članice da notifikuju Komisiji pre usvajanja, nameru da žele da donesu neki tehnički standard ili propis. Ovu vrstu notifikacije Komisija je distribuirala ostalim državama članicama u svrhu davanja eventualnih amandmana. U korpusu ove direktive bili su i pojedini standardi koji su se ozanačavali kao tehničke specifikacije. Iako oni nisu bili obavezni imali su velikog značaja u stvaranju kvaliteta proizvoda i prava potrošača na kvalitetan izbor. Izveštaji Komisije iz ove sfere ukazuju da se na ovaj način postiglo veoma mnogo u smislu otklanjanja tehničkih barijera u trgovini. Ali, nažalost, to nije donelo poželjni i potrebni nivo standardizacije u Uniji. Dobra strana bila je obezeđenje preventivne kontrole i provere do koje mere se tim putem mogu konsituisati nepotrebne prepreke trgovini sa jedne strane i na kakav način se može obezbediti zaštita javnih interesa. Komisija je posle čuvenog slučaja Cassis de Dijon izrazila nameru da primenom principa multi priznanja reducira direktive u ovoj obalsti. Za taj posao imala je ozbiljnu podršku predsednika Delora Novi pristup Komisije u ovoj oblasti bazirao se na nekoliko principa koje ćemo sumarno izloziti: 1) harmonizacija prava biće restriktivna ako je u pitanju zahtev bezbednosti, odnosno mogućnost slobodne cirkulacije na tržištu, 2) industrijski proizvodi moraju biti u skladu sa standardima koji vladaju o toj sferi. Oni, takođe, moraju biti u skladu sa zahtevima predviđenim u direktivama, 3) tehničke specifikacije nisu obavezne. Međutim, tamo gde evropski standardi egzistiraju oni imaju apsolutni prioritet. Praktično je bez značaja činjenica što proizvođači nemaju obavezu primene standarda jer se suočavaju sa problemom kako da obezbede potrebne uslove predvidene u direktivama za pojedine sektore. Na ovakav način postavljen, novi pristup Komisije reducirao je broj direktiva, ali ih nije potpuno odbacio. One egzistiraju u nevelikom broju, jer u pojedinim slučajevima nužno je utvrditi okvire minimuma standrada bezbednosti. Neke od njih bave se pitanjima bezbednosti dečjih igračaka, medicinske opreme, električnom opremom i drugim aparatima i proizvodima koji uvek i iznova zahtevaju uređenje makar okvirnih elementa.

50

Pravo Evropske Unije

Sertifikati koji se dobujaju od tela Unije zaduženih za te poslove uvode posredan način identifikovanja marke evropskog proizvoda, što bi trebalo da bude garancija za slobodan promet na tržištu Evropske Unije. Komisija je baveći se ovim pitanjima izdala Zelenu knjigu evropske standardizacije januara 1991. godine. U njoj predlaže da se ostvari efikasnija struktura načina donošenja odluka u nacionalanim i komunitarnim telima i organima nadležnim za standardizaciju. Deo problema u ovoj sferi nastao je kako je navedeno u zbog nedostaka laboratorija za testiranje i izdavanje sertifikata. Multi priznanje je unelo zajedno sa povećanjem tehničkih mogućnosti laboratorija i druge opreme da se pitanja postizanja standarda uspešno obavljaju, odnosno da oni budu faktor kompetentivnosti. Za neke veoma važne oblasti, kao npr. Medicinu, formirana je 1993. godine Agencija za evaluaciju medicinskih proizvoda. Ova Agencija ima zadatak da kontroliše i testira proizvode pre nego što mogu biti izneti na tržište. Sedište Agencije je u Londonu.

SLOBODA KRETANJA ROBA Razmatrajući značaj četiri slobode moramo zaključiti da ključnu ulogu u konstituisanju zajedničkog odnosno unutrašnjeg tržišta ima sloboda kretanja roba. Ova sloboda sačinjena je, uslovno rečeno, od tri dela. Prvi deo odnosi se na eliminaciju carinskih i sličnih davanja između država kao i unutrašnjih i diskriminatornih novčanih davanja. Drugi deo odnosi se na eliminaciju necarinskih kvantitativnih ograničenja i sličnih barijera. Treći se odnosi na dejstva autorskih prava i industrijske svojine. U delu tri Ugovora, naslov „Slobodan promet robe’’ u članu 23 kaže se: Zajednica se zasniva na carinskoj uniji koja se odnosi na svu robnu razmenu i obuhvata zabranu carina na uvoz i izvoz između država članica i svih dažbina koje imaju isto dejstvo, kao i uvođenje zajedničke carinske tarife u njihovim odnosima sa trećim zemljama. Odredbe sadržane u članu 25. u glavi 2. ovog naslova primenjuju se na robu koja potiče iz država članica i kao i na onu robu iz trećih država koja je u slobodnom prometu u državama članicama. 51

Pravo Evropske Unije

Uklanjanje carina između država je inherentno konceptu carinske unije. Nešto manje je jasan koncept uklanjanja svih dažbina koje imaju slično dejstvo. Međutim, bez obzira na te nejasnoće terminološkog i materijalnog karaktera, Sud pravde je funkcionalistički posmatrano imao jasan stav u tom smislu, jer je široko primenjivao koncept uklanjanja svih dažbina u kretanju roba. U vezi sa tim, ilustrativan je primer /Case 2/3 1969.godine ECR 211/ u kojem Sud poništava odluku Belgije o uvođenju novčanih davanja za neke socijalne fondove prilikom prometa nebrušenih dijamanta. Prema mišljenju Suda, u tom slučaju se radilo o dažbinama sa sličnim dejstvom kao što su carine. Takođe sa istom tendencijom u smislu postizanja zaštite država članica od premeštanja carinskih i drugih davanja, zabranjuje se naplata posrednog ili neposrednog većeg iznosa unutrašnjih poreza od onih koji se napalaćuju za domaće proizvode. Osim toga, ni jedna država ne može na proizvode iz drugih država članica naplaćivati bilo kakve unutrašnje poreze radi zaštite drugih proizvoda. U vezi sa tim, Savet je bio ovlašćen da na predlog Komisije, uz konsultovanje Parlamenta i Ekonomsko socijalnog Saveta, donese mere za usklađivanje pravnih propisa koji se odnose na politiku dodatnih poreza. Ovaj tip odluke morao se doneti jednoglano. Za slučaj veta neke države članice Savet je mogao doneti mere koje su neophodne da bi se obezbedilo funkcionisanje unutrašnjeg tržišta. Savet je nastojao da harmonizuje suštinski važno pitanje dodatnih poreza, jer su oni najveći deo prihoda Zajednice. Određivanje procedura u tom smislu bilo je orijentisano da se obezbede minimalni zahvati o čemu svedoče brojne direktive.

KVANTITATIVNE RESTRIKCIJE Da bi se obezbedila sloboda kretanja roba nužno je bilo eliminisati kvantitativne restrikcije i mere ekvivalentne njima. Međutim, izvesne nedoumice može izazvati pitanje šta su to kvantitativne restrikcije. Prema opšte usvojenom shvatanju reč je o numeričkom ograničenju trgovine robama između država. Kao sinonim upotrebljava se naziv kvota. Ovaj termin je došao iz GATTa, odnosno njegovog člana 11. koji generalno zabranjuje kvote uvoznoizvozne dozvole i druge mere. Sledeći logiku značaja GATTa ostale mere sličnog efekta morali bi tumačiti restriktivnim i pod tim podrazumevati različite vrste ograničenja trgovine. Na drugoj strani, Sud veoma ekstenzivno tumači taj vid ograničenja, što je sa svoje strane imalo ogromnog udele za dostizanje integracije unutar zajedničkog tržišta.

52

Pravo Evropske Unije

IZUZETCI OD PRINCIPA SLOBODE KRETANJA ROBA Sloboda kretanja roba poznaje izuzetke koji su utvrđeni u odredbama člana 30. Ugovora u kome se kaže da su moguća ograničenja uvoza, izvoza ili tranzita robe, ako su ona opravdana razlozima javnog morala, javnog poretka, javne bezbednosti, zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka, zaštite nacionalnog kulturnog dobra umetničke, istorijske i arheološke vrednosti ili zaštite industrijske i trgovačke svojine. Međutim, takva sredstva ne smeju postati sredstvo svojevoljne diskriminacije ili prikriven oblik ograničavanja trgovine između država članica. Najvažnija stvar u regulaciji ove obalasti je rešenost da se izbegnu situacije u kojima države članice imaju motive da pribegavaju neselektivnoj primeni mera zaštite gore označenih interesa kao masku za svojevrsni protekcionizam. S obzirom na to da je komunitarana regulativa u celosti pokrila ovu oblast onda se s pravom može zaključiti da je regulativa država članica po pravilu jedino preventvnog karaktera.

SLOBODA KRETANJA LICA Sloboda kretanja lica jedna od četiri fundamentalne slobode sadrži više elemenata. Na početku bi se bavili slobodom kretanja radnika, s obzirom na to da je to njen najvažniji deo. Posle II svetskog rata postojala je veoma izražena protekcionistička politika u pogledu zapošljavanja stranih radnika koje su smatrali migrantima. Imali su, po pravilu, nesiguran položaj i suočavali su se sa brojnim restrikcijama i ograničenjima. Posle Rimskih ugovora iz 1957. godine bilo je izvesno da će se uspostaviti sloboda kretanja radnika po isteku tranzicionog perioda, do 1970. godine. Kao što je poznato, taj period se završio godinu dana ranije. Sloboda kretanja radne snage ima nesumnjivo veliki politički, socijalni i kulturni značaj. Ova sloboda odnosi se ne samo na radnike sa plavim okovratnicima, već i na one koji raspolažu sofisticiranim znanjima visoke vrednosti i stručnosti. Poznato je da veliki broj radnika živi u drugim državama duži period vremena i u tim sredinama organizuje ukupan život i ostvaruje ogroman uticaj na socijalna dešavanja. Njihova deca nastavljaju da žive u tim sredinama. Zapošljavaju se i zaključuju brakove sa licima iz redova domicilnog stanovništva. Te pojave su naročito izražene u ovom vremenu i značajno doprinose da se EU lagano približava stapanju različitih kultura kao osnova za promociju evropskog građanstva. U članu 39. Ugovora o EU kaže se da će unutar Zajednice biti obezbeđena sloboda kretanja radne snage. Ova sloboda obuhvata ukidanje svake diskriminacije između radnika država članica po osnovu državljanstva, u pogledu zapošljavanja, nagrađivanja i ostalih uslova rada. U okviru ove slobode, radnici, sa izuzetkom 53

Pravo Evropske Unije

ograničenja koja nastaju iz razloga javnog poretka, bezbednosti i zdaravlja, imaju pravo: a) da prihvate stvarno učinjene ponude za zapošljenje; b) da se u tu svrhu slobodno kreću na teritorijama država članica; c) da borave u jednoj državi članici radi zaposlenja u skaldu sa zakonskim i administrativnim propisima koji regulišu zapošljavanje državljana tih država članica; d) da se zadržavaju na teritoriji države članice posle zaposlenja u toj državi u skladu sa uslovima koje Komisija utvrdi u izvršnim uredbama. Navede odredbe se ne odnose na radnike zaposlene u javnoj upravi. Kategorija radnika nije sasvim jasno definisana u ovim i drugim propisima. To je propustio da uradi i Sud pravde. Savet ima ovlašćenja da reguliše pitanja iz ove oblasti i to kvalifikovanom većinom u saradanji sa parlamentom. Posle Mastrihta ta procedura je preneta u domen koodlučivanja. Na početku su eliminisana ograničenja u pogledu kvota zapošljavanja i time je otklonjena jedna zanačajna barijera. Uredba 1612/68 nije limitirala koncept radnika. On se uzima veoma široko. Odnosi se pre svega na radnike iz država članica. Osim njih, nakon 1994. godine, kada je formiran evropski ekonomski prostor, ta prava uživaju i radnici iz Islanda, Lihtenštajna i Norveške. Ona se odnose i na državljane Švajcarske jer je ona o tim pitanjima zaključila sporazum sa Unijom 1999. godine. Ova prava u ograničenom smislu uživaju i radnici iz Turske i Maroka. Gore pomenuta uredba zabranjuje svaku vrstu diskriminacije u pogledu uslova za zapošljavanje. Takođe, socijalna i poreska prava radnika se izjednačavaju sa pravima radnika iz države domaćina. Radnici su izjednačeni i u pogledu posedovanja nepokretnosti za nastanjivanje. Radnici uživaju prava u vezi sindikalnog predstavljanja i delegiranja u organe. Najvažniji i možda krucijalni stav je pitanje položaja članova porodica radnika. Ta prava su liberalno postavljena i u pogledu položaja najbližih srodnika radnika. Po tom osnovu uživaju prava supružnici, deca ispod 21. godine starosti, drugi maloletni članovi familije, izdržavani roditelji, dedovi i babe radnika i njihovih supružnika. Ta prava se odnose na življenje sa radnikom, zapošljavanje za sve pobrojane kategorije, čak iako nisu državljani države članice. Deca imaju pravo na nediskriminatorni pristup obrazovanju. Shodno direktivi 77/486, za decu radnika predviđaju se specijalni programi kako bi se uspešnije integrisali, ali i programi kako bi se obrazovali na svom jeziku i u duhu kulture države iz koje potiču. Uredba 1251/68 predvidela je pravo radnicima da ostanu na teritoriji države članice posle gubitaka posala u toj državi. Komisija je 1998. godine predložila značajne amandmane na Uredbu iz 1968. godine. Tom uredbom se zabranjuje diskriminacija radnika migranata u pogledu rase, pola, etničke pripadnosti, verovanja i seksualne orijentacije. U pogledu ovih pitanja veoma ilustrativan je slučaj /Case C 54

Pravo Evropske Unije

350 /96 ECR I2521/. Austrijski Trgovački kodeks je zahtevao da menadžer mora biti rezident Austrije. Sud je našao da se time krši član 39.Ugovora o slobodi kretanja radnika. Evropska kompanija Koncept kompanijskog prava proizilazi u najvećem delu iz ekonomske dimenzije prava slobode nastanjivanja koje uključuje i pravo osnivanja preduzeca. Ideja o formiranju originalne evropske kompanije nije nova, jer datira iz vremena neposredno poslije II svetskog rata. Egzistirao je veliki broj predloga i ideja o tome kako bi trebalo koncipirati nove oblike evropskih preduzeća. Mnoštvo različitih formi uglavnom bi mogli sažeti ukazivanjem na one tipične oblike, a to su: evropsko društvo, evropska privatna kompanija, evropska inetresna grupacija, evropsko drušrtvo za osiguranje, raznovrsne forme neprofitabilnih kompanija itd. Geneza razvoja egislacije u ovoj sferi veoma je bogata i ne bi se mogla izložiti u okvirima ovoga rada niti u okvirnim elementima. To je uslovilo pojavu brojnih diversifikovanih modela u državama članicama. Razvoj evropskih integracionih procesa učinio je nužnim da se harmonizuju propisi u ovoj obalasti. Prvi potez u tom pravcu povukla je Komisija podnoseći predlog savetu o potrebi stvaranja evropskog tipa kompanije koja bi imala nadnacionalni karakter. Taj predlog inicirao je brojna razmataranja, ali većeg stavrnog učinka nije bilo u pogledu sistematske I celovite legislacije. Komisija je objavila Belu knjigu o ovim problemima. U njoj je, pored drugih važnih pitanja, bilo tretirano i pitanje sistema upravljanja kompanijama. Komisija je, takođe, podnosila predloge o statutu evropske kompanije u kojemu su tretiranapitanja osnivanja kompanija, postupaka registaracije, osnivačkom kapitalu, rukoveđenju, finasijskim izveštajima i prestanku rada. Očigledno je da se nije moglo, posle nepovoljnog odgovora na ovaj tip predloga, pronaci jedinstveno rešenje za ovo pitanje. Stoga se prešlo na novi program resavanja koji je u osnovi promovisao multivarijantni način regulisanja u svrhu naknadnog postizanja unifikacije. Osnivanje evropske kompanije Evropska kompanija se može osnovati u obliku akcionarskog drustva za obavljanje komercijalnih funkcija, sa svojstvom pravnog lica i sa minimalnim finasijskim ulogom od 100 hiljada eura. Kompanija mora imati sedište u nekoj državi članici Evropske Unije. Osnivači evropske kompanije mogu biti akcionarska društva, društva sa ograničenom odgovornošću, firme koje imaju status trgovačkih društava. Osnivanje mora biti u skaldu sa propisima države u kojoj je sedište kompanije.

55

Pravo Evropske Unije

Kompanije se mogu osnovati na sledeće načine: spajanjem dve ili više kompanija, formiranjem holdinga, osnivanjem zajedničkog društva kćeri kompanije, osnivanjem holdinga privatnih komapnija, osnivanjem zajedničkog društva kćeri od strane društava sa ograničenom odgovornošću i promenom odnosno transformisanjem nacionalnih akcionaraskih drustava u evropsko drustvo. Kompanijsko pravo država članica odlikovala je velika raznovrsnost. Harmonizacija ovog prava bila je veoma tezak zadatak. Velika diversifikacija sistema uslovila je okolnost teškog postizanja konsensusa. Države članice su nastojale da ovu oblast što duže zadrže u svojoj ingerencij, odnosno pod rezimom svojih pravnih pravila. Međutim, bez obzira na to sačinjen je progaram koji je na početku doneo nekoliko direktiva. Većina prava na kontinetu imala je dva tipa gotovo sasvim različitih kompanija i to: 1) javne akcionarske kompanije i 2) privatne kompanije sa ogaraničenom odgovornošću. U Velikoj Britaniji je postojao sistem dva tipa kompanija i to javnih i privatnih. Među njima je bilo različitih oblika koji su sadržali različite forme jednog ili druge vrste. Često nije bilo moguće napraviti striktne razlike, odnosno bilo je mešavine i jednih i drugih elemenata. Usled toga nije moguće napraviti strogu podelu. Na početku se ujednačavanje propisa u ovoj oblasti koncentrisalo na javne deoničarske kompanije. Prvih nekoliko direktiva bavilo se pitanjima strukture kompanije. Direktiva 68/151 bavila se, pored glavnog fokusiranja pažnje na javne korporacije, sa ogaraničenom pažnjom na privatne korporacije. Najvažnije je bilo to što se tražilo od država članica da uspostave centralni ili komercijalni registar, javnog karaktera u kome će biti registovane sve kompanije. U njima će pored toga i stranica za svaku kompaniju u kojoj će biti njihov statut, lista direktora i članova upravljačkog borda i opis kapitala koji poseduje. Takođe se predviđaju lista mesečnog bilansa i lista gubitaka. Direktiva 77/91 bavila se samo javnim korporacijama. Zahtevala je pojedine informacije o svrsi udruživanja, prirodi akcionarskih prava, ovlašćenjima upravljačkih oragana, i veličinu uloženog kapitala. Najdetaljnije su odredbe koje se tiču kapitala. Zabranjeno je sticanje sopstvenih deonica za kompanije. U tome postoje samo retki izuzeci. Osim toga, formulišu se oblici uvećanja kapitala i mogućnost umanjenja. Akcionarima se daje preće pravo za učešće u dobiti proprcionalano njihovom akcionaskom ulogu.

56

Pravo Evropske Unije

Treća direktiva koja se bavila javnim kompanijama bila 78/ 855. Predviđela je pravila o integracijama različitih vrsta firmi. Integaracija (spajanje) može da se vrsi posredstvom transfera celokupnog kapitala i obaveza sa jedne kompanije na drugu. To je tzv. akvizicija u kojoj jedna kompanija opstaje. Drugi način je formiranje nove komapanije u kojoj dve ili vise firmi unosi svoju cjelokupnu imovinu. Direktiva se detaljno bavila pitanjima kaznenih odredbi kojima se štite akcionari i posednici obveznica. Njen značaj leži u tome što je donela ujednačavanje propisa u ovoj oblasti od nemerljive važnosti za ostvarivanje ciljeva Evropske unije. Nekoliko direktiva se bavilo pitanjima obaveza evropskih kompanija u pogledu finasijskih obačuna i izveštaja. To su Direktiva 78/660 na koju je donijet amandman 26. juna 1999. godine o obavezi sprovođenja standarda za finasijske obračune i izveštaje. Veoma značajnu promenu donela je Direktiva 84/253 propisujući minimum standarda o revizorima i njihovim certifikatima. Njihov rad je mnogo doprinio da poveca kvalitet racunovodstvenih poslova I urednost finasijskih transakcija. Obezbeđivanje kvalitetnih finasijskih transakcija I poslovnih operacija je neophdno da bi se postiglo potrebno ujednačavanje i dostigao nivo međunarodnih standarda u ovoj oblasti. Komisija je svojom preporukom 2001/256 zahtevala da revizorski poslovi budu osnova svih izveštaja te vrste u kompanijama i finasijskim institucijama. Četvrta direktiva se bavila pitanjima ujednačavanja uslova u javnim i privatnim kompanijama u pogledu minimuma imovine, godišnjeg obrta i zaposlenih. U ovom dokumentu detaljno se regulišu pitanja godišnjeg bilansa, profita i gubitaka. Sve ove operacije moraju biti podvrgnute reviziji. Svi izveštaju moraju biti urađeni u dobroj veri. Uredba 2137/85 o Evropskim ekonomskim interesnim Grupacijama regulisala je pitanje džoint večera i partnerstva. Legislacija prekogarnične saradnje odnosila se na zaštitu interesa strana u džoint večer poslovima i trećih strana. Evropske ekonomske grupacije su f leksibilni instrument koji se može upotrebiti za zajednička istraživanja, proizvodnju, marketing i reklamu za komercijalne firme, ali i kao oblik saradnje u poslovima raznih vrsta.

EVROPSKO GRAĐANSTVO I SLOBODA KRETANJA LICA

Evropski Savet je 1984. godine usvojio Program naroda Evrope sa legislativnom komponetom, koja će omogućiti da se dostigne željeni cilj, odnosno potpuna sloboda kretanja lica. 57

Pravo Evropske Unije

Amsterdamski ugovor je dodelio ovlašćenja Savetu da čini napore kako bi se postiglo da EU postane prostor slobode, bezbednosti i pravde, uključujući ukidanje granične kontrole između država članica i liberalizaciju ulaska i izlaska, kao i regulisanje statusa državljana trećih država. Evropski Savet održan u Fontenblou 1984. godine opredelio se da ostvari očekivanja naroda Evrope, da se prema trećim zemljama i ostatku sveta, legitimišu kao građani Evrope. Formiran ad hoc Komitet je imao zadatak da sačini izveštaj sa predlozima. Komitet je u svom izveštaju pod naslovom „Narod Evrope” predložio da se ukinu sve vrste carinskih ograničenja i drugih formalnosti prilikom prelaska granica između država članica i da se kreiraju simboli Evropske Unije. Komisija je predložila da se garantuje pravo boravka unutar Zajednice nezaposlenim licima, zatim ekvivalencija visokoškolskih diploma, razmena studenata i saradnja između institucija. U 1990. godini Savet je usvojio tri uredbe o pitanjima boravka. Prvom se priznaju prava boravaka licima koja su završila radni vek. U to pravo uključena su sva zdravstvena prava i ostala prava iz socijalnog osiguranja. Takođe, štite se prava lica lišenih radnih sposobnosti u pogledu svih rizika zdravstvenog osiguranja. Druga je garantovala pravo na boravak licima koje to pravo ne uživaju na osnovu bilo kojeg dela komunitarnog prava. To se odnosi na studenete, nezaposlene i izdržavana lica. Treća direktiva se odnosila na pravo boravka studenata. To pravo im se priznaje za vreme trajanja studija. Nisu bez značaja neke direktive koje su se ticale običnih životnih aktivnosti vezanih za dozvole za upravljanje motornim vozilima. One su harmonizovale propise država članica u toj oblasti.

SLOBODA PRUŽANJA I PRIMANJA USLUGA Sloboda pružanja i primanja usluga igra veoma značajnu ulogu u alokaciji produkcionih faktora. One su neophodan deo optimalnog rasporeda u produkcionom lancu, i uslov su efikasnog delovanja komercijalnih i finansijskih funkcija preduzeća širom Zajednice. Ne postoji drugi način da se stvori unutrašnje tržište ukoliko se finasijska i komercijalna funkcija ne obavljaju slobodno. Sloboda davanja i primanja usluga veoma je značajan i zbog okolnosti što se na taj način omogućava pojedincima da obavljaju profesionalnu delatnost unutar Zajednice. Zahvaljujući mobilnosti davalaca ili primalaca usluga, one mogu biti na potrebnom nivou u pogledu kvaliteta i stoga je tim licima neophodno omogućiti slobodan pristup socijalnim beneficijama. Podela usluga, kako se često čini, nije sasvim na mestu, iz razloga što je teško povući razliku između onoga što se podrazumeva pod primanjem usluge, od onoga što se smatra davanjem usluge. 58

Pravo Evropske Unije

Član 43. Ugovora govori da se zabranjuju ograničenja nastanjivanja državljna jedne države članice na teritoriji druge države članice. Ova zabrana se odnosi i na ograničenja u vezi sa osnivanjem agencija, filijala i poslovnica od strane državljana jedne države članice, koji su nastanjeni na teritoriji druge države članice. Sloboda nastanjivanja uključuje pravo osnivanja i obavljanja samostalnih delatnosti ličnim radom, i osnivanja i upravljanja preduzeća, posebno firmi ili trgovačkih društava. Pravo osnivanja, kao što je istaknuto, pojavljuje se u tri forme i to: 1) osnivanje agencija, poslovnica i filijala, 2) pravo obavljanja poslova kao samozaposleno lice i 3) osnivanje i upravljanje preduzećima, posebno firmi i trgovačkih društava, pod uslovom poštovanja odredbi koje se odnose na kapital. Međutim, ovo pravo ipak nije neograničeno. Suštinski, ono garantuje jedino nacionalni tretman državljanima drugih država članica. Povod za to je što države članice, usled stručnih i poslovnih razloga različitog tipa, regulišu pojedina pitanja koja bi mogla, na posredan ili neposredan način, da ugroze ovu slobodu. Da bi se umanjile štetne posledice takvih aktivnosti država članica, Zajednica, posredstvom standardizacije i harmonizacije ovih uslova, minimizira njihov uticaj. U tom pravcu i Sud pravde dozvoljava primenu ovih propisa vrlo restriktivno i to jedino u slučaju velikog i značajanog javnog interesa. Pod uslugama se u smislu Ugovora podrazumevaju one usluge koje se obavljaju uz nadoknadu, ukoliko se na njih ne odnose odredbe o slobodnom kretanju lica i slobodnom prometu roba i kapitala. Usluge obuhvataju: a) delatnosti industrijskog karaktera, b) delatnosti trgovačkog karaktera, c) delatnosti zanatskog karaktera i d) delatnosti slobodnih profesija. Široka je skala delatnosti pružanja i davanja usluga. Podela kao što smo ranije istakli neretko je artificijelna i nepotrebna. Ona je ponekad objektivno nejasna i neprecizna, kao npr. kod televizijskih programa. Te i druge nejasnoće omogućavaju državama članicama da suptilnim metodama favorizuju domaće davaoce usluga. Minimiziranje tih uticaja bilo je predmet legislative Saveta. Na ovom organu usvojen je 1974. godine Generalni progarm za ukidanje restrikcija koje se odnose na slobodu davanja usluga. Usvojene su, takođe, Direktiva 73/148 koja se odnosila na uklanjanje restrikcija u vezi sa nastanjivanja i Direktiva 75/34 iz 1975. godine koja se odnosila na 59

Pravo Evropske Unije

uklanjanje restrikcija u vezi sa boravkom na teritoriji treće države. Lica koja su izgubila status zaposlenog ili su stekli trajni invaliditet i članovi njihovih porodica mogli su, shodno odredbama ove direktive, nastaviti boravak. U 1985. godini Bela knjiga je ukazala na nedovoljan nivo postignutog uspeha u ostvarivanju slobode pružanja usluga u sferi finasijskih usluga, informacija i audiovizuelne industrije. Stoga su preduzete mere kako bi se uvrstio novi pristup radi otklanjanja ovih problema. Te mere su postigle svoj cilj i u tom pravcu su postignuti značajni rezultati.

POLOŽAJ KOMERCIJALNIH AGENATA Konstituisanje tržišnih mehanizama i uspostavljanje slobode pružanja usluga podrazumevalo je regulaciju pitanja položaja komercijalnih agenata. Njihov položaj bilo je nužno regulisati iz razloga što su oni posrednici i u trgovini ali i pregovarači u tim poslovima prema trećim licima. Ranije je u Zajednici bila veoma šarolika slika pravnog položaja ovih agenata. Većina kontinentalnih zemalja davala je zaštitu pojednih prava agenata. Na drugoj strani, Irska i Velika Britanija nisu predviđale nikakvu posebnu zaštitu u pogledu štete, gubitaka ili bezbednosti. Stoga se taj deo mora harmonizovati i ujednačiti. Pitanja su regulisana direktivama koje su omogućile da se na unutrašnjem tržištu ostvri jednak položaj komercijalanih agenata. Direktive su garantovale specifičana prava za komercijalne agente. Uključivale su rokove otkaza poslova vezanih za delatnost agenata, odnosno u relacijama sa konzumentima njegovih usluga i prava koja proističu iz faktičkoga rada na teritoriji koju pokriva svojim poslovima.

SLOBODA KRETANJA KAPITALA Sloboda kretanja kapitala je suštinska pretpostavaka stvaranja unutrašnjeg tržišta i ekonomske i monetarne unije. Integrisano finansijsko tržište nije moguće stvoriti bez slobode kretanja kapitala. Ovim pitanjima, po opštoj oceni, poklanjala se u Uniji značajna, ali i nedovoljna pažnja. Ipak, postignuto je da se koordinacija ovih aktivnosti vrši posredstvom Centralne evropske banke. Takođe, uveden je zajednički novac EURO u 2002. godini. Značaj ostvarivanja slobode kretanja kapitala za ostale tri fundamentalne slobode je nemerljiv. Gotovo da bi sloboda kretanja robe bila paralisana za slučaj restrikcija u slobodi kretnja kapitala. Postavalja se pitanje na kakav bi način radnici koristili svoje zarade za slučaj restrikcija u kretanju kapitala, odnosno novca.

60

Pravo Evropske Unije

Takođe, nezamislivo je sigurno bankarastvo i drugo finansijsko poslovanje u Zajednici u slučaju nepotrebnih restrikcija ove fundamentalne slobode. Situacija na početku integrativnih procesa u ovoj oblasti bila je veoma kompleksna. Na jednojstarani su bile Grčka, Francuska, Italija, Španija i Portugal, sa prilično rasprostranjenim restrikcijama, a na drugoj, skandinavske zemlje, Nemačka i Holandija, sa liberalnom monetarnom politkom koja je dozvoljavala slobodno kretanje kapitala preko i unutar njihovih garanica. Restrikcije su se odnosile na razmenu i investicije, posebno one koje bi ugrožavale nacionalnu privredu. Isto tako, bile su u funkciji sprečavanja odliva kapitala u vremenima finansijskih kriza, zatim ograničenja uvoza i izvoza roba i naravno sve uz saglasnosti sa spoljnotrgovinskom politikom države. Restrikcije finasijskih transakcija odnosile su se na taransfer valute, različite vrste plaćanja u poslovima uvoza i izvoza, zatim stranih kredita, transfera prava intelektualne svojine u inostranstvo itd. Uviđajući neodrživost takvog stanja i njegovu štetnost za dostizanje čvršćeg integracionog jedinstva u Ugovoru o evropskoj zajednici iz 1957. godine predviđeno je postepeno ukidanje restrikcija u slobodi kretanja kapitala. U cilju implemetacije takvih rešenja Savet je usvojio direktive: 921/60 1960. godine i 63/21. Značaj ovih direktiva leži u tome što su komercijalnu dimenziju kretanja kapitala, pogotovo u privatanoj sferi, oslobodile nepotrebene kontrole. Iako se ova vrsta liberalizacije odnosila na različite komercijalne transakcije, ona nije u dovoljnoj meri zastupala liberalizaciju bankarskih i finansijskih poslova. Direktiva 88/361 Bela knjiga Komisije iz 1985. godine predviđala je liberalizaciju kretanja kapitala. Taj zahtev temeljio se na činjenicama neophodnosti ostvarivanja: 1) pristupa ef ikasnom f insijskom ser visu u okvirima integrisanog finsijskog tržišta, 2) ostvarivanja monetarne stabilnosti i 3) postizanja optimalne alokacije štednje u EU. Usvajanje direktive 88/361 o primeni člana 67 Ugovora imalo je uspeha zbog činjenice što su mnoge države članice uvidele značaj uklanjanja restrikcija slobodnog kretanja kapitala. Ovom direktivom naloženo je uklanjanje svih vrsta restrikcija do 1990. godine. Državama je naloženo da otklone sve vrste zaštitnih mera i da te obaveze vrlo striktno sprovode. Francuska, Italija i Španija su veoma sistematski i striktno sprovodile svoje obaveze u pogledu otklanjanja restrikcija u slobodnom kretanju kapitala. Stoga se opravadano kao početak monetarne unije uzima datum do kada je trebalo impelemetirati ovu direktivu, a to je 1. juli 1990. godine.

61

Pravo Evropske Unije

BANKARSKI POSLOVI U Evropskoj Uniji postojala je veoma izražena želja da se harmonizuju propisi nacionalanog bankarskog prava. To je naročito postalo nužno posle harmonizacije propisa u oblasti osiguranja i bezbednosti. Posle donošenja Bele knjige 1985. godine, usledila je serija direktiva. Veoma važna među njima bila je Direktiva 77/780, koja se odnosila na kreditine institucije. Definisane su kreditne institucije i zahtevano je od država članica da harmonizuju svoje sisteme bankaraskog poslovanja kako bi one ispunjavale minimum uslova za funkcionisanje u novim uslovima. Međudržavni bankarski sistem je po nalozima narednih direktiva trebalo usaglasiti sa domaćim bankarskim sistemom. Posebna se pažnja poklanjala uređenju kreditnih poslova kroz regulaciju pitanja suštinskih standarda poslovanja i univerzalnih bankarskih aktivnosti. Banke su dužne da obezbede minimum kapitala od 5 miliona eura. Zatim, eleminisana je supervizija od strane državnih vlasti i naloženo uspostavljanje adekvatne unutrašnje kontrole. Pored toga, regulisana su pitanja učešća komintenata u plasmanima. Te i druge mere finasijskobankarskog karaktera omogućile su da se na jedinstvenom tržištu uspostavi finasijska i monetarana funkcija koja neće biti limitirana usled konstitucionalnih ograničenja u državama članicama. Ocenjuje se kao veliki uspeh činjenica suštinskog transfera suvereniteta na centralne finansijske strukture, odnosno na Centralnu evropsku banku.

62

Pravo Evropske Unije

GLAVA V PROŠIRENJE EVROPSKE UNIJE ISTORIJAT PROŠIRENJA Proširenje Evropske unije predstavlja srž odnosa Unije sa ostatkom evropskog kontinenta i istovremeno mogućnost da se tim putem stvori stabilan kontinent u celini. Ne može se odreći da je proširenje Evropske Unije jedan od njenih spoljnopolitičkih instrumenta, ali i srce cele njene konstrukcije. To pokazuju modeli proširenja u vremenu posle Rimskih ugovora. Bilo je u tome različitih faza situiranih u različitim političkim okolnostima i različitom vremenu. Države začetnice integracija su: Francuska, Nemačka, Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg. Gledano iz sadašnje perspektive, bez obzira na to što je reč o relativno malom broju, ni tada, a po svoj prilici ni sada, nije se računalo sa ograničenjem uvećanja broja članova. Pr vi talas proširenja predstavljao je ulazak Velike Britanije, Irske i Danske 1973. godine. Novo proširenje usledilo je ulaskom Grčke 1. januara 1981. godine. Posle toga, 1. februara 1986. godine, pristupile su Španija i Portugal, a 1995. godine pristupile su Švedska, Finska i Austrija. Različiti su bili motivi pristupanja kod pojedinih članica. Neke od njih su se rukovodile isključivo ekonomskim motivima /kao npr. Danska i V.Britanija/, dok je kod drugih pored ekonomskih bio veoma izražen i politički motiv. Treći talas usledio je prijemom Austrije, Švedske i Finske 1. januara 1995. godine. Te tri neutralne zemlje mogle su biti primljene tek posle pada Berlinskog zida. Raniji prijem ili započinjanje procedure prijema EU antagonizirao je Sovjetski Savez. Četvrti talas nastupio je 1. jula 2004. godine, kada je pristupilo deset država i to: Poljska, Mađarska, Česka, Slovačka, Slovenija, Litvanija, Letonija, Estonija, Malta i Kipar.

63

Pravo Evropske Unije

OPŠTI USLOVI ZA PRIJEM U ČLANSTVO

Evropski Savet je u Kopenhagenu 1993. godine utvrdio uslove koje treba da ispune zemlje kandidati za prijem u članstvo u EU. Komisija je nešto ranije slično izložila u svom izveštaju „Evropa izazovi proširenja’’. To su poznati Kopenhagenski kriterijumi. Oni su, takođe, izloženi u saopštenju Komisije od 16. jula 1997. godine, pod nazivom AGENDA 2000. Prvi uslov je evropski identitet države. Prema tome, jedino evropska država može postati članica Unije. Država kandidat mora da ispunjava sledeće uslove iz korpusa demokartije: 1) mora posedovati stabilne institucije koje mogu garantovati ostvarenje demokratije, vladavinu prava, ljudska prava i poštovanje prava manijina, 2) mora obezbediti funkcionisanje tržišne ekonomije i kapacitet učesnika tržišne utakmice koji će im obezbediti mogućnost nadmetanja u konkurenciji sa akterima na unutrašnjem tržištu Evropske Unije, 3) biti sposobna da preuzme obaveze koje proizilaze iz članstva, uključujući pristupanje političkoj, ekonomskoj i monetarnoj uniji. Evropska Unija mora imati kapacitet da apsorbuje nove članove bez usporavanja i oštećenja dostignutog stepena evropskih integracija. Osim toga, posebno se naglašava važnost da država kandidat ima tržišnu i konkurentnu privredu, sa slobodnim formiranjem cena i potreban nivo razvoja finsijskog sektora. U tom pravcu treba da poseduje odgovarajuće administarativne i pravne kapacitete. Svaka država kandidat mora da prihvati prava i obaveze koje proizilaze iz osnovnih vrednosti komunitarnog sistema.Taj kompleks vrednosti poznat je pod nazivom aquis communaitaire.

PROŠIRENJE KAO SREDSTVO POLITIKE EU Proširenje članstva postalo je veoma značajan instrument spoljne pilitike EU. To je naročito vidljivo posle pozamašnog proširenja 2004. godine. Ranije su preovladavala mišljenja da bi proširenje potkopalo već dostignuti stepen integracije i njegovu dubinu. Veoma su bile sadržajne rasprave na temu da li se treba orijentisati na produbljivanje ili proširivanje integracije. Po nekim mišljenjima, proširenje je skopčano sa brojnim troškovima koji bi mogli bitno opteretiti budžet Evropske Unije. Na drugoj strani, javila su se mišljenja koja govore da bi proširenje moglo biti jedini instrument i ozbiljna šansa da se stabilizuju Centralna i Istočna Evropa. To, takođe, ne bi bila samo neka vrsta eksporta stabilnosti već bi to bila i odbrana od navale imigranata i kriminalaca sa Istoka. Na kraju su se pokazala kao ispravna mišljenja da jedino orijentacija koja forsira uspostavljanje demokartije, slobodnog društva i ekonomskog razvoja na relaciji istokzapad u procesima proširenja, ima budućnost. 64

Pravo Evropske Unije

Sledeći tu logiku, proširenje je obuhvatilo deset novih članova, a posle intervencije NATOa obećano je članstvo i zemljama jugoistočne Evrope. Takav poziv Evropske Unije ovim zemljama omogućava, u prvoj fazi, da one sprovedu reforme ekonomskog i političkog sistema. Značajno proširenje Evropske Unije nalaže i brojne unutrašnje reforme, posebno u institucijama. Posle Amsterdamskog ugovora vidljiva je namera da se stvori Evropska država, ali nisu precizirane njene granice. Ne specificiraju se granice, već se to ostavlja za budućnost. Na isti način se postupa i sa mogućnošču njenih korekcija. Molbe za puno članstvo u Evropskoj Uniji podnelo je 11 država. Sve one su potpisale ugovor o asocijaciji i preduzele potrebne mere da ostavare uslove za punoparavno članstvo. Komisija Evropske Unije je u Agendi 2000 izrazila mišljenje da se kriterijumi sadržani u Preporuci kopenhagenske sesije evropskog Saveta moraju ispuniti tri kriterijuma i to: 1) koji pripada političkoj sferi u pogledu uvažavanja i respektovanja demokatartije i ljudskih prava, 2) ekonomski u pogledu ispunjavanja tržišnih uslova da ravnopravno učestvuje u tržišnoj utakmici na tržistu EU i 3) da je sposoban da usvoji sve zajedničke vrednosti poznate pod nazivom aquis communaiatarie. Posebni uslovi bili su određeni u finansijskoj sferi. Oktobara 2002. godine Komisija je preporučila da se prime u punopravano članstvo sledeće države: Slovenija, Malta, Mađarska, Slovačka, Česka, Kipar, Litvanija, Letonija, Estonija i Poljska. Dekalaracija u Kopenhagenu doneta decembra 2002. godine potvrdila je preporuku. Ugovor o pristupanju potpisan je 16. aprila 2003. godine. Politička retorika je bila vidljiva u ovom dokumentu u kome se, između ostalog, kaže da je reč o epohalnom događaju, jer on stavlja tačku, odnosno prevazilazi u potpunosti podeljenost Evrope, nastalu na sukobima. Sledeći korak bi trebalo da bude pridruživanje Bugarske i Rumunije. Takođe, nastavljaju se pregovori sa ostalim kandidatima. U istom nivou, po svoj prilici, ne nalazi se Turska. Nove države koje su priključile moraju proći fazu prihvatanja prava i obaveza, odnosno institucionalni sistem u celini i, naravno, metode odnosno modele organizovanja ukupnog političkog života i posebno biznisa. Očigledno da će novo proširenje imati ogroman uticaj na identitet Evropske Unije i da će se veoma oštro postaviti pitanje kako definisati politiku prijema novim susedima. Proširenje prema turbulentnim zonama mora u EU provocitari nastojanje, da se postigne što više stabilnosti u smislu efikasnog odgovora na pojavu novih i kvalitativno različitih vrsta nestabilnosti. Na tom putu, iako to izgleda kao tehničko pitanje, potrebno je usvojiti oko 80.000 stranica legislative, što je pozamašan i veoma složen zadatak.

65

Pravo Evropske Unije

FAZE PREGOVORA O PRIJEMU U ČLANSTVO Prema odredbama člana 6. Amsterdamskog ugovora, Evropska Unija je zasnovana na principima slobode, demokratije, uvažavanja ljudskih prava i fundamentalnih sloboda, vladavine prava, kao principa koji su zajednički svim članacama EU. U članu 49 kaže se, da svaka država koja poštuje član 6 može aplicirati za prijemom u članstvo Unije. U tom kontekstu manje je važno pitanje da li je proširenje više deo unutrašnje ili spoljne politike Evropske Unije. Ranije smo istakli da je ono i jedno i drugo. Svako pristupanje novog člana je potencijalna mogućnost da se promeni ili, pak, dovede u pitanje institucionalna struktura EU. Krhki balans između malih i velikih država članica, po pridodi stvari, u tom slučaju biva narušen. Proširenje izaziva promenu kapaciteta dotadašnje politike u brojnim oblastima. Prevazilaženje problema zavisi od sposobnosti učesnika u tome procesu da pronađu novi balans između interesa država članica i onih deklarisanih, kao interesi EU. Pojedini delovi obuhvataju manje ili više složena pitanja. Prema nekim shvatanjima postoje pitanja koja se ne problematizuju u velikom obimu i relativno ih je lako prevazići. To su: nauka, istraživanje, obrazovanje i vaspitanje, pitanja malih i srednjih preduzeća, industrija i statistika. Pitanja koja potencijalno mogu izazvati konf likte su: telekomunikacije, spoljna i bezbedonosna politika, potrošačka i zdravstvena politika, evropska monetarana politika, finasijska kontrola, kultura i audiovizuelna sfera, carinska unija, spoljna politika i ribarstvo. Pitanja koja mogu biti uzrok velikih problema su: sloboda kretanja robe, zaštita životne sredine, sloboda kretanja ljudi, sloboda kretanja usluga, kompanijsko pravo, konkurencija, porezi, socijalana politika, energija i transport. Pitanja koja mogu biti rešena na kraju igre su: regionalna politika, poljoprivreda, pravosuđe i unutrašnja politika, sloboda kretanja kapitala, finansije i budžeti institucija. Prava faza pregovora se odvija i u maniru međuvaladine saradnje. Taj deo pokriva Predsedništvo Saveta. To verovatno zbog činjenice što je pregovaranje o proširenju kvalitativno drugačije nego bilo koje drugo pregovaranje koje se vodi sa državama nečlanicama. Druga faza ima dvostruki karakter. To znači da u jednom delu države članice pregovaraju međusobno. One imaju mandat da utvrde šta bi mogle ponuditi zemljama kandidatima. Posle toga, one pregovaraju eksterno sa kandidatima. Na osnovu sporazuma, u okvirima internog mandata, Evropska unija kao celina, pregovara sa državama kandidatima pojedinačno. Treća faza, karakteristična u bilo kojoj formi ovih pregovora je asimetričnost. Države kandidati žele da se priključe jednoj, već postojećoj strukturi, i noramalno je da se osećaju po strani, i da moraju da prihvate uslove kako bi mogli stupiti u taj 66

Pravo Evropske Unije

klub. Posebno se to odnosi na model izvesnih koncesija, kao npr. država kandidat daje ustupke, recimo u poljoprivrednoj politici, da bi dobila slične ustupke u zaštiti životne sredine. Naravno, to sve dolazi kao produkt nužnih kompromisa. Oni nastaju kao objektivna nužnost, bez obzira što se sa svakom državom kandidatom pregovara pojedinačno i što se uz tu formu vezuju brojni modeli pregovora. To je plod taktike EU.

Praktični potezi u pregovorima Prvi potez je podnošenje zahteva za prijem Savetu ministara. U sledećem, drugom potezu, Savet šalje prijavu za prijem u članstvo Komisiji. Naredni, treći potez je priprema mišljenja od startne Komisije. Četvrti potez je jednoglasno donošenje odluke od strane Saveta o tome da li pregovori mogu startovati. Peti potez je zajedničko pregovaranje Komisije i Saveta na Predsedništvu radi postizanja zajedničkog stava. Šesti i sedmi korak obuhvataju zaključke predsedništva Saveta, kada ono okonča pregovore, što bi zančilo okončanje procedure. Međutim, nekoliko EU institucija moraju prihvatiti rezultat pregovora. Takvo prihvatanje potrebno je Komisiji koja mora pripremiti mišljenje za svaki pristupni ugovor. Sledeća institucija je Parlament, koji ima ovlašćenja da blokira proširenje Unije.Ukoliko Parlament ne bi prihvatio ugovor o pridruživanju, proširenje se ne bi moglo sprovesti. U slučaju pozitivnog odgovora Pralamenta nakon toga države članice prihvataju završne rezultate pregovora. U tom slučaju, Savet prihvata ugovor o pristupanju. Posle toga, zemlja kandidat biva pozvana na kratku ceremoniju na kojoj se potpisuje ugovor o pristupanju. Finalna radnja je ratifikacija. Sve države članice i države aplikanti moraju ratifikovati ugovor o pristupanju, u skladu sa procedurama iz svojih ustava. Po pravilu, ratifikacija se vrši u nacionalnim parlamentima. Takođe, zavisno od toga da li je predviđeno u nacionalnim ustavima, države kandidati mogu odražati referendum. Referendum je odražan u većini država članova, čak i onim zemljama u kojima to nije ustavna obaveza /Danska/. U Velikoj Britaniji nije održan referendum u vezi sa ugovorom o pristupanju. Referendum je održan 1975. godine u povodom članstva u EU. Posle njegovog uspešnog sprovođenja, Velika Britanija postala je punopravni član. Na drugoj starani, Norvežani su dva puta odbili na referendumu članstvo u Evropskoj Uniji.

67

Pravo Evropske Unije

INTERNA DIMENZIJA I ZNAČAJ PROŠIRENJA Do sada je, uglavnom, u opciji pogleda bila isključivo spoljnopolitička dimenzija proširenja. Neretko se zaboravljala ili u manjoj meri tretirala interna komponenta. Ranije se odlagalo pitanje reforme institucija. U vezi sa tim, potrebno je izvesti tri različita tipa unutršnjih reformi. Prva reforma bi se odnosila na institucije. Ta institucionalna reforma započeta je prilikom donošenja Amsterdamskog ugovora i odnosila se, u prvom redu, na Komisiju. Poznato je da članstvo u Komisiji čine članovi, makar po jedan iz svake države, što sa stanovišta efikasnosti povlači pitanje: da li takav sastav može opstati. Drugi deo odnosi se na težinu glasova u Savetu ministara. Nije lako rešiti problem predstavljanja građana Evrope kada se zna da male zemlje ne mogu imati glasove sa istom težinom. Međutim, zbrajanjem glasova u pojedinim situacijama oni mogu doći u povlašćeni položaj u odnosu na velike države, odnosno države sa velikim brojem stanovnika. Treća nužnost je uvođenje većinskog sistema glasanja za slučaj povećanja na 28 članova. Jednoglasnost se mora isključiti, jer bi vodila paralizi rada institucije. To je, donekle, urađeno Ugovorom iz Nice, jer je u pojedinim sektorima uvedeno većinsko glasanje. Pojedini autori i ličnosti iz sfere politike zagovaraju mišljenje da to nije dovoljno i da se taj sistem mora doraditi kao bi se izbegla funkcionalna paraliza. Na Međuvladinoj konferenciji 2004. godine, razmatrana je mogućnost da se sačini balans između raznih institucija Evropske Unije, kako bi se pronašla mogućnost za pravilniju raspodelu nadležnosti između EU, država i regiona. Drugi set reformi odnosi se na različite politke. U vezi sa tim, valja naglasiti da je ranije postojalo nastojanje da se bivše države komunističkog bloka nađu na reformskom kursu, posredstvom pripremanja za prijem u NATO. To je, u osnovi, bila dobra namera, ali se nije mogla u potpunosti ostvariti, jer kriterijumi te oraganizacije nisu ni približno bili strogi kao u EU. Stoga se u EU ubrzavala dalja reforma kroz sistem politike ujednačavanja. Time su stvorena dodatna opterećenja za strukturne fondove i budžet Evropske Unije. Ta vrsta politike postavljena je interaktivno kroz zahtev da nove države postignu uspehe u reformama, jer, u protivnom, neće biti u poziciji da koriste beneficije iz fondova, kao države koje su poodmakle u reformama. U stvari, to je odgovor na pitanje da li za glavne tokove reformi treba uvećati budžetska davanja uspešnim članicama. *** Treća grupa pitanja reformi odnosi se nužno na promene granica EU, jer na scenu stupaju odnosi sa državama susedima. Države članice koje se graniče sa Rusijom zahtevaju novu orijentaciju u politici prema Rusiji. Te države dužne su da sprovedu potpunu kontrolu na granicama sagalasno odredbama Amsterdamskog ugovora. Mnoge od njih su sproveli brojne reforme u toj oblasti. Značaj tih reformi u praktičnom smislu je veliki jer moraju sprečiti ulazak

68

Pravo Evropske Unije

imigranata u države EU. Od uspešnosti tih vrsta reformi zavisi da li će ili ne biti od starane EU tretirani kao zaboravljena periferija. Proširenje Evropske Unije je, kao što smo ranije istakli, i spoljnopolitički ali i unutarasnji problem, jer politika proširenja se ne mogu uzimati kao izolovani fenomen, već kao deo suštinske dimenzije aktivnosti i identiteta EU.

PRISTUPANJE DRŽAVA ZAPADNOG BALKANA Problemi sa kojima se suočava Zapadni Balkan na putu priključenja Evropskoj Uniji su mnogostruki i, uglavnom, veoma složeni. Međunarodna zajednica je imala pristup u smislu formulisanja konkretnih preporuka i aktivnosti kako bi se postigli trajna bezbednost i ekonomski razvoj. Svrha svih aktivnosti, kako to posebno Evrposka Unija izražava, jeste da se stvori zakonita politika visokog ranga. Prema njihovom mišljenju, postojeće stanje nije moguće održati na duži rok. Stoga se insistira na stvaranju samoodrživog sistema koji bi se, sa stanovišta bezbednosti, mogao uključiti u evroatlantske integracije. Da bi se taj cilj postigao, potrebno je: 1) da se bez stavaranja novih kriznih žarišta stvori nova vizija rešenja, bazirana na međunarodnim pravnim dokumentima, 2) kreiranje modela izlaska iz sadašnje situacije pod uslovima obezbeđenja demoktratizacije, bezbednosti i razvoja, 3) jačanje procesa evropeizacije Zapadnog Balkana, država i njihovih društava kako bi se ubrzao proces demokratskih reformi i ekonomskog razvoja, 4) podrška iz kor pusa transatlantske saradnje radi obezbeđivanja zajedničke starategije u sledeće dve godine u procesima transformacije Zapadnog Balkana. Prisustvo međunarodnog faktora na Zapadnom Balkanu moglo bi se oceniti kao u osnovi nedovoljno ili makar neadekvatno. Direktne konsekvence toga prisustva su: 1) Bosna i Hercegovina posle Dejtona (1995), 2) kriza na Kosovu, Rezolucija 1244 (1999), 3) kriza u Makedoniji i Ohridski sporazum (2001). Prisustvo vojnih efektiva menja titulara na taj način što Evropska Unija preuzima ulogu NATOa i Ujedinjenih nacija. Mada se pri ovome mora istaci da se sustinski malo mijenja. Trupe i dalje ostaju međunarodne, zagovaraju se međunarodne 69

Pravo Evropske Unije

političke akcije i operacije, postavlja se specijalni personal Evropske Unije umesto UN i svim tim poslovima rukovodi Evropska agencija za Rekonstrukciju. Na osovu i U BiH značajni efektivi ostaju rezervisani za OHCR i UNMIK. Najvažniji cilj ove akcije jeste da se postigne stabilizacija i rekonstrukcija. Početni uspesi blede pred pretnjama koje bi mogle proizvesti akutnu krizu. Stoga se insistira i veoma podržava demokratiozacija zasnovana na ekonomskom razvoju. Negativne efekte proizvode nerešena statusna pitanja. Najteže je za rešavanje pitanje Kosova. Ne postoji ni minimum konsensusa o načinu rešavanja toga problema među legitimnim političkim akterima, odnosno o tome kako i na koji način bi se to moglo postići. Politika insistiranja na standardima nisu dala odgovarajuće rezultate, što povlači zahtev za dodatnim definisanjem toga procesa. Značaj postizanja makar minimuma konsesiusa o budućem rešenju veoma je veliki i zahteva da se što pre radi na tome. Međunarodna zajednica razvija tezu da se rešenje Kosova mora potražiti na osnovama nekoliko glavnih tačaka oslonaca, a to su: 1) status Kosova je direktno povezan sa primenom standarda, 2) rešenje statusa Kosova isključuje njegovu podelu, 3) svaka solucija mora biti prihvatljiva i za Kosovare i za Vladu Srbije. U praktičnom smislu, postavlja se pitanje kako međunarodna zajednica može pronaći put da se ova rešenja primene, a da se pri tom ne podignu tenzije. Drugo potencijalno veliko zarište problema mogla bi biti Bosna i Hercegovina, odnosno njena drzavnost. Poznato je da Republika Srpska pozivajući se na Dejtonski sporazum insistira na poštovanju njegovih odredbi, odnosno statusa države koji je u njemu kao najvišem aktu ugrađen. Na drugoj strani, veoma je izražena želja da se reformisu rešenja predviđena Dejtonom. Usled takvoga stanja, prisutne su konfrontacije u gotovo svim debatama. Makedonija prema Ohridskom sporazumu za slučaj da se obezbedi za Albance set ljudskih prava po međunarodnim standardima ne bi trebalo da u pogledu državnosti ima problema. Konkretna su pitanja kako na osnovu Ohridskog sporazuma rešiti raspored nadležnosti u i institucionalne aranžmane. Odnosi u Srbiji i Crnoj Gori koncipirani su na osnovu Beogaradskog sporazuma. Tim sporazumom predviđena je mogućnost održavanja referenduma o budućem statusu. Rešenja do kojih se dođe morala bi biti demokratska i mirna. Očekivanja su većinom orijentisana u tome pravcu i jedino su u tom obliku legalna.

70

Pravo Evropske Unije

Kako sad stavri stoje, najvažnija su pitanja obezbeđivanja kvaliteta demokatatije. Postoji stalna zabrinutost za kvalitet demokratije koja obavezno uključuje legitimitet vladinih institucija, sposobnost administaracije, prirodu i kvalitet političkih orijenatacija najvažnijih partija. Najveći izazovi za međunarodnu zajednicu su kako da obezbede efikasno, ali demokratsko vladanje u regionu Zapadnog Balkana. Taj problem je nešto izraženiji na Kosovo i BiH jer se međunarodna zajednica mora suočiti i sa pozamašnim aparatom poratnih misija na tom području, odnosno kako u tom ambijentu obezbediti ulogu i poštovanje prava. Ekonomski razvoj se suočava sa izazovima koji su ostavili komunističko nasleđe u ekonomiji, uticaj ratnih događanja, korup cija, međunarodni kriminalitet, loše rukovođenje i zavisnost od međunarodne zajednice. Samoodrživi sistem bezbednosti, kompetentno vladanje i upravljanje zajedno sa reformama administaracije, trnsparentna privatizacija i uređena regulativa i poreski sistem bili bi osnova za privlačenje stranih investitora. Tim putem bi se daleko brže obezbedio ekonomski razvoj. Pored toga, budući razvoj se mora suočiti sa nedostatkom bazične infrastrukture, kao što su putevi, telekomunikacije, železnica, električni sistem itd. Deo ovih problema mogao bi se rešiti jačanjem transregionalane saradnje na Zapadnom Balkanu. Prevazilaženje navedenih problema nužno je i iz razloga što Zapadni Balkan mora za svoje biznismene da obezbedi uslove za uspešno integrisanje u globalnu ekonomiju. Specificnosti evropeizacije Zapadnog Balkana Neophodnost priključenja Zapadnog Balkana Evropskoj Uniji je van svakog spora. O tome postoji konsensus među stanovništvom i političkim elitama. Taj opšti konsensus je, iako nepsoran, veoma specifičan i podvrgnut brojnim izazovima koji, nažalost, egzistiraju istovremeno i uporedno. U gornjem delu ukazali smo na glavne strukturne odlike prisustva međunarodnog faktora na Zapadnom Balkanu. Iako to nije najsrećnije rešenje na putu za punoparavno članstvo u Evropskoj Uniji, ipak valja podsetiti na određene fakte koji bi mogli ukazati i na neke dobre starane. Prisustvo NATOa i Evropske Unije vidljivo je i u Bugarskoj i Rumuniji, koje treba da budu punopravne članice 2007. godine. Nema pravih argumenata da se odriče njihova uloga, ali u izvesnom ograničenom smislu u podspešivanju procesa evropeizacije. Istina, ona uključuje i afirmaciju transatlantske saradnje.

71

Pravo Evropske Unije

Rešavanje statusa Kosova posredstvom sporazumnog rešenja bilo bi poželjno iz razloga što bi otvorilo puteve sadržajnijeg zajedničkog puta ka Evropi i za Kosovo i za Srbiju i Crnu Goru. Evropska prespektiva i za jedne i za duge predstavlja pravi i, kako se čini, jedini izbor. Povećanje kvaliteta demokaratskih stremljenja, upravljanja i vladanja ključni je kriterijum na osnovu kojeg se utvrđuje da li je učinjen progres na putu u Evropsku Uniju. Perspektiva priključenja Evropskoj Uniji mora se učiniti bliskom lokalnim elitama i poslužiti kao objektivno snažan faktor njihove motivacije ubuduće. Izgradnja poverenja kod lokalne elite o vrednosti centalnih institucija vlasti koji hronično pate od nedostaka poverenja javnosti je neizostavna. Evropska perspektiva bi promenila stanje političke apatije. Nužnost je prevazilaženje praznine u razvoju saradnje Zapadnog Balkana i ostatka Evrope. U tom paravcu se afirmiše shvatanje da bi politička saradnja nužno obezbedila ekonomski rast koji nije moguć bez stranih investicija. Sadašnja politička situacija pokazuje da se posredstvom Sporazuma o stabilizaciji i asocijaciji regulišu brojna pitanja na putu integracije, ali nažalost ne konkretizuju vreme i modalitete izvršavanja pojedinih obaveza. Pakt za jugoistočnu Evropu Pakt za jugoistočnu Evropu je najznačajniji pokušaj trajnog regulisanja odnosa na Balkanu. U njemu se prvi put zvanično pominje Balkan kao region kao celina. Pakt je usvojen 1999. godine. U njegovom donošenju učestvovale su države koje se, u širem smislu, mogu nazvati Balkanskim, a to su: Albanija, Hrvatska, Bugarska, Slovenija, Mađarska, Rumunija, Mekadonija, Turska i Bosna i Hercegovina. Jugoslavija se uključila oktobra 2000. goduine. Pored njih, učestvovale su Države članice Evropske Unije, SAD, Ruska Federacija, Kanada, Japan, Švajcarska i Norveška. Pristup rešavanju problema bio je sveobuhvat an. Dokumenat ima političke, ekonomske i bezbedonosne supstrate. Predviđena je međusobna saradnja koja se označava kao pretpostavka za priključenje Evropskoj Uniji. Taj način je nužan, ali u Paktu nije označen kao obavezan i uslovljavajući, što se tumači kao ustupak onim zemljama koje smatraju da bi im učešće u Paktu usporilo put prijema EU. Međunarodna zajednica je podržala nastojanja dalje fragmentacije Balkana, računajući da bi decentralizacijom i regionalizacijom prostora uspela da niveliše ekonomske, političke i druge protivrečnosti. 72

Pravo Evropske Unije

Prema nekim ocenama, Balkan u sadašnjoj objektivno postojećoj situaciji nema osnova da se naziva regionom, jer nema razvijene međusobne veze na potrebnom nivou između njegovih država. Sve balkanske zemlje imaju orijentaciju da se priključe Evropskoj Uniji, ali ne kao pripadnici toga regiona. Međutim, nezavisno od toga, prihvatanje evropskih vrednosti nužno će dovesti do afirmacije pripadnosti Balkanu. Proces stabilizacije i pridruživanja Početkom 1999. godine inicijativa regulisanja odnosa na Zapadnom Balknu dobila naziv „proces stabilizacije i pridruživanja’’. Ova inicijativa je dvostrukog karakterta. U jednom delu je obuhvaćena Paktom za jugoistocnu Evropu. Drugi deo je spečifican i vezuje se za proces stabilizacije i pridruživanja. Taj specifikum govori o promenama u tretmanu Zapadnog Balakana. Po svojim karakteristikama, te promene uglavnom imaju karakter uslovljavanja, jer pored poznatih kopenhagenskih kriterijuma, za prijem donose i nove nepoznate u dosadašnjoj praksi. Ugovori o pridruživanju i stabilizaciji Ugovori o pridruživanju i stabilizaciji su nova generacija Evropskih sporazuma i njihova novina ogleda se u sledećem: 1) potreba čvršćeg razvoja trgovinskih i poslovnih veza sa Evropskom Unijom, 2) razvijanje novih f inansijskih aranžmana u okviru progarama CARDS, 3) podrška demoktratizaciji i izgradnji institucionalne stabilnosti i civilnog društva, 4) obogaćivanje saradnje u pravosudnim poslovima i bezbednosti i unutrašnjim poslovima, 5) jačanje regionalnog i bilateralnog pristupa u izgradnji politčkog dijaloga, Politika uslovljavanja je proizvod procene institucija Evropske Unije da je nužno za prijem Zapadnog Balkana u Evropsku Uniju primeniti novu stratešku matricu. Ona sadrži opšte i posebne elemente.

73

Pravo Evropske Unije

GLAVA VI PRAVNA PRIRODA I IZVORI PRAVA EVROPSKE UNIJE OPŠTE NAPOMENE Dilema o tome da li je pravo Evropske Unije pravo ili ne, u osnovi je veštačka, jer ne uzima u obzir realne fakte na osnovu kojih se mora zaključiti da je ono autonoman i konzistentan sistem. Sačinjen je na osnovama hijerarhijskog ustrojstva normi u kome se osnivački ugovor može smatrati ustavnom poveljom. Takav stav došao je do izražaja u slučaju Les Vertis, gde Sud pravde kaže da „iako je Ugovor (osnivački) zaključen u formi međunarodnog sporazuma, on predstavalja Ustavnu povelju Zajednice. (Videti potpunije case Les Vertis 294/83, 86 ECR 1139) Osnovne karakteristike prava Evropske Unije mogli bi sažeti u nekoliko najvažnijih odlika njegovog pravnog dejstva. Ovo pravo ima primat u odnosu na nacionalno pravo. Takođe, ono ima neposredno i direktno dejstvo. Povodom pravne prirode prava Evropske Unije ne postoji u pravnoj nauci jedinstven stav. Prisutna su brojna shvatanja o pravnoj prirodi ovog fenomena. Prema nekim klasifikacijama, dominira nekoliko grupa shavatanja, od kojih izdvajamo : 1) pravo Evropske Unije ima dvojnu strukturu, jer se u njemu nalaze elementi međunarodnog i nacionalnog karaktera, 2) pravo Evropske Unije pripada kategoriji međunarodnog prava ili, tačnije, prava međunarodnih organizacija, jer je prema njihovom shvatanju Evropska Unija međunarodna organizacija, 3) pravo Evropske Unije ima sui generis pravnu strukturu različitu od međunarodnog i nacionalnih prava, Čini nam se da niti jedno od ovih shvatanja nema pravi odgovor na pitanje o suštini ovoga prava. Identifikacija Evropske Unije sa međunarodnom organizacijom klasičnog tipa je netačna iz prostog razloga što međunarodne organizacije klasičnog tipa pribavljaju svoj međunarodnopravni subjektivitet uglavnom iz međunarodnopravnog subjektitviteta država članica. To nije slučaj sa Evropskom Unijom, koja ima originalni međunarodnopravni subjektivitet. Osim toga, ima i sopstvene izvorne prihode, koji joj omogućavaju da postigne visok stepen finasijske nezavisnosti.

74

Pravo Evropske Unije

Shvatanja o sui generis strukturi i njegovom dvojnom karakteru ne objašnjavaju niti jedan suštinski elemenat. Stoga se čini da je najbliže realnosti ono shvatanje koje kaže da je rec o autonomnom pravnom sistemu, specifičnom u mnogim elementima čija je posebnost, u pravnom smislu, van svakog spora.

PRAVNA PRIRODA

Primat u odnosu na nacionalno pravo Problem primata prava Evropske Unije u odnosu na nacionalno pravo valja posmatarati u objektivnom okviru njihove moguće suprotstavljenosti, pa i ozbiljnog konf likta. Oni su mogući usled činjenice što postoje brojne oblasti koje su rezervisane za nacionalano pravo, a u kojima se primenjuje pravo Evropske Unije i to metodom specifične aplikacije posredstvom odluka Suda pravde, što neminovno vodi sukobu. U tom slučaju, postavalja se pitanje koje pravo ima prednost. Od rešenja toga pitanja zavisi celokupni pravni poredak u Evropskoj Uniji. To je, na neki način, ustavno pitanje. Ono izaziva brojne nedoumice zato što to nije eksplicitno rešeno u osnivačkim ugovorima. Moguće da je takvo opredeljenje produkt nužnog opreza, jer je postojala pretpostavka da bi decidno izjašnjavanje o tome bilo skopčano sa brojnim drugim problemima u političkoj ravni. Međutim, na drugoj strani, takva objektivno postojeća situacija omogućila je da Sud pravde odigra vrlo važnu ulogu u razrešavanju te dileme tako što je svojim odlukama omogućio autonomni razvoj prava Evropske Unije. Pojedina shvatanja pledirala su da se taj problem reši primenom analogija sa međunarodnim pravom. Logično je da se pitanje primata, odnosno direktnog dejstva međunarodnog prava rešava saglasno ustavnom pravu države članice. O tom pitanju postoje dve teorije: monistička i dualistaička. Obe teorije ne izjašnjavaju se eksplicitno o primatu, bez obzira da li je u pitanju neposredna adopcija međunarodnog prava ili adopcija kroz prosec transformacije. Nezavisno od toga kakva je doktrinarna ocena ovih problema i praktična primena u državama članicama, Sud pravde je uspeo da razvije, slobodno bi se moglo reći, sopstvena konstitucionalna pravila, baveći se na svoj način ovim problemom, afirmišuci princip supermatije ili primata prava Evropske Unije. Ilustrativna u tom pravcu je presuda u slučaju Case 26/62 Van Gend en Loos, u kojem je principijelno pitanje direktnog dejstva člana 25(12) rešeno na taj način što Sud kaze „da Zajednica stvara novi pravni poredak u međunarodnom pravu, limitirajući suverena prava država, ali ipak samo na ograničenom polju’’. 75

Pravo Evropske Unije

Time nije uspostavljen nov pravni poredak, ali je Zajednica dobila nezavisniji status i veći uticaj na pravni sistem država članica. Princip supermatije Prava evropske unije odnosi se ne samo na unutarasnje pravo vec i na obaveze iz ugovoara sa trećim zemljama.U tom pravcu ilustarativan je slučaj ERTA case 22/70 . U njemu Sud pravde istice da države članice, posle usvajanja Ugovora o putnom saobraćaju od strane Zajednice, nemaju više pravo da individualno ili grupno, nezavisno od |Zajednice ugovaraju sa trećim zemljama posebne aranžmane u toj sferi. Izneto ukazuje na to da se Sud rukovodio pragamatičnim razlozima kada je rešavao ova pitanja vrednujuci, pri tom, svrhu, namere i duh Ugovora. Zajednica je kreirala sopstvene institucije i ne bi bilo logike da države članice mogu, po svom nahođenju, slobodno derogirati njena pravila. U ovom kontekstu moglo bi se navesti da je trebalo rešiti i pitanje položaja nacionalnih sudova u pretpostavljenim konf liktnim situacijma. To je nužno i zato što su ti sukobi realnost, iako bi se sa teorijske tačke gledišta moglo tvrditi suprotno. U tom pravcu veoma je indikativan Simental SpA case 106/77. Sud rezonije da bi za slučaj da se komunitarno pravo od njegovog stupanja na snagu ne primenjuje uniformno, nastupila neminovno njegova nejednaka primena unutar Zajednice. Iako na početku nije bilo pune sagalasnosti o primatu evropskog prava, danas je veoma rasprostanjena saglasnost svih država članica o tome. Neposredna primena Bitna karakteristika prava Evropske Unije je u tome što ono proizvodi neposredna pravna dejstva u unutrašnjim pravima država. Da bi se to postiglo, nije potrebno od strane država donosti posebne pravne propise. Taj stav je Sud pravde izrazio u svojoj presudi u slučaju Costa/Enel, u kome kaže da „ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici stvara sopstveni pravni poredak, integrisan u pravne sistema država članica, od trenutka stupanja na snagu Ugovora koji je obavezujući za njihove pravosudne organe’’ (Videti: case Costa/Enel 6/64 (1964) ECR 585 Direkto dejstvo Direktni efekat (dejstvo) označava onu vrstu pravnog dejstva prava Evropske Unije, na osnovu koga se unijska norma direktno integriše u unutrašnji pravni poredak država članica. Direktni efekat, odnosno dejstvo znači da komunitarana (unijska) norma proizvodi direktna prava i obaveze na koje se pojedinac može pozvati u postupcima pred nacionalnim sudom. Zanačaj ovog pitanja naglašava se iz razloga mogućnosti nastajanja konf likta u situacijama kada je implementacija prava EU u nacionalano pravo pogresna, nepotpuna ili sadrži izvesne odlike nesaglasne duhu EU. Očigledno 76

Pravo Evropske Unije

je da se u ovim situacijama nacionalni sud mora rukovoditi faktom da pravo EU ima primat i slediti ga i, u skladu sa tim, menjati. Tim putem se veoma često ne izbegava konf liktna situacija. Stoga je od najveće važnosti pitanje kvaliteta primene principa direktnog dejstva. Nema sasvim jasne odredbe koja bi ukazivala na način kako se primenje navedeni princip. Delimično to indicira član 249, koji kaže da se to dejstvo odnosi samo na uredbe. Praksa Suda ukazuje da se direktno destvo ne može opozvati u slučajevima koji se odnose na slobodno kretanje roba i lica, pravo konkurencije i diskriminaciju povodom pola, rase ili nacionalnosti. Da bi neko pravilo moglo imati direktno dejstvo, mora da bude sasvim jasno i precizno i da ne ostavlja diskrecionu mogućnost za različita tumačenja državama članicama i instucijama EU. Kvalitativno različito dejstvo postoji u zavisnosti od toga da li se norma odnosi samo na relacije pojedinca i organa vlasti, što je vertikalni direktni efekat (dejstvo) ili se odnosi i na relacije između pojedinaca, što je horizontalni direktni efekat, odnosno dejstvo. Veoma ilustrativan primer vertikalnog direktnog dejstva vidljiv je u slučaju Defrene v. Sabena case 43 /75. Reč je o stjuardesi Ms Defrene, koja je bila zaposlena kod belgijske aviokompanije Sabena kao stjuard. Za svoj rad primala je nižu nadoknadu od muškaraca zaposlenih na istim poslovima. Obratila se Sudu pravde, pozivajući se na član 141 Ugovora koji kaže „Svaka država članica... dužna je da obezbedi primenu principa da muškarci i žene dobiju jednaku platu za isti posao’’, tražeći da joj se isplati razlika u plati. Sabena je u odgovoru iznela mišljenje da se nije moguće pozivati na direktno dejšto u ovom slučaju, jer se član 141 odnosi na relacije pojedinaca, a ne na relacije države i njenih subjekata. U odgovoru Sud je, sledeći mišljenje Opšteg pravobranioca našao „da argumenti izneti od strane Sabene ne stoje, jer se diskriminacija po osnovu pola odnosi ne samo na aktivnosti javnih autoriteta, već i na sve sporazume čiji je cilj da regulisu kolektivne radne odnose jedanako kao i odnose između pojedinaca. Kada je u pitanju donošenje odluka u domenu jedinstvenog tržišta, zaštitite čovekove okoline ili zaštite potrošača, komunitarnu (unijsku) legislativu zajednički usvajaju Savet i Parlament u formi koodlučivanja. Proširenje nadležnosti Parlamenta naročito je vidljivo u ovoj sferi posle Amsterdamskog ugovora. Postoji tenedencija proširenja i na druge značajane oblasti, kao npr. na pitanja vezana za nediskriminaciju, slobodu kretanja i nastanjivanja itd. To bi, po prirodi stvari, uslovilo povećanje oblasti na koje se primenjuje direktno dejstvo.

77

Pravo Evropske Unije

Pored toga, Savet u brojnim drugim slučajevima donosi odluke uz konsultacije Parlamenta. Komisija predlaže legislaciju Savetu i Parlamentu, implementira komunirano pravo zajedno sa Sudom pravde. Pravila predviđena u ugovorima Zajednice i različite legislativne mere direktno se primenjuju unutar država članica zamenjujući nacionalano pravo u slučaju nesaglasnosti. Neki autori u pogledu dejstva upoređuju ovo pravo sa federativnim pravom u SAD, što se prema našoj oceni ne bi moglo prihvatiti kao ispravno. Izvršavanje obaveza od strane država članica Istaknuto je da je ključno pitanje uspeha funkcionisanja Zajednice da države članice ispunjavaju svoje obaveze predviđene ugovorom ne samo u ravni tih obaveza, već i u ravni dela nadležnosti Komisije koja se stara o pravilnoj primeni obaveza iz osnivačkih ugovara. Ta obaveza obuhvata i odluke Suda pravde koje se odnose na tu sferu. Radi pravilnog uvida u ovu vrstu obaveze, moramo se saglasiti sa stavom da bi bila neotklonjiva šteta za slučaj da ne postoji mehanizam pomoću kojega se države članice mogu prinudti da izvrše svoje obaveze. Komisja bi za slučaj izostanka efikasnih sredstava za izvršenje, teško mogla izvršiti svoju obavezu. U ovom slučaju bi se morali orijentisati na značaj izvršavanja ovog zadatka sa stanovista afirmacije supranacionalne strukture Unije. Glavni deo toga mehanizma predviđen je u članu 226 Ugovora u kome se kaze: „Ako Komisija smatra da država članica nije ispunila obavezu iz ovog Ugovora daje o tome obrazloženo mišljenje nakon što je odnosnoj državi pružila priliku da se izjasni. Ako ta država ne postupi u skladu i po mišljenju u roku koji je odredila Komisija, Komisija može izneti predmet pred Sud’’. Drugi principijelni model procedura predviđen je članom 227, u kome se kaže da ukoliko neka država članica nije izvršila svoju obavezu, druga država može izneti predmet pred Sud pravde. Pre podnošžnja tuzbe obavezana je da taj predmet iznese pred Komisiju. Komisija donosi obrazloženo mišljenje nakon što je državi dala priliku da se izjasni. Za slučaj da se Komisija ne izjasni o podnetoj povredi to državu koja je podnela zahtev ne sprečava da se obrati Sudu. U prvom slučaju problem bi mogao nastati zato što ne postoji jasan stav o načinu kažnjavanja država članica za slučaj da odbiju izvršenje obaveze. Deluje prilično fleksibilno obaveza da su države obavezne „da preduzmu potrebne mere za postupanje po odlukama Suda”. Na početku je bio problem vremenskog limita za izvršavanje odluka Suda. Sud je u vezi sa ovim problemom u slučaju (Comission v. Italy case 69/86) iznio stav da se radi o najkraćem mogućem vremenu u kome se odluka mora izvršiti. 78

Pravo Evropske Unije

Za slučaj kako smo ranije istakli da ova procedura ne dovede do ispunjenja obaveza stoji na raspolaganju druga procedura. Predviđena je u članu 228 ugovora u kome se pored ostalog kaže” Ako odnosna država članica nije donela mere za izvršenje odluke Suda u utvrđenom roku, Komisija može o tome da obavesti Sud pravde. Istovremeno, ona predlaže visinu novčane kazne ili paušalnog iznosa koju shodno okolnostima treba da plati dotična država. Pitanje propuštanja izvršenja obaveza od strane država članica odnosi se na sve vrste obaveza koje prizilaze iz osnivačkih ugovora, njihovih dopuna i izmena, međunarodnih ugovora koji se zaključuju sa trećim zemljama o predmetima iz nadležnost Zajednice, uredbi i direktiva i opštih principa prava koji su inkorporirani u pravo Unije. Pozivanje na reciprocitet kao model odbrane država članica nije prihvaćeno u kontekstu neizvršenja obaveze, uz obrazloženje da na osnovu prava Evropske Unije mora biti sankcionisana svaka njegova povreda koja se u tom smislu pojavljuje. Sličan pristup je bio u slučaju više sile odnosno pozivanja na ovaj princip kao argument odbrane. U slučaju Comission v. Italy (Re Transport statistics) case 101/84. Italija je bila optužena da nije izvršila direktivu. Tužena članica navela je da nije mogla izvršiti obavezu zato što je njen računski centar bio izložen bombaškom napadu. Sud je našao da se taj argument može uzimati u obzir jedino u ograničenom vremenskom periodu, ali da ga je, u konktretnom slučaju, vreme obezvredilo. Sud je, takođe, našao da se kao argumenti za odbranu zbog neizvršenja obaveza ne mogu uzeti teškoće nastale usled konstitucionalnih propisa. Po mišljenju Suda, nije moguće pledirati da argument odbrane bude opravdavanje neizvršavanja obaveza usled okolnosti postojećih u unutrašnjem pravu država članica. Sličan stav Sud je zauzeo i u slučaju Comission v.United Kingdom (Re Tachogrraphs) case 128/78, odbijajući da prizna kao argument odbrane baziran na teškoćama nastalim na političkim premisama (pripadnost sindikatu). Postoje i slučajevi sporazumnog podvrgavanja procedurama rešavanja sukoba među državama članicama, što je predviđeno članom 239 Ugovora. Uopšteno rečeno, izvršavanje obaveza je najvaznije pitanje u Uniji. Od njegovog uspešnog rešenja zavisi i efikasnost ukupne politike u Uniji. Procedure rešavanja problema nastalih na tim osnovama izgledaju prilično tolerantne, mada treba naglasiti da se mogu izreći novacane kazne. Posle proširenja Evropske Unije i pristupanja mnogih novih članica, bez obzira na okolnost što su one prihvatile aquis comunitaire moguća su neizvaršenja ili neadekvatna izvršenja obaveza od njihove strane. U tom slučaju, objektivno mora doći do povećanja značaja uloge Komisije kao „zaštitnikačuvara Ugovora”.

79

Pravo Evropske Unije

Pri tome ne treba prevideti mogućnost svojevrsne „autokontrole”, predviđene u opisanim procedurama. Njihova pogodnost se ispoljava u visokom duhu tolerancije i ponovno ostavljenim rokovima za izvršenje, odnosno dopunu izvršenja obaveza. Naravno, u tom kontekstu zaprečena novčana kazna ima makar odvarajući karakter.

IZVORI PRAVA EVROPSKE UNIJE Različite su forme izvora prava Evropske Unije. O njihovom pravnom karakteru ne postoji opšta saglasnost. Postoje razlike u mišljenjima o njihovoj supermatiji i pravnoj snazi. Prema nekim autorima, reč je o izvorima, odnosno legislativnim formama koji se nalaze u odnosima međuzavisnosti. Međutim, i pored toga, moguće je utvrditi pojedine elemente koje ih čine različitim. Postoje podele koje insistiraju na striktnom hijerahijskom odnosu. Na prvom mestu su oni izvori koji su po važnosti i značaju višeg ranga npr. osnivački ugovori. Neki autori ih nazivaju primarnim izvorima, dok one koji su nešto manje važnosti npr. pojedini akti institucija Evropske Unije, nazivaju se sekundaranim izvorima. Podela se može sačiniti i na drugim brojnim osnovama. Sve vrste podela su, u izvesnom smislu, artificijelne i katkad predstavlaju smetnju za bolje razumijevanje odlika prava Evropske Unije. Stoga slažemo se, bez pretenzija da damo potpuni prikaz svih izvora, ograničiti na one izvore koji su imali velikog uticaja na konstituisanje Evropske Unije i njenog prava. Rukovodeći se tom logikom, daćemo samo opisnu definiciji izvora. Izvori prava Evropske Unije su pravni akti koji sadrže pravne norme na kojima počiva funkcionisanje Evropske Unije. Najvažniji izvori prava EU su: 1) osnivački ugovori, 2) akti institucija Evropske Unije, 3) sporazumi(ugovori) sa trećim zemljama i 4) sudska praksa.

Osnivački ugovori Pravni osnovi konstituisanja Unije sadržani su u osnivačkim ugovorima koji su nastali na osnovama odluka država članica, koje su svojom saglasnošću postigle sporazum o formiranju Zajednica (Unije) entiteta sui generis pravne strukture. Pod osnivačkim ugovorima podrazumijevaju se tri ugovora kojima su osnovane Zajednice i to: Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik, Ugovor o Evropskoj 80

Pravo Evropske Unije

ekonomskoj zajednici i Evropskoj zajednici za atomsku energiju. Ovoj kategoriji ugovora pripadaju Merger ugovor, Jedinstveni evropski akt, Ugovor o Evropskoj Uniji, Amsterdamski ugovor i Ugovor iz Nice. Uz navedene ugovore, zaključeni su brojni Aneksi i Protokoli koji čine njihov sastavni deo. Prema nekim mišljenjima, ovoj kategoriji pripadaju i Ugovori o pristupanju i njihovi aneksi. Po našoj oceni potrebno je prikazati one odlike navedenih pravnih akta koji su imali značajnog uticaja na stvaranje prava Evropske Unije. Ugovor o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik Prva Evropska zajednica je Zajednica za ugalj i čelik, koja se razvijala sa namerom da se uspostavi miroljubivo i efikasno korišćenje resursa uglja i čelika. Pored toga, s obzirom na to da se radilo o vremenu neposredno posle II svetkog rata, valjalo se obezbediti od opasnosti oživljavanja militarističke moći Nemačke i uspostaviti branu rastućoj opasnosti od sovjetskog ekspanzionizma. U legislativnoj ravni te namere su bile opreduljuće da se upravljanje o tome izmesti iz korpusa nacionalnih vlasti i poveri organu nazvanom Visoka vlast. Iako se ovaj organ birao iz redova državljana država članica, radilo se, ipak, o nezavisnim licima koji su svoje poslove obavljali u ambijentu specifične oragnizacije. Ta specifičnost ogledala se, pored ostalog, i u tome što je ta organizacija bila otvorena za saradnju i sa drugim evropskim državama. Ugovor je potpisan 18. aprila 1951. godine, a stupio je na snagu 25. jula 1952. godine. Ovim ugovorom su pored Visoke vlasti formirani sledeće institucije: Savet ministara, Asambleja i Sud pravde. Najvažniji organ je Visoka vlast koja se stara o realizaciji ciljeva postavljenih ugovorom. Oni su se odnosili na uspostavljanje zajedničkog tržista. To je podrazumevalo ukidanje carina i drugih raznorodnoh barijera u svrhu slobodnog prometa uglja i čelika. Takođe, vodilo se računa o investicijma i strukturnom prilagođavanju privredi država članica. Visoka vlast je mogla donositi odluke i preporuke koje su obavezivale države članice bez njihove saglasnosti. Mišljenja nisu pripadala toj kategoriji. Donošenje odluka ipak je bilo limitirano obavezom da se pribavi saglasnost Saveta ministara.

81

Pravo Evropske Unije

Visoka vlast je imala pravo ubiranja poreza direktno od preduzeća. Bez obzira na to što se radi o relativno maloj stopi koja se mogla povećati od strane Saveta ministara, reč je o nadnacionalnoj komponenti ukupnog položaja te institucije. Savet ministara su činili predsatvnici nacionalnih vlasti. Savet je imao ulogu koordiniranja aktivnosti nacionalanih Vlada i Visoke vlasti i tom svojom ulogom je jednoglasno ili putem kvalifikovane većine inicirao donošenje mnogih odluka. Savet je, takođe, na predlog Visoke vlasti, shodno odredbama Ugovora odlučivao o prioritema raspodele uglja i čelika. Parlament je bio sastavljen od članova nacionalnih Parlamenta. Oni su se birali na period od pet godina. Parlament je imao je skrom na ovlašćenja u zakonodavnoj delatnosti. Bavio se kontrolnim i administartivnim pitanjima. Za slučaj da je Parlament dvotrećinskom većinom ocenio negativno rad Visoke vlasti ona je bila dužna u tom slučaju da podnese kolektivnu ostavku. Sud pravde je imao obavezu da se stara o primeni osnivačkog ugovora i drugih pravnih akta. Nadležnost Suda bila je obavezna i odnosila se kako na države članice tako i na Instucije Zajednice. Pored njih, pred Sudom mogli su se pojaviti pravna i fizička lica. Sud ima ovlašćenja da vodi postupak za slučaj propuštanja Visoke vlasti da donese neki akt na koji je obavezana osnivačkim ugovorom. Sud je nadležan za sporove koji nastaju usled štete koju nanesu službenici Zajednice prilikom obavljanja svojih poslova. Sud je nadležan da nadgleda izvršavanje svojih presuda. Sud tumači komunitarne norme i obezbeđuje njihovu jedinstvenu primenu na celokupnom području Zajednice. Nezavisno od toga što su se te u početku odluke odnosile na relativno usko polje saradnje, njihov veliki značaj leži u činjenici da su svojom avangardnošću dali ogroman podstrek daljem jačanju integracionih procesa. UgovorI o formiranju EEZ i EZAE Evropske ekonomska zajednica i Evropske zajednica za atomsku energiju Zemlje Benelukasa su podnele Memorandum još 1955. godine sa predlogom da se formira politička integarcija na osnovama ekonomske integracije. U ranim fazama to bi podrazumevalo uključivanje politike u saobraćajnoj infrastrukturi, koordinaciju aktivnosti u razvoju atomske energije i drugih resursa, kao i stvaranje zajedničkog tržišta. Ugovor koji je uspostavio Evropsku ekonomsku zajednicu potpisan je Rimu 25. marta 1957. godine. Istoga dana potpisan je i Ugovor o Evropskoj zajednici za Atomsku enrgiju. 82

Pravo Evropske Unije

Ugovor o evropskoj zoni slobodne trgovine potpisalo je 1960. godine sedam država i to: Velika Britanija, Austrija, Portugalija, Norveška, Švedska, Danska, Švajcarska. Naizgled, reč je bila o konkurentnoj organizaciji, međutim, obe su u periodu koji sledi nastojale da razviju relativno dobre i harmonične odnose u trgovini koji su dostigli svoju najvišu tačku u 1992. godini, kada je pospisan ugovor o formiranju Evropskog ekonomskog prostora. Osnovni cilj formiranja Zajednice bio je taj da se, kako to stoji u preambuli Ugovora, eleminišu barijere koje dele Evropu. Član 2 Ugovora nalagao je da se stvori zajedničko tržište sa harmoničnim razvojem zajedničkog tržišta, povećanjem ekonomske stabilnosti i povećanje životnog standarada i što je moguće veće saradnje između država članica. Takođe, u Ugovoru je predviđeno uspostavljanje zajedničke carinske politike u vidu carinske unije, zajedničke komercijalne politike i progresivnog eleminisanja barijera za slobodno kretanje ljudi, roba, kapitala i usluga. Predviđena je harmonizacija nacionalnih zakonodavstava kako bi se ostvarilo zajednicko tržište. Na početku se insitriralo da se harmonizuju, pre svega, zakonodavna politika u poljoprivredi, trgovini i razvoju. Neophodno je bilo stvoriti uslove za slobodno kretanje roba, lica, kapitala i usluga. Sam ugovor zamišljen je kao ugovor okvirnog tipa u kome se insistira na ostvarivanju vrlo široke zakonodavne delatniosti. Iako je u osnovi takvih stremljenja bila ekonomska kategorija udruživanja, podtekst je ukazivao na nameru da se stvori osnova za političko ujedinjavanje. Interesi na tom planu bili su poduradni kod svih članica Zajednice. Institucije su preuzete od strane Evropske zajednice za ugalj i čelik. Pri tom je umesto Visoke vlasti ustanovljena Komisija. Njen položaj je, u odnosu na Visoku vlast, izmenjen u tom smislu što se insistiralo na njenoj većoj nezavisnosti u odnosu na u odnosu na vlasti država članica. Njene nadležnosti bile su takođe uže u odnosu na Visoku vlast. Najvažniju ulogu u sistemu institucija imao je Savet ministara. Time se suštinski ograničavala nadnacionalna komponenta vlasti Komisije i afirmisala međuvladina dimenzija saradnje. Međunarodno pravni subjektivitet poseduju sve tri zajednice. One mogu sticati prava i obaveze, mogu biti staranka pred Sudom. U tom slučaju zastupa ih Komisija. Poseduju kapacitet zaključivanja međunarodnih ugovora. Karakter tih ugovora koje mogu zaključivati je dvostruk i to : 1) ugovori u kojima je samo Zajednica stranka, 2) ugovori u kojima su i države članice zajedno sa Zajednicom staranke ugovora.

83

Pravo Evropske Unije

Evropska zajednica za atomsku energiju nastala je na osnovama saglasnosti država članica o potrebi razvoja zajedničke politike u atomskoj energiji. Tu vrstu saradnje nalagalo je i racionalno postupanje u odnosu na troškove u ovoj oblasti. Takođe je trebalo uobličiti standarde u proizvodnji i način formiranja zajedničkih preduzeća. Naravno, radilo se, u principu, o mirnodopskoj nameni korišćenja nuklearne energije. Formiranje ove tri zajednice bilo je, uistinu, korak napred u dinamiziranju procesa inetrgaracija, ali je sa stanovišta nadnacinalne strukture nadležnosti radi se o izvesnoj crti orgraničenja. Sistem formiran Rimskim ugovorima pokazivao je nedostake u tom smislu što su postojali zajednički i posebni organi. Od formiranja zajednice za ugalj i čelik zajednički su bili Sud i Parlament. Ostali organi bili su posebni za sve Zajednice. To je stvaralo dodatne teškoće i usled toga su se pojavile inicijative da se organi spoje. Na predlog vlade SR Nemačke započeli su pregovori o spajanju organa. Zajednice su imale i zajedničke administartivne službe koje su pokrivale informisanje, izdavačku delatnost, pravnu sluzbu i statistiku. U Rimskom ugovoru je bio predviđen prelazni period za ostvarivanje tih ciljeva do 1970. godine. Prelazni period označen u ugovoru trajao jednu godinu manje, jer su sve obaveze bile ispunjene pre roka. MERGER ugovor 1965 Ovaj ugovor potpisan je u aprilu 1965. godine, a stupio je na snagu 1. jula 1967. godine, jer je bilo neophodno prilagoditi institucije posle nakon ozbiljnih najava pristupanja novih članova. Objedinjavanje institucija nije donelo jedinstveno funkcionisanje zajednica. One su nastavile da funkcionisu paraleno, mada se ne bi moglo odreći izvesna crta zajedništva koja se ogledala u racionalanom projektovanju troškova, koordinirajućim aktivnostima i otkljanjanje suvišnog administriranja. Desila se i jedna kvaltativna promena u tom smislu što ne stoji mogućnost da jednog člana Komisije bira Komisija (Visoka vlast), već oba biraju države članice. Značajno je to što su se ovim ugovorom, pored jedinstvenih institucija: Parlamenta i Suda pravde, uspostavili i Jedinstveni savet i Komisija. Posle ovoga ugovora nastupio je značajan period koji se na neki način njime inauguriše, a to je sistem finasiranja Zajednice iz sopstvenih izvora, koji zamenjuje dotadašnji sistem državnih kontribucija. Time je Zajednica postala mnogo više nezavisna u fiskalnom smislu, ali i manje osetljiva na političke pritiske od strane država članica.

Jedinstveni Evropski akt iz 1986. 84

Pravo Evropske Unije

Jedinstveni evropski akt donet 2627. februara 1986. godine je sa ciljem da se najkasnije do kraja 1992. formira unutrašnje tržište. Stupio je na snagu 1. jula 1987. godine. Njegovo donošenje bilo je na Međuvladinoj konferenciji, održanoj u Luksemburgu 1986. godine. Iako se u pripremi nagoveštavalo da će se raspravljati o brojnim važnim pitanjima, neke države članice, kao npr. Grčka, Velika Britanija i Danska su smatrale da ne treba još uvek započinjati raspravu o njima. Figurirali su različiti pristupi rešavanju načina ostvarivanja većeg jedinstva evropski država. Zagovornici stvaranja nove institucionalne osnove nisu dobili podršku. Neki od njih, kao npr. Velika Britanija, Danska i Grčka, iako su bili protiv održavanja Konferencije, tokom njenog rada glasale su i učestvovale u radu. Rad se odvijao u senci kompromisa između dva prilično udaljenja stanovista. Figurirala su suprotstavljanja poklonika čvršćeg jedinstva i pristalica državnog suvereniteta. Naglasak, stoga, nije mogao biti na političkim pitanjima. Dominirale su druge teme. Proširena je nadležnost Zajednice na mnoge oblasti, konsolidovana je institucionalna struktura i uvršćena spoljna politika i bezbednost kao segment saradnje. Posebno je naglašena važnost unutrašnjeg tržišta. Istaknuto je da ono mora biti formirano do kraja 1992. godine. Do tada moraju biti otklonjene sve tehničke, zakonske i fizičke barijere u trgovini između država članica. U tu srvrhu doneto je mnoštvo (preko 300) uputstava i Bela knjiga iz 1985. godine). Kroz reformu strukturnih fondova uvršćeni su finasijski instrumenti. Neophodno je obezbediti sve uslove za primenu slobode kretanja lica, roba, kapitala i usluga. Preambula JEA jasno je istakla cilj država članica da se sa postojećom institucionalnom strukturom transformiše u Evropsku Uniju. Naglašena je važnost saradnje u spoljnoj politici. Kako je reč o autonomnim nadležnostima koje nisu nastale na osnovama originalnih odredbi osnovačkih ugovora, Jedinstveni akt izričito isključuje u tim pitanjima nadležnost Suda pravde. Takođe, poklonjena je značajna pažnja legislativnim akcijama u regionalanoj politici, zaštiti životne sredine, tehnološkom razvoju i zaštiti zdravlja. Izvršene su reforme u institucijama sistema na taj način što je Komisija dobila veća ovlašćenja u izvršnoj vlasti, naravno uz saglasnost Saveta. Od velikog značaja je uvođenje nove legislativne procedure u kojoj Parlamenet dobija ovlašćenja da učestvuje u legislativnoj delatnosti. Parlament je dobio ovlašćenja i u spoljnoj politici jer je utvrđena obaveza informisanja Parlamenta o spoljnopolitičkim pitanjima i poštovanje njegovog mišljenja izrečenim u vezi sa njima. Takođe, proširen je broj slučajeva u kojima se odlučuje kvalifikovanom većinom. Poseban značaj ima to što je Jedinstvenim evropskim aktom započela strukturna promena na brojnim poljima posle dužeg vremena stagnacije. U periodu koji je sledio 85

Pravo Evropske Unije

zapažene su strukturne promene na polju transporta, intelektualne svojine, bankarstava, telekomunikacija, bezbednosti itd. Taj entuzijazam uslovio je da se poveća unutrašnja razmena za skoro 30% i da se otvore brojna nova radna mesta. Međutim, i pored toga u osnovi se zapaža međuvladin karakter svih tih aktivnosti. Sa druge strane, to je pokazivalo da u slučaju Evropske Unije, ma koliko bila obimna reforma, u konkternim okolnostima, ona ne dovršava u osnovi neprekidan proces izgradnje evropskog zajedništva. Jedinstvenim evropskim aktom institucionalizovani su Evropski savet i Sud prve instance.

Ugovor o Evropskoj uniji Ugovor o Evropskoj Uniji potpisan je u Mastrihtu 7. februara 1992. godine, a stupio je na snagu 1. novembra 1993. godine. Mastrihtski ugovor je nastao posle sloma sovjetskog komunističkog sistema i ujedinjenja Nemačke. Ti fakti, uz brojne druge manje ili više relevantne, nametali su podizanje integracionog procesa na znatno visi nivo. Preovladalo je mišljenje da je nužno postići veći stepen jedinstva između naroda Evrope koji će omogućiti da se odluke donose na nivou što je moguće bližem građanima. Tim putem bi se ostvarile veće ekonomske koristi. Bilo je otvoreno pitanje na kakav način da se postigne reformski kurs u mnogim oblastima. Za to je bila povoljna klima, što pokazuje zajednički predlog Francuske i Nemačke, da se održe dve međuvladine konferencije u Rimu, podnet na Evropskom savetu, održanom u Dablinu 1990. godine. Prva bi se bavila monetarnom unijom, a druga bi tretirala brojne predloge iz sfere politike i institucionalnih i proceduralnih reformi. Mastrihtski ugovor je uspostavio novi politički entitet nazvan Evropska unija. Tom nazivu bi se mogla staviti primjedba, jer obuhvata mnoge evropske države koje ostaju van članstva Unije. Unija je opisana kao entitet sačinjen od tri stuba. Prvi stub sastavljen je od tri postojeće Evropske zajednice (Evropska zajednica za ugalj i čelik, Evropske zajednice i Evropske zajednice za atomsku energiju). Drugi stub sačinjen je od sistema zajedničke spoljne i bezbedonosne politike. Treći stub obuhvata novu sferu koja se odnosi na pravosuđe i unutrašnju politiku. Uprkos razlikama koje postoje između ova tri stuba saglasno odredbama Ugovora smatraju se jedinstvenim institucionalnim okvirom. Ugovor je podeljen na dva uslovno rečeno strukturna dela i to: 1) koji se bavi ekonomskom i monetarnom unijom i

86

Pravo Evropske Unije

2) koji se bavi političkom unijom. Ugovor je u pravno tehničkom smislu sačinjen od: preambule, opštih i završnih odredbi. Poseduje – Naslove od I do VII, i veći broj protokola i deklaracija. Odredbe Ugovora o Evropskoj uniji grupisane su u pet Naslova. Jedan deo odredbi posvećen je izmeni postojećih ugovora i to: Ugovora o Evropskoj zajednici, Ugovora o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik i Ugovora o Evropskoj zajednici za atomsku energiju. Takođe su uvršćene odredbe koje se odnose na zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku, saradnju u oblastima pravosuđa i unutrašnjih poslova. Pa ipak, i pored tako značajnih pitanja, najvažnija novina odnosi se: na proglašenje Unije država članica. Naravno time se ne umanjuje značaj institucionaliziranja saradnje u oblastima spoljne i bezbednosne politike unutrašnjih poslova i pravosuđa. Osim toga, posebno je naglašena važnost principa fleksibilnosti i najava mehanizama „bliže saradnje” grupe država članica. Taj vid saradnje, uz obavezu očuvanja postojećeg komunitarnog pravnog poretka i acguis communautaire, bez ikakve sumnje, krupan je korak napred u izgradnji novog institucionalnog ustrojstva. Osim toga, princip supsidijarnosti je podignut na nivo osnovnih konstitutivnih principa. Naloženo je uspostavljane monetarne unije posredstvom uvođenja jedinstvene valute najkasnije do 01.01. 1999.godine. Formirani su Evropski savet i Komitet regija, kao elementi „tvrdog jezgra” komunitarnih političkih institucija. Institucionalizovan je, takođe, komunitarni Ombudsman, kojega imenuje Evropski parlament. Značajno je proširena delatnost Zajednice u prostorima obrazovanja, kulture, javnog zdravlja, zaštite potrošača i transevropske i prekomorske saradnje, industrijske saradnje, pitanja vezana za omladinu i stručno usavršavanje. Nadležnosti Evropskog suda su dodatno obogaćene uvršćivanjem mogućnosti da izriče novčane kazne državama članicama u slučaju neprimenjivanja, odnosno kršenja komunitarnog prava . U sistemu konstituisanja Komisije naglašena je uloga njenog predsednika i Evropskog parlamenta (glasanje o Komisiji), a mandat njenih članova je produžen na pet godina. Parlamentu je pridodata nadležnost saodlučivanja, kao novi, dodatni zakonodavni postupak.Time Evropski parlament stiče znatno važniju ulogu u smislu mogućnosti blokiranja usvajanja akta. Takođe, uvećan je njegov kapacitet u postupku saradnje, u većem broju oblasti koje su ranije bile u postupcima konsultovanja. 87

Pravo Evropske Unije

Postupak davanja saglasnosti je proširen i time je osnažena uloga Evropskog parlamenta u procesu odlučivanja. Potrebno je obezbediti saglasnost Paralamenta za pristupanje i pridruživanje novih članica. Mastrihtski ugovor predstavlja novi kvalitet u procesu koji bi se mogao označiti kao stvaranje Unije sa komunitarnim „federativnim” uređenjem. U korpus komuntarnih (federativnih) delatnosti ulazile bi oblasti: makroekonomije, spoljne i bezbedonosne politike, pravosuđa i unutrašnje politike, pa i oblasti odbrane. Usled snažnog otpora Velike Britanije izostavljeno izjašnjavanje o federativnom uređenju kao cilju, ali se jasno ukazalo na potrebu stvaranja „sve čvrśćeg saveza naroda Evrope”. Ugovor identifikuje ciljeve Unije. Stiče se utisak da su oni prvenstveno ekonomski. Njihova analiza pokazuje da poseduju i druge supstrate. Ključ za razumevanje je zadatak koji se njima želi postici, a to je što je moguće veče jedinstvo naroda Evrope. Taj zadatak bio bi ostvaren: - podsticanjem uravnoteženog i održivog privrednog i drustvenog razvoja, - posredstvom stvaranja ekonomskog prostora bez unutrašnjih granica, jačanjem privredne i društvene kohezije, uz uspostavljanje ekonomske i monetarne uniije sa jedinstvenom valutom. U cilju ostvarivanja neizostavnog jedinstva ekonomije i politike u svrhu jačanja uloge i utvrđivanja identiteta na međunarodnoj sceni, Unija vodi zajedničku spoljnu i bezbedonosnu politiku. To obuhvata i zajedničku odbrambenu politiku koja bi trebalo da dovede do stvaranja zajedničke odbrane. Identitet na međunarodnoj sceni se afirmiše posebno jačanjem zaštite prava i interesa državljana svojih država članica građana EU. U tom procesu veliki značaj pripadao bi obezbeđivanju efikasnosti rada institucija Zajednice kako bi se osigurala usklađenost i kontinuitet aktivnosti, opet uz poštovanje i dogradnju komunitarnog acguis. Ovi ciljevi bi se ostvarivali u skladu sa uslovima i dinamikom predviđenim u Ugovoru o Evropskoj Uniji, kao i uz poštovanje načela supsidijarnosti. Radi osiguranja efikasnosti institucija i sistema mehanizama uspostavljenih ugovorom predviđa se i način i postupak izmena. To spada u nadležnost međuvladinih konferencija. Supsidijarnost Istaknuto je da je supsidijarnost podignuta na nivo konstitutivnih principa tek Ugovorom o EU. U uvodnim odredbama se kaže da je supsidijarnost jedan od principa na kojima počiva Unija. Ona svoje ciljeve ostvaruje uz poštovanje principa supsidijarnosti. Delotvornost toga principa ogleda se u pronalaženju optimalnog nivoa odlučivanja i delovanja, odnosno „na nivou što je moguće blizem građanima”, s tim da „u sumnji” sugeriše niži nivo. Po svemu sudeći, reč je o ulozi i značaju supsidijarnosti u konstituisanju složenih državnih i naddržavnih struktura, i njihovom funkcionisanju u vertikalnom i horizontalnom modelu komunitarnog (federatilnog) organizovanja upravljanja. Ovaj princip se uzima kao kriterijum raspodele 88

Pravo Evropske Unije

nadležnosti, u okviru Unije (zajednice). Obično se u segmentima i Unije i Zajednice označava primat nacionalnog nivoa, uz mogućnost daljeg spustanja na regionalni i lokalni nivo. Na drugoj strani, u suprotnom smeru označen je kao neizostavni elemenat komunitarnog, višeg nivoa odlučivanja i nadležnosti. „U oblastima koje ne spadaju u njenu isključivu nadležnost, Zajednica preduzima mere, u skladu sa načelom subsidijarnosti, samo ako i ukoliko ciljevi predviđene akcije ne mogu u potrebnoj meri biti ostvareni od strane država članica, odnosno mogu biti uspešnije ostvareni od strane zajednice, imajući u vidu veličinu ili učinak predviđene akcije”. Očigledno je da se princip subsidijarnosti ne može primeniti tamo gde Unija ima ekskluzivnu nadležnost. Da bi se moglo odrediti da li se može primeniti princip subsidijarnosti, moramo se suočiti sa činjenicom da se ne može sasvim jasno utvrditi šta je to ekskluzivna, odnosno neeksluzivna nadležnost Unije (Zajednice). U Ugovoru nema odredbi koje jasno govore o tome. U 1996/97. godini uz Ugovor iz Mastrihta dodat je specijalni protokol o principu subsidijarnosti. Na međuvladinim konferencijama na kojima su se o tome raspravljali bilo je različith formulacija u vezi toga principa koje su u najvećem broju dolazile od Francuske, Nemačke i Velike Britanije. Na kraju je usvojen Protokol koji je u direktnoj vezi sa stavovima koji su utvđeni na sesiji Evropskog Saveta u Edinburgu. Za radnje i akcije Unije opravdana je primena ovoga principa za slučaj da se ciljevi akcije ne mogu uspešno ostvariti delatnošću države članice. Takođe, opravdana je primena i u slučaju kad bi se akcija bolje ostvarila unutar Unije. Primena na ovim osnovama je posebno opravadana u slučajevima: 1) ako je reč o transnacionalnom aspektu akcije koja se ne može na zadovoljavajuci način ostvariti radnjama država članica, 2) ukoliko su radnje države članice slabijeg kvaliteta i u sukobu su sa pravilima iz Ugovora. U ovom slučaju primena je posebno važna za slučaj da se na bilo koji način značajno ostećuju interesi država članica, 3) radnja na komunitaranom nivou mora donositi jasne koristi u poređenju sa onima koje bi donela radnja države članice. Neki autori su uvođenje ovoga pricipa dovodili u vezu sa jačanjem uloge država i ograničavanjem nadležnosti institucija Evropske Unije. Tim putem se po njihovom mišljenju, ne obezbeđuje efikasno, funkcionisanje već naprotiv uslovljava dodatno komplikovanje. Dvostruko ogarničenje upravljeno je u pravcu zaštite nadležnosti država članica od prekomernog izvan ugovornog uplitanja institucija Evropske Unije. Na drugoj strani brojni autori smataraju da se putem ovoga načela učvršćuju nadležnosti država članica, ali istovremeno s obzirom na njegovu prirodu jačaju i nadležnosti komunitaranih organa. 89

Pravo Evropske Unije

Član 235 govori da Zajednica ima „deluje u okvirima nadležnosti koje su joj dodeljenje i prema ciljevima koji su utvrđeni ovim Ugovorom”. U ovom slučaju nije reč o jasnim nadležnostima, ali bi se u skaldu sa funkcionalističkim principima moglo zaključiti da je reč proširenju nadležnosti Zajednice (Unije). Teško da bi u konkretnom slučaju mogli zaključiti da je moguće samo na osnovu pravnih supstarata odrediti stvarnu prirodu principa subsidijarnosti, jer moramo imati u vidu uticaj političkih odmeravanja i političke kompromise u okviru EU. Sa strogo pravnog stanovišta, ovaj princip ima prilično neodređenu i nejasnu sadržinu. Međutim, i pored toga njegov značaj je nemerljiv jer je doprineo da se model demokaratskog odlučivanja prikaže kao višedimenzinalan i višestepen. Projekciju odlučivanja u Evropskoj Uniji uslovljava učešće velikog broja aktera, među kojima najveći značaj imaju: države članice, regioni, političke stranke, pokreti, javno mnjenje i mnogi drugi. Takođe, putem ovog principa efikasno se ostavaruje krhki balans između međuvladinog i nadnacionalanog modela saradanje. Unijsko građanstvo Segment unijskog građanstva („Citizenship of the Union”), odgovarajući korpus prava i obaveza za sve državljane država članica.

obuhvata

Među njima poseban značaj imaju: 1) pravo kretanja i nastanjivanja na prostoru Zajednice, 2) aktivno i pasivno biračko pravo, 3) pravo na konzularnodiplomatsku zaštitu, 4) pravo podnošenja peticije, 5) pravo obraćanja Ombudsmanu. Unijsko građanstvo na izvestan način osnažuje položaj Evropske unije, jer je formalno pravno ustanovljeno uvodnom odredbom Mastrihtskog Ugovora o Evropskoj zajednici. Unijsko gradanstvo izvodi se iz državljanstva jedne od država članica, i nije njegova zamena, jer ga samo prati i dopunjava. Osim toga, unijsko građanstvo, znači da su njime obuhvaćena prava i obaveze preneti pod određenim uslovima i u nadležnost Evropskog suda. Komunitarni segment – Prvi stub saradnje Nadležnost i polje delovanja Zajednice, značajno su prošireni Mastrihtskim ugovorom. To proširenje se odnosu na sledeća pitanja iz ekonomske sfere kako je definisano u članu 2 Ugovora. Zadatak Zajednice je da unapređuje skladan i 90

Pravo Evropske Unije

uravnotežen privredni razvoj, visok stepen zaposlenosti i socijalne zaštite, jednakost između muskaraca i žena trajan i neinflatorni rast, visok nivo konkurentnosti i usklađenosti ekonomskih rezultata,visok nivo zaštite kao i poboljšanja kvaliteta životne sredine, privrednu i društvenu povezanost i solidarnost između država članica. Da bi se postigli ovi ciljevi, nepohodno je stvoriti zajedničko tržište pod kojim se podrazumeva, shodno članu 7, „unutrašnje tržište koje obuhvata područje bez unutrašnjih granica na kome su obezbeđeni slobodno kretanje lica i promet robe, usluga i kapitala. Nužno je obezbediti da tržišta 15 država članica u funkcionalanom smislu predstavljaju jednu teritoriju. Aktivnosti i mere koje vode do ostvarivanja tako postavljenih ciljeva su: 1) zabrana carinskih dažbina između država članica i količinskih ograničenja na uvoz i izvoz roba, kao i svih drugih mera koje imaju slično dejstvo, 2) zajedničku trgovinsku politiku, 3) unutrašnje tržište koje se karakteriše ukidanjem prepreka za slobodno kretanje lica i protok roba, usluga i kapitala između država članica, 4) mere koje se odnose na ulazak i kretanje lica kako je predviđeno naslovom IV, 5) zajedničku politiku u oblasti poljoprivrede, ribarstva i saobraćaja, 6) sistem koji obezbeđuje da se ne krše pravila konkurencije na unutrašnjem tržištu, 7) usklađivanje nacionalanih zakonodavstva u meri u kojoj je to neophodno za delovanje zajedničkog tržišta, 8) podsticanje koordinacije politika zapošljavanja država članica sa ciljem jačanja njihove efikasnosti putem razvoja koordinirane strategije zapošljavanja, 9) politiku u socijalnoj oblasti koja obuhvata i evropski socijalni fond, 10) učvrščivanje ekonomske i socijalne kohezije, 11) zaštitu životne sredine, 12) jačanje konkurentnosti industrije Zajednice, 13)unapređenje naučnoistraživačkog rada i tehnološkog razvoja, 14) podsticanje stvaranja i razvoja transevropske mreže, 15) ostvarivanje visokog nivoa zdravstvene zaštite, 16) razvoj kavitetnog obrazovanja i vaspitanja, 17) saradnja u oblasti razvoja, 91

Pravo Evropske Unije

18) pridruživanje prekomorskih zemalja i teritorija u cilju pomoći i razmene da bi se zajedničkim naporima unapredio privredni i društveni razvoj, 19) zaštita potrošača i 20) mere u oblastima energetike, civilne zaštite i turizma. 21) u politici izdavanja viza za državljane trećih zemalja, obrazovanja, kulture, javnog zdravlja, zaštite potrošača, transevropske mreže transporta, energije i telekomunikacija industrijske politike i razvojnu politiku. U većini od navedenih oblasti, nadležnost Zajednice je ranije u većem ili manjem obimu postojala. O tome svedoči korpus ranijeg komunitarnog zakonodavstva i judikature Evropskog suda. Na takvoj osnovi novom regulacijom osigurano je zajedničko delovanje na transparentnijoj osnovi i sa, i uz efikasniju lepezu većeg broja instrumenata. Pri tome, princip supsidijarnosti igra veoma značajnu ulogu u ostvarivanju komunitarne nadležnosti u svim slučajevima kada se to vrši zajedno sa državama članicama, odnosno u modelima paralelne ili, podeljene nadležnosti. Principijelno, Zajednica može delovati samo ukoliko se postavljeni ciljevi i planirane mere ne mogu uspešnije ostvariti delovanjem samih država članica. Socijalana politika U ovoj oblasti Mastrihtski ugovor je usled protivljenja Vlade Velike Britanije ostao nedorečen. S obzirom na to da Velika Britanija nije želela da dogradi postojeci sistem, sačinjen je Protokol o socijalnoj politici. Potpisalo ga je ostalih 11 država članica. Na takav način ostale države članice dobile su mogućnost da, u cilju realizacije svojih socijalnih programa i politike, koriste pogodnosti komunitarne institucionalne strukture. Ekonomskomonetarna unija Ugovor iz Mastrihta potpunije definiše ekonomskomonetarnu politiku i utvrđuje dinamiku njenog uspostavljanja. Praktično, to je značilo uvođenje pariteta valuta, posredstvom jedinstvene valute, a ono nije moguće bez uspostavljanja Evropske centralne banke (ECB), koja deluje u okviru Evropskog sistema centralnih banaka (ESCB). Uspostavljanje ekonomskomonetarne unije sprovelo bi se posredstvom trostepenog pristupa koji je, u osnovi, predviđen u Delorovom izveštaju. Prema dinamici utvrđenoj u tom izveštaju prva faza počinje 1. januara 1990. godine. U njoj bi se komletiralo unutrašnje tržište i uklonile kontrole kretanja kapitala. Druga faza je započela 1. januara 1994. U njoj je trebalo obezbediti konvergenciju ekonomija država clanica prema merilima utvrđenim u Ugovoru.Odredbe koje tiču tih uslova popularno su se nazivale „kriterijumi konvergencije”. Njihov značaj bio je u tome što su samo one zemlje koje su ispunile 92

Pravo Evropske Unije

te kriterijume mogle pristupiti sistemu jedinstvene valute. Države članice koje su ispunile te uslove identifikovane su u preporuci Komisije iz 1998. godine. Jedanaest zemalja je ispunilo te kriterijume i to: Belgija, Holandija, Nemačka, Španija, Francuska, Irska, Italija, Luksemburg, Austrija, Portugalija i Finska. Grčka se priključila euro zoni tek 2001. godine. Švedska je priključena euro zoni 2003. godine. Treća faza predstavlja konačno uspostavljanje monetarne unije, 1. januara 1999. godine. Euro moneta pojavila se u stvarnosti tek 2002. godine. Takođe, uveden je novi sistem mehanizma obračuna kursa između eura i pojedinačnih novčanih sistema u državama koje su ostale van euro režima. Mastrihtski ugovor u drugoj fazi osniva Evropski monetarni institut (EMI). Države članice u ovoj fazi nisu želele da se odreknu svog monetarnog suvereniteta. Evropski monetarni institut je bio koncipiran kao koordinaciono telo. Neke države članice (V. Britanija i Danska) su jasno iskazale nespremnost da se odreknu svojih valuta, usled cega je sa njima bilo nužno uz Ugovor sačiniti poseban protokol. Institucije i i dinamika procesa odlučivanja Posle Mastrihtskog ugovora formiran je Komitet regija, sa konsultativnom ulogom. Osim ovoga Komiteta, formiran je Ombudsman u čiju nadležnost je spadala kontrola rada komunitarnih institucija u odnosu na građane Unije. Dinamika odlučivanja je izmenjena u smislu povećanja broja slučajeva u kojim se odlučuje kvalifikovanom većinom glasova u Savetu. Takođe, uloga Evropskog parlamenta u legislativnoj je u sferi osnažena, jer mu je u određenim slučajevima data mogućnost blokade usvajanja akata. Ove izmene nesporno, poboljšavaju institucionalno ustrojstvo. Proces odlučivanja postaje efikasniji i transparentniji, što je osnova demokratičnosti i legitimnosti Unije. Spoljna politika i bezbednost – drugi stub Jedinstveni evropski akt je regulisao saradnju država članica u spoljnoj politici. Međutim, to je ipak u osnovi bilo nedorečeno nastojanje država članica da formulišu i operativno primenjuju evropsku spoljnu politiku. Mastrihtski ugovor ide korak dalje i ta nastojanja postavlja na čvršćim osnovama, što je bilo vidljivo kroz priključenje segmenta bezbednosti. U Ugovoru o EU države članice jasno prihvataju etabliranje zajedničke „spoljne i bezbednosne politike”. U ostvarivanju toga cilja odlučuju Unija i države članice. Ta formulacija jasno odražava da nije reč o zajedničkoj politici u smislu komuniratnog segmenta. Pa ipak i takva odredba pokazuje izvestan napredak. Pogotovo ako se uzme u obzir opredeljenje da zajednička politika u ovoj oblasti obuhvata: očuvanje zajedničkih vrednosti, osnovnih interesa, nezavisnosti i integriteta Unije; jačanje bezbednosti Unije i država članica, očuvanje mira i međunarodne bezbednosti, u skladu sa principima Povelje Ujedinjenih nacija, Helsinškog završnog akta i Pariske povelje; unapređenje međunarodne saradnje; razvoj i očuvanje demokratije i vladavine prava, poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ciljevi zajedničke politike u OVOJ oblasti 93

Pravo Evropske Unije

izražavaju osnovne vrednosti na kojima počiva i sama Unija, bez obzira na to što su dati veoma uopšteno. Da bi se oni operativno mogli ostvarivati, nužno je obezbediti: sistematsku saradnju država članica povodom bilo kojeg pitanja od opšteg značaja.Takav vid saradnje morao bi biti krunisan postizanjem zajedničkog stava kojeg države članice treba da slede. Ta politika, pa i njeni glavni tokovi, morali bi se zasnivati na opštim smernicama Evropskog Saveta. U tom slučaju, postoji mogućnost preduzimanju zajedničke akcije (joined action). Savet o tome može odlučivati kvalifikovanom većinom. Posebnom deklaracijom uz Mastrihtski ugovor rečeno je da će se odbrambena komponenta Evropske Unije razvijati jačajući evropski stub Atlantskog saveza. U ovom segmentu Mastrihtski ugovor marginalnalizuje ulogu Komisije i Evropskog parlamenta. Prisutno je, takođe, i isključenje Evropskog suda, odnosno njegove nadzorne uloge. Pravosuđe i unutrašnji poslovi – treći stub Mastrihtski ugovor ustanovljava sledeće oblasti saradnje država članica u ovom segmentu, a to su: azil, režim i kontrola prelaska spoljnih granica, imigracija i boravak državljana trećih država, borba protiv narkomanije, međunarodni kriminal, pravosudna saradnja u civilnim i krivičnim predmetima, carinska saradnja, saradnja policije u borbi protiv terorizma, trgovine drogom i kriminaliteta (Europol). U ovim poslovima reč je o unijskom prostoru, te su institucionalni instrumenti delovanja pri ostvarivanju zajedničkog interesa država članica ipak postavljeni restriktivno. Stoga Savet može delovati posredstvom: 1) usvajanja zajedničkog stava (joint position} i podrške pojedinačnim oblicima saradnje, ali da odluke usvaja jednoglasno; 2) zajedničkih akcija (joint action) i sprovodljivih zajedničkih akcija, o kojima takođe odlučuje jednoglasno; 3) upućivanjem nacrta konvencija državama članicma. Ove odluke Savet donosi dvotrećinskom većinom. Države članice su obavezne da uspostave koordinacione mehanizame koji će povezivati odgovarajuće nacionalne organe. Tom cilju treba da služi Koordinacioni komitet tzv. K. 4 Komitet, ali sa nedovoljno preciznom institucionalnom strukturom. Deo problema je nastao usled očigledne nemogućnosti da se postigne veći stepen jedinstava od onog koji se izražava kroz međuvladinu, odnosno međudržavnu saradnju. Zajedničko delovanje na ovaj način radikalnije zalazi u prostore koji su tradicionalno bili rezervisani za nacionalni suverenitet i bilo je ekskluzivno rezervisano za nacionalne države. Referendumi i nagovještaj otpora naćionalnih sudova

94

Pravo Evropske Unije

Mastrihtski ugovor nije prihvaćen bez značajnih otpora, čije su posledice bile veoma teške. Stupanju na snagu Mastrihtskog ugovora morala je prethoditi ratifikacija u skladu sa ustavima država članica. Kod većine država članica to je pripadalo Parlamentu, izuzev u Irskoj i Danskoj, gde se pristupilo održavanju referenduma. U Danskoj referendum nije bio obavezan jer je za ratifikaciju međunarodnog ugovora dovoljna petšestinska većina u Parlamentu. .Danska vlada je smatarala da će lakše dobiti podršku na referendumu. Za razliku od Iraca koji su većinom od 67 % usvojili Ugovor, Danci su odbijaju ratifikaciju većinom od (50,7%). To je značilo blokadu, jer Ugovor nije mogao stupiti na snagu bez ratifikacije u svim državama članicama. Ratifikacioni postupak se vršio u vremenu ozbiljne krize na finansijskom tržištu. U novoj situaciji, Vlada Danske je zahtevala određene ustupke pre nego što krene sa ponovnim referendumom. Evropski savet, 1992. u Edinburgu, nalazi spasonosnu formulu u Odluci kojom „tumači” potpisani ali neratifikovani Ugovor. Ova Odluka, čiji pravni status nije jasan, istiće sledeće: da unijsko građanstvo ne zamenjuje nacionalno državljanstvo. Tome sledi izjava Danske da neće učestvovati u trećoj fazi monetarne unije. Stoga Ugovor ne obavezuje Dansku na članstvo u Zapadnoevropskoj odbrambenoj uniji. Takođe, širenje domašaja odredbi o gradanstvu i u oblast pravosuda i unutrašnjih poslova (III stub) je moguće isključivo u skladu sa nacionalnim ustavnim propisima. Posle toga vlada Danske organizuje ponovni referendum, na kojem se za ratifikaciju izjašnjava 56% glasača. Ratifikacioni problemi nisu bili ograničeni samo na Dansku. U tom pravcu, Francuska se takođe odlučuje za referendum, ali se na njemu pozitivno izjašnjava samo 51% glasača. Takođe, i vlada Velike Britanije osigurava ratifikaciju u Parlamentu tek posle pristupa vezivanju pitanja ratifikacije za glasanje o poverenju vladi. U Nemačkoj ratifikacioni postupak u Parlamentu morao je da čeka stav Ustavnog suda tzv. Mastrihtska odluka ili Brunner odluka, koja je bila u osnovi uslovna podrška. Amsterdamski ugovor Nije nikavo iznenađenje sa stanovista prakse sto je doslo do realtivno brze promene ugovora iz Mastrihta. U njegovim odredbama bilo je predviđeno da se tokom 1996 godine odrzi međuvladina konferencija radi izmena ugovora. Predlog za promene ugovora podnela je „grupa za razmišljanje”. Njen izvestaj je usvojen na Evropskom savetu u Madridu. Rad međuvladinih konferencija je obuhvatao zasedanja u sledećim gradovima i to: Torino, Firenca, Dablin, Nordvijk i konačno Amsterdam. Deklarativno se od strane svih država članica izazvala volja za dogradnjom institucionalnog i pravnog okvira Evropske Unije. To je ipak samo delimično postignuto ugovorom koji su petnaest država članica potpisali u Amsterdamu 2. oktobra 1997. godine. Ovaj ugovor stupio je na snagu 1. maja 1999. godine. Očekivala se potpunija revizija tzv. „mastrihtske zaostavštine”, odnosno prilika da se pronađu odgovarajuća rešenja povodom nimalo lake revizije, trostubne strukture 95

Pravo Evropske Unije

Evropske unije, proširenja uloge Parlamenta posebno u postupcima saodlučivanja, obogaćivanje saradnje u trećem stubu (unutrašnjii poslovi i pravosuđe) i proširenja komunitarnih kompetencija u većem broju različitih oblasti, kao npr. turizam, energija itd. Iako prikazano sumarano pokazuje da se prvi put ustavni okvir revidira izavan ekonomskih kompetencija i da se po prirodi stvari nisu mogli očekivati bolji rezultati. Neki od nijh, iako objektivno vrlo vazni kao tzv. demokratski deficit, ostaju van konkretnog domašaja pravne regulative i ovom prilikom. Očekivano proširenje Evropske Unije zahtevalo je reformu institucija. Prema opštoj oceni, u toj sferi nije se mnogo postiglo. Donet je Protokol koji je predviđao održavanje međuvladine konferencije godinu dana ranije nego li broj članova Unije pređe dvadeset. Pojedina pitanja kao npr: sloboda, bezbednost, pravda, građanstvo Unije, spoljna politika, institucije Unije „fleksibilnost”, ili „diferencirana integracija” bez sumnje su veoma značajna i za Uniju, ali i za države članice koje su, i pored jasno izražene volje za rešavanjem ovih pitanja, teško postizale neophodni konsensus. Pretezni deo Amsterdamskog ugovora odnosi se na dopune i izmene Osnivačkih ugovora i to: Ugovora o Zajednici za ugalj i čelik, Ugovora o Evropskoj ekonomskoj zajednici, Ugovora o Euroatom zajednici, Ugovora o Evropskoj uniji, kao i Odluke o neposrednim i opštim izborima za Evropski parlament. U delu označenim pod imenom „Pojednostavljenja” konkretizuju se iako ne i u velikom obimu gore označene promene osnivačkih ugovora. U opštim i završnim odredbama uvršćena je prenumeracija članova zamenom velikih latiničnih slova arapskim brojevima u tekstu Ugovora o Evropskoj zajednici. Takođe, izvršena je zamena velikih latiničnih slova arapskim brojevima u tekstu Ugovora o Evropskoj Uniji. Posle ovoga sledi trinaest protokola i pedeset devet deklaracija, od kojih su većinu usvojile međuvladine konferencije. Doprinos Amsterdamskog ugovora nije na nivou prethodnih ugovora poznatih pod imenom osnivački, jer se njegov učinak ocenjuje kao ograničen posebno u dogradnji komunitarnog prava. Međutim, i pored ograničenog dejstva, njegov značaj nije moguće prenebreći u nekoliko sledecih oblasti i to: 1) promovisanje i regulisanje asimetrične, f leksibilne integracije tzv. „bliža saradnja”; 2) potpunije promocije i zaštite ljudskih prava i sloboda, 3) jačanje evropskog građanstava kroz osnaženje pravne države, 4) zaštite osnovnih prava građana putem af irmacije ravnoparavnosti polova, zabrane diskriminacije i uz definisanje sankcija za kršenje, 96

Pravo Evropske Unije

5) prenošenje dela saradnje iz oblasti unutrašnjih poslova i pravosuđa, u komunitarni režim; 6) naglašavanje uloge Evropskog parlamenta u zakonodavnoj delatnosti , 7) izgradnja institucionalnog okvira u procesu odlučivanja i snaženje uloge nacionalnih parlamenata u tome , 8) afirmacija principa supsidijarnosti i većinskog odlučivanja u Savetu, 9) izmeni mehanizama konstituisanja Komisije, 10)proširenje komunitarane nadležnosti na: socijalnu politiku, javno zdravlje, zaštitu potrošača, politiku zapošljavanja itd. Ciljevi Unije Ciljevi Unije, označeni Mastrihtskim ugovorom, neznatno su izmenjeni. Mada bismo se mogli složiti da su dometi izmena prilično skromni, ali se ne mogu negirati činjenice da je posredstvom Amsterdamskog ugovora uvršćeno razmataranje: visokog nivoa zapošljvanja, zatim postepeno oblikovanje zajedničke odbrambene politike. Od posebne važnosti je „održanje i jačanje Unije kao prostora slobode, bezbednosti i pravde, na kojem je slobodno kretanje lica osigurano uz paralelno usvajanje odgovarajućih mera u vezi sa kontrolom spoljnih granica, azila, imigracije, prevencije i borbe protiv kriminala. Istina, buduća reforma je na neki način inaugurisana i samim Ugovrom iz Mastrihta. Na Evropskim savetima dopunjavani su i davan im novi sadrzaj. Potrebno je bilo dati politički odgovr na izazove koji su se javili usled globalnih ekonomskih tokova, nepovoljnih migratornih pojava, terorizma i dr. Dodatne oblasti izvan izvornog koncepta su : 1) poboljšanje funkcionisanja organa Evropske Unije usled predstojećeg proširena, 2) definisanje zajedničke odbrambene politike, 3) budžetska disciplina, 4) primena komunitarnih akata, 5) zaštita ljudskih prava, 6) transparentna politika odlučivanja i dostupnost dokumenta Unije građanima. Svi navedeni ciljevi koji su označeni kreću se u pravcu ostvarivanja demokratičnosti i efikasnosti Unije, odnosno njenog približavanja građanima. 97

Pravo Evropske Unije

Brojna otvorena pitanja su ostavljala prostora za različito tumačenje u pogledu dostignuća u borbi protiv organizovanog kriminala, nezaposlenosti, politike prema azilantima i imigrantima. Kako obezbediti da se usled povećanja broja članova ne erodiraju osnovne vrednosti Evropske Unije bilo je pitanje svih reformskih zahvata. Kako ne urušiti legitimitet proširenja ili, pak, same institucionalne strukture Evropske Unije, a da se ostane na terenu demokratskih modela odlučivanja i zajedničkih vrednosti. Centralno pitanje je bilo ipak otklanjanje deficita demokraticnosti. Institucionalna reforma koja bi to obuhvatila mora da ostvari nekoliko zadataka i to: 1) reformu i snaženje uloge Evropskog Parlamenta, 2) otkalnjanje svih nepotrebnih proceduralnih postupaka, 3) af ir maci ja učesća P a r l ament a u pos tupcima koodlučivanja Reforma organa nije se odnosila samo na Parlament. Ona je neizostavno morala obuhvatiti Evropski sud pravde i Revizorski Sud . Bliska saradnja Nezaobilazna je vrednost izmena u Amsredamskom ugovoru koje se odnose na blisku saradnju. Pod tim vidom saradnje podrazumevamo mogućnost da se određena grupa država članica odluči za produbljenu, širu, intenzivniju saradnju u skladu sa promovisanim principom f leksibinosti. Ovaj institut mora biti u skladu sa ciljevima Unije, definisanim u Ugovorima o Evropskoj zajednici i Evropskoj uniji, kao i da se tim putem ne otklanja jedinstvo institucionalnog okvira. Odluku o upostavljanju bliže saradnje, tačnije o njenom odobravnju, na predlog Komisije i posle konsultacije Evropskog parlamenta, donosi Savet i to kvalifikovanom većinom. Država članice, izvan toga aranžmana, imaju takođe pravo da se pozivom na „značajne nacionalne interese” usprotive davanju saglasnosti takvoj vrsti odlučivanja. To ima za posledicu suspenziju glasanja u Savetu. Da bi se bliska saradnja operativno mogla sprovesti, nužno je da se ispune uslovi i to: 1) da ostale države članice nisu zainteresovane za taj vid saradnje, 2) da takav vid sardanje ne dira u tekovine, odnosno u aquis communnitaire, 3) da nije uperen protiv pravila konkurencije na zajedničkom tržištu i 4) da se postuje institucionalani okvir Evropske Unije.

98

Pravo Evropske Unije

Supsidijarnost Princip supsidijarnosti je dignut na nivo osnovnog principa posredstvom Mastrihtskog ugovora. Međutim, i pored toga ostale su brojne nedoumice i dileme o relacijama među institucijama. Njihovo rešavanje bilo je predmetom brojnih inicijativa različitih tela i organa. Ponekad su oni delovali pojedinačno, ali i grupno. U tome su se često pozivali i na princip subsidijarnosti kao mogući model razrešavanja tih problema. Nešto širi okvir obuhvatio je Edinburški sporazum Evropskog saveta krajem iz 1992. godine i njime iniciran međuinstitucionalni sporazum. Pored ovoga, usvojen je poseban Protokol o primeni principa supsidijarnosti i proporcionalnosti koji je na osnovu Amsterdamskog ugovo ra priključen Ugovo r u o Ev ropskoj zajednici. Taj Protokol, objedinjuje materijalne i procesne aspekte primene principa supsidijarnosti, generalno sledeći ideje nagoveštene Edinburškim sporazumom. Nažalost, ni ovaj Protokol nije jasno utvrdio granice dokle se proteže ekskluzivna nadležnost Zajednice (Unije). Praksa Evropskog suda naginje stavu da načelo subsidijarnosti primenjuje u skladu sa restriktivnim tumačenjem granica ekskluzivne nadležnosti. (Videti u vezi sa tim, Case C25/34.) Prema stavu Komisije, Unija ima ekskluzivnu nadležnost u oblastima koje se tiču regulisanja unutrašnjeg tržišta i četiri fundamentalne slobode, potom u zajedničkoj komercijalnoj politici i zajedničkoj poljoprivrednoj politici. Pa ipak niti ovako široko utvrđena lista ekskluzivnih nadležnosti nije uspela da pruži pravi odgovor o granicama prostiranja načela (principa) subsidijarnosti. Očigledno da njegovo dejstvo mora biti postavljeno u određenim granicama konkurentnih ovlašćenja ako je nesporno da će zajed nica želeni cilj postići uspešnije i bolje. Mere zajednice ne mogu prelaziti okvire onoga što je neophodno kako bi se postigli ciljevi ugovora. Tom formulacijom se uvodi princip proporcionalnosti. Osnovna prava Amsterdamski ugovor u pogledu nadležnosti Evropskog suda u sferi unutrašnjih poslova i bezbednosti donosi izmene omogućavajući Sudu prodor u taj unijski segment. Odredba iz UEU, kojom se Unija obavezuje na poštovanje ljudskih prava u duhu Evropske konvencije o ljudskim pravima, ostala je neizmenjena. Međutim, nove odredbe su proširile nadležnost Evropskog suda u ovoj oblasti. Sud je ovlašćen da primenjuje te odredbe. Povełja Evropske Uije o osnovnim pravima usvojena 2000. godine, predstavlja dodatnu osnovu zaštite ljudskih prava, ali ona nije pravno obavezujući akt. Sankcije za povrede osnovnih ustavnih principa Povreda osnovnih ustavnih principa može rezultirati merom suspenzije određenih prava država članica. Savet je ovlašćen da konstatuje „ozbiljnu i trajnu” povredu osnovnih principa Unije i to: slobode, demokratije, vladavine prava, poštovanja i zaštite ljudskih prava i sloboda. U slučajevima navedenih povreda Savet 99

Pravo Evropske Unije

može suspendovati određena prava države članice. Suspenzija može uključiti i pravo glasa u Savetu. Inicijativu za preduzimanje mera suspenzije može dati Komisije ili grupa država, koja obuhvata najmanje trećinu država članica. Evropski parlament daje saglasnost većinom glasova. Savet prilikom izricanja kaznenih mera čine šefovi država ili vlada. Izrečene sankcije sankcija se mogu povući. O tome Savet, može odlučiti kvalifikovanom većinom . Javnost rada U Amsterdamskom ugovoru nisu bez značaja izmene koje se odnose na javnost rada institucija. Konktertizuju se prava pojedinaca i pravnih lica u pogledu pristupa dokumentima Evropskog parlamenta, Komisije i Saveta. Takođe, normira se zaštita podataka u vezi privatnosti gradana. Komunitarni segment – I stub Amsterdamski ugovor doneo je promene u pogledu ciljeva Evropske zajednice. Evropski sud može tumačiti komunitarno pravo, što ima značajan uticaj na konsolidaciju i stvaranje komunitarnog pravnog poretka. Osim ovoga su, kao osnovni ciljevi Zajednice označeni jednakost između muškaraca i žena i visoki nivo zaštite i unapređenja životne sredine i održiv ekonomski razvoj. Prostor slobode, bezbednosti i pravde Veoma važna promena vezana je za prenošenje dela unijskog segmenta, tačnije iz III stuba, u režim komunitarnog delovanja i odlučivanja. Cilj ovog prenosenja je uspostavljenje „prostora slobode, sigurnosti i pravde”. To se odnosi kao što je ranije istaknuto na režim viza, azila, imigracije i slobode kretanja lica na prostoru Zajednice. Ove odredbe odnose se i na državljane trećih zemalja. One predviđaju donošenje mera u cilju osiguranja slobodnog kretanja, u skladu sa namerom uspostavljanja unutrašnjeg tržišta i, u vezi s tim, odgovarajućih mera koje se odnose na kontrolu spoljnih granica i borbu protiv kriminala. Takođe se predviđaju i mere u oblasti pravosudne saradnje u građanskim stvarima, zatim, podsticanje i jačanje administrativne saradnje, policijske i pravosudne saradnje posebno u krivičnim stvarima, radi postizanja visokog nivoa bezbednosti. Određen je petogodišnji prelazni period u kome Komisija i države članice mogu podnositi predloge za usvajanje novih pravnih akata i drugih potrebnih mera i delatnosti. Evropski parlament tokom prelaznog perioda zadržava samo konsultativnu ulogu. Kasnije, po isteku prelaznog perioda ukoliko Savet jednoglasno donese neku odluku, Parlament učestvuje u postupku saodlučivanja. Zapošljavanje i zabrana diskriminaćije

100

Pravo Evropske Unije

Nove odredbe u oblasti zapošljavanja uglavnom se odnose na zabranu diskriminacije. U prvom delu, reguliše se delovanje Zajednice u oblasti zapošljavanja, dakle izvan standardnih, zakonskih modela, odnosno harmonizovanih nacionalnih propisa. Time što je ta oblast podignuta na komunitarni nivo ocenje se kao veoma veliko dostignuće. I drugi deo kojim se Zajednica ovlašćuje da preduzime odgovarajuće mere na suzbijanju diskriminacije ne samo kada je u pitanju nacionalnost, nego i u slučaju diskriminacije po osnovu pola, rase, porekla, religije, psihičke ili fizičke ograničenosti i seksualne usmerenosti. Za slučaj ponovljenog i ozbiljnog kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda, moguća je suspenzija države članice. Javno zdravlje i zaštita potrošača Amsterdamskim ugovorom obuhvaćeni su na veoma spečifičiran i manje sporan način. Ove izmene su plod regułacije donete pod pritiskom društvene stvarnosti posle niza skandala vezanih za proizvodnju hrane i teških posledica, nastalih usled nepoštovanja čak i elementarnih zahteva primerenih proizvodnji zdrave hrane. Posebna pažnja posvećena je afirmaciji interesa i prava potrosaca na: informisanje, organizovanje i samoorganizovanje. Ugovor iz Nice Amsterdamski ugovor je u izvesnom smislu, anticiparao donošenje Ugovora iz Nice. Njegov Protokol o institucijama predvideo je, kako smo ranije istakli, preispitaivanje i dopunjavanje odredbi o sastavu i radu institucija Unije pre proširenja, kako je bilo u izgledu proširenje. Šefovi država i vlada su na Konferenciji održanoj decembra 2000. godine postigli sporazum o donošenju novog ugovora o EU. Ugovor iz Nice je potpisan bez većih ambicija. Međutim, i pored toga došlo je do izvesnih teškoća kada ga je trebalo usvojiti od strane država članica. Irski referendum nije uspeo 2001. godine. Najvažniji razlozi za to bili su u pokušaju da se izvrši rebalans moći između institucija Unije. Bez tog neophodnog uslova nije se moglo očekivati uspešno funkcionisanje EU posle budućeg proširenja. Drugi referendum u Irskoj organizovan 2002. godine bio je uspešan. Irska je deponovala ratifikacione instrumente 18. decembra 2002. godine. Posle toga, Ugovor iz Nice stupio je na snagu prvog februara 2003. godine. Racionalnost donošenja Ugovora iz Nice ležao je u činjenici, kako je istaknuto na više Međuvladinih konferencija, da se Amsterdamski ugovor nije u dovoljnoj meri bavio pitanjima funkcionisanja Unije posle proširenja. Veoma je iznenađujuće to što se samo posle dva meseca od potpisivanja Amsredamskog ugovora pristupilo, na Kelnskom samitu na zahtev Saveta, rešavanju nekih pitanja koje je nužno rešiti, jer su ostala nerešena. Međuvladina konferencija donela je odluku da razreši pitanje veličine i kompozicije Komisije, težine glasova u Savetu i u kojim slučajevima bi se glasalo kvalifikovanom većinom. 101

Pravo Evropske Unije

Bila je veoma široka diskusija o legitimnosti EU i kapaciteta njenih nadležnosti. Konkretnih rezultata bilo je malo, te stoga nije ispravan sud da se u ovom Ugovoru poklanjala značajna pažnja onome što je izostavljeno u Amestadramskom ugovoru. Osim toga, tretirani problemi nisu prevaziđeni na zadovoljavajući način. Najvažnija promena desila se u drugom i trećem stubu. Najveća promena odnosi se na polje zajedničke odbarmbene politike koja bi mogla voditi do zajedničke odbarane. Postignuto je da se mogu vršiti spajanja svih ili dela vojnih snaga, što bi trebalo da je deo šireg strateškog plana. Kada je u pitanju zajednička odbrambena politika, odlučeno je da da se formiraju snage za brza dejstva. Na Samitu u Helsinkiju doneta je odluka da se formira korpus mod 60 000 vojnika za brza dejstava i 5 000 policajaca za civilno upravljanje krizama. Formirani su novi organi odbrane i to: 1) političkobezbedonosni komitet, 2) vojni Komitet EU i 3) Generalštab EU. Očigledno da je reč o nameri da se u pogledu odbrane instalira novi model koji bi učinio diskontinuitet sa Zapadno Evropskom Unijom. Mada pri takvom sudu valja naglasiti da se uloga ove organizacije ostavlja prilično nejasnom i nedefinisanom. Druga važna izmena u ovom segmentu odnosila se na zaključivanje ugovora sa trećim državama. Ranije je Savet zaključivao ove ugovore, ali se nije znalo da li ih zaključuje u ime država članica ili u ime Unije. Savet može zaključivati ove sporazume i oni obavezuju institucije Evropske Unije. Značajna je izmena koja se odnosi na formiranje agencije EUROJUST, koja je zadužena za kreiranje preventivnih mera na polju kriminala i koordiniranje akcija nacionalanih vlasti. Osim toga, agencija je zadužena da koncipira mere istraživanja prekograničnog kriminala. Prema ranijim odredbama, Savet Evroske Unije je imao najveći deo ovlašćenja u ovoj oblasti, međutim, posle izmena Savetu je dato ovalašćenje da pojedine poslove iz ove sfere može prebaciti u I. stub saradnje. Uvršćene su i neke insitucionalne promene kod Suda prve instance. Ovoj instituciji je omogućeno da obavlja pojedine preliminarne procedure. Proširene su brojne oblasti u kojima se odluke donose u postupku koodlučivanja zajedno sa Parlamentom. Izvršena je nova preraspodela mesta. Tako je Nemačka dobila 99 članova. Ta početna pozicija je uslovila da kod drugih država dođe do smanjenja mesta kako bi, posle uključivanja novih država, broj ukupnih mesta iznosio 732.

102

Pravo Evropske Unije

Izvršene su promene u sastavu Komisije. Proširene su nadležnosti Saveta u pogledu odlučivanja kvalifikovanom većinom. Promenjena je odredba po kojoj Sud donosi odluke u plenumu. Savetu je dato ovlašćenje da mogu formirati sudska veća na predlog Suda i Komisije. Ova veća nadležna su da odlučuju o pojedinim specifičnim pitanjima. Odluke koje donose mogu biti poništene od strane Suda prve instance. Iako se po opštoj oceni ne može odreći da je ovim ugovorom nejasno profilisan cilj njegovog donošenja, ipak je doneo jačanje demokratije, pogotovo u dimenziji stabilizovanja osnovnih prava i jačanja mehanizama nadzora i upozorenja u svrhu preventivnog delovanja. Omogućeno je, takođe, da političke partije kroz statutarne norme dobiju legitimitet na evropskom planu. Poboljšanje je vidljivo i u sektoru pravosuđa. Posle 2005. godine Nemačka, Velika Britanija, Španija, Francuska i Italija ostaju bez svog drugog komesara. Broj članova Komisije mora biti manji od 27, koliko bi ona posle 2007. godine trebalo da ima članova. Ovlašćenja Predsednika Komisije postaju veća. Glasanje kvalifikovanom većinom u Savetu takođe se proširuje na nove oblasti. Ravnoteža glasova u Savetu biće promenjena. Pojačana saradnja Ranija „bliska saradnja“ nazvana je simbolički „pojačana saradnja”. Pojačana saradnja može se dobiti na zahtev samo osam članica. Prema Amstredamskom ugovoru, bliska sardanja se može obezbediti većinom glasova članica. Posle proširenja osam neće biti većina. Ali ugovor iz Nice u vezi sa tim ne zahteva striktno određenje prema državama članicama koje ne učestvuju u „pojačanoj saradnji”. Kaže se samo da „pojačana saradnja” ne dira u ovlašćenja, nadležnosti, prava, obaveze i interese država članica koje ne učestvuju u toj saradnji. Saradnja po ovom modelu odvijala se ipak objektivno u okvirima acquis comunauuttire. To radnu (funkcionalnu) upotrebljivost ovoga vida saradnje ogrničava. Izvan spora je da se putem odredaba člana 43 a, i 43 b menja suština odredbe člana 43 o povećanju kooperativnosti odnosno instaliranju bliske saradnje. Suština je u tome što se posle Nice većina članova tj. osam ne može smatrati dovoljnom većinom. To se može pojaviti kao problem posle proširenja. Ipak član 43 je manje

103

Pravo Evropske Unije

striktan, jer kaže da bliska saradnja ni u čemu ne dira u „ovlašćenja, prava, obaveze i interese onih članova koji ne participairaju u tome”. Taj model respektovanja prava i obaveza ostalih članica koje ne učestvuju očigledno mora biti poštovan. Time se stvara prostor za veću upotrebljivost odredaba u cilju povećanja bliske saradnje i saradnje uopšte. Ovaj model saradnje nije primenjivan često. Stoga ne postoji empirija koja bi mogla potvrditi pojedine zaključke. Sam koncept je bio veoma često kritikovan kao suprotan principima jednoobrazne primene prava u EU. Teško da bi se ovakav vid saradnje mogao kao tipičan sprovoditi u okolnostima postojanja jedinstvenog tržišta i jedinstvene valute. Pragmatična su opravdanja da se taj vid komuniciranja među članicama može sprovoditi iz objektine nužnosti nastale usled proširenja jer veći deo tih zemalja se nalazi na znatno nižem stepenu razvoja. Saradnja se uspostavlja na taj način što se zainteresovane države obraćaju Komisiji. Komisija predlog prosleđuje Savetu. Savet je ovalšćen da odobri saradanju kvalifikovanom većinom. Pojačana saradnja je posle ovoga Ugovora moguća u sva tri stuba. Time se uistinu proširuje polje kooperacije i saradnja se kvalitativno povećava. Međutim, sa stanovišta legalnosti mogle bi nastupiti teškoće kada bi članice zatražile potvrdu pojedinih prava iz te sfere u korpusu Ugovora iz Nice. Budućnost Ugovora iz Nice u mnogo čemu je neizvesna, naročito posle znatnoga proširenja u 2004. godini. Prilikom razmatranja sudbine ovog ugovora moraju se uzeti u obzir neizbežne propratne odlike ovoga integracionoga procesa, koje se ogledaju u nastajanju nesaglasnosti o ključnim pitanjima. Pa ipak, ne bi mogli izbeći konstataciju da je ovim ugovorom u izvesnom smislu zaključen proces reformi Zajednice Unije i da su posledice te reforme učinile da se nova Zajednica/ Unija u mnogome razlikuje od one koja je egzistirala na početku. Reforme su vidljive posebno u oblastima koje su smatrane isključivom nadležnošću država. Integracija je učinila da organi Evropske Unije imaju ovlašćenja u svim oblastima do skoro rezervisanim za države članice. Povelja EU o osnovnim pravima Povelja Evropske Unije o osnovnim ljudskim pravima na osnovu odluke sa zasedanja Evropskog saveta u Kelnu kodifikovana je radi veće preglednosti i potrebe da se tako značajna pitanja, radi lakše čitljivosti, nađu na jednom mestu. Povelju je pripremila Konvencija koju su sačinjavali predstavnici država i Vlada, Predsednik komisije, Evropskog Parlamenta I nacionalnih skupština i suda pravde. Predlog su podržali Komisija, Evropski savet i parlamnet. Zvanično je potpisana na sastanku u Nici 2000. godine. Ona bi trebalo da bude sastavni deo Ugovora iz Nice.

104

Pravo Evropske Unije

Pitanje regulisanja zaštite ljudskih prava u Evropskoj Uniji ima dugu tradiciju. U novije vreme Savet može na predlog jedne trećine država članica i na osnovu svoje jednoglasne odluke izreći kaznu državi članici koja krši ljudska prava i principe vladavine prava i demokratije. Odluka o izricanju sankcija se može doneti kvalifikovanom većinom. Parlament može da podnosi predloge u vezi sa kršenjem. Savet je ovlašćen da podnosi preporuke državama članicama. Prema ugovoru, Sud pravde odlučuje po žalbi države članice u vezi sa izricanjem mera zbog povrede ljudskih prava. Međutim, Sud nije ovlašćen da donosi presude u tim slučajevima. Time se štiti pozicija Saveta da odlučuje o tome da li je izvršena povreda ljudskih prava. Pojedini autori osnovu donošenja Povelje nalaze u članu 6 Ugovora o Evropskoj Uniji, u kome se kaže da se: 1) Unija zasniva na načelima slobode, demokratije, poštovanja ljudskih prava i osnovnih sloboda i na vladavini prava, načelima koja su zajednička svim državama članicama, 2) Unija poštuje prava predviđena u Konvenciji o ljudskim parvima iz 1950. godine, 3) Unija poštuje u svemu nacionalni identitet država članica. U preambuli Povelje ukazuje se na te odredbe i upućije na univerzalna dokumenta ove obalsti. U njoj su na jednom mestu objedinjena građanska, socijalna i politička prava. Uvedena je u njoj i nova modrena kategoraja prava koja se odnose na zaštitu ličnosti i ličnih podataka, zaštitu od genetičkih eksperimenta, životne sredine i dr. Postoji snažno uverenje da je Poveljom na najbolji način otklonjen demokratski deficit i tarsiran budući razvoj u ovoj oblasti EU. Najveći deo posla u vezi sa ovim dokumentom od predloga do usvajanja uradili su organi EU što je proizvod rasta njihovg značaja i uloge. Konvencija iz Laekena Odlučujući korak za usvajanje predloga Ugovora o Ustavu za Evropu (UUE) je bilo redovno zasedanje Evropskog saveta u belgijskom gradu Lakenu 14. i 15. decembra 2001. godine. U izjavi iz Lakena, koja je prilog zaključaka Predsedništva, konstatuje se da je „u želji da se za sledeću međuvladinu konferenciju obezbedi široka osnova i što veća transparentnost za usvajanje UUE ”Evropski savet odlučio da formira Konvenciju na čijem čelu će biti V. Žiskar d´Esten. U radu Konvencije su uzele učešće i države kandidati za prijem u EU“. Sastav Konvencije (105 članova i 102 alternata) bio je sledeći: predsednik, dva potpredsednika, 2 predstavnika Evropske komisije, 15 predstavnika vlada država članica, 13 predstavnika država kandidata, 30 predstavnika nacionalnih parlamenata 105

Pravo Evropske Unije

država članica, 26 predstavnika nacionalnih parlamenata država kandidata i 16 predstavnika Evropskog parlamenta. Na sednici Konvencije je učestvovalo 13 posmatrača koji su predstavljali Komitet Regiona (6), Ekonomsko socijalni komitet (3), Evropsko socijalno partnerstvo (3) i Evropskog Ombudsmana (1). Sve sednice Konvencije bile su javne. Konvencija je jedanput mesečno zasedala plenarno. Organi su bili: predsedništvo, sekretarijat i radne grupe. Zadatak Konvencije koju je otvorio V. Žiskar d´Esten lično bila je rasprava o budućnosti Evrope. Na temu ustavnih rešenja 28. 02. 2002. godine bio je pripremljen predlog dokumenta o kome je trebalo da diskutuje međuvladina konferencija. Konvencija je posle odluke donete konsenzusom 13. juna i 10. jula 2003. godine uručila predsedniku Saveta dokument pod naslovom „Ugovor o Ustavu za Evropu”. Na zasedanju Evropskog saveta, održanom 20. juna 2003. godine u Solunu, spomenuti dokument predstavio je lično V. Žiskar d´Esten. Odgovor na pitanje kako će se Evropska Unija dalje razvijati i kuda će dalje krenuti ozbiljno su zaokupljivala pažnju brojnih organa i javnih ličnosti. Evropska konvencija na čelu sa Žiskarom d’ Estanom trebala je da odgovori na nekoliko pitanja koja su se ticala: 1) raspodele nadležnosti između država članica i regiona, 2) metoda donošenja odluka u novim okolnostima proširenja, 3) izgradnji novog institucionalnog balansa u EU.

Ustav Evropske unije Postupak usvajanja izmena i dopuna osnivačkih ugovora, njihovu zamenu novim ugovorom primarnog prava definiše član 48 Ugovora o Evropskoj Uniji. Predlog izmene ili dopune Savetu mogu da podnesu vlade država članica ili Komisija. Ukoliko Savet posle razmatranja sa Evropskim parlametnom, Komisijom pozitivno odluči, saziva se Konferenciju predstavnika vlada država članica radi postizanja saglasnosti o usvajanju izmene osnivačkih ugovora. Savet je na osnovu podnetog predloga 30. septembra 2003. godine dao saglasnost za sazivanje konferencije. Konferencija je započela rad susretom šefova država i predsednika vlada država članica 4. oktobra 2003. godine u Rimu. Na konferenciji su kao punopravni članovi učestvovali i predstavnici 10 država kandidatkinja. U početku je postojala ambicija da se simbolično donese nov ustav u Rimu u toku italijanskog predsedavanja Savetom i da se potpiše što pre posle 1. maja 2004. godine i od strane novih država članica.

106

Pravo Evropske Unije

Redovni decembarski samit u Briselu na kraju pak nije usvojio predlog pri kraju talijanskog predsedavanja. Nije bilo moguće ispuniti očekivanja i kategorične zahteve pre svega Španije i Poljske u vezi sistema glasanja u Savetu. Efektivnijom se pokazala tiha diplomatija za vreme irskog predsjedavanja. Osnovna karakteristika toga pristupa bili su neprekidni bilateralni kontakti sa naglaskom na prioritetima i ustupcima pojedinim učesnicima Međuvladine konferencije. Osim toga, bilo je prisutno traženje kompromisa u neposrednim kontaktima sa pojedinačnim državama. Na kraju tih aktivnosti je na junskom Samitu u Briselu 18. juna 2004. postignuto je da predlog Ugovora o Ustavu za Evropu jednoglasno usvoji od svih 25 država članica i da se time uspešno završi konferencija. Ustav za Evropu je jedinstven u procesu evropske integracije pre svega zbog činjenice što svojim članom 437 ukida sve osnivačke ugovore (izuzev Ugovora o osnivanju Euratoma), kao i njihove izmene i dopune. Stupanje na snagu Ustava za Evropu će teći u nekoliko etapa. Prvu, manje složenu etapu predstavlja svečani potpis teksta 29. oktobra 2004. godine u Rimu, koji su obavili šefovi država ili predsednici vlada. O drugoj, komplikovanijoj etapi govori član 48, pododsek 3 UUE u tom smislu da bilo kakve izmene ili dopune osnivačkih ugovora stupaju na snagu ratifikacije Ustava od strane svih država članica u skladu sa njihovim ustavnim propisima. Poslednji uslov za pravovaljanost i poslednji korak je deponovanje svih ratifikacionih isprava kod depozitara – Vlade Republike Italije. Pravni poreci pojedinih država članica određuju različite postupke ratifikacije međunarodnih ugovora. U suštini u pitanju su dva ili tri načina ratifikacije i to: ratifikacija ugovora od strane parlamenta (većiom glasova), raspisivanjem referenduma ili kombinaćijom ova dva načina. Iskustvo pokazuje da proces od potpisivanja ugovora do njegovog stupanja na snagu traje od jedne do dve godine (npr. Jedinstveni evropski akt – 16 meseci, Ugovor iz Nice – 23 meseca). Ustav u članu 447 definiše da u slučaju ranije uspešne ratifkacije od strane svih država članica datum stupanja na snagu je 1. novembar 2006. godine. U obrnutom slučaju, ustav će stupiti na snagu prvog dana sledećeg meseca od deponovanja poslednje ratifikacione isprave kod Vlade Republike Italije. Ustav čini kratka preambula i četiri dela. Tekst je dosta obiman u poređenju sa dosadašnjom praksom u ovoj oblasti i sačinjava ga 448 članova. U prvom delu (bez naslova) u devet glava definišu se pre svega, pojmovi i ciljevi Unije (definicija Evropske unije, njenih vrednosti i ciljeva), osnovna prava, 107

Pravo Evropske Unije

državljanstvo unije, nadležnosti unije, institucionalni okvir, pojačana saradnja, finansijski izvori prava Unije i pitanja članstva. U drugom delu izričito je definisan pravni subjektivitet EU (član 6) na osnovu kojeg EU može sklapati međunarodne sporazume i može imati u međunarodnim organizacijama svoje predstavnike. Nova odredba preuzeta iz judikature Suda govori o primatu Ustava i pravnih akata usvojenih od institcija Unije u odnosu na pravne poredake država članica. Treće poglavlje definiše podelu nadležnosti između Unije i država članica – isključivu nadležnosti EU, podeljene nadležnosti između EU i država članica i pomoćno, dodatno i koordinaciono delovanje EU. Na području ekskluzivnih nadležnosti pravo Unije ima prednost u odnosu na pravo država članica. Što se tiče institucionalnih novina spomenućemo sledeće: klasifikacija Evropskog saveta kao samostalne institucije; rotirajuće predsedništvo je dopunjeno mestom stalnog predsednika koji se bira na dve i po godine; Savetu ministara inostranih poslova će predsedavati novouspostavljeni ministar inostranih poslova Unije; potvrđuje se rast nadležnosti Evropskog parlamenta. Sastav Komisije je problematično rešen time što će u svom prvom mandatu biti sastavljena od 25 komesara – jedan za svaku državu članicu – a u sledećim mandatima će biti broj komesara koji je jednak broju dve trećine država članica. Države će naizmenično delegirati svoje komesare, tako da će svaka država imati svog predstavnika u dva od tri mandata. Najspornija tačka Ustava je bilo definisanje kvalifikovane većine u Evropskom savetu i Savetu ministara, koja je na kraju bila ograničena kao većina na bar 55% članova Saveta koji su sastavljeni najmanje od 15torice članova i predstavljaju minimalno 65% stanovništva EU. Za blokadu odluke je potreban negativan stav barem četiri zemlje koje moraju da ispune 35% kriterijum broja stanovnika EU. Ustav je promenio i klasifikaciju i nazive akata EZ/EU, što je do sada bilo definisano članom 249 UEZ. Na osnovu člana 33 Ustava institucije upotrebljavaju pri realizaciji nadležnosti Unije u skladu sa III delom kao pravne sledeće instrumente: evropski zakon, evropski okvirni zakon, evropske uredbe, evropske odluke, preporuke i stavove. Najveći napredak predstavlja drugi deo, tzv. „Povelja osnovnih prava unije”, koja preuzima skoro sve odredbe prethodnog međuinstitucionalnog sporazuma usvojenog u Nici (osim zaključnih odredaba koje se odnose na način aplikacije). Povelja ima sopstvenu preambulu i osnovna prava. Njihovo ostvarivanje definiše se u okviru sedam glava koje se odnose na: dostojanstvo, slobodu, jednakost, solidarnost, državljanstvo, pravda, tumačenje i primena povelje. Povelja time postaje pravno obavezna. Područje delatnosti i politike Evropske Unije, uključujući i način i sredstva njihove primene, definisano je u najopširnijem trećem delu sa sedam glava i 342 člana pod naslovom „Politika i delovanje Unije”. U prvom poglavlju treće glave Unija deklariše 108

Pravo Evropske Unije

da će usvojiti „mere u cilju ostvarivanja i obezbeđivanja delovanja unutrašnjeg tržišta, u skladu sa odgovarajućim odredbama ustava” (član 130). Struktura odredaba koje se odnose na unutrašnje tržište je ostala, u suštini, nepromenjena. Značajan preokret je legislacija poljoprivrede nastala zbog ukidanja nadležnosti država članica na području te politike. U četvrtom poglavlju treće glave, tj. drugom poglavlju pete glave su sadržana preostala dva stuba „Prostor slobode, bezbednosti i pravde” i „Zajednička spoljna i bezbednosna politika”. U trećem delu se u potpunosti definiše koje institucije i organi imaju nadležnost da deluju na području pojedine politike i koje zakonodavne instrumente mogu da upotrebe u okviru postupaka usvajanja pojedinih akata. U slučaju većine ovih politika će se pri usvajanju akata primenjivati postupak zajedničkog odlučivanja u kome Savet donosi odluke kvalifikovanom većinom, a Evropski parlament prostom većinom. Jednoglasnost Saveta (po pravilu, sa savetodavnim uključivanjem Evropskog parlamenta) zadržana je u slučaju odlučivanja u vezi sa pitanjem zajedničke spoljnje i bezbednosne politike, socijalnih i poreskih pitanja i sl. U šeštoj glavi su razrađene opšte odredbe prvog dela četvrte glave o institucijama i savetodavnim organima, zatim finansijske i budžetske odredbe, kao i odredbe o pojačanoj međusobnoj saradnji. Četvrti deo „Opšte i zaključne odredbe” sadrži odredbe u članu 437 o ukidanju prethodnih osnivačkih ugovora, izuzev Ugovora o osnivanju Euratom. Član 438 govori o sukcesiji i kontinuitetu. Evropska Unija osnovana Ustavom je sukcesor Evropske Unije, osnovane Ugovorom o Evropskoj Uniji i Evropskoj zajednici. „Institucije, organi i drugi subjekti Unije koji postoje na dan stupanja na snagu ustava vrše svoje nadležnosti sve do usvajanja novih odredaba ili do kraja njihovog mandata. Akti institucija, organa i drugih subjekata unije usvojeni na osnovu ugovora i akata ukinutih članom 437 ostaju na snazi. Njihovo pravno dejstvo traje sve do njihovog prestanka važnosti, proglašenja za nevažeće ili izmena i dopuna sprovođenjem ovog Ugovora”. Postupak usvajanja izmena i dopuna samog Ustava je novitet pre svega iz razloga što sadrži pojednostavljenu reviziju. Judikatura Suda Evropskih zajednica i Suda prve instance koja se odnosi na tumačenje i sprvođenje ugovora i akata ukinutih članom 437, kao i akata i sporazuma usvojenih u cilju njihovog sprovođenja, ostaje izvor za tumačenje prava unije. Uz Ustava je priključeno 36 protokola i dva priloga. Protokoli i prilozi su njegov integralni deo (član 442) i zato imaju jednaku pravnu snagu. Konvencija je prilagodila Protokol o ulozi nacionalnih Parlamenata i Protokol o sprovođenju načela subsidiarnosti i proporcionalnosti kao izraz jačanja uloge unutrašnjih zakonodavnih organa. Primera radi, Komisija ima obavezu da

109

Pravo Evropske Unije

nacionalnim parlamentima šalje svoj plan zakonodavnih aktivnosti i svaki zakonodavni predlog. Uz Ustav je priključen Protokol o evrogrupi, kojim se menja i dopunjuje Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju. Završni akt sadrži 30 izjava koje se odnose na odredbe ustava (npr. Izjava br. 12 koja se odnosi na objašnjenja u vezi Povelje osnovnih prava, Izjava br. 30 o ratifikaciji ) i 18 izjava koje se odnose na protokole prikljčene u Ustavu.

OSTALI UGOVORNI IZVORI (KOMUNITARNOG UNIJSKOG PRAVA)

Ugovori sa trećim državama Postoje različite klasifikacije ovih izvora. Suštinski, najvažniji su oni koje Zajednica (unija) zaključuje sa trećim zemljama. Prema članu 228 Ugovora iz Mastrihta, kaže se da „ugovori koji se zaključuju između zajednice i jedne i više država ili međunarodnih organizacija obavezuju organe Zajednice i države članice’’. Što se tiče zaključivanja novih ugovora, oni bi morali biti kompatibilni sa osnivačkim ugovorima. Njihovu kompatibilnost proverava Sud na osnovu zahteva Saveta, Komisije i države članice. Ukoliko bi Sud utvrdio da neki ugovor nije saglasan odredbama osnivačkih ugovora, takav ugovor ne bi mogao stupiti na snagu. Međunarodni ugovori sklopljeni saglasno komunitarnom pravu proizvode pravna dejstva i za pojedince. Stoga, oni mogu tražiti zaštitu svojih prava zasnovanih na njihovim odredbama. To, praktično, znači da mogu po provedenoj proceduri tražiti od Suda poništenje pravnih akata organa Zajednice koji su suprotni tako utvrđenoj njenoj međunarodnoj ugovornoj obavezi. U ovoj sferi egzistira podela na: 1) ugovo r e koje dr žave članice s klapaju sa trećim državama, 2) ugovore koje Unija sklapa sa trećim državama. Obe vrste ugovora posle stupanja na snagu osnivačkih ugovora moraju biti u saglasnosti sa njima. Pri ovome valja naglasiti da države članice imaju slobodu ugovaranja u onim oblastima u kojima Zajednica (Unija) nema nadležnosti. Nužno je prema velikom broju autora napraviti razliku između ova dva tipa ugovora. To bi moglo implicirati shavatanje da se ugovori koje države članice sklapaju sa trećim državama nužno podvode pod režim međunarodnog prava. Ti autori smatraju da bi njihovu pravnu sudbinu trebalo da određuje to pravo. Neki su pledirali i ne shvatanje da bi njihova neposredna primena dovela do narušvanja 110

Pravo Evropske Unije

principa jednake primene prava. Naime, za slučaj da oni proizvode neposredna dejstva u državama EU, to ne bi bio slučaj u državama nečlanicama, što je, po njihovom mišljenju, suprotno logici prava. Sud pravde je u Case 104/81 (1982) Kupferberg presudio da međunarodni sporazumi sa državama nečlanicama mogu imati neposredno dejstvo pred sudovima u državama članicama Unije bez obzira da li imaju neposredno destvo u tim državama nečlanicama. U ovom slučaju Sud je zauzeo stanovište da se u Njemackoj ne može naplatiti porez na vino uvezeno iz Portugala, jer je to suprotno Sporazumu o slobodnoj trgovini Zajednice i Portugala (nije tada bila član). Sud je smatarao da se državama članicama ne može ostaviti da odlučuju o tim pitanjima, jer je poželjno da se pravo jedinstveno primenjuje. Stoga je irelevantna okolnost da li ta odredba o porezu ima neposredno dejstvo u Portugalu. Strategija Suda je bila bazirana na nastojanju da se postigne efikasno izvrašavanje ovoga tipa ugovora. Ukoliko bi o svemu odlucivale države članice Unija bi bila u nepovoljnom položaju iz razloga što ne bi mogla da kontrolise izvršavanje obaveza koje je pruzela. Ovakvo shvatanje se pokazalo kao veoma dobro iz razloga što je omogućavalo jednostavno uvođenje u život ugovora. Osim toga, nije data sloboda državama nečlanicama da dobiju preterana preimućstva. Ugovori između država članica mogu se primenjivati ukoliko derogiraju odredbe komuniratnog prava jedino za slučaj da oni brze vode ostvarivanju zajedničkog cilja saglasnog aquisu. Ekonomski ugovori i ugovori o pridruživanju

Ekonomski ugovori Ekonomski ugovori se odnose na spoarzume koje je Evropska unija zakljucila sa zemlajma EFTA, Mediteranskim zemljama i zemljama u razvoju. Ovi ugovori su veoma znacajan izvor prava Evropske Unije. Ugovori o preferencijalima regulisu pitanja trgovine sa trećim zemljama, ali pored tih pitanja sadrze i odredbe o saradanji u mnogim drugim poljima. Ugovor sa zemljama EFTA o stavarnju evropskog ekonomskog prostora Poseban značaj ima ugovor o stavaranju zajedničkog evropskog ekonomskog prostora sa EFTA državama. Izgledalo je odmah na početku da će relacije između EFTA i Evropske zajednice biti veoma bogate i sadržajne. 111

Pravo Evropske Unije

Posle pristupanja Danske i Velike Britanije Evropskoj Uniji zaključeni su sa preostalim članicama ugovori o zoni slobodne trgovine. Na osnovu tih ugovora u trgovini između, EC i EFTA, kod industrijskih proizvoda, nema carina i kontingenata. Na drugoj staran, u poljoprivredi su ostale brojne restrikcije. Otklanjenje primene carina u industrijskom sektoru uslovilo je postavljanje pitanja o dimenzioniranju buduće saradnje. Kako je reč o veoma značajanim pitanjima došlo je do sastanaka na ministarskom nivou u Luksemburgu 1984. godine na kome je doneta Luksemburgska dekalaracija u kojoj je istaknuta nužnost povećanja saradnje na mnogim poljima radi stvaranja dinamičnijeg „Evropskog ekonomskog prostora’’. Stvaranjem unutrašnjeg tržišta u Evropskoj Uniji 1992. godine, odnosno implementacije većeg dela njegovih neophodnih elemenata, postavilo se pitanje kakav će to imati uticaj na odnose EFTA i EU. Nije postojala jasna slika o tome kako se će razvijati ta saradnja, mada je bilo jasno da će zemlje EFTA nastojati da uspostave što produbljenu saradnju kako bi koristile pogodnosti koje pruža tako siroko trziste. EU je imala interesa da proširi saradnju sa zemljama EFTA i plod takvih shatanja bio je potpisivanje Sporazuma o evropskom ekonomskom prostoru maja 1992. godine. Ugovor je stupio na snagu januara 1994. godine. U njemu je predviđena veoma sadržajna saradnja. Naredne 1995. godine Austrija, Finska i Švedska postale su punopravne članice Evropske Unije. Preostale članice EFTA (Norveška, Listenstajn i Island) koristile su preimućstva na osnovu ugovora koji im je omogućavao privilegovani položaj u trgovinskim poslovima. Sporazum o Evropskom ekonomskom prostoru podijeljen na sest delova. Oni se bave pitanjem slobodnog kretanja kapitala roba i usluga, kompletiranjem propisa u toj oblasti zajedničkih propisa i drugim različitim propisima te obalsti. U ovom ugovoru nije predviđeno formiranje carinske Unije, što omogućava zemljama EFTA da sami kreiraju svoju politiku prema ostatku sveta. Radi uspostavljanja slobode kretanja robe sporazum je zabranio carine i plaćanja sa sličnim dejstvom, unutrašnje takse i bilo koju vrstu diskriminacije uvoza i izvoza. Takođe se zabaranjuju uvoznoizvozne kvote. Damping mere se isključuju u međusobnoj trgovini i mere protiv nedozvoljene trgovine. Sporazum predviđa slobodu kretanja radnika. Predviđena je zabrana svake vrste diskriminacije zasnovane na nacinoalnoj osnovi. Sporazum sadrži pravila o koordinaciji pravila iz oblasti socijalnih pitanja i priznanja diploma. U sporazum su unete odredbe koje su slične onim u EU, a odnose se na osnivanje preduzeća, davanje i primanje usluga. Pored ovih pravila, Sporazum sadrži i pravila o zaštiti potrošača, životne sredine i elemente kompanijskog prava. 112

Pravo Evropske Unije

Sporazum sadrži i odredbe o brojnim obalstima saradnje između država članica i to: istraživanje i tehnološki razvoj, informativne usluge, obrazovanje, omladina, socijalna politika, mala i srednja preduzeća, turizam, audiovizuelni sektor i civilna zaštita. Zemlje EFTA su se saglasile da daju kontribucije u Fond za koheziju koji bi koristile siromašne države Evropske Unije. Ovim i drugim obavezama stvara se utisak da su zemlje EFTA u pogledu obaveza skoro u istoj ravni kao i zemlje punopravne članice. U tom pravcu svedoči rast aneksa i drugih legalnih obaveza na strani zemalja EFTA. Sprazum predviđa veoma kompleksne odredbe o institucijama. Članice EFTA nemaju pravo da učestvuju u legislativnoj delatnosti Evropske Unije. Na drugoj stran, kada se usvoji neki legislativni akt u Evropskoj Uniji, mešoviti Komitet sastavljen od predstavnika EU i EFTA odlučuje da li će se taj akt uključiti ili ne u Sporazum. Mešoviti Komitet je nadležan za tumačenje pravila, odnosno njihovu uniformnu primenjenu. Pored Mesovitog Komiteta ustanovljen je Savet i Sud EFTA. Sporazumi sa mediteranskim zemljama Prema odredbama člana 310 Ugovora Zajednica „može zaključiti sa jednom ili više država ili međunarodnih organizacija sporazume o pridruzivanju, što obuhvata uzajamna prava i obaveze, zajedničke poduhvate i posebne procedure’’. Na osnovama ovih odredbi Evropska Unija je zaključila različite vrste ugovora sa državama mediteranskog basena. U većini ovih ugovora se predviđa bescarinski režim za industrijske proizvode i smanjene carine za poljoprivredne proizvode. Obično u njima se predviđa ekonomska i tehnička pomoć za ove zemlje u obliku premija i zajmova. Ovi sporazumi obuhvataju saradnju u oblastima ribarstava, životne sredine, tehnološkog razvoja, naučne saradnje. Osim ovoga, sadrže odredbe o radnicima migrantima u kojima se predviđa zabrana diskriminacije po osnovu nacionalnosti. U prošlosti su bili zaključeni ugovori sa Grčkom koja je podstakla član, Turskom, Maltom (član) i Kiprom (član). Takođe, zaključeni su sedamdesetih godina prošlog veka, sporazumi na vrlo širokoj osnovi saradnje sa zemljama Mgreaba (Alzir, Maroko i Tunis) kao i zemljama Masreka (Egipat, Jordan, Liban i Sirija). Većina ovih sporazuma dodeljivala je državama ugovrnicama povlašćeni stus u trgovini sa EU. Barselonski proces započet je 1995. godine. Osnovni cilj Barselonske deklaracije označen kao postizanje zone slobodne trgovine do 2010. godine između 113

Pravo Evropske Unije

Evropske Unije i Alzira, Maroka, Tunisa, Egipta, Izraela, Jordana, Libana, Palestinske autonomne teritorije, Sirije,Turske, Kipra i Malte. Implemetiranje Barselonske dekaracije u vidu sporazuma sa Mediteranskim zemljama doneo je, u sadržajnom smislu, daleko više od trgovine robama. U njima su bili ugrađeni i politički sastojci koji su se odnosili na pitanja poštovanja ljudskih prava i demokratskih principa. Predviđalo se da se trgovina poljoprivrednim proizvodima postepeno liberalizuje. Oni su predviđali harmonizaciju pravila u sferi inteklektualne svojine i konkurencije. Neke zemlje su promenile status i započele pregovore za prijem u punopravno članstvo (Malta), druge se nalaze u fazi pregovora kao Alžir, Liban i Sirija. Takav raspored ne daje baš izglednu poziciju za sadržajniju saradnju u budućnosti. Ugovori sa zemljama u razvoju Izvorne članice Evropske zajednice imale su prošlosti veoma bogate i sadržajne veze sa sadašnjim državama koje se nazivaju zemlje u razvoju. Uglavnom je to bio kolonijalni odnos. Posle dekompozicije kolonijalne uprave, veze u ekonomiji ostale su u mnogim vidovima. Lome konvencija Prvi ugovor o saradnji i asocijaciji zaključen između Evropske zajednice i 18 država, bivših belgijskih i francuskih kolonija u Africi zaključen je u Yuandeu 1963. godine. Druga Yuande konvencija zaključena je na period 1969– 1975. godina. Osim ove konvencije, zaključena je i Arusha konvencija sa Kenijom, Tanzanijom i Ugandom. Ova konvencija je, osim trgovine, obuhvatala i pitanja finasijske i tehničke pomoći. Posle ulaska Velike Britanije u EZ postavilo se pitanje na kakav način regulisati saradnju sa zemljama Komonvelta. Politička razmatranja na tu temu rezultirala su donošenjem Prve Lome konvencije iz 1975. godine između Evropske zajednice i 46 zemalja Afrike, Kariba i Pacifika. Posle Lome konvencije I, sledi Lome konvecija II potpisana 1979, Lome III potpisana 1984. godine. Ove tri konvencije potpisane su na period od pet godina. Konvencija Lome IV potpisana je 1989. godine na period od deset godina. Članice Lome konvencije, njih 70, obuhatavaju područja Afrike, Kariba, ostrvske zemlje Juznog Pacifika i Indijskog okeana.

114

Pravo Evropske Unije

U ovim konvencijama saradnja se izražava u nekoliko oblika, prevashodno uključujući preferencijalni tretman trgovine, finasijsku i tehničku pomoć. Najvažnija olakšica za ove zemlje je bescarinski izvoz u zemlje Evropske zajednice. Njihovi proizvodi sa nekim izuzecima u poljoprivrednoj proizvodnji dobijaju preferencijalni status. Brojne pogodnosti za ove zemlje predviđene su raznovrsnim sistemima pomoći. Po pravilu, ti sistemi su uvršćivani tokom zaključivanja novih Lome konvencija. Sistem Lome konvencija je zamenjen Cotonou Konvencijom, koja je potpisana na 20 godina i sa 77 zemalja Azije, Pacifika i Kariba. U ovoj konvenciji došlo je do implementacije politike dimenzije problema na taj način što se zahteva poštovanje ljudskih prava, principa demokratije i vladavine prava, Ovim se promoviše značaj civilnog društva. Takođe, predviđa se smanjenje siromaštva. U tu svrhu, kao i u svrhu strukturnih privrednih promene, predviđena je finansijska pomoć širokog obima. Razvijene zemlje Azije i ostali regioni i trgovinske grupacije Razvijene zemlje Azije imaju poseban značaj za Evropsku Uniji. Ona sa njima koncipira saradnju na osnovama preferencijalnog tarifnog sistema kao dela opšte šeme preferencijala. Većina tih aranžmana ima individualni karakter. Sa nekim od tih zemalja zaključeni su sporazumi. Oni su, po pravilu, sadržinski veoma diverzifikovani i u mnogome se razlikuju od Lome konvencija. Poznati su sporazumi sa Argentinom, Bangaladesom, Meksikom, Indijom i grupacijama kao npr. ASEAN. Zaključeni su sporazumi o zoni slobodne trgovine sa Meksikom i Čileom i Mercosulom.

AKTI INSTITUCIJA EVROPSKE UNIJE Prema odredbama člana 249 Ugovora, u cilju izvršavanja svojih zadataka, pod uslovima koje predviđa Ugovor, Evropski Pralamant zajedno sa Savetom i Savet sa Komisijom donose : � uredbe , - direktive, 115

Pravo Evropske Unije

- odluke, - preporuke i - mišljenja. Navedeni red ne označava hijerarhijski poredak, jer se ne bi moglo smatarati da je uredba superiornija u odnosu na direktivu i obratno. Ponekad direktive mogu biti temelj pravila, a uredbe i odluke mogu biti u suplementarnom odnosu. Osim ovih, postoje i drugi izvori prava tzv. meko pravo, (soft law), a to su: uputi, izjave, programi, deklaracije, bele i zelene knjige, zapisnici itd. Ovi izvori ne obavezuju, ali imaju veliki značaj za nastajanje pravnih pravila i ukazuju na pravce razvoja komunitarne (unijske) politike i prava. Uredbe Uredbe su direktno primenjive i obavezuju sve države članice EU. One se objavljuju u „Službenom glasniku’’ Evropske Unije i stupaju na snagu kako je utvrđeno u posebnoj uredbi. Ukoliko to nije specificirano, stupaju na snagu 20 dana posle objavljivanja u „Službenom glasniku”. Okolnost da se uredbe direktno primenjuju implicira po pravilu mišljenje da nema razlika između pravila iz uredbi i nacionalnog zakonodavstva. Međutim, moglo bi se reći da uredbe daju opšte smernice i da nisu imenovane na bilo koje pojedinačno uzeto lice, jer imaju u pogledu dejstva opsti apstraktan karakter. To je umnogome opovrgavalo shvatanje o njihovoj identičnosti sa unutrašnjim pravom država članica, čak i u oblastima koje se striktno regulišu putem uredbi. Primera radi, pojedine uredbe iz sfere poljoprivrede ili zaštite potrošača odnose se i na manje ciljane grupe. Direktna primena nije na najbolji način precizirana. Nisu retki slučajevi zabune kada je u pitanju ostvarivanje prava, utvrđenih uredbom od strane pojedinih državljana država članica kod njihovih nacionalnih sudova. Radi izbegavanja tih neželjenih situacija, insistira se da uredbe imaju trenutno destvo i da nacionalni sudovi moraju štititi prava koja one daju pojedincima. Dodatna konfuziju, ponekad, izazivaju tumačenja koja nastoje da prihvat uredbi podvedu pod režim međunarodnog prava i u tom kontekstu tumače njihovu direktnu primenu. To, naravno, nije ispravan put, jer poništava razliku između međunarodnog prava i nacionalnog prava. Takođe, u obrnutom smeru notorno je da nije moguća ranija primena pravila iz pojedinih uredbi pre njihovog stupanja na snagu, jer bi, u tom slučaju, imali primenu samo u delu teritorije EU. Osim toga, anticipirali bi buduću pravnu delatnost EU. To bi, po svemu sudeći, trebalo da znači da uredbe postaju automatski deo pravnog sistema država članica, bez preduzimanja posebnih pravnih radnji sa njihove strane.

116

Pravo Evropske Unije

U stvarnosti, države članice su dužne, s obzirom na produkciju velikiog broja uredbi iz različitih oblasti, da usaglase svoje nacionalno pravo sa njima. Uredbe imaju pravno destvo u državama članicama koje nije moguće promeniti aktima nacionalnog prava država članica. One se obavezno primenju, odnosno imju pravno dejstvo bez potrebe za bilo kojom formom nacionalne implementacione legislacije. Direktive (uputstva) Direktive obavezuju države članice, ali ostavljaju državama članicama izbor forme i načina primene. Direktive se moraju implementirati u nacionalano zakonodavstvo, ali u saglasnosti sa pravilima procedure svake države članice. Pri tom se mora voditi računa o rokovima transponovanja. Po prirodi stavri, oni moraju biti blagovremeni. Sud pravde je, nastojeći da učvrsti značaj direktiva, presudio je da građanin može tražiti nadokanadu štete zbog njihovog neblagovremenog transponovanja. Direktive se ne moraju objavljivati u „Službenom glasniku’’ EU. Praksa pokazuje da se veliki broj direktiva objavlje. To se odnosi na one koje su upućene svim državama i koje se odnose na zajedničko odlučivanje. Strane kojima su upućene moraju biti notifikovane. U novije vreme, direktive koje se donose u postupku odlučivanja moraju biti publikovane u „Službenom glasniku’’, naravno uz uslov da se primenjuju u svim državama članicama. One, za slučaj da nije drugačije određeno, stupaju na snagu 20 dana posle objavljivanja. Direktive su veoma pogodne za procese harmonizacije pojedinih oblasti. To stoga što je fleksibilno postavljena mogućnost državama članicama kako ћe ih implementirati. Takoђe, uloga Evropskog suda је u jačanju pravne važnosti direktiva bila veoma značajna. Prema praksi toga Suda, direktive imaju direktno dejstvo u relacijama pojedinaca i država. U tom slučaju, moraju biti bezuslovne i dovoljno precizne. Iz toga sledi obaveza država da nadoknade štetu ukoliko nisu postupili u skladu sa pravilima. sadržanim u direktivama. Odluke Odluke su obavezne za one na kojima su adresirane. Nema značaja da li su upućene državama ili kompanijama. U oba slučaja ne zahtevaju nacionalanu proceduru implementacije. Odluke nemaju opšti karakter. Pojedine odluke moraju biti objavljene u „Službenom glasniku’’. One stupaju na snagu 20 dana posle objavljivanja, ukoliko dugačije nije određeno. Odlluke mogu imati direktno dejstvo. Za njihovu primenu nije neophodna mera transponovanja u pravne sisteme onih kojima su upućene. Odluke mogu biti izvršni naslovi kada utvrđuju novčane obaveze licima, izuzev država. U ovom slučaju, reč je shodno odredbama člana 256 Ugovora o odlukama koje donose Savet i Komisija. 117

Pravo Evropske Unije

Institucijama EU ostavljena je mogućnost da uređuju proceduru donošenja odluka u mnogim oblastima. Tako npr. Centralna banka može donositi odluke, shodno odredbama Ugovora iz Mastrihta. Odluke koje se donose u postupku saodlučivanja moraju biti objavljene u „Službenom glasniku’’. I stupaju na snagu danom koji je utvrđen tom odlukom. Za slučaj da to nije urađeno, stupa na snagu 20 dana od dana objavljivanja. Ostale odluke danom dostavljanja onima kojima su upućene proizvode pravna dejstva. Preporuke i mišljenja Preporuke i mišljenja nisu obavezne za države članice. Član 211 Ugovora daje Komisiji u nadležnost da formulise preporuke i izriše mišljenja o pitanjima koja se tiču Ugovora. Diskreciono je pravo Komisije da to radi. Takvo pravo jasno joj stipulisano u određenim situacijama. Osim toga Komisija može po sopstvenom nahođenju tako raditi. Preporuke imaju značaj u tome što pozivaju države da se ponasaju na određeni način.Preporuke nemaju obavezni karakter ali ponekad sudije u nacionalnim sudovima ih uzimaju u obzir ukoliko pojašnajvaju pojedine relevantne norme. Mišljenja omogućavaju institucijama da povodom nekih po pravilu važnih stvari iznesu svoje mišljenje. Značaj peroruka i mišljenja je u tome što one anticipiraju pojedina pravila jer uglavnom sadrže upotrebljiva rešenja pojedinih problema. Meko pravo (Soft law) Meko pravo, odnosno neimenovani akti ne priparadaju formalno izvorima prava Evropske Unije, ali se ne može objektivno zanemariti činjenica da oni u određenim, istina ogarničenim okolnostima proizvode pravna dejstva. Reč je o Pravilnicima o unutrašnjij organizaciji kominikeima Komisije, deklaracijama, međuinstitucionalnim dogovorima, rezolucijama itd. Njihovu važnost ilustruje slučaj u kome je Sud pravde poništio je direktivu Saveta iz razloga što nije poštovao odredbe unutrašnjeg pravilnika.

SUDSKA PRAKSA KAO IZVOR PRAVA

Sud Pravde EU ima veoma intenzivnu delatnost u pogledu afirmacije supermatije komunitaranog prava u odnosu na nacionalno pravo i njegovu direktnu primenu u državama članicama. 118

Pravo Evropske Unije

Takav zaključak možemo izvesti na bazi dve teorije i to: institucionalne i političke. Prva institucionalna teorija smatra da države članice prenose suverenitet na Evropsku Uniju u označenoj oblasti i ona ima ovlašćenja da u skladu sa normama EU donosi odluke. Politička teorija smatra da su države članice saglasne da limitiraju svoj suverenitetu korist EU. U skladu sa tim, država ne može pojedinačnim aktima donositi odluke suprotne komunitaranim normama. Sud pravde, takođe, nadzire jedinstvenu primenu i tumačenje komunitarnog prava. Sud donosi odluke na zahtev država članica, privatnih preduzeća i nacinalnih sudova o primeni komunitarnog prava. Pri tome valja napomenuti da je od ogromne važnosti bila uloga suda u afirmaciji najvažnije odlike komunitarnog prava koja ga čini različitim od prava tradiconalnih međunarodnih organizacija, a to je njegova direktna primena u nacionalnim pravima država članica. Legislativni proces u EU je mnogo nezavisniji od država članica nego li što je to u međunarodnim organizacijama koje su ipak pod veoma striktnom kontrolom nacionalnih vlada. Time Evropska Unija kao supranacionalni entitet pokazuje i reprezentuje daleko sadržajniji sistem međunarodne saradnje nego li što je to slučaj sa tradiconlanim međunarodnim organizacijama. Evropski sud imao je veliku i veoma značajanu ulogu u formiranju komunitaranog prava. Zahvaljujući pre svega njegovoj neuobičajenoj delatnosti afirmisan je princip neposredne primene komunitaranog prava i njegovog primata u odnosu na nacionalno pravo. Zabeleženi su brojni slučajevi, odnosno sudska praksa u kojima je Sud nemajući pravog uporista u osnivačkim ugovorima primenio metode tumačenja prava preuzimajući zakonodavnu funkciju. To je doprinosilo razvoju komunitarnog prava i davalo poseban značaj toj sudskoj praksi kao njegovom izvoru.

119

Pravo Evropske Unije

GLAVA VII INSTITUCIJE EVROPSKE UNIJE Najvažnije institucije Evropske Unije su: Savet evropske Unije, Komisija, Evropski savet, Parlament, Evropski sud pravde. Pored njih, egistirajui brojne druge institucije. Neke od njih, kao recimo Centralna banka, imaju veliki značaj. Njih analiziramo u odseku pod nazivom ostale instucije. To su pored Centralne banke: Komitet regiona, Ekonomsko socijalni Savet, Revizorski sud, Prvostepeni sud ili sud prve instance, Ombudsman i dr.

SASTAV I NADLEŽNOSTI Preliminarano pitanje koje bi se u ovom slučaju moglo postaviti jeste kakva je uloga institucija u kontekstu evropskih integracija. Drugi deo ovog pitanja trebalo bi da razjasni međusobne odnose institucija u Evropskoj uniji i da izloži principe na kojima one počivaju. Ti principi uvek i iznova postavlju pred arhitekte evropskog entiteta dilemu na kakav način uspostaviti balans njihove moći, odnosno kreirati njihov preventivni okvir kako se ta moć ne bi izrodila u svoju suprotnost. Istitucije, po prirodi stvari, nisu statičnog karaktera i izložene su promenama koje često bivaju veoma burne i strukturno raznovrsne. Institucije koje bi se mogle nazvati skoro izvornim, jer ih nalazimo i u ranim fazama razvoja, odnosno u Ugovoru o EEZ, ali i u Ugovoru o Evropskoj uniji iz 1992. godine jesu: 1) Evropski Savet, 2) Savet ministara (Savet Evropske Unije), 3) Komisija, 4) Parlament i 5) Sud Pravde. Merger ugovor iz 1965. godine uspostavio je Komitet stalnih predstavnika država članica (COREPER) Prvostepeni sud uspostavljen je 1988. godine. Članom 7 Amsredamskog ugovora uspostavljeni su: Komitet Regiona, Ekonomsko socijalni komitet i Revizorski sud.

120

Pravo Evropske Unije

Kasnijim izmenama uspostavljeno je mnoštvo drugih tela i organa. Naravno da svi oni imaju određeni značaj za funkcionisanje Evropske Unije, ali objektivno nije moguće dati njihov celovit prikaz u okviru ovog udžbenika. Naša pažnja se fokusira samo na one institucije koji imaju glavnu ulogu u Uniji i pojedine od drugih koji imaju veoma specifičan ali nezaobilazan značaj.

EVROPSKI SAVET Evropski Savet je glavni organ jer se na njemu donose strateške političke odluke. Ovaj organ je započeo rad 1974. godine na inicijativu francuskog predsednika Žiskara de Estena. Njegov stav da se šefovi država i vlada u pratnji ministara inostranih poslova moraju sastajati kad god je to potrebno, a najmanje tri puta godišnje, bio je prihvatljiv i naišao je na dobar prijem kod ostalih članica. Evropski Savet nije bio predviđen kao organ u osnivačkim ugovorima. Tek je Jedinstveni evropski akt uvrstio Evropski savet kao organ Zajednice. Njegova dalja institucionalizacija učvršćena je ugovorom iz Mastrihta, kada dobija ulogu političke vlade Unije, iako je struktura personalnog sastava u osnovi međuvladinog karaktera. Brojna značajna pitanja razmatarana su na Evropskom savetu. Neka od njih su na najbolji način rešena zahvaljujući umešnosti i kredibilitetu članova Evropskog saveta. Podsetimo se samo problema vezanih za budžetska raspolaganja, izbora poslanika za Evropski Parlament i raznovrsnih spoljnopolitičkih odluka. Sastav Evropskog saveta Evropski Savet sastavljen je od šefova država ili vlada država članica. Pored njih, u njegov sastav ulazi predsednik Komisije. Tom sastavu se pridružuju ministri inostranih poslova i jedan član Komisije po pravilu potpredsednik zadužen za spoljne poslove. Evropskim Savetom predsedava šef države ili vlade države članice koja predsedava Savetom. U administrativnim poslovima stoji mu na raspolaganju Sekretarijat Saveta ministra. Evropski Savet se sastaje najmanje dva puta godišnje. O svom radu i donetim odlukama podnosi izvestaj Evropskom parlamentu posle svakog sastanaka. Takođe, podnosi godišnji izvestaj Parlamentu u kojemu apostrofira uspehe koje je postigla Unija.

121

Pravo Evropske Unije

Predsednik Evropskog saveta može pozvati ministre za ekonomske i finansijske poslove kada se raspravljaju finansijska i monetarna pitanja. Sastanci Evropskog saveta se održavaju u različitim mestima. Deklaracija uz Ugovor iz Nice 2004, predviđa da kada EU bude brojala veći broj članica od 18 svi sastanci će se održavati u Briselu. Nadležnosti Saveta Nadležnosti Saveta su vrlo široke i obuhvataju u funkcionalanoj ravni sve vrste delatnosti koje bi mogli svrstati u najširi upravljački kontekst. Evropski savet odlučuje o tome da li su pojedine članice ispunile uslov za prelazak na jedinstvenu valutu. Savet utvrđuje principe i smernice zajedničke spoljne i bezbedonosne politike uključujući i domen odbrane. Prema odredbama Ugovora iz Amsterdama 1997. godine Savet Evropske Unije odlučuje o „zajedničkim strategijama koje će Unija primenjivati u domenima u kojima države članice imaju značajne zajednicke interese’’. Ovaj tip strategije donosi se jednoglasno. Brojna značajna pitanja razmatrana su na Evropskom savetu. Neka od njih su na najbolji način rešena zahvaljujući kredibilitetu sastava Saveta. Podsetimo se samo problema vezanih za učešće Velike Britanije u budžetu Unije.Taj problem je rešen na sastanku u Fontenblou 1984. godine. Ništa manje problematična pitanja izbora poslanika za Evropski Parlament, monetarna unija, uvođenje evra, raspravljana su i uspešno rešena na Savetu. Veoma složeno pitanje ratifikacije Mastrihtskog ugovora, zbog stalnog odbijanja Danske da ga ratifikuje uspešno je rešeno na sastanku odrzanom u Edinburgu 1992. godine. Primera radi, Savet neretko u ulozi arbitra rešava pitanja koja se tiču prava država članica, a o kojima nije bilo moguće naći rešenje. Po pravilu u ovim slučajevima radi se o problemima koja imaju veliki politički značaj. Evropski Savet se izjasnjava o značajnim međunariodnim problemima dajući smernice za buduće delovanje Unije. Takođe, Evropski savet odlučuje o budućim strategijama u oblastima koje su od velikog značaja za države članice. To je posebno znaćajno u monetarnoj sferi, gde Savet na osnovu odredaba Ugovora iz Mastrihta kvalifikovanom većinom odlučuje, na osnovu preporuka Saveta ministara da li je većina država članica ispunila uslove za primenu jedinstvene valute. Njegovo je pravo da oceni da li su sazreli uslovi za prelazak na treću fazu monetarne unije. Savetu je dato u nadležnost da odlučuje o izuzeću pojedinih država članica iz treće faze, odnosno o ukidanju toga izuzeća. Tu vrstu odluka Evropski savet donosi posle konsultovanja Evropskog Parlamenta, na predlog Komisije i to kavlifikovanom većinom. 122

Pravo Evropske Unije

Za slučaj povrede fundamentalnih prava i obaveza od strane neke države članice, Evropski Savet joj može izreći meru suspenzije pojednih ili ukupnih članskih prava. Obimne su ingerencije Saveta u oblasti ekonomske politike i zapošljavanja. Kada je reč o saradanji u domenu pravosuđa unutrašnjih poslova Savet može davati opšte smernice nezavisno od toga što je u ovoj oblasti preovlađujuća međuvladina saradnja. Ipak i pored toga, Savet uspeva da ostvari potreban balans između federalističkog pristupa i međuvladine saradnje. U tom pravcu ima na raspolaganju relativno širok manevarski prostor i veću mogućnost za izbor odgovarajućih mera. Ne postoji u Ugovoru, izuzev pobrojanih retkih slučajeva, predvižena procedura donošenja odluka u Evropskom savetu, mada treba reći da skoro postoji opšta saglasnost o tome da se njegove odluke donose, po pravilu, jednoglasno. Politički kredibilitet, odnosno visok nivo njegovih članova čini ga nezavisnim od kontrole bilo kojeg autoriteta u instiucijama Unije. Članovi Saveta kao predstavnici svojih država odgovorni su u političkoj ravni svojim Parlamentima i drzavi koju reprezentuju. Takođe, valja naglasiti da Evropski savet nije izvorna institucija Evropske Unije i da usled toga nije podložan kontroli Suda pravde. Međutim, i pored toga reč je o izuzetno značajnoj instituciji koja kontekstu obogaćivanja saradnje u EU donosi i daje joj nov kvalitet i sadržaj.

SAVET EVROPSKE UNIJE

Savet je preimenovan posle Ugovora u Mastrihtu u Savet Evropske Unije i sastavljen je od po jednog predstavnika svake države članice. To predstavljanje mora biti najmanje na ministarskom nivou kako bi se obezbedilo da oni predstavljaju vladu koja ih je izabrala. Međutim, i pored toga ne bi se moglo reći da je Savet u svemu koherentan organ. Posmatrano u striktnom smislu, nema stalan sastav. Primera radi navodimo da ukoliko se raspravljaju pojedina pitanja visokog političkog značaja onda u sastav Saveta po pravilu ulaze šefovi država ili vlada. Za slučaj da se radi o manje značajnim pitanjima, onda u sastav ovoga organa ulaze ministri odgovarajućih resora. Tim se, naravno, ne postiže potpuna strukturna koherencija neophodna za proces donošenja odluka. Članovi Saveta dobijaju instrukcije svojih Vlada, ali i deluju u opštem interesu, odnosno u interesu Unije. 123

Pravo Evropske Unije

Pravci razvoja ukazuju na to da će se taj deo zajedničke evropske politike homogenizovati na način koji će obezbediti veći stepen koherencije. Postizanje konsensusa obezbeđuje se u početnim fazama posredstvom naglašavanja uloge pojedinih Komiteta i pomoćnih tela u procesu donošenja odluka. Savetom predsedava naizmenično šest meseci svaka država članica. Posle proširenja koje je nastupilo posle 1995. godine, odlučeno je da posle predsedavanja male zemlje obavezno sledi predsedavanje „velike” zemlje. Značaj predsedavanja je veoma veliki jer, u prvom redu, mora da suzbija tendencije koje bi se mogle nazvati centrifugalnim. U tim prilikama nije lako naći modele koordiniranja akcija među institucijama. Predsednik održava veze sa Komisijom i Parlamentom i predstavlja Savet u institucijama van Unije. Pored toga, priprema sastanke i agende za njih. Savet donosi Pravilnik o svom radu. Adminstrativne poslove obavlja Generalni sekretarijat, na čijem čelu se nalazi Generalni sekretar koga imenuje Savet jednoglasnom odlukom. Nadležnosti Saveta Opšta i najvažnija funkcija Saveta je da osigura da se izvršavaju obaveze predviđene u Ugovoru o osnivanju. Osim toga, Savet vrši koordinaciju opštih elemenata ekonomskih politika država članica. Usvaja legislativne akte različitog karaktera. Ova institucija je centarlno zakonodavno telo. Savet ima ovlašćenja da donosi odluke iz korpusa sekundarnog zakonodavstva. On donosi odluku o raspisivanju izbora za Evropski Parlament. Savet ima paravo da izmeni broj sudija Evropskog suda, broj članova Komisije, imenuje sudije Revizorskog suda i članove Komiteta regina i Ekonomsko socijalnog komiteta. Pojedini autori smatarju da postoji tendencija širenja nadlež nosti Saveta na obalasti: davanja političkog azila, politici prelaska granica, useljavanja, borbi protiv narkomanije i međunarodnog kriminala. Posle Ugovora iz Nice, povećana je uloga Parlamenta u donošenju odluka po nekim mišljenjima na račun Saveta. Pa ipak, iako se radi o kvalitativnim promenama u sferi donošenja odluka, ne bi se moglo reći da to suštinski menja značaj ovlašćenja Saveta. Prilikom donošenja odluka način i metod glasanja su od velikog značaja. Ugovor u članu 205 predviđa da se odluke mogu donositi jednoglasno, prostom većinom i kvalifikovanom većinom . Jednoglasnost

124

Pravo Evropske Unije

Jednoglasnost se zahteva u nekoliko osetljivih sfera iz oblasti drugog i trećeg segmenta (stuba) saradnje. Ovaj vid glasanja se primenjuje pored toga prilikom odlučivanja o sledećim pitanjima: 1) sprovođenju mera protiv rasne, polne, verske i druge diskriminacije, 2 zaključivanja ugovora sa trećim državama i međunarodnim organizacijama, 3) promenama broja sudija i opštih pravobranilaca u Evropskom sudu, 4) izmenama statuta Evropskog suda, 5) izmenama broja članova Komisije, 6) razmataranja finansijskih pitanja, odnosno budžeta, 7) postavljanju članova Revizorskog suda, 8) prijemu novih članova, 9) uspostavljanju novih prava građana Evropske Unije, 10) upotrebi službenih jezika i donošenju odluka u situacijama kada za to nema pravnog osnova. Sa stanovista efikasnosti jednoglasnost se pokazivala vrlo često kao smetnja. Zagovornici čvršćeg evropskog jedinstva označavali su jednoglasnost kao ozbiljnu gotovo nepotrebnu prepreku. Stoga je permanentno prisutno nastojanje da se ublaže negativne posledice nastale na tim osnovama. Pa ipak uprkos ozbiljnosti tih nastojanja kontroverza se održava nadalje, jer se uvek i iznova postavalja pitanje kako je moguće obavezati suverenu državu bez njenog izričitog pristanka. Pretpostavka je da država kao suvereni subjekat može na svojoj teritoriji voditi politiku prema sopstvenom vrednosnom sistemu u zavisnosti od objektivnih okolnosti koji tamo vladaju. Usled ove i brojnih drugih kontrovezi, ovo pitanje je bilo naročito aktuelno posle ulaska Austrije, Finske i Švedske, a po svemu sudeći biće i posle aktuelnog proširenja članstva evropske Unije. Pre toga, dugo vremena bila je vidljiva kriza u radu Saveta. Ona je naročito bila izražena tokom 1962. godine. Usled tih i drugih okolnosti Luksemburgski sporazum je predvideo 1966. godine kada je u pitanju zaštita nacionalnog interesa da države članice mogu tražiti jednoglasno odlučivanje. Luksemburski sporazum nije stupio na snagu i nije imao pravni značaj, ali se ipak primenjivao u praksi. To potvrđuju zahtevi Saveta da se o pojedinim pitanjima odlučuje jednoglasno, iako to nije predviđeno u Ugovoru.

125

Pravo Evropske Unije

Prosta većina Prostom većinom se odlučuje u pitanjima iz nadležnosti Saveta u kojima Ugovorom nije drugačije određeno. Ovaj način odlučivanja ipak se može svrstati u izuzetke. Nisu česti slučajevi odlučivanja putem proste večine. Glasanje prostom vecinom se primjenjuje u sledećim slučajevima: 1) kod proceduralih pitanja; 2) prilikom usvajanja Poslovnika o radu; 3) kada se od Komisije traži da razmotri neko pitanje i da o tome podnese izveštaj sa predlozima; 4) sazivanja međuvladine konferencije radi izmena Osnivačkog ugovora, 5) u postupcima saradnje i koodlučivanja kada treba produžiti rok usvajanja nekog zakonodavnog akta. Kvalifikovana većina Kvalifikovana većina posmatarana sa stanovista odlučivanja u Savetu predstavalja mnogo bržu varijantu odlučivanja i ne zahteva nužno saglasnost svih država članica. Tako postavljeni princip u donošenju odluka je u direktnoj suprotnosti sa pravima država kao suverenih subjekta i slobodom izbora politike koju će one primenjivati na svojoj teritoriji. Ovim putem i naravno donošenjem odluka posredstvom proste večine suverena država dolazi u poziciju da bez obzira na to što to proizilazi kao obaveza iz ugovora koji je sama svojevoljno zaključila, ipak biva pravno obavezana za ono za šta nije glasala. Ovaj problem će biti naročito vidljiv posle proširenja i sa svoje strane mora neminovno proizvesti reakcije sa suprotnim efektima radi obezbeđivanja pravilne, objektivne i ravnomerne primene. To potvrđuje kompromise, iako suštinski ovaj kompromis nije rešio ovo pitanje, ne može se odreći da je makar pomerio stvari u pozitivnom smeru. Naštojalo se onemogučiti preglasavanje. Tako je uvedeno ponderisano glasanje, odnosno da se glasovi vrednuju prema broju stanovnistva. Po tom modelu Nemačka, Italija, Francuska i Velika Britanija imaju po 10 glasova. Španija 8, Grčka, Belgija, Portugal i Holandija po 5 glasova, Austrija i Švedska po 4 glasa, Danska, Finska i Irska po 3, i Luksemburg 2. Kako trenutno stvari štoje potrebno je 62 glasa od ukupno 87 da bi se postigla kvalifikovana vecina. Pa ipak takav model ostaje da se implementira, nakon novog proširenja . Očekivanja da će se primenjivati poslen donošenja Ugovora iz Nice nisu bila opravdana. Problem suštinski ostaje nerešen, jer nema odgovora kako balansirati 126

Pravo Evropske Unije

odnos velikih i malih država. Male države imaju opravdanu bojazan da mogu biti marginalizovane i potisnute u stranu. Velike države izražavaju bojazan da bi mogle biti neadekvatno predstavljene ukoliko bi male države dobile više nego li stvarano i objektivno mogu računati uzimajući u obzir njihovu veličinu i broj stanovnika. COREPER COREPER sačinjavaju službenici visokog ranga. Po pravilu, to su ambasadori država članica. Ovo telo funkcioniše na osnovu odredaba člana 207 Ugovora. COREPER funkcionise na dva načina i to : 1) ambasadorski nivo koji se bavi pitanjama spoljnih poslova, vaznih ekonomskih i finansijskih pitanja. Osim toga, na ovom nivou se održava veza sa nacoinalanim vladama. 2) nivo zamenika stalnih predstavnika koji se bavi manje značajnim pitanjima kao npr. zaštita zivotne sredine, socijalna pitanja, saobraćaja itd. Rukovodeci se okolnoscu da Savet Evropske Unije nije institucija stalnog karaktera i da izvršavanje svojih obaveza njegovi članovi vrše tokom nekoliko dana boravka u mestima održavanja sastanaka, a da ti poslovi zahtevaju stalni angažman, formiran je Komitet stalnih predstavnika. Zadatak ovoga Komiteta je da kao stalni organ obavlja pripremne poslove za Savet. To se pre svega odnosi na predloge koji dolaze od Komisije. Ovi predlozi bivaju veoma detaljno razmatarani od strane članova COREPERa pre nego što se pojave u preceduri pred Savetom. COREPERu u radu pomažu brojna stručna tela i eksperti koji, su po pravilu, regrutovani iz država članica. Pažljiva analiza svih aspekata podnetih predloga tokom punog radnog vremena u COREPERu omogućava da se Savet koncentriše na najvažnija pitanja kod donošenja odluka. Na COREPERu se pripremaju dva tipa predloga odluka i to: 1) one za koje se smatra da se mogu usvojiti bez diskusije, 2) one koje se mogu usvojiti nakon diskusije. Posle izmena u Amsterdamskom ugovoru COREPERu su data ovlašćenja da donosi proceduralne odluke, ali i pored toga veoma je sporna pravna priroda ovoga tela kako sa stanovišta transparentnosti izvršavanja obaveza tako i sa stanovista odgovornosti. Po svoj prilici, reč je o pomoćnom organu koji nema ovlašćcenja da samostalno donosi odluke na osnovu svojih ovlašćenja. KOMISIJA

127

Pravo Evropske Unije

Komisija je bila sastavljena od članova iz država članica. Po dva člana davale su četiri velike države članice i Spanija. Ostale države članice daju po jednog člana. Komisija se sastaje u Briselu. i sačinjava preporuke za Savet i Parlament. Takođe na osnovu odluka Saveta i Parlamenta donosi mere za njihovu implementaciju i sprovođenje. Pre proširenja Komisija je imala dvadeset članova uključujući predsjednika i dva potpredsjednika Članovi su birani iz država članica ali deluju i rade u ličnom svojstvu.Svaka država članica ima pravo da postavi najmanje po jednog člana Komisije. Ali i pored toga članovi Komisije su zvaničnici Evropske unije i nisu obavezni da primaju uputstva svojih Vlada. Komisija je podeljena na Generalne direktorate koji su pojedinačno na bazi portfelja odgovorni za pojedine sektore politike Evropske unije. Postoje sledeći direktorati i to za: 1) spoljne i ekonomske odnose, 2) ekonomska i finsijska pitanja, 3) industriju, 4) konkurenciju, 5) zapošljavanje, industrijske odnose i socijalana pitanja, 6) poljoprivreda, 7) saobraćaj, 8) razvoj, 9) osoblje i administaracija, 10) audiovizuelna oblast, informatika, komunikacije, 11)životna sredina, nuklearna bezbjednost, građanska zaštita, 12) nauka istarazivanje i razvoj, 13)telekomunikacije, informatičko tržište, valorizacija istaraživanja, 14) ribolov, 15) unutrašnje tržište i finansijske usluge, 16) regionalna politika, 17) energija,

128

Pravo Evropske Unije

18) krediti i investicije, 19) budžet, 20) finansijska kontrola, 21) carine i indirektni fiskalitet, 22) obrazovanje usavršavanje i omaladina, 23) politika preduzeća, trgovina, turizam, socijalana ekonomija. Obično direktorati imaju veoma razuđen činovnički aparat sačinjen od uglednog i prestižnog personala. Tendenciju stvaranja pozamašnog i prestižnog personala podržavaju države članice čiji je državljanin na celu direktorata. Mnogi su u tome videli mogućnost, da države dobuju posrednim putem, vizu za plasiranje svojih interesa kao prioritetnih, a na uštrb komunitarnih interesa. Izbor članova Komisije izmenjen je posle Ugovora iz Nice od 2004. godine. Član 214 se menja i na osnovu te izmene Savet na nivou šefova država ili vlada kvalifikovanom većinom imenuje lice koje namerava da postavi za predsednika Komisije. To imenovanje odobrava Paralament Evropske Unije. Savet, takođe, kvalifikovanom većinom odlučuje uz zajedničku saglasnost imenovanog predsednika Komisije o usvajanju liste lica koje bi trebali postati članovi Komisije Lista kandidata za članove Komisije sačinjava se na osnovu predloga svih država članica. Predsednik i članovi koji su na ovaj način imenovani kao celina podležu odobrenju Evropskog Parlamenta. Posle toga predsednika i članove Komisije postavlja Savet odlučujući kvalifikovanom većinom. Međutim, iako se Komisija odnosno njeni članovi biraju kolektivno svaki od njih može biti pojedinacno smijenjen što sledi iz odredbi ugovora iz Nice 2004 i prakse razvijene za vreme predsedavanja Romana Prodija. Dužnosti (funkcije) Komisije na osnovu člana 211 Ugovora su po svom kvalitetu različite. Pojedini autori ih klasifikuju u tri grupe: - Prva grupa se naziva, sledeći duh fukcionalizma, motorom ili inicijatorom komunitaranih akcija. Komisija predlaže Savetu donošenje odluka. Taj tip odluka se označava kao komplementaran i pridodat, bez obzira što neki autori ističu da one najčešće održavaju unitarna stremljenja. Postizanje toga cilja je veoma teško, jer je politika integracija opterecena gotovo u svim sferama manjom ili većom merom fragmentacije. Takva situacija, po prirodi stvari, izaziva povermeno različite tipove konf likata među članicama. Posle izmena osnivačkih ugovora, Savet i Parlament imaju ovlašćenja da traže od Komisije podnošenje nekog predloga. Time se na mala vrata uvodi limitacija ovlašćenja Komisije u sferi predlaganja (inicijative). 129

Pravo Evropske Unije

Savet ima i drugih načina da ograniči dejstvo ove vrste funkcija Komisije. Stoga se Komisija ogaraničava na inicijative koje su, po pravilu, politički prihvatljive. U tom slučaju, uz napomenu da Komisija utvrđuje raspored vremenskih radnji na usvajanju predloženih dokunemta, bez obzira na gubitak ranije važnosti, ne bi se mogao negirati značaj ove funkcije. - Druga grupa funkcija obuhvata staranje o primeni osnivačkih ugovora. Komisija je u neku ruku zaštitnica tih dokumenta, jer su države članice obavezane da preduzmu odgovarajuce mere za sprovođenje obaveza koje proizilaze iz ugovora. Ona ima pravo da traži od država članica da otklone povrede obaveza koje su preuzele. Komisija je, takođe, zadužena da se brine o politici konkurencije i da, u skladu sa tom svojom obavezom, za slučaj povreda primenjuje sankcije i penale prema državama članicama i pojedincima. Radi potpunijeg obavljanja navedenih funkcija, Komisija ima ovlašćenja da vodi istražne radnje i da zahteva od država i pojedinaca da je u tu svrhu snabdevaju potrebnim informacijama. - Treća grupa funkcija bi se mogla označiti kao izvršna. Komisija ima ovlašćenja da posle donošenja pojedine odluke od strane Saveta nadgleda u formi supervizije njenu implementaciju. U tu svrhu ona se pomaže raznovsnim telima kao npr. komitetima i menadžmentom. Deluje ugalavnom u formi odgovarajućih preporuka i raznovsnih formi supervizije. Neki autori ističu da Savet formiranjem pojedinih Komiteta za implementaciju svojih odluka ozbiljno potkopava ovu funkciju Komisije. Pored navedenog, Komisija ima spostvenu nadležnost donošenja odluka u politici konkurencije. Ova funkcija će biti temeljno izmenjena stupanjem na snagu pojedinih odredbi 2004. godine. Takođe je važna relativno nova funkcija u spoljnoj politici koja zahteva da Komisija bude pregovarač u pojedinim ugovorima i da posle završenih pregovora ponudi predlog ugovora na zaključivanje Savetu. Ova uloga je limitirana objektivnom okolnošću nastalom posle proširenja ovašćenja Parlamenta u ovoj sferi, jer Parlament ima ovlašćenja da učestvuje u zaključivanju pojedinih ugovora. To bi moglo sugerirati mišljenje da dolazi do umanjenja značaja i uloge Komisije. Međutim, i pored toga značaj njenih funkcija i uloge je veliki u sledećem, jer se u cilju obezbeđenja pravilnog delovanja i razvoja zajedničkog tržišta stara o: - primeni Ugovora i merama koje organi Unije donose u skladu sa ovim Ugovorom; - sačinjavanju preporuka ili davanju misljenja o pitanjima koja uređuje Ugovor, kad je to izričito ugovorom predviđeno ili je to potrebno prema oceni Komisije; - samostalnom odlučivanju i učestvovanju u pripremanju mera koje donosi Savet i Parlament na način predviđen ovim Ugovorom;

130

Pravo Evropske Unije

- vršenju ovlašćenja koja je Savet preneo na nju u cilju sprovođenja propisa koja je doneo.

PARLAMENT Parlament ima sedište u Strazburu. Bira se svake pete godine direktnim izborima u svakoj državi članici. Ranije je Paralament imao ograničenu ulogu. Međutim, sada obavlja demokratsku kontrolu Institucija Evropske Uunije. Učestvuje i u legislativnoj delatnosti u formi koodlučivanja sa Savetom i igra odlučujuću ulogu u pitanjima usvajanja budžeta. Parlament je kao organ predviđen je u Rimskom ugovoru iz !957. godine. Na početku se nazivao Asambleja. Takođe je kao institucija u ranoj fazi funkcionisanja bio bez pravog demokratskog kapaciteta, jer su se članovi birali posredno, odnosno predstavljali su državu članicu i morali su istovremeno biti u sastavu nacionalnog Parlamenta. Zahtevi za demokratizacijom su neminovno uslovili izmenu takvog dvostrukog svojstva članova Paralamenta. Neposredni izbori za članove Parlamenta propisani su 1980. godine. Međutim, do sada se taj izbor odvijao uz neretko ozbiljne probleme kada je reč o broju izlaslih glasača. Po pravilu, odziv birača je bio veoma nizak, što samo po sebi neminovno dovodi u pitanje demokartski kapacitet tako izabranog organa. Sadašnji Paralament sastavljen je od 626 članova od kojih su: 99 poslanika iz Nemačke, po 87 iz Francuske, Velike Britanije i Italije, 64 iz Španije, 30 iz Holandije, po 25 iz Grčke, Belgije i Portugala, iz Švedske i Austrije po 20 Finske i Danske po 20, 15 iz Irske i 6 iz Luksemburga. Ugovorom iz Nice s obzirom na to da je proširenje za novih deset članova nastupilo sredinom 2004. godine, predviđeno je povecanje broja članova na najviše 732. Protokol o proširenju u vezi broja poslanika stupa na snagu 1. januara 2005 godine i već na početku postavlja brojne dileme u vezi funkcionisanja Parlamenta. Ranije smo istakli da Parlament nije bio izborno telo ali i pored toga imao nekoliko funkcija, od kojih bi posebno apostrofirali savetodavnu i nadzornu.

131

Pravo Evropske Unije

Posle uvođenja neposrednih izbora Parlament dobija značajne konsultativne funkcije u legislativnom procesu. Savet Ministara mora uzeti u obzir mišljenja Parlamenta u pojedinim legislativnim delatnostima, ali ih ne mora slediti. Uloga Pralamenta u budžetskim pitanjima Parlament je dobio značajna ovlašćenja u razmatranjima budžetskih pitanja. Značajna ovlašćenja u ovoj oblasti usledila su posle donošenja Sporazuma iz Brisela od 25. jula 1975. godine. Te odredbe su značile reviziju osnivačkih ugovora, a stupile su na snagu posle usvajanja Mastrihtskog ugovora. Predviđeno u njima da parlamnt ima sledeća prava: 1) pravo finalanog odlucivanja o neobaveznim rashodima, 2) pravo da prihvati ili odbije predlog budžeta, 3) pravo samostalnog izdavanja budžetskih razrešnica. Budžetska procedura je priličnio komplikovana i ima nekoliko faza. Ukazujemo na one najvažnije. Početna faza sastoji se u dostavljanju nacrta budžeta Savetu od starane Komisije. Savet posle razmataranja u drugoj fazi, kvalifikovanom većinom utvrđuje predlog budzeta. Ukoliko menja nacrt mora konsultovati Komisiju i druge organe i odluku o tome donosi jednoglasno. Posle toga šalje predlog Pralamentu na razmataranje i diskusiju. Posle diskusije Parlament može odbiti ili prihvatiti predlog. Ukoliko ne donese nikavu odluku u roku od 45 dana smataće se da predlog usvojen. Parlament može da izmeni predlog budžeta u dva pravca i to: 1) u pogledu obaveznih troškova i 2) u pogledu neobaveznih rashoda. Izmene se dostavljaju Savetu. Savet može da ih ne prihvati i u tom slučaju predlog budžeta se vraća Parlamentu. U slučaju da Savet prihvati izmene koje je doneo Pralament, podnosi Parlamentu obaveštenje o tome da nije menjao njegove izmene. Parlament ustanovljava konačnu verziju budžeta. U roku od 15 dana. Predsednik proglašava da je budžet usvojen. Posle toga izdaje se finalana dekalaracija koja ogalašava da je stupanje na snagu budžeta. Konsultativna funkcija Značajnu konsultativnu ulogu Parlament dobija pogotovo posle JEA. Uvedene su obavezne i neobavezne konsultacije. Konsultacije neobaveznog karaktera za slučaj da ih Savet zatraži postaju obavezne. 132

Pravo Evropske Unije

Savet je obavezan da traži mišljnje Parlamenta u prilikom donošenja akata u: 1) programa tehnološkog razvoja i istraživačke delatnosti, 2) aktivnosti strukturnih fondova iz sfere izgradnje društvene i socijalne kohezije, 3) osnivanja zajedničkih preduzeća za izvrašavanje programa tehnološkog i israživačkog razvoja, 4) zajedničkog nastupa država članica u toj sferi, 5) aktivnosti u zaštiti životne sredine, 6) ujednačavanju propisa u oblasti poreza na promet i drugih posrednih poreza. Parlament je u izvršavanju ove funkcije na osnovu autoritativnog mišljenja svog odgovarajućeg Komiteta davao mišljnje u vidu rezolucija, preporuka i izveštaja. Ovi akti bivali su objavljivani u „Službenom glasniku’’. Međutim, i pored toga nisu imali nekog većeg značaja u zakonodavnom procesu. Ovlašćenja u drugom stubu saradnje Po odredbama sadržanim u ovom aktu (JEA) za zaključivanje sporazuma o priduživanju sa novim članovima i zaključivanje međunarodnih ugovora nužno je obezbediti saglasnost Parlamenta. Ta saglasnost se daje na osnovu odluke donete apsolutnom većinom. Parlament takođe ima pravo da bude informisan o svim vidovima spoljne politike Evropske Unije. Pri tome se polazilo od stava da je nužno izgraditi koherentan zajednički stav država članica u spoljnoj politici kako bi se postigli što bolji rezultati u spoljnopolitičkim akcijama. U tome je uloga evropskog paralamenta neizostavna i na osnovu brojnih uspešnih akcija je doprinosila povećanju njenog značaja. Takođe, mora biti konsultovan u pitanjima pravosuđa i unutrašnjih poslova. Ova funkcija Parlamenta još više dobija na značaju posle Ugovora iz Amsterdama i Nice, ali ipak se mora primetiti da ona nije u dovoljnoj meri zastupljena u drugom i trećem stubu saradnje. Legislativne funkcije Ranije je Parlament u ovoj sferi imao konsultativnu funkciju i davao neobavezna mišljenja. To pokazuje da je uticaj Parlamenta bio ograničen. Međutim, ne bi se mogli složiti sa ocenom da je ta funkcija bez značaja, jer za slučaj da Parlament uskrati mišljenje, takav akt bi se mogao poništiti u postupku pred Sudom. Ova vrsta delatnosti se vremenom širila i dobijala nove oblike, pogotovo u oblastima koje nisu bile predviđene u osnivačkim ugovorima.

133

Pravo Evropske Unije

Uviđajući značaj toga fakta, Savet i Parlament su izdali Zajedničku deklaraciju 1975. godine koji ustanovljavaju zajedničko usaglasavanje misljenja. S obzirom na to da je reč o neobaveznom pravnom aktu, stoji činjenica da uloga Parlamenta nije tim suštinski ojačana. Tek je Jedinstveni evropslki akt uveo novi postupak kooperacije između Saveta i Parlamenta u zakonodavnoj delatnosti. Bio je novi kvalitet, odnosno na taj način je savetodavna funkcija prerasla u kooperativnu funkciju. Pitanja koja su se regulisala ovim putem su: 1) uređenje unutrašnjeg tržišta, 2) socijalna politika, 3) uspostavljanje ekonomske i društvene kohezije i 4) istraživanje i razvoj. Postupak kooperacije u JEA bio je detaljno razrađen. Na osnovu tog postupka Parlament nije mogao bitnije uticati na donošenje odluka. Savet je jednoglasno, bez obzira na mišljenje Parlamenta, mogao donosti odluke. Shodno tome, Parlament je mogao otežati njihovo donošenje. Postupak saradnje prema ugovoru iz Mastrihta Ugovor iz Mastrihta je, u osnovi, predstavljao fazu integarcije u kojoj bi se ti procesi što je moguće više približili građanima. Za to je bilo neophodno ojačati ulogu Parlamenta. Predviđeno je da u okviru Parlamenta deluju političke partije na nadnacionalnom nivou. Time bi se postiglo jačanje procesa stvaranja evropske svesti i evropskog jedinstva. Prema Ugovoru iz Mastrihta procedura saradnje se proširuje na sledeća akta i to: 1) iz oblasti životne sredine, 2) zabrane diskriminacije po osnovu državljanstva, 3) saobraćajne politike, 4) podjednakog tr etmana u pris tupu f inasijs kim institucijama, 5) nadzor ekonomskih politika država članica radi bliže koordinacije, 6) zdravlja radnika, 7) stručno osposobljavanje, 8) transevropska infrastrukturna mreža, 134

Pravo Evropske Unije

9) mere koje se odnose na evropski socijalni fond, 10) mere za podsticanje razvoja slabo razvijenih zemalja, 11) mere koje se odnose na Evroposki fond za regionalani razvoj. Procedura saradnje nije davala veliki značaj stavovima Parlamenta, jer oni nisu mogli dovesti do blokiranja odluka. Savet je mogao jednoglasno doneti odluku uprkos negativnom stavu Parlamenta. Postupak koodlučivanja Ovaj postupak nije izričito spomenut u ugovoru iz Mastrihta. Međutim, na osnovi njegovih odredbi specifičnom analogijom pronalazi se njegova legislativna osnova. Prema većem broju autora ovaj tip procedure naziva se postupak „tri čitanja”. Osnovan je Komitete za mirenje u kome su podjednako zastupljeni predstavnici Saveta i Parlamenta, a Komiisja uzima učešća u radu. U ovom postupku Komisija podnosi mišljenje Savetu i Parlamentu. Parlament daje svoje mišljenje, a posle toga Savet usvaja zajednički stav. Za slučaj da Savet izrazi protivljenje zajedničkom stavu Saveta dolazi do intervencije Komiteta za mirenje radi postizanja kompromisa. Ovaj Komitet se može sazvati da bi Savet dao dodatna objašnjenja u vezi svoga stava. Ukoliko ovako obrazloženi stav koje se naziva „drugo čitanje’’ Parlament odbaci apsolutnom većinom, predlog se smatara odbačenim. U slučaju da Parlament predloži izmene zajedničkog stava, dostavlja ih na mišljenje Savetu i Komisiji. Savet može usvojiti izmene ili u celosti ili delimično. Za slučaj da predlog nije usvojen u celini, Parlament saziva Komitet za mirenje i započinje faza „trećeg čitanja”. Postupak usaglašavanja stavova traje šest nedelja. Zajednički stav mora biti donet na osnovu odluke Saveta, koja je doneta kvalifikovanom većinom i odluke Parlamenta, donete na osnovu apsolutne većine. Ukoliko odluka Parlamenta nije doneta na osnovu apsolutne većine, Savet može doneti odluku o usvajanju. Za slučaj da je odluka Pralamenta o odbijanju doneta apsolutnom većinom, predlog se smatara odbačenim. To skoro identično „pravu veta’’ i potvrđuje rast uloge Parlamenta u ovoj sferi. Prema ugovoru iz Masrihta, postupak koodlučivanja se primenjuje u:

135

Pravo Evropske Unije

1) obalsti slobode kretanja radnika, 2) prava nastanjivanja za samozaposlena lica, 3) ujednačavanju propisa u sferi određivanja specijalnog položaja stranaca iz razloga javnog poretka i javne bezbednosti i zdravlja, 4) uslovima za priznavanje kvalifikacija, 5) slobode pružanja usluga, 6) uslova za obavaljanje samostalnih delatnosti, 7) sferi saradnje na polju obrazovanja, 8) sferi saradnje na polju kulture, 9) oblasti zaštite zdravlja, 10) sferi zaštite potrošača, 11) polju zaštite životne sredine, 12)saradnji na izgradnji transevropskih infrastrukturnih mreža. 13) finasiranju naučnih i razvojnih programa. Ova procedura je precizirana Poslovnikom Parlamneta. Tim putem je pojašnjavanje dodatno ojačalo ulogu Pralamenta. Izvorna zamisao bila je da se za slučcaj protivljenja Parlamenta ne može doneti prilično veliki broj komunitarnih akata. Akte donijte na ova način potpisuju predsednik Parlamenta i predsednik Saveta. Po opštoj oceni u postupku koodlučivanja na najbolji način se promoviše međuinstitucionalna saradnja u Evropkoj Uniji. Posle Ugovora iz Nice može se reći da je Parlament dobio legislativne funkcije. Mada bi morali naglasiti da je i ranije Pralament imao znacajnu ulogu u sferi koodlučivanja zajedno sa Savetom na nekim poljima. Predviđen je taj tip odlučivanja u cl 40,44,46, 94 I u nekim novim sferama kao npr u kulturi, zdravstvu i zaštiti potrošača. Ugovor iz Amsterdama je proširio ovaj postupak na sledeće obalasti i to: 1) nediskriminaciju po osnovu nacionalanosti, 2) slobodu kretanja i nastanjivanja za građane Unije na teritorijama država članica, 3) socijalno osiguranje za radnike migrante, 4) pravo nastanjivanja za strance, 5) direktive za usgalašavanje propisa država članica za obavljanje samostalnih delatnosti, 6) sprovođenje saobraćajane politike, 7) mere za dinamiziranje zapošljavanja, 8) obogaćivanje carinske saradnje, 9) obezbeđivanje jednakih šansi za žene i muškarce pri zapošljavanju i nagrađivanju za isti rad,

136

Pravo Evropske Unije

10) poštovanje načela otvorenosti u pogledu pristupa dokumentima Evropske Unije, 11) mere za suzbijanje pronevera uperenih protiv interesa Zajednice, 12) stvaranje savetodavnog tela za zaštitu ličnih podataka, 13) mere za prikupljanje statističkih podataka neophodnih za rad Zajednice, 14) mere koje se odnose na rad regionalanog fonda. Postupak davanja saglasnosti Postupak davanja sagalasnosti iniciran je Jedinstvenim evropskim aktom. Ovlašćenja data u JEA su proširena ugovorom iz Mastrihta. Na taj način se pojedinini značajani komunitarni akti ne mogu doneti bez saglasnosti Pasrlamenta. Ovaj postupak se primenjuje u : 1) kontroli poslovanja finasijskih institucija zajedno sa Evropskom centaralnom bankom, 2) proceduri donošenja amandmana na statut Evrpskog sistema banaka, 3) izbor predsednika i članova Komisije, 4) izborni postupak za članove evropskog parlamenta, 5) prijem novih članica, 6) utvrđivanje zadatka Strukturnog fonda, 7) donošenju sporazuma o pridruživanju. Postupak davanja saglanosti u većini slučajeva ostavruje se na osnovu proste većine. Za prijem novih članova i za jedinsteveni izborni sitem potrebna je apsolutana većina. Suštinski ugovor iz Nice doneo je novinu u tom pravcu što je povećao broj slučajeva koodlučivanja. Zahtev Parlamenta bio je da se ovaj postupak proširi na sve zakonodavne oblasti. To nije naišlo na razumevanje država članica koje su se usprotivile. Zauzet je stav da se svaki novi pojedinačni slučaj koodlučivanja posebno razmatara. Na taj način će se verovatno suziti funkcija konsultovanja i kooperacije u budućem radu. U postupcima supervizije i nadzora Paralament ima direktnu političku kontrolu nad radom Komisije i Saveta. Parlament daje saglasnost u pogledu „pojačane saradnje”. 137

Pravo Evropske Unije

Članovi Komisije moraju na zahtev Parlamenta dati izjašnjenje u pisanom ili usmenom obliku. Komisija mora štampati Generalni izveštaj o kome se diskutuje u Parlamentu na otvorenoj sednici. Savet nije podvrgnut kontroli od strane Parlamenta, ali je u obratnom smeru zapažena njegova supervizorska uloga. Parlament izveštava Savet tri puta godišnje o svojim aktivnosatima. Predsednik Saveta dužan je jednom godišnje, po pravilu, na početku, da podnese Adresu Paralamentu. Posle toga sledi generalna debata. Predsednik Saveta, takođe, podnosi izveštaj o vršenju dužnosti tokom šest meseci. Šef Međuvladine Konferencije takođe podnosi izveštaj jedanput godišnje. To su obavezni da urade ministri spoljnih poslova. Njihov izvestaj obuhvata, po pravilu, samo evropsku političku saradnju. Posle procedura u Komisiji I Savetu zaključci sa debate u Parlamentu se objavljuju u „Službenom glasniku”. Parlament nema ovlašćenje da menja akte Saveta i Komisije. Ali Parlamentu pripada Locus standi da preduzme akcije u cilju poništavanja odluka Saveta i Komisije, kako to predviđa član 230. U ovom slučaju reč je komplementarnoj nadležnosti, jer na osnovu tumačenja Evropskog Suda Paralament nema prava da direktno menja odluke Komisije i Saveta, ali ima pravo da preduzima akcije na osnovu ovlašćenja iz domena svojih nadležnosti.

Privilegije i imuniteti Članovi Paralmenta uzivaju privilegije i imunitete shodno Protokolu o privilegijama i imunitetima u Zajednici. Sloboda kretanja je najvažnija, jer omogućava slobodno kretanje do mesta gde se održavaju sesije Parlamenta i njegovih tela. Veoma važan je imunitet od progona zbog izraženih mišljenja ili glasanja. Člnovima Evropskog Parlamenta pripadaju privilegije i imuniteti u svojoj zemlji u nivou onih koje uživaju poslanici njihovih nacionalnih Parlamenta. U trećim državama članicama članovi Parlamenta uživaju imunitete od hapšenja i imunitete u pogledu vođenja pravnih postupaka protiv njih. Ti imuniteti se primenjuju za vreme trajanja zasedanja Paralamenta. U vezi sa tim, javlja se problem kada se zaključuju sednice Pralamenta. Obično se to čini pred početak nove sednice tako da se stvara utisak da Parlament u stalnom zasedanju. Veoma je ilustrativan u tom pravcu slučaj Rw Manchester Crown Court DPP 1993 u kome se postavilo da li može biti gonjen bivsi član Parlamenta za necasne radnje. Sud se nije izjašnjavao određeno, jer je slučaj preinačen po drugom osnovu.

138

Pravo Evropske Unije

Naime, odluka nenadležnog Okružnog suda u ovom slučaju ne može biti obavezna za bilo koji drugi sud. Kada je reč o dužini trajanja rada Pralamenta, Sud se jasno odredio u slučaju Case 149/85 (1986) ECR 2391 v. Faure, ističuci da se Parlament nalazi u radu sve dok se zasedanje formalno ne zaključi. Svih ovih imuniteta se jedino može odreći Evropski Parlament. Jačanje uloge Parlameta nije samo značajno za legislativnu sferu. Daleko je značajanija uloga najpogodnijeg mesta za iznošenje političkih stavova od strane državnika i iznošenje ocena o dostignutom stepenu integracija.

EVROPSKI SUD PRAVDE

Sastav Suda Ova institucija ima sedište u Luksemburgu i sastavljena je od po jednog sudije iz svake države članice. Oni se biraju na period od šest godina i mogu biti ponovo birani. Pored sudija, ima i devet Opštih pravobranilaca koji priređuju predloge sudijama za pojedine slučajeve u obliku pripremnog mišljenja. Njihov izborni period je šest godina i takođe mogu biti ponovo birani. Svi oni moraju ispunjavati uslove za izbor u najviše sudske funkcije. Za vreme trajanja mandata ne mogu obavljati niti jednu drugu funkciju. Prema članu 4. Statuta Suda sudije se posle isteka mandata moraju ponašati časno kada je reč o daljim imenovanjima ili uzivanju pojedinih pogodnosti. Iz sastava sudija se bira Predsednik na period od tri godine. Predsednik predsedava plenarnim sednicama Suda i obavlja neophodne upravljačke funkcije. Sekretara suda biraju tajnim glasanjem sudije na period od šest godina. Može biti ponovo biran. Njegova funkcija je da se stara o pravilnom obavljanju proceduralnih pitanja. Na prvi pogled ne bi mogli reći da je reč o sudskoj instituciji posebnog karaktera sa stanovišta posebnih ovlašćenja i delatnosti netipičnih za ovaj tip institucija, niti pak da je u pitanju u osnovi veoma netipična institucija.Ta polazišna osnova ipak ne uzima u obzir brojne specificnosti koje čine posebnim njegov status. Formiran je na osnovu međunarodnog ugovora što bi trebalo da ukazuje na njegov međunarodno pravni karakter. Međutim, Evropski Sud pravde se razlukuje u mnogo čemu od ostalih međunarodnih sudskih organa. Nadležnost međunarodnih 139

Pravo Evropske Unije

sudskih organa kao npr. Međunarodnog suda pravde u Hagu je, po pravilu, fakultativana. Nadležnost Suda pravde EU je obavezna. Najvažniji razlikovni elemenat je to što međunarodni sudovi ne tumače propise, dok Evropski sud pravde ima funkciju tumača osnivačkih ugovora. Njegov nadnacionalani karakter ogleda se u nezavisnosti njegovih sudija i generalnih pravobranilaca, koji počiva na ugovornim osnovama. Oni mogu konstituisati obavezne odluke za države člance, njihove državljane i pravna lica. Takođe, teško bi mogli prihvatiti kao argumentovana shvatanja koja kažu da je reč o sudskom organu sličnom nacionalnim sudovima jer nije ovlašćen da neposredno poništava akte država članica. Stoga je pravilo shvatanje koje govori da je reč o netipičnoj sui generis sudskoj instituciji koja ima karakteristike različite i od nacionalnih i od međunarodnih sudova. U 1989. godini predviđeno je osnivanje Suda prve instance. Postojanje Suda prve instance pokazalo se veoma opravdanim, ne samo sa stanovista efikasnosti već i sa stanovišta ostvarivanja odgovarajuće sudske funkcije u EU. Osim toga, zapaža se izuzetna dinamika i raznovrsnost slučajeva koji se razmatraju. To je, takođe, bio ozbiljan razlog da se uspostave izvesni elementi principa dvostepenosti.

Nadležnost Suda Evropski sud pravde ima osnovnu funkciju da obezbedi pravilnu primenu osnivačkih ugovora. Praktični smisao ovakve uloge mogao bi da znači da Sud obezbeđuje kroz formu finalnog arbitra rešavanje sukoba između evropskih institucija i država članica.Time se postiže, pre svega, da evropske institucije ne mogu raspolagati sa više vlasti nego li im je dato na osnovu Ugovora o osnivanju. Takođe, to znači što se može nesporno i u skladu sa ugovorenim obavezama računati na saglasnost država članica da se te odredbe primenjuju u praksi. Sud pravde je naročito u ranim fazama rada odigrao značajnu ulogu u procesu stvaranja evropskog prava postajući veoma značajan faktor produbljivanja procesa integarcije u EU. U 1963. godini Sud je ustanovio doktrinu direktnog efekta, odnosno direktne primene evropskog prava. To je donelo moguć nost državljanima država EU da od svojih država traže ispunjenje obaveza direktno ukoliko imaju osnovu u pravu EU. (videti: čuveni slučaj Van Gend en Loos case. Br 26/62 1963 ECR 1) Naredne godine Sud je ustanovio supermatiju komunitarnog prava. To je, praktično, značilo da, u slučaju da je domaće pravo u suprotnosti komunitarnim pravom, prednost ima ovo drugo.

140

Pravo Evropske Unije

Na ovaj način je uz sve drugo došla do izražaja i specifičnost komuniranog prava u odnosu na međunarodno javno pravo, koja se ogleda u tome što građani EU imaju mogućnost da se žale Sudu pravde protiv konačnih odluka svojih domaćih sudova. Prema opšte prihvaćenom mišljenju moguće je izvesti podelu nadležnosti na : 1) onu po direktnim tužbama i 2) nadležnost po prethodnim pitanjima. U prvu kategoriju spadaju sledeće kategorije sporova koje se pokreću na zahtev Komisije, drugih organa Evropske unije, država članica i to: 1) neispunjavanje obaveza država članica koje potiču iz osnivačkog ugovora, 2) poništavanje nezakonitih akta komunitarnih institucija, 3) nečinjenje ili propuštanje oragana EU da preduzmu mere protiv kršenja odredaba iz osnivačkih ugovora, 4) naknada štete po osnovu vanugovorne odgovornosti zajednice, 5) u vezi Centralne i Investicione banke, 6) u vezi razrešenja člana Komisije, 7) radno pravni sporovi, 8) sporovi između država članica nastali na osnovama posebnog sporazuma između njih, 9) sporovi na osnovu arbitražnih klauzula u javnopravnim ugovorima. Druga kategorija sporova se odnosi na preliminarnu fazu sudske funkcije. Praktično, to znači da domaći sud može zatražiti od Evropskog suda mišljenje o predmetu koji se pred njim nalazi. U slučaju da je domaće pravo u suprotnosti sa komunitarnim pravom takav propis se ne može primenjivati. Domaći sud ne može donosti odluke na osnovu takvog propisa, bez obzira što je on na snazi u toj državi članici. Time se uspostavlja netipična funkcija Suda koja se gotovo granici sa funkcijom stvaranja prava, što, po prirodi stvari, pripada drugom tipu institucija. Sud pravde u ovim sporovima ima obaveznu nadležnost kada je reč o postupcima pred domaćim sudom najviše instance. Na nižim nivoima nije obavezna nadležnost suda. Odluka suda o ovim pitanjima ne donosi se u obliku presud,e već se izjašnjava samo o prethodnom pitanja kada je to izjašnjavanje uslov donošenja presude od starane nacionalnih sudova. Prema odredbama člana 177 Sud je nadležan da odlučuje

141

Pravo Evropske Unije

o prethodnim pitanjima koja se odnose na: 1) tumačenje ugovora, 2) ocenjivanje valjnosti i tumačenje akata Zajednice, 3) tumačenje statuta tela koje je osnovao Savet kada je tim statutima predviđeno. Kada je u pitanju tumačenje međunarodnih ugovora moguće je razlikovati nekoliko vrsta akta sa stanovišta nadležnosti Suda. I to: 1) Konvencija velike važnosti u kojima zajednica ne učestvuje, ali postoji potreba za jedinstvenim tumačenjem, 2) Sporazumi u kojima je Unija učestvovala, a kod njih postoji prilikom primene potreba za jedinstvenim tumačenjem, 3) Ugovori u kojima je Unija ili njen organ jedna ugovorna strana. Da bi neko pitanje bilo podobno za raspravljanje pred Sudom, potrebno je da je ono prethodno bilo u postupku pred nacionalnim sudom. Tokom tog postupka utvrđuje se potreba za tumačenjem pojedinih komunitarnih normi zato što se ocenjuje da taj fakt suštinski opredeljuje donošenje odluke. Sud ne traži nikavu posebnu formu za upućivanje. U parksi se dešavalo da je prihvaćeno rešavanje i nejasno formulisanih pitanja.

Postupak pred sudom Pitanje postupka pred Sudom pravde regulisano je Protokolima o Statutu suda uz osnivačke ugovore i Poslovnikom o radu. Poslovnik o radu donosi Sud. Da bi se primenjivao, potrebno je jednoglasno odobrenje Saveta. Prema pravilima sadržanim u ovim dokumentima, postoje dve vrste postupaka pred sudom i to: 1) postupak po direktnim tužbama, 2) postupak po prethodnim pitanjima, Postupak pred sudom se, u principu, sastoji iz pismenog i usmenog dela. U postupcima po direktnim tužbama moguće je identifikovati četiri faze i to: 142

Pravo Evropske Unije

1) pismeni postupak, 2) pripremno istraživanje (dokazni postupak), 3) usmeni pretres, 4) donošenje presude. U postupcima po prethodnom pitanju Sud obavlja funkcije slične ustavnim sudovima u unutrašnjem pravu. Ovu proceduru pokreću samo nacionalni sudovi. Niži sudovi mogu pokrenuti ovu proceduru ako je ona uslov da se presudi u konkretnom slučaju, Vrhovni sud je dužan da pokrene tu proceduru ako se ona postavi pred njim. Zahtev se prosleđuje Sudu u skladu sa nacionanim propisima proceduralnog karaktera. Posle toga, sektretar suda dostavlja akt stranama u sporu, Komisiji i Savetu. Stanke dostavljaju svoje primedbe. Beleška o prethodnom pitanju se objavljuje u „Službenom listu’’. Posle dobijenih primedbi, Generalni pravobranilac iznosu svoje mišljenje, a Sud donosi presudu. koja se javno saopstava i dostavlja državama članicama u sporu. Pravna priroda ovih odluka nije sasvim jasna zato što se može u obnovljenom postupku napadati od iste stranke u sporu. Na taj način se afirmiše funkcija Suda pravde pomoći nacionalanim sudovima.

Posebni postupci Pred Sudom pravde se mogu voditi posebni sledeći postupci: 1) postupak po prigovoru treće strane, 2) postupak po osnovu otkrivanja nove činjenice, 3) tumačenje presude. U prvom slučaju radi se o tužbi treće strane koja nije učestvovala u sporu, ali je presudom došlo do oštećenja njenih interesa. Postupak se započinje tužbom koja se podnosi Sudu. Pravo na podnošenje ove tužbe imaju države članice, institucije EU i fizička i pravna lica. Rok za podnošenje ove tužbe je dva meseca po objavljivanju presude u „Službenom listu’’. Za vreme trajanja ovog postupka Sud može odložiti izvršenje presude. U ovom slučaju reč je o pravnom leku nalik na vanredne pravne lekove.

143

Pravo Evropske Unije

U drugom slučaju reč je o otkrivanju nove činjenice od značaja za presuđivanje stavari. Sve starane u sporu mogu podneti zahtev za obnovu postupka. Činjenica mora biti veoma značajna da bi se pribeglo preispitivanju presude. Osim toga, nije mogla biti poznata tokom prethodnog postupka Posle sprovedenih priprem nih radnji i izjašnjavanja, Sud donosi novu presudu. U trećem slučaju radi se o tumačenju presude. Pravo na pokretanje ovog postupka imaju starane u sporu i organi EU za slučaj da dokažu opradani interes za to tumačenje. Ovaj zahtje se podnosi u bilo koje vreme posle donošenja presude. Sud odlučije u formi nove presude. Ovakava pozicija donela je Sudu pravde posebnost u tom smislu što mu je omogućila da kreira neke veoma važne i neophodne istrumente i institucije, bez kojih ne bi mogla biti postignuta suštinska integracija u EU. Reč je o principu multi priznanja, što je u praksi značilo da roba priznata kao specifikum jedne članice ne bi u drugoj mogla biti van prometa zato što ne odgovara standardima te države članice ili je nepoznata u njoj. Time je data dodatna dinamika stvaranju jedinstvenog tržišta. U tome pravcu veoma je ilustrativan primer Cassis de Dijon koji tretira slučaj francuskog crnog likera. (videti case 120/78 91979) ECR 649) U svakom slučaju, ukupna funkcija pa i položaj u sistemu institucja Evropske Unije ostaje jedinstven i nezobilazan ne samo po svojoj osnovnoj dimenziji, već i po u izvesnom smislu nepojmljivo značajnoj avangaradnsti u proteklom periodu. Međutim, i pored toga valja nagalasiti da je osnovna funkcija Suda ipak rešavanje sporova. Teško da bi se moglo odrzati shvatanje da je funkcija utvrđivanja politike i pravaca razvoja evropskih integracija izvorna funkcija Suda. Pre bi se moglo reći da je politički ambijent koji je egzistrao u određenim periodima manje ili više naglašavao takvu njegovu funkciju Tumačenje komunitarnog prava ima veliki značaj u pogledu rešavanja pitanja njegovog domašaja,odnosno direktne primjene, popunjavanja pravnih praznina, i superematije u odnosu na nacionalano pravo. Sud koristi različite vrste tumačenja kao npr. jezičko, ciljno. interpretera itd. Kada je reč o prethodnom pitanju Sud donosi presudu koja obavezuje od dana donošenja. Ona se odnosi samo na konkretni slučaj i ima relativno obavezujuće dejstvo. To se ocenjuje kao veoma važno jer se izbegavaju loše starne statičnosti svake presude. Tim putem Sud može uticati na razvoj budućih pravaca Evropskog prava. Presude su, po pravilu, vrlo apstaktnog karaktera i zbog takve svoje prirode presudno utiču na buduće slučajeve. To posebno vidljivo u presudama koje se odnose na akte institucija Unije.

144

Pravo Evropske Unije

U periodu tzv. euroskleroze Sud je igrao značajnu ulogu u podspesivanju posustalog procesa integracije. To je vreme vladavine de Gola koji je šezdesteih i sedamdestih godina veoma cvršto stajao na pozicijama intergovermentalizma što je bilo u dubokoj suprotnosti sa nastojanjima da se uspostavae suprnacionalne institucije. Funkcionalisti smataraju da je napred označena uloga Suda veoma ozbiljno uzdrmala pozicije intergovermentalista jer su, kako je više puta izneto, u Sudu usled njihovog predominantnog pokoravanja nacionalnim interesima usporavali prosec integracija. Takva uloga Suda se menjala u skladu sa pojačavanjem dinamike integracija krećući se prema izvornoj suštini svoje funkcije i uloge, a to je presuđivanje u sporovima. Afirmacija izvorne funkcije moguća je jedino u slučaju poštojanja nezavisnog pravnog sistema koji potiče iz sopstvenih pravnih izvora.

OSTALE INSTITUCIJE

Opšte napomene Institucije koje nemaju značaj glavnih prikazuju se u sumarnom obliku. Čini se vaznim da se ukaže na njihove funkcije koje su neophodne za utvrđivanje ukupne dinamike procesa u sistemu evropskih institucija. One su raznorodne i nije ih moguće prikazati detaljno, jer bi to bilo preopširno sa stanovista opšte namene ove knjige. Pa ipak njihov značaj je višestran. Neke od njih su reprezentativnog druge monetarnog, a ima i menadžerskih bez kojih je nezamislivo funkcionisanje ukupnog sistema. Među njima posebno je značajna Centralna banka. U oikviru ovoga poglavlja, pored Centralne banke, razmatramo i sledeće institucije: -Evropska investiciona banka -Komitet regiona i lokalnih vlasti - Ekonomsko socijalni komitet - Revizorski sud -Sud prve instance -Ombudsman Centralna banka i sistem centralnih banaka 145

Pravo Evropske Unije

Evropska Centralna banka je deo Evropskog sistema centralnih banaka u koji, osim nje ulaze i nacionalne centralne banke država članica. Ovim složenim sistemom upravljaju organi centralne banke, jer Evropski sistem centralnih banaka nema svojstvo pravnog lica. Suštinska novina ovoga sistema je obaveza uređenja monetarnih i finansijskih poslova utvrđena je Ugovorom iz Mastrihta i Protokolom uz taj ugovor br. 18. To podrazumeva, takođe formulisanje i primenu monetarne politike, zatim aktivnosti u vezi sa kursom evra i održanja nesmetanog sistema plaćanja. Ključna odredba o nezavisnosti sadržana je u (član 7) Statuta sistema Evropskih centralnih banaka u kojemu se kaže „da je zabranjeno članovima njegovih organa da primaju ili slede instrukcije političkih vlasti’’. Sedišate Centralne banke je u Frankfurtu. Nadležnost Centralne banke Centralna banka je nadležna da se bavi kreiranjem i vođenjem monetarne politike Evropske Unije. Osnovni zadatak joj je da osigura monetarnu stabilnosti i upravljanje poslovima vezanim za euro. To obuhvata sve faze od štampanja do emisije. Na početku se Centralna banka suočavala sa ozbiljnim problemima vezanim za ostvarivanje osnovne fuknkcije, jer su države članice ljubomorno čuvale za sebe tu veoma značajnu polugu vlasti. Do sada je Centaralna banka održavala stabilnost evra posredstvom održavanja kursa niskih kamatnih stopa. Tim putem su se kontrolisale i održavale stabilne cene i niska stopa inf lacije. Ranije se vrlo često postavljalo pitanje što se podrazumeva pod kursom stabilnih cena. Centaralna banka tu kategoriju cena je označila’’ kao godišnji rast usklađenih potrošačkih cena koji je manji od 2%. Centaralna banka vrši devizne poslove, drži u upravlja sa deviznim rezervama država članica i unapređuje funkcionisanje platnog prometa. Politika cena mora biti u saglasnosti sa osnovnim principima ekonomske politike u EU. To su: tržišna ekonomija zasnovana na konkurenciji, stabilnim cenama, transparentnim javnim finansijama, monetarnim uslovima i platnom bilansu. Da bi se postigli ovi ciljevi, nacionalne centralne banke moraju slediti politiku Evropske centralne banke. Centralna banka raspolaže sopstvenim sredstvima i kapitalom. Sopstveni kapital joj omogućava da samostalno deluje i interveniše na tržištu. Ta vrsta delatnosti mogla bi se označiti kao deo njene nezavisne i pragamaticne politike. Evropska centaralna banka podnosi godišnji izvjestaj o svojim aktivnostima, Evropskom Parlamentu, Savetu Evropske Unije, Evropskom Savetu i Komisiji. 146

Pravo Evropske Unije

Prema izloženom, van spora je da Centralana banka ima velika ovlašćenja u monetarnoj sferi, ali se teško može održati sud da ima potpunu kontrolu monetarne politke zato što koncept političke organizacije Evropske Unije nije dovršen. Ukoliko bismo postavili pitanje zlatne podloge i politike deviznog kursa, morali bi konstatovati odsustvo nadležnosti Centaralne banke. Kao što je poznato, Evropska Unija nije država u klasičnom smislu i nema zlatne podloge novca (evra), a o pitanjima deviznog kursa odlučuje se na Savetu Evropske Unije. Kontrola rada Centaralne banke Kada je u pitanju odgovornost Evropske centaralne banke, smatalo se da je najpogodnije da se efikasnosti njenog rada ocenjuje pred Evropskim Parlamentom. Pored Evropskog Parlamenta, o pravilnom obavljanju funkcija Centaralne banke brine i Evropski Sud pravde. Ovaj organ ima sledeće nadležnosti u tom pogledu: 1) donosi ocenu o zakonitosti odluka Centaralne banke, 2) po tužbama u vezi sa nadležnošću Centralne banke, 3) tumači odluke i akta Centralne banke, 4) presuđuje u sporovima koji se odnose na izvršavanje obaveza nacionalanih centralnih banaka, 5) donosi presude u sporovima nastalim po postupcima koje pokreće Centralna banka. Evropski parlament nema ovlašćenja da menja institucionalano ustrojstvo Centralne banke. Za takav tip promena nužno je promeniti osnivačke ugovore. Praksa je ipak pokazala da postoje brojni vidovi saradnje Evropske banke i Parlamenta izvan kruga obaveznih, predviđenih ugovorom. Veoma je raširena praksa učešća predstavnika Centaralne banke na Komitetu za ekonomske odnose Pralamenta. Time se uspostavlja izvesna forma balansa između evidentnog nedostaka demokaratske parkse i institucionalanog ustrojstva sa jedne strane i obaveze očuvanja nezavisnosti banke sa druge starane. Organi centralne banke Najvažniji organi centaralne banke su: Savet guvernera i Izvrsni odbor. Savet guvernera Savet guvernera sastavljen je od guvernera nacionalnih centralnih banaka država članica koji učestvuju u trećoj fazi ekonomske i monetarne unije i članova Izvršnog odbora. Svi članovi Saveta guvernera imaju samo po jedan glas.

147

Pravo Evropske Unije

Savet guvernera se sastaje najmanje 10 puta godišnje. On obavlja upravne funkcije. Odluke donosi prostom većinom prisutnih članova. Kvorum čini dve trećine članova. Savet guvernera utvrđuje monetarnu politiku Evropske Unije Na njegovim sednicama mogu učestvovati Predsednik Saveta EU i član Komisije zadužen za monetarna pitanja, ali bez prava glasa. Izvršni odbor Izvršni odbor sastavljen je od predsednika, potpredsednika i četiri člana. Njih imenuju države članice odlukama na nivou šefova država ili vlada i to posle sprovedenog postupka konsulatacije sa Parlamentom i Savetom guvernera. Članovi Izvršnog odbora biraju se iz redova državljana država članica. Izborni period je osam godina, bez prava ponovnog izbora. Po pravilu, oni se regrutuju iz redova istaknutih stručnjaka iz bankarske i monetarne sfere. Time se u izvesnom smislu nagoveštavala nužnost uspostavaljanja što je moguće veće samostalnosti banke, jer se samo u uslovima nezavisnosti od bilo kojeg državnog autoriteta mogla ostvariti potrebna monetarna stabilnost. Stoga su rasla pitanja kako je i na koji način moguće obezbediti transparentnost i odgovornost svih učesnika. Izvršni odbor je oragan upravljanja koji sprovodi monetarnu politiku u skaldu sa odlukama Saveta guvernera. Okolnost da članove Izvrsnog odbora biraju države članice neminovno ograničava autonomiju Banke, ali nije suštinski ugrožavala u osnovi značajnu nezavisnost u obavlajanju njenih funkcija. Istina, Banka mora više puta godišnje da dostavalja izvestaje o radu Parlamentu, ali odluke koje donosi nisu podložne javnom razmataranju niti neposrednom uticaju država članica. Time se trasira osnovni pravac razvoja ove veoma značajne institucije koja uprkos tome i s obzirom na to da nije opšte prihvaćena među državama članicama, izaziva među ekspertima brojne nedoumice i kontroverze.

EVROPSKA INVESTICIONA BANKA

Evropska investiciona banka u srogom smislu ne pripada institucionalnoj strukturi Evropske Unije. Njen položaj je po odluci Suda pravde „ambivalentan’’ jer se u presudi toga Suda kaže da nema osnova da se ova banka potpuno odvoji od institucija Evropske Unije. Investiciona Banka osnovana je Rimskim ugovorima 1957. godine. Prema nekim mišljenjima radi se o instituciji koja je u usponu jer pomaže u realizaciji raznovrsnih privatnih i državnih projekata. Naročito je u poslednje vreme prisutna u projektima

148

Pravo Evropske Unije

koji se realizuju povodom saradnje nastale na osnovama Konvencije iz Juandea i Lomea. Posebno su zanimljivi njeni programi koji se tiču ulaženja u poslove otvaranja novih radnih mesta kao osnove većeg zapošljavanja. Osnovni cilj Banke je da finansira projekte koji doprinose skladnom razvoju zajedničkog tržišta i u projekete u manje razvijenim regionima. Taj cilj se ostvaruje uz učešće strukturnih fondova i drugih finansijskih instrumenata Zajednice. Evropska investiciona banka pomaže razvoj malih i srednjih preduzeća ulaganjem kapitala i davanjem kreditne podrške. Pomogla je države kandidatkinje kreditima za strukturne promene u privredi. Organi Investicione Banke Glavni oragni Evropske investicione banke su: Savet guvernera, Administartivni Savet i Upravni komitet. Savet guvernera Savet guvernera čine ministri iz država članica Banke.Ovaj organ kreira kreditnu politiku banke. Ona je, naravno, u funkciji obezbeđivanja razvoja tržišta. U vezi sa tim izdaju se direktive. Savet se stara o sprovođenju izdatih direktiva.

Administartivni Savet Administartivni Savet je sastavljen od 25 članova i većeg broja zamenika.Mogu biti birani ponovo. Regrutuju se iz redova ličnosti struke koji daju garancije za nezavisnost i kompetentnost. Nadležnost ovoga organa obuhvataju donošenje odluka o davanju garancija, kredita i pozajmica. On, takođe, ima ekskluzivne nadležnosti u oblasti finasijskih operacija.

Upravni komitet Upravni komitet ima zaduženje za sprovođenje politike Administarativnog Saveta. Obavlja dnevene poslove u vezi sa zaključenjem pozajmica, garancija i kredita. Komitet je sastvljen od predsednika, šest potpredsednika. Bira ih na šest godina Savet guvernera.

149

Pravo Evropske Unije

Komitet, pored toga, ima zadatak da vrši provere ispravnosti knjigovodstvenih podataka Evropske investicione banke. Evropska investiciona banka zajedno sa evropskim investicionim fondom čini „grupu evropska investiciona banka’’ u kome je većinski vlasnik. S obzirom na okolnost da raspolaže sopstvenim kapitalom i pozajmicama, Investiciona banaka predstavalja vrlo „aktivnu finansijsku instituciju na međunarodnim tržištima’’ kapitala.

KOMITET REGIONA I LOKALNIH VLASTI

Komitet regona i lok alnih vlasti uspost avljen je Mastrihtskim ugovorom. Prema tome ugovoru, komitet mora biti konsultovan u vezi svih predloga akata kojima se raspolaže ili se dodiruju regionalni interesi. Kada je u pitanju donošenje odluka o urbanim poslovima pa i pitanjima i domena vlasti regiona oni mogu davati svoje vlastite izveštaje i mišljenja. Mada je koncept regionalane vlasti u Evropi prilično raznorodan i teško bi se moglo govoriti čak i o uspostavljanju neke ozbiljnije funkcionalane zajedničke komponete, ne može se odrediti značajna uloga ovoga Komiteta u dizajniranju politike Evropske Unije na nižim nivoima vlasti. Ovaj organ reprezentuje regionalne interese. Deluje u savetodavnom kapacitetu i mora biti konsultovan u specifičnim okolnostima predviđenim Ugovorom. Ta obaveza odnosi se na Savet, Komisiju i Parlament. Njegova delatnost odnosi se na obrazovanje, kulturu, zdravstvo i transevropske mreže i aktivnosti u vezi izgradnje privrednog i socijalnog sklada koji se odnose na regionalni razvoj. Sadašnji sastav Komiteta broji 222 člana. Posle proširenja, Ugovor iz Nice 2004 predviđa maksimalan broj od 350 članova. Obično se pretpostavlja da Komitet predstavlja regione. Međutim, države članice različito tretiraju njihovu ulogu dajući joj ponekad i centralističku dimenziju. Komitet ipak ne predstavlja posebne interese uzete same za sebe, jer po prirodi stvari države članice imaju u ovoj sferi različite inetrese i ciljeve. One mogu zahtevati njihovo ostvarivanje ukoliko nisu u dimenziji konflika sa interesima ostalih članica. Nadležnosti Komiteta regiona su ograničene i ne poseduju neku značajniju moć. Ugovor iz Amsterdama proširio je oblasti u kojima se zahteva da Komitet bude konsultovan i to: zapošljavanje, profesionalno obrazovanje, saobraćaj, socijalna politika i zaštita životne sredine. Takođe, mora biti konsultovan u situacijama kada Parlament nije saglasan u vezi sa nekim pitanima u proceduri koodlučivanja. U organizacionom smislu, Komitet ima sledeće organe: Predsednistvo, stručne komisije, plenum i generalni sekretarijat. 150

Pravo Evropske Unije

Komitet u sadašnjoj situaciji nastoji da pokaze inicijativu u odnosima sa regionima novoprimljenih država, međutim takva nastojanja su ipak ograničenog dejstva i značaja. Stoga je nužno dodati novi sadržaj njegovom radu, po prilici u sadejstvu sa nekom drugom institucijom Evropske Unije.

EKONOMSKO SOCIJALNI KOMITET Ekonomsko socijalni Komitet je konslultativni organ u sferi donošenja odluka u Uniji. Članove ovog Komiteta biraju Vlade država članica, a postavlja ih Savet. Ekonomskosocijalni Komitet reprezentuje raznovrsne sektorske interese brojnih grupacija zaposlenih npr. u poljoprivrednim granama, rudarstvu i sindikatima itd.. Takođe, reperezentuje i druge javne interese brojnih delatnika i delatnosti. Članovi ovoga Komiteta obavljaju funkcije u svom personalnom kapacitetu. Njihova uloga je savetodavnog karaktera, ali se ne bi mogla smatarati sasvim sporednom zato što se ta dimenzija po Ugovoru mora odnositi na neku finalnu legislativnu delatnost. Komitet može na zahtev Saveta i Komisije biti konsultovan kada se razmataraju pitanja iz pojedinih sektora njegove delatnosti. Osim navedenog, Komitet može da daje Savete institucijama Unije povodom svojih inicijativa. Takođe, može biti konslutovan u vezi sa svim pitanjima koja se tiču prava Evropske Unije. Uprkos tome što se interesi koje zastupa u raznim oblastima izrazavaju posredstvom veoma utemeljenih i stručno koncipativnih predloga i bez obzira na relevantnost tih predloga oni vrlo često ostaju bez stavrnog učinka.

REVIZORSKI SUD Revizorski sud je ustanovljen 1975. godine. Sastavljen je od po jednog člana koji potiču iz država članica. Postavlja ih Savet posle konsultacija sa Parlamentom. Ranije su bili postavljani na period od tri godine. Posle Ugovora iz Nice izbor traje šest godina. Mogu biti ponovo birani. Bira ih Savet kvalifikovanom većinom. Regrutuju se uglavnom iz redova stručnjaka koji su obavljali visoke funkcije finansijske kontrole u svojim zemljama. Zahteva se da svoje funkcije obavljaju nepristarsno i u duhu pravila struke bez uticaja autoriteta vlasti država članica. Za vreme trajanja mandata ne mogu obavljati niti jednu drugu profesionalanu funkciju. Članovima Suda pripadaju privilegije i imuniteti u rangu onih koje uzivaju sudije Suda pravde.

151

Pravo Evropske Unije

Revizorski sud vrši kontrolu i superviziju budžetskih i finasijskih raspolaganja. Ova delatnost je po prirodi stvari značila povećanje odgovornosti svih institucija u finasijskoj i monetarnoj sferi. Godišnji izveštaj Suda se objavlje u ’’Službenom glasniku’’ EU. Usled namere da se poveća značaj, Ugovorom iz Masrihtrita, Sud je pridodat institucijama EU. Na početku se to smatralo više simboličnim nego li stvarnim značajem. Međutim, posle Amsterdamskog ugovora objektivno se povećava značaj ove institucije jer je u prilici da zahteva uvid i od Saveta i Parlamenta u njihove izveštaje o rashodima i zakonitosti podnetih novčanih transakcija. Ovi izveštaji se publikuju u ’’Službenom glasniku’’ EU. Prema odredbama Ugovora (član 248) Revizorski sud dužan je da podnese izvestaj o svim vrstama neregularnosti. Sud deluje preventivno posredstvom neposrednog uvida i kontrole. Stoga se naziva finasijskom savešću EU. Međutim, ova funkcija je teško ostvariva jer ne postoji nominalno utvrđena obaveza niti jednog organa ili tela EU da podnese izveštaj o finasijskim neragulanostima Revizorskom sudu. Uprkos tome, pozitivno je to što se na taj način povećava i uređuje javna briga i kontrola u vezi novčanih raspolaganja u EU. Godišnji izveštaji Suda sadrže podatke o raspolaganjima u njihovom naturalnom izrazu, a na isti način prikazuju su neregularnosti i ozbiljni propusti. U osnovi najvažnije je to što deluje na popravljanju finansijske discipline metodama kontrole i neposrednog uvida. Međutim, sve više raste njegova uloga u otklanjanju nastalih šteta i lošeg upravljanja i odlučivanja o novčanim raspolaganjima. Po pravilu, u godišnjim izveštajima ovoga suda vidljivi su podaci o novčanim raspolaganjima u naturalnom izrazu. Značaj tih podataka leži tome što se ponekad vide i ozbiljni propusti u finasijskom poslovanju. Stoga bi teško mogli odreći značaj njegovih izjava o tačnosti računa, zakonitosti i regularnosti obavljenih poslova. Pojedini autori imaju prigovor da Revizorski sud nije u mogućnosti da vrši celovitu kontrolu jer obavlja samo spoljnu kontrolu, dok unutrašnja kontrola raspolaganja novčanim sredstvima pripada inspekcijskim službama institucija Unije. Međutim, donekle takav stav ublažava široka lepeza angažmana i ocena finsijskog poslovanja raznih institucija od strane Suda. Kada je reč o ocenama učinka njegove delatnosti, podeljena su mišljenja. Naime, pojedini autori tvrde da je njegova delatnost veoma značajna u stvaranju finasijske discipline i odgovornog odnosa prema sredstvima iz budžeta. U tom pravcu, navode da je od velikog uticaja na kontrolu finanijskog raspolaganja u poljoprivredi imao Izvestaj Suda iz 2000. godine. Na drugoj strani, postoje mišjenja koja kažu da ti izveštaji nemaju neki veliki značaj. Revizorski sud može podnositi i specifične izvestaje o pojedinim važnim pitanjima kao npr. o istraživanjima koja se odnose na infromatičke tehnologije. 152

Pravo Evropske Unije

Povećanje značaja uloge Sudu nastupilo je posle Amsterdamskog ugovora kad je utvrđeno da ima pravo da radi zaštite svojih nadležnosti podnosi tužbu Sudu pravde. Nadležnost Suda je proširena na nadzor nad raspolaganjima fondova Unije kojima upravljaju druga tela izvan njenog institucionalnog korpusa. Taj nadzor odnosi se i na Evropsku investicionu banku. Potpunije definisanje ove funkcije predviđeno je da se reši putem sporazuma koji bi sačinili Revizorski sud, Evropska investiciona banka i Komisija. Međutim, nezavisno od toga da li će i kada biti sačinjen sporazum, Sud ima pravo uvida u potrebne informacije kod Evropske investicione banake kako bi mogao vršiti kontrolu novčanih raspolaganja Zajednice. Ugovor iz Nice omogucio je Sudu da formira posebna veća radi sačinjavanja izvestaja za određenu grupu pitanja. To pokazuje da se nadležnost ovoga organa proširuje posebno u sferi kontrole finansijskih pitanja spoljnih organa Unije. Sud može o svojoj delatnosti doneti Pravilnik koji odobrava Savet Evropske Unije kvalifikovanom većinom. SUD PRVE INSTANCE

Jedinstveni evropski akt iz 1986. godine uspostavio je novi sudski organ nazvan Prvostepenim sudom ili Sudom prve instance. Odobrenje za rad dobijeno je 1988. godine na osnovu odluke Saveta. Razlozi za formiranje ovog organa nađeni su u potrebi da se Sud pravde rastereti. Vidljiva je bila njegova sporost, odnosno dugo trajanje postupaka po tužbama. U Sudu pravde smatalo se da bi neke vrste sporova mogli podvesti pod administartivne i ne bi trebalo menjati Ugovor. Deo tih pitanja rešen je kroz izmenu Pravila o postupku pred Sudom pravde. To, naravno, nije bilo celovito, pa se moralo kako smo ranije rekli doći do izmene osnivačkog ugovora. Prvostepeni Sud započeo je svoju delatnost 1989. godine. Sud je sastavljen od 15 članova koji, po pravilu, sude u većima sastavljenim od tri ili pet sudija. Takođe, sude i u plenarnom sastavu. Biraju se iz redova proverenih i renomiranih lica koja imaju kvalifikacije za sudijske funkcije. Imenuvanje vrše vlade država članica na period od 6 godina. Svake treće godine obanavlja se izbor polovini članova. Članovi ovog suda mogu biti ponovo birani. Predsednik Suda se bira na period od tri godine iz redova izabranih članova Suda. Predsednik može biti ponovo biran. Nadležnost Suda prve instance Nadležnost Suda obuhvata : 1) sporove koji nastaju u relacijama između Zajednice i njenih službenika na koje upućuje član 179 Ugovora o osnivanju EEZ i član 152 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju,

153

Pravo Evropske Unije

2) sporove predviđene u članu 33 i 35 iz oblasti nadokanade specifičnih šteta po tužbama podnetim protiv Komisije, 3) sporove nastale po tužbama u vezi sa izvršavanjem pravila konkurencije, 4) tužbe po osnovu arbitarazne klauzule javnopravnog i privatnopravnog karaktera koja podnose fizička i pravna lica, 5) tužbe za kontrolu zakonitosti koje podnose fizička i pravna lica. Ove tužbe ne mogu podneti organi Zajednice (Unije). Praksa je pokazivala često slučajeve pogrešnog tumačenja nadležnosti. U tom slučaju, zastaje se sa procesom dok Sud pravde ne donese odluku. Za slučaj da taj sud obustavi postupak nastavlja se ovaj pred Sudom prve instance. Sud prve instance nije samostalana organ kako sledi iz odedaba člana 168 A Ugovora iz Mastrihta, koji glasi: Sudu pravde se pridodaje prvostepeni sud nadležan za vođenje prvostepenog postupka, protiv čijih presuda se može ulagati Sudu pravde žalba ograničena samo na pravne okolnosti. Prvostepeni sud nije nadležan da sudi o prethodnim pitanjima po osnovu člana 177 Ugovora tj. da tumači Ugovor ili akta komunitarnih institucija. Savet je ovlašćen da posle konsultovanja Parlamenta i Komisije, na zahtev Suda pravde odredi nadležnosti Suda prve instance i njegov sastav. Ova odluka mora biti doneta jednoglasno. Stoga je na osnovu odredbi Statuta Suda pravde propisana obaveza o ustupanju predmeta između ova dva organa. S obzirom na okolnost da je reč o Sudu prve instance, protiv njegovih odluka mogu se izjaviti žalbe Evropskom sudu, za razliku od odluka Evropskog suda koje se ne mogu napadati, izuzev u slučajevima podnošenja novih relevantnih dokaza. Broj sporova pred Sudom prve instance povećava se posle Ugovora iz Nice 2004. Tome je, u izvesnom ali ipak ograničenom smislu, doprinela činjenica da je istim ugovorom predviđena mogućnost odgovornosti za Sud. Postupak pred sudom pokreće se tužbom. Posle sprovedenog postupka donosi se odluka. Protiv odluke se može izjaviti žalba Sudu pravde. Postoje tri kategorije dozvoljenih žalbenih razloga i to: 1) zbog nenadležnosti suda prve instance, 2) zbog materijalne povrede Prava Evropske Unije i 3) zbog povreda pravila postupka. Žalbu mogu podneti sva lica i države članice kojih se odluka tiče, ali i države članice kojih se ta odluka ne tiče. 154

Pravo Evropske Unije

Postupak po žalbi ima pismeni i usmeni deo. Za slučaj da se prihvati žalba Sud pravde može doneti konačnu presudu ili predmet vratiti na ponovno odlučivanje sudu prve instance.

OMBUDSMAN

Ombudsman je organ koji je uspostavljen Ugovorom iz Mastrihta. Njegovo ustrojstvo uglavnom je bazirano na skandinavskoj pravnoj tradiciji. Ombudsmana imenuje Evropski Parlament. Ovaj organ prima žalbe od svakog građanina Unije ili svakog fizičkog ili pravnog lica koje ima statutarno sedište u nekoj državi članici, a koje se odnosi na slučajeve loše uprave u radu komunitarnih organa ili tela, sa izuzetkom Suda pravde i Prvostepenog Suda u vršenju njihovih funkcija. Ombudsman se bira i imenuje posle izbora evropskog Parlamenta za isti izborni period. Njegov mandat može se obnoviti. Sud pravde može proglasiti Ombudsman u ostavci, na molbu evropskog Parlamenta ukoliko više ne ispunjava uslove neophodne za obavljanje svojih funkcija ili ako je počinio tešku grešku. Ombudsman je potpuno nezavisan u vršenju svojih funkcija. Ne može da traži niti da primi uputstva od bilo kojeg organa (institucije). Lice imenovano za Ombudsmana za vreme trajanja mandata ne može obavaljati bilo koju drugu, plaćenu ili neplaćenu profesionalnu delatnost. Evropski Paralament utvrđuje status i opšte uslove vršenja funkcije Ombudsmana, posle dobijanja mišljenja Komisije i uz saglasnosst Saveta koji o tome odlučuje kvalifikovanom većinom. Parlament je 1994. godine utvrdio uslove koje treba da ispunjava lice koje se imenuje za obavljenje ovih dužnosti. Da bi se postigla njegova nezavisnost, on mora biti kvalifikovan za vršenje najsloženijih pravnih poslova. To se utvrđuje na osnovu njegovog radnog iskustva u najvišim pravosudnim organima država iz koje potiče i postignutim rezultatima na tim poslovima. Opšte karakteristike postupka pred Ombudsmanom Posle dobijanja predstavke, ombudsman može da zahteva od institucija na koje žalba odnosi da donesu odgovarajuća akta i da daju sve relevantne informacije u vezi sa tim predmetom. Sve ove institucije imaju dužnost da sarađuju sa Ombudsmanom i da mu omoguće uvid u poterebne spise.

155

Pravo Evropske Unije

Pri ovakvim obavezama postavlja se pitanje njihovog efekta iz razloga što ne postoje sankcije za slučaj izostanka blagovremenog izvršenja. Usled toga se posebno izdvaja učinak Ombudsmana u odnosu na nacionalne institucije i po nekoj inerciji potvrđenoj u praksi mogli bi zaključiti da su njegove intervencije u institucijama Unije uspešnije. Tim se, naravno, ne ograničava pravo Ombudsmana da upućuje svoje predloge i jednima i drugima. Ukoliko nađe da su povređena pravila ili učinjene greške u radu, upućije zahtev toj instituciji da greške otkloni i da mu u roku od tri meseca odgovori. Za slučaj da postoji ozbiljna sumnja da učinjeno krivično delo, dužan je da o tome obavesti nadležni organ. Ombudsman po svojem nahođenju može u vezi sa bilo kojim pitanjem da uputi izveštaj Pralamentu. Takođe, dužan je da Pralamentu podnese godišnji izvestaj. Zaključne napomene Nije sporno da postojeća struktura i dinamaika institucija Evropske Unije imaju bogat sadržaj. U tome pravcu moguće je postaviti pitanje: na kakav način i sa kakvim kvalitativno raznorodnim iskušenjima se suočavaju njihovi međusobni odnosi. Takođe, značajno je u tom kontekstu utvrditi kako se glavne institucije odnose prema drugim institucionalnim telima i organima. Po prilici, odnosi između glavnih institucija imaju konsensulani, ali i konf liktni karakter. Konsensualni i kompromisni karakter njihovih odnosa je tipičan, jer zajednički učestvuju u izgradnji tkiva politike koja bi se mogla označiti kao njihovo zajedničko stremljenje. Prema ugovornim odredbama, Savet ima funkciju donošenja odluka. Međutim, u mnogim slučajevima Savet donosi odluke na osnovu i posle konsulatacija, saradnje pa i zajedničkog odlučivanja. Kooperacija se osnazuje u međusobnim kontaktima neformalnim razgovorima i posebno u ekstezivnim instituconalnim kontaktima članova Komisije, Saveta i Parlamenta. Među institucionalani rivalitet ipak egzistira, jer, po prirodi stavri, svaka institucija nastoji da sačuva za sebe svoja ovlašćenja. Neretko se postavalja pitanje lojalnosti instituciji. Zapaža se u prošlosti neskriveno nezadovoljstvo članova Saveta kada su posle Međuvladine konferencije u Nici proširena ovlašćenja Pralamenta i kada je ova institucija počela da dobija ovlašćenja koja su ranije pripadala Savetu. Očigledno je da se relacije u pogledu ovlašćenja organa EU menjaju. Veoma često to je produkt izvesne inercije i nema utemeljenje u ugovornim odredbama. Katakad je to produkt neophodnih reformskih procesa. Takođe, to veoma često na drugoj strani produkuje dodatnu konfuziju. Time se otvara pitanje podele vlasti i kako u takvom stanju institucije funkcionisu, odnosno na kakav način se mogu vršiti prilagođavanja i reforme.

156

Pravo Evropske Unije

GLAVA VIII PRAVO KONKURENCIJE OPŠTE NAPOMENE Pravo Evropske Unije u oblasti konkurencije situirano je kada je reč o opštem okviru u odredbama člana 3, i članova 8199. Rukovodeći se prilično širokim pristupom mogli bi podeliti na ono koje se fokusira na aktivnosti države, odnosno vlada i ono koje se odnosi na aktivnosti privatnih subjekata. U teorijskom smislu, originalan koncept konkurencije beležimo još 18 veku, kada je Adam Smit izneo svoja shatanja o neophodnosti uklanjanja zakonskih prepreka slobodnoj trgovini. Moderni teorijski koncepti su se bazirali na tzv. „perfektnoj konkurenciji’’. Ovaj pristup i poklonici te škole naročito su bili brojni u SAD. Njihove teorijske osnove konkurencije bazirale su se na nekoliko pretpostavki, od kojih spominjemo samo one najvažnije i to: neograničen broj prodavaca i kupaca na tržištu, homogenizacija proizvoda u pogledu kvaliteta, nužnost poštojanja pravih informacija za kupce i postizanje maksimalne koriristi za njih itd. (iz 1. Sherman act, iz 1890) Projekcija perfektnog tržišta, naravno, ne pripada sferi realnog života. Opšte je poznato da postoji pojava podele tržišta. Naravno, u tom smeru moraju poštojati akcije nadležnih vlasti u svrhu suzbijanja tih aktivnosti kako bi se ostavile otvorene mogućnosti za obavljanje konkurentnh aktivnosti. Komentarišući intervencije države u ovoj sferi, čuvena čikaška škola je dala novi model politike konkurencije, veoma različit od tradicionalnih škola. Pripadnici ove škole se zalažu za potunu slobodu utakmice na tržištu, uz minimalno učešće intervencija države i to u slučajevima neophodnosti otkalanjanja najtežih povreda. Ostale aktivnosti protivne politici konkurencije tržište autonomno, bez ikavog uplitanja sa strane, najbolje reguliše. Nekoliko bazičnih ekonomskih principa leži u osnovi prava konkurencije. Pre svega, nastoji se sa stanovista opšteg interesa postići što je moguće direktnije i sa manjom cenom što bolji proizvod. Pravo, konkurencija omogućava oživotvorenje sistema slobodne utakmice preduzeća na tržištu i efikasnu alokaciju resursa kako bi se obezbedila zaštita potrošača od prekomernog rasta cena. U sistemu pravilne konkurencije odvija se utakmica između brojnih prodavaca i, takođe, brojnih kupaca. I jednim i drugima moraju biti na raspolaganju upotrebljive informacije. Konkurencija omogućava održanje cena blisko cenama koštanja, što doprinosi izgradnji važnosti pozicije kupaca. 157

Pravo Evropske Unije

Danas je na delu efektivna konkurencija sa efikasnim i potpuno odgovornim prodavcima. To, svakako, doprinosi održanju slobodnog pristupa na tržištu. Omogućava se i malim i srednjim predužecima pristup. Time se postiže diversifikacija subjekta na tržištu, odnosno osnažuje se pluralizam. Pravo konkurencije time na posredan način osnažuje demokratske institucije. Takođe, omogućava da se prevazilazi artificijelna podela tržišta zasnovana na nacionalnim granicama. Jedan od najvažnijih segmenta izgradnje jedinstvenig tržišta u EU je pravo konkurencije. Komisija EU u ovoj sferi je nezavisan organ. U suštini, politika konkurencije se zasniva na osnaživanju konkurencije među firmama, borbu protiv monopolističkog položaja ili oligopoložaja pa i privilegija nacionalnih proizvođaca. Jedino je na takva način moguće postići cilj da potrošač po najpovoljnijim cenama dobije željene proizvode, usluge i robu. Kao što je poznato, posle II svetskog rata Evropa je bila podeljena na načinalane države. Njihove granice skoro da su se mogle smatarti ekonomskim granicama. One su bile barijera slobodnoj trgovini i razvoju. Investicije sa strane u takvim privredama bile su ograničene. Takođe su egzistirala brojna ograničenja na slobodu kretanja roba i trgovine. Racionalan pristup u rešavanju ovih problema nalagao je iznalaženje načina za uklanjanje tih barijera. Na početku je to bilo uspostavljanje zajedničkog, a kasnije unutrašnjeg tržišta. Jedino je bilo moguće u atmosferi otklanjanja svih barijera uspostaviti potreban nivo razvoja trgovine i kompetetivnosti. Institucionalizacija toga sistema podrzumevala se kao u nužnost iz razloga osnaživanja neophodne političke konkurencije. Ta politika ima nekoliko esencijalnih elemenata i to: 1) obezbeđivanje ostvarivanja četiri fundamentalne slobode čini se najvažnijim elementom, 2) zabrana sklapanja antikonkurencijskih sporazuma, 3) zabrana zlouptrebe dominantnog položaja, 4) obaveza država da ne učestvuju u podržavanju mera koje bi bile uzrok stvaranja eksluzivnog položaja domaćih firmi, 5) onemogućavanje sklapanja sporazuma o paralelnoj trgovini između dve države članice. U toj sferi, u narednom periodu očekuju se brojni problemi jer ekonomije zemalja Istočne Evrope su uglavnom bazirane na konceptu odsustva javne kontrole. To su zemlje u tranziciji i nije ih moguće mehanički uvesti u sistem tržišne ekonomije. Nadležnosti Komisije u oblasti konkurencije su značajne i iz razloga mogućnosti sprečavanja kartelnih sporazuma, udruženja interesnog karaktera u raznim oblicima koji operativno deluju u Briselu i drugim centrima EU. Oni su, svakako, u opciji 158

Pravo Evropske Unije

razmatranja od strane Komisije. To su i raznovrsna lobiranja koja ponekad dolaze i od najvećih nacionalnih autoriteta. Svi ovi fakti se predstavalaju i podnose generalnom direktoratu za konkurenciju, što Komisiji dodeljuje ulogu glavnog i najsnažnijeg aktera u ovoj sferi. Iskušenja u formiranju zajedničkog tržišta su brojna i veoma kompleksna. Član 81 Ugovora kaže da su i zabranjeni svi sporazumi između preduzeća, a naročito oni koji: 1) neposredno ili posredno utvrđuju kupovne ili prodajne cene ili druge uslove razmene, 2) organičavaju ili kontrolišu proizvodnju, plasman, tehnički razvoj ili investicije, 3) dele tržište ili izvore snabdevanja, 4) primenjuju nejadnake uslove na iste poslove sa različitim poslovnim partnerima, stavljajući ih na taj način u nejednak konkurentski položaj. Od ovih zabarana postoje izuzeci za grupe sporazuma ukoliko doprinose unapređenju proizvodnje ili distribucije robe, podstiču tehnički i ekonomski razvoj, ali i da istivremeno omogućavaju potrošačima učešće u tako ostvarenom dohotku. Osim toga, nužno je da ne nameću predužecima ograničenja koja su nespojiva sa ostvarenjem tih ciljeva i ne daju mogućnosti tim preduzećima da isključe konkurenciju u pogledu bitnog dela proizvodnje koja je u pitanju. Savet na predlog Komisije, odlukom usvojenom kvalifikovanom većinom i pošto prehodno konsultuje Evropski Pralament, donosi odgovarajuća uputstva i pravila radi ostavrenja ciljeva označenih članovima 81 i 82 Ugovora. Savet je uredbom 17 preneo Komisiji potrebna ovlašćenja da implemetira odredbe Ugovora. Na osnovu tih ovlašćenja jedino Komisija ima Nadležnost da proceni da li je pravilna implementacija o pravilima iz Ugovora. Tom uredbom nije dato ovlašćenje bilo kojem drugom organu nacionalnom ili komunitarnom da u tom pogledu čini izuzetke. Komisija ima pravo da na zahtev jedne države članice ili po službenoj dužnosti ispituje slučajeva za koje se prepostavlja da je u njima nastupila poverda pravila kokurencije. Udruživanje na nacionalanoj osnovi firmi je zabranjeno ukoliko doprinose otklanjanu prirodnih tokova konkurencije i koristi koje donose potrošačima i ekonomiji u celini. To doprinosi potpunoj diskvalifikaciji principa liberalizacije i suvišnog uplitanja države. Firme sa dominatnim položajem uspevaju da blokiraju delatnosti firmi iz svoje države. Raznovrsnim merama drže ih po strani i nasatavljaju nesmetano da drže svoj dominantni položaj. Obično bez pomoći države te firme ne bi mogle zadržati

159

Pravo Evropske Unije

takvu poziciju. To je pogotovo u prilikama kada država direktno utiče proglašavajući javni interes uza pojedine firme i njihovu delatnost. Treći veliki problem nastaje kada pojedinačni proizvođaci uzmu samo jednog distibutera za svoju robu na određenoj teritoriji. Zabrana sklapanja kartelnih sporazuma

Karteli su sporazumi koje skalapaju konkurentene firme o smanjenju konkurencije među njima. Oni su klasični sporazumi protiv konkurencije. Ove vrste restrikcija, restriktivne prakse i svih formi tajnih ugovora te vrste su vrlo destruktivni. Karteli su, po pravilu, tajni sporazumi, ali se javljaju i u okvirima trgovačkih udruženja i primenjuju se u okvirima mehanizama koji zamagljuju njihovu stvarnu prirodu. Po pravilu, sadrže dogovore o fiksnim cenama, podeli tržišta i zaštiti domaćeg tržišta od stranih proizvođača. Naročito su pogubni sporazumi o podeli tržišta jer za posledicu imaju rušenje dostignutog stepena integarcije i, po pravilu, onemogućavu napore učesnika da dostignu veći nivo kvaliteta. Osim toga, održavaju relativno visoke cene i niske perfomanse što je sve zajedno protiv interesa potrošača. Karteli su ranije bili na državnom nivou. Međutim, rastom evropskog integarcionog procesa oni postaju transevropski problem. Posle uspostavljanja WTO karteli postaju svetski problem i konstituišu se na svetskom nivou. Oni su problem koji percipiraju u svojim delatnostima Ministarsrtvo pravde SAD i Evropska Komisija. Primera radi američki i evropski proizvođači hemijskih štetnih sastojaka amino acida koji se upotrebljavaju za proizvodnju životinjske hrane udružuju se i postižu sporazume o fiksnim cenama prodajanim kvotama sirom sveta. Tome režimu pripada i oblast ekskluzuivnih informacija iz te sfere. Učesnici u ovom kartelnom sporazumu su optuženi za kriminalna dela. Takođe, optuženi su i u Evropi za nastalu štetu u iznosu od oko 100 miliona eura. Protivno ekomnmskoj logici članovi kartela žele da prodaju manje proizvoda sa većim cenama. Takođe, suprotno ekonomskoj logici žele da se zaštite od veće proizvodnje, jer to dovodi do pada cena. Na taj način oni nesmetano eksploatišu preostale kupce na tržištu. Slične su posledice ukoliko se sklopi sporazum o podeli tržišta. Na svom delu te firme postaju monopolisti na svom delu tržišta i diktiraju uslove na taj način što uvršćuju mere koje, po parvilu, dovode do povećanja cena, odnosno njihove supercompetetivnosti. Oligopolna pozicija omogućava podelu tržišta između više firmi, od kojih svaka od njih drži svoj deo, što je produkt koordinirane i dogovorene akcije svih učesnika.

160

Pravo Evropske Unije

Preduzeća nastoje da kontrolisu tržište i najbolji put za takvu delatnost je, po njihovoj oceni, koopreacija. Izbegava se konkurencija, odnosno takmičenje. Još od Rimskog ugovora komunitarno pravo zabranje sve vidove tih kombinacija i prakse.

Zloupotreba dominantnog položaja Član 82 Ugovora zabranjuje zlupotrebu dominatnog položaja. Te zloupotrebe se sastoje u: 1) neposrednom i posrednom nametanju neodgovorajuće kupovne kupovne i prodajne cene ili ostalih uslova razmene, 2) ograničavanju proizvodnje, plasmana ili tehničkog razvoja na štetu potrošača, 3) primenjivanju nejednakih uslova na iste poslove sa različitim partnerima stavljajući ih na taj način u lošiji konkurentni položaj, 4) uslovljavanju zaključenja ugovora prihvatanjem dodatnih obaveza koje po svojoj prirodi nisu u vezi sa predmetom ugovora. Domintna pozicija je takva ekonomska moć koja omogućava firmama da uživaju, odnosno nametnu uslove na tržištu koji ih štite od stvarne konkurencije. Oni poseduju moć neprihvatljivog širenja svoje moći nezavisno od volje svojih konkurenata, kupaca i potrošača. Ovakava pozicija, po pravilu, ne eliminiše ostale konkurentne firme već ih stavalja u poziciju, usled snažnog uticaja, da uslovi konkurentnog nadmetanja najblaže rečeno budu neprihvatljivi. Domintna pozicija se oslanja na nekoliko faktora koji su uzeti sami za sebe nedovoljni da bitnije utiču, ali udruženi umnogone reduciraju veličinu učešća na tržištu. Za svrhu pravnog razmataranja dominantna pozicija postoji kada položaj preduzeća proizilazi iz velikog učešća na tržištu koje je mereno učešćem sledećeg najvećeg subjekta duplo veće ili manje. Evropski sud pravde polazio je od stava da dominatna pozicija postoji onda kada veličina obuhvata 40 % i više. Međutim, u slučaju HofmanLa Roche, a sledeći je imao 27% Sud presuđuje da se radi o dominatnom položaju. Nekoliko godina kasnije učešće se povećava na 50% ukazujući da se dominantni položaj, odnosno njegova zlouptreba prosuđuje prema konkretnim, po pravilu, izuzetnim okolnostima u kojima je moguće naći podatke o takvom karaketru dominantnog položaja.

161

Pravo Evropske Unije

Stoga je ispravno zaključiti da zloupotreba domintnog položaja nastupa više kao produkt moći da se onemogući odvijanje efektivne konkurencije. Nije stoga čudno što je pitanje konkurencije i primene prava konkurencije njegove kontrole centralno pitanje angažovanja Komisije na ekonomskom planu. Akcija primene prava konkurencije je u funkciji ostvarenja otvorene tržišne ekonomije sa slobodnom konkutrencijom. To je jedan od uslova da bi se Unija mogla uspešno uključiti u tokove svetske privrede koja podrazumeva visok stepen konkurentnosti. Najvažnija uloga tržišta i konkurencije je da se obezbedi dobrobit potrošačima i da obezbedi pravednu alokaciju resursa, i aktivnosti delatnika na tom polju u duhu produktivnosti, efikasnosti, kvaliteta i inovativnosti. Da bi se očuvale te vrednosti, mora se obezbediti trajna zaštita funkcija tržišnih mehanizama, odnosno njihovo konkurentno funkcionisanje.

162

Pravo Evropske Unije

GLAVA IX PRAVO ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINE OPŠTE NAPOMENE Politika u zaštiti životne sredine nije percipirana u ranim fazama razvitaka prava EU. Ona postaje veoma značajan faktor jasno određen i priznat tek u Jedinstvenom Evropskom aktu. Tada su dodate odredbe koje se odnose na zaštitu životne sredine i zaštitu potrošača. Na osnovu tih odredaba zahtevano je od Komisije da utvrdi parametre visoke zaštite životne sredine i potrošača. Odredbe o ovoj vrsti zaštite našle su svoje mesto u osnivačkim ugovorima koji su sledili. Na početku je problem zaštite životne sredine tekao u dva pravca i to: 1) koji bi se mogao označiti kao nedovoljna aktivnost država članica na implementaciji pravila o zaštiti zivotne sredine i 2) koji bi mogli označiti kao utvrđivanje do koje mere mogu države članice stvarati sopstvenu legisalaciju u ovoj oblasti. Komunitarana politika u ovoj sferi započinje u 1972. godini bez obzira na to što nisu postojali ugovorni osnovi za tako nešto. Međutim, Samit šefova država zajednice u Parizu 1972. godine je dao nekoliko značajnih impulsa ovoj politici stvarajući prvi akcioni plan sa velikim brojem principa o zaštiti životne sredine. Rezultat toga Samita bio je i formiranjnje servisa Komisije koji se bavio tim pitanjima. Kasnije je formiran i poseban Direktorijat Komisije koji se bavi samo zaštitom životne sredine. Aktivnosti Zajednice u ovoj oblasti bile su motivisane različitim razlozima. Na prvom mestu je bila želja za postizanjem novih standarada u kvalitetu života. Dramatična upozorenja na pogubnost polucija koje ne znaju za granice država, pokretala su raznovrsne aktivnosti. Period koji sledi doneo je pet akcionih planova. Sledi šesti akcioni plan za period od 2001. godine do 2010. godine. Jedinstveni evropski Akt iz 1986. godine uvrstio je novi naslov u ugovor pod nazivom zaštita životne sredine. Na osnovu ovih odredbi identifikovani su objektivni okviri evropske politike u ovoj oblasti. Oni se odnose na postizanje sledećih ciljeva: 163

Pravo Evropske Unije

1) očuvanju zaštiti i poboljšanju kvaliteta životne sredine, 2) zaštiti ljudskoga zdravlja, 3) opreznom i racionalanom korišćenju prirodnih resursa, 4) unapređenju na međunarodnim planu mera za suočavanjem sa regionalnim i planetarnim problemima životne sredine. Politika Zajednice u oblasti zaštitete životne sredine mora da obezbedi visok stepen zaštite. Ona se zasniva na načelu predostrožnosti i preventivne akcije. Ekoloska šteta mora da bude otklonjena na izvoru zagađenja i na načelu da se zagađenje plaća. Prema odredbama iz Jedinstvenog Evropskog akta zahtevala se jednoglasnost prilikom donošenja odluka na Savetu o pitanjima iz zaštite životne sredine. Ugovor iz Mastrihta predvideo je donošenje odluka u ovoj obalasti od strane Saveta kvalifikovanom većinom posle postupka saradnje sa Parlamentom. Amsterdamski ugovor je zamenio postupak saradnje sa postupkom koodlučivanja na strani Pralamenta. Savet, posle te procedure, donosi odluku kvalifikovanom većinom. Takođe je u ovom ugovoru navedeno da se politika zaštite životne sredine mora integrisati u politiku Unije pod nazivom: održivi razvoj. Prilikom utvrđivanja ove politike Unija će, kako se navodi u članu 174 Ugovora, voditi računa o: 1) raspoloživim naučnim i tehničkim podacima, 2) uslovima životne sredine u različitim regionima Zajednice, 3) prednostima i opterećenjima koji mogu da proisteknu iz poduhvata ili iz odsustva poduhvata, 4) ekonomskom ili društvenom razvoju Zajednice u celini i uravnotezenom razvoju njenih regiona. Komunitarane, odnosno unijske aktivnosti u životnoj sredini obično su bile preduzimane na osnovu direktiva. Upotreba direktiva u oblasti zaštite životne sredine ostavlja diskreciono pravo državama članicama kako da implementiraju pravila sadržana u njima. Osim toga, ostavlja im se značajnog prostora za priznavanje njihovog dejstva. Stoga su se pojavila misljenja da bi bilo uputno da se u ovoj oblasti više primenjuju uredbe. To bi imalo za posledicu srtriktniju primenu pravila i naravno efikasniju zaštitu. U vezi sa ovim dilemama uputno je videti slučaj Salphur Content of Fuels) Case 92|79 ECR 1115.

164

Pravo Evropske Unije

Novi šesti Akcioni program, poznat pod nazivom Životna sredina 2010 ’’naša budućnost, naš izbor u kojem eksplicira veoma bogat pristup u rešavanju problema, kao i startegijske instrukcije o budućim akcijama. Ovaj program označio je nekoliko prioriteta oblasti i to: 1) klimatske izmene, 2) priroda i biodiverzitet, 3) životna sredina i zdravlje, 4) prirodni resursi i otpaci. Program je ukazao na potrebu efektivnijih i inovantnijih rešenja i instrumenata kako bi se moglo odgovoriti delotvornim merama na velike izazove i probleme. U tu svrhu plediralo se na pet ključnih pristupa, kako bi se obezbedila primena legislative ove obalasti i to: 1) integarcija razmataranja o problemima zaštite životne sredine u odgovarajuću politiku, 2) zajednicki rad sa biznismenima i potrošačima kako bi se pronašla odgovarajuća rešenja, 3) obezbeđivanje boljih i upotrebljivijih informacija za građane, 4) upotreba zemljišta u skladu sa konceptom održivog razvoja. Značaj šestog Progarama leži posebno u tome što je trasirao veoma široko startegijske pravce razvoja. Apostrofirao je aktivno učešće i odgovornost svih delova drustava u traženju inovativnih, održivnih i prihvatljivih solucija problema u zaštiti životne sredine. Pored toga veoma su prisutna razmataranja pitanja vezanih za kontrolu genetski izmenjenih orgnizama i smanjenja emisija štetnih gasova. Okvirna konvencija UN o klimatskim promenama i Kjoto Protokol bave se tim pitanjima. Kao što je poznato, SAD nisu usvojile Protokol. Stoga, nije moguće voditi univerzalno rasprostranjenu i nužnu akciju na tom planu. EU je otišla korak dalje u sferi pakovanja i recikliranja otpada. Doneto je više direktiva o tim pitanjima. Veoma je značajna direktiva br 94|62 o pakovanju otpada iz 1994. godine i direktiva o 2000/53 od 18. septembara 2000. godine koja se tiče starih vozila. U ovoj drugoj direktivi nalaze se proizvođačima automibila da prilikom izrade vozila upotrebljavaju materijale koji se mogu reciklirati posle isteka roka upotrebe vozila. Takođe su uvedeni eko standardi Uredbom br 1980/2000. Kasnije je Komisija revidirala ovu semu eko standarda. 165

Pravo Evropske Unije

ULOGA DRŽAVA ČLANICA U IMPLEMENTACIJI PROPISA ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINE U pogledu uloge država članica, odnosno njenih posebnih mera zaštiti životne sredine postoje različita mišljenja. Prema nekim autorima nisu potrebne posebne državne mere, jer su mere propisane na komunitarnom nivou vrlo striktne. Jedino bi problem mogao nastati prilikom implemetacije tih propisa. Na drugoj strani, postoje mišljenja koja govore da propisi EU nisu suviše striktni, što ostavlja prostor za akcije država članica. Problem neimplementacije propisa Unije nije vezan samo za ovu oblast. Mnoge države ne izvršavaju obaveze iz ove oblasti u dobroj meri, što je prouzrokovalo aktivnosti Komisije na poboljšanju toga stanja. Komisija u više navrata zajedno sa Savetom i Parlamentom ukazuje da je visok stepen zaštite životne sredine moguće dostici jedino ako se implementiraju propisi na odgovarajuci način. Ukoliko se striktno ne budu primenjivali propisi iz zaštite životne sredine u svim državama članicama neće se biti u mogućnosti dostići efektivna zaštita koja je označena kao jedan od najvažnijih ciljeva Unije. Ukoliko bi tendencija neodgovarajućeg implementiranja propisa dobila šire razmere onda bi to imalo teške posledice za konkurentnu sposobnost Unije. Komisija kao zaštitnik Ugovora nastoji da obezbedi, što je moguće striktniju primenu prava zaštite životne sredine. Satistika koju poseduje Komisija pokazuje postojanje brojnih povreda ovih propisa od strane država članica. Stoga je Komisija vodila tzv. horizontalne akcije na poboljšanju implemetacije propisa. Komisija ima pravo da primeni na osnovu člana 226 mere protiv države članice, odnosno može slučaj izneti posle sprovođenja procedure pred Evropski Sud . U državama članicama takođe postoje značajne razlike u pogledu delatnosti inspekcija. Ako se tome doda odsustvo odgovarajućeg monitoringa u paktičnom delovanju na nivou Unije onda aplikacija toga prava vrlo često biva nepotpuna. Komisija stoga često biva prikraćena za relevantne i upotrebljive informacije. Ona umnogome zavisi od informacija koje dobija u ad hoc formi od država članica, peticionara, nevaladinih organizacija +i medija. Iako su ove informacije veoma vredne često bivaju usled nemogućnosti provere neupotrebljive. Stoga je logičan zaključak da takvi izvori informacija ne mogu biti osnovom politike kontrole. Problem nastaje i u sferi otežanog pristupa Sudu u ovoj sferi. Države članice stvaraju raznovrsne prepereke za nesmetano obraćanje Sudu u ovoj oblasti.

166

Pravo Evropske Unije

Takođe, ne postoji procedura pred Sudom koja bi se specijalno primenjivala na slučajeve vezane za zaštitu životne sredine. Bolji pristup pojedinaca i nevladinih organizacija Sudu imao bi mnogo važnih dejstva i implementaciji. Pojedinačni problem u implementaciji bi se morao rešavati u saglasnosti sa pravom EU. Efekat bi imao dejstva i u povratnom smeru, jer bi prouzrokavao aktivnost potencijalno sukobljenih strana da izbegavaju nepotrebna sudska sporenja. Pri ovome lakse je postići sporazum sa pojedincima nego li sa interesnim grupama. Problemi izostanka implemenatacije prava životne sredine mogu biti veoma ozbiljni i takođe mogu da izazovu ozbiljne implikacije i za pojedince. Stoga se posredstvom sudskih odluka nastojalo da se problem neadekvatne implementacije ili izostanka implementacije resi na taj način što će se ublažiti dejstva takvog stanja (videti čuveni slučaj Francovich). (Videti C69/90/1999 ECR I 5357) U tim nastojanjima nije sasvim jasno kako se može obezbediti pravno dejstvo takvih mera. Komisija je, osim toga, upućivala Savetu predlog da donese preporuku kojom bi se obezbedio minimum kontrole. U 2001. godini Savet i Parlament su usvojili preporuku o tome.

KONVENCIJA IZ ARHUSA Pravo na adekvatnu životnu sredinu imalo je dug period razvoja. Na to su uticale brojne okolnosti među kojima poseban značaj ima razvoj na univerzalnom planu jer je većina država članica EU bila vrlo aktivni učesnik na tome planu. U okviru Evropske Ekonomske komisije UN 1992. usvojena je. Konvencija o prekograničnim efektima industrijskih udesa. Značaj ovog dokumenta leži u činjenici što su njemu prvi put zajedno spomenuta tri elemeta od velike važnosti za pravo na adekvatnu životnu sredinu i to: pravo na ekološko informisanje, pravo javnosti na participaciju i pravo na pristup pravosuđu. Ista Komisija je preporučila 1998. godine potpisivanje tzv. Arhus Konvencije o pristupu informacijama i učešće javnosti u donošenju i primeni odluka. Veoma važno je što Konvencija predviđa nužnost omogućavanja pristupa Sudu u stvarima zaštite prava životne sredine. U konvenciji se govori o zaštiti prava svakog pojedinca da živi u životnoj sredini adekvatnoj njegovom zdravlju i blagostanju. U ovom dokumentu prvi put se povezuju zaštita životne sredine i zaštita ljudskih prava. Taj model je u najvećem delu inspirisan praksom država članica Evropske Unije. U ovoj oblasti služi kao model izgradnje demokatatskih institucija i, što je važno za države u tranziciji, predstavlja za njih preduslov i dokaz o prihvatanju evropskih vrednosti.

167

Pravo Evropske Unije

GLAVA X ZAŠTITA PRAVA POTROŠAČA OPŠTE NAPOMENE Zaštita prava potrošača odvijala na početku zajednički u okvirima zaštite životne sredine. U 1975. godini Savet je usvojio preliminarni plan zaštite potrošača. Potpuniji i samostalni plan zaštite potrošača usvojen je 1999. godine, što bi se uslovno moglo uzeti kao početak evolucije pravnog okvira ove oblasti. Zaštita potrošača odbvija se na nekoliko polja aktivnosti i to: 1) potrošačke reklame, 2) neregulani ugovori, 3) kvalitet proizvoda. Ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici nije sadržao posebne odredbe o zaštiti prava potrošača. Ova prava tretirana su u okviru poljoprivrede i prava konkurencije. Tek je u Ugovoru iz Mastrihta dodat član 3, koji govori da treba pojačati zaštitu potrošača. Susret sa novim izazovima koje nameće globalizacija uslovio je da Komisija u zaštiti potrošača odredi prioritete koji su aposrofirali tri elementa i to: 1) odgovarajući finansijski servis, suštinski servis javne koristi i hrana. Svi navedeni elementi se uzimaju kao određujući u kreditnim potrošačkim poslovima, plaćanjima i legislaciji o neophodnim kvalitetima dodatka proizvodima za ishranu, 2) edukaciju potrošača kako bi se ohrabrilo održivo ponašanje potrošača i sevisirao pristup informacijama, 3) pomoć zemljama Istočne Evrope da razviju svoju potrošačku politiku. Član 153 Ugovora o EU govori o visokom nivou zaštite potrošača. Takođe je i član 95 govori o zaštiti potrošača u vezi sa regulisanjem unutrašnjeg tržišta. Amsterdamski ugovor je precizirao i detaljnije odredio glavne ciljeve koji se sastoje u zaštiti ’’zdravlja, bezbednosti i ekonomskih interesa potrošača kao i u uređivanju njihovog prava na obaveštavanje, obrazovanje i organizovanje radi odbrane svojih interesa.

168

Pravo Evropske Unije

Ovaj član je dobio amandman kojim kaže da se zaštita potrošača odvija u okvirima drugih politika i aktivnosti Zajednice. Visok nivo zaštite potošača nije lako dosti s obzirom na činjenicu da neke velike države kao npr. Nemačka kažu da je dovoljno postići prosečne vrednosti zaštite potrošača, jer je to nesumnjivo jedan od najvažnijih ciljeva Unije, ali ne i jedini. To je vidljivo u odluci Suda u slučaju Case C233/94. Sud nalazi da ništa nema što bi moglo opravdati promenu vertikalnog dejstva direktiva u ovoj sferi. ZAŠTITA PRAVA POTROŠAČA U SFERI INFORMISANJA Politika u ovoj sferi je polazila od činjenice da se radi o veoma značajnim cilju Unije. Stoga je potrebno uzeti u obzir zaštitu ovih interesa u celoj Uniji, odnosno njenim sektorima. Tako bi se zadovoljile individualne i pojedinačne potrebe. Valjalo je radi ostvarenja toga cilja formulisati specifične potrošačke informacije i potrošačku politiku. I neku formu generalnog vodiča o tome što je neophodno štititi u sferi proizvodnje, raspodele i usluga. Smatralo se da je neophodna politika koja će obezbediti : 1) efikasnu zaštitu protiv narušavanja zdravlja i bezbednosti potrošača, 2) efikasnu zaštitu protiv ugrožavanja ekonomskih interesa potrošača, 3) upotrebu adekvatnih saveta, pomoći i podnošenja pritužbi, 4) konsultacije sa predstavnicima potrošača u okvirima aktivnosti koji se tiču donošenja odluka iz sfere njihovih interesa.

ZAŠTITA PRAVA POTROŠAČA U SFERI ZDRAVLJA I BEZBEDNOSTI Postizanje zaštite prava potrošača u ovoj sferi temelji se na nekoliko principa i to: a) roba i usluge koje se nude potrošačima moraju biti u očekivanim uslovima i formi. Za slučaj da to nije urađeno ti proizvodi moraju biti posle brze procedure povučeni, b) Potrošači moraju biti infromisani o svojstvima nuđenih usluga i robe. c) P o tr ošači imju pravo na zaš titu od posledica prouzrokovanih neispravnošću proizvoda. d) Dodaci u hrani moraju biti provrgnuti specijalnom režimu, odnosno moraju se naći na specijalnoj listi odobrenoj na osnovu komunitarnih pravila. To je, naravno, pozitivna lista. 169

Pravo Evropske Unije

Mašine, elektronski uređaji i druga oprema moraju biti zbog pretpostavljene opasnosti po zadravlje potrošača podvrgnuti posebnoj proceduri odoberanja za upoterebu priznatoj od javnih vlasti.

ZAŠTITA EKONOMSKIH INTERESA POTROŠAČA Ova vrsta zaštite prava potrošača zasniva se na propisima koji su usaglašeni sa pravom Unije. U tome značajnu ulogu imaju sledeći principi i to: a) plaćanje robe mora biti izuzeto od zloupotereba prodavaca u sferi otežanih uslova kredita, neadekvatne robe i visokog pritiska prodavca, b) ekonomski interes potrošača mora biti zaštićen od štete nastale od defektnog proizvoda i nezadovoljavajuće usluge, c) prezentacije i promocije ne mogu biti dizajnirane pogrešno kako bi potrošač stvorio lažnu sliku o njima, d) reklamne poruke moraju biti opravdane u smislu obezbeđenja vrednosti koje se podrazumevaju, e) sve informacije vezane za marku proizvoda moraju biti tačne, f) upotrebna vrednost mora biti takva da omogućava adekvatan izbor potošaču.

PRAVO NA ADEKVATNU PROPAGANDU I REKLAMU Ovo pravo regulisano je direktivom 84/450. Ključni deo direktive odnosi se na nekorektnu rekalama i propaganda. Pogrešna reklama i propaganada je ona, koja u bilo kom vidu, uključujući nameru da posredstvom trika ili prevare postigne efeket koji ne poseduje i time ekonomski osteti potrošaća. Direktiva obavezuje države da obezbede adekvatnu kontrolu i suzbiju pogrešne reklame i propagandu, kao i da obezbede funk cionisanje sudske vlasti u smislu sankcionisanja takvih reklama i propagande. Zabranjene su i komparativana reklama i propaganada ukoliko može proizvesti štetene posledice po potrošača. Ona je jedino dozvoljena ukoliko je odobrena od strane konkurentnog subjekat. Za slučaj da kreira bilo koju vrstu konfuzije u pogledu imena, marke, zaštićenog imena nije dozvoljena. 170

Pravo Evropske Unije

ZAŠTITA EKONOMSKIH INTERESA NEADEKVATNIM UGOVORNIM TERMINIMA Ovim problemom bavi se direktiva br 93/13. Legislacija ovoga tipa započela je u Skandinaviji. Direktiva 93/13 se tiče pitanja odnosa iz ugovora samo prodavca ili snabdevača i kupca. Direktiva 98/27 zahteva od država članica da obezbede ekspeditivno rešavanje pitanja iz ove oblasti sudskim putem. Ta pitanja, kasnije su bila su predmetom regulisanja brojnih direktiva (više od 11). One se bave lažnim rekalama, reklamom i propagandom medicinskih proizvoda, varljivim i nedaekvatnim ugovornim terminima, tajm seringom, prodajom na daljinu itd. Privatana i javna tela priznata od države mogu tražiti sudske zabrane u slučajevima povrede ovih prava potrošača.

ODGOVORNOST PROIZVOĐAČA Pitanjima odgovornosti proizvođaca bavili su se organi EZ od 1970. godine. Međutim, teško se dolazilo do sagalasnosti o ključnim pitanjima. Stoga je tek 1985. godine postignuta saglasnost o bitnim pitanjima. Prema odredbama iz te Direktive, proizvođač je odgovoran za štete koje nastanu zbog neispravnosti njegovog proizvoda. Naravno, na kupcu je obaveza da ponudi dokaze o uzročnoj vezi između štete i defekta na robi. Defekt na robi postoji ako ona ne poseduje kvalitete u pogledu svojstava i sigurnosti koji se oćekuju u konkretnim okolnostima. Takođe su prediviđene odredbe koje štite prava proizvođača. One se odnose na tehničke defekte koji ne postoje u vreme pustanja u rad ili cirkulaciju proizvoda. Lista tih okolnosti koje su iznete u cilju odbrane proizvođača izazivale su mnoge kontroverze pa zahteve Komisiji i Savetu da se izmene. Takvi Zahtevi imaju realno uporište u brojnim štetama koje se plaćaju katkad i neopravadano zbog različitog i nesavršenog pravnog sistema u ovoj obalasti. Brojne su primene nacionalanog prava koje su u suprotnosti sa direktivima iz ove obalasti. O tome svedoče odluke Suda (videti: Case C382/92). 171

Pravo Evropske Unije

Savet je usvojio Direktivu 92/59 1992. godine u kojoj se propisuju uslovi za plasiranje bezbednih proizvoda na tržište. Kao odgovarajući proizvodi u tom smislu smatraju se oni koji poseduju normalana i očekivana svojstava i ne poseduju bilo koji rizik za upotrebu. Takođe, moraju ispunjavati uslove koji otklanjaju rizike po zdaravlje i bezbednost potrošača. Ukoliko proizvodi nisu sasvim lišeni izvesnih rizika prodavac mora da da potpune informacije o njima. Te informacije moraju biti upotrebljive. Ovaj sistem se pokazao kao nedaekvatan i prouzrokavao je brojne dopune putem različitih direktiva. Pojedine su konketrtizovale obavezu držva članica da uspostave monitorig pritužbi sa bezbedonosnim standardima. Komisija je instistiara na mnogo većoj angažovanosti vlasti država članica kako bi se postigla veća efikasnost elimnisanja štetnih i nespravnih proizvoda sa tržišta.

172

Pravo Evropske Unije

GLAVA XI ZAŠTITA SOCIJALNIH PRAVA OPŠTE NAPOMENE Pitanja socijalane politike bila su u EU od samog početka integracionog procesa u fokusu veoma značajne pažnje svih relevantnih faktora. Beležimo već u Rimskom ugovoru iz 1957. godine snažno apostrofiranje namere da se rešavaju pitanja socijalne politike. Svi kasniji osnivački ugovori i drugi pravni akti bavili su se ovim pitanjima. Poseban značaj za razvoj socijalne politike u EU imalo je donošenje Povelje o fundamentalnim socijalnim pravima 1989. godine od strane Evropskog Saveta. Ovaj dokument su prihvatile sve tadašnje države članice izuzev Velike Britanije. Konkretizacija i uređenje pojedinih pitanja iz ove oblasti bila je predmetom regulacije u Mastrihtskom ugovoru i Protokulu o socijalnoj politici uz taj ugovor u kojima su utvrđeni osnovi za dalji razvoj. Poseban doprinos tome razvoju dao je srednjoročni program (19951997), nazvan Socijalani akcioni program usvojen 1994. godine. Komisija je, takođe, te iste godine objavila Belu knjigupriprema pridruženih zemalja Centralne i Istočne Evrope za integraciju na tržište Evropske Unije. Uz ovu knjigu objavljeni su i brojni aneksi, od kojih se jedan odnosio na socijalnu politiku. Posle Amsterdamskog ugovora 1997. godine usledile su novine u tome što je Protokol o socijalnim pitanjima postao sastavni deo toga osnivačkog ugovora i što su se neka pitanja kao npr. zapošljavanje regulisala po posebnoj proceduri. Kada je reč o karakteru koncepta socijalne politike u EU, moglo bi se reći da je u pitanju veoma širok zahvat. To dokazuje veliki broj legislativom obuhvaćenih pitanja ove oblasti. EU je baštinila dostignuća Međunarodne organizacije rada na način koji u potpunosti odgovara potrebama konkretnih uslova koji u toj sferi vladaju. Taj pristup obuhvatao je bogata iskustva država članica koja su se u mnogim slučajevima pokazala kao veoma upotrebljiva. Deo njih je ugrađen u principe Povelje iz 1989. godine. Vodilo se računa da se uspostave modeli i dostignuća zaštite prava radnika karakterističnih za period težnji za uspostavljanjem države blagostanja, razvijenih industrijskih odnosa i kolektivnih pregovaranja. Usled takvoga stanja najpre su pojedina socijalana prava bila garantovana na nivou država članica, a drugi deo na komunitaranom nivou. U ovom drugom delu primenjivani su su legislativni akti karaktristični za ovu delatnost EU, a to su: direktive i preporuke.

173

Pravo Evropske Unije

Karaktrisitika pravnog sistema koji pociva na tim osnovama održava raznolikosti koje su bile prisutne u pravnim sistemima država članica. Pravna priroda ovih pravnih dokumenata: jedan obavezan sa direktnim, ali ne i neposrednim dejstvom (direktiva) i drugi neobavezan (preporuka) koji ne proizvodi pravna dejstva bili su, bez sumnje zbog svojih takvih kvaliteta, veoma pogodni za nastanak relativno fluidne nove komunitarane regulative. Njihova elastičnost u smislu primene u državama članicama koja je omogućavala da se uvažava konkretno stanje u ovoj oblasti kod njih, postala je osnovna strategija procesa harmonizacije i približavanja. Ta tendenciaja, i pored značajnog utičaja nacionalnih zakonodvstva bila je veoma snažna i postala je osnovom nastanka svojevrsne prakse koja se na početku bavila više pitanjima načelnijeg karaktera. To su najčešće bila pitanja slobode kretanja radnika, kolektivnog pregovaranja, zarada, informisanosti i raznovrsnim formama participacije u upravljačkim poslovima. Kasnije su se profilisala i neka druga pitanja vezana za zaposlenost, socijlanu zaštitu posebnih kategorija lica kao npr. hendikepiranih, mladih i nemoćnih lica.

PRAVO NA SLOBODU KRETANJA

Povelja iz 1989. godine garantovala je pravo na slobodno kretanje radnika. To pravo može biti ograničeno jedino iz razloga zaštite javnog reda, javne bezbednosti i javnog zdravlja. Pravo slobode kretanja podrazumeva primjenu principa nediskriminaćije i jednakog tretrmana svih radnika. To u osnovi ima za posledicu omogucavanje svim radnicima da u okvirima njihovih profesija imaju jednaku dostupnost svih poslova pod jednakim uslovima. Sprovođenje u praksi jednakog tretmana neminovno je povlacilo pitanje ujednacavanja uslova za ostvarivanjenje nesmetaqnog boravka radnika u svim državama članicama i ujednacavanje uslova za priznavanje diploma. Savet je 1968. godine doneo uredbu o kretanju i boravku radnika. U njoj je predviđena načelna odredba po kojoj se radnicima moraju obezbediti uslovi za poboljšanje životnog standarda. Takođe je izjednačen položaj radnika migranata i domicilnih radnika na celoj teritoriji Evropske Unije. Osnivanje Agenije za zapošljavanje 1992. godine donelo je sistematski tretaman toga pitanja na celoj teritoriji Evropske Unije. Tim putem se, kao preduslov za rešavanje velikih problema, u oblasti zapošljavanja postiglo da se na nivou principa obezbedi postizanje veće mobilnosti radnika. Predviđeno je pojednostavljenje procedura u svim vitalnim segmentima njihovog statusa i položaja. Rešavanje ovih pitanja omogućilo je da se pristupi regulaciji drugih važnih pitanja kao npr. pravičnih nadoknada za rad koje bi mogle obezbediti uslove za normalan zivot. Raznolikost problema kojima je bila opterećenja ova oblast uslovljavali su nastanak raznovrsnih trendova. 174

Pravo Evropske Unije

Neki od njih su uslovili da se pojave dokumenti tipa Bele knjige iz Esena 1994. godine. U njoj su tretirana pitanja rasta, konkurentnosti i zaposlenosti. Posebno je značajno što je izložena strategija povečanja zaposlenosti kroz investiranje u stručno obrazovanje, prekvalifikaciju i povećanje njihovih radnih i zivotnih uslova. Takođe se nastoje sanirati posledice nastale u domenu nezaposlenosti, usled tehnoloških promena, usled intenzivnog privrednog rasta. To se delimično postiže subvencioniranjem pomoći grupama koje su najviše pogođene nezaposlenošću.

JEDNAK TRETMAN MUŠKARACA I ŽENA Privženost ovom principu vidljiva je u dugom periodu zakonodavne delatnosti u EU. Vodilo se računa o suštinskom obogaćenju ovoga principa proširivanjem njegove primene izvan jednakog nagrađivanja za isti rad. To se odnosilo, pre svega, na jedanak tretman prilikom dobijanja posla, radnih uslova, socijalne zaštite, obrazovanja, stručnog osposobljavanja i dostupnosti napredovanja na poslu. STRUČNO OSPOSOBLJAVANJE U pogledu stručnog osposobljavanja svakom radniku dato je pravo da ga bez diskriminacije ostvaruje tokom čitavog radnog veka. Vremenska neogaranicenost ostvarivanja toga prava u funkcionalistickom smislu nužna je iz razloga neophodnosti nastalih usled tehnoloških inovacija i napretka. Ta stermljenja su bila vidljiva posebno u odredbama Mastrihtskog ugovora. One podstiču akcije zajednice u koje bi proces stručnog osposobljavanja učinile bliskim mladim generacijama i omogućile potpunu saradnju ustanova nadležnih za ovu sferu. Pored toga ustanovljen je veliki broj progarama i raznovrsnih akcija na svim nivoima obrazovanja kako bi se, posredstvom kategorije permanentnog obrazovanja, obezbedio odgovarajući nivo obrazovanja saglasan realnim potrebama.

ŽIVOTNI I RADNI USLOVI I BEZBEDNOST I ZDRAVSTVENA ZAŠTITA Pitanja bezbednosti na radnom mestu, poboljšanja radnih uslova i zdravstvena zaštita na početku integracionog procesa bili su domenu nacionalanog zakonodavstva. Isti slučaj je bio i sa kolektivnim pregovorima i sklapanjem kolektivnih ugovora. Rimski ugovor iz 1957. godine, Socijalana povelja iz 1989. godine bavili su se ovim pitanjima. Takođe je Evropska komisija donela više direktiva i veci broj drugih akata. Tretirana su pitanja vezana za organizaciju radnog vremena. Regulisana su pitanja prava radnika u poslovima transfera preduzeća i njihove insolventnosti.

175

Pravo Evropske Unije

Takođe je i Savet svojim direktivama regulisao pitanje zaštite na radu utvrđujući obavezu poslodavaca da obezbede zaštitu radnika na radu u svim aspektima. Osim toga, tim putem regulisano je pitanje posebne zaštite na radu u granama i radnim mestima sa posebnim rizicima. To se odnosi na rad u rudnicima, rad sa eksplozivima i drugim opasnim materijama, radijaciji, jonizujućim zračenjima itd. Kako se vremenom uvećavao broj rizičnih radnih mesta, Savet je 1994. godine osnovao Evropsku agenciju za zdravlje i bezbednost na radu.

SOCIJALNA ZAŠTITA Karakter socijalne politike prvi put je bio sistematski uređen Socijalnom poveljom iz 1989. godine. Podvlači se u njenim odredbama da svi radnici Evropske zajednice moraju imati odgovarajuću socijalnu zaštitu i garantovani nivo beneficija. Takođe je predviđeno da oni radnici koji nisu u situaciji da ponovo stupe na tržište rada, a nemaju dovoljno sredstava za život moraju imati adekvatnu socijalnu pomoć. Opšta namera u EU da se stvari u socijalnoj sferi podignu na viši nivo podrazumeva veći stepen koordinacije nacionalnih socijalnih politika. Pri tome se nailazi na ozbiljne teškoće uslovljene brojnim razlikama među njima. Stoga je komunitarno zakonodavstvo najčešće na nivou opstih principa. Usled toga, ono neretko održava nesklad između proklamovanih ciljeva u pogledu otklanjanja prepreka za slobodno kretanje radnika na celom prostoru Zajednice i legislative država članica koje vrlo često nisu profilisane u tom pravcu. Pa ipak, takva situacija ne bi mogla poslužiti za izvođenje zaključka o nedovoljnim aktivnostima na tom planu. Ovo stoga što su normirani principi u vezi sa brojnim pravima i posebnom nadoknadom za: invaliditet, bolesti na radu, materinstvo, posebnu zaštitu dece, starih lica i onih koji su u stanju koje zahteva pomoć drugih lica. Predviđa se zaštita penzionera u tom smislu što penzije moraju biti u novčanom iznosu koji će obezbediti uslove za pristojan život. Takođe se obezbeđuje pravo na nadoknadu onim licima koja nemaju uslove za penziju kada dostignu doba za ostvarenje toga prava u iznosu dovoljnom da obezbedi osnovne uslove za život. Ovim licima se, takođe, garantuje pravo na medicinsku zaštitu. Lica za različitim oblicima nesposobnosti imaju pravo poseb ne nadoknade za ponovnu socijalnu integraciju. To se postiže posredstvom obezbeđenja nadoknada za profesionalnu rehabilitaciju, raznovsna pomoćna sredstva, stambene uslove i dr.

PRAVO NA UDRUŽIVANJE 176

Pravo Evropske Unije

Poslodavci i radnici u duhu dobre tradicije visoko razvijenih tržišnih privreda imaju pravo da se udružuju i da kolektivno pregovaraju o svojim ekonomskim i socijalnim interesima. U skladu sa tako profilisanim ciljevima, oni imaju pravo da zaključuju kolek tivne ugovore. Posredstvom kolektivnonog pregovaranja postigli su se veoma značajni ciljevi na planu privrednog napretka i prilagođavanju promenama u proizvodnom procesu. Pravo na informisanje, konsultovanje i participaciju Ova prava su, u izvesnom smislu, komplementrna sa prethodnim pravima i delimično su deo toga sistema. Informisanje, konsultovanje i participacija radnika moraju biti razvijeni na odgovarajuci način. Tim bi se postiglo podsticanje evropskog socijalnog dijaloga. U mnogim oblicima postoje raznovrsne manifestacije konsultovanja, u kojima učestvuju predstavnici poslodavaca i radnika.

177

Pravo Evropske Unije

GLAVA XII ZAKLJUČNA RAZMATARANJA UPRAVLJANJE I LEGITIMET U EU Pitanje legitimiteta u EU prevazilazi okvire našeg rada zato što bismo morali eksplicirati brojne aspekte toga kompleksnog pojma. Naravno, to nije naš cilj i iz tog razloga ćemo se njime baviti samo u meri u kojoj je neophdno da se osvetli legitimitet prava na upravljanje i prava na donošenje odluka. Konkretno je, kada se radi o legitimitetu stvaranja prava, pitanje da li je reč o pravnom pojmu koji se dobija od političkih autoriteta, što bi bez sumnje bilo teško teorijski uobličiti zato što politički sistem EU nije nalik na bilo koji do sada poznati u svetu. S obzirom na tu činjenicu, nije moguće vući paralele sa tradicionalnim normama demokratije, pa je stoga usled evidentno prisutnog deficita demokratije pitanje legitimiteta i demokratije centralno i najvažnije u svim pristupnim kontroverzama. Nezaobilazno je u tom kontekstu pitanje upravaljanja i ustrojstva toga sistema. Do sada poznati principi na kojima počivaju upravljanje i vladavina uz podršku birokaratije ipak ne bi mogli ni u kom slučaju ukazivati na veću sličnost sa sistemom upravaljanja u EU. Veoma je rasprostaranjeno shvatanje da u Evropskoj Uniji nema odgovarajuće i dovoljne demokratske kontrole. Ne postoji Vlada koja bi bila direktno odgovorna za delatnost Evropske Unije. Pa ipak iako Evropska Unija nema tradicionalane Vlade vidljive su različite vrste političkih proseca i procedura donošenja odluka. Veliki značaj ima donošenje odluka koje bi mogli imenovati produktima međunarodne saradanje. Među njima nezaobilazan značaj imaju odluke koje se odnose na globalno tržište, međunarodne finansije i humanitarno pravo. Na drugoj strani, mnogi ugovori iz bezbedonosne sfere, zatim oni iz oblasti borbe protiv organizovanog međunarodnog kriminala i terorizama, aerozagađenja i raznovrsnih polucija u industrijskom kompleksu ne poznaju državne granice i ne mogu se kontrolisati akcijama bilo koje pojedinačne vlade, niti pak samo sa jedne bilo koje pojedinačne državne teritorije. Međutim, termini vladanje pa i upravaljanje obuhvataju i aspekt unutrašnje politike. Odnosi u toj sferi takođe mogu biti kompleksni i zahtevaju veoma široko razmataranje koje je uslovljeno učešćem većeg broja aktera. Poznato je da ukoliko bi jedna vlada želela da ima uspeha u radu mora imati veoma razuđene odnose sa organima nižeg nivoa vlasti, različitim javnim telima i brojnim asocijacijama civilnog društva. Osim toga, nužni su izgrađeni odnosi i sa raznovrsnim asocijacijama i organizacijama građana koji su povezani u postizanju zajedničkoga cilja. U ovom kontekstu nije značajno što na međunarodnom planu deluju i snažno se afirmisu mreže transnacionalnih korporacija, tela i agencija koje na različitim nivoima donose značajane odluke, jer je poznato da ni u kom slučaju takva situacija ne može isključiti koncept tradicionalnog upravljanja, zasnovanog na hijerarhijskom ustrojstvu. To je, uz druge razloge, bez sumnje je uticalo na to da su u EU politički planeri kombinovanjem ta dva tipa upravaljanja pokušali da sačine novi vlastiti sistem vladanja u Evropskoj Uniji. 178

Pravo Evropske Unije

Specifičnosti upravljnja vidljive su bile od početaka Evropskih integracija i mogli bi ih uslovno nazvati Moneovim metodom upravljnja. lntegaracija je ostvarivana laganim koracima, sa naglaskom na praktične zadatke. Koncept novog tipa upravljanja postignut je, kao što je poznato, u sferi proizvodnje čelika i uglja i poljoprivrede bez posebnih potresa ili angažovanja građana. Vremenom se razvila veoma bogata struktura koja se pojavljuje u više jedinstvenih oblika. Nema sumnje da se institucionalna složenost EU može smatrati kompleksnijom u poređenju sa strukturom institucija država članica. Na primera, jedna direktiva zahteva saglasnost Komisije, Saveta ministara i Paralamenta. Posle toga, obično se direktive implementiraju u nacionalne pravne sisteme. Promena njihovog statusa moguća je posle odluke Suda pravde EU. Sud Pravde sa takvim ovašćenjima razlikuje se od svih sudova u sistemima vladavine država članica. Pojedini autori ukazuju na sličnosti sa sistemom SAD. Očigledno da Evropska Unija ima pravna pravila koja veoma utiču na život njenih građana. To se, kao što je ranije ukazano, odnosi na ekonomsku „socijalnu, zakonodavnu, konstutcionalanu, spoljnopolitičku sferu koja se umnogome menja u pravcu prenošenja političke odgovornosti sa država članica na Evropsku Uniju. Katkad nisu mala iznenađenja evropskih građanja kada otkriju da odluke Evropske Unije značajano utiču na njihove mogusnosti i život. Usled toga se neretko veoma snažno postavljaju pitanja zbog čega su u defanzvi tradicionalani kanali funkcionisanja političkog predstavaljnja i demokaratije i u kojoj meri se može osporavati legitimitet nove politike u EU. Poliički legitimitet bi mogli okarakterisati kao kapcitet sistema da proizvede i održava uverenje da je taj politički sistem odgovarajući za pojedina društva. Sa druge strane subjekti koji kreiraju obavezna pravna pravila donose ih sa transparantim svešću da im se pokorava većina građana i da instiutcije kojima je dužnost da upravljau to čine sa uverenjem da imaju pravo da to rade. U skladu sa ovim shvatanjem, mogli bismo govoriti o legitimnosti najvećeg broja političkih sistema. Legitimnost je u različitim epohama izvođena iz različitih izvora. Današnji legitimitet Evropske Unije izvire iz uverenja demokratskih država članica da će u njoj postići veći stepen liberalne demokratije. Za legitimnost sistema Evropske Unije potrebno je da njeni građani prihvataju legitimitet tog sistema, uz postojanje neophodnih preduslova i to: Demokratsko uređenje, efikasnost i sopstveni identitet. Prvi uslov je gotovo univerzalno prihvaćen kao neophodan, čak i da bi se ušlo u sistem Evropske Unije. Suštinski, ta orijentacija počiva na uverenju građana da su politički organi pravedno i legalno izabrani i konstituisani. Metode i procedure koje se primenjuju u tom tipu upravljanja počivaju na sledećim kriterijumima i principima: 1) legalitet, 2) poštenje, 3) odgovornost i 179

Pravo Evropske Unije

4) pokoravanje specifičnim demokratskim normama. Sistem, naravno, mora funkcionisati kvalitetno u interesu građana. Ukoliko ne bi počivao na stabilnoj osnovi i ukoliko ne bi funkcionisao efikasno izgubio bi legitimitet. Evropski identitet kao kriterijum i neophodan uslov veoma je teško definisati u uslovima enormne raznolikosti naroda i kultura u Evropi. Reklo bi se na prvi pogled da model super impostacije posebnog evropskog identiteta više zvuči kao visoko postavljeni cilj, kojem valja težiti, nego li što je to realnost koju je moguće dostići u dogledno vreme. PROBLEMI KONSTITUISANJA SISTEMA PRAVA EVROPSKE UNIJE Centralni problem svih uslovno rečeno pravnih fenomena nastalih u ovirima Evropske Unije mogli bi formulisati pitanjem kako i na koji način se može obezbediti njihovo efikasno izvršenje. Specifičnosti modela upravljnja, koji se direktno održavaju na fenomen prava, sadržani su u nesvakidašnjoj podeli nadležnosti između država i institucija Evropske Unije. Ovakav model afirmise se u traženju konsensusa posredstvom različitih nivoa upravljanja i donošenja odluka. Sistem Evropske Unije ostavlja sliku stalnih promena, odnosno evolucije. Takav obim promena nije zabeležen dosad niti ujednom poznatom entitetu. Navedene promene nastupale su posle brojnih katkad konfuznih sporazuma između država članica, intitucija i raznovrsnih interesnih grupa. Proširenje članstva Evropske Unije iznova postavlja pitanje na kakav način je moguće, u postojećim institucionalnim okvirima, donosti odgovarajuće odluke. Time se široko postavlja pitanje u vezi sa budućnošću Eropske Unije.Nije sasvim jasno da li će budućnost biti u znaku sve većeg rasta uloge zajedničkih institucija ili će ostati kao što je to do sada, veoma uspešan eksperiment. Radi potpunijeg objašnjenja osnovnih stermljenja, u identifikaciji karaktera Evropske Unije ilustarativno je podsetiti se reči Zaka Delora, predsednika Komisije, koji ju je nazvao „neidentifikovanim političkim objektom’’. Prema nekim mišljenjma nalik je na neke međunarodne organizacije kao NATO ili Ujedinjene nacije. Postoje mišljenja koja joj pripisuju sličnosti sa federativnim državama, kao što su npr. Kanada ili Nemačka. Međutim, ispravan je jedino zaključak da velike sličnosti nema niti sa jednim gore iznetim faktom. Funkcionalistički i neofunkcionalistički pristupi ukazuju na okolnost da se posredstvom uvećanja ekonomske međuzavisnosti država članica stvarju uslovi za njihovu sve veću intergraciju u drugim oblastima.

180

Pravo Evropske Unije

Zastupnici međuvladinog modela saradnje smatraju da su države, bez obzira na to što su prenele deo suverenih prava na Uniju, faktički ostale stvarni nosioci dimenzija integracije. Pri tome se u konktertnim okolnostima ne uzima u obzir činjenica da je teško postići na duži rok kompromis o nacionalnim interesima država članica, iz proštog razloga što su oni različiti. Kompromisne poglede sadrže mišljenja tzv. novih institucionalista, koji komparativnim metodama različitog karaktera nastoje da otkriju suštinu upravljanja i pravnog sistema u Evropskoj Uniji. Oni smataraju da je Evropska Unija sistem koji počiva na punoj afirmaciji saradnje, bez obzira na neoubičajenu podeljenost nadležnosti. Takva podeljenost prevazilazi se na taj način što aktuelna politika insistira na povećanoj međuzavisnosti. To je nužno i zato što se, po njihovom mišljenju, proces integracija u Evropskoj Uniji mora posmatarati kao kontinualan. Stoga institucije i organi utvrđuju svoje prioritetete razvoja i sopstvene agende, što ukupan sistem čini pomalo neuobičajenim, ali ipak efikasnim na potrebnom nivou. Sa druge strane, valja se podsetiti na reči Žiskara d’ Estana koji kaže da svi šefovi država i vlada na sastancima nastupaju sa namerom da se postigne kompromis. Međutim, kada se vrate u svoje zemlje, u svojim glavnim gradovima daju izjave da su na tom istom sastanku uspeli da uspešno plasiraju interese svoje zemlje. Usled mnogih otvorenih pitanja veoma su popularne debate o budućnosti Evrope. U tu svrhu, potpisan je i stupio je na snagu Ugovor iz Nice. Takođe, donet je Ustav EU. Ta reforma bi donela simplifikaciju osnivačkih ugovora i jednostavnije i jasnije procedure upravljnja. Model upravljanja iznet u Ustavu je u osnovi hibridan, jer sadrži elemente međuvladine, federativne i komunitarne strukture odlučivanja. Ipak, nesporno je snažno opredeljenje da se radi u interesu građana Evropske Unije, iako se katkad čuju disonantni tonovi, odnosno tvrdnje da se sistem etablira, ali ne u interesu svih.

[email protected]

181