Upravno Pravo

[email protected]

Prof. dr Bogoljub Milosavljević

UPRAVNO PRAVO - osmo ažurirano izdanje -

Beograd, 2014.

1

[email protected]

UPRAVNO PRAVO osmo ažurirano izdanje Autor Prof. dr Bogoljub Milosavljević

Izdavač PROJURIS Organizacija za pravnu edukaciju i kulturu prava Projuris d.o.o. Beograd, Trg Nikole Pašića 2 (e-mail: [email protected]) (web site: www.projuris.org)

Urednik Vladimir Todorović

Priprema i štampa BIG štampa, Beograd

Tiraž 1.000

ISBN 978-86-86105-61-5

NAPOMENA Fotokopiranje ili na drugi način umnožavanje ove knjige bez pismene dozvole izdavača sankcionisano je odredbama Zakona o autorskim i srodnim pravima i Krivičnog zakonika.

2

[email protected]

SADRŽAJ

Predgovor osmom izdanju I. ORGANIZACIJA UPRAVE 1. Organi uprave 1.1. Pojam i obeležja organa uprave 1.2. Principi formiranja organa uprave 1.3. Vrste i oblici organa uprave 1.4. Načela rada organa državne uprave 1.5. Poslovi državne uprave 1.6. Uređenje organa državne uprave 2. Unutrašnji upravni nadzor 3. Nedržavni subjekti kao vršioci upravne delatnosti 3.1. Narodna banka Srbije 3.2. Imaoci javnih ovlašćenja 3.2.1. Pojam i vrste upravnih (javnih) ovlašćenja 3.2.2. Preduzeća, ustanove, organizacije i drugi imaoci javnih ovlašćenja 3.2.3. Odnos prema organima državne uprave 4. Republička (državna) uprava 4.1. Položaj i uloga republičke uprave 4.2. Republički organi uprave 4.3. Republičke posebne organizacije 4.4.Obavljanje poslova van sedišta organa državne uprave (upravni okruzi) 4.5. Službe Vlade, Narodne skupštine i predsednika Republike 5. Pokrajinska uprava 5.1. Autonoma pokrajina Vojvodina 5.2. Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija 6. Opštinska i gradska uprava 6.1. Položaj i ułoga opštine i grada 6.2. Organi opštine i grada

3

[email protected]

7. Unutrašnji odnosi (unutrašnja organizacija, pojam i načela, organizacione jedinice, rukovođenje organizacionim jedinicama) 8. Sredstva za rad organa uprave 9. Kadar u upravi 9.1. Pojam i vrste 9.2. Načela delovanja državnih službenika 9.3. Položaj i uloga ministra i drugih funkcionera 9.4. Radna mesta i položaj državnih službenika 9.4.1. Položajna radna mesta 9.4.2. Izvršilačka radna mesta 10. Radni odnosi u organima uprave 10.0. Način uređivanja 10.1. Kadrovski sistem po Zakonu o državnim službenicima 10.2. Prijem u radni odnos 10.3. Premeštaj državnih službenika zbog potrebe rada 10.4. Prava i dužnosti državnih službenika 10.5. Ocenjivanje i napredovanje 10.6. Plate, naknade i druga primanja 10.7. Odgovornost državnih službenika 10.8. Prestanak radnog odnosa 10.9. Zaštita prava zaposlenih i postavljenih lica II. UPRAVNA DELATNOST 1. Akti uprave (pravni i materijalni) 2. Upravni propisi 3. Upravni akti: pojam i obeležja 3.1. Vrste upravnih akata 3.2. Pravno dejstvo upravnog akta 3.3. Pravnosnažnost, konačnost i izvršnost upravnog akta 3.4. Dodaci upravnom aktu 3.5. Pogrešni upravni akti 3.5.1. Neuredni upravni akti 3.5.2. Protivpravni upravni akti 3.5.2.1. Nezakoniti upravni akti 3.5.2.2. Necelishodni upravni akti 4. Upravni ugovori

4

[email protected]

5. Materijalni akti i radnje uprave 5.1. Dokumentovanje 5.2. Akti saopštenja 5.3. Primanje izjave 5.4. Akcesorni akti 5.5. Upravne radnje u užem smislu 5.5.1. Pojam i vrste upravnih radnji 5.5.2. Uloga i upotreba prinude u ostvarivanju zadataka uprave III.UPRAVNI POSTUPAK 1. Pojam upravnog postupka 1.1. Smisao i značaj upravnog postupka 1.2. Opšti upravni postupak i posebni upravni postupci 1.3. Važenje ZUP 2. Osnovna načela upravnog postupka 2.1. Smisao i značaj osnovnih načela 2.2. Osnovna načela ZUP 3. Nadležnost za rešavanje u upravnom postupku 3.1. Pojam i vrste nadležnosti 3.2. Određivanje stvarne i mesne nadležnosti 3.3. Promena nadležnosti 3.4. Sukob nadležnosti 4. Pravna pomoć 5. Izuzeće službenog lica 6. Učesnici u upravnom postupku 6.1. Stranka, pojam i vrste 6.2. Zakonski zastupnik, privremeni zastupnik, zajednički predstavnik odnosno zajednički punomoćnik 6.3. Punomoćnik 6.4. Stručni pomagač 7. Opštenje organa i stranaka 7.1. Pojam i sadržina podnesaka 7.2. Podnesci sa više zahteva 7.3. Predaja i prijem podnesaka 7.4. Nedostaci u podnescima 5

[email protected]

8. Pozivanje 9. Zapisnik i zabeleška u spisu 10. Razgledanje spisa i obaveštavanje o toku postupka 11. Dostavljanje 11.1. Način, vreme i mesto dostavljanja 11.2. Posredno dostavljanje 11.3. Obavezno lično dostavljnnje 11.4. Dostavljanje zakongkom zastupniku i punomoćniku 11.5. Dostavljanje punomoćniku za primanjc pismena 11.6. Dostavljanje državnim organima, preduzećima i drugim pravnim licima 11.7. Dostavljanje javnim saopštenjem 11.8. Odbijanje prijema 11.9. Promena prebivališta, boravišta ili sedišta firme 11.10. Dokaz o dostavljanju 11.11. Greške u dostavljanju 12. Rokovi u upravnom postupku 12.1. Vrste rokova 12.2. Računanje rokova 12.3. Povraćaj u pređašnje stanje 13. Troškovi upravnog postupka 13.1. Troškovi organa i stranaka 13.2. Oslobađanje od plaćanja troškova 14. Održavanje reda u upravnom pogłupku 15. Prvostepeni postupak 15.1. Pokretanje pogłupka 15.2. Spajanje stvari u jedan postupak 15.3. Izmena i odustanak od zahteva 15.4.Poravnanje 15.5. Postupak do donošenja rešenja 15.5.1. Opšte karakteristike 15.5.2. Skraćeni postupak 15.5.3. Poseban ispitni postupak 15.5.4. Prethodno pitanje 15.5.5. Usmena rasprava 15.5.6. Dokazivanje 15.5.6.1. Isprave, uverenja, svedoci, izjave stranaka, veštačenje i uviđaj 6

[email protected]

15.5.6.2. Obezbeđenje dokaza 15.6. Rešenje 15.6.1. Pojam i donosilac rešenja 15.6.2. Oblik i sastavni delovi rešenja 15.6.3. Delimično, dopunsko i privremeno rešenje 15.6.4. Rok za izdavanje rešenja 15.6.5. Ispravljanje grešaka u rešenju 15.7. Zaključak, pojam i vrste 16. Žalba 16.0. Pojam i vrste pravnih sredstava 16.1. Pravo žalbe 16.2. Nadležnost za rešavanje o žalbi 16.3. Rok za žalbu 16.4. Pravno dejstvo žalbe 16.5. Sadržina žalbe 16.6. Rad prvostepenog organa po žalbi 16.7. Rešavanje drugostepenog organa po žalbi 16.8. Forma i sadržina drugostepenog rešenja 16.9. Žalba kad prvostepeno rešenje nije doneto 16.10. Rok za donošenje i dostavljanje drugostepenog rešenja 17. Vanredna pravna sredstva 17.1. Ponavljanje postupka 17.2. Menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom 17.3. Poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora 17.4. Ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke 17.5. Vanredno ukidanje 17.6. Oglašavanje rešenja ništavim 17.7. Pravne posledice poništavanja i ukidanja 18. Izvršenje 18.1. Pojam i vrste izvršenja 18.2. Izvršni naslov 18.3. Cilj i načela administrativnog izvršenja 18.4. Organ nadležan za sprovodenje administrativnog izvršenja 18.5. Zaključak o dozvoli izvršenja i potvrda izvršnosti 18.6. Žalba u izvršnom postupku 18.7. Obustavljanje i odlaganje izvršenja 18.8. Načini izvršenja nenovčanih obaveza 7

[email protected]

18.8.1. Izvršenje preko drugih lica 18.8.2. Izvršenje putem prinude 18.9. Izvršenje radi obezbeđenja 18.10. Privremeni zaključak o obezbeđenju IV. UPRAVNA DELATNOST U POSEBNIM SITUACIJAMA 1. Upravni nadzor 1.1. Pojam i obeležja upravnog nadzora 1.2. Vrste i oblici upravnog nadzora 1.3. Inspekcijski nadzor 1.3.1. Pojam i obeležja inspekcijskog nadzora 1.3.2. Organizovanje inspekcijskih službi 1.3.3. Postupak vršenja inspekcijskog nadzora 1.3.4. Odgovornost inspektora 1.3.5. Međusobni odnosi inspekcijskih organa 2. Upravna delatnost u stvarima ličnog statusa 2.1. Pojam i elementi ličnog statusa 2.2. Ovlašćenja i dužnosti organa uprave u vezi sa ličnim statusom (vođenje evidencija, odlučivanje i izdavanje potvrda) 2.3. Lično ime, porodično stanje, posłovna sposobnost, prebivalište, boravište 2.4. Državljanstvo 2.4.1. Pojam i značaj 2.4.2. Sticanje državljanstva 2.4.3. Pojam i način prestanka državljanstva 2.4.4. Postupak za sticanje, prestanak i utvrđivanje državljanstva 2.4.5. Evidencije o državljanstvu V. KONTROLA UPRAVE 1. Vrste i oblici kontrole uprave 2. Pravna kontrola uprave 2.1. Upravna kontrola uprave 2.2. Zaštitnik građana (ombudsman) 2.2. Zaštitnik građana (ombudsman) 2.3. Kontrola organa vlasti kroz uvid u informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti 2.4. Sudska kontrola uprave 8

[email protected]

3. Upravni spor 3.1. Pojam upravnog spora 3.2. Vrste upravnog spora 3.2.1. Upravni spor ograničene i pune jurisdikcije 3.2.2. Objektivni i subjektivni upravni spor 3.3. Predmet upravnog spora 3.4. Upravni spor zbog „ćutanja administracije" 3.5. Upravni akti protiv kojih se ne može voditi upravni spor 3.6. Stranke u upravnom sporu 3.7. Nadležnost za rešavanje upravnog spora 3.8. Pokretanje upravnog spora 3.8.1. Sistem generalne klauzule i sistem enumeracije u vezi sa pokretanjem upravnog spora 3.8.2 Razlozi za pokretanje upravnog spora 3.8.3. Mogućnost vođenja upravnog spora protiv diskrecionog upravnog akta 3.8.4. Tužba 3.9. Prethodni postupak u upravnom sporu 3.9.1. Postupak po tužbi 3.9.2. Poništavanje upravnog akta u prethodnom postupku 3.9.3. Obustavljanje postupka 3.9.4. Dostavljanje tužbe na odgovor i odlaganje izvršenja 3.10. Redovan postupak 3.10.1. Usmena rasprava 3.10.2. Odlučivanje suda 3.10.3. Presuda i rešenje 3.11. Pravna sredstva 3.12. Obaveznost presuda

9

[email protected]

PRAVNI IZVORI, KNJIŽEVNOST I SUDSKA PRAKSA

Predgovor osmom izdanju Prvo izdanje ovog priručnika pojavilo se krajem 2003. godine. U predgovoru tom izdanju autor je naglasio da „tekstovi odražavaju vreme obimnih, ali još uvek ne i zaokruženih zakonodavnih intervencija u materiji organizacije i delatnosti uprave, odnosno pozitivnog upravnog prava", odnosno da su „na delu započeti a nedovršeni procesi ustavne reforme i reforme javne uprave i da zbog toga mogu lako da se uoče sukobi i neusaglašenosti između starih i novih pravila, između inoviranih i zastarelih propisa."Korisnicima priručnika je stoga sugerisano da prilikom pripremanja pravosudnog ispita aktivno prate službena glasila i upoznaju novine u propisima, kojih će izvesno biti, ali i da, pre toga, uz čitanje ovog priručnika izvorno upoznaju osnovne važeće zakonske tekstove koji su navedeni u popisu zakonskih izvora. Te iste napomene vrede i sada. Ovim izdanjem je obuhvaćeno stanje u propisima opšteg upravnog prava zaključno sa početkom meseca septembra 2014. godine. Najavljeno je donošenje novih zakona o opštem upravnom postupku, inspekcijskom nadzoru i položaju zaposlenih u službama jedinica lokalne samouprave, kao i promene u jednom broju drugih zakona. Kao i u ranijim izdanjima (Od 2003, 2005, 2006, 2007, 2011, 2012. i 2013. godine), nisam težio da iznosim sve zakonske detalje, ni da tekstove optereéujem teorijskim sadržajima, izuzev dodavanjem po neke rečenice gde je ovo drugo bilo nužno. Za šire upoznavanje teorijskih pitanja valja konsultovati neki od univerzitetskih udžbenika Upravnog prava. Beograd, 15. septembra 2014.

Autor

10

[email protected]

I. ORGANIZACIJA UPRAVE 1. Organi uprave 1.1. Pojam i obeležja organa uprave Pojam. Organi uprave su subjekti koji vrše upravne i određene druge poslove u ime i za račun države, lokalnih i teritorijalnih aztonomih zajedinca i koji su snabdeveni ovlašćenjima za takav rad. Ako govorimo o organima uprave države, onda treba koristiti pojam organi državne uprave kao uži od pojma organi uprave. Organe državne uprave može imati jedino država, pa su to republički organi uprave države Srbije. S druge strane, kada govorimo o organima uprave opštine, grada i teritorijalne autonomije (pokrajine), onda treba koristiti pojam organi lokalne uprave i pokrajinski organi uprave ili, kao zajednički pojam, organi uprave teritorijalnih jedinica. Dakle, pojam organi uprave predstavlja zbirni pojam za državne organe uprave, lokalne organe uprave i pokrajinske organe uprave. Slično, ali šire značenje kod nas ima pojam javna uprava, koji bi obuhvatao državnu upravu, upravu teritorijalnih jedinica, kao i imaoce javnih ovlašćenja (preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše poverene poslove državne uprave kao javna ovlašćenja). Drugi bitan element pojma organi uprave ogleda se u njihovoj specifičnoj delatnosti. To su organi koji se od drugih organa razlikuju po tome što su „upravni"; dakle, ono što ih razlikuje od zakonodavnih i sudskih organa jeste njihova specifična — upravna delatnost ili funkcija. Može se reći i da su oni posebna vrsta organa koji se obrazuju za vršenje upravne delatnosti (funkcije), a ta se delatnost (funkcija) sastoji od upravnih poslova kojima se vrši upravna vlast. Grupacija upravnih poslova obuhvata izvršne i nadzorne poslove. Prvima se izvršavaju zakoni, drugi propisi i opšti akti, a drugima obavlja upravno-nadzorni rad, tj. nadzire kako drugi subjekti (fizička i pravna lica) izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte. U ove druge (nadzorne) poslove dolaze i poslovi staranja o javnim službama. U vezi s pojmom organa uprave treba imati u vidu i sledeće napomene: 1. upravna delatnost je osnovna, ali ne i jedina delatnost organa uprave, tako da oni uz tu svoju osnovnu delatnost mogu vršiti i druge poslove koji nisu upravni (misli se na stručne, razvojne, kreativno-političke i slične poslove). I ti drugi poslovi su poslovi uprave, ali nisu upravni poslovi i nemaju autoritativnu prirodu, jer se njima ne vrši upravna vlast. Samo upravni poslovi su, dakle, autoritativne prirode ili poslovi kojima se vrši upravna vlast, pa je pojam upravni poslovi uži od pojma poslovi uprave;

11

[email protected]

2. organi uprave nisu jedini vršioci upravne delatnosti, jer tu delatnost mogu da vrše i drugi subjekti koji uopšte nisu organi uprave (za njih Zakon o državnoj upravi koristi generički pojam imaoci javnih ovlašćenja); 3. zakoni o državnoj upravi i državnim službenicima iz 2005. godine značajno reformišu upravu, uvodeći niz novih pojmova i kategorija, a među njima novi službenički sistem i institut državnog službenika. Državna uprava je deo izvršne vlasti Republike Srbije koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije, a sačinjavaju je ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava (uprave, inspektorati i direkcije) i posebne organizacije (sekretarijati, zavodi i organizacije drugačijeg naziva. Obeležja. Osnovna obeležja organa uprave su:  predstavljaju organe vlasti i mogu da autoritativno istupaju, a to znači da mogu nametati određena ponašanja pojedincima i organizacijama i protiv njihove volje;  rade na ostvarivanju i zaštiti javnog interesa (za razliku od sudova koji vode računa o zaštiti zakonitosti, organi uprave vode računa o zaštiti zakonitosti kao i o zaštiti javnog interesa);  neki od organa državne uprave mogu da primenjuju i neposrednu fizičku prinudu (ne svi);  osnivaju se zakonom i odlukama skupština opština, gradova i pokrajina;  imaju utvrđeni delokrug i nadležnost; delokrug se utvrđuje propisima o osnivanju organa, a nadležnost (stvarna i mesna) utvrđuje se materijalnim i organizacionim propisima;  organizuju se po pravilu na monokratskom principu (kao inokosni), a mogu se osnivati i kao kolegijalni (na primer, komisije); — nemaju, po pravilu, svojstvo pravnog lica, jer to svojstvo ima država, odnosno opština, grad, pokrajina;  uživaju samostalnost u radu, pod čime treba razumeti pravno obezbeđenu mogućnost donošenja odluka bez ičijeg uticaja, to jest punu samostalnost u odnosu na rešavanje u upravnim stvarima i manji ili gotovo simboličan stepen samostalnosti u vršenju drugih poslova (tj. u donošenju podzakonskih akata, kao i u obavljanju stručnih i drugih neupravnih poslova). 1.2. Principi formiranja organa uprave Organi uprave se formiraju u zavisnosti od ustavnih, političko-teritorijalnih i određenih sistemsko-pravnih rešenja. Osnovni teritorijalni raspored organa uprave regulišu najviši propisi (po pravilu, ustavni propisi). Unutrašnje ustrojstvo organa uprave počiva na principima hijerarhije i subordinacije. Kada se odlučuje o formiranju organa uprave za potrebe jedne države ili lokalne zajednice, polazi se

12

[email protected]

od vrste i obima poslova, kao i od primene sledeća tri osnovna principa: realnog, teritorijalnog i personalnog.

Realni princip izražava potrebu i mogućnost obrazovanja organa uprave prema vrsti poslova (materiji, oblasti ili resoru) i prema sličnosti radnih operacija. U pitanju su dva uža principa: resorni (ako se kao kriterijum uzima samo vrsta poslova) i funkcionalni (ako se kao kriterijum uzima samo sličnost radnih operacija). Na primer, resorni princip je primenjen za oblasti unutrašnjih poslova, spoljnih poslova, finansija, poljoprivrede itd. Funkcionalni princip označava mogućnost povezivanja poslova u jednom organu uprave u zavisnosti od tehničkotehnoloških procesa i taj se princip obično koristi za opredeljivanje unutrašnje organizacije ministarstava (na primer, inspekcijski poslovi, analitički poslovi i sl.). Resorni i funkcionalni princip mogu se koristiti kao posebni ili kombinovati. Teritorijalni princip postoji kada se jedan organ uprave obrazuje za vršenje poslova iz različitih oblasti na jednoj teritoriji. Takav organ uprave je tzv. opšti organ uprave, a primer predstavlja opštinska uprava u opštinama sa manje od 50.000 stanovnika (videti kod opštinske uprave). Personalni princip znači formiranje organa uprave prema kategoriji lica (korisnika usluga) za čije se potrebe obavljaju upravni poslovi. Na primer takav se princip može primeniti kod obrazovanja organa uprave za dijasporu, za omladinu, brigu o deci ili izbegla lica. 1.3. Vrste i oblici organa uprave Vrste. U zavisnosti od odabranih kriterijuma, organi uprave mogu se grupisati na različite načine. Četiri takve podele su od većeg značaja: 1) centralni i lokalni organi uprave – kriterijum kod ove podele je politička decentralizacija, tako da su centralni organi uprave zapravo državni organi uprave (tj.republički organi uprave), a lokalni su opštinski, gradski i pokrajinski organi uprave; 2) organi u sedištu i područni organi - kriterijum za ovu podelu je dekoncentracija, tako da jedan organ može imati svoje ispostave na terenu ili ne (na primer, područni organi su jedinice u okruzima, carinarnice, lučke kapetanije, policijske područne uprave i policijske stanice, mesne kancelarije i sl.). Područni organi su sastavni delovi organa u sedištu i njemu podređeni; 3) samostalni organi i organi u sastavu - kriterijum kod ove podele je samostalnost u odnosu prema „osnivaču", tj. Skupštini ili Vladi, odnosno lokalnom izvršnom organu. Samostalni organ uprave je, na primer, ministarstvo, a organ u sastavu je uprava ili inspektorat u sastavu ministarstva, tako da su direktor uprave ili starešina inspektorata podređeni ministru i odgovaraju Skupštini i Vladi preko ministra;

13

[email protected]

4) inokosni i kolegijalni organi uprave - kriterijum za ovu podelu je način rukovođenja organom uprave. Kao što je već pomenuto, pravilo je da se organi uprave obrazuju kao inokosni, tj. prema monokratskom principu i onda njima rukovodi jedna ličnost starešina organa (ministar, direktor i sl.). Kod kolegijalnih organa postoji kolektivno telo koje donosi odluke na svojim sednicama prostom ili kvalifikovanom veéinom glasova i takvi su organi izuzetak. Vrste i oblici organa uprave (Službeni glasnik) : 1. Centralni i necentralni organi razdvajaju se prema merilu da li jedan organ uprave obavlja poverene poslove na celoj teritoriji države (ministarstva, ali i pojedini organi u sastavu ministarstva — na primer, Uprava carina u sastavu Ministarstva finansija) ili se, pak, njegova nadležnost prostire samo na određenom delu, to jest na užem području iste države. Prvi su centralni, a drugi necentralni organi. Necentralni organi, u zavisnosti od priznatog stepena (ne)samostalnosti u odnosu na centralne, mogu da budu centralizovani (područni tj. periferni) i decentralizovani. Područni organi, premda organizaciono i teritorijalno izdvojeni od centralnih, centralizovani su kao necentralni organi. Osnivaju ih sami centralni organi, isključivo za vršenje poslova tzv. prenetog delokruga – onih poslova centralnih organa koji se vezuju za određeni deo državne teritorije. U svemu su podređeni centralnim organima. Između centralnih i područnih organa uspostavljaju se klasične hijerarhijske relacije — odnosi viših i nižih. Bitno je drugačiji odnos centralnih i lokalnih organa. Decentralizovanost lokalnih organa drugo je ime za njihovu funkcionalnu i organizacionu samostalnost. U sklopu delatnosti decentralizovanih necentralnih organa redovno preovlađuju poslovi njihovog sopstvenog (lokalnog) delokruga. Nad tim poslovima centralni organi mogu da imaju jedino zakonom posebno određena nadzorna ovlašćenja, svedena mahom na proveru zakonitosti (ne i celishodnosti), a neretko i predmetno ograničena. Lokalni organi uprave (opštinski, gradski i dr.) nisu državni organi uprave, ne pripadaju državnom upravnom aparatu već organizacionoj strukturi decentralizovanih teritorijalnih zajednica; 2. Viši i niži orani rangiraju se prema položaju na hijerarhijskoj lestvici - jedni kao viši, nadređeni prema drugim, nižim, podređenim. Za međusobni odnos državnih organa uprave po principu „viši-niži” nije neophodan poseban zakonski osnov. To su „ipso facto“ hijerarhijski odnosi sa svim odgovarajućim posledicama. U našem sistemu, hijerarhijski odnosi između pojedinih organa državne uprave postoje između centralnih i njihovih (centralizovanih) područnih organa; 3. Samostalni organ uprave i organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave razvrstani su prema stepenu svoje samostalnosti i okolnosti da li pripadaju 14

[email protected]

nekoj široj upravno-organizacionoj celini-„u sastavu su“, ili nisu-„samostalni su“. Takođe, samostalnim se označavaju oni organi uprave koji nisu pod nadzorom nekog drugog organa uprave već su neposredno potčinjeni Vladi, nosioci izvršne vlasti. Jedini oblik samostalnih državnih organa uprave u Srbiji jeste ministarstvo. Organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave, ministarstva, obrazuju se „za izvršne, odnosno inspekcijske i sa njima povezane stručne poslove, ako njihova priroda ili obim zahtevaju veću samostalnost od one koju ima sektor u ministarstvu“ (član 28. stav 2. ZDU). „Organ u sastavu može steći svojstvo pravnog lica kad je to zakonom određeno” (stav 3. ZDU). Organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave nalaze se pod neposrednim nadzorom organa uprave kome pripadaju. No, ZDU veli: „Poslove iz svoga delokruga organ u sastavu vrši samostalno“. „Ipak, ministar usmerava rad organa u sastavu i donosi propise iz njegovog delokruga“. „Organ u sastav pred Vladom i Narodnom skupštinom predstavlja ministar.” „Ovlašćenja prema organima državne uprave, kad se odnose na organ u sastavu, Vlada i Narodna skupština ostvaruju preko ministarstva u čijem sastavu je organ” (član 32). Oblici organa uprave u sastavu jesu uprave, inspektorati i direkcije. Uprava se obrazuje za izvršne i s njima povezane stručne poslove, isnspektorat za inspekcijske i s njima povezane stručne poslove, a direkcija za stručne i s njima povezane izvršne poslove koji se, po pravilu, odnose na privredu. 4. Kod inokosnih i kolegijalnih organa merilo razgraničenja je u tome da li je pravno odlučujuća volja pojedinca ili jednog tela, grupe lica (kolegijuma). Inokosni znači da je na čelu organa jedno lice, starešina organa (to je monokratsko rukovođenje). Njegovi pravni akti jesu pravni akti organa (kod ministarstava, inspektorata i dr.) U kolegijalnom organu uprave (komisije, komiteti, odbori, tamo gde postoje) odluke se donose na sednici njegovog rukovodećeg tela, glasanjem određene grupe lica. Uslovi za punovažno odlučivanje od strane kolelegijalnih orana dvojaki su (član 192. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku— ZUP). Najpre, pravilo je da je dovoljno prisustvo više od polovine ukupnog broja članova kolegijalnog organa da bi se uopšte moglo pristupim rešavanju. Uz navedenu pretpostavku, pravno valjano donetim rešenjem smatra se odluka za koju je glasala većina prisutnih članova kolegijalnog organa. Kvalifikovani kvorum prisutnih, odnosno glasača — naročita većina u poređenju sa onom određenom ZUP-om — može da bude predviđena posebnim propisima; 5. Oružani i neoružani organi uprave razlikuju se prema preovlađujućem načinu i sredstvima postupanja jednog organa uprave, u skladu sa prirodom njegove delatnosti za koju je ustanovljen. Stoga, ako je neko polje društvene stvarnosti takvo da efikasno obavljanje pripadajućih poslova, u određenim situacijama, podrazumeva nošenje i korišćenje oružja - službenim licima 15

[email protected]

odgovarajućih grupa organa zakonom se daju ovlašćenja ili/i utvrđuje obaveza da to čine. Takvi organi uprave kvalifikuju se kao oružani, dok se ostali mogu označiti kao neoružani. Oružani organi uprave formiraju se prevashodno u dva izuzetno značajna područja društvenog života: u oblasti odbrane zemlje (prvenstveno, Vojska Srbije kao zaseban organizacioni upravni podsistem) i u oblasti unutrašnjih poslova (u prvom redu policija). U njima su inkorporisani i najvažniji interesi svake države - spoljna i unutrašnja bezbednost, uključujući tu i prinudno izvršenje donetih odluka državnih organa.

16

[email protected]

Oblici. Kao osnovni oblici organa uprave razlikuju se ministarstva, uprave, inspektorati i drugi oblici organa. Iz pregleda organizacije uprave na pojedinim nivoima vlasti videće se i koji su oblici najčešće primenjeni i u čemu se međusobno razlikuju. 1.4. Načela rada organa državne uprave Delovanje organa državne uprave zasniva se na ustavnim načelima, principima upravnog prava i standardima definisanim u državama Evropske unije. Evropska unija i Savet Evrope imaju čitav niz usvojenih standarda tzv. dobre uprave (good administration), koji definišu načela i smernice za postupanje uprave i njenu kontrolu. Zakon o državnoj upravi iz 2005. godine, s tim u vezi, formuliše nekoliko osnovnih načela. 1) Načelo zakonitosti i samostalnosti. Ono podrazumeva da državna uprava svoje nadležnosti vrši samostalno, u okviru i na osnovu Ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata. S tim u vezi, državna uprava podleže nadzoru Vlade (pravni nadzor), nadzoru Narodne skupštine (politički nadzor), nadzoru sudova kroz upravni spor i drugim oblicima nadzora. 2) Načelo stručnosti, nepristrasnosti i političke neutralnosti. Organi državne uprave postupaju prema pravilima struke, nepristrasno i politički neutralno i dužni su da svakom, bez ikakve diskriminacije, omoguće jednaku pravnu zaštitu u ostvarivanju prava, obaveza i pravnih interesa. 3) Načelo delotvornosti u ostvarivanju prava stranaka. Organi državne uprave dužni su da strankama omoguće brzo i delotvorno ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa. 4) Načelo srazmernosti. Kad rešavaju u upravnom postupku i preduzimaju upravne radnje, organi državne uprave dužni su da koriste ona sredstva koja su za stranku najpovoljnija ako se i njima postižu svrha i cilj zakona. U smislu koji je prihvaćen u evropskim demokratskim zemljama, načelo srazmernosti znači nešto više - obavezu uprave da svoje akcije kojima se nameću ograničenja pravima građana tako preduzima da između tih akcija i nameravanog cilja postoji srazmera (proporcionalnost). 5) Načelo poštovanja stranaka. Organi državne uprave dužni su da poštuju ličnost i dostojanstvo stranaka. 17

[email protected]

6)

Načelo javnosti rada. Rad organa državne uprave je javan. Organi državne uprave dužni su da javnosti omoguće uvid u svoj rad, naročito prema zakonu kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja. 1.5.Poslovi državne uprave

U poslove državne uprave spada: 1. Učestovanje u oblikovanju (kreiranju) politike Vlade, tako što organ državne uprave (prvenstveno ministarstva) pripremaju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu i predlažu Vladi strategije razvoja, politike u pojedinim oblastima i druge mere. 2. Praćenje stanja - Organi državne uprave prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svoga delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i, zavisno od nadležnosti, sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje mera na koje je ovlašćena. 3. Izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata - Organi državne uprave izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade tako što donose propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju javne isprave i preduzimaju upravne radnje. 4. Donošenje propisa. Ministarstva i posebne organizacije donose pravilnike, naredbe i uputstva, koji se objavljuju u „Službenom głasniku Republike Srbije”. Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade. Naredbom se naređuje ili zabranjuje neko ponašanje u jednoj situaciji koja ima opšti značaj. Uputstvom se određuje način na koji organi državne uprave i imaoci javnih ovlašćenja izvršavaju pojedine odredbe zakona ili drugog propisa. 5. Rešavanje u upravnim stvarima i donošenje upravnih akata. Organi državne uprave rešavaju u upravnim stvarima tako što donose pojedinačne upravne akte. Takode, rešavaju o žalbama i vanrednim pravnim sredstvima na upravne akte koje su doneli oni ili imaoci javnih ovlašćenja. 6. Vršenje inspekcijskog nadzora. Inspekcijskim nadzorom organi državne uprave ispituju sprovođenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje fizičkih i pravnih lica i, zavisno od rezultata nadzora, izriču mere na koje su ovlašćeni. Inspekcijski nadzor uređuje se posebnim zakonom (Zakon o inspekcijskom nadzoru). 7. Staranje o javnim službama sa ciljem da se rad javnih službi odvija prema zakonu. U javne službe spadaju javna preduzeća, ustanove i druge organizacije određene zakonom. Ovlašćenja organa državne uprave ovde su šira od vršenja samih osnivačkih prava države i protežu se i na nadzor nad stručnim radom ustanova a odrešuju se zakonom. 18

[email protected]

8. Podsticanje i usmeravanje razvoja u oblastima iz delokruga organa, kao i ostali stručni poslovi: prikupljanje i proučavanje podataka u oblastima iz delokruga, sačinjavanje analiza, izveštaja, informacija i drugih materijala i vršenje drugih stručnih poslova. 1.6.Uređenje organa državne uprave 1. Ministarstva. Ministarstvo se obrazuje za poslove državne uprave u jednoj ili više međusobno povezanih oblasti. Njegovim radom rukovodi ministar, koji je istovremeno član Vlade i kog bira Narodna skupština. On predstavlja ministarstvo, donosi upravne propise, odlučuje u Upravnim stvarima i drugim pitanjima iz nadležnosti ministarstva, kao i odgovara predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skupštini za rad ministarstva i stanje okruga ministarstva. Ministarstvo može da ima jednog ili više državnih sekretara, koji uz ministra, njegove posebne savetnike i kabinet, čine političku strukturu ministarstva. Pomoćnici ministra, sekretar ministarstva i svi drugi zaposleni u ministarstvu (sa izuzetkom ministra, nameštenika) potpadaju pod zakon o državnim službenicima, tako da njihovi položaji i napredovanje u sližbi ne bi trebalo da zavisi od promena polotičkih stranaka na vlasti. Jedan od državnih sekretara zamenjuje ministra u slučaju njegove odsutnosti ili sprečenosti za rad, s tim što ga ministar ne može ovlastiti za donošenje propisa ili glasanje na sednicama Vlade. 2. Organi uprave u sastavu ministarstava. Organ u sastavu obrazuje se za izvršne odnosno inspekcijske i sa njima povezane stručne poslove (kao uprava, inspektorat ili direkcija).1 Organ u sastavu može steći svojstvo pravnog lica kada je to zakonom određeno. Radom ovog organa rukovodi direktor, koji za svoj rad odgovara ministru. Direktor može imati pomoćnike, a u ovakvim organima ne postoji tkz. politički sloj, već samo nepolitički ili profesionalni sloj (tj. Državni službenici). 3. Posebne (upravne) organizacije. Obrazuju se za stručne i s njima povezane izvršne poslove čija priroda zahteva veću samostalnost od one koju ima organ u sastavu. Standardni krug poslova upravnih organizacija predstavljaju statistički, meteorološki, planski, arhivski, nomotehnički i slični poslovi, kao i stručni poslovi u vezi sa nabavljanjem i skladištenjem robnih rezervi, merama i dragocenim metalima i sl. Kada je neki od upravnih poslova u tesnoj vezi sa navedenih stručnim poslovima, onda se iz razloga racionalnosti tim organizacijama daje da 1 Odstupanje od ova tri zakonska oblika organa u sastavu učinjeno je u slučaj Vojnobezbednosne i Vojnoobaveštajne agencije, koje su organi u sastavu Ministarstva odbrane.

19

[email protected]

obavljaju i takve upravne poslove. Kad obavljaju upravne poslove, mogu i da autoritativno istupaju. Upravne organizacije mogu, kad je to zakonom određeno, steći svojstvo pravnog lica, iz razloga što je njihovo poslovanje često povezano sa potrebom samostalnog istupanja u pravnim poslovima sa trećim licima (zaključivanje ugovora itd.). Kao osnovni oblici upravnih organizacija pojavljuju se sekretarijati i zavodi, kao i direkcije, arhivi, upravne agencije i dr. One mogu da se osnivaju kao samostalne i u sastavu ministarstava. Posebnom organizacijom rukovodi direktor, koji može imati zamenika i pomoćnike. (Napomena: upravna agencija kao vrstu posebnih ili upravnih organizacija, kakva je Bezbednosnoinformativna agencija, na primer, treba jasno razlikovati od javnih agencija, koje se osnivaju po Zakonu o javnim agencijama i koje se nalaze izvan strukture organa državne uprave). 4. Upravni okruzi i druge dekoncentrisane jedinice. Upravni okrug se obrazuje radi vršenja poslova državne uprave izvan sedišta organa državne uprave. Upravne okruge obrazuje Vlada uredbom, kojom određuje i područja i sedišta upravnih okruga. Upravni okrug ima načelnika, koji za svoj rad odgovara ministru nadležnom za poslove uprave i Vladi. U upravnom okrugu postoji stručna služba upravnog okruga, zadužena za stručnu i tehničku potporu načelniku upravnog okruga i za poslove zajedničke svim okružnim područnim jedinicama organa državne uprave. Upravni okrug nema položaj organa državne uprave pa ni sopstvenu nadležnost iz domena poslova državne uprave, a organi državne uprave u okrugu mogu imati svoje organizacione - područne jedinice radi rešavanja u upravnim stvarima i vršenja inspekcijskog i drugog nadzora. Radi usklađivanja rada organa državne uprave i lokalne samouprave na području upravnog okruga predviđeno je postojanje Saveta upravnog okruga. Savet čine načelnik upravnog okruga, predsednici opština i gradonačelnici gradova sa područja upravnog okruga. Pored jedinica u okruzima, organi državne uprave mogu obrazovati svoje organizacione jedinice i za druga područja (uža ili šira od okruga).

2. Unutrašnji upravni nadzor O kontroli rada organa državne uprave biće još reči, posebno o eksternoj, sudskoj kontroli kroz upravni spor. Zakon o državnoj upravi posebno uređuje tzv. unutrašnji nadzor, tj. nadzor koji organi državne uprave vrše nad drugim organima državne uprave i imaocima javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave. 20

[email protected]

Unutrašnji nadzor sastoji se od nadzora nad radom, od inspekcijskog nadzora preko upravne inspekcije i od drugih oblika nadzora uređenih posebnim zakonom. Nadzor nad radom sastoji se od nadzora nad zakonitošću rada i nadzora nad svrsishodnošću rada organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave. Nadzorom nad zakonitošću rada ispituje se sprovođenje zakona i drugih opštih akata, a nadzorom nad svrsishodnošću rada - delotvornost i ekonomičnost rada i svrhovitost organizacije poslova. Jedno ministarstvo ne može vršiti nadzor nad radom drugog ministarstva. Organ državne uprave ovlašćen je da u vršenju nadzora nad radom: 1) zahteva izveštaje i podatke o radu; 2) utvrdi stanje izvršavanja poslova, upozori na uočene nepravilnosti i odredi mere i rok za njihovo otklanjanje; 3) izdaje instrukcije; 4) naloži preduzimanje poslova koje smatra potrebnim; 5) pokrene postupak za utvrđivanje odgovornosti; 6) neposredno izvrši neki posao ako oceni da se drukčije ne može izvršiti zakon ili drugi opšti akt; 7) predloži Vladi da preduzme mere na koje je ovlašćena.

3. Nedržavni subjekti kao vršioci upravne delatnosti 3.1. Narodna banka Srbije (NBS) Narodna banka Srbije (dalje: NBS) jeste centralna banka Republike, samostalna je i nezavisna u obavljanju svojih poslova, a za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. Ona utvrđuje i sprovodi monetarnu politiku, vodi politiku kursa dinara, čuva i upravlja deviznim rezervama, izdaje novčanice i kovani novac, uređuje, kontroliše i unapređuje funkcionisanje platnog prometa u zemlji i sa inostranstvom, izdaje i oduzima dozvole za rad i vrši kontrolu boniteta i zakonitosti poslovanja poslovnih banaka i drugih finan sijskih organizacija i obavlja druge poslove. U sastavu NBS posluje Zavod za izradu novčanica i kovanog novca — Topčider. Organi NBS su Monetarni odbor, Guverner i Savet NBS. Upravna ovlašćenja NBS stoje u vezi sa njenom kontrolnom funkcijom, u okviru koje ona izdaje dozvole za rad poslovnim bankama i drugim finansijskim organizacijama, oduzima te dozvole, vrši kontrolu njihovog 21

[email protected]

boniteta i zakonitosti poslovanja, kao i preduzima druge mere utvrđene zakonom o poslovnim bankama. Pri vršenju kontrole, NBS ima pravo uvida u poslovne knjige i drugu dokumentaciju banaka i drugih finansijskih organizacija, kao i pravnih lica koja su sa bankom koja se kontroliše povezana imovinskim, upravljačkim ili poslovnim odnosima. Ako se kontrolorm utvrdi da je poslovna banka ili druga finansijska organizacija postupala suprotno propisima ili na način koji ugrožava njen bonitet, onda NBS, zavisno od težine utvrđenih nepravilnosti, može da preduzme sledeće mere: upućivanje pismene opomene; upućivanje nalogodavnog pisma; izricanje naloga za otklanjanje utvrđene nepravilnosti uz izricanje novčane kazne; uvođenje prinudne uprave; oduzimanje dozvole za rad. Rešenje o merama donosi guverner ili lice koje on ovlasti, a rešenje je konačno. Detaljna pravila o uslovima, sadržini i postupku izricanja mera uređuje Zakon o bankama. 3.2. Imaoci javnih ovlašćenja 3.2.1. Pojam i vrste upravnih (javnih) ovlašćenja Kao nedržavni subjekti, autonomne pokrajine, opštine, gradovi i grad Beograd, javne agencije, preduzeća, ustanove, druge organizacije i pojedinci mogu vršiti određene poslove iz kruga upravne delatnosti. Takvi poslovi se njima poveravaju da ih vrše kao upravna ovlašćenja i mogu ih vršiti samo ako su i kada su im ta ovlašćenja poverna posebnim zakonima. Uz pojam upravno ovlašćenje, kao sinonim koristi se i pojam javno ovlašćenje. Zakon o državnoj upravi (2005) sadrži posebne odredbe o imaocima javnih ovlašćenja. Imaoci javnih ovlašćenja postoje, odnosno osnivaju se za vršenje drugih poslova i funkcija, a u slučaju preduzeća za obavljanje jedne ili više privrednih odnosno drugih osnovnih delatnosti, a ne za vršenje upravnih poslova (kao što je slučaj sa organima uprave). Njima se upravna ovlašćenja poveravaju uglavnom zato da bi nesmetano obavljali svoju osnovnu delatnost, tako da mogu u ograničenom krugu poslova autoritativno da istupaju. Drugi osnovni razlog za poveravanje upravnih ovlašćenja ogleda se u racionalnosti i efikasnosti, tj. u proceni da bi oni te poslove racionalnije i efikasnije (sa stanovišta potreba građana) obavljali od organa uprave. Važno je još jednom podvući da je za svaki takav posao uvek neophodno izričito zakonsko ovlašćenje, tj. akt poveravanja poslova. Uz to, potrebno je uočiti da pokrajina, opština i grad mogu, takođe, poveravati poslove iz svog 22

[email protected]

autonomnog (izvornog) delokruga preduzećima, ustanovama i drugim organizacijama na svom području i oni to čine svojim odlukama. Opština, grad i pokrajina ne mogu, međutim, poveravati drugim subjektima poslove koje je njima Republika poverila. Pod upravnim ovlašćenjem treba razumeti ovlašćenje nedržavnog subjekta da vrši određene (poverene) upravne poslove i da u njihovom vršenju autoritativno istupa. Kao osnovne vrste upravnih ovlašćenja, odnosno poslova koji se poveravaju nedržavnim subjektima, mogu se označiti: - donošenje upravnih akata kojima se odlučuje o pravima, obavezama i pravnim interesima pojedinaca i pravnih lica; - uređivanje opštim aktima određenih odnosa od šireg društvenog značaja; - vođenje javnih evidencija i izdavanje javnih isprava na osnovu tih evidencija. Zakon o državnoj upravi postavlja dva osnovna pravila o radu imalaca javnih ovlašćenja. Prvo, prema kome imaoci javnih ovlašćenja, u poverenim poslovima državne uprave, imaju jednaka prava i dužnosti kao organi državne uprave (član 51. Stav 1). Drugo: budući da su posredi poslovi države, odnosno državne vlasti, koji se poveravaju nedržavnim subjektima, Vlada i organi državne uprave, kao jedini izvorni nosioci vlasti i upravnih ovlašćenja, i posle poveravanja poslova zadržavaju odgovornost za njihovo izvršavanje (član 51. Stav 2). U tom zadržavanju odgovornosti nalazi se i osnov njihovih nadzornih ovlašćenja nad imaocima javnih ovlašćenja. 3.2.2. Preduzeća, ustanove, organizacije i drugi imaoci javnih ovlašćenja U načelu, upravna ovlašćenja mogu se poveriti svim preduzećima (bez obzira na svojinski oblik), ustanovama, i drugim organizacijama. Najčešće, takva ovlašćenja se poveravaju javnim preduzećima u oblasti elektroprivrede, PTT i železničkog saobraćaja, komunalne i slične delatnosti, zatim ustanovama zdravstvene zaštite, socijalnog osiguranja, školima, fakultetima, univerzitetima, ustanovama u oblasti kulture, socijalne zaštite društvene brige o deci. Kao što se može videti, najčešče se radi o javnim službama. Pojam javne službe u organizacionom pogledu obuhvata javna preduzeća, ustanove i druge oblike organizovanja utvrđene posebnim zakonima (fondovi, službe, zavodi). Drugi element tog pojma ogleda se u cilju, koji obuhvata obavljanje delatnosti i poslova kojima se ostvaruju prava građana, zadovoljavaju potrebe građana i organizacija i ostvaruju drugi zakonom utvrđeni interesi (javni interesi). Kao treći element pojma javne službe može se označiti poseban režim obavljanja delatnosti, odosno poslova, koji se uređuje zakonom. Delatnost javnih službi mogu obavljati i građani kao preduzetnici, a osnivači ustanova mogu biti pravna 23

[email protected]

i fizička lica. Vršenje delatnosti javne službe može se poveriti putem koncesije. Organi ustanove i javnog preduzeća su direktor, upravni odbor i nadzorni odbor. U preduzeću, ustanovi i drugoj organizaciji kojoj je povereno upravno ovlašćenje, to ovlašćenje vrše njihovi organi i službena lica. Pored navedenih preduzeća, ustanova i organizacija, javna ovlašćenja se mogu poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima (na primer, regulatorna tela u obliku saveta, komisija ili odbora, kao što su Komisija za hartije od vrednosti, akreditaciona tela, Nacionalni savet za visoko obrazovanje itd.). Tu su i javne agencije kao mogući imaoci javnih ovlašćenja. One se osnivaju od strane Republike i nižih javnih vlasti (opštine, grada i pokrajine), a predstavljaju kvazi-državne institucije. Imaju, po pravilu, upravni odbor i direktora kao organe (posebnim zakonom može se odrediti da imaju drugačije organe), a obavljaju razvojne, stručne i regulatorne poslove. Mogu imati i javna ovlašéenja, kada su im poverena zakonom. Sistem javnih agencija uređen je 2005. godine, Zakonom o javnim agencijama. Osnivanje javne agencije se upisuje u sudski registar, a osnivač obezbeđuje sredstva za početak njenog rada. Prema navedenom zakonu, javne agencije su samostalne u svom radu, tako da Vlada ne može usmeravati njihov rad, niti ga usklađivati sa radom organa državne uprave. Međutim, kada vrše poverene upravne poslove, javne agencije u vršenju tih poslova stoje pod neposrednim nadzorom organa državne uprave (kao i svi drugi imaoci javnih ovlašéenja). Organe javne agencije imenuje osnivač, koji daje i saglasnost na njihov godišnji program rada, finansijski izveštaj, tarifu za pružanje usluga korisnicima i druge opšte akte.

Prema Ustavu (član 137. stav 2.), pojedina javna ovlašćenja mogu se zakonom poveriti i pojedincima. Zakonodavstvo o državnoj upravi za sada ne razrađuje tu mogućnost, ali se ona reguliše posebnim zakonima, na primer, zakonima o službi javnih beležnika i izvršenju (privatni izvršitelji). 3.2.3. Odnos prema organima državne uprave Organ državne uprave koji nadzire rad imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave određuje se zakonom. Nadzor nad zakonitošću rada imalaca javnih ovlašćenja podrazumeva i nadzor nad zakonitošću propisa čije im je donošenje povereno.

24

[email protected]

Budući da se radi o poslovima koji su povereni, organi uprave imaju prema subjektima - vršiocima poverenih upravnih ovlašćenja određena prava i dužnosti, odnosno posebna ovlašćenja za vršenje upravnog i stručnog nadzora, i to: - pravo da traže izveštaje, podatke i obaveštenja o vršenju poverenih poslova; - pravo i dužnost da im daju obavezne instrukcije; - pravo i dužnost upozoravanja na neizvršavanje poverenih poslova; - pravo i dužnost da propisuju način vođenja evidencija; - pravo rešavanja po žalbi, ukidanja i poništavanja akata koji su doneti u vršenju poverenih poslova; i - pravo da nalože donošenje propisa koje je imalac ovlašćenja dužan da donese i da preuzmu obavljanje pojedinog posla (supstitucija). Pored navedenih opštih ovlašćenja, konkretna ovlašćenja organa uprave utvrđuju se propisima u pojedinim oblastima (na primer, propisima o visokom obrazovanju, zdravstvenoj zaštiti i drugim).

4. Republička (državna) uprava 4.1. Položaj i uloga republičke uprave Položaj i ulogu republičke uprave opredeljuje u prvom redu Ustav, prema kome je ona podređena Vladi i Narodnoj skupštini. Narodna skupština osniva i ukida republičke organe uprave, odobrava im sredstva za rad, propisuje pravila za njihov rad (donošenjem zakona), razmatra njihove izveštaje o radu, imenuje i razrešava ministre i odlučuje o njihovoj političkoj odgovornosti. Vlada je nosilac izvršne vlasi i njoj je republička uprava čvršće podređena. Vlada donosi podzakonske propise, propisuje unutrašnje uređenje ministarstava i drugih organa državne uprave, postavlja i razrešava funkcionere i državne službenike na položaju u tim organima (izuzev ministara), usmerava i usklađuje rad republičke uprave (utvrđivanjem smernica i načelnih stavova za njen rad), vrši nadzor nad njenim radom, uključujući pravo da poništava i ukida propise i određene pojedinačne akte, razmatra izveštaje o radu, rešava sukobe nadležnosti i odlučuje o odgovornosti funkcionera u republičkoj upravi. Položaj republičke uprave je, s druge strane, opredeljen njenom proklamovanom samostalnošéu u obavljanju upravnih poslova, o čemu je veé bilo reči.

25

[email protected]

Uloga republičke uprave sastoji se u obavljanju poslova iz nadležnosti Republike, i to onih koji čine upravnu delatnost, kao i stručnih i nekih drugih poslova za potrebe republičkih organa, preduzeéa, organizacija i građana. Ta se uloga vidi iz popisa osnovnih poslova republičke uprave, koji su već navedeni pod 1.5. Osnovna struktura republičke uprave može se sagledati iz narednog shematskog prikaza. 4.2. Republički organi uprave Osnovni oblik republičkih organa uprave, koji se osnivaju za obavljanje poslova državne uprave, predstavljaju ministarstva. Ona se obrazuju i njihov delokrug se utvrđuje zakonom. Prema Zakonu o ministarstvima („Sl. glasnik RS", br. 44/14) postoji 16 ministarstva i to su: spoljnih poslova ; odbrane; unutrašnjih poslova; finansija; privrede; pravde; državne uprave i lokalne samouprave; građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture; poljoprivrede i zaštite životne sredine; prosvete, nauke i tehnološkog razvoja; zdravlja; rudarstva i energetike; kulture i informisanja; omladine i sporta; rada, zapošljavanja, boračkih i socijalnih pitanja; trgovine, turizma i telekomunikacija. Prethodna Vlada je imala jedno ministarstavo više. Za obavljanje određenih poslova državne uprave koji, zbog svoje prirode, celovitosti i načina obavljanja zahtevaju samostalnost i posebno organizovanje, postoje organi u sastavu ministarstva. Na primer, u sastavu Ministarstva odbrane nalaze se Inspektorat odbarne, Vojnobezbednosna agencija i Vojnoobaveštajna agencija; u sastavu Ministarstva finansija nalaze se Uprava carina i Poreska uprava; u sastavu Ministarstva poljoprivrede i zaštite životne sredine nalaze se Uprava za veterinu, Uprava za zaštitu bilja, Uprava za šume, Republička direkcija za vode i Agencija za zaštitu životne sredine; u sastavu Ministarstva privrede nalaze se Direkcija za mere i dragocene metale i Uprava za brzi odgovor; a u sastavu Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave nalaze se Direkcija za elektronsku upravu i Upravni inspektorat. Pojedina ministarstva, kao i posebne republičke organizacije, mogu imati svoje područne organe na teritoriji užoj ili široj od upravnog okruga (kapetanije, carinarnice, policijske područne uprave, stanice policije itd.). Takođe, mogu imati svoje dekoncentrisane jedinice u upravnim okruzima.

26

[email protected]

27

[email protected]

28

[email protected]

4.3. Republičke posebne organizacije Za obavljanje stručnih poslova i određenih poslova državne uprave obrazuju se posebne republičke organizacije (upravne organizacije). Zakonom o ministarstvima obrazovano je devet posebnih republičkih organizacija: Republički sekretarijat za zakonodavstvo, Republička direkcija za robne rezerve, Republički zavod za statistiku, Republički hidrometeorološki zavod, Republički geodetski zavod, Republička direkcija za imovinu Republike Srbije, Centar za razminiranje, Zavod za intelektualnu svojinu, Zavod za socijalno osiguranje i Republički sekretarijat za javne politike. Pojedine posebne republičke organizacije mogu se obrazovati i posebnim zakonom (na primer, takav je slučaj sa Bezbednosno-informativnom agencijom, obrazovanom zakonom o toj agenciji u julu mesecu 2002. godine, od ranijeg Resora državne bezbednosti Ministarstva unutrašnjih poslova). Sve posebne organizacije obavljaju stručne poslove od značaja za ostvarivanje prava i dužnosti Republike, a neke od njih obavljaju i odrđene upravne i druge poslov određene zakonom i drugim propisom. 4.4. Obavljanje poslova van sedišta organa državne uprave (upravni okruzi) Za upravne okruge je već rečeno (kod 1.6) da predstavljaju oblik dekoncentracije, odnosno područne centre državne uprave. Obrazovani su po prvi put uredbom Vlade Republike Srbije, posle Ustava od 1990. godine, kao okruzi (bez dodatka upravni) i to kao administrativna područja, a ne kao oblik decentralizacije. To znači da se radi o područnim centrima ili detaširanim delovima državne (republičke) uprave, a ne o decentralizovanim ili prenetim poslovima u delokrug lokalne samouprave ili teritorijalne autonomije. Potreba za okruzima iskazala se posle ukidanja međuopštinskih regionalnih zajednica, koje su postojale do Ustava od 1990. godine (kao srednji, tj. posrednički nivo između opština i Republike). Postoji 29 okruga u Republici, sa utvrđenim područjima, nazivima i sedištima. Za područje grada Beograda ne obrazuje se okrug, buduéi da su u tom gradu sedišta organa državne uprave. Upravni okruzi i njihova sedišta jesu: Severnobački (Subotica), Srednjebanatski (Zrenjanin), Severnobanatski (Kikinda), Južnobanatski (Pančevo), Zapadnobački (Sombor), Južnobački (Novi Sad), Sremski (Sremska Mitrovica), Mačvanski (Šabac), Kolubarski (Valjevo), Podunavski (Smederevo), Braničevski (Požarevac), Šumadijski (Kragujevac), Pomoravski (Jagodina), Borski (Bor), Zaječarski (Zaječar), Zlatiborski (Užice), Moravički (Čačak), Raški (Kraljevo), Rasinski (Kruševac), Nišavski (Niš), Toplički (Prokuplje), Pirotski (Pirot), Jablanički (Leskovac), Pećinski (Vranje), Kosovski (Priština), Pećki (Peć), Prizrenski (Prizren), Kosovsko-mitrovački (Kosovska Mitrovica) i Kosovsko-pomoravski (Gnjilane). Upravni okrug čine organizacione jedinice pojedinih republičkih organa uprave ili pojedini radnici tih organa, a u njemu se mogu obavljati samo oni poslovi 29

[email protected]

državne uprave koji su utvrđeni propisima. Radi se prvenstveno o rešavanju u upravnim stvarima u prvom i drugom stepenu, vršenju upravnog odnosno inspekcijskog nadzora i sl. Dakle, okruzi nemaju izvorne poslove, već isključivo obavljaju poslove ministarstava i posebnih republičkih organizacja. Na čelu okruga je načelnik, koji se stara o obezbeđenju uslova za obavljanje poslova okruga i ostvarivanju saradnje sa organima opština, gradova i autonomnih pokrajina. Postavlja ga Vlada na vreme od četiri godine i njoj je odgovoran za svoj rad. Takođe je disciplinski starešina radnicima u okrugu. Već je rečeno da postoji i Savet okruga. 4.5. Službe Vlade, Narodne skupštine i predsednička Republike Vlada Republike Srbije ima veći broj svojih stručnih i drugih službi, koje ne spadaju u republičke organe uprave, niti u posebne republičke organizacije. To su: Generalni sekretarijat Vlade, Služba za upravljanje kadrovima, kao i veći broj drugih službi (kancelarije i biroi Vlade za pojedine poslove) koje Vlada osniva uredbama. Narodna skupština i predsednik Republike imaju svoje posebne stručne službe.

5. Pokrajinska uprava 5.1. Autonomna pokrajina Vojvodina Kao oblik teritorijalne autonomije, pokrajina predstavlja teritorijalnu zajednicu i ima ovlačćenja utvrđena ustavom i zakonom, a njen osnovni akt je statut. Njeni organi uređuju određena pitanja, naročito u oblastima prostornog planiranja i razvoja, poljoprivrede, industrije, kulture, obrazovanja, zdravstva, socjalne zaštite i nizu drugih oblasti utvrđenih Ustavom i zakonom, zatim izvršavaju zakone i druge propise Republike kad im je to povereno i vrše druge poslove. Nadležnosti organa AP Vojvodine su naročito proširene 2002. godine donošenjem tzv. „omnibus" zakona (Zakon o utvrdivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine), a zatim i sada važećim Zakonom o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine iz 2009. godine. Skupština AP Vojvodine i Pokrajinska vlada u načelu imaju ista prava prema svojim organima uprave kao i Narodna skupština i Vlada prema republičkim organima uprave. To znači da pokrajinska skupština obrazuje pokrajinske organe uprave i uređuje njihovu organizaciju, bira i razrešava starešine pokrajinskih organa uprave, odobrava im sredstva za rad i vrši kontrolu nad njihovim radom. Pokrajinska vlada usmerava i usklađuje rad tih organa i vrši ostala nadzorna i kontrolna prava prema njima. Uloga pokrajinske uprave sastoji se u izvršavanju odluka i drugih akata koje donose Skupština AP Vojvodine i Pokrajinska vlada; izvršavanju republičkih 30

[email protected]

zakona i drugih republičkih propisa kad je to povereno pokrajini; rešavanju u upravnim stvarima o pravima, obavezama i pravnim interesima građana i pravnih lica; vršenju upravnog nadzora; pripremanju odluka i drugih opštih akata koje donose Skupština AP Vojvodine i Pokrajinska vlada i vršenju drugih stručnih poslova. Pokrajinski organi uprave. Odlukom o pokrajinskoj upravi, Skupština AP Vojvodine obrazovala je pokrajinske sekretarijate kao osnovni oblik organa uprave (na primer, za: privredu; poljoprivredu, kulturu i obrazovanje; informacije; zdravstvo, rad i socijalnu politiku; finansije; i ostvarivanje prava nacionalnih manjina, upravu i propise). Na čelu pokrajinskih sekretarijata su pokrajinski sekretari, koji su istovremeno članovi Pokrajinske vlade. Pored pokrajinskih sekretarijata, kao oblici pokrajinskih organa uprave osnivaju se pokrajinske upravne organizacije, a uz njih se mogu osnivati javne i stručne službe. Položaj zaposlenih u pokrajinskoj upravi uređen je zakonom i pokrajinskom odlukom. Za kontrolu nad radom pokrajinske uprave i zaštitu prava građana osnovan je Pokrajinski ombudsman 2002. godine. 5.2. Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija S obzirom na poznate političke okolnosti i probleme, po donošenju Ustava od 1990. godine nije došlo do konstituisanja pokrajinskih organa, pa je Narodna skupština 1992. godine donela Odluku o organizaciji organa uprave AP Kosovo i Metohija. Tom odlukom bila su obrazovana tri pokrajinska sekretarijata (za obrazovanje, kulturu i nauku; za trgovinu, turizam i ugostiteljstvo; i za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu), a uz njih i sekretarijati za informacije i za propise, kao pokrajinske upravne organizacije. Navedeni propisi se ne primenjuju od zavođenja civilne uprave Ujedinjenih nacija (1999), tako da poslove uprave na području te pokrajine obavljaju UNMIK i lokalni organi.

6. Opštinska i gradska uprava 6.1. Položaj i uloga opštine i grada Prema Ustavu i Zakonu o lokalnoj samoupravi iz 2007. godine, opština je osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava. Pored opštine, lokalna samouprava se ostvaruje u gradovima i u gradu Beogradu, koji ima poseban položaj utvrđen Ustavom i posebnim zakonom. Po Ustavu od 1990. godine bila je obaveza da se u gradu obrazuju dve ili više gradskih opština, pa se moglo govoriti o dva tipa opština („obične" opštine i gradske opštine). Međutim, po novom Ustavu, statutu grada je ostavljeno da predvidi eventualno obrazovanje gradskih opština, a one više ne predstavljaju jedinice lokalne samouprave. Gradske opštine postoje u Beogradu (17), Nišu (5), Požarevcu, Užicu i Vranju (po dve). Zajednički ustavni i zakonski pojam za 31

[email protected]

opštine, gradove i grad Beograd jeste „jedinica lokalne samouprave”, ima ih ukupno 174. Opština je 150, a gradova ima 24 (tj. 23 plus Beograd sa posebnim statusom). Osnovni pravni akt jedinice lokalne samouprave je njen statut. Građani neposredno učestvuju u ostvarivanju lokalne samouprave putem referenduma, građanskih inicijativa i zborova građana. Odlukom skupštine opštine mogu se na području opštine osnivati mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave, koji imaju svojstvo pravnog lica u okviru svojih prava i dužnosti. U gradovima se mogu osnivati mesne zajednice, kvartovi i drugi oblici mesne samouprave (osim mesnih zajednica, drugih oblika za sada nema). Teritorija opština i gradova, kao i njihovo osnivanje i ukidanje, uređuju se zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike, a svaka teritorijalna promena pretpostavlja pribavljanje prethodnog mišljenja građana sa područja na koje se promena odnosi (putem referenduma) U delokrugu jedinice lokalne samouprave razlikuju se izvorni ili samoupravni delokrug i povereni delokrug ili povereni poslovi (oni koje Republika poveri opštini zakonom, kao i pokrajina iz svog izvornog delokruga). Jedinica lokalne samouprave donosi svoj budžet, a lokalna samouprava se finansira iz tri vrste prihoda: - izvorni prihodi (porez na imovinu, lokalne komunalne takse, boravišne takse, naknade za uređenje i korišćenje građevinskog zemljišta, samodoprinos i dr.); - ustupljeni prihodi (koje ustupa Republika zakonom, i to od poreza ostvarenih na teritoriji jedinice lokalne samouprave); i - transferna sredstva (koja prenosi Republika iz svog budžeta opštinama). Prema Ustavu, opštine i pokrajine imaju sopstvenu imovinu (opštinska i pokrajinska imovina), koja predstavlja oblik javne svojine. Koja je imovina u svojini države, pokrajine i jedinici lokalne samouprave određeno je Zakonom o javnoj svojini iz 2011. godine. Odnosi između organa lokalne samouprave i državnih organa zasnivaju se na međusobnom obaveštavanju i saradnji, kao i na određenim pravima državnih organa prema organima lokalne samouprave. Državni organi uprave mogu da od opštinskih i gradskih organa traže izveštaje , podatke i obaveštenja, a obavezni su da im pružaju stručnu pomoć. Ministarstvo nadležno za posłove lokalne samouprave ima pravo organima lokalne samouprave ukazuje na nesaglasnost njihovih akata sa Ustavom i zakonom, kao i da pokreće postupke pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti tih akata.

32

[email protected]

Takođe, isto ministarstvo ima pravo da skupštini opštine i grada predlaže ukidanje, odnosno poništavanje pojedinačnih akata opštinske uprave kada protiv tih akata nije obezbeđena sudska zaštita. Vlada može, do odluke Ustavnog suda, da obustavi od od izvršenja propis i drugi opšti akt opštine i grada, kao i da zadrži njihov propis od izvršnja i pokrene postupak pred Ustavnim sudom. Takođe, Vlada može da raspusti skupštinu jedinice lokalne samouprave ako ta skupština: - ne zaseda duže od tri meseca, ili - ne donese statut ili budžet u roku utvrđenom zakonom, ili - ne izabere predsednika opštine i opštinsko veće u roku od mesec dana od dana konstituisanja skupštine ili od dana njihovog razrešenja ili ostavke. S druge strane, lokalna samouprava uživa zaštitu, pre svega od uzurpacija njenih prava od strane državnih i pokrajinskih organa. Radi toga, organi jedinice lokalne samouprave mogu da: - pred Ustavnim sudom pokrenu postupak za ocenu ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugog opšteg akta Republike ili pokrajine kojim se povređuju njihova prava; - izjave žalbu Ustavnom sudu zbog onemogućavanja vršenja nadležnosti lokalne samouprave putem pojedinačnog akta ili radnje državnog organa ili organa pokrajine. 6.2. Organi opštine i grada Organizacija opštinskih organa utvrđena je načelno u Ustavu i Zakonu o lokalnoj samoupravi (2007), a konkretnije u statutu i drugim opštim aktima opština i gradova. Organi opštine su: - skupština opštine, kao predstavnički i najviši organ, koji se bira na neposrednim izborima. Broj odbornika utvrđuje se statutom opštine, s tim što taj broj po zakonu ne može biti manji od 19 ni veći od 75 odbornika; - predsednik opštine, kao nosilac izvršne funkcije u opštini, koji se bira od strane skupštine opštine iz reda odbornika, na period od četiri godine; - opštinsko veće, kao kolegijalni izvršni organ (do 11 članova), kog bira skupština opštine na period od četiri godine i kojim predsedava predsednik opštine. Ono predlaže statut, budžet i druge akte i odluke koje donosi skupština opštine, neposredno izvršava pojedine odluke i druge opšte akte skupštine, vrši nadzor nad radom opštinske uprave, rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o upravnim stvarima iz sopstvene nadležnosti opštine i stara se o obavljanju poverenih posłova;

33

[email protected]

- opštinska uprava se osniva kao jedinstvena služba u opštinama koje imaju do 50.000 stanovnika, a u onima sa više od 50.000 stanovnika mogu se osnovati i opštinske uprave za pojedine oblasti. Njenim radom rukovodi načelnik, kog postavlja i razrešava opštinsko veće. Unutrašnje uređenje i sistematizacija radnih mesta u opštinskoj upravi regulišu se pravilnikom koji donosi načelnik uz saglasnost opštinskog veća. U opštinskoj upravi mogu se postaviti do tri pomoćnika predsednika opštine za pojedine oblasti, a u gradskoj do pet pomoćnika gradonačelnika (na primer, glavni arhitekta opštine/grada, kao i drugi glavni stručnjaci za pojedine oblasti, kakve su ekonomski razvoj, primarna zdravstvena zaštita, poljoprivreda i druge). Oni pokreću inicijative, predlažu projekte i daju mišljenja o pitanjima koja se tiču razvoja oblasti za koju su postavljeni. Opštinska uprava vrši upravne i stručne posłove iz izvornog i poverenog delokruga, a u postupku pred opštinskom upravom primenjuje se Zakon o opštem upravnom postupku. Pored navedenih organa, u opštinama sa nacionalno mešovitim sastavom osniva se (obavezno) savet za međuinstitucionalne odnose. U opštinama se može ustanoviti i zaštitnik građana (ombudsman koji štiti individualna i kolektivna prava i interese građana i vrši kontrolu nad radom uprave i javnih službi u opštini. On postupa po pritužbama građana i po sopsvenoj inicijativi. Ne može da menja upravne akte, ali može da ispita stvar i, ako ustanovi da postoji kršenje prava, može da izdaje upozorenja i preporuke opštinskim organima i službama, kao i da izriče kritike, inicira postupke za utvrđivanje odgovornosti i obaveštava javnost o svojim nalazima. U vođenju istrage ima pravo da traži i dobike službene spise, kao i da saslušava svedoke, radnike i funkcionere uprave i javnih službi i da od njih uzima izjave. Na njegova upozorenja i preporuke opštinska uprava mora da odgovori u određenom roku. Postoji u svega petnaestak opština i gradova. Sa načelno istim položajem, kao organi grada postoje skupština grada, gradonačelnik i gradsko veće, a takođe i navedeni fakultativni organi. Gradska uprava se može organizovati u više uprava za pojedine oblasti, a svakom od njih rukovodi načelnik. Grad Beograd primenjuje model gradske uprave kao jedinstvene službe, iako se radi o najvećoj lokalnoj upravi. Još jednu specifičnost gradske uprave čini komunalna policja, uvedena Zakonom o komunalnoj policiji iz 2009. godine. Organizuje se kao posebna unutrašnja organizaciona jedinica, a obavlja komunalno-policijske (održavanje komunalnog reda, podrška inspekcijskim i drugim gradskim organima) i druge poslove u cilju izvršavanja nadležnosti grada. Komunalni policajci imaju posebna ovlašćenja, kakva su izdavanje upozorenja i naređenja, provera identiteta, dovođenje i pregled lica, privremeno oduzimanje predmeta, izricanje mandatnih kazni i upotreba sredstava prinude (fizičke snage, službene palice i sredstava za vezivanje). Najavljeno je uvođenje ove službe i u opštinama. 34

[email protected]

Gradske opštine, prema statutima gradova, imaju u osnovi istu organizaciju osnovnih organa kao i jedinice lokalne samouprave. Na položaj zaposlenih u upravi pokrajine, opğtine, grada i gradske opštine primenjuje se još uvek Zakon o radnim odnosima u državnim organima iz 1991. godine (shodna primena). Najavljenim zakonom o zaposlenima u pokrajinskim i lokalnim organima trebalo bi da se i na njih primeni službenički sistem, sličan onome za državne službenike.

7. Unutrašnji odnosi (unutrašnja organizacija, pojam i načela, organizacione jedinice, rukovođenje organizacionim jedinicama) Unutrašnja organizacija je sistem veza između različitih delova, odnosno organizacionih jedinica i radnih mesta u jednom organu uprave. Početnu stavku u sačinjavanju svake organizacije predstavlja utvrđivanje radnih operacija i poslova koji čine pojedina radna mesta. Poslovi se grupišu u radna mesta prema funkcionalnom principu (na primer, normativno-pravni, studijsko-analitički, upravni i slični poslovi). Zatim se više radnih mesta povezuju u organizacione jedinice. Ustavom je utvrđeno da Vlada propisuje unutrašnje uređenje ministarstava i drugih organa državne uprave i organizacija (član 136. stava 4.). Na osnovu uredbe Vlade kojom se propisuju načela za unutrašnju organizaciju uprave, sama unutrašnja organizacija utvrđuje se pravilnikom koji, uz saglasnost Vlade, donosi ministar ili drugi funkcioner koji rukovodi organom. To je pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, u kome se utvrđuje broj i vrsta organizacionih jedinica, njihovi poslovi, način rukovođenja, ukupan broj radnih mesta i broj izvršilaca, uslovi za izvršioce i sl. Organizacione jedinice su celine u unutrašnjoj strukturi organa uprave. Dele se na osnovne (sektori), unutrašnje (odeljenja, odseci, grupe) i posebne (na primer, sekretarijat koji obavlja poslove od zajedničkog interesa za celo ministarstvo). Sektorima rukovode pomoćnici ministra, odeljenjima — načelnici odeljenja, odsecima — šefovi odseka, grupama — rukovodioci grupa, sekretarijatom — sekretar. Nazivi organizacionih jedinica u pojedinim ministarstvima mogu biti i drugačiji, a onda su i nazivi rukovodilaca torme prilagođeni. 35

[email protected]

8. Sredstva za rad organa uprave Organi uprave se finansiraju iz budžeta Republike (organi državne uprave), odnosno iz budžeta pokrajine, opštine i grada (pokrajinski, opštinski i gradski organi uprave). Ta sredstva služe za plate zaposlenih, plaćanje naknada, poreza i doprinosa, pokriće troškova rada, nabavku i održavanje opreme, zakup i održavanje zgrada i druge izdatke za rad. Prema Zakonu o budžetskom sistemu (2009), svaki organ uprave jeste poseban korisnik budžetskih sredstava i njemu se, posłe usvajanja budžeta, dodeljuje budžetska aproprijacija. Raspolaganje sredstvima za finansiranje rada organa uprave spada u krug ovlašćenja starešine koji rukovodi organom uprave. On je naredbodavac za izvršenje onog dela sredstava koja su dodeljena organu i lice koje odgovara za zakonitu, namensku, ekonomičnu i efikasnu upotrebu budžetskih sredstava. Nad korišćenjem sredstava sprovodi se višestruka budžetska kontrola, i to kao interna i preko posebne službe za budžetsku inspekciju i reviziju, zatim kao prethodna u postupku pripremanja i usvajanja budžeta i kao naknadna (koju vrše Državna revizorska institucija i skupština prilikom usvajanja završnog računa budžeta). Od osnovnog pravila da se organi uprave finansiraju iz budžeta odstupa mogućnost da pojedini organi uprave i upravne organizacije stiču manje prihode od sopstvene delatnosti, kadaje to propisano zakonom, odnosno lokalnim propisom.

9. Kadar u upravi 9.1. Pojam i vrste Kadar u upravi čine sva lica koja obavljaju poslove i zadatke organa uprave. Prema propisima koji su važili do sredine 2006. godine, sa stanovišta načina na koji dolaze na položaj mogli su da se razlikuju: imenovana lica, postavljena lica i zaposleni. „Imenovana lica" su bila ona koja na funkciju u organu uprave imenuje, odnosno bira Skupština, „postavljena lica“ su bila ona koja postavlja Vlada, dok su „zaposleni" bili oni radnici u organu uprave koji se u radni odnos primaju aktom funkcionera, na osnovu raspisanog konkursa, odnosno ogłasa ili preuzimanjem. Zakon o državnim službenicima iz 2005. godine uspostavio je, počev od 1. jula 2006. godine, novi službenički sistem u državnoj upravi, pa se, u statusnom smislu, podela kadra vrši na funkcionere, državne službenike i nameštenike. Tim zakonom stvoren je normativni okvir koji treba da omogući profesionalizam i delotvorniji i stručniji rad zaposlenih u državnim organima, a time i jačanje institucija demokratske i pravne države. Uvedeni su principi rada koji treba da, i bez delovanja tržišnih principa (jer takvi principi deluju u privatnom sektoru, a ne i u upravi), omoguće da se poslovi državne uprave vrše efikasno, stručno i zakonito, a zaposleni da budu zaštićeni od uticaja politike. 36

[email protected]

Ovo poslednje pre svega se odnosi na stabilnost položaja onih lica u upravi koja postavlja Vlada (direktori organa u sastavu, pomoćnici ministara, sekretari ministarstava): oni su po tom zakonu postali državni službenici, čime bi im karijera trebalo da postane zavisna isključivo od stručnih merila. Istovremeno, izdvojena je kategorij lica koja čine tzv. politički sloj u upravi i čiji se angažman vezuje za trajanje mandata Vlade. Pored ministara, u taj sloj dolaze državni sekretari (nije određen maksimalni broj), posebni savetnici ministra (do tri savetnika) i njegov kabinet (od tri do osam službenika i nameštenika), a trajanje njihovog radnog odnosa vezano je za trajanje mandata ministra, odnosno Vlade. Državni sekretari su funkcioneri koje postavlja Vlada na predlog ministra, posebni savetnici se angažuju ugovorom, a radnici u kabinetu se primaju na određeno vreme - najduže dok traje funkcija ministra. Po zakonu o državnim službenicima, državni službenik je lice čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave, sudova, javnih tužilaštava, Državnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština, ili s njima povezanih opštih pravnih, informatičkih, materijalnofinansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova. Po istom zakonu, nisu državni službenici, već imaju status funkcionera: narodni poslanici, predsednik Republike, sudije Ustavnog suda, čanovi Vlade, sudije, javni tužioci, zamenici javnih tužilaca. Položaj službenika nemaju ni druga lica koja na funkciju bira Narodna skupština, kao što su Zaštitnik građna, Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti (i njihovi zamenici), članovi regulatornih tela koje bira Narodna skupština, članovi Komisije za hartije od vrednosti i drugi, ili koje postavlja Vlada, kao što su državni sekretari, načelnici upravnih okruga i Generalni sekretar Vlade. Na kraju, uvažavajući ustavno pravo na samoorganizovanje Narodne skupštine, Ustavnog suda i predsednika Republike i poštujući posebnosti sudova i javnih tužilaštava, propisano je da položaj državnih službenika nemaju ni „lica koja prema posebnim propisima imaju položaj funkcionera". Praktično, to znači da je navedenim državnim organima prepušteno da mogu svojim aktima odrediti koja lica imaju status funkcionera a koja državnih službenika. Nameštenik je lice čije se radno mesto sastoji od pratećih pomoćno - tehničkih poslova u državnom organu (vozači, spremačice, zaposleni u štampariji i sl.). Osnovna razlika između državnih službenika i nameštenika proizlazi iz činjenice da su poslovi državnih službenika neposredno povezani sa vršenjem Vlasti, zbog čega se njihov odnos sa državom uspostavlja na javnopravni način. Nasuprot tome, nameštenici su lica koja rade na pratećim poslovima u državnim organima i njihov položaj se u velikoj meri približava položaju zaposlenih u privatnom sektoru. 37

[email protected]

Nameštenici zaključuju ugovore o radu, na njih se primenjuju opšti propisi o radu, a poseban upravni režim normiran ovim zakonom na njih se primenjuje samo izuzetno. Poslodavac državnih službenika i nameštenika je Republika Srbija, a prava i dužnosti poslodavca vrši rukovodilac državnog organa u kom rade. 9.2. Načela delovanja državnih službenika Zakonitost, nepristrasnost, politička neutralnost. - Ova načela zasnivaju se na evropskim standardima pravnog uređenja službeničkog sistema. Načelo zakonitosti je ustavno načelo i nalaže izvršavanje poslova na osnovu i u okviru Ustava, zakona i drugih propisa, ali nije dovoljno ako državni službenici ne postupaju prema pravilima struke, nepristrasno i politiéki neutralno. Sve to bi trebalo da omogućava razvoj profesionalnosti, objektivnosti i kvaliteta rada državnih službenika i državnih organa, a službenicima da pruži garancije za očuvanje profesionalnih interesa. Odgovornost, jednaka dostupnost radnih mesta, napredovanje. - Državni službenik je odgovoran za zakonitost, stručnost i delotvornost svog rada. Načelo odgovornosti primorava državne službenike na kvalitetan i efektivan rad i uspostavlja punu odgovornost za rezultate rada. Načelo jednake dostupnosti radnih mesta omogućava da su pri zapošljavanju u državnim organima svim kandidatima pod jednakim uslovima dostupna sva radna mesta, i da se izbor među kandidatima vrši prema njihovoj stručnoj osposobljenosti, znanju i veštinama (a ne prema političkoj pripadnosti, na primer). Državni službenik može da napreduje sticanjem višeg zvanja ili prelaskom u viši platni razred, zavisno od njegove stručnosti i ocene rada i potreba državnog organa. Vezivanje napredovanja za potrebe državnog organa neophodno je usled toga što državni službenik može napredovati na više radno mesto samo ako je ono sistematizovano i ako je slobodno. Svi državni službenici su jednaki u pogledu moguénosti napredovanja, odlučivanja o njihovim pravima i pravne zaštite. Dostupnost informacija o radu. - Informacije o radu državnih službenika dostupne su javnosti, u skladu sa zakonom koji uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja. Zabrana povlašćivanja i uskraćivanja državnih službenika u njihovim pravima i dužnostima. - Zabranjeno je povlašćivanje i uskraćivanje državniih službenika u njihovim pravima i dužnostima po bilo kom osnovu, a naročito zbog rasne, verske, polne, nacionalne ili političke pripadnosti ili bilo kog drugog ličnog svojstva. 38

[email protected]

9.3. Položaj i uloga ministra i drugih funkcionera Status funkcionera u državnim organima uprave imaju ministri i državni sekretari. Zakon o državnoj upravi iz 2005. godine ukida funkciju zamenika ministra, a ministra, kao što je već rečeno, zamenjuje državni sekretar, odnosno jedan od njih kad ih je više. Ministar rukovodi radom ministarstva, predstavlja ministarstvo, donsi pravne akte, organizuje i obezbeđuje zakonito i efikasno obavljanje poslova, izdaje pojedinačne naloge za rad, odlučuje o pravima i obavezama zaposlenih, vrši nadzor i kontrolu nad njihovim radom, odlučuje o zasnivanju radnog odnosa i raspoređivanju zaposlenih na radna mesta, izriče disciplinske mere, kao i snosi odgovornost predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skupštini za svoj rad i rad ministarstva. Njegova je odgovornost politička, a ona ne isključuje pravnu odgovornost. Ministre bira i razrešava Narodna skupština i oni su članovi Vlade. Državni sekretar pomaže ministru u okviru ovlašćenja koja mu on odredi. Ministarstvo može da ima jednog ili više državnih sekretara, koji za svoj rad odgovaraju ministru i Vladi. Državni sekretar je funkcioner koga postavlja i razrešava Vlada na predlog ministra i njegova dužnost prestaje s prestankom dužnosti ministra. Državni sekretar podleže istim pravilima o nespojivosti poslova i sukobu interesa kao član Vlade. On ne može biti narodni poslanik u Narodnoj skupštini, poslanik u skupštini pokrajine, odbornik skupštine jedinice lokalne samouprave, niti član izvršnog veća pokrajine, opštine ili grada. Izmenama Zakona o državnoj upravi od se septembra 2014. godine, status funkcionera podaren je i načelnicima upravnih okruga, koji su do tada bili državni službenici na položaju. Postavlja ih Vlada na četiri godine, a rukovode radom državnh službenika u okrugu. Položaj ostalih državnih funkcionera uređuje se, po pravilu, zakonom ili drugim aktom kojim se određeni organ osniva. Tako, Zaštitnik građana, kao samostalni i nezavisni državni organ, uspostavljen Zakonom o Zaštitniku gradana, upodobljen je položaju predsednika Ustavnog suda Srbije, a njegovi zamenici položaju sudija Ustavnog suda. Poverenik za informacije od javnog značaja, imenovan po Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaéaja, ima položaj sudije Vrhovnog kasacionog suda. Svi navedeni funkcioneri postavljaju se na određeni period vremena (četiri godine ili zavisno od mandata Vlade, ili, kad je reč o Zaštitniku građana na pet godina), s tim što mogu biti razrešeni i pre isteka perioda na koji su birani ili 39

[email protected]

imenovani. Kao funkcioneri, odgovorni su za rad organa kojim rukovode i, saglasno tome, imaju posebna ovlašćenja u vezi sa organizovanjem rada i rukovođenjem procesom rada. I njihov ravnopravni status je zbog toga u celini ili delimično drugačije rešen, u poređenju sa državnim službenicima u organima uprave, uključujući zarade i prava po prestanku funkcije. 9.4. Radna mesta i položaj državnih službenika Radna mesta državnih službenika dele se na položaje i na izvršilačka radna mesta, u zavisnosti od složenosti poslova, ovlašćenja i odgovornosti (ova podela ne odnosi se na policijske, carinske i poreske službenike, na državne službenike koji rade na bezbednosnim poslovima i u zavodima za izvršenje zavodskih sankcija, jer se u tim organima primenjuju posebni propisi). 9.4.1. Položajna radna mesta Položaj je radno mesto koje se stiče postavljenjem od strane Vlade ili drugog državnog organa ili tela, na kome državni službenik ima ovlašćenja i odgovornosti vezane za vođenje i usklađivanje rada u državnom organu. Položajna mesta imaju pomoćnik ministra, sekretar ministarstva, direktor organa uprave u sastavu ministarstva, pomoćnik direktora organa uprave u sastavu ministarstva, direktor posebne organizacije, zamenik i pomoćnik direktora posebne organizacije, direktor službe Vlade, zamenik i pomoćnik direktora službe Vlade, zamenik i pomoćnik Generalnog sekretara Vlade, Državni pravobranilac i njegov zamenik. Položaji u sudovima i javnim tužilaštvima određuju se aktom Vrhovnog kasacionog suda odnosno Republičkog javnog tužioca, a položaji u ostalim državnim organima određuju se njihovim aktima. Državni službenici koja rukovode organima u sastavu ministarstava i posebnim organizacijama (direktori) imaju u osnovi ovlašćenja starešine organa, s tim što za svoj rad i rad organa kojim rukovode odgovaraju ministru i Vladi. Postavlja ih i razrešava Vlada na predlog ministra. Pomoćnike ministra postavlja Vlada na predlog ministra. Oni rukovode sektorima i odgovaraju ministru i Vladi. Sekretara ministarstva postavlja Vlada na predlog ministra. U krug njegovih odgovornosti dolaze poslovi unutrašnje organizacije i organizovanja rada, kao i drugi poslovi po nalogu ministra. 9.4.2. Izvršilačka radna mesta 40

[email protected]

Izvršilačka radna mesta jesu sva radna mesta koja nisu položaji, uključujući i radna mesta rukovodilaca užih unutrašnjih jedinica u državnom organu. Razvrstavaju se po zvanjima, u zavisnosti od složenosti poslova, odgovornosti, samostalnosti u radu, potrebnih znanja i iskustava, kreativnih i analitičkih sposobnosti i uslova rada. Zvanja su viši savetnik, samostalni savetnik, savetnik i mlađi savetnik (za državne službenike sa visokim obrazovanjem), saradnik i mlađi saradnik (za one sa višim obrazovanjem) i referent i malđi referent (za one sa završenom srednjom školom).2

10. Radni odnosi u organima uprave 10.0. Način uređivanja Materiju radnih odnosa u organima uprave uređuje poseban zakon – Zakon o državnim službenicima. Na pitanja koja nisu uređena tim zakonom (kao lex specialis) primenjuje se Zakon o radu kao supsidijarni propis, što znači da Zakon o državnim službenicima nije propis koji celovito uređuje radne odnose u organima uprave. Osim toga, u pojedinim upravnim oblastima postoje i posebni propisi (unutrašnji i spoljni poslovi, vojska, poreska administracija) kojima se, takođe, uređuju određena pitanja radnih odnosa (tu se, najpre, primenjuje propis iz te oblasti kao lex specialissimus, potom Zakon o državnim službenicima i, na kraju, Zakon o radu, ako neko od pitanja nije uređeno prvim i drugim propisom). Konačno, određena prava i dužnosti državnih službenika uređuju se (1) Kodeksom ponašanja državnih službenika (2008) i (2) Posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe (2008). Ovaj drugi zaključuju Vlada i reprezentativni sindikati zaposlenih u upravi i pravosuđu. Zakon o državnim službenicima primenjuje se na radne odnose zaposlenih u državnim organima (tj. u državnim organima uprave, posebnim republičkim organizacijama, sudovima, javnim tužilaštvima, pravobranilaštvu, službama Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade i Ustavnog suda). 2 Saglasno promenama u sistemu visokog obrazovanja, tačna zakonska formulacija za ranije visoko obrazovanje glasi "visoko obrazovanje na osnovnim akademsnim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu", a za ranije više obrazovanje "visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 180 ESPB bodova, osnovnim strukovnim studijama, odnosno na studijama u trajanju do tri godine. 41

[email protected]

Kao što je napomenuto, na radne odnose zaposlenih u pokrajinskoj i lokalnoj upravi shodno se primenjuje Zakon o radnim odnosima u državnim organima iz 1991. godine, do donošenja posebnog zakona koji treba da uredi tu oblast. 10.1. Kadrovski sistem po Zakonu o državnim službenicima Zakon predviđa posebne organe i instrumente za uvođenje i funkcionisanje službeničkog sistema u organima državne uprave. Saglasno promenama u sistemu visokog obrazovanja, tačna zakonska formulacija za ranije visoko obrazovanje glasi "visoko obrazovanje na osnovnim akademsnim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu", a za ranije više obrazovanje "visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 180 ESPB bodova, osnovnim strukovnim studijama, odnosno na studijama u trajanju do tri godine. Ovaj zakon ustanovljava Službu za upravljanje kadrovima, koju obrazuje Vlada, a koja vodi evidenciju internog tržišta rada za organe državne uprave i službe Vlade i oglašava slobodna radna mesta u organima državne uprave, organizuje stručno usavršavanje državnih službenika, analizira kadrovsku politiku, daje predloge i savete organima i vrši druge stručne poslove vezane za upravljanje kadrovima u organima državne uprave. Ova Služba vodi i Centralnu kadrovsku evidenciju sa informatičkom bazom podataka o svim službenicima i nameštenicima i Evidenciju internog tržišta rada koja obuhvata podatke o slobodnim radnim mestima, službenicima koji žele premeštaj, neraspoređenim službenicima i drugim kadrovskim potrebama. Zakon je predvideo i osnivanje Visokog službeničkog saveta od jedanaest članova, koji propisuje standarde o merilima (stručnoj osposobljenosti, znanjima i veštinama) i postupku selekcije kandidata za rad u državnoj upravi,donosi kodeks ponašanja državnih službenika, imenuje konkursne komisije za popunjavanje položaja i dr. Članove Visokog službeničkog saveta imenuje Vlada na šest godina među stručnjacima iz oblasti od značaja za rad državne uprave i državnim službenicima koje na položaj postavlja Vlada. Članovi Visokog službeničkog saveta biraju između sebe predsednika, tajnim glasanjem. Funkcioneri u državnim organima ne mogu da budu imenovani u Visoki službenički savet. 42

[email protected]

Navedeni organi bi trebalo da imaju značajnu ulogu u oblasti stručnog usavršavanja i dodatnog obrazovanja službenika, ocenjivanja rada i napredovanju u službi, profesionalizaciji i depolitizaciji uprave. Kad je reč o kadrovskom sistemu, Zakon o državnim službenicima uvodi tzv. kadrovski plan. Institut kadrovskog plana je uveden radi kontinuiranog planiranja potreba za kadrovima, kako unutar jednog državnog organa tako i na nivou sistema državne uprave, sudova, javnih tužilaštava. Kadrovski plan sastoji se od prikaza broja državnih službenika po radnim mestima, broja državnih službenika koji je potreban u godini za koju se kadrovski plan donosi, broja pripravnika čiji se prijem u radni odnos planira i broja državnih službenika čiji se prijem u radni odnos na određeno vreme planira zbog mogućeg povećanja obima posla. Svaki državni organ priprema nacrt kadrovskog plana istovremeno sa pripremanjem nacrta zakona o budžetu, i to tako da sa njim bude usklađen. Na osnovu pojedinačnih nacrta kadrovskih planova, Služba za upravljanje kadrovima priprema predlog jedinstvenog kadrovskog plana za sve organe državne uprave i službe Vlade. Predlog kadrovskog plana za sudove i javna tužilaštva priprema Ministarstvo pravde. Ovi bi planovi trebalo da omoguće ne samo plansko primanje službenika na rad, već i njihovo plansko obučavanje. 10.2. Prijem u radni odnos Zakon o državnim službenicima detaljno uređuje način popunjavanja izvršilačkih radnih mesta i položaja, sa osnovnom idejom da se pomire prednosti i mane otvorenog i karijernog (zatvorenog) službeničkog sitema. Da bi se neko lice zaposlilo kao državni službenik, potrebno je da ispunjava uslove za zaposlenje. Ti su uslovi osnovni ( važe za sva radna mesta) o dopunski (za pojedina radna mesta). Osnovni uslovi su državljanstvo, punoletstvo i propisana stručna sprema, kao i položen državni stručni ispit. Kao dopunski uslov za rad na položajima zahtevaju se završen fakultet i najmanje devet godina radno iskustva u struci, a za državne službenike koji vode upravni postupak zahteva se stečeno visoko obrazovanje na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 180 ESPB bodova, osnovnim strukovnim studijama, odnosno na studijama u trajanju do tri godine. 3Ostali dopunski uslovi mogu biti utvrđeni zakonima u pojedinim oblastima ili za pojedine organe državne uprave, kao i pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta. Kao državni službenik ne može se zaposliti lice kome je ranije 3 Ovo je zakonsko rešenje uneseno septembra 2014. godine, čime je napuštena višegodišnje zalaganje zakonodavca za to da upravni postupak mogu voditi samo službenici sa potpunom visokom školskom spremom. To zalaganje, međutim, nije bilo u praksi nikad do kraja poštovano. 43

[email protected]

prestao radni odnos zbog teže povrede radne dužnosti, kao ni lice koje je osuđivano na kaznu zatvora od najmanje šest meseci. Odluku o popunjavanju radnog mesta donosi starešina organa, pod uslovima da je mesto predviđeno pravilnikom i da se njegovo popunjavanje uklapa u doneseni kadrovski plan. Popunjavanje položaja sprovodi se na osnovu internog ili javnog konkursa, kao i bez konkursa ako se radi o ponovnom postavljenju istog lica na isti položaj. Za položaje koje popunja Vlada najpre se raspisuje interni konkurs, na kome mogu učestvovati službemci iz organa državne uprave i službi Vlade. Javni konkurs se sprovodi tek ako interni nije uspeo i na njemu mogu učestvovati sva lica koja ispunjavaju uslove. U oba slučaja konkurs sprovodi konkursna komisija, koju imenuje Visoki službenički savet. Ona vrši selekciju kandidata i potom sastavlja listu od najviše tri kandidata i dostavlja je starešini organa državne uprave, a on predlaže Vladi kandidata. Do postavljenja na položaj redovnim putem (tj. na osnovu konkursa), može se od septembra 2014. godine, postaviti vršilac dužnosti bez konkursa na vreme od šest meseci. Posle postavljenja vršioca dužnosti oglašava se konkurs za popunjavanje položaja, pa ako se taj konkurs ne okonča postavljenjem, status vršioca dužnosti može se produžiti za još tri meseca. Ovo novo zakonsko rešenje je, zapravo, samo sankcionisalo već postojeéu praksu. Popunjavanje izvršilačkih radnih mesta moguće je, najpre, putem premeštaja službenika iz istog organa i taj način ima prednost. Ako se tako ne popuni mesto, sprovodi se interni konkurs, pa ako ni on ne bude uspešan obavezno se sprovodi javni konkurs. Obe vrste konkursa sprovodi konkursna komisija, koja sastavlja spisak kandidata koji ispunjavaju uslove i među njima sprovodi postupak selekcije, da bi na kraju sačinila listu za izbor. Na internom konkursu mogu da učestvuju samo službenici koji rade u organima državne uprave i službama Vlade i ako taj konkurs bude uspešan, donosi se rešenje o premeštaju. Javni konkurs oglašava organ državne uprave koji popunjava radno mesto na svojoj internet prezentaciji, na internet prezentaciji Službe za upravljanje kadrovima, na portalu e-uprave, na oglasnoj tabli, internet prezentaciji i periodičnom izdanju oglasa Nacionalne službe za zapošljavanje. Prijave na konkurs podnose se u roku od 15 dana, a rukovodilac organa državne uprave bira kandidata sa liste za izbor i donosi rešenje o prijemu u radni odnos. To rešenje se dostavlja svim učesnicima konkursa i oni imaju pravo žalbe u roku od osam dana. Radni odnos na izvršilačkim radnim mestima po pravilu se zasniva na neodređeno, a po izuzetku na određeno vreme (zamena odsutnog službenika, privremeno poveéanje obima posla, radna mesta u kabinetu ministra i radi 44

[email protected]

obuke pripravnika). Za zasnivanje radnog odnosa sa pripravnikom obavezan je javni konkurs. Sva lica koja prvi put zasnivaju radni odnos, izuzev pravnika i radnika u kabinetu ministra, obavezno podležu probnom radu u trajanju od šest meseci. Probni rad prati neposredni pretpostavljeni, koji daje o tome pismeno mišljenje funkcioneru radi donošenja odluke. Ako je ocena o probnom radu negativna, radni odnos se otkazuje bez prava na novčanu naknadu zbog otkaza. Lica koja prvi put zasnivaju radni odnos, a imaju srednju, višu ili visoku školsku spremu, primaju se u svojstvu pripravnika. Pripravnički staž na radnim mestima sa fakultetskim obrazovanjem traje jednu godinu, na radnim mestima sa višim obrazovanjem devet meseci, a na radnim mestima sa srednjim obrazovanjem šest meseci. Pripravnik se osposobljava za samostalan rad u skladu sa opštim aktom o uvođenju pripravnika u rad i programom polaganja državnog stručnog ispita. Do isteka pripravniékog staža, pripravnik treba da položi državni stručni ispit za rad u državnim organima, a ako taj ispit ne položi — prestaje mu radni odnos. Državni stručni ispit su dužni da polože i radnici koji imaju radno iskustvo izvan državnih organa, a prvi put se zapošljavaju u državnim organima, opet u roku od šest meseci od dana zasnivanja radnog odnosa u državnim organima. Ovaj ispit nisu dužna da polažu lica koja su položila Pravosudni ispit (obratno ne važi!), kao ni lica koja su položila diplomatsko-konzularni ispit. Nameštenici za razliku od državnih službenika, zasnivaju radni odnos ugovorom o radu. 10.3. Premeštąj državnih službenika zbog potrebe rada Radi potpune iskorišćenosti postojećeg kadra i racionalnog raspoređivanja državnih službenika, većina službeničkih sistema uvodi mobilnost državnih službenika, predviđajući mogućnost njihovog premeštaja usled službenih potreba. Institut premeštaja ima za cilj omogućavanje kvaliteta rada javnog sektora, ali i da državnog službenika zaštiti i omogući mu da zadrži status kad god se potrebe u određenoj oblasti rada izmene. Po Zakonu o državnim službenicima, državni službenik, izuzev državnog službenika na položaju, može i bez svoje saglasnosti, a zbog potrebe rada, biti trajno ili privremeno premešten na drugo odgovarajuće radno mesto u istom državnom organu ili privremeno premešten u drugi državni organ. „Odgovarajuće radno mesto" je pravni standard pod kojim se podrazumeva ono

45

[email protected]

radno mesto čiji se poslovi obavljaju u istom zvanju kao poslovi radnog mesta sa koga se državni službenik premešta i za koje on ispunjava sve uslove. Trajni premeštaj državnog službenika na drugo odgovarajuće radno mesto u istom državnom organu, vrši se ako to nalažu organizacija ili racionalizacija poslova ili drugi opravdani razlozi. Privremeni premeštaj na drugo odgovarajuće radno mesto u istom državnom organu moguć je zbog zamene odsutnog državnog službenika ili privremenog povećanja obima posla, pri čemu državni službenik zadržava sva prava koja ima na svom radnom mestu. Privremeni premeštaj traje najduže jednu godinu posle čega državni službenik ima pravo da se vrati na radno mesto na kome je radio pre premeštaja. Državni službenik može biti samo privremeno premešten na odgovarajuće radno mesto u drugi državni organ kome je potrebna pomoć zbog povećanog obima posla, pri čemu sva prava iz radnog odnosa ostvaruje u državnom organu iz koga je premešten. Privremeni premeštaj u drugi državni organ traje najduže šest meseci, a izuzetno može biti produžen za još šest meseci. Po proteku vremena premeštaja državni službenik ima pravo da se vrati na radno mesto na kome je radio pre premeštaja. O privremenom premeštaju državnog službenika iz jednog u drugi državni organ rukovodioci zaključuju pismeni sporazum, posle čega rukovodilac državnog organa iz koga se državni službenik premešta donosi rešenje o premeštaju. 10.4. Prava i dužnosti državnih službenika Svi državni službenici imaju dužnost da obavljaju svoje poslove savesno i nepristrasno u skladu sa Ustavom i zakonom, kao i da u obavljanju poslova i svojim ukupnim ponašanjem čuvaju ugled organa u kom rade. Prilikom obavljanja poslova, ne smeju se rukovoditi političkim ubeđenjima, a dužni su da poštuju kodeks profesionalne etike, odnosno načela i pravila etičke prirode propisana kodeksom. Dalje, dužni su da podatke koji predstavljaju državnu, vojnu ili službenu tajnu čuvaju u toku i posle prestanka radnog odnosa u državnim organima. Naročite dužnosti postoje u vezi sa pravilima o sprečavanju sukoba interesa, a zakonom je utvrđena i obaveza zaposlenih da se stručno usavršavaju i da učestvuju u svim oblicima stručnog usavršavanja na koje su upućeni. Poseban naglasak je na dužnosti zaposlenih da uredno i tačno izvršavaju naloge za rad koje im izdaju funkcioneri i drugi neposredni rukovodioci. Jedino ako zaposleni smatra da je dobijeni nalog nezakonit, takav nalog može zadržati od izvršenja osim ako nije u pitanju hitna stvar, uz obavezu ukazivanja na to 46

[email protected]

izdavaocu naloga. Ponovljeni nalog u pismenoj formi mora se izvršiti bez odlaganja, izuzev ako bi se time učinilo kažnjivo delo. Odgovornosti državnih službenika obuhvataju njihovu disciplinsku odgovornost i odgovornost za štetu prouzrokovanu državnom organu ili trećem licu. Naglasak na dužnostima ne znači da zaposleni nemaju i određena prava. Oni mogu davati inicijative i predloge funkcioneru i neposrednim rukovodiocima u vezi sa obavljanjem poslova. Takođe, oni uživaju prava iz radnog odnosa koja im garantuje zakon i mogu ulagati prigovore na odluke funkcionera kojima se odlučuje o njihovim pravima i obavezama. Katalog prava i dužnosti državnih službenika po Zakonu o državnim službenicima obuhvata: a) Prava državnih službenika:  pravo na uslove rada koji mu neće ugroziti život i zdravlje, na tehničke i druge uslove potrebne za rad i na zaštitu od pretnji, napada i svih vrsta ugrožavanja bezbednosti na radu;  pravo na platu, naknade i druga primanja prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima;  pravo na odmore i odsustva prema opštim propisima o radu i posebnom kolektivnom ugovoru;  pravo na godišnji odmor od najmanje 20 a najviše 30 radnih dana, prema merilima određenim posebnim kolektivnim ugovorom;  pravo na članstvo u sindikatu i profesionalnom udruženju i njihovim organima upravljanja;  pravo žalbe na rešenje kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima, ako žalba ovim zakonom nije izričito isključena. O žalbama odlučuju naročite žalbene komisije, u roku Od 30 dana, a ako u tom roku ne donesu odluku smatra se da je žalba odbijena. Postoje Žalbena komisija Vlade (za žalbe državnih službenika koji rade u orga- nima državne uprave, službama Vlade i Državnog pravobranilaštva), Žalbena komisija pravosuđa i druge žalbene komisije. Protiv odluke žalbene komisije može se pokrenuti upravni spor. b) Dužnosti državnih službenika  dužan je da izvrši usmeni nalog pretpostavljenog, izuzev kad smatra da je nalog suprotan propsima, pravilima struke ili da njegovo izvršenje može da prouzrokuje štetu, što saopštava pretpostavljenom;  dužan je da odbije izvršenje usmenog ili pismenog naloga ako bi ono predstavljalo kažnjivo delo i da o tome pismeno obavesti rukovodioca

47

[email protected]

 



   

odnosno organ koji nadzire rad državnog organa ako je nalog izdao rukovodilac; dužan je da prihvati radno mesto u istom ili drugom državnom organu na koje je zakonito premešten; dužan je da, po pismenom nalogu pretpostavljenog, radi i poslove koji nisu u opisu njegovog radnog mesta ako za njih ispunjava uslove, zbog privremeno povećanog obima posla ili zamene odsutnog državnog službenika, najduže 30 radnih dana; dužan da, u slučaju elementarnih nepogoda, više sile ili drugih nepredvidivih okolnosti, po pismenom nalogu pretpostavljenog, radi na radnom mestu nižem od svog, dok traju te okolnosti, zadržavajući za to vreme prava koja proizlaze iz njegovog radnog mesta; dužan je da postupi po pismenom nalogu kojim ga rukovodilac određuje za rad u radnoj grupi u svom ili drugom državnom organu; dužan je da čuva službenu ili drugu tajnu određenu zakonom ili drugim propisom; dužan je da poštuje radno vreme i pravila ponašanja u državnom organu; dužan je da, ako je sprečen da radi, o razlozima obavesti neposredno pretpostavljenog u roku od 24 sata od nastanka razloga.

c) U cilju sprečavanja sukoba interesa i korupcije, državni službenik:  ne sme da primi poklon u vezi s vršenjem svojih poslova, izuzev protokolarnog ili prigodnog poklona manje vrednosti, niti bilo kakvu uslugu ili drugu korist za sebe ili druga lica;  ne sme da koristi rad u državnom organu da bi uticao na ostvarivanje svojih prava ili prava s njime povezanih lica;  može, uz pismenu saglasnost rukovodioca, van radnog vremena da radi za drugog poslodavca samo onda ako dodatni rad nije zabranjen posebnim zakonom ili drugim propisom, ako ne stvara mogućnost sukoba interesa ili ne utiče na nepristrasnost rada državnog službenika; ta saglasnost nije potrebna za dodatni naučnoistraživački rad, objavljivanje autorskih dela i rad u kulturno-umetničkim, humanitarnim, sportskim i sličnim udruženjima, ali rukovodilac može zabraniti i takav rad ako se njime onemogućava ili otežava rad državnog službenika ili šteti ugledu državnog organa;  ne sme da osnuje privredno društvo, javnu službu, niti da se bavi preduzetništvom;  dužan je da, u slučaju prenosa upravljačkih prava u privrednom subjektu na drugo lice, podatke o tom licu i dokaze o prenosu prava dostavi rukovodiocu, a državni službenik koji je na položaju - Agenciji za borbu protiv korupcije;

48

[email protected]

 ne sme biti direktor, zamenik ili pomoćnik direktora pravnog lica, a član upravnog odbora, nadzornog odbora ili drugog organa upravljanja pravnog lica može biti jedino ako ga imenuje Vlada ili drugi državni organ prema posebnom propisu;  dužan je da neposredno pretpostavljenog pismeno obavesti o svakom interesu koji on, ili s njime povezano lice, može imati u vezi sa odlukom državnog organa u čijem donošenju učestvuje, radi odlučivanja o njegovom izuzeću. 10.5. Ocenjivanje i napredovanje Zaposleni u državnim organima napreduju sticanjem višeg zvanja ili prelaskom u viši platni razred u okviru istog zvanja. Radi utvrđivanja postojanja uslova za napredovanje, rad zaposlenih ocenjuje se jednom godišnje. Vrste ocena, postupak ocenjivanja zaposlenih u svim državnim organima, kao i način sticanja i oduzimanja zvanja, utvrđuje se aktom Vlade. Zaposleni u državnom organu može steći neposredno više zvanje ako u toku dve uzastopne godine dobije jednu od dve najviše predviđene ocene. Za sve zaposlene u državnim organima i postavljena lica vodi se evidencija o svim okolnostima vezanim za njihov rad (radni list). Zakon o državnim službenicima još predviđa da se ne ocenjuje državni službenik koji rukovodi državnin organom (npr. direktor zavoda), niti državni službenik koji je u kalendarskoj godini radio manje od šest meseci bez obzira na razlog, ni državni službenik koji je zasnovao radni odnos na određeno vreme. Ocene su: „ne zadovoljava", „zadovoljava", „dobar", „ističe se" i „naročito se ističe". Ocenu određuje rukovodilac rešenjem. Državni službenik kome je odredena ocena „ne zadovoljava" može biti upućen na dodatno stručno osposobljavanje, a potom se vanredno ponovo ocenjuje. Ako državnom službeniku na vanrednom ocenjivanju bude određena ocena „ne zadovoljava" prestaje mu radni odnos danom konačnosti rešenja. 10.6. Plate, naknade i druga primanja Platni sitem za državne službenike uređen je Zakonom o platama državnih službenika, koji je donet 2006. godine, a primenjuje se od 1. januara 2007. godine. Postoje osnovna plata, dodaci na osnovnu platu, naknada plate i druga primanja. Osnovna plata se određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom za obračun i isplatu plate. Koeficijent izražava vrednost poslova za pojedine položaje i zvanja izvršilaca, tako da su oni razvrstani u 13 platnih grupa. Za izvršilačka 49

[email protected]

zvanja postoji, u okviru svake platne grupe, po osam platnih razreda, tako da izvršioci mogu u istom zvanju napredovati iz nižeg u viši platni razred zavisno od ocenjivanja. Osnovica za obračun i isplatu plate je jedinstvena i utvrđuje se budžetom Republike za svaku godinu. Dodaci na osnovnu platu jesu dodaci za svaku navršenu godinu u radnom odnosu (tzv. minuli rad, u iznosu od 0.4%), za rad noću, na dan praznika i prekovremeni rad, za dodatno opterećenje na radu i za pripravnost (obaveza službenika da van radnog vremena bude u pripravnosti za eventualni rad). Naknade plate jesu naknade za godišnji odmor, plaćeno odsustvo, bolovanje, za slučaj neraspoređivanja i druge naknade po posebnim propisima (za slučaj porodiljskog odustva i odsustva radi nege deteta). Naknade troškova obuhvataju naknadu troškova za dolazak i odlazak sa rada, za službeno putovanje, smeštaj i ishranu na terenu, kao i otpremninu u slučaju prestanka radnog odnosa. Druga primanja postoje kada su utvrđena posebnim kolektivnim ugovorom, u skladu sa opštim propisima o radu. U određenim organima državne uprave i službama drugih državnih organa uvećani su koeficijenti za plate posebnim propisima za 30% ili više procenata (policija, BIA, poreska uprava, Državna revizorska institucija, Ustavni sud). S tim u vezi, mada je zamišljen kao jedinstven, primetno je da platni sistem državnih službenika jasno tendira ka sve manjem jedinstvu. 10.7. Odgovornost državnih službenika Razlikuju se disciplinska i materijalna odgovornost, pri čemu do prve dolazi zbog povreda radnih obaveza i dužnosti, a do materijalne zbog nanošenja štete na radu ili u vezi s radom, koja se može naneti državnom organu, pravnom i fizičkom licu. Da bi došlo do disciplinske odgovornosti zaposleni treba da učini neku od propisanih lakših ili težih povreda radnih obaveza i dužnosti, a zatim da se protiv njega pokrene disciplinski postupak i utvrdi njegova odgovornost. Laške povrede, su na primer, kašnjenje na posao, raniji izlazak sa posla, nesavesno čivanje službenih spisa, neopravdan izostanak sa rada jedan dan i slični, a za njih se izriče jednokratna novčana kazna do 20% plate. Teže povrede su, na primer, neizvršavanje ili nesavesno izvršavanje poslova i naloga starešine, nezakonit rad, primanje poklona u vezi sa vršenjem poslova, nedolično, nasilničko ili uvredljivo ponašanje prema strankama i kolegama i slične. Za nju se može izreći tri vrste kazni: novčana kazna od 20% do 30% od plate u trajanju do šest meseci, zabrana napredovanja od dve do četiri godine i prestanak radnog odnosa. 50

[email protected]

Disciplinski postupak protiv zaposlenog pokreće rukovodilac organa koji i odlučuje o disciplinskoj odgovornosti, a za vođenje postupka može da obrazuje i tročlanu disciplinsku komisiju. Odluka sadrži uvod, izreku, obrazloženje i pouku o pravnom leku. Na prvostepenu odluku može se izjaviti žalba, a žalbena komisija, kao drugostepena instanca, donosi konačnu odluku. U pojedinim organima uprave mogu postojati i naročiti (prvostepeni i drugostepini) disciplisnki organi. Protiv konačne odluke u disciplinskom postupku može se pokrenuti upravni spor. Posle pokretanja disciplinskog postupka, službenik protiv kog se postupak vodi može biti udaljen sa rada do okončanja postupka (tzv. suspenzija). Na pitanja vođenja disciplinskog postupka koja nisu uređena Zakonom o državnim slušbenicima primenjuju se pravila opšteg upravnog postupka. Disciplinski postupak za državne službenike koje postavlja Vlada vodi Visoki službenički savet, protiv čijeg rešenja žalba nije dopuštena, ali se može voditi upravni spor. Do materijalne odgovornosti može doći ako je zaposleni na radu ili u vezi sa radom namerno ili iz grube nepažnje prouzrokovao štetu državnom organu, pravnom licu ili građaninu. Pravila o odgovornosti razlikuje se zavisno od toga kome je šteta pričinjena. Ako je šteta pričinjena državnom organu, službeno lice koje je štetu prouzrokovalo biće obveznik naknade štete, a ako odbije da naknadi štetu, pravo na naknadu štete može se ostvariti pred sudom u parničnom postupku. Službenik može biti oslobođen odgovornosti za štetu kad je ona nastala putem izvršenja naloga starešine, pod uslovom da je upozorio starešinu na činjenicu da izvršenje naloga može prouzrokovati štetu. Ukoliko bi isplatom naknade štete bila ugrožena egzistencija službenika i njegove porodice, moguće je delimično oslobađanje od plaćanja. Za razliku od toga, za štetu koju državni službenik na radu ili u vezi s radom prouzrokuje trećem licu nezakonitim ili nepravilnim radom, odgovara Republika Srbija, s tim što oštećeno lice ima pravo da naknadu štete zahteva i neposredno od službenika ako je on štetu prouzrokovao namerno. Republika Srbija odgovara za štetu prouzrokovanu državnom službeniku na radu ili u vezi s radom, prema opštim pravilima obligacionog prava. 10.8. Prestanak radnog odnosa Radni odnos službenika može prestati iz više razloga, ali pod uslovima i na način utvršen zakonom. Najpre, po volji službenika (njegovim otkazom), prtokom vremena na koje je zasnovan (radni odnos na određeno vreme), pismenim sporazumom između rukovodioca organa i službenika, po sili zakona 51

[email protected]

(navršetkom radnog veka, zbog osude na kaznu zatvora od najmanje šest meseci, istekom šest meseci od kada je postao neraspoređen, u drugim slučajevima utvrđenim Zakonom o radu), kao i otkazom od strane poslodavca. Otkaz od strane poslodavca moguć je ako službenik ne zadovolji na probnom radu, ne položi državni stručni ispit, ne stupi na rad u roku od 15 dana posle prestanka razloga za mirovanje radnog odnosa, usled izricanja disciplinske mere prestanka radnog odnosa ili kada dobije najnižu ocenu na vanrednom ocenjivanju. Osim toga, radni odnos može prestati i na nekoliko drugih, za organe uprave specifičnih načina. Najpre, ako se radi o racionalizaciji (smanjenju broja zaposlenih usled promena u organizaciji i metodima rada, odnosno smanjenju obima i ukidanju poslova), službenici se raspoređuju, odnosno premeštaju, na radna mesta u istom ili drugom državnom organu koja odgovaraju njihovoj stručnoj spremi. Ukoliko službenik ne prihvati drugo ponuđeno mesto, radni odnos mu prestaje. Ako nema slobodnih radnih mesta, oni ostaju neraspoređeni i imaju u osnovi ista prava kao i tehnološki viškovi u preduzećima. U slučaju ukidanja državnog organa, državni organ u čiji delokrug prelaze poslovi ukinutog organa preuzima potreban broj službenika, koji su radili na preuzetim poslovima. Državnom službeniku na položaju može prestati rad na položaju protekom vremena na koje je postavljen, podnošenjem pismene ostavke, stupanjem na funkciju u državnom, pokrajinskom ili lokalnom organu (nespojivost!), ukidanjem položaja, navršenjem radnog veka, njegovim pismenim otkazom ili razrešenjem. Razlozi sa razrešenje su: osuda na kaznu zatvora od najmanje šest meseci, konačno rešenje kojim mu je izrečena disciplinska mera prestanka radnog odnosa ili kojim mu je na ocenjivanju određena ocena „ne zadovoljava”, kao i drugi razlozi za prestanak radnog odnosa predviđeni opštim propisima o radu, a koji nisu zavisni od volje poslodavca ili zaposlenog. Takođe, razrešava se ako organ ili telo nadležno za postavljenje prihvati preporuku Zaštinika građana za razrešenje ili inicijativu Agencije za borbu protiv korupcije. Konačno, ako se radi o rukovodiocu državnog organa, on se može razrešiti i kada organ ili telo nadležno za postavljenje utvrdi da je u vreme njegovog rukovođenja došlo do „ozbiljnih poremećaja“ u radu državnog organa kojim rukovodi. Državni službenik koji je razrešen položaja može se rasporediti na radno mesto za koje ispunjava uslove, a ako takvih mesta nema - postaje neraspoređen. Neraspoređeni službenici koji su bili na položaju, kao i oni koji su bili na izvršilačkim mestima, imaju pravo na platu u trajanju od šest meseci. Potom im prestaje radni odnos po sili zakona. 52

[email protected]

10.9. Zaštita prava zaposlenih i postavljenih lica U sistemu prava državnih službenika postoje: pravo na obraćanje funkcioneru radi zaštite svojih prava, pravo žalbe na akte kojima se odlučuje o pravima, pravo obraćanja upravnoj inspekciji i pravo na sudsku zaštitu. Radi ostvarivanja svojih prava,državni službenici pismeno se obraćaju funkcioneru koji rukovodi organom. U tim obraćanjima može da iznese i predlog radi zaštite svojih prava. Protiv svakog rešenja ili drugog akta kojim je odlučeno o njegovim pravima i obavezama, državni službenik ima pravo da podnese žalbu. Ona se podnosi žalbenoj komisiji Vlade, kada se radi o službeniku organa uprave i službi Vlade, odnosno Žalbenoj komisiji pravosuđa, kada se radi o službeniku iz organa pravosuđa. Žalbena komisija je dužna da odluči o žalbi u roku od 30 dana od dana njenog prijema ako ovim zakonom nije drugčije određeno, inače se smatra da je žalba odbijena. Protiv odluke žalbene komisije može se pokrenuti upravni spor. Radi zaštite svojih prava, službenik se može obratiti upravnoj inspekciji koja vrši nadzor nad primenom propisa o pravima i obavezama zaposlenih u državnim organima. Ona ima mogućnost da ukaže rukovodiocu na nepravilnosti i da odloži izvršenje konačnog akta rukovodioca ako nađe da je pravo službenika povređeno. Pravo na sudsku zaštitu, osim u upravnom sporu, može se ostvariti i u postupku za zaštitu prava, predviđenom opštim propisom o radu.

II. UPRAVNA DELATNOST 1. Akti uprave (pravni i materijalni) Upravni akti i upravne radnje su glavni instrumenti upravnog rada. Pojam akti uprave je, međutim, širi, jer obuhvata sve pravne i materijalne akte kojima uprava izvršava upravne poslove, tj. sve akte koje donosi i sve radnje koje preduzima u obavljanju upravnih poslova. Akti uprave obuhvataju upravne propise, upravne akte, upravne ugovore, upravne radnje i druge materijalne akte. Akti uprave mogu se podeliti (1) prema njihovom pravnom dejstvu i (2) prema njihovoj usmerenosti. (1) Prema pravnom dejstvu,akti uprave dele se na pravne i materijalne(ili nepravne akte). Materijalni akti nemaju neposredno pravno dejstvo, jer se njihov osnovni cilj ne sastoji u unošenju promena u prava i 53

[email protected]

obaveze subjekata, već u faktičkoj realizaciji drugim (pravnim) aktima ustanovljenih prava i obaveza, odnosno u vršenju određenog uticaja na prirodu i čoveka. Zbog toga je njihovo pravno dejstvo posredno. Pravni akti su oni koji izazivaju pravne posledice i oni predstavljaju izjave volje kojima se unose promene u prava i obaveze, odnosno u pravne situacije. Uobičajna je podela pravnih akata na opšte i pojedinačne. Prvima se nazivaju oni koji sadrže generalna i apstraktna pravila ponašanja i odnose se na neodređeni broj lica i situacija. S druge strane, pojedinačni akti se odnose na određena lica u određenim situacijama i njima se uspostavljaju ili menjaju konkretni pravni odnosi. Opšti akti se još nazivaju normativnim aktima ili upravnim propisima, a pojedinačni akti -konkretnim aktima. Dve osnovne vrste pojedinačnih akata su upravni akti (tipični akti upravne vlasti, koji su jednostrani) i upravni ugovori kao dvostrani pojedinačni pravni akti. (2) Kod klasifikacije akata uprave prema njihovoj usmerenosti razlikuju se spoljni ili eksterni od unutrašnjih ili internih akata. Dejstvo eksternih akata prostire se na subjekte van uprave, a dejstvo internih akata na samu upravu (tiču se unutrašnje organizacije i funkcionisanja uprave; na primer, to su pravilnici o sistematizaciji, stručna uputstva i obavezne instrukcije).

2. Upravni propisi Upravni propisi su opšti akti uprave ili akti normativnog karaktera koje uprava (tj. starešina organa uprave) donosi. Njima se uređuju objektivne situacije, sadrže pravila ponašanja generalnog i apstraktnog karaktera i odnose se na neodređeni broj lica i situacija. Zapravo, to su podzakonski akti koje uprava donosi samo na osnovu posebnog i izričitog ovlašćenja zakonodavca ili Vlade, s ciljem konkretizovanja zakona ili opšteg akta Vlade. Zbog toga se nazivaju izvršnim ili sprovedbenim aktima, jer razrađuju odredbe zakona. Oni ne mogu nikada stvarati nove obavaze i prava van onih utvrđenih zakonom. Kontrola zakonitosti nad tim aktima vrše Ustavm sud i Vlada, koji ih mogu oglasiti nesaglasnim Ustavu i zakonu (Ustavni sud), odnosno poništiti i ukinuti (Vlada). Opšti akti se objavljuju u službenom glasilu i stupaju na snagu kao i drugi propisi, a donosi ih funkcioner koji rukovodi organom uprave. Razlikuju se tri vrste opštih akata: pravilnici, naredbe i uputstva. Pravilnikom, kao aktom najšireg karaktera, razrađuju se pojedine odredbe zakona u pogledu, načinu i postupku njihovog izvršavanja. Naredbe se tiču pojedinačnih situacija koje se uređuju na opšti način, a njima se radi izvršavanja zakona naređuje ili 54

[email protected]

zabranjuje postupanje u određenoj situaciji koja ima opšti značaj (na primer, obavezno atestiranje vozila, mere sprečavanja zaraze ili odbrane od poplava). Uputstvom se propisuje način rada i izvršavanja pojedinih odredaba zakona i drugih propisa (način rada organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja). Primeri upravnih propisa: Pravilnik o načinu obračunavanja i plaćanja akcize, Pravilnik o pravosudnoj straži, Naredba o sprovođenju mera za sprečavanje i suzbijanje zaraznih bolesti životinja u 2006. godini, Naredba o proglašavanju stanja ugroženosti životne sredine na prostoru Hemijske industrije „Župa” AD. Kruševac i u njenoj okolini, Upustvo o obrascima u upravnom postupku, Uputstvo o vođenju matičnih knjiga i obrascima matičnih knjiga.

3. Upravni akti: pojam i obeležja Upravni akt je vrsta pojedinačnog pravnog akta uprave. Najkraće određen pojam upravnog akta mogao bi da glasi da je to konkretan i autoritativan pravni akt donet u upravnoj stvari. Tome treba dodati da je upravni akt zasnovan na zakonu, neposredan i izvršan i da ga donose organi uprave. Iz tako određenog pojma, slede i osnovna obeležja upravnog akta, i to: - konkretnost znači da se taj akt odnosi na pojedinačnu situaciju koja je predmet akta i na konkretna lica; - autoritativnost znači da je to akt kojim se subjektu nameće izvesno ponašanje, a u slučaju obaveze to se ponašanje može realizovati uz pretnju i preduzimanje prinude; - zasnovanost na zakonu znači da se tim aktima primenjuje zakon na pojedine slučajeve i da je akt utemeljen na zakonu i donet u zakonom propisanoj proceduri; - izvršnost je obeležje upravnog akta koje nam ukazuje da je svrha akta u njegovom izvršenju, odnosno unošenju promena u prava, obaveze i pravne situacije, kao i da se o izvršenju staraju organi uprave, dok se momenat nastupanja izvršnosti upravnog akta posebno određuje i stoji u vezi sa utvrđivanjem ili neutvrđivanjem načina provere zakonitosti tog akta; - donosilac kao obeležje upravnog akta znači da ga donose ovlašćeni donosioci, tj. organi uprave i drugi državni organi u vršenju upravnih poslova, kao i imaoci javnih ovlašćenja; - poslednje obeležje označava da je to akt koji se donosi u upravnoj stvari, a to je stvarna pojedinačna situacija u kojoj treba doneti upravni akt. Od svih navedenih obeležja, najsłoženije je pitanje o tome šta sve može biti upravna swar, a posebno kako razlikovati upravnu od sudske i normativne stvari. Uzima se da je upravna stvar ona „pojedinačna nesporna situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizłazi potreba da se 55

[email protected]

buduće ponašanje stranke autoritativno pravno odredi" (član 5. Zakona o upravnim sporovima). Konkretan pojam upravnog akta, na osnovu opŠte zakonske odredbe, oblikuje se u sudsko-upravnoj praksi. 3.1. Vrste upravnih akata Od više mogućih klasifikacija, značajnije su podele upravnih akata na pozitivne i negativne, konstitutivne i deklarativne, jednostavne i složene, vezane i diskrecione i na individualne i generalne upravne akte. 1. Pozitivni upravni akt je takav akt koji unosi promene u postojeća prava i obaveze, bilo da ih stvara, menja ili ukida, a negativan bi bio onaj kojim se odbija vršenje takvih promena, tj. održava postojće stanje stvari (odbijajući upravni akt). Podela je od značaja zato što samo pozitivni upravni akti mogu da steknu pravnosnažnost, a ne i negativni, jer bi u protivnom odbijeno lice bilo lišeno mogućnosti da ponovi zahtev (na primer , za dobijanje neke dozvole). 2. Konstitutivnim upravnim aktom se stvaraju, menjaju ili ukidaju prava i obaveze, pa oni mogu biti, sa stanovišta stranaka, ovlašćujući (favorabilni) ili obavezujući (onerozni). Deklarativnim aktima se samo utvrđujue da neki pravni odnos, odnosno pravo i obaveza postoje (koji bi postojali i bez tog akta). Obično se u sitom upravnom aktu stiču oba ta elementa (konstituisanje i potvrđivanje postojanja prava i obaveza). 3. Vezani upravni akt je akt pri čijem donošenju je donosilac unapred vezan propisanom sadržinom i njegova se uloga sastoji u tome da utrvrdi da li su ispunjeni uslovi utvrđeni zakonom za donošenje akta. Nasuprot tome, kod diskrecionih upravnih akata sadržina nije unapred propisana, tako da donosilac ima moguénost izbora između dve ili više pravno jednakih zakonom predviđenih moguénosti. Podela je od značaja za mogućnost pobijanja upravnih akata, jer se puna kontrola zakonitosti (tj. korišćenje žalbe i vođenje upravnog spora) omogućavaju samo kod vezanih upravnih akata, kao i u odnosu na one delove diskrecionih upravnih akata koji su pravno vezani. Kontrola diskrecione ocene može se vršiti samo u postupku po žalbi (drugostepeni postupak), a ne i pred sudom u upravnom sporu, jer sud može da vrši jedino proveru zakonitosti akta a ne i proveru celishodnosti. 4. Jednostavni i složeni upravni akti razlikuju se prema broju organa koji učestvuju u njihovom donošenju. Prve donosi jedan, a druge dva ili više organa. Postoji nekoliko situacija u kojima dva ili više organa učestvuju u donošenju upravnog akta: a) kada o istoj stvari rešavaju istovremeno dva 56

[email protected]

ili više organa (na primer, kada se gradi objekat koji se prostire na teritoriji dve opštine) i tada svaki organ rešava, a sporazumevaju se ko će od njih izdati rešenje; b) akt se donosi uz prethodnu saglasnost ili mišljenje drugog organa (u aktu se navodi da li je saglasnot ili mišljenje drugog organa, odbijeno ili izostalo); i v) akt se donosi uz naknadnu saglasnost, potvrdu ili odobrenje drugog organa (prvi organ sastavlja rešenje i šalje ga drugom na saglasnost, potvrdu ili odobrenje i bez tog čina nema rešenja, tj. smatraće se da je rešenje doneto tek posle davanja saglasnosti, potvrde ili odobrenja). 5. Individualni i generalni upravni akti se razlikuju prema stepenu određenosti adresata, tako da se prvi odnose na tačno određena lica, a drugi na veći broj lica koja nisu poimenično navedena, ali su odrediva tako da se može utvrditi ko su (na primer, vlasnici vozila ili parcela, muškarci određenog godišta). Individualni akti se dostavljaju lično, a generalni putem javnog saopštenja. Žalba kod individualnih akata po pravilu ima suspenzivno dejstvo na čitav akt, a kod generalnih to dejstvo po pravilu ne postoji, pa i kad postoji ono je delimično , jer se odnosi samo na lica koja su uložila žalbu.

3. Vrste upravnih akata (Službeni glasnik) (1) Pravno vezani i diskrecioni upravni akti. Svaki upravni akt je zakonski zasnovan, pravno vezan. No, pravna vezanost jednog upravnog akta za pravni propis može da bude potpuna i delimična. Donosilac pravno vezanog akta, poštujući pravila procedure (i druge formalne elemente) primenjuje materijalni (sadržinski) propise na pojdinačan slučaj tako što utvrđuje (ne)ispunjenost uslova na strani nekog lica za nastupanje predviđenih pravnih posledica. On je obavezan da merodavni propis striktno primeni, s obzirom na obeležja određenog slučaja: jedna neće se dati (tj. ne sme se dati!) dok traje ratno stanje, stanje neposredne ratne opasnosti ili vanredno stanje. A kod upravnog akta donetog korišćenjem diskrecione (slobodne) ocene izdavalac je u samom propisu ovlašćen (najčešće rečima „može“, „slobodan je da odluči", „odlučuje , „oceniće") da izabere onu pravnu soluciju koja će najpotpunije (najbolje) odslikavati volju zakonodavca u pogledu konkretne situacije. Primer odlučivanja po osnovu slobodne ocene nalazimo: u materiji davanja dozvoli za nošenje oružja; kod izdavanja pasoša; u pogledu odobrenja strancu stalnog nastanjenja u Srbiji; kod pravne mogućnosti organa da odbije zahtev za sticanje državljanstva prijemom, odnosno za prestanak državljanstva iako su ispunjeni zakonski uslovi, „ako oceni da je to u državnom interesu“ itd.

57

[email protected]

Da se elastičnost opisane zakonske regulative ne bi pretvorila u arbitrarnost i samovolju, propisuju se bespogovorne granice izbora, odnosno ovlašćenja, i cilj koji se tom prilikom mora ostvariti. Prema tome, organi stoje na raspolaganju dve (ili više) pravnih solucija za određeni mode situacije, sa zadatim ciljem (ostvarenje ili zaštita angažovanog javnog interesa). To su okviri diskrecione ocene. Da bi sam subjektivno procenio (po svom nahođenju) šta je celishodno u tim prilikama, tj. koja je od pravnih alternativa konkretno ona prava, izdavalac treba da sagleda ukupnost okolnosti sredine i vremena (ekonomskih, političkih, socijalnih, etničkih, istorijskih, kulturnih...), čime nužno izlazi iz sfere čistoga prava. Što se tiče razgraničenja pravnog tumačenja i slobodne ocene, poslužimo se rečima akademika Ive Krbeka: „Uopće, stoji pojmovno, diskreciona ocjena u najoštrijoj opreci spram interpretacije. Interpretacija istražuje volju neke pravne norme, volju nekog trećeg faktora, i utvrđuje slučajeve koje treba podvesti pod ovu normu. Ta interpretacija može za interpretatora stavljati najteže zahtjeve..., ali interpretirati znači uvijek da se ide za tuđom voljom.” Znači, razlika između pravnog tumačenja i diskrecione vlasti je suštinska. Da li je zakonodavac u nekom posmatranom slučaju predvideo strogu pravnu vezanost, koja zahteva tumačenje (uključujući tu i pronalaženje smisla upotrebljenih pravnih standarda), ili pak slobodnu upravnu ocenu, zavisi od prirode same upravne stvari. Ako je neka životna situacija delikatna i suptilna, ispunjena unapred nepredvidivim, promenljivim parametrima, zakonodavac će pribeći „spuštanju" pripadajuće količine normiranja sa svoje opšte na upravnu, konkretnu ravan: poveriće nadležnom organu slobodnu ocenu. (2) Pozitivni i negativni upravni akti. Za pozitivne upravne akte vezane su izvesne promene u pravnim odnosima (nastanak, menjanje i gašenje), bilo da ih oni pretežno sami stvaraju, bilo da preovlađujuće utvrđuju nastupelu zrelost uslova za promene. Negativnim upravnim aktom izdavalac se izjašnjava za opstajanje jedne pravne situacije, za njeno nemenjanje. Ako menjanje postojeće pravne situacije straži stranka, upravni akt o odbijanju podnetog zahteva negativan je. U svakom slučaju, negativan upravni akt uvek je deklarativan, utvrđujući da u konkretnom slučaju nešto pravno novo nije stvoreno, odnosno nastalo. Pored mogućnosti izdavanja negativnog upravnog akta, pravni sistem poznaje i pretpostavljeno odbijanje, „ prećutni akt“ sa negativnim značenjem. Ćutanje uprave pravno se upodobljava sa eksplicitnim negativnim upravnim aktom, i smuslu ZUP-a ( član 208). (3) Kostitutivni i deklarativni upravni akti. Merilo razdvajanja konstitutivnih i deklarativnih upravnih akata jeste okolnost da li jedan upravni akt sam donsoi (priznaje ili određuje) , na osnovu propisa, nešto novo u pravni poredak – ili prosto zvanično samo utvrđuje postojanje ili nepostojanje celine (dela) određenog pravnog odnosa. Pri prvoj hipotezi, u pitanju je 58

[email protected]

stvaralački, konstitutivan upravni akt; pri drugoj – utvrđujući, deklarativni. Konstitutivni upravni akt pojavljajuje se u tri glavne varijante: a) prava konstitutivnost, pravni odnos aktom izvorno nastaje; b) rekonstitutativnost, aktom se nešto menja u postojećem pravnom odnosu (preinačenje pravnog odnosa); c)dekonstitutivnost, gašenje (okončanje) postojećeg pravnog odnosa , u celini ili delimično. Deklarativnim upravnim aktima formalno se saopštava da je jedan pravni odnos (može i izvesna činjenica kao deo pravnog odnosa), ili jedna pravna situacija – već (ranije) nastala, ili se samo obelodanjuje da (zahtevanog) odnosa ili situacije pravno nema. Konstitutivni akt, po svojoj prirodi deluje samo za budućnost; odstupanja moraju da budu izričito pravno propisana. Delovanje deklarativnih upravnih akata prostire se od momenta nastanka odnosa (ili činjenice) koji utvrđuju, od natrag retroaktivno. Konstitutivni upravni akti pojavljuju se u nekoliko vidova: 1- ovašćujući (favorabilni), obavezujući (onerozni тј. теретни) и мешовити – посматрамо са позиције странке, права, односно обавеза (или њиховог умањења) које јој акт признаје или одређује; 2- лични и стварни – што зависи од тога да ли се садржина акта непосредно (лично) тиче правне ситуације адресата (тако, упућивање на служење војног рока), или се односи на одређену ствар са којом је адресат у правно релевантној вези (он има право својине на пушци која се управним актом одузима); 3-наређенја и забране, где је опредељујући карактер обавеза из акта (активно или пасивно држање). (4) Individualni i generalni upravni akti. Svaki upravni akt uređuje konkretan životni događaj. Pri tome, događajem može da bude obuhvaćeno jedno ili više lica. Ako su ta lica (jedno ili više) u samom aktu precizno (poimence) navedena, nesumnjivo individualno određena, posredi je individualan upravni akt. Kod generalnog upravnog akta, krug adresata akta takođe je zatvoren. Znači, generalni upravni akt nije bezličan, opšti-krug lica nije neodređen. No, taj krug kod predmetne kategorije akata nije do kraja, u potpunosti određen. Adresati generalnog upravnog akta odredivi su na osnovu u aktu postavljenih kriterijuma (granična starost adresata, lokacija stanovanja i sl.): lica na koja se akt odnosi mogu se naknadno (i) poimenice individualizovati. (5) Prosti (jednostavni) i složeni (zbirni) upravni akti. Broj organa koji na osnovu propisa učestvuju u donošenjujednog upravnog akta čine merilo odvajanja prostih (jesdnostavnih) od složenih (zbirnih) upravnih akata. Prosti upravi akti počivaju na principu jedan organ, nadležan donosilac – jedan akt. Kod složenih akata pravno je predviđeno da je akt rezultat komponovanja volja više organa. Ima nekoliko podvrsta složenih upravnih akata (čl. 193-194.ZUP):

59

[email protected]

a) Istovremeno, ali odvojeno, rešavanje iste upravne stvari od strane dva ili više organa. Na kraju se oni sporazumevaju koji će od njih formalno izdati (otpraviti) akt. Neophodan uslov za punovažno izdavanje akta jeste da su nadležni organi rešili konkretnu stvar, svaki ponaosob u istom smislu; b) Donošenje upravnog akta od strane jednog, nadležnog organa, uz prethodnu saglasnost drugog. Odbijanje saglasnosti rađa zabranu nadležnom organu da donese upravni akt onoga smisla i sadržine na koju je saglasnost uskraćena; c) Donošenje upravnog akta od strane jednog, nadležnog organa, uz naknadnu saglasnost, potvrdu ili odobrenje drugog organa. U ovom slučaju, učešće drugog organa je izvan samog procesa donošenja akta, ali ima ulogu pravnog obezbeđivanja njegove ispravnosti. Bez te saglasnosti, on je nezakonit. d) Donošenje upravnog akta od strane jednog, nadležnog organa – uz pribavljeno mišljenje drugog organa. Za razliku o do sada opisanih oblika učestvovanja drugih organa, sadržina pribavljenog mišljenja ne obavezuje organ koji rešava datu upravnu stvar. On je dužan da ga dobavi, odnosno bar da ga zastrani, ali ne i da prihvati pribavljeno mišljenje. Izostanak zakonski propisane saglasnosti (prethodne ili naknadne), odobrenja, potvrde ili mišljenja drugog organa u aktu nadležnog organa predstavlja punovažan osnov za poništavanje tog akta, ne samo povodom izjavljene žalbe već i po osnov službenog nadzora. (6) Upravni akti doneti po službenoj dužnosti i upravni akti doneti po zahtevu stranke. Merilo razdvajanja je u tome ko daje inicijativu za pokretanje postupka donošenj upravnog akta (što zavisi od prirode i sadržine odnosa koji tom prilikom treba da bude uspostavljen, izmenjen, ugašen ili utvrđen). Upravni akt se donosi po službenoj dužnosti organa kada to određuje zakon ili na zakonu zasnovan propis, kao i kad nadležni organ utvrdi (ili sazna) da s obzirom na postojeće činjenično stanje, treba radi zaštite javnog interesa pokrenuti upravni postupak (član 114. stav 1. ZUP-a). Po pravilu, posredi je određivanje obaveze ili umanjenje priznatog prava nekom licu. Ali, za donošenje pojedinih grupa upravnih akata po službenoj dužnosti obavezni zakonski uslov punovažnosti jeste pristanak stranke (pri izboru ili postavljenju na određene javne funkcije, ili kod zasnivanja službeničkih odnosa). Upravni akti se donose povodom zahteva stranke kada je po zakonu ili prirodi stvari zahtev stranke neophodan za pokretanje i vođenje upravnog postupka. (član 116. ZUP-a). Reč je o priznanju prava nekom licu ili, pak, o umanjenju 60

[email protected]

ranije određenih obaveza. Ali, ako upravni akt bude donet po službenoj dužnosti u onoj pravnoj stvari u kojoj je za pokretanje i vođenje postupka bio nužan prethodni zahtev stranke – takav akt je ništav, osim ako stranka na njegovu sadržinu u međuvremenu izričito ili prećutno ne pristane (član 257. tačka 4). 3.2. Pravno dejstvo upravnog akta Pod pravnim dejstvom upravnog akta imaju se u vidu promene koje on izaziva u postojećim pravnim situacijama. Te promene, odnosno dejstva mogu da se odnose na stranku, donosioca akta, kao i na treća lica. Upravni akti prvenstveno obavezuje stranke i one su dužne da se ponašaju u skladu sa sadržinom akta koji im nameće neku obavezu. Kada akt strankama priznaje neko pravo, stvar je njihove volje da li će to pravo koristiti ili ne. Donosilac akta ima obavezu da se stara o prinudnom sprovođenju obaveze utvrđene aktom (ako je stranka ne ispuni dobrovoljno), kao i da strankama omoguće korišćenje prava koja im akt priznaje, uključujući i slučaj kada ih neko u tome ometa. Treća lica imaju dužnost da se uzdrže od ometanja dejstva upravnog akta, što znači da ih sa obavezuje. Osnovno je pravilo da upravni akti deluju za ubuduće , a samo po izuzetku mogu imati retroaktivno dejstvo. Ov drugo dejstvo u izvesnom smislu imaju deklarativni akti (utvrđuju nešto što već po zakonu postoji, tako da se tu ni ne radi o pravoj retroaktivnosti), dok konstitutivni akti mogu delovati unazad (1) kad je to predviđeno zakonom i (2) kad se novim aktom uklanjaju posledice koje je proizveo raniji akt. Pravna dejstva upravnog akta počinju da važe od određenog trenutka i mogu u određenom momentu prestati. Upravni akt vezuje donosioca od momenta donošenja, a kao taj momenat uzima se u prvostepenom postupku momenat predavanja akta licu koje vrši dostavu akata. U drugostepenom postupku to je trenutak kad taj organ preda svoje rešenje prvostepenom organu. Što se tiče stranke, nju upravni akt vezuje od momenta kad joj je dostavljen ili saopšten. Prestanak pravnog dejstva upravnog akta vezuje se za trenutak od kog upravni akt više neće važiti, odnosno proizvoditi pravno dejstvo, a takvih je slučajeva više: -

istek perioda vremena važenja akta (akti sa temporalnim dejstvom); nastupanje raskidnog uslova ili roka (kadje dejstvo vezano za to); smrt lica (ako se radi o ličnim pravima i obavezama); propast stvari (kad je dejstvo akta vezano za stvar); odricanje od vršenja ovlašćenja (kada akt daje stranki neko ovlašćenje kojim ona slobodno raspolaže); 61

[email protected]

- stavljanje akta van snage novim aktom; - ostvarivanje prava ili ispunjenje obaveze iz akta koji nalaže jednokratno ponašanje (na primer, jednokratna materijalna pomoć ili plaćanje poreza). 3.3. Pravnosnažnost, konačnost i izvršnost upravnog akta Pravnosnažnost znači svojstvo relativne nepromenljivosti upravnog akta, izraz je pravnog načela po kom se o istoj stvari ne može raspravljati ponovo i služi pravnoj sigurnosti. Pravnosnažno je ono rešenje protiv kog se ne može izjaviti žalba ni pokrenuti upravni spor, a kojim je stranka stekla neko pravo ili obavezu. Takav akt se ne može više menjati voljom stranke ili uprave.Konkretnije, pravnosnažno je ono rešenje kod kog nema mesti žalbi ni tužbi.

Pravnosnažnost nastupa u sledećim slučajevima: 1) kada stranka ne izjavi žalbu na prvostepeni upravni akt, takav akt će postati pravnosnažan istekom roka za žalbu, jer se tužba u upravnom sporu ne može koristiti ako prethodno nije korišćena žalba; 2) kada je upravni spor po izuzetku zakonom isključen, upravni akt postaje pravnosnažan momentom nastupanja njegove konačnosti u upravnom postupku; 3) kada stranka ne podnese tužbu protiv konačnog upravnog akta, takav akt postaje pravnosnažan istekom roka za podnošenje tužbe; i 4) kada stranka podnese tužbu i tužba bude odbijena kao neosnovana, upravni akt postaje pravnosnažan donošenjem presude o odbijanju tužbe. Pravnosnažnost ne mogu da steknu negativni upravni akti (odbijajući). Pravnosnažnost ne stiču ni svi delovi pozitivnog upravnog akta, već samo onaj njegov deo kojim se odlučuje o pravima i obavezama (dispozitiv). Relativnost pravnosnažnosti znači to da se od pravnosnažnosti odstupa u slučajevima u kojima se mogu upotrebiti vanredna pravna sredstva, a to su teške povrede zakona i tu se daje prednost načelu zakonitosti pred načelom pravne sigurnosti. Uz pojam pravnosnažnosti potrebno je poznavati pojmove konačnosti i izvršnosti upravnog akta.

62

[email protected]

Konačnost upravnog akta jeste takvo svojstvo koje označava da je akt završna izjava volje uprave o jednoj upravnoj stvari, akt kojim uprava konačno rešava tu stvar. Takav se akt ne može više napadati žalbom kao redovnim pravnim sredstvom, već samo tužbom u upravnom sporu, pa se može reći da je konačan onaj upravni akt koji se ne može osporavatri žalbom u upravnom postupku. Konačni mogu postati i prvostepeni, a ne samo drugostepeni upravni akti. Prvostepeni upravni akt postoja konačan u 2 slučaja: 1) kada protekne rok za žalbu, a ona se ne izjavi ili se izjavi pa bude odbačena ili odbijena, i 2) kada žalba po izuzetki nije dopuštena. Drugostepeni upravni akt je uvek konačan upravni akt, jer protiv njega nikad nije dopuštena žalba. Samo protiv konačnih upravnih akata može se koristiti tužba u upravnom sporu. Izvršnost upravnog akta jeste takvo svojstvo koje označava pravnu mogućnost njegovog sprovođenja u život. Izvršni su svi konačni upravni akti, a uz njih i oni prvostepeni upravni akti kod kojih žalba nema odložno dejstvo (ne odlaže izvršenje) ili kod kojih je žalba imala takvo dejstvo ali nije izjavljena ili je izjavljena pa je odbačena ili odbijena. 3.4. Dodaci upravnom aktu Pored dispozitiva, u kom se odlučuje o zasnivanju, menjanju, ukidanju ili utvrđivanju pravnog odnosa, upravni akt može imati i druge delove koji utiču na njegovo pravno dejstvo ili nameću dopunske obaveze ili omogućuju njegovo opozivanje. Ti se delovi zovu dodaci upravnom aktu i to su usłov nałog i pridržaj opoziva. Uslov je buduća neizvesna činjenica ili okolnost od čijeg nastupanja zavisi pravno dejstvo upravnog akta. Uslovi mogu biti odložni i raskidni. Ako je u upravnom aktu naveden odložni uslov, upravni akt ne proizvodi dejstvo odmah, već kada nastupi okolnost koja je postavljena kao uslov. Dejstvo raskidnog uslova je suprotno - upravni akt proizvodi pravno dejstvo odmah, ali nastankom postavljenog uslova njegovo dejstvo prestaje. Rok kao dodatak upravnom aktu označava protek vremena od čijeg nastupanja zavisi pravno dejstvo akta, tj. da li će akt stupiti u dejstvo ili prestati da važi određenog dana. To znači da i rok može biti odložan i raskidan. Nalog je povezan sa osnovnim sadržajem dispozitiva i njime se strankama nameće da nešto učine ili da se uzdrže od činjenja. Nalog se može utvrditi i posebnim upravnim aktom, a može se i samostalno realizovati prinudnim putem. Upravni akt sa nalogom može i da se opozove zbog neizvršenja naloga (novim upravnim aktom). Na primer, dozvolom za nadziđivanje objekta može 63

[email protected]

se investitoru naložiti da tokom radova ne ometa redovnu upotrebu objekta i instalacija u objektu. Pridržaj opoziva je dodatak upravnom aktu kojim donosilac akta zadržava pravo da akt kasnije opozove, a može se dodati upravnom aktu samo kad je to izričito predviđeno zakonom, jer je protivan načelu pravnosnažnosti. 3.5. Pogrešni upravni akti 3.5.1. Neuredni upravni akti Pogrešni upravni akti su svi koji sadrže neki od nedostataka, a važniji takvi akti su neuredni i protivpravni upravni akti. Neuredni su oni upravni akti koji sadrže faktičke greške tehničke prirode, na primer greške u imenima, brojevima, pisanju, računanju ili druge očigledne netačnosti. Takve pogreške ne utiču na pravno dejstvo akta i mogu se ispraviti u svako vreme zaključkom koji donosi organ, s tim što ispravka deluje od dana od kog akt proizvodi pravno dejstvo (tj. unazad). 3.5.2. Protivpravni upravni akti Protivpravni upravni akti sadrže nedostatke koji utiču na njihovo pravno dejstvo i ima ih dve vrste: nezakoniti (sadrže direktne povrede pravnih propisa) i necelishodni (nije poštovan javni interes). 3.5.2.1. Nezakoniti upravni akti Nezakoniti upravni akti sadrže neposredne povrede propisa koje utiču na dejstvo akta. Pošto povrede propisa mogu biti lakše i teže, njihov uticaj na pravno dejstvo upravnog akta je različit. Ukoliko je povreda zakona lakša i njen uticaj na pravno dejstvo upravnog akta biće privremen, a ako je teža, taj je uticaj trajan. U prvom slučaju akt je rušljiv, a u drugom ništav. Rušljivi upravni akti mogu se napadati samo u određenom roku, a ako to ne bude učinjeno i rušljivost akta ne bude utvrđena, takvi će akti postati akti pune pravne snage (dolazi do njihove konvalidacije). Razlozi za rušljivost predviđeni su u okviru razloga za žalbu, kao i u okviru vanrednih pravnih sredstava. Ništavi upravni akti sadrže najteže povrede propisa i ne mogu nikad steći punu pravnu snagu (nema konvalidacije), pa otud nema ni rokova za njihovo uklanjanje iz poretka. Akti sa takvim greškama ipak proizvode pravno dejstvo dok ne budu uklonjeni iz pravnog poretka, tj. dok ne budu oglašeni ništavim, a potom se uklanjaju i sve posledice koje su do tada proizveli. Organi uprave su dužni da po službenoj dužnosti vode računa o razlozima za ništavost upravnih akata, a o tome se može odlučiti i povodom žalbe, povodom tužbe u upravnom 64

[email protected]

sporu, kao i kroz institut poništavanja upravnih akata u okviru kontrole Vlade nad radom uprave. Postoji i posebno vanredno pravno sredstvo - oglašavanje rešenja ništavim, i kod tog sredstva su taksativno pobrojani razlozi koji čine jedno rešenje ništavim (videti pod 17.6). To znači i to da ostale nezakonitosti, koje su bitne a nisu navedene kao razlozi za ništavost, jesu one koje dovode do rušljivosti upravnog akta. 3.5.2.2. Necelishodni upravni akti Necelishodni upravni akti mogu nastati jedino u stvarima u kojima se odlučuje na osnovu slobodne ocene (diskrecioni akti) i tu javni interes nije najbolje zadovoljen. Donosilac upravnog akta je u takvim slučajevima primenio onu od solucija koja nije celishodna, koja ne zadovoljava na najbolji način interes utvrđen zakonom. Pošto je u pitanju sfera koja izlazi iz okvira ocene zakonitosti, tu vrstu kontrole vrše drugostepeni organi povodom žalbe. Necelishodnost se, dakle, tiče same diskrecione ocene, a ne i pravno vezanih delova diskrecionih akata (jer ako postoj greška u pravno vezanim delovima takvih akata, tu će se raditi o nezakonitim aktima). Naravno, moguća je situacija da jedan isti akt bude istovremeno necelishodan i nezakonit (greške se tiču i povrede javnog interesa i povrede zakona).

4. Upravni ugovori Kao dvostrani pojednačni pravni akti uprave, upravni ugovori su takvi pravni akti u kojima se uprava pojavljuje kao jedna od ugovornih strana, dok je druga ugovorna strana neko lice privatnog prava. Nazivaju se i akti poslovanja, jer uprava njima ne vrši vlast, već sklapa pravne poslove. Pored činjenice da je uprava jedna od ugovornih strana, za pojam upravnog ugovora bitan je sam predmet tog ugovora i činjenica da oni, barem delimično, potpadaju pod specijalni - upravnopravni režim. Predmet upravnih ugovora stoji u vezi sa ostvarivanjem funkcija uprave, odnosno sa funkcionisanjem javnih službi. Francuski upravni ugovor ima za predmet ono što se kod nas obuhvata pojmom javnih nabavki dobara, usluga i radova za javne potrebe, zatim ustupanje javne službe (ugovor o koncesiji javne službe), javno zaduživanje (ugovor o javnom zajmu) i slično. Kod francuskog koncepta upravnog ugovora naglašeni su nejednakost ugovornih strana i upravnopravni režim, dok se u slučaju nemačkog upravnog ugovora više insistira na jednakosti ugovornih strana a manje na izdvojenosti iz građanskopravnog režima. Ranije srpsko, a potom i jugoslovensko pravo, kao ni pozitivno srpsko pravo, nije još uvek zauzelo afirmativan stav prema upravnom ugovoru. Ipak, mogu se zapaziti izvesna i ne tako mala odstupanja od građanskopravnog režima kod ugovora o javnim nabavkama, koncesijama i javnoprivatnom partnerstvu. Ovaj poslednji ugovor se odnosi na uspostavljanje dugoročne saradnje između javnog 65

[email protected]

tela i privatnog partnera (fizičko ili pravno lice) radi obezbeđivanja finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih objekata od javnog značaja i pružanja usluga od javnog značaja. Može biti sa ili bez elemenata koncesije. Uređen je Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (2011). Uvođenje upravnih ugovora kao pravnog instituta može se očekivati u skorije vreme (sa novim Zakonom o opštem upravnom postupku), što će predstavljati jednu od mera za usaglašavanje našeg upravnog prava sa upravnim pravom Evopske unije. Koji model upravnog ugovora će prihvatiti naš zakonodavac i koju će širinu dati njegovom predmetu, ostaje za sada neizvesno.4 U svakom slučaju, radilo bi se o ugovoru između javnog i privatnog subjekta, koji bi bio instrument upravnog rada, služio ostvarenju javnog interesa i bio manje ili više podvrgnut upravnom pravu s ciljem zaštite tog interesa.

5. Materijalni akti i radnje uprave Uprava ne donosi samo upravne akte, već vrši i brojne druge pojedinačne akte i radnje u upravnom postupku. Takvi akti i radnje ne proizvode neposredno pravno dejstvo, to jest promene u pravima i obavezama subjekata, ali jesu od značaja za njih, kao i za izvršavanje zakona u celini. Radi se o aktima i radnjama koje obično prethode ili slede upravnom aktu, a mogu biti i odvojene od postupka donošenja akta. To su: dokumentovanje, akti saopštenja, primanje izjava, akcesorni akti i upravne radnje u užem smislu. 5.1. Dokumentovanje Dokumentovanje obuhvata beleženje određenih činjenica, okolnosti ili stanja (vođenje javnih evidencija) i izdavanje akata kojima se potvrđuju činjenice, okolnosti i stanja na osnovu javnih evidencija. To mogu biti lična svojstva građana, evidencije o imovini ili druge činjenice, okolnosti i stanja. Vođenje evidencija sastoji se u vođenju raznih vrsta propisanih knjiga, kao što su matične knjige, registri, spiskovi itd. Na osnovu javnih evidencija izdaju se akti koji su slični upravnim aktima, a njima se samo potvrđuje neka činjenica, stanje ili okolnost, dok prava i obaveze nastaju na osnovu drugih akata. U pitanju su značajni akti, jer služe 4 U hrvatskom ZUP-u (2009) predmet upravnog ugovora ograničen je na sporazum organa i stranke o izvršenju prava i obaveza utvrđenih prethodno donetim upravnim aktom. 66

[email protected]

ostvarivanju prava i obaveza građana. Najvažnijih takvi akti su isprave i uverenja. Uverenja su često povezana sa upravnim aktima i prethode im kao uslov za donošenja upravnog akta ili slede upravnom aktu (na osnovu upravnog akta potvrđuje se postojanje prava i obaveze). Takve akte izdaju organi uprave i imaoci javnih ovlašćenja, koji i vode javne evidencije. O njima će biti više reči kod dokazivanja. 5.2. Akti saopštenja Akti saopštenja su posebna vrsta pojedinačnih akata bez neposrednog pravnog dejstva, kojima organi uprave i imaoci javnih ovlašćenja obaveštavaju, upozoravaju ili savetuju zainteresovana lica u vezi sa njihovim pravima i obavezama, načinom ostvarivanja tih prava i obaveza, rokovima, procedurama, propisima i sličnim činjenicama. Oni služe lakšem ostvarivanju postupaka, ali i efikasnijem i potpunijem ostvarivanju prava i obaveza građana i drugih subjekta, odnosno servisnoj ulozi uprave.

5.3. Primanje izjava Izjave se primaju radi saznavanja određenih činjenica, podataka i okolnosti bitnih za ostvarivanje funkcija uprave, odnosno za vođenje pojedinih postupaka i sl. To mogu biti razna saopštenja građana i drugih stranaka (na primer, prijave matičnih stanja, odnosno činjenice rođenja, zaključenja braka ili smrti, zatim podnošenje poreskih prijava, prijave prebivališta i boravišta, izjave svedoka itd). Neke od izjava, odnosno prijava, utvrđene su kao zakonska obaveza i mogu se nazvati obaveznim izjavama. Za slučaj njihovog nedavanja, odnosno nepodnošenja, mogu postojati i pravne posledice u vidu sankcija (na primer, kod poreske prijave, promene prebivališta). I neke od drugih izjava mogu imati određeni pravni značaj, kao što su svečana izjava, izjava svedoka ili veštaka i slično. 5.4. Akcesorni akti Kao posebna vrsta akata koji se izdaju u procesu donošenja upravnih akata pojavljuju se sporedni ili uzgredni (akcesorni) akti. Oni nemaju samostalnu pravnu egzistenciju i samostalno pravno dejstvo, već su povezani sa glavnim 67

[email protected]

završnim aktom upravnog postupka (rešenjem) i obično se donose u prethodnoj proceduri. Takvi akti su, na primer, zaključak o pokretanju postupka ili o izuzeću službenog lica, mišljenje lekarske komisije o sposobnosti regruta itd. Protiv akcesornih akta obično nema mesta samostalnoj žalbi ni mogućnosti vodenja upravnog spora, ali se mogu napadati u žalbi na upravni akt i tužbi protiv tog akta. 5.5. Upravne radnje u užem smislu 5.5.1. Pojam i vrste upravnih radnji Upravne radnje su podvrsta materijalnih radnji kojima se upravni akti i zakoni izvršavaju (na primer, ulaženje i pregled poslovnih prostorija i knjiga, pregled vozila, dovođenje svedoka, privođenje, zadržavanje lica, regulisanje saobraćaja, zaplena stvari, rušenje objekta, uzimanje uzoraka namirnica za inspekcijski pregled, žigosanje plemenitog metala, premer zemljišta itd.). Neophodne su i veoma zastupljene u delatnosti uprave. One se mogu klasifikovati na nekoliko načina, i to na one: - kojima se izvršavaju upravni akti i kojima se izvršava neposredno zakon; - koje se vrše uz upotrebu prinude i bez upotrebe prinude; - koje su usmerene prema licima i prema stvarima; - koje vrše organi uprave i imaoci javnih ovlašćenja; i - koje se vrše u redovnim i vanrednim prilikama. Navedene upravne radnje, kao i ovlašćenja policije i pojedinih drugih organa za upotrebu prinude, regulišu se delom upravnim propisima, a delom pravilima posebnih zakona (na primer, Zakonom o izvršenju krivičnih sankcija, Carinskim zakonom, Zakonom o komunalnoj policiji). 5.5.2. Uloga i upotreba prinude u ostvarivanju zadataka uprave Upravna delatnost, kao i izvršavanje zakona uopšte, počivaju na pretpostavci da će se subjekti na koje se upravnim aktima ili zakonskim odredbama utvrđuju obaveze, dobrovoljno podvrgnuti tim obavezama, odnosno vršiti ih bez prisile. Medutim, kada takvog pristanka subjekata nema, nužna je pretnja prinudom, pa i primena neposredne prinude. Iz tog je razloga upravna delatnost autoritativnog karaktera, odnosno uprava je snabdevena ovlašéenjima da zapreti prinudom, kao i da je, pod strogo propisanim zakonskim uslovima, upotrebi. Sama uloga prinude u vršenju upravne delatnosti se inače, istorijski gledano, stalno menja, tako da se može govoriti o tendenciji opadanja ili smanjenja te uloge. Međutim, jasno je da će sve dok država postoji biti i državne prinude. 68

[email protected]

Do upotrebe prinude u ostvarivanju zadataka uprave uglavnom dolazi u dve različite situacije: 1) povodom realizacije prethodno donetog upravnog akta (prinudno izvršenje), ili 2) radi neposredne primene zakona (tj. bez prethodnog donošenja upravnog akta). Zakoni detaljno propisuju uslove, sredstva i način upotrebe prinude, kao i odgovornost države i njenih službenih lica za prekomernu ili nezakonitu prinudu, uključujući i pravo onih prema kojima je prinude upotrebljena nezakonito ili preko opravdane mere da dobiju naknadu štete. Upotrebljena prinuda treba da bude srazmerna zakonitom cilju koji se želi postići (načelo srazmernosti). Prinuda može biti posredna i neposredna. Pod posrednom prinudom podrazumevaju se novčane kazne i izvršenje preko drugog lica na trošak izvršenika. Neposredna prinuda obuhvata prinudu prema licima, stvarima i životinjama. Pravo da vrše neposrednu fizičku prinudu (prema licima) nemaju svi organi uprave, već samo neki od njih, i to: policija i u nekim (ograničenim) slučajevima carinski, inspekcijski, vojni i obaveštajno-bezbednosni organi, kao i ustanove za izvršenje krivičnih sankcija. Ograničena ovlašćenja iste vrste odnedavno imaju pravosudna straža i komunalna policija.

III. UPRAVNI POSTUPAK 1. Pojam upravnog postupka 1.1. Smisao i značaj upravnog postupka Kao i u slučaju drugih postupaka (krivičnog, parničnog, vanparničnog, prekršajnog), propisivanje pravila upravnog postupka, tj. pravila za postupanje organa uprave prilikom rešavanja o upravnim stvarima ima za svrhu da reguliše način rada. Tim pravilima se obezbeđuje standardizacija postupanja u primeni materijalnopravnih propisa, tako da službena lica, ali i stranke, mogli predvideti ponašanja u datim pravnim situacijama. Još važnije od toga, pravila postupka obavezuju organe uprave i stranke i služe obezbeđenju pravne jednakosti građana i drugih stranaka. Takođe, propisani

69

[email protected]

postupak omogućuje organima koji vrše kontrolu nad upravom da tu kontrolu ostvare. Upravni postupak je, prema tome, pravnim propisima regulisani način rada organa uprave pri rešavanju u upravnim stvarima i on ima tehnički, ali i znatno širi društveni značaj. Čine ga pravna pravila o obaveznom postupanje državnih organa i organizacija kada u upravnim stvarima, neposrednom primenom materijalnih propisa, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima pojedinaca, pravnih lica ili drugih stranaka. Tehnički smisao i značaj propisivanja pravila postupka je u standardizaciji i efikasnosti upravnog rada, a društveni u pravnoj zaštiti građana i obezbeđenju njihove jednakosti. 1.2. Opšti upravni postupak i posebni upravni postupci U materiji upravnog postupka razlikuju se opšti upravni postupak i posebni upravni postupci. Opšti upravni postupak je regulisani način rada, odnosno rešavanja u upravnim stvarima, koji važi za sve organe uprave i sve oblasti upravnog rada i njega uređuju norme Zakona o opštem upravnom postupku (dalje: ZUP). Tačnije, opšti upravni postupak obuhvata pravila postupanja prilikom rešavanja o pojedinačnim upravim stvarima koja su zajednička za sve oblasti uprave, sa izuzetkom onih oblasti za koje su propisana posebna pravila postupka. Posebni upravni postupci obuhvataju pravila postupka koja se odnose na pojedine, specifične upravne materijale (porezi, carine, devizno poslovanje, komasacija, privredni registri, unutrašnji poslovi itd.). Do potrebe za takvim postupcima dolazi zbog same prirode pojedinih upravnih stvari u datim oblastima. Svi posebni postupci imaju tretman odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka. Isto tako, treba uočiti da posebni postupci nisu celoviti, tj, sasvim drugačiji, već samo delimično. Svi upravni postupci (opšti i posebni) uvek se uređuju zakonom. Odnos između opšteg i posebnih upravnih postupaka je takav da su posebni postupci primarni, a opšti postupak supsidijaran i primenjuje se na ona pitanja koja nisu uređena pravilima posebnih postupaka. Uz to, svi posebni postupci moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima ZUP-a.. 1.3. Važenje ZUP

70

[email protected]

ZUP je obavezan za dve kategorije subjekata: 1) organe uprave (državne organe uprave i organe teritorijalnih jedinica) i druge državne organe, i 2) imaoce javnih ovlašćenja, tj. preduzeća i druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja. Organi uprave i drugi državni organi dužni su da postupaju po ZUP-u kada (1) u upravnim stvarima, (2) neposredno primenjujući propise (3) rešavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih lica ili drugih stranaka. Imaoci javnih ovlašćenja dužni su da postupaju po ZUP-u kada (1) u vršenju javnih ovlašćenja, (2) u upravnim stvarima, (3) neposredno primenjujući propise (4) rešavaju o pravima, obavezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih lica ili drugih stranaka. Radi pojednostavljivanja teksta, u daljim izlaganjima o postupku koristićemo pojam organi uprave za sve subjekte koji postupaju po ZUP-u (tj. za organe državne uprave, druge državne organe, organ uprave teritorijalnih jedinica i imaoce javnih ovlašćenja). Napomena: Važeći Zakon o opštem upravnom postupku iz 1997. godine, donet je kao propis SRJ i on se, uz manje izmene i dopun, koje su u međuvremenu izvršene, primenjuje kao republički propis. Predstoji donošenje novog ZUP-a Srbije, dok je nivu zakon o upravnim sporovima donet na samom kraju 2009. godine.

2. Osnovna načela upravnog postupka 2.1. Smisao i značaj osnovnih načela Osnovna načela predstavljaju principe koji su zajednički za sve upravne postupke, ona sažeto i pregledno izražavaju suštinu i daju smernice za shvatanje i primenu propisa o postupku. Ostala pravila postupka samo razrađuju osnovna načela. Smisao načelaje da se realizuju dva cilja: zaštita javnog interesa (objektivna zakonitost) i zaštita prava građana i pravnih lica. Osnovna načela obavezuju one koji rešavaju u upravnim stvarima u svakom konkretnom slučaju, služeći kao putokaz za tumačenje nejasnih odredaba postupka („smisao i duh”zakona). Još nešto važno: povreda osnovnih načela predstavlja bitnu povredu pravila postupka. 2.2. Osnovna načela ZUP

71

[email protected]

ZUP propisuje veći broj osnovnih načela (ukupno 12) i svakom od njih određuje sadrižinu u čl. 5. do 16. Načelo zakonitosti izražava vezanost uprave zakonom kod donošenja upravnih akata. Zbog povrede ovog načela može se izjaviti žalba, podići tužba za pokretanje upravnog spora, kao i koristiti vanredna pravna sredstav. Načelo zaštite prava građana i zaštita javnog interesa ima tri elemeta: obavezuje organe uprave da u upravnom postupku omoguće građanima da što lakše ostvare i zaštite svoja pravi, ali tako da ta prava ne budu u suprotnosti sa pravima drugih lica i javnim interesom; obavezuje službena lica da upozore stranke na prava koja mogu ostvariti; i obavezuju službena lica da između više mogućnosti odaberu one mere prema strankama koje su za njih povoljnije ako se tim merama postuže cilj zakona (princip srazmernosti u starom, prevaziđenom uskom smislu). Načelo efikasnosti obavezuje organe uprave da pri rešavanju u upravnim stvarima obezbede uspešno i kvalitetno ostvarivanje prava, obaveza i pravnih interesa stranaka, pri čemu u ZUP nije utvrđena sankcija za povredu ovog načela. Načelo materijalne istine podrazumeva da se u postupku moraju pravilno, potpuno i istinito utvrditi sve činjenice i okolnosti od uticaja na donošenje zakonitog i pravilnog rešenja, odnosno da se rešenje mora zasnivati na pravom, istinitom stanju stvari. Načelo saslušanja stranke znači da stranka, pre donošenja rešenja, mora dobiti mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima od značaja za donošenje rešenja. Izuzetak od ovog načela predstavlja skraćeni upravni postupak, u kome ne postoji obaveza organa da sasluša stranku (ali u kome se rešava pretežan broj upravnih stvari). Načelo ocene dokaza daje pravo službenom licu koje vodi postupak da po svom uverenju odlučuje o tome koje će činjenice uzeti kao dokazane, i to na osnovu savesne i brižljive ocene dokaza (uzetih posebno i svih zajedno), kao i na osnovu rezultata čitavog postupka. Inače, proces zaključivanja navodi se u obrazloženju rešenja. Načelo samostalnosti u rešavanju zpači mogućnost donošenja rešenja bez ičijeg uticaja i uključuje dva elementa: samostalnost u vođenju postupka i donošenju rešenja, kao i samostalnost u utvrđivanju činjenica i okolnosti i u primeni propisa. Načelo dvostepenosti u upravnom postupku podrazumeva postojanje prvostepenog postupka i žalbenog ili postupka kao pravila, tj. da svaka prvostepena odluka može biti pobijana žalbom kao jedinim redovnim pravnim 72

[email protected]

sredstvom u upravnom postupku. Ovo načelo je korelativno sa konačnošću upravnih akata, tako da rešenja postaju konačna (ne mogu se više napadati žalbom) ukoliko je: propušten rok za žalbu (pasivna konačnost), odlučeno je po žalbi drugostepenim aktom (aktivna konačnost) ili žalba nije dopuštena. Poslednji slučaj je izuzetak od načela dvostepenosti, a pravo na žalbu se može isključiti ukoliko su ispunjena (kumulativno) tri sledeća uslova: 1) da se to čini u pojedinim upravnim stvarima (tj. po izuzetku), 2) da se to čini zakonom, i 3) da je na drugi način obezbeđena zaštita prava stranke i zaštita zakonitosti. U samom ZUP-u isključena je žalba protiv prvostepenih rešenja Vlade (član 24. stav 2. ZUP), što se prostire i na upravne akte Narodne skupštine i predsednika Republike. Takođe, žalba protiv prvostepenih rešenja republičkih samostalnih organa uprave može se izjaviti samo kad je to zakonom predviđeno, kao i kad se radi o upravnoj stvari u kojoj je isključeno vođenje upravnog spora (član 214. stav 1. ZUP). Još jedan važan detalj: žalba je moguća i kada prvostepeni organ uopšte ne donese rešenje i to je žalba zbog „ćutanja administracije” (ili „ćutanje uprave"), koja se podnosi po proteku propisanog roka za donošenje rešenja. Načelo pravnosnažnosti, kao što je već rečeno, služi pravnoj sigurnosti i znači relativnu nepromenljivost upravnog akta i pravnog odnosa koji je njme stvoren. Po ZUP-u, pravnosnažno je ono rešenje protiv kog se ne može izjaviti žalba ni pokrenuti upravni spor, a kojim je stranka stekla neko pravo. To znači da negativni ili odbijajući upravni akti ne mogu da steknu svojstvo pravnosnažnosti. Za pravnosnažnost je, dakle, potreban sticaj dva elemena: 1) konačnost rešenja (nema mesta žalbi ili je ona iskorišćena) i ne može se pokrenuti upravni spor (isključena mogućnost pokretanja, vođenja ili je tužba odbijena ili je rok za tužbu protekao) i 2) da se radi o pozitivnom upravnom aktu. Inače, pravnosnažnost nije apsolutna kategorija, jer je protiv pravnosnažnog akta moguća intervencija upotrebom vanrednih pravnih sredstava (odstupanje od načela pravne sigurnosti u korist načela zakonitosti). Načelo ekonomičnosti postupka sastoji se u obavezi organa da vodi postupak bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike postupka, ali tako da to ne utiče na pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i donošenje zakonitog i pravilnog rešenja. Za povredu ovog načela nema sankcija protiv službenog lica, izuzev u okviru disciplinskog postupka. Načelo pružanja pomoći neukoj stranci ogleda se u dužnosti organa koji vodi postupak da se stara o tome da neznanje i neukost stranke i drugih lica koja učestvuju u postupku ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju. Ni za povredu ovog načela nije propisana sankcija protiv službenog lica.

73

[email protected]

Načelo upotrebe jezika i pisma označava, s jedne strane, obavezu organa da vodi postupak na jeziku koji je propisan kao službeni jezik postupka, a s druge strane, pravo stranke da koristi svoj jezik u postupku. Prema odredbama zakona, organ vodi postupak na srpskom jeziku i u tom postupku koristi ćirilično pismo, a latinično pismo — u skladu sa zakonom. Na područjima na kojima je, u skladu sa zakonom, u službenoj upotrebi i jezik određene nacionalne manjine, postupak se vodi i na jeziku i uz upotrebu pisma te nacionalne manjine. Prema Zakonu o službenoj upotrebi jezika i pisama, o uvođenju jezika i pisama nacionalnih manjina u službenu upotrebu odlučuje se statutom opštine i grada. Pokrajinskim statutom odlučuje se o jezicima nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi pred pokrajinskim organima.

3. Nadležnost za rešavanje u upravnom postupku 3.1. Pojam i vretse nadležnosti Nadležnost je ovlašćenje i dužnost jednog organa uprave da rešava u određenoj upravnoj stvari na određenoj teritoriji. Nadležnost ne treba mešati sa delokrugom kao opštim okvirom delovanja organa uprave, jer se na osnovu njega tek bliže određuje stvarna nadležnost. Razlikuju se stvarna i mesna nadležnost. Stvarna nadležnost je ovlašćenje i dužnost za rešavanje upravnih stvari s obzir in na vrstu (prirodu i karakter) tih stvari, a mesna nadležnost je ovlašćenje i dužnost za rešavanje upravnih stvari s obzirom na određenu teritoriju, odnosno područje. 3.2. Određivanje stvarne i mesn nadležnosti Stvarna nadležnost se utvrđuje propisima iz pojedinih upravnih oblasti, tj. materijalnopravnim propisima (na primer, o zdravstvu, šumama, porezima itd.), a mesna nadleznost propisima o političko-teritorijalnoj organizaciji i organizaciji organa uprave. Međutim, ako mesna nadležnost nije dovoljno jasno određena ili uopšte nije određena, za njeno određivanje primenjuju se pravila ZUP-a, i to: - u upravnim stvarima koje se odnose na nepokretnost - prema mestu u kome se ona nalazi; - u upravnim stvarima koje se odnose na poslove iz nadležnosti državnog organa ili na delatnost preduzeća ili drugog pravnog lica - prema sedištu državnog organa, preduzeća ili drugog pravnog lica; - u upravnim stvarima koje se odnose na delatnost preduzetnika ili drugog fizičkog lica koje profesionalno obavlja ili treba da obavlja delatnost, a 74

[email protected]

nema svojstvo preduzetnika – prema sedištu odnosno prema mestu u kom se delatnost obavlja ili treba da se obavlja; - u ostalim upravnim stvarima - prema prebivalištu stranke, a ako ima više stranaka- prema prebivalištu stranke prema kojoj je zahtev upravljen. Ako stranka nema prebivalište u Srbiji, onda se nadležnost određuje prema njenom boravištu, a ako nema ni boravište - prema poslednjem prebivalištu, odnosno boravištu u Srbiji; - u stvarima koje se tiču broda ili vazduhoplova, nadležnost se određuje prema matičnoj luci broda, odnosno matičnom pristaništu vazduhoplova; - ako se mesna nadležnost ne može odrediti ni po jednom od prethodnih osnova, odrediće se prema mestu u kome je nastao povod za vođenje postupka. Postoje tzv. personalna i teritorijalna ograničenja mesne nadležnosti. Prva se tiču diplomatskih i konzularnih predstavnika, a druga prostora diplomatskih i konzularnih predstavništava i vojnih objekata. Dodatno, kada organi uprave treba da postupaju van granica svog područja koristi se institut pravne pomoći. 3.3. Promena nadležnosti Osnovno pravilo je da se jednom utvrđena nadležnost ne može menjati voljom stranaka ili organa, osim po izuzetku za koji je osnov predviđen zakonom. Takvih je izuzetaka tri: 1) delegacija nadležnosti je mogućnost prenošenja nadležnosti s jednog na drugi organ u slučaju kad u toku vođenja postupka nastupe okolnosti prema kojima je drugi organ postao mesno nadležan (na primer, usled promene sedišta pravnog lica ili usled promene propisa o teritorijalnoj organizaciji); 2) supstitucija nadležnosti je moguća kada organ nižeg stepena ne vrši posao i ako je organ višeg stepena ovlašćen da u takvom slučaju preuzima njegovu nadležnost, odnosno rešavanje određene upravne stvari (na primer, kad je opštinskom organu povereno da obavlja određeni upravni posao pa on to ne čini, obavljanje tog posla preuzeće nadležni republički organ uprave, uz istovremeno uskraćivanje sredstava opštinskom organu koja su bila usmerena za te svrhe); 3) sporazumna promena nadležnosti je mogućnost da jedan od organa nastavi da vodi postupak i to samo ukoliko su oba organa mogla biti mesno nadležna za rešavanje o istoj stvari (na primer, u slučaju građnje objekta koji se prostire na teritoriji dve opštine). 3.4. Sukob nadležnosti Sukob nadležnosti je situacija u kojoj se dva ili više organa istovremeno proglase nadležnim ili nenadležnim za rešavanje iste upravne stvari. Sukob 75

[email protected]

nadležnosti može biti pozitivan i negativan. Pozitivan sukob nadležnosti postoji onda kada dva ili više organa smatraju da su nadležni za rešavanje neke upravne stvari, a negativan kada dva ili više organa odbiju rešavanje neke upravne stvari, smatrajući da nisu nadležni za njeno rešavanje. I jedan i drugi sukob nadležnosti može se pojaviti bilo u vezi sa stvarnom ili mesnom nadležnošću. Predlog za rešavanje sukoba nadležnosti podnosi organ koji je poslednji rešavao ili stranka. ZUP sadrži pravila za rešavanje sukoba nadležnosti, tako da: - o sukobu nadležnosti između republičkih organa rešava Vlada, a o sukobu nadležnosti između tih organa i sudova, rešava Ustavni sud Srbije; - sukobe nadležnosti između republičkih i opštinskih organa rešava takođe Ustavni sud, a sukobe između samih opštinskih organa rešava opštinsko veće. Organ koji rešava sukob nadležnosti istovremeno će poništiti rešenje koje je u upravnoj stvari doneo nenadležan organ, odnosno poništiće zaključak kojim se nadležni organ izjasnio kao nenadležan i dostaviće spise predmeta nadležnom organu. Protiv rešenja kojim se odlučuje o sukobu nadležnosti stranka ne može izjaviti posebnu žalbu niti voditi upravni spor.

4. Pravna pomoć Institut preduzimanja pojedinih procesnih radnji od strane nekog drugog organa, a za potrebe organa koji vodi postupak (saslušanje svedoka, uviđaj, pribavljanje isprava i sl.), naziva se pravna pomoć. Po ZUP-u razlikuju se obavezna pravna pomoć, do koje dolazi kada organ treba da preduzme neku radnju van svog područja i neobavezna ili fakultativna pravna pomoć, koja se koristi kad god je, po oceni organa koji vodi postupak, to potrebno za brže i lakše obavljanje procesnih radnji na području drugog organa (na primer, saslušanje svedoka, uviđaj). Zamoljeni organ je dužan da pruži pomoć najkasnij u roku od 30 dana od dana prijema zamolnice. Postoji i institut međunarodne pravne pomoći, koja se realizuje preko ministarstva nadležnog za inostrane poslove, odnosno u skladu sa međunarodnim ugovorima. Napomena: od sudova se ne može tražiti pravna pomoć, već samo da dostave spise potrebne za vođenje postupka ako to ne remeti sudski postupak.

76

[email protected]

5. Izuzeće službenog lica Izuzeće služi nepristrasnosti vođenja postupka, a ZUP razlikuje apsolutne i relativne razloge za izuzeće službenog lica. Apsolutni razlon za iziłzeće su: - ako je službeno lice u predmetu u kome se vodi postupak stranka, saovlašćenik, odnosno saobveznik, svedok, veštak, punomoćnik ili zakonski zastupnik stranke; - ako je službeno lice sa strankom ili punomoćnikom stranke srodnik po krvi u pravoj liniji, a u pobočnoj liniji do četvrtog stepena zaključno, ili bračni drug ili srodnik po tazbini do drugog stepena zaključno, pa i onda kad je brak prestao; - ako je službeno lice sa strankom, zastupnikom ili punomoćnikom stranke u odnosu staraoca, usvojenika ili usvojioca; - ako je službeno lice u prvostepenom postupku učestvovalo u vođenju postupka ili donošenju rešenja. Čim sazna za neki od navedenih razloga, službeno lice je dužno da prekine svaki dalji rad na predmetu i odmah obavesti organ nadležan za rešavanje o izuzeću. Zahtev za izuzeće službenog lica iz istih razloga može podneti i stranka , a službeno lice potom ne sme da vrši nikakve radnje postupka do donošenja zaključka o izuzeću, izuzev onih radnji koje ne trpe odlaganje. Relativni razlozi za izuzeće službenog lica nisu navedeni u zakonu, a uzima se da to mogu biti prijateljstvo ili loši odnosi sa strankom, srodstvo daljeg stepena, konkubinat, poverilačko-dužnički i slični odnosi. Relativni razlozi su osnov za fakultativno izuzeće. Stranka je dužna da u zahtevu navede okolnosti zbog kojih smatra da postoji neki od razloga za izuzeće. O izuzeću službenog lica odlučije zaključkom starešina organa, a o izuzeću starešine odlučuje Vlada, odnosno u opštini i pokrajini – njihov izvršni organ. Pravila o izuzeću službenog lica shodno se primenjuju na izuzeće veštaka i zapisničara.

6. Učesnici u upravnom postupku Svi subjekti koji moraju ili mogu da učestvuju u upravnom postupku dele se na obavezne, eventualne i slučajne. Obavezni su oni bez kojih nema bilo kog upravnog postupka, i to su organ i stranka. 77

[email protected]

Eventualni su oni čije učešće nije nužno u svakom postupku, ali onda kad učestvuju njihov je položaj regulisan ZUP-om, i to su svedoci, veštaci, tumači, zastupnici, punomoćnici, stručni pomagač, javni tužilac i pravobranilac. Slučajni učesnici postupka su oni koji imaju faktički interes za ishod postupka i to mogu biti lica koja podnose prijave, predstavke, upozorenja i slične akte. Oni se nalaze van postupka i nisu učesnici postupka u pravom smislu. 6.1. Stranka, pojam i vrste Lica o čijim se pravima, obavezama i pravnim interesima odlučuje u postupku nazivaju se strankama. Zavisno od uloge, razlikuju se: - lice po čijem je zahtevu pokrenut postupak (aktivna stranka); - lice protiv kog se vodi upravni postupak (pasivna stranka); i - lice koje radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo da učestvuje u postupku (uzgredna stranka ili intervenijent). U upravnom postupku može biti jedno ili više lica sa istim interesom (tada postoje jednostranačke upravne stvari) i, ređe, dve ili više stranaka sa suprotnim interesima (dvostranačke i višestranačke upravne stvari).Pravilo je da postoji jedna stranka, dok su dve ili više stranaka sa suprotnim interesima izuzetak. Da bi jedno lice imalo sposobnost za stranačko delovanje, ono treba da ima određena svojstva ili kvalitete, pomoću kojih se opredeljuje njegova stranačka sposobnost, procesna sposobnost i stranačka ili stvarna legitimacija. Stranačka sposobnost je sposobnost lica da bude nosilac prava i obaveza predviđenih materijalnim propisima za pojedine oblasti, odnosno upravne materije. Ovim propisima se određuje ko može biti nosilac prava i obaveza u odnosnim upravnim materijama, a samim tim i stranačka sposobnost. Iz toga proizilazi da se stranačka sposobnost podudara sa pravnom sposobnošću. Stranačku sposbnost imaju sva poslovno sposobna fizička i pravna lica, kao i određeni kolektiviteti bez svojstva pravnog lica u meri u kojo su nosioci određenih prava i obaveza (državni organ, poslovna jedinica preduzeća ili druge organizacije, zajednice ili grupa lica, deo naselja, stanari zgrade). Procesna sposobnost je sposobnost lica da samostalno preduzima procesne radnje u upravnom postupku (da podnosi zahtev za pokretanje postupka, daje izjave, ulaže žalbu na prvostepeno rešenje i dr.). Tu sposobnost imaju sva lica koja izjavama volje mogu da stiču prava i obaveze tj. sva fizička lica koja su poslovno sposobna (lica sa navršenih 18 godina života, izuzev onih kojima je oduzeta poslovna sposbnost), kao i lica mlađa od 18 godina života kad je to predviđeno posebnim propisom (na primer, saglasnost deteta u postupku otpusta iz državljanstva). Procesna sposobnost, prema tome, može biti i šira od poslovne sposobnosti. 78

[email protected]

Stranačka ili stvarna legitimacija označava odnos između jednog lica i konkretne stvari o kojoj se rešava u upravnom postupku. Tim odnosom se izražava veza lica sa predmetom postupka, odnosno princip da svako može biti učesnik u svom, a ne i u tuđem predmetu. Drugačije rečeno, lice je legitimisano da kao stranka učestvuje u postupku onda kada se rešava o nekom njegovom pravu, obavezi ili pravnom interesu zasnoanom na propisu. O ispunjenosti uslova za stranačko delovanje dužno je da vodi računa službeno lice, određeno da vodi postupak u datoj upravnoj stvari. Ako se licu koje može da učestvuje u postupku kao stranka to ne omogući, ono može izjaviti žalbu, a to će istovremeno biti i razlog za ponavljanje upravnog postupka. 6.2. Zakonski zastupnik, privremeni zastupnik, zajednički predstavnik odnosno zajednički punomoćnik Zakonski zastupnik je lice koje na osnovu zakona ili akta nadležnog organa preduzima radnje u upravnom postupku u ime i za račun procesno nesposobne stranke ili stranke koja ima svojstvo pravnog lica ili kolektiviteta bez svojstva pravnog lica. Zakonski zastupnik maloletnog lica je po pravilu roditelj tog lica, a zakonski zastupnik punoletnog nesposobnog lica je staratelj tog lica. Pravno lice zastupa direktor ili drugo zaposleno lice određeno aktom tog pravnog lica. Državne organe zastupa starešina organa ili drugo zaposleno lice koje starešina za to ovlasti ili državni pravobranilac. Kolektivitete bez svojstva pravnog lica zastupa lice koje oni ovlaste. Privremene zastupnike postavlja organ uprave koji vodi postupak iz određenih hitnih razloga i dok za to postoji potreba (u tom smislu se radi o privremenom zastupanju). Takav se zastupnik postavlja: - ako procesno nesposobna stranka nema zakonskog zastupnika; - kada se neka procesna radnja ima preduzeti protiv lica čije prebivalište, odnosno boravište nije poznato, a to lice nema punomoćnika; - ako pravno lice ili druga organizacija nema zakonskog zastupnika, predstavnika ili punomoćnika, postaviće se privremeni zastupnik iz reda službenih lica u tom pravnom licu; - kada se ima izvršiti radnja koja se ne može odlagati, a stranku, odnosno njenog punomoćnika, ovlašćenog predstavnika ili zakonskog zastupnika nije moguće blagovremeno pozvati. Zajednički predstavnik, odnosno zajenički punomoćnik se naznačuje od strane dve ili više stranaka koje zajednički istupaju u istom predmetu (tj. kada postoji procesna zajednica). Ako stranke ne naznače ko će u ime svih njih istupati, organ uprave će im dati rok da to učine, pa ako to propuste, sam će postaviti jednu od stranaka za njihovog zajedničkog predstavnika, odnosno zajedničkog punomoćnika. 6.3. Punomoćnik

79

[email protected]

Lice koje stranka ovlasti da preduzima procesne radnje u njeno ime i za njen račun, naziva se punomoćnik. Stranka koja je procesno sposobna može u svojim stvarima sama da istupa u upravnom postupku, a ako želi može i da odredi svog punomoćnika koji će je zastupati u vršenju radnji u kojima je potrebno da sama stranka daje izjave. Punomoćnik deluje u granicama datog punomoćja i njegove radnje preduzete u tim granicama imaju značaj kao da ih je sama stranka preduzela. Stranka može da učestvuje u postupku uz svog punomoćnika, kao i da opoziva njegove izjave. U upravnom postupku punomoćnik može biti svako lice koje je poslovno sposobno, osim lica koja se bave nadripisarstvom (a to su lica koja su osuđena za krivično delo nadripisarstva). Punomoćje se može dati u pismenoj formi, kao i usmeno na zapisnik kod organa koji vodi postupak. Ako se punomoćje daje licu koje nije advokat, mora biti overeno kod nadležnog organa. Budući da ZUP ne reguliše sva pitanja u vezi sa punomoćnicima, na pitanja koja nisu regulisana shodno se primenjuju odredbe Zakona o parničnom postupku. 6.4. Stručni pomagač Kao jedna od specifičnosti upravnog postupka, stručni pomagač je lice koje stranka odredi da joj pomaže davanjem obaveštenja i saveta o stručnim pitanjima postupka. To nije zastupnik ili punomoćnik stranke i ne može da daje izjave umesto nje, a stranka ga može odrediti uz dozvolu organa koji vodi postupak. Za stručnog pomagača ne može biti određeno lice koje nema poslovnu sposobnost, kao ni lice koje se bavi nadripisarstvom. Prema praksi, stručni pomagač ima mesta u stvarima za koje se traži stručno poznavanje pitanja, odnosno onaj stepen stručnog znanja kojim stranka ne raspolaže i koje je (znanje) u vezi sa predmetom postupka.

7. Opštenje organa i stranaka 7.1. Pojam i sadržina podneska Opštenje organa i stranaka odvija se putem podnesaka, pozivanjem, dostavljanjem, putem zapisnika i putem ostvarivanja prava na razgledanje spisa i obaveštavanje o toku postupka.

80

[email protected]

Podnescima u upravnom postupku smatraju se zahtevi, obrasci koji se koriste za automatsku obradu podataka, predlozi, prijave, molbe, žalbe, prigovori i druga saopštenja kojima se stranke (pojedinci, pravna lica i organizacije) obraćaju organima. Svaki podnesak mora biti razumljiv, a da bi se po njemu moglo postupati on mora da sadrži naročito: označenje organa kome se upućuje, predmet na koji se odnosi, zahtev, odnosno predlog, iz kog se vidi šta stranka traži, naznačenje punomoćnika ili zastupnika ako ga ima, ime i prezime i prebivalište, odnosno boravište (adresu) podnosioca, odnosno zastupnika ili punomoćnika. Podnosilac je dužan da svojeručno potpiše podnesak, a ako je nepismen ili nije u stanju da se potpiše, podnesak će potpisati drugo lice i staviti i adresu. Pored pismeni podnesaka, kao najčešćih, podnesci mogu biti i usmeni. 7.2. Podnesci sa više zahteva Pravilo je da podnesak sadrži jedan zahtev (na primer, traži se izdavanje građevinske dozvole za gradnju kuće), ali stranke mogu da jednim istim podneskom iskažu i više zahteva (na primer, pored traženja građevinske dozvole, može se tražiti deekspropriacija nekog zemljišta i sl.). Kada primi takav podnesak, organ uprave će proceniti da li je nadležan za rešavanje svih zahteva, pa ako je to slučaj, uzeće takve zahteve u rešavanje kao odvojene zahteve. Međutim, ako to nije slučaj, organ uprave će uzeti u rešavanje samo zahteve za koje je nadležan, a ostale će poslati nadležnom organu i o tome obavestiti stranku. 7.3. Predaja i prijem podnesaka Pismeni podnesci se mogu podnositi neposredno ili upućivati poštom, kao i usmeno izjavljivati na zapisnik kod nadležnog organa. Ako nije drugačije propisano za pojedine vrste podnesaka, oni mogu da se izjavljuju i telegrafski, odnosno telefaksom. Takođe, kratka i hitna saopštenja mogu se davati telefonom, ako je to, po prirodi stvari, moguće. (ZUP još uvek ne priznaje podneske upućene elektronskom poštom, ali ih zakoni o pojedinim posebnim postupcima priznaju). Podnesci se predaju organu koji je nadležan za njihov prijem, svakog radnog dana u toku radnog vremena organa. Za usmene podneske koji nisu vezani za rokove, može se odrediti da se predaju samo u određene sate, odnosno dane, s tim što je organ uprave dužan da to vreme objavi.

81

[email protected]

Organ uprave je dužan da primi podnesak koji mu se predaje, a službeno lice koje prima podneske da potvrdi prijem kada podnosilac to zahteva (obično se to čini na kopij podneska ili posebnoj potvrdi). Ako je organ uprave nenadležan za postupanje po podnesku koji mu se podnosi, službeno lice će na to upozoriti stranku i uputiti je na organ kome treba da podnesak preda. Međutim, ako stranka insistira da njen podnesak bude primljen, to će se učiniti, ali takav podnesak može biti odbačen zaključkom pošto se utvrdi da organ uprave zaista nije nadležan. U slučaju podnesaka koji su organu uprave upućeni poštom, a za koje organ nije nadležan, procedura je nešto drugačija. Takve podneske će organ koji ih je primio i utvrdio da nije nadležan za postupanje proslediti nadležnom organu na rešavanje i obavestiti o tome stranku. Ako se iz podneska ipak ne može da utvrdi koji je organ nadležan, oni se odbacuju zaključkom i taj se zaključak dostavlja stranci. Protiv zaključka o odbacivanju podneska dopuštena je posebna žalba. 7.4. Nedostaci u podnescima Podnesci koji su nerazumljivi, nepotpuni ili nuredni, mstraju se podnescima sa nedostacima. U takvom slučaju, organ uprave određuje podnosiocu rok za otklanjanje nedostataka u podnesku, što se može učiniti i telefonom i usmeno, uz zabelešku na spisu. Ako podnosilac otkloni nedostatak, smatraće se da je podnesak uredan od početka, a ako to ne ulini pa se zbog toga ne može postupati po podnesku, on će biti odbačen zaključkom. Protiv tog zaključka dopuštena je posebna žaalba.

8. Pozivanje Priroda upravnog postupka je takva da nameće potrebu neposrednog komuniciranja između organa koji vodi postupak i lica koja učestvuju u postupku (stranka, svedok, veštak i dr.). Zbog toga je ZUP dao ovlašćenje organu da poziva lica čije je prisustvo u postupku potrebno.

To ovlašćenje sadrži i jedno važno zakonsko ograničenje: mogu se pozivati samo lica koja borave na području organa koji vodi postupak. Od tog ograničenja su izuzeta lica koja borave van područja organa a čije je prisustvo potrebno na usmenoj raspravi i koja se mogu pozvati ako se time postupak 82

[email protected]

ubrzava ili olakšava njegov tok, a dolazak tih lica ne prouzrokuje im veće troškove ili veću dangubu. U ostalim slučajevima, za lica van područja organa koristi se institut pravne pomoći. Pravilo ZUP-a je i da se lice ne može pozivati radi dostavljanja (uručenja) pismenih otpravaka rešenja i zaključaka ili radi davanja saopštenja koja se mogu izvršiti poštom i na drugi pogodniji način za stranke. Po izuzetku, moguće je pozivanje zbog uručenja pismena. Pozivanje se vrši pismenim pozivom, ako posebnim propisom nije predviđen drugi način pozivanja. Sadržina poziva je propisana zakonom, tako da poziv sadrži naziv organa, ime i prezime lica koje se poziva, mesto, dan i vreme u kom se poziva, predmet zbog kog se poziva i u kom svojstvu, kao i ukazivanje na posledice neodazivanja pozivu. Organ je dužan da vodi računa o tome da lice koje se poziva bude što manje ometano u vršenju svog redovnog posla. Uz to, niko ne može biti pozvan da dođe noću, osim ako se radi o hitnim i neodložnim merama (na primer, radi suzbijanja požara ili druge opasnosti većih razmera). Pozvano lice dužno je da se odazove pozivu, jer zakon propisuje obavezu odazivanja na poziv i mogućnost izricanja sankcije zbog nepoštovanja te obaveze. Pozvani može da se opravda (za slučaj bolesti ili drugog opravdanog razloga) i o tome je dužan da izvesti organ koji ga poziva. Ako se lice kome je poziv lično dostavljen ne odazove pozivu, a izostanak ne opravda, mogu se prema njemu, ako je to u pozivu bilo naznačeno, primeniti sledeće mere: 1) može biti privedeno i uz to kažnjeno novčanom kaznom; i 2) može se odrediti da pozvano lice snosi troškove koji su nastupili zbog njegovog nedolaska. Zaključak o privođenju, novčanoj kami i snošenju troškova donosi službeno lice koje vodi postupak i na taj se zaključak može izjaviti posebna žalba. Pripadnici vojske i policije pozivaju se preko nadležne vojne komande, odnosno organa policije.

9. Zapisnik i zabeleška u spisu Zapisnik je pismeno koje se sastavlja o usmenoj raspravi, usmenim izjavama stranaka i drugih učesnika postupka i o drugim važnijim radnjama u upravnom postupku. Za razliku od toga, manje važne radnje postupka i izjave stranaka, 83

[email protected]

saopštenja, službena opažanja, usmena uputstva i nalozi ne unose se u zapisnik, već se o njima stavlja zabeleška u spisima premeta, koju potvrđuje službeno lice uz naznaku datuma kada je stvaljen. Sadržina zapisnika je uređena zakonom, tako što je utvrđeno da se u zapisnik obavezno unosi: naziv organa koji obavlja radnju, mesto, dan i čas vršenja radnje, predmet u kom se radnja vrši, imena službenih lica, prisutnih stranaka i njihovih zastupnika ili punomoćnika, tok i sadržaj izvršnih radnji i datih izjava (tačno i kratko). U zapisniku se navode i sve isprave koje su upotrebljene na usmenoj raspravi i one se, po potrebi, prilažu zapisniku. Izjave svedoka, stranaka, veštaka i drugih lica koje su od značaja za rešavanje upravne stvari, upisuju se u zapisnik što tačnije, po potrebi i njihovim rečima. Zapisnik se vodi u toku vršenja službene radnje i u njemu se ne sme ništa brisati. Precrtana mesta moraju ostati čitljiva i overavaju se potpisom službenog lica. Kada se zapisnik potpiše, u njemu se ne može ništa menjati ili dodavati. Ako je nužna dopuna zapisnika, ona se unosi u poseban akt - dodatak zapisniku. Pre zaključivanja, zapisnik se čita saslušanim licima i ona imaju pravo da ga pregledaju i stave primedbe. Na kraju zapisnika se navodi da je pročitan i kakve su primedbe na njega stavljene. Zatim ga potpisuju lica koja su učestvovala u postupku, službeno lice i zapisničar ako ga je bilo. Ako lice koje je učestvovalo u postupku neće da potpiše zapisnik, to se unosi u zapisnik i navodi se razlog. Zapisnik je javna isprava i dokaz o toku i sadržini radnji i datih izjava, izuzev onih delova ma koje je lice stavilo primedbu da nisu pravilno sastavljeni. Dozvoljeno je dokazivati netačnost zapisnika. Kad u upravnom postupku rešava kolegijalni organ, sastavlja se poseban zapisnik o većanju i glasanju.

10. Razgledanje spisa i obaveštavanje o toku postupka Stranke imaju pravo da razgledaju spise predmeta i da te spise o svom trošku prepišu ili fotokopiraju, ali pod nadzorom službenog lica. To pravo imaju i treća lica koja učine verovatnim svoj interes. Zahtev za razgledanje spisa može se 84

[email protected]

staviti pismeno i usmeno. Ne mogu se razgledati ni prepisivati ili fotokopirati zapisnik o većanju i glasanju, službeni referati i nacrti rešenja, kao ni poverljivi spisi. Stranke imaju pravo i da se obaveste o toku postupka. Protiv odbijanja zahteva za razgledanje spisa i obaveštavanje o toku postupka dopuštena je posebna žalba u roku od 24 časa, a o njoj se odlučuje u roku od 48 časova od časa izjavljivanja.

11. Dostavljanje 11.1. Način, vreme i mesto dostavljanja Pod dostavljanjem se podrazumeva postupak upućivanja pismena (poziva, rešenja, zaključaka i drugih službenih spisa) licu kom su namenjena. Značaj pravila o dostavljanju službenih spisa sastoji se u tome što se za dostavljanje vezuju određene važne pravne posledice, kako u odnosu na organ koji je izdao pismeno, tako i u odnosu na lica kojima se pismeno upućuje. Od urednog dostavljanja zavisi i početak dejstva upravnog akta, kao i mogućnost nastupanja njegove konačnosti, izvršnosti i pravnosnažnosti. Dostavljanje se vrši poštom ili preko službenih lica a izuzetno i tako što će lice biti pozvano u organ uprave da primi pismeno (kada to zahtevaju priroda i značaj pismena koje se uručuje). Pravilo je da se dostavljanje može vršiti samo radnim danom, i to danju. Izuzetno, može se vršiti nedeljom i noću, kada za to postoji neodložna potreba. Dostavljanje se vrši u stanu, u poslovnoj prostoriji ili na radnom mestu na kome je zaposleno lice kome se pismeno ima da dostavi, a advokatu - u njegovoj advokatskoj kancelariji. Van tih mesta, dostavljanje se može izvršiti i u drugim prostorijama ili gde se lice zatekne, ako ono pristane da primi pismeno.

11.2. Posredno dostavljanje Ovaj način dostavljanja obuhvata slučajeve dostavljanja drugim licima ili na drugi način, osim neposredno licu kom se pismeno upućuje. Takvo se dostavljanje vrši onda kad se lice ne zatekne u stanu (predajom nekom od odraslih članova domaćinstva) ili na radnom mestu (predajom drugom 85

[email protected]

zaposlenom u istoj organizaciji ili drugom licu zaposlenom u advokatskoj kancelariji). Pravilo je da se takvo dostavljanje (drugom licu) ne može izvršiti ukoliko to drugo lice učestvuje u istom postupku sa suprotnim interesom. Kada se dostavljanje ne može izvršiti na opisani način, pismeno se vraća organu uz naznaku da je lice odsutno i gde se nalazi (ako to dostavljač zna). Ako se ne utvrdi da je lice odsutno, pismeno se polaže kod organa na čijem je području prebivalište, odnosno boravište lica ili kod pošte, a na vratima stana se ostavlja obaveštenje o tome gde se pismeno može podići, i time se smatra da je dostavljanje uredno izvršeno. Međutim, ako se ne može utvrditi njegovo prebivalište, odnosno boravište, onda se primenjuje pravilo o postavljanju privremenog zastupnika za primanje pismena. Postavlja ga organ uprave koji vodi postupak i njemu uručuje pismena za lice čije boravišt odnosno prebivalište, nije poznato. 11.3. Obavezno lično dostavljanje Kao poseban način dostavljanja, obavezno lično dostavljanje podrazumeva da se pismeno može uručiti samo licu na koje se odnosi i primenjuje se za pismena koja imaju poseban značaj. Lično dostavljanje je obavezno: - kada je takvo dostavljanje određeno ZUP-om ili drugim propisom (na primer, poziv za saslušanje); - kada od dana dostavljanja počinje da teče rok koji se ne može produžavati (na primer, rok za žalbu); i - kada takav način dostavljanj posebno odredi organ koji je naredio dostavljanje. Lično dostavljanje se može izvršiti u stanu, poslovnoj prostoriji ili na radnom mestu lica kome se pismeno dostavlja, kao i u advokatskoj kancelariji. Osim licu kom se pismeno upućuje, lično dostavljanje može da se izvrši i preko zakonslog zastupnika, punomoćnika lica i punomoćnika za primanje pismena, kao i druogog lica zaposlenog u advokatskoj kancelariji. Ako se lice ne zatekne u stanu, poslovnoj prostoriji, na radnom mestu ili u advokatskoj kancelariji, dostavljač je dužan da se obavesti kada i gde ga može pronaći, pa će za to lice ostaviti obaveštenje da u određeni dan i čas bude u stanu ili na drugom navedenom mestu. Ako se dostavljanje ni posle toga ne izvrši, postupa se kao i kod običnog dostavljanja (tj. pismeno se predaje nadležnom organu ili pošti i, kako ZUP kaže, „pribija na vrata stana” obaveštenje o tome), a time se smatra daje dostavljanje uredno izvršeno. 11.4. Dostavljanje zakonskom zastupniku i punomoćniku

86

[email protected]

Kada lice ima zakonskog zastupnika ili punomoćnika u određenoj upravnoj stvari povodom koje se vrši dostavljanje, onda se dostavljanje tim licima vrši na isti način kao i stranci, tj. bilo posredno ili lično, u zavisnos od toga koji je način dostavljanja određen. Ako više stranaka imaju zajedničkog zakonskog zastupnika ili punomoćnika u istom predmetu, dostavljanje se za sve njih vrši istom zakonskom zastupniku, odnosno punomoćniku. 11.5. Dostavljanje punomoćniku za primanje pismena Ova vrsta dostavljanja koristi se onda kada stranka ovlasti određeno lice da bude njen punomoćnik za primanje pismena koja će se u datom predmetu upućivati njoj. Stranka je, u tom slučaju, dužna da obavesti prgan koji vodi postupak o tome, kako bi organ mogao vršiti dostavljanje punomoćniku umesto njoj. Punomoćnik ima dužnost da svako primljeno pismeno bez odlaganja dostavi stranci. Uloga takvog punomoćnika se time iscrpljuje i on ne može zastupati stranku u nekoj radnji na osnovu ovlašćenja za prijem pismena. Određivanje punomoćnika je fakultativno, ali ima slučajeve kada može biti obavezno. 11.6. Dostavljanje državnim organima, preduzećima i drugim pravnim licima U odnosu na opšta pravila o dostavljanju građanima, dostavljanje državnim organima, preduzećima i drugim pravnim licima i pravila o tome imaju karakter posebnih pravila, odnosno posebnih slučajeva dostavljanja. Ova vrsta dostavljanja realizuje se predajom pismena službenom licu, odnosno licu određenom za primanje pismena u državnom organu, preduzeću i drugom pravnom licu, ako za pojedine slučajeve nije drukčije propisano. Ako dostavljač u radnom vremenu ne nađe lice određeno za primanje pismena, može predati pismeno drugom licu zaposlenom u državnom organu, preduzeću i drugom pravnom licu u njihovim službenim, odnosno poslovnim prostorijama.

U vezi sa dostavljanjem na izloženi način, valja imati u vidu i određene posebne slučajeve dostavljanja koji su u vezi sa državnim organima ili preduzećima: - preko Ministarstva spoljnih poslova vrši se dostavljanje licima koja se nalaze u inostranstvu i licima sa diplomatskim imunitetom; - preko nadležne komande ili preduzeća u kom su zaposleni, vrši se dostavljanje pripadnicima Vojske, policije i zaposlenima u suvozemnom i vazdušnom saobraćaju; 87

[email protected]

- preko uprave u kojoj izdržavaju zatvorsku kaznu ili borave zbog lišenja slobode, vrši se dostavljanje licima na izdržavanju kazne i lišenim slobode. 11.7. Dostavljanje javnim saopštenjima Dostavljanje putem javnog saopštenja vrši se onda kad se radi o većem broju lica koja organu nisu poznata ili koja se ne mogu odrediti. U ovakom slučaju dotavljanje se, najšre, vrši tako što se pismeno saopštenje ističe na oglasnoj tabli organa koji je pismeno izdao. Smatra se da je dostavljanje izvršeno pošto istekne 15 dana od dana isticanja pismena. Pored toga, dostavljanje javmm saopštenjem može da se izvrši i objavljivanjem u štampi i drugim sredstvima javnog informisanja, kao i na drugi uobičajni način. 11.8. Odbijanje prijema Da bi upravni postupak mogao da nesmetano teče, ZUP je predvideo posebna pravila za slučaj odbijanja prijema pismena. Prema ovim pravilima, ako lice kome je pismeno upućeno ili odrasli član njegovog domaćinstva odbiju bez zakonskog razloga da prime pismeno, ili to učini lice zaposleno u državnom organu, preduzeéu ili drugom pravnom licu ili advokatskoj kancelariji, dostavljač će ostaviti pismeno u stanu ili prostoriji ili pribiti ga na vrata stana, odnosno prostorije. Na dostavnici će dostavljač zabeležiti dan, čas i razlog odbijanja prijema pismena i mesto gde je pismeno ostavljeno. Smatraće se da je ovim pismeno dostavljeno. 11.9. Promena prebivališta, boravišta ili sedišta firme U toku vođenja upravnog postupka moguće je da stranka promeni svoje prebivalište, odnosno boravište, ili da preduzeće promeni svoje sedište. Iz tog razloga je ZUP utvrdio dužnost stranke da o tome obaveštava organ koji vodi postupak. Ako to stranka ne učini, a dostavljač ne može da dozna gde se ona odselila, organ će odrediti da se dostavljanje za njih vrši pribijanjem pismena na oglasnoj tabli organa koji vodi postupak. Smatra se da je dostavljanje izvršeno protekom osam dana od dana pribijanja pismena na oglasnoj tabli. 11.10. Dokaz o dostavljanju Kao dokaz o izvršenom dostavljanju, odnosno kao potvrda o tome, služi dostavnica. To je pismeno koje potpisuju dostavljač i primalac pismena, a primalac na dostavnici upisuje datum prijema i dostavnica se potom vraća organu koji vodi postupak, da bi bila uložena u spise predmeta. 88

[email protected]

11.11. Greške u dostavljanju lako su u ZUP-u precizno utvrđena pravila za dostavljanje pismena, u praksi može doći do grešaka u dostavljanju. Da bi se dimenzionirale pravne posledice takvih grešaka, isti zakon utvrđuje kao osnovno pravilo da posledice pogrešnog dostavljanja ne može da snosi stranka. Ako se utvrdi da je dostavljanje izvršeno pogrešno, smatraće se da je dostavljanje izvršeno onog dana kada lice stvarno dobije pismeno. Napomenimo i to da sistem dostavljanja po ZUP-u spada u slabe strane ovog zakona, kao i da tome doprinose propusti u radu pošte, neuredne evidencije prebivališta i boravišta, neodgovarajuéi podaci u registrima pravnih lica itd.

12. Rokovi u upravnom postupku 12.1. Vrste rokova Rok je protek vremena u kom treba da se preduzme neka radnja u upravnom postupku. Propisivanje i poštovanje rokova je značajno kako za blagovremeno okončanje postupka, tako i za samo ostvarivanje prava i obaveza učesnika u postupku. Rokovi se mogu podeliti na više načina: 1. Zakonom određeni rokovi i oni koje određuje organ koji vodi postupak. Pravilo je da se zakonom određeni rokovi ne mogu produžavati voljom organa ili stranaka, kao i da njihovim propuštanjem nastupaju posledice, dok se drugi mogu određivati kada je to potrebno (a nisu zakonom određeni). Podela je izvršena prema načinu određivanja rokova. 2. Prekluzivni i dilatorni. Kod prvih se u slučaju propuštanja gubi pravo na preduzimanje radnje koju je trebalo preduzeti u roku, a kod drugih se to pravo ne gubi, već organ određuje novi rok za preduzimanje propuštene radnje. 3. Produživi i neproduživi. U zavisnosti od toga da li se rokovi mogu produžavati ili ne, dele se na produžive (to su ugłavnom oni koje određuje službeno lice, kao i oni utvrđeni zakonom ali sa mogućnošću produženja) i neprodužive (nema mogućnosti za produženje). 4. Subjektivni i objektivni. Početak računanja kod prvih zavisi od saznanja lica za neku činjenicu, dok drugi teku prema stvarnom stanju stvari, nezavisno od saznanja. 5. Apsolutno i relativno određeni. Prvi su tačno određeni (na primer, kao datum za uplatu prve rate akontacije poreza — 15. februar), a drugi se određuju kao protek vremena od određenog momenta koji će nastupiti (na primer, rok za žalbu je 15 dana od dana dostavljanja rešenja). 89

[email protected]

12.2. Računanje rokova Rokovi u upravnom postupku se računaju na dane, mesece i godine, a mogu se računati i na časove. Ako se rok računa na dane, ne računa se dan događaja (dostavljanja ili saopštenja), već se prvi naredni dan uzima kao dan od kog počinje da teče rok. Ako je rok određen po mesecima ili godinama, onda on počinje da teče narednog dana od dana dostavljanja ili saopštenja, a završava se istekom onog dana, meseca, odnosno godine, koji po broju odgovaraju danu kada je dostavljanje ili saopštenje izvršeno. Na primer, rok od mesec dana koji je počeo da teče 10. marta, završava se 10. aprila. Ako u mesecu u kom ističe rok nema tog dana, onda se rok završava poslednjeg dana u tom mesecu (februar i meseci sa 30 dana). Početak i tok roka ne sprečavaju nedelje i dani državnih praznika, ali ako poslednji dan roka pada u nedelju, na dan državnog praznika ili u drugi neradni dan državnog organa, rok će isteći prvog narednog radnog dana.5 Smatra se da je podnesak predat u roku ako je pre isteka roka stigao organu kome je imao biti predat. Od ovog pravila postoje tri izuzetka, i to: - kada je podnesak upućen poštom preporučeno - kao dan predaje organu smatra se dan predaje pošti; - za lica koja se nalaze u vojnoj jedinici - kao dan predaje organu smatra se dan predaje podneska vojnoj jedinici; i - za lica lišena slobode - kao dan predaje organu smatra se dan predaje podneska upravi ustanove u kojoj se lice nalazi.

12.3. Povraćaj u pređašnje stanje Povraćaj u pređašnje stanje (restitutio in integrum) je institut koji podrazumeva pravo stranke da traži da se postupak vrati u stanje u kom je bio pre nego što je 5 Državni praznici jesu: Sretenje – Dan državnosti Srbije (praznije se 15. i 16. februar), Nova godina (1. i 2. januara), Praznik rada (1.i 2. maja), Dan pobede (9. maja), Dan primirja u Prvom svetskom ratu (11. novembra). Dan pobede praznuje se radno. Ako jedan od datuma na koje se praznuju državni praznici padne u nedelju, ne radi se prvog narednog radnog dana. Državni organi ne rade ni u dane verskih praznika: prvog dana Božića (7. januar) i Vaskršnjih praznika (počev od Velikog petka zaključno sa drugim danom Vaskrsa). Videti Zakon o državnim i drugim praznicima u Republici Srbiji ("SI. głasnik RS", br. 43/01, 101/07 i 92/11). 90

[email protected]

ona propustila rok za preduzimanje neke radnje iz opravdanih razloga, a to propuštanje je dovelo do prekluzije (isključenja od vršenja te radnje). U pitanju je, dakle, sredstvo kojim stranka otklanja dejstvo prekluzije, odnosno štetne posledice svog opravdanog propuštanja radnje. Stranka može da svojim predlogom traži povraćaj u pređašnje stanje u tri slučaja: - ako je bez sopstvene krivice, tj. iz opravdanih razloga propustila da u roku izvrši neku radnju postupka usled čega je isključena od vršenja te radnje (na primer, usled nastupanja nekog nepredviđenog događaja koji je stranku sprečio, kao što je iznenadna bolest, elementarna nepogoda, saobraćajni udes, smrt u porodici i sl.). Razlozi nisu u zakonu precizirani, a uzima se kao bitno to da stranka nije kriva za nastupanje takvih razloga i da su oni doista ometajući događaji; - ako je stranka iz neznanja ili očiglednom omaškom propustila da preda podnesak blagovremeno, a uputila ga je u okviru roka poštom (običnom) ili neposredno predala nenadležnom organu; - ako je očiglednom omaškom propustila rok, ali je podnesak ipak primljen od nadležnog organa najdocnije tri dana po isteku roka pod uslovom da bi stranka usled zadocnjenja izgubila neko pravo. Stranka je dužna da u svom predlogu za povraćaj u pređašnje stanje iznese razloge, odnosno okolnosti zbog kojih je došlo do propuštanja roka i da te razloge učini verovatnim. Predlog se podnosi u roku od osam dana od dana prestanka razloga koji su prouzrokovali propuštanje, odnosno od dana saznanja za propuštanje roka (subjektivni rok), a najkasni u roku od tri meseca (objektivni rok). Predlog za povraćaj u pređašnje stanje podnosi se organu na pred kojim je trebalo izvršiti propuštenu radnju. Organ rešava o predlogu zaključkom, protiv kog se može uložiti žalba ako je zaključak negativan i doneo ga je prvostepeni organ. Predlog za povraćaj u pređašnje stanje ne zaustavlja tok postupka, ali organ može da privremeno prekini postupak dok zaključak donet po predlogu ne postane konačan. Kada se povraćaj dozvoli, postupak se vraća u stanje u kom se nalazio pre propuštanja radnje i poništavaju se sva rešenja i zaključci koje je organ doneo u vezi sa propuštanjem.

13.Troškovi upravnog postupka 13.1.Troškovi organa i stranaka 91

[email protected]

Troškove upravnog postupka čine izdaci nastali vođenjem postupka u jednoj upravnoj stvari, a nastaju na strani organa koji vodi postupak i stranaka koje učestvuju u postupku. Na teret organa koji vodi postupak padaju izdaci u gotovom novcu, kao što su putni troškovi službenih lica, izdaci za svedoke, veštake i tumače, za uviđaj i sl. Međutim, ako je stranka ili drugo lice koje učestvuje u postupku prouzrokovalo svojom krivicom ili obešću odredene troškove postupka, ono će snositi takve troškove. Svaka strank snosi svoje troškove prouzrokovane postupkom, kao što su troskovi u vezi sa dolaskom, danguba, administrativne takse i troškovi za pravno zastupanje. Kada u postupku učestvuju dve ili više stranaka sa suprotnim interesima, onda će stranka koja je prouzrokovala postupak i na čiju je štetu postupak završen biti dužna da protivnoj stranci naknadi njene opravdane troškove postupka. Ali, ako je stranka koja je prouzrokovala postupak delimično uspela u svom zahtevu, naknadiće drugoj strani deo troškova srazmeran delu zahteva u kome nije uspela. Zahtev za naknadu troškova mora biti stavljen blagovremeno (u toku trajanja postupka) da bi o tome organ odlučio u rešenju kojim se postupak okončava, inače se gubi pravo na naknadu troškova. Na tu okolnost je službeno lice dužno da upozori stranke. Ako između stranaka sa suprotnim interesima dođe do poravnanja, onda će svaka stranka snositi svoje ili onako kako se one nagode. U rešenju kojim se postupak završava određuje se ko snosi troškove, iznos troškova i rok za plaćanje. Ako troškove snosi više lica, oni se razdeljuju na ravne delove ili u odgovarajućoj srazmeri. U rešenju ne mora uvek da bude odlučeno o troškovima, ali kada je to slučaj onda se u rešenju mora navesti da će se o troškovima odlučiti naknadno posebnim zaključkom. Troškove postupka izvršenja rešenja snosi izvršenik, a ako se troškovi od njega ne mogu naplatiti snosiće ih predlagač izvršenja. Kada se postupak pokreće, a očigledno je da će njegovo vođenje izazvati troškove određenog obima, onda organ može tražiti da stranka unapred položi potreban iznos za pokriće troškova uviđaja, veštačenja, dolaska svedoka i sličnih troškova postupka. Ako stranka ne položi određeni iznos, organ može svojim rešenjem obustaviti postupak, izuzev kada je u pitanju javni interes. Troškovi za pravno zastupanje mogu se naknaditi samo u slučaju kad je takvo zastupanje bilo nužno odnosno opravdano. Svedoci, veštaci, tumači i službena lica imaju pravo na propisanu naknadu troškova, kao i pravo na naknadu 92

[email protected]

izgubljene zarade. Pored toga, veštaci i tumači imaju pravo na propisanu nagradu. Oni stavljaju zahtev za naknadu prilikom davanja mišljenja, odnosno tumačenja, a svedoci prilikom svedočenja. Ako zahtev ne stave, gube pravo na naknadu troškova, zbog čega je službeno lice obavezano da ih upozori na to. Iznos naknade i nagrade određuje organ posebnim zaključkom, protiv kog je dopuštena posebna žalba. Taj je zaključak i osnov za izvršenje (izvršna isprava). 13.2. Oslobađanje od plaćanja troškova Organ pred kojim se vodi postupak može da oslobodi stranku od plaćanja troškova u celini ili delimično, i to ako nađe da ih ona ne može podneti bez štete po svoje nužno izdržavanje, odnosno izdržavanje svoje porodice. Zaključak o tome donosi se po predlogu stranke, na osnovu uverenja o njenom imovnom stanju koje izdaje nadležni organ. Taj se zaključak u toku postupka može ukinuti, ukoliko organ utvrdi da više ne postoje razlozi za oslobađanje od plaćanja troškova. Protiv zaključka o odbijanju predloga stranke za oslobađanje od plaćanja troškova, kao i protiv zaključka kojim se ukida ranije doneti pozitivni zaključak o tome, dopuštena je posebna žalba.

14. Održavanje reda u upravnom postupku O održavanju reda u upravnom postupku stara se službeno lice koje vodi postupak. Ono je, radi toga, ovlašćeno da opmominje na red i izriče mere zbog ometanja reda. Zakonom je propisan da lica ne smeju unositi oružje i opasna oruđa u prostorije organa (ta se zabrana ne odnosi na nošenje oružja od strane ovlašćenih službenih lica). Lice koje ometa red najpre se opominje, pa ako nastavi da to čini i posle opomene, donosi se zaključak o njegovom udaljavanju. Ako to lice nema punomoćnika, radnja postupka se odlaže na njegov trošak, a može mu biti postavljen i punomoćnik. Za teže narušavanje reda može se izreći novčana kazna , uz mogućnost pokretanja prekršajnog i krivíčnog postupka. Žalba protiv zaključaka donetih u vezi sa održavanjem reda u postupku nema odložno dejstvo.

15. Prvostepeni postupak 15.1. Pokretanje postupka 93

[email protected]

Odgovor na ovo pitanje ukjučuje odgovore na tri povezana potpitanja: ko pokreće postupak, na čiju inicijativu i kako. Upravni postupak uvek pokreće nadležni organ, a on to čini (1) po službenoj dužnosti ili (2) po zahtevu stranke. U prvom slučaju postupak se obično vodi radi utvrđivanja neke obaveze strankama, a ređe radi ostvarivanja nekog njihovog prava ili zaštite nekog njihovog interesa. U drugom slučaju, postupak se vodi radi priznavanja nekog prava, ukidanja ili umanjenja neke obaveze stranke. Po službenoj dužnosti organ pokreće postupak (1) kada to određuje zakon ili drugi propis i (2) kad utvrdi ili sazna da upravni postupak treba pokrenuti s obzirom na postojeće činjenično stanje, a radi zaštite javnog teresa. Pri tom se uzimaju u obzir, kao podsticaj, eventualne predstavke i upozorenja nadležnih organa. Po zahtevu stranke pokreće se postupak u stvarima u kojima je to predviđeno zakonom ili kada to iz same prirode stvari proizlazi. Zahtev stranke je tada neophodan i bez njega se postupak ne može pokrenuti. Ako povodom zahteva stranke organ nađe da nema uslova za pokretanje postupka, doneće zaključak o odbacivanju zahteva na koji se može izjaviti posebna žalba. Uslova za pokretanje postupka neće biti ako zahtev potiče od lica koje nema stranačku sposobnost ili stranačku legitimaciju, ako se ne radi o upravnoj stvari, ako je stvar već pravnosnažno rešena ili kad je zahtev podnet nenadležnom organu. Postupak se pokreće neformalno i smatra se pokrenutim čim organ preduzme ma koju od radnji s ciljem vođenja postupka (obično je prva radnja pozivanje stranke). Moguće je da se postupak pokrene i formalnim zaključkom o pokretanju postupka. Uz to, postupak se može pokrenuti i putem javnog saopštenja, i to prema većem broju lica koja nisu poznata ili se ne mogu unapred odrediti. To se obično čini javnim saopštenjem na oglasnoj tabli organa i na drugi pogodan način (na primer, poziv poreskim obveznicima).

15.2. Spajanje stvari u jedan postupak

94

[email protected]

Mogućnost spajanja više stvari u jedan postupak vezana je za dve situacij 1) kada više stranaka podnesu iste zahteve ili 2) kada jedna ista stranka podnese više zahteva. Uslovi za spajanje više stvari u jedan postupak su sledeći: potrebno je da se prava i obaveze stranaka zasnivaju na istom ili sličnom činjeničnom stanju i na istom pravnom osnovu, kao i da je organ stvarno nadležan u pogledu svih zahteva. O spajanju se podnosi poseban zaključak, protiv kog je dopuštena žalba (izuzev kada je zaključak doneo drugostepeni organ). Pod spajanjem više stvari u jedan postupak smatra se i slučaj kada se postupak pokreće prema većem broju nepoznatih ili unapred neodredivih lica, ukoliko se radi o bitno istom zahtevu prema svima njima. U spojenim stavrima svaka stranka ima pravo da istupa samostalno odnosno da preduzima procesne radnje, da stavlja predloge i slično. Zaključci kojima se preduzimaju mere prema strankama moraju biti individualizovani, kako bi se znalo koja se od mera odnosi na koju stranku. Od ovog pravila postoji izuzetak u slučaju kad su zahtevi stranaka istovetni. 15.3. Izmena i odustanak od zahteva Stranka je u načelu vlasna da proširi postavljeni zahtev pošto je upravni postupak pokrenut ili da postavi drugi zahtev umesto prvog, ali pod uslovom da se takav zahtev zasniva na bitno istom staniu. Ona to može da čini sve do donošenja prvostepenog rešenja. Isto tako, stranka može d odustan od svog zahteva u postupku koji je pokrenut po njenom zahtevu, i to u toku čitavog postupka do donošenja drugostepenog rešenja. Odustajanje od zahteva stranka izjavljuje organu koji vodi postupak, pismenim putem ili usmeno na zapisnik. Međutim, njen odustanak neće biti prihvaćen ako je dalje vođenje postupka potrebno radi zadovoljenja javnog interesa, kao i kada nastavljanje postupka zahteva protivna strana (stranka sa suprotnim intresom). Postupak se obustavlja zaključkom, a troškove obustavljenog postupka po pravilu snosi sama stranka. Još je važno znati da se pojedine radnje ili propuštanja stranke mogu tumačiti kao njen odustanak od zahteva, i to samo kada je to izričito predviđeno zakonom. Tada se radi o pretpostavljenom odustanku od zahteva. Izmena zahteva i odustanak od zahteva predstavljaju dispozitivne stranačke radnje u postupku, a uz njih isti karakter ima i pravo stranaka da zaključe 95

[email protected]

poravnanje (kod višestranačke upravne stvari). Dispozitivne su zato što stoje na volji ili dispoziciji stranaka. I kada je postupak pokrenut po službenoj dužnosti može biti obustavljen od strane organa koji ga vodi. Međutim, ako je u istoj stvari postupak mogao biti pokrenut i po zahtevu stranke, taj se postupak može nastaviti na njen zahtev. 15.4. Poravnanje Kao jedan od načina okončanja upravnog postupka, poravnanje (lat. transactio) predstavlja vrstu ugovora kojim stranke sa suprotnim zahtevima sporazumno uređuju svoje sporne odnose povodom kojih se vodi postupak, bilo u celini ili delimično (tj. o svim ili samo o nekim od spornih pitanja). ZUP utvrđuje i obavezu službenog lica da nastoji da dođe do poravnanja stranaka. Poravnanje mora biti jasno i određeno, a ne sme biti na štetu javnih interesa, javnog morala ili pravnih interesa trećih lica (ako je takvo, organ će zaključkom odbiti poravnanje). Uredno poravnanje se upisuje u zapisnik i smatra se zaključenim kad stranke potpišu zapisnik. Ako one to traže, predaje im se overeni prepis zapisnika. Poravnanje ima pravnu kao i izvršno rešenje u upravnom postupku i predstavlja izvršnu ispravu. Posle postignutog poravnanja, postupak se obustavlja zaključkom ako je ono potpuno ( tj. postignuto o svim spornim pitanjima). Međutim, kad je poravnanje delimično, postupak se nastavlja o preostalim spornim pitanjima. 15.5. Postupak do donošenja rešenja 15.5.1. Opšte karakteristike Upravni postupak počiva na raspravnom i istražnom načelu, s tim što je ovo drugo osnovno i čini upravni postupak različitim od parničnog postupka (u kom je naglasak na raspravnom načelu). Sledstveno tome, službeno lice nosi inicijativu u pogledu prikupljanja procesnog materijala, a uz njega to može da čini i stranka. Obaveza je službenog lica da se stara o tome da u postupku budu utvrđene sve odlučne činjenice i okolnosti od značaja za donošenje rešenja, kao i da strankama omogući da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese.

96

[email protected]

Radi toga, zakon obavezuje službeno lice da stranke upozorava na njihova prava i na pravne posledice njihovih radnji i propuštanja tih radnji u postupku. Dalje, službeno lice može u toku čitavog postupka da upotpunjava činjenično stanje i da izvodi dokaze radi utvrđivanja i onih činjenica koje nisu iznete i utvrđene. Konačno, po službenoj dužnosti je službeno lice obavezno da pribavi podatke o činjenicama o kojima se vodi službena evidencija u tom i drugom organu (kako se čini, u praksi se ova dužnost službenih lica ostvaruje uz znatne teškoće). Na drugoj strani, stranka je dužna da činjenično stanje, na kome zasniva svoj zahtev, iznese tačno, potpuno i određeno. Ona ne mora da dokazuje činjenice koje su notorne (opštepoznate), ali za one koje nisu takve i za koje organ ne vodi službenu evidenciju, dužna je da predloži dokaze i da ih podnese. Ako to ne učini, službeno lice će to tražiti od nje i odrediti joj rok za to, pa ako to ni posle roka ne učini, njen zahtev može biti odbačen. Svoje izjave, stranka daje po pravilu usmeno, a može ih davati i pismeno. Kada se u toku trajanja postupka pojavi lice koje nije učestvovalo do tada u postupku, službeno lice je dužno da ispita njegovo pravo da bude stranka i da o tome donese zaključak, na koji se može izjaviti žalba. Postupak do donošenja rešenja može se odvijati na dva načina: kao skraćeni postupak i kao poseban postupak. 15.5.2. Skraćeni postupak Osnovna karakteristika skraćenog postupka je ta da se u njemu izostavlja ispitni postupak kao posebna faza upravnog postupka, tako da se odmah posle pokretanja postupka donosi rešenje o upravnoj stvari. Naravno, i u takvom postupku moraju biti utvrđene sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za rešenje same stvari, a strankama se mora dati mogućnost da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese. U skraćenom postupku može da se rešava: - ako je stranka u zahtevu navela činjenice i dokaze na osnovu kojih se može utvrditi stanje stvari, ili se to stanje može utvrditi na osnovu opštepoznatih činjenica i onih koje su organu poznate; - ako se stanje stvari može utvrditi neposrednim uvidom, odnosno na osnovu službenih podataka kojima organ raspolaže, a nije potrebno saslušanje stranke; 97

[email protected]

- ako je propisom predviđeno da se stvar može rešiti na podlozi činjenica koje su učunjene verovatnim, iako nisu potpuno utvrđene ili se dokazima samo posredno potvrđuju, a iz svih okolnosti proizilazi da zahtevu stranke treba udovoljiti; - kad se u javnom interesu preduzimaju hitne mere koje se ne mogu odlagati, a činjenice na kojima treba da bude rešenje zasnovano jesu utvrđene ili barem učinjene verovatnim. 15.5.3. Poseban ispitni postupak Poseban ispitni postupak je faza upravnog postupka u kojoj se utvrđuje činjenično stanje. Sprovodi se u svim slučajevima u kojima je potrebno da se utvrde odlučne činjenice i okolnosti za donošenje rešenja, kao i kada je potrebno da se strankama pruži mogućnost da ostvare i zaštite svoja prava. Praktično, obavezan je uvek kada nije dozvoljeno rešavanje upravne stvari u skraćenom postupku. Tok ispitnog postupka određuje službeno lice prema okolnostima slučaja, a u skladu sa odredbama ZUP-a. Ono određuje koje će se radnje izvršiti, kakv će biti redosled tih radnji, određuje usmenu raspravu i saslušanje stranaka, koji će se dokazi izvesti, kao i da li će se raspravljanje i dokazivanje vršiti o pojedinim spornim pitanjima ili za litav premet zajedno. U ovoj fazi postupka može se naići i na prethodno pitanje, koje se mora rešiti. Stranka ima pravo da učestvuje u ispitnom postupku, da daje podatke i brani svoja prava i zakonom zaštićene pravne interese. Ona može da iznosi činjenice od uticaja na rešavanje stvari, da predlaže dokaze i pobija tačnost navoda drugih učesnika, da dopunjuje svoje navode i slično, a službeno lice je dužno da joj to omogući i posebno da joj pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rešenje. 15.5.4. Prethodno pitanje Prethodno ili prejudiciono pitanje je ono koje dini samostalnu pravnu celinu i za čije je rešavanje nadležan sud ili drugi organ, a bez čijeg se rešavanja ne može da reši upravna stvar. Kada se takvo pitanje pojavi u postupku, organ ima dve moguénosti: da sam raspravi to pitanje ili da postupak prekine dok nadležni organ ne reši to pitanje. Ako sam raspravlja prethodno pitanje, onda rešenje tog pitanja ima pravno dejstvo samo u toj upravnoj stvari. Međutim, organ mora prekinuti postupak kada se prethodno pitanje odnosi na činjenice postojanja krivičnog dela, postojanje braka, utvrđivanja očinstva ili druge slučajeve koji su 98

[email protected]

zakonom određeni. Takva pitanja on ne može rešavati, već ih mora prepustiti nadležnom organu (najčešće, sudu). U ostalim prethodnim pitanjima organ uprave koji vodi postupak odlučuje da li će sam rešavati takvo pitanje ili prekinuti postupak i sačekati rešenje drugog nadležnog organa. Ako se odluči za drugu mogućnost, donsi zaključa o tome, a na zaključak se može uložiti žalba (ako se radi o prstupku) ili tužba u upravnom sporu (ako se radi o drugostepenom postupku). Pošto se postupak prekine, potrebno je da neko zatraži od nadležnog organa (suda ili drugog organa) da reši prethodno pitanje. Kada se postupak vodi po službenoj dužnosti, to će učiniti sam organ uprave , a kad se vodi po zahtevu stranke - ta obaveza pada na nju. Njoj organ uprave određuje rok u kom je dužan da zatraži svojim zahtevom pokretanje postupka radi rešavanja prethodnog pitanja i ona treba da u tom roku podnese dokaz da je to učinila. Ako ne podnese takav dokaz, postupak se može obustaviti. Kod dvostranačkih stvari istovrsna neaktivnost jedne od stranaka ne dovodi do obustavljanja postupka, već postoji obaveza organa koji vodi upravni postupak da tada sam reši prethodno pitanje, kako druga stranka ne bi trpela posledice Postupak koji je prekinut zbog rešavanja prethodnog pitanja, nastavlja se pošto bude konačno odlučeno u tom pitanju. 15.5.5. Usmena rasprava Usmena rasprava je centralna faza ispitnog postupka u kojoj se usmeno i neposredno razjašnjavaju sve sporne činjenice i okolnosti uz učešće stranaka, svedoka, veštaka i drugih učesnika postupka. Ona je u praksi obavezna u manjem broju slučajeva, jer najveći broj upravnih stvari rešava po skraćenom postupku. Usmena rasprava je obavezna u stvarima u kojima učestvuju dve ili više stranaka sa suprotnim interesima, kao i kada treba da se izvrši uviđaj, saslušanje svedoka i veštaka. Pored toga, službeno lice može da odredi usmenu raspravu kada je to korisno za razrešenje stvari, bilo po svojoj inicijativi ili na predlog stranke (to su, dakle, slučajevi u kojima je usmena rasprava fakultativna). Osnovno pravilo je to da je usmena rasprava javna , s tim što se javnost može isključiti u sledećim slučajevima: - ako to zahtevaju razlozi javnog morala ili javne bezbednosti; - ako postoji ozbiljna i neposredna opasnost od ometanja rasprave; - ako treba da se raspravlja o odnosima u nekoj porodici; i 99

[email protected]

- ako se raspravlja o okolnostima koje predstavljaju vojnu, državnu službenu ili poslovnu tajnu. Predlog za isključenje javnosti sa usmene rasprave može da stavi i zainteresovano lice, a o isključenju javnosti se donosi obrazloženi zaključak koji se objavljuje. Isključenje se, naravno, ne odnosi na stranke, njihove zastupnike, punomoćnike i stručne pomagače, a svi oni su dužni da čuvaju kao tajnu ono što doznaju na raspravi sa koje je javnost isključena. O pripremanju usmene rasprave stara se organ, odnosno službeno lice, koje je dužno da preduzme sve što je potrebno da bi se usmena rasprava održala bez odugovlačenja. Radi toga, licima koja se na raspravu pozivaju mora se ostaviti dovoljno vremena za pripremu i dolazak na raspravu, a taj rok po pravilu iznosi osam dana. Ako postoji opasnost da se pojedinačni pozivi neće na vreme dostaviti ili verovatnoća da ima zainteresovanih lica koja se još nisu pojavila kao stranke ili ako postoje neki slični drugi razlozi, organ je dužan da javno objavi određivanje usmene rasprave. Usmena rasprava se po pravilu održava u sedištu organa, a izuzetno na mestu uviđaja ili na drugom mestu. Ona počinje utvrđivanjem koja su od pozvanih lica prisutna i proverom da li su odsutna lica uredno pozvana. Može se odložiti ako stranka koja ranije nije saslušana nije došla na raspravu, a ne može se utvrditi da joj je poziv uredno dostavljen. Kada se, medutim, utvrdi da se uredno pozvana stranka po čijem je zahtevu postupak pokrenut nije odazvala pozivu na raspravu, postupak se može i obustaviti (ako se može pretpostaviti da je stranka zahtev povukla). Takođe, rasprava se može održati i bez stranke koja je uredno pozvana a nije se odazvala pozivu, ukoliko postupak treba nastaviti u javnom interesu. Rasprava teče tako da predmet rasprave bude u potpunosti raspravljen, a ako to nije moguće, službeno lice će raspravu prekinuti i zakazati što pre njen nastavak. Pre nastavka, upoznaće prisutne sa ranijim tokom rasprave. Stranka može da u toku same rasprave stavlja primedbe na njen tok, a ako ih ne stavi i pored upozorenja službenog lice, smatraće se da ona nema primedbi. 15.5.6. Dokazivanje Dokazivanje je proces utvrđivanja postojanja i izgleda, odnosno sadržaja i tačnosti, određenih činjenica i okolnosti. Ono se vrši uz pomoć drugih činjenica koje se nazivaju dokazima. Sledi da je dokaz činjenica kojom se dokazuje postojanje ili nepostojanje, odnosno izgled, one činjenice koja je sporna i koja 100

[email protected]

se utvrđuje, koja je predmet dokazivanja. Otud bi bilo potrebno razlikovati dokaz (probatio) od dokaznog sredswa (media probandi), kao nosioca ili izvora dokaza.

Međutim, to razlikovanje nije jednostavno, pa se obično dokazu daje značenje sredstva za utvrđivanje činjenica i on time izjednačava sa dokaznim sredstvima. To čini i ZUP. Kao dokaz i dokazno sredstvo u upravnom postupku može se upotrebiti svaka činjenica na osnovu koje je moguće proveriti određenu drugu činjenicu ili okolnost koja je bitna za donošenje odluke. Prema ZUP-u, kao dokaz mogu da se upotrebe sva podesna sredstva, kao što su: isprave, iskazi svedoka, nalazi i mišljenja veštaka, uviđaj i druga sredstva. O tome da li neku činjenicu treba dokazivati ili ne odlučuje službeno lice koje vodi postupak. Ne treba dokazivati činjenice koje su notorne (opštepoznate), kao ni one činjenice čije postojanje zakon pretpostavlja (pravne ili zakonske pretpostavke). Pošto zakonske pretpostavke mogu biti oborive i neoborive, dopušteno je dokazivati nepostojanje oborivih pretpostavki (mogu se obarati drugim dokazima). Dokazivanje se vrši pred organom koji vodi postupak, a ako je to neizvodljivo, povezano sa nesrazmernim troškovima ili velikim gubitkom vremena, dokazivanje se može vršiti i pred zamoljenim organom. 15.5.6.1. Isprave, uverenja, svedoci, izjave stranaka, veštačenje i uvidjaj Isprave i uverenja. U širem smislu isprava je svaki predmet na kom je vidno zabeleženo nešto što može poslužiti utvrđivanju postojanja neke činjenice. U užem smislu, pod ispravama se podrazumevaju pismena, a isprave se dele na javne i privatne. Javne isprave izdaju u propisanom obliku državni organi i imaoci javni ovlašćenja. Sa javnim ispravama su izjednačene mikrofilmske kopije isprava, kao i reprodukcije tih kopija. Za javne isprave važi pretpostavka njihove istinitosti, s tim što se mogu pobijati. One poseduju dokaznu vrednost ako su bez spoljnih nedostataka, a službenom licu je dato pravo da ocenjuje da li je umanjena dokazna vrednost javne isprave na kojoj je nešto precrtavano, brisano, i slično. Privatne isprave izdaju privatna lica i nedržavne organizacije van vršenja javnih ovlašćenja. Na primer, to mogu biti ugovori, testamenti, priznanice, poslovne knjige i slično. Za ove isprave nema pretpostavke istinitosti i službeno lice slobodno ocenjuje njihovu dokaznu snagu. 101

[email protected]

Isprave podnose stranke ili ih pribavlja organ pred kojim se vodi postupak. Ako se isprava nalazi kod protivne strane, službeno lice je ovlašéeno da je pozove kako bi podnela ispravu. Sve isprave, ako nešto drugo nije utvrđeno zakonom, mogu da se podnose u originalu, overenom prepisu ili običnom prepisu, a službeno lice utvrđuje da li je prepis veran originalu. Strane javne isprave imaju istu dokaznu vrednost kao i domaće javne isprave, a važe pod uslovom uzajamnosti. Uverenja su posebna vrsta isprava, odnosno dokumentarne isprave kojima se ne zasniva pravni odnos, već se potvrđuje njegovo postojanje. Razlikuju se uverenja koja izdaju organi o činjenicama o kojima vode službenu evidenciju od onih uverenja koje izdaju o činjenicama o kojima ne vode službenu evidenciju. Prva vrsta uverenja ima značaj javnih isprava. Izdaju se na usmeni zahtev stranke i po pravilu istog dana, a najdocnije u roku od petnaest dana od dana podnošenja zahteva. Druga vrsta uverenja ne obavezuje organ kom je podnesena, tako da on može ponovo utvrđivati činjenice navedene u uverenju (na primer, uverenje o prihodima po članu domaćinstva). Rok za izdavanje ove druge vrste uverenja iznosi trideset dana. Svedoci. Svedok u upravnom postupku može biti svako lice koje je bilo sposobno da opazi činjenicu o kojoj treba da svedoči i koje je u stanju da to svoje opažanje saopšti. Jedino ne može biti svedok službeno lice koje vodi postupak. Svedoci se dele na neposredne svedoke i svedoke „po čuvenju” (ovima drugima je podatak prenet od nekog drugog lica). Godine svedoka nisu od presudnog značaja, a organu pred kojim se vodi postupak ostavljeno je da ceni da li su deca određenog uzrasta sposobna da opaze i reprodukuju određene činjenice. ZUP propisuje dužnost svedočenja i sankcije za svedoka koji se ne odazove pozivu ili se udalji pre završetka sa mesta gde treba da svedoči. On može biti prinudno doveden i obavezan da snosi troškove dovođenja, kao i novčano kažnjen. Svedok koji dođe na poziv, pa odbije da svedoči, može se novčano kazniti, a novčana kazna može se još jednom izreći ako posle prve kazne i dalje odbija da svedoči. Svedoku koji opravda izostanak poništava se zaključak o novčanoj kazni, kao i onom svedoku koji posle izricanja kazne pristane da svedoči. Ne može se kao svedok ispitati lice koje bi svojim iskazom povredilo dužnost čuvanja državne, vojne ili službene tajne, sve dok ga nadležni organ ne oslobodi te dužnosti. Svedok može uskratiti svedočenje u sledećim slučajevima:

102

[email protected]

- ako bi svojim odgovorom izložio teškoj sramoti, znatnoj imovinskoj šteti ili krivičnom gonjenju — samog sebe, srodnika po krvi u pravoj liniji i u pobočnoj do trećeg stepena, bračnog druga, staraoca ili usvojioca; - ako bi svojim odgovorom povredio dužnost čuvanja poslovne, profesionalne, umetničke ili naučne tajne; - o onome što mu je stranka poverila kao svom punomoćniku; - o onome što mu je stranka ispovedila kao svom verskom ispovedniku. Saslušavanje svedoka vrši se pojedinačno, odnosno bez prisustva svedoka koji će docnije svedočiti, a svedok se ne sme udaljiti bez dozvole službenog lica. Ako se iskazi dva svedoka ne slažu, službeno lice ih može suočiti (suočavanje je zajedničko ispitivanje dva svedoka povodom njihovih većdatih izjava koje se ne slažu. Svedok koji ne može doći zbog bolesti ili telesne nesposobnosti, može biti saslušan u stanu ili ustanovi u kojoj se nalazi. Svedočenje započinje upozoravanjem svedoka na dužnost da govore istinu i da ništa ne prećuti i predočavanjem posledica davanja lažnog iskaza. Zatim se od njega uzimaju lični podaci i poučava se na koja pitanja može da uskrati odgovore, pa mu se postavljaju pitanja o samom predmetu i poziva se da iznese šta mu je poznato i otkud mu je to poznato. Posle davanja iskaza, službeno lice može odlučiti da svedok položi zakletvu. Iizjave stranaka. Usmene izjave stranaka mogu se uzeti kao dokaz za utvrđivanje pojedinih činjenica o kojima ne postoje neposredni dokazi. Verodostojnost izjave stranke ceni se u sklopu njenog celokupnog izjašnjavanja u postupku, a pre uzimanja izjave stranka se upozorava na krivičnu i materijalnu odgovornost zbog davanja lažne izjave. Izjava stranke ima drugorazredan značaj kao dokazno sredstvo (zbog pristrasnosti stranaka). Veštačenje.Veštak je lice koje na osnovu svog stručnog znanja daje stručno mišljenje i/ili stručni nalaz od značaja za utvrđivanje ili ocenu neke činjenice koja je važna za rešavanje upravne stvari. Veštačenje se koristi kada je potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službeno lice, s tim što predmet veštačenja ne može biti pravno pitanje, jer o takvim pitanjima službeno lice mora da ima znanja. Veštak se ne angažuje ako bi dokazivanje putem veštačenja bilo nesrazmerno skupo prema značaju ili vrednosti predmeta, izuzev ako stranka i tada to zahteva i pristaje da snosi troškove veštačenja. Službeno lice, po službenoj dužnosti ili na predlog stranke, određuje jednog ili dva ili više veštaka u složenijim stvarima. Za veštaka može biti određeno svako lice koje ima potrebnu stručnu spremu, a prvenstveno se određuju lica koja su posebno ovlašćena za davanje stručnih mišljenja o pitanjima odgovarajuće struke (tzv. stalni veštaci, komisije stručnih organizacija, zavodi za veštačenja i sl.). Za veštaka se ne može da odredi lice koje po zakonu ne može biti svedok, to jest službeno lice koje učestvuje u postupku i lice koje bi povredilo dužnost 103

[email protected]

čuvanja državne, vojne ili službene tajne. Lice koje je preopterećeno tim poslom i lice koje smatra da ne bi bilo nepristrasno u konkretnom slučaju, mogu tražiti oslobađanje od dužnosti veštačenja (iz istih onih razloga kao i svedok). I stranka može da traži izuzeće veštaka, a dužna je da učini verovatnih okolnosti koje dovode u pitanje njegovo stručno znanje ili nepristrasnost. Veštak koji neopravdano izostane na poziv za veštačenje, ili koji uskrati veštačenje, može se novčano kazniti i može mu se odrediti da snosi zbog toga nastale troškove u postupku. Pošto veštak izloži svoj nalaz i mišljenje, stranka i službeno lice mogu mu postavljati pitanja i tražiti objašnjenja. Ako njegov nalaz i mišljenje nisu jasni ili su nepotpuni, kao i kada se mišljenja i nalazi dva veštaka bitno razlikuju ili se pojavi sumnja u tačnost njihovih mišljenja i nalaza, veštačenje može da se ponovi sa istim ili drugim veštacima, a može da se zatraži i veštačenje od naučne ili stručne organizacije. Nalaz veštaka odnosi se na utvrđivanje neke činjenice i njen izgled (na primer, sastav neke tečnosti, utvrđivanje nekog oboljenja), a mišljenje na značaj te činjenice i njen uticaj na neku stvar (na primer, da li je određena tečnost opasna po ljudsko zdravlje, da li određeno oboljenje utiče na smanjenje radne sposobnosti lica). Nalaz i mišljenje najčešće idu zajedno. Tumači. Tumači su stručna lica koja pomažu službenom licu u opštenju sa učesnicima postupka koji ne znaju jezik na kom se vodi postupak ili koji zbog fizičkih nedostataka ne mogu da neposredno opšte u postupku (gluvonema lica). Uloga tumača je da prevode, odnosno da omoguće komunikaciju, i oni ne daju svoj iskaz ili mišljenje. Na tumače se shodno primenjuju odredbe ZUP-a koje se odnose na veštake. Uviđaj. Kao posebno dokazno sredstvo, uviđaj se sastoji u utvrđivanju važnih činjenica za rešavanje upravne stvari putem neposrednog opažanja službenog lica koje vodi postupak. Predmet uviđaja mogu biti stvari, mesta (lokaliteti) i živa bića. Po pravilu, uviđaj se obavlja u sedištu organa za stvari koje se mogu doneti, a kad su u pitanju lokaliteti i nepokretnosti — na licu mesta. Stranke imaju pravo da prisustvuju uviđaju, a vlasnik ili držalac stvari, prostora ili zemljišta koji se imaju razgledati, dužan je da dopusti vršenje uviđaja. Ako on to odbije, može se kazniti kao i svedok koji uskrati svedočenje. Šteta koja se pri uviđaju nanese vlasniku ili držaocu stvari naknađuje se, a zaključak o tome donosi organ. 15.5.6.2. Obezbeđenje dokaza Obezbeđenje dokaza je mera koja se preduzima kada postoji opravdana bojazanost da se neki dokaz neće moći docnije izvesti ili da će to biti otežano. Takav se dokaz može izvesti u svakom stadijumu postupka, pa i pre nego što je 104

[email protected]

upravni postupak pokrenut. Radi se o stvarima čiji je vek trajanja ograničen, ili o licima koja treba da budu saslušana,a putuju u inostranstvo, teško su bolesna i slično. Obezbeđenje dokaza se vrši po službenoj dužnosti, a na predlog stranke ili zainteresovanog lica koje u datoj stvari ima pravni interes. Organ uprave koji vodi postupak donosi poseban zaključak o obezbeđenju dokaza, a kada upravni postupak još nije pokrenut, zaključak donosi organ na čijem se području nalaze stvar ili lice. 15.6. Rešenje 15.6.1. Pojam i donosilac rešenja Rešenje je naziv za upravni akt u kom je sadržana odluka o upravnoj stvari, odnosno predmetu upravnog postupka. Svako rešenje se formalno označava kao takvo, s tim što posebnim propisima mogu biti utvrđeni i drugi nazivi (odobrenje, dozvola, saglasnost, naređenje). Donošenje rešenja je najvažniji deo postupka i rezultat čitavog procesa rešavanja upravne stvari. Ono se donosi na osnovu odlučnih činjenica koje su utvrđene u postupku, a njemu prethodi dokazni postupak koji se vodi radi utvrđivanja tih činjenica. Zatim se na utvrđeno činjenično stanje primenjuju odgovarajući pravni propisi, to jest vrši se pravna kvalifikacija činjenica da bi se formulisalo pojedinačno pravno pravilo za ponašanje stranke u datoj situaciji. Rešenjem se utvrđuje da li subjektu pripada neko pravo ili obaveza i u kom obimu. Rešenje donosi organ koji je stvarno i mesno nadležan za rešavanje upravne stvari, bilo samostalno ili uz učešće drugog, odnosno drugih organa (složena rešenja). Ako rešava kolegijalni organ, on može rešavati ako je prisutno više od polovine njegovih članova, a rešenje se donosi većinom glasova prisutnih ili kvalifikovanom većinom kada je ona posebnim propisom predviđena. 15.6.2. Oblik i sastavni delovi rešenja Osnovno pravilo je da rešenja imaju pismeni oblik, a samo uzuzetno usmeni oblik (kada se radi o preduzimanju izuzetno hiznih mera radi obezbeđenja javnog reda i bezbednosti ili radi otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi i imovine). Kod usmenih rešenja važi i pravilo da se njihovo izvršenšenje naređuje odmah, i to je slučaj kada se vodi skraćeni postupak u javnom interesu. Organ koji je doneo usmeno rešenje dužan je da ga izda stranci u pismenom obliku u roku od osam dana, kada ona to zahteva.

105

[email protected]

Pismeno rešenje sadrži: uvod, dispozitiv, obrazloženje, uputstvo o pravnom leku, naziv organa, broj i datum rešenja, potpis službenog lica i pečat. Kada se rešenja obrađuju mehanografski, umesto potpisa i pečata mogu da sadrže faksimil. Pečat nije bitni sastavni deo upravnog akta. Rešenje potpisuje službeno lice koje ga donosi, a ako ga je doneo kolegijalni organ — predsedavajući ili drugo lice određeno aktom tog organa. Ako rešenje potpiše neovlašćeno lice, to je razlog za ponavljanje upravnog postupka.

Uvod rešenja sadrži naziv organa koji donosi rešenje, propis o nadležnosti tog organa, ime stranke i njenog zakonskog zastupnika ili punomoćnika ako ga ima i kratko označenje predmeta postupka. Ako su u donošenju rešenja učestvovala dva ili više organa (složena rešenja), navode se nazivi tih organa i da li je data njihova saglasnost ili mišljenje. Kada je rešavao kolegijalni organ, u uvodu se označava dan sednice na kojoj je stvar rešena. Dispozitivom se resava o predmetu u celini i o svim zahtevima stranaka o kojima u toku postupka nije posebno rešeno. Od tog pravila postoje izuzeci kod tzv. delimičnih i dopunskih rešenja, o kojima će biti posebno reči. Dispozitiv mora da bude kratak i određen, a kad je to potrebno može se podeliti u više tačaka (po pravilu, to će biti kada je zahtev uvažen ili kada ima više zahteva). U dispozitivu se rešava i o troškovima postupka, ili se ističe da će o troškovima biti rešeno posebnim zaključkom. Kada se rešenjem nalaže izvršenje neke radnje, u dispozitivu se određuje rok za izvršenje. Takođe, ako žalba nema odložno dejstvo, u dispozitivu se to mora navesti. Obrazloženje sadrži kratko izlaganje zahteva stranke, utvrđeno činjenično stanje, razloge koji su bili odlučni za uvažavanje ili neuvažavanje zahteva, pravne propise i razloge koji upućuju na rešenje stvari dato u dispozitivu. Kada žalba nema odgodno dejstvo, obrazloženje sadrži i pozivanje na propis kojim je to utvrđeno. Ako je rešavano po slobodnoj oceni, u obraloženju se navodi propis koji na to ovlašćuje i navode se razlozi kojima se organ rukovodio. Postoji i varijanta uprošćenog obrazloženja koje je dopušteno u jednostavnim upravnim stvarima, a to su one u kojime je učestvovala samo jedna stranka i njen se zahtev uvažava, kao i one u kojima je učestvovalo dve ili više stranaka a one ne prigovaraju postavljenom zahtevu kom se rešenjem udovoljava. Takvo rešenje sadrži naznačenje zahteva stranke i na osnovu kojih propisa je rešeno, a rešenja s takvim obrazloženjem se obično izdaju na propisanim obrascima. Uputstvo o pravnom leku predstavlja obaveštenje stranci o tome da li može da protiv rešenja izjavi žalbu ili pokrene upravni spor ili drugi postupak pred sudom. Ako može da se izjavi žalba, navodi se kome se ona izjavljuje, u kom 106

[email protected]

roku, u koliko primeraka i sa koliko takse. Ako uputstvo o pravnom leku izostane, stranka može postupiti po zakonu ili tražiti od organa da u roku od osam dana dopuni rešenje, i tada će rokovi početi da teku od dana dostavljanja dopunjenog rešenja.

Još je važno uočiti da postoje određeni izuzeci od opštih pravila o rešenju, i to su: - jedno rešenje u odnosu na veći broj lica (donosi se kada je došlo do spajanja više stvari u jedan postupak, u dispozitivu se navode sva lica, a u obrazloženju izlažu razlozi koji se na svako od njih odnose); - jedno rešenje u odnosu na više lica koja nisu poznata (to je tzv. generalni upravni akt, koji sadrži takve podatke da se iz njih može videti na koja se lica odnosi i u čemu se sastoji njihova obaveza); - rešenje u obliku zabeleške na spisu predmeta (donosi se u stvarima manjeg značaja u kojima je angažovan privatni interes, koje se rešavaju lako i brzo i često se pojavljuju, a postupak je pokrenut po zahtevu stranke i sleduje mu pozitivno rešenje za koje su razlozi očigledni); - usmena rešenja (član 204. ZUP, o tome je već bilo rečo); - kao izuzeci od opštih pravila o rešenju mogu se tretirati još delimično, dopunsko i privremeno rešenje. 15.6.3. Delimično, dopunsko i privremeno rešenje Delimično rešenje se donosi u slučaju kada se rešava o više pitanja, a samo su neka od njih sazrela za rešavanje i celishodno je da se o njima reši posebno. U pogledu pravnih sredstava i izvršenja, delimično rešenje se smatra kao samostalno rešenje. O pitanjima koja nisu njime rešena natavlja se postupak. Dopunsko rešenje se donosi onda kada organ u prvom rešenju nije odlučio o svim pitanjima predmeta postupka. Takvo rešenje se donosi po službenoj dužnosti ili po predlogu stranke i to kao posebno rešenje o preostalim pitanjima. 107

[email protected]

I ono se smatra samostalnim rešenjem, a njegova razlika od delimičnog rešenja je u tome što je ovde propušteno da se doluči o nekim pitanjima koja su inače bila zrela za rešavanje. Privremeno rešenje se donosi onda kada je pre re završetka upravnog postupka potrebno privremeno urediti sporna pitanja i odnose. Ono se donosi na osnovu podataka koji u tom trenutku postoje i na njemu se označava da je privremeno. Kasnijim rešenjem, privremeno rešenje se ukida, a ono ima karakter samostalnog rešenja u pogledu pravnih sredstava i izvršenja (na primer, određivanje akontacionog iznosa penzije ili poreza). Dakle, kao razlozi za donošenje privremenog rešenja mogu biti oni koji spadaju u sferu privatnog interesa (penzija), kao i oni koji čine javni interes (porez). 15.6.4. Rok za izdavanje rešenja Kada nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak (tj. kada se može voditi skraćeni postupak), kao i u slučajevima kada nema drugih razloga za odlaganje, rok za izdavanje rešenja iznosi jedan mesec od dana predaje zahteva stranke ili od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti. U ostalim slučajevima rok za izdavanje rešenja iznosi dva meseca. Postoje i kraći i duži rokovi utvrđeni posebnim zakonima i drugim propisima (na primer, sedam ili 15 dana). Ako rešenje protiv kog je dopuštena žalba nije doneto i dostavljeno stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, a ako žalba nije dopuštena — stranka može pokrenuti upravni spor. To je oblik „ćutanja administracije". Navedena prava može koristiti samo stranka po čijem je zahtevu pokrenut postupak, kao i ona u čijem je interesu pokrenut postupak po službenoj dužnosti. Protivna strana to pravo ne može da koristi. Ovde se radi o kombinovanju jedne pravne fikcije (uzima se da je stvar rešena) i jedne neoborive pretpostavke (uzima se da je stvar negativno rešena). Izuzetno, „ćutanje administracije" može da ima značaj pozitivne pretpostavke, tj. uzima se da je organ rešio pozitivno, a to je slučaj samo onda kada zakon to izričito predviđa. 15.6.5. Ispravljanje grešaka u rešenju Tehničke greške sadržane u rešenju mogu se ispraviti u svako vreme, a to su greške u imenima i brojevima, pisanju i računanju i druge očigledne netačnosti. Ispravka u takvom slučaju proizvodi dejstvo unazad, tj. od dana od kog je rešenje, a o ispravci se donosi poseban zaključak. Ispravka se upisuje u izvronik rešenja i, ako je to moguće, u sve overene prepise rešenja. Protiv zaključka o ispravci može se izjaviti posebna žalba, ali se njome ne može napadati i glavna stvar. 15.7. Zaključak, pojam i vrste Za razliku od rešenja kao upravnog akta kojim se odlučuje o stvari koja je predmet upravnog postupka, zaključkom se uređuju procesnopravna pitanja, tj. ona pitanja koja se tiču postupka. Na primer, zaključkom se odlučuje o spajanju 108

[email protected]

više stvari u jedan postupak, izuzeéu službenog lica, prekidanju postupka radi rešavanja prethodnog pitanja itd. Zatim, zaključkom se odlučuje o pitanjima koja se ne rešavaju u rešenju zato što su sporedna. Pojedini zaključci mogu biti veoma značajni (na primer, takav je zaključak o odbacivanju zahteva za pokretanje postupka ili o obustavljanju postupka ili o poravnanju). Takvi zaključci imaju karakter svojevrsnih procesnih rešenja. Zaključke donosi službeno lice koje vrši onu radnju postupka pri kojoj se pojavilo pitanje koje treba rešiti zaključkom. Zaključak može da sadrži i rok kada se njime nalaže izvršenje neke radnje. Pravilo je da se zaključci donose i saopštavaju usmeno, a u pismenom obliku se izdaju na zahtev lica koje može da izjavi žalbu protiv zaključka ili da na osnovu njega traži izvršenje. Protiv zaključka je dopuštenja posebna žalba samo kada je to zakonom izričito predviđeno i u takvim slučajevima zaključak mora biti obrazložen i sadržavati uputstvo o pravu na žalbu. Rokovi, način rešavanja i organi za rešavanje po žalbi na zaključak isti su kao u slučaju žalbe na rešenje. Pravilo je da žalba ne odlaže izvršenje zaključka, osim kad je zakonom ili samim zaključkom drugačije određeno. Oni zaključci kod kojih nema mesta posebnoj žalbi, mogu da se pobijaju žalbom na rešenje, izuzev u nekoliko slučajeva gde je žalba na zaključak apsolutno isključena (na primer, izuzeće službenog lica).

16. Žalba 16.0. Pojam i vrste pravnih sredstava Pravna sredstva su procesne radnje kojima se omogućava pobijanje nepravilnih i nezakonitih akata donetih u upravnom postupku. Osnovna podela pravnih sredstava je na redovna i vanredna, a kriterijum za tu podelu izveden je prema momentu u kom se mogu koristiti, razlozima i mogućnostima za njihovo korišćenje.

Redovna pravna sredstva su ona koju su uobičajna kao mogućnost osporavanja upravnog akta pre nego što on postane konačan. Postupak po njima je žalbeni i redovna je faza upravnog postupka. Jedino redovno pravno sredstvo u upravnom postupku jeste žalba. Rokovi za njeno korišćenje su kratki i ona po pravilu ima odložno dejstvo, a u načelu može se ulagati zbog bilo koje povrede materijalnih ili procesnih zakona. Vanredna pravna sredstva se koriste protiv konačnih, izvršnih i pravnosnažnih upravnih akata, tj. protiv akata koji se ne mogu osporavati žalbom. Po pravilu, vanredna pravna sredstva nemaju odložno dejstvo. U izvesnom smislu, postupak po njima je novi postupak i služi vanrednoj kontroli upravnog akta. 109

[email protected]

Ulažu se zbog težih povreda zakona i rokovi za njihovo korišćenje su duži (u odnosu na rokove za žalbu). Ima ih šest: ponavljanje postupka, menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom, poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora, ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke, vanredno ukidanje, i oglašavanje rešenja ništavim. Napomena: U upravnom postupku koristi se pojam pravna sredstva, a ne pravni lekovi kako se to čini u sudskim postupcima. 16.1. Pravo žalbe Kao jedno od temeljnih prava koje služi obezbeđenju pravnog položaja građana i zaštiti njihovih prava u odnosima sa državnim organima, a time i ostvarenju procesne strane principa vladavine prava, pravo na žalbu je garantovano osnovnim međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima, kao i našim Ustavom. Žalbom se ostvaruje redovna upravna kontrola uprave u okviru drugostepenog ili žalbenog upravnog postupka. Sa stanovišta žalioca, ona je pravni lek koji omogućava preispitivanje prvostepenog upravnog akta kojim žalilac nije zadovoljan. Osnovno pravilo je da se žalba može koristiti (samo) protiv svih prvostepenih rešenja i to pravilo daje osnov u upravnom postupku. Naglašavanje da se žalba može koristiti samo protiv prvostepenih rešenja ima smisao da istakne to da žalba nije moguća protiv drugostepenih rešenja, jer bi se time uvela trostepenost u upravnom postupku koju ZUP izričito onemogućava. Pravo na žalbu ipak nije apsolutno pravo, jer postoje stvari u kojima je žalba isključena. Takvi slučajevi imaju rang izuzetka, pa je žalba isključena samo kada je to izričito predviđeno zakonom, i to pod uslovom da je u takvim slučajevima obezbeđen drugi vid pravne zaštite. Ključni razlog na kom se temelje slučajevi isključenja prava na žalbu jeste taj da je u prvom stepenu se rešavao hijerarhijski najviši organ, iznad kog nema višeg organa koji bi kontrolisao njegov upravni rad. Dodatni razlog je procena zakonodavca da je u nekim upravnim stvarima dovoljan jedan stepen. Otud je žalba isključena: - ako nema drugostepenog organa koji bi rešavao po žalbi (odnosi se na prvostepena rešenja ministarstava i samostalnih republičkih organizacija), s

110

[email protected]

tim što tu žalba može da se izuzetno koristi ako je to izričito predviđeno zakonom ili se radi o upravnim stvarima u kojima je isključen upravni spor; - apsolutno je isključena protiv rešenja Vlade, Narodne skupštine i predsednika Republike; i - u pojedinim vrstama upravnih stvari, kad je to posebnim zakonom izrilito predviđeno.

Žalbu mogu podenti: - stranke; - lica koja nisu učestvovala u prvostepenom postupku a trebalo je da učestvuju kao stranke; - treća zainteresovana lica radi zaštite svojih prava i interesa, ukoliko su imala pravo da učestvuju u prvostepenom postupku, bez obzira da li su učestvovala ili ne; - svedoci, veštaci i tumači — u pogledu onog dela rešenja koji se tiče njih (troškovi, nagrade i sl.); i - javni tužilac, pravobranilac i drugi državni organi kada su zakonom ovlašćeni, i to protiv rešenja kojima je povređen zakon u korist pojedinca ili pravnog lica a na štetu javnog interesa. 16.2. Nadležnost za rešavanje o žalbi Pravilo je da o žalbi uvek rešava drugostepeni organ, a ne organ koji je rešavao u prvom stepenu. Kada je u prvom stepenu rešavalo ministarstvo, a žalbaje izuzetno dopuštena, onda će o njoj rešavati Vlada. O žalbi na prvostepeno rešenje organa u sastavu ministarstva rešava ministar. O žalbi na prvostepeno rešenje područne jedinice državnog organa uprave rešava ministar, direktor organa u sastavu ili direktor posebne republičke organizacje. O žalbi na prvostepena rešenja imalaca javnih ovlašćenja rešava (prema nadležnosti za odgovarajuću upravnu oblast) ministar, odnosno direktor organa u sastavu ili posebne organizacije, ako zakonom nije drugačije određeno (na primer, da o žalbi rešava upravni okrug). O žalbi protiv rešenja opštinske,

111

[email protected]

gradske i pokrajinske uprave, donetog u njihovom izvornom delokrugu, rešava njihov izvršni organ (Pokrajinska Vlada, odosno opštinsko ili gradsko veće). 16.3. Rok za žalbu Opšti rok za žalbu je petnaest dana od dana dostavljanja rešenja žaliocu, ako posebnim zakonom nije određen duži ili kraći rok za žalbu. Kada se žalba ne izjavi u roku, rešenje će postati konačno i izvršno, ali u isto vreme i pravnosnažno, jer se upravni spor ne može voditi ako žalba nije bila izjavljena. Tada stranci ostaje kao jedina moguénost da traži povraćaj u pređašnje stanje. Kod „ćutanja administracije" rok za žalbu je dilatoran, odnosno počinje teći pošto prođe rok za donošenje rešenja. 16.4. Pravno dejstvo Žalba ima dvostruko pravno dejstvo: devolutivno i suspenzivno. Devolutivno dejstvo žalbe znači da se rešavanje po žalbi i u upravnoj stvari povodom koje je ona izjavljena prenosi na drugostepeni organ, tj. da prvostepeni organ ne može više da rešava u istoj upravnoj stvari. Drugostepeni organ će sada imati sva ona ovlašćenja i dužnosti u vezi sa rešavanjem upravne stvari koje je do žalbe imao prvostepeni organ. To, naravno, ne znači da i prvostepeni organ neće učestvovati u postupku po žalbi, ali on neće biti ovlašćen da reši žalbu i okonča upravnu stvar. Suspenzivno dejstvo žalbe znači da se ulaganjem žalbe odlaže izvršenje rešenja dok drugostepeni organ ne donese rešenje i dostavi ga stranci. To dejstvo nije apsolutno, odnosno podrazumev izuzetke prema kojima se rešenje može izvršiti i pre nego što se odluči o žalbi, odnosno u kojima žalba nema odgodno dejstvo. To će biti kada zakon izričito predviđa da žalba nema odgodno dejstvo, zatim u slučaju preduzimanja hitnih mera, kao i kada bi nekoj od stranaka (višestranačke stvari) bila nanete šteta koja se ne bi mogla popraviti. 16.5. Sadržina žalbe U ZUP-u je propisan minimum obavezne sadržine žalbe, tako da u njoj treba da budu navedeni podaci o rešenju koje se pobija (naziv organa koji je to rešenje doneo, broj i datum rešenja). Uz to, obavezno je i dovoljno da žalilac iznese u kom je pogledu nezadovoljan rešenjem, a žalbu ne mora posebno da obrazlaže. U žalbi mogu da se iznose nove činjenice i novi dokazi, ali je tada žalilac dužan da obrazloži zbog čega ih nije izneo u prvostepenom postupku. Ako je u pitanju 112

[email protected]

upravni postupak sa dve ili više stranaka koje imaju suprotne interese, žalilac koji iznosi nove činjenice i dokaze dužan je da priloži onoliko prepisa žalbe koliko ima takvih stranaka. Žalba se dostavlja svakoj takvoj stranci od strane organa i ostavlja joj se rok u kome ona treba da se izjasni, a taj rok ne može biti krači od osam ni duži od petnaest dana. Žalba može da se podnosi pismeno ili usmeni na zapisnik. Izjavljuje se drugostepenom organu, a predaje prvostepenom. Ako je žalba neposredno predata drugostepenom organu, on je vraća prvostepenom. Žalba se predaje neposredno ili upućuje poštom. Kada je žalba upućena poštom smatra se predatom onog dana kada stigne organu (obično pismo), odnosno danom predaje pošti (preporučeno pismo).

16.6. Rad prvostepenog organa po žalbi Pošto primi žalbu, prvostepeni organ najpre ispituje njenu formalnu stranu, tj. da li je dopuštena, blagovremena i izjavljena od ovlašćenog lica. Ako nešto od toga nije uredno, odbaciće žalbu svojim zaključkom. Protiv tog zaključka je dopuštena žalba, pa ako je ona opravdana, uzeće se u rad i osnovna žalba koja je bila odbačena. Zatim, prvostepeni organ može da nađe da je žalba osnovana, pa ako nije potreban nov ispitni postupak, on može da stvar reši drugčije i da svojim rešenjem zameni pobijano rešenje. I protiv novog rešenja stranka ima pravo žalbe. Dalje, prvostepeni organ može dopuniti svoj raniji postupak ako povodom žalbe nađe da je isti bio nepotpun, kao i kada stranka u žalbi iznese nove činjenice i dokaze. Potom, on može da u granicama zahteva stranke reši stvar drugačije i da novim rešenjem zameni pobijano rešenje. I protiv novog rešenja stranka ima pravo žalbe. Konačno, kada je stranka tražila da se sprovede poseban ispitni postupak, koji je bio obavezan a nije sproveden, prvostepeni organ može da taj postupak sprovede i donese novo rešenje. Ako ne postupi ni po jednoj od izloženih solucija, prvostepeni organ će neodložno žalbu sa svim spisima predmeta predati drugostepenom organu, a najkasnije u roku od petnaest dana od dana prijema žalbe. Time će i odlučivanje po žalbi preći na drugostepeni organ (počeće devolutivno dejstvo žalbe). 16.7. Rešavanje drugostepenog organa po žalbi 113

[email protected]

Započinjanjem svog rada po žalbi, drugostepeni organ počinje da deluje i vrši svoja ovlašćenja prema samoj upravnoj stvari, kao i prema stranci i prvostepenom organu čiji rad sada kontroliše. Drugostepeni organ, takođe, najpre ispituj formalnu stranu žalbe (dopuštenost, blagovremenost, i da li je podneta od strane ovlašćenog lica) i povodom toga je može odbaciti svojim rešenjem. Kada je žalba formalno uredna, uzima se u rešavanje i nakon njenog razmatranja, drugostepeni organ može trojako postupiti: - odbiti žalbu ako je ona neosnovana (prvostepeno rešenje je u svemu pravilno, odnosno u postupku je bilo manjih nepravilnosti koje nisu uticale na pravilno rešenje stvari, ili obrazloženje rešenja nije najbolje sastavljeno ali su činjenice i okolnosti korektno utvrđene) ; - poništiti prvostepeno rešenje zbog bilo koje bitne povrede postupka, propisa o nadležnosti, grešaka u primeni materijalnog propisa ili grešaka u oceni celishodnosti. Tada može postupiti na dva načina: vratiti stvar prvostepenom organu na rešavanje ili sam meritorno rešiti stvar, što će zavisiti od njegove procene šta je brže i ekonomičnije. Ako vraća stvar prvostepenom organu, ukazaće mu na nedostatke po kojima je prvostepeni organ dužan da postupi najdocnije u roku od trideset dana; ili - izmeniti (preinačiti) prvostepeno rešenje, odnosno rešiti stvar drugačije ako se cilj može postići i drugim sredstvima koja su povoljna za stranku. Rešenje se može izuztno izmeniti na štetu žalioca, i to kada prvostepeno rešenje sadrži nepravilnosti koje su razlog za njegovo poništavanje i ukidanje po pravu službenog nadzora, odnosno za njegovo vanredno ukidanje i oglašavanje ništavim. Potrebno je razlikovati odbacivanje i odbijanje žalbe: ona se odbacuje zbog formalnih nedostataka, a odbija kada je neosnovana. Izlazi da je odbacivanje vid nemeritornog, a odbijanje vid meritornog odlučivanja po žalbi. Kod odbacivanja se ni ne ulazi u razloge žalbe (ona se odbacuje odmah - a limine), a kod odbijanja se ona uzima u rad, ispituju njeni razlozi i utvrđuje da li ima osnova za intervenciju prema prvostepenom rešenju, pa ako nema, žalba se odbija. 16.8. Forma i sadržina drugostepenog rešenja Na formu i sadržinu drugostepenog rešenja shodno se primenjuju odredbe ZUPa o formi i sadržini prvostepenog rešenja. Razlika je u tome što se u drugostepenom rešenju moraju oceniti i svi navodi žalbe. 16.9. Žalba kad prvostepeno rešenje nije doneto 114

[email protected]

U slučaju „ćutanja administracje”, to jest kada prvostepeni organ ne donese rešenje u zakonskom roku i ne dostavi ga stranci (trideset ili šezdeset dana, ili drugi zakonom određeni rok), stranka izjavljuje žalbu kao da je njen zahtev negativno rešen (tj. kao da je donet odbijajući upravni akt). Procedura rada po žalbi je u takvirn slučajevima nešto drugačija. Drugostepeni organ najpre traži od prvostepenog da mu saopšti razloge za svoje propuštanje roka. Ako je do toga došlo iz opravdanih razloga ili iz razloga koje je skrivila stranka, drugostepeni organ će odrediti novi rok prvostepenom organu za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od mesec dana. Međutim, ako su razlozi za propuštanje roka neopravdani, drugostepeni organ će zatražiti spise predmeta i sam doneti rešenje. I u ovom drugom slučaju postoji mogućnost da drugostepeni organ po izuzetku prepusti prvostepenom da sprovede postupak, ukoliko je to brže i ekonomičnije, a zatim će sam da reši stvar. Takvo rešenje drugostepenog organa je konačno i ne može se pobijati žalbom. Po izuzetku, koji mora biti izričito predviđen zakonom, ćutanju administracije može biti dato suprotno značenje, tj. uzima se kao da je organ uprave doneo pozitivan upravni akt. 16.10. Rok za donošenje i dostavljanje drugostepenog rešenja Rokovi u drugostepenom postupku su kratki, tako da ZUP utvrđuje da drugostepeni postupak treba da bude okončn što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaja žalbe, ako posebnim zakonom nije utvrđen kraći rok. Taj rok obuhvata i dostavljanje rešenja stranci. Drugostepeni organ upuéuje svoje rešenje sa spisima predmeta prvostepenom organu, a taj organ ga dostavlja strankama u roku od osam dana od dana prijema spisa. Stranka može i da odustane od svoje žalbe sve do donošenja rešenja po žalbi, a u tom slučaju postupak se obustavlja zaključkom protiv kog nije dopuštena žalba, ali se može voditi upravni spor.

17. Vanredna pravna sredstva 17.1. Ponavljanje postupka Za ponavljanje postupka pretpostavka je postojanje konačnog rešenja, takvog protiv kog se ne može koristiti žalba. Ponavljanje postupka može se zahtevati iz jedanaest razloga: - kada se pojave nove činjenice i dokazi koji mogu dovesti do drugačijeg rešenja; - ako je rešenje doneto na podlozil lažne isprave, lažnog iskaza svedoka ili veštaka, ili je nastalo kao posledica dela kažnjivog po krivičnom zakonu;

115

[email protected]

- ako se rešenje zasniva ma presudi donetoj u krivičnom postupku i postupku po privrednim prestupima, pa ta presuda bude ukinuta; - ako su kao osnov rešenja poslužili neistiniti navodi stranke kojima je organ bio doveden u zabludu; - ako je rešenje bilo zasnovano na odluci donetoj o prethodnom pitanju koje je kasnije rešeno bitno drugačije; - ako je u postupku učestvovalo službeno lice koje je po zakonu moralo biti izuzeto; - ako je u donošenju rešenja učestvovalo službeno lice koje nije bilo ovlašćeno za to; - ako kolegijalni organ nije imao odgovarajući sastav ili za rešenje nije glasala potrebna veéina; - ako stranci nije data mogućnost da učestvuje u postupku; - ako stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a po zakonu je to trebalo; i - ako licu nije data zakonska mogućnost da u postupku upotrebljava svoj jezik i pismo. Ponavljanje postupka vrši se na zahtev stranke ili po službenoj dužnosti, kao i na zahtev javnog tužioca. Ponavljanje postupka može da se traži u određenim rokovima, pri čemu subjektivnii rok iznosi mesec dana, a objektivni pet godina, odnosno kod pojedinih razloga je taj rok i duži od pet godina. U slučaju podnošenja predloga za ponavljanje postupka ne odlaže se izvršenje pobijanog rešenja, osim ako o tome ne odluči organ pred kojim se odlučuje o predlogu za ponavljanje postupka. Pošto zaključak o dozvoli ponavljanja postupka bude donet, on će imati automatsko suspenzivno dejstvo. O ponavljanju postupka rešava organ koji je doneo konačno rešenje (odlučuje po predlogu za ponavjanje postupka i sprovodi ponovni postupak). Ponavljaju se radnje na koje se odnose razlozi za ponavljanje postupka. Rešenje može biti dvojako, odnosno ishod ponovljenog postupka može biti takav da ranije rešenje ostane na snazi ili da bude zamenjeno novim. 17.2. Menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom Pošto upravni spor bude pokrenut, organ protiv čijeg je rešenja taj spor pokrenut može sve do završetka spora da poništi ili izmeni svoje rešenje iz razloga kojih bi sud mogao poništiti takvo rešenje, ali pod uslovom da se time ne vređa pravo stranke ili trećih lica. Dakle, ovo sredstvo može da koristi sam organ - donosilac konačnog rešenja, koji će tim činom obaviti samokontrolu i priznati nezakonitost svog akta koji je tužbom napadnut. Donosilac upravnog akta je inače tužena strana u upravnom sporu i njemu sud dostavlja tužbu na odgovor, tako da on može koristiti ovo sredstvo odmah po dobijanju tužbe. U praksi, međutim, organi uprave ovo sredstvo veoma retko koriste. 116

[email protected]

Ako iskoristi ovo sredstvo i izmeni ili poništi svoje rešenje, donosilac rešenja je dužan da o tome obavesti sud i stranku. Potom će sud tražiti od stranke da se ona u roku od petnaest dana izjasni da li je zadovoljna novim aktom ili ostaje pri tužbi i u kom obimu. Ako stranka izjavi da je zadovoljna novim aktom, ili se o tome ne izjasni u roku, sud će rešenjem obustaviti vođenje spora, a ako stranka izjavi da nije zadovoljna novim aktom - sud nastavlja vođenje upravnog spora. 17.3. Poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora Kod ovog sredstva se radi o vidu vanredne upravne kontrole koja se vrši po službenoj dužnosti, odnosno o posebnom pravu u okviru vršenja nadzornih ovlašćenja. Predmet poništavanja i ukidanja je konačno rešenje, a poništavanjem se otklanjaju sve pravne posledice rešenja u prošlosti i budućnosti, dok se ukidanjem otklanjaju samo buduća pravna dejstva rešenja. Poništavanje je moguće u sledećih pet slučajeva: - ako je rešenje doneo stvarno nenadležan organ, a ne radi se o apsolutnoj nenadležnosti (u pitanju je stvarna nenadležnost donosioca rešenja, ali ne radi se o stvari iz sudske nadležnosti, ni o stvari u kojoj uprava uopšte ne može rešavati); - ako je u istoj stvari ranije doneto pravnosnažno rešenje kojim je stvar drukčije rešena; - ako je rešenje doneo jedan organ bez saglasnosti, potvrde, odobrenja ili mišljenja drugog organa (složena rešenja); - ako je rešenje doneo mesno nenadležan organ, i; - Ak oje rešenje doneto kao posledica prinude, iznude, ucene, pritiska ili druge nedozvoljene radnje. Dok se razlozi za poništavanje ograničavaju na navedene teške povrede procesnih zakona, dotle je ukidanje moguće kada je rešenjem očigledno povređen materijalni zakon, što znači da se kao razlog za ukidanje rešenja može uzeti bilo koja očigledna povreda materijalnopravnih propisa. Rešenje može da poništi i ukine drugostepeni organ, a ako takvog organa nema, onda to pravo ima Vlada, a u teritorijalnim jedinicama njihov izvršni organ. Rešenje o poništavanju donosi se po službenoj dužnosti, po zahtevu stranke ili po zahtevu javnog tužioca, a rešenje o ukidanju — po službenoj dužnosti ili po zahtevu javnog tužioca. Rešenje o poništavanju može se doneti u roku od jedne godine (ako ga je doneo mesno nenadležni organ), odnosno u roku od pet godina (iz razloga navedenih 117

[email protected]

kao prva tri slučaja), odnosno bez obzira na rok (ako je rešenje doneto kao posledica prinude i drugih nedozvoljenih radnji). Za donošenje rešenja o ukidanju rok iznosi jednu godinu, računajući od dana kada je rešenje postalo konačno. Protiv rešenja o poništavanju i ukidanju nije dozvoljena žalba, veé se može neposredno pokrenuti upravni spor. 17.4. Ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke Suština ovog vanrednog pravog sredstva svodi se na mogućnost vanrednog načina samokontrole izdavaoca upravnog akta, tako da ovo sredstvo može da koristi jedino organ koji je done pravnosnažno rešenje. Ovim sredstvom se odstupa od načela pravnosnažnosti u interesu načela zakonitosti, a za njegovo korišćenje bitna je i volja stranke (njen pristanak ili zahtev). Predmet ukidanja i menjanja mogu biti rešenja kojima je stranka stekla neko pravo, kao i ona koja strankama utvrđuju neku obavezu. Donosilac rešenja treba najpre da oceni da li je pogrešno primenjen materijalni zakon, ali se za ukidanje ili izmenu rešenja kojim je stranka stekla neko pravo traži da stranka pristane na to ili da to zahteva, kao i da se time ne vređaju prava trećih lica. Pristanak stranke potreban je i za izmenu rešenja na njenu štetu kada joj je prvotnim rešenjem utvrđena neka obaveza. Svrha ukidanja i menjanja rešenja je da se ono uskladi sa materijalnim zakonom, što znači da se putem ovog vanrednog sredstva ne može rešenje ukidati i menjati zbog povreda procesnih pravila zakona. Novo rešenje ima pravno dejstvo samo za ubuduće, dok se posledice koje je rešenje već proizvelo ne otklanjaju. Donosi ga prvostepeni organ, a drugostepeni samo kad je svojim rešenjem meritorno odlučio o upravnoj stvari. Protiv novog rešenja može se izjaviti žalba ako ga je doneo prvostepeni organ i ako žalba u toj stvari nije isključena. 17.5. Vanredno ukidanje Vanredno ukidanje može da se koristi protiv izvršnih rešenja, a njegova je svrha da se zaštiti javni interes, odnosno sacuvaju zaštićena javna dobra, koja bi mogla biti ugrožena izvršenjem rešenja. Konkretnije, razlozi za vanredno ukidanje mogu biti sadržani u potrebi otklanjanje teških i neposrednih opasnosti po život i zdravlje ljudi, po javnu bezbednost, javni mir, javni poredak i javni moral, kao i potrebi otklanjanja poremećaja u privredi. Tu se radi o 118

[email protected]

promenjenim okolnostima koje su nastupile od momenta donošenja do momenta okončanja izvršenja rešenja, a koje su takve da izvršenja čine necelishodnim, odnosno opasnim po zaštićene javne interese. Ovim sredstvom se rešenje može ukinuti u celni ili delimično . Koristi se isključivo po službenoj dužnosti, odnosno na inicijativu nadležnih organa. Za vanredno ukidanje nadležan je prvostepeni organ koji je doneo rešenje. Isto sredstvo može koristiti i drugostepeni organ kao i Vlada. Protiv rešenja o ukidanju je dopuštena žalba kada ga je odneo prvostepeni organ, a ako ga je doneo drugostepeni organ ili Vlada, jedino je moguće voditi upravni spor. Stranka koja zbog ukidanja rešenja trpi štetu ima pravo na nalnadu štete, a o njenom zahtevu rešava sud u parničnom postupku.

17.6. Oglašavanje rešenja ništavim Ovo vanredno sredstvo se koristi u slučajevima najtežih povreda zakona, tako da za njegovo korišćenje nema ni roka. Obično se koristi povodom odlučivanja o redovnim i vanrednim pravnim sredstvima, ali i u bilo kom kasnijem trenutku. Ništavim može da se oglasi rešenje: - koje je u upravnom postupku doneto o stvari iz sudske nadležnosti ili o drugoj stvari koja se ne može uopšte rešavati u upravnom postupku (apsolutna stvarna nenadležnost); - koje bi svojim izvršenjem moglo da prouzrokuje neko delo kažnjivo po krivičnom zakonu; - čije izvršenje nije moguće u pravnom ili faktičkom smislu; - koje je done organ bez prethodnog zahteva stranke, a takav je zahtev onavezan i stranka nije naknadno pristala na to rešenje; - koje sadrži nepravilnost koja je nekom izričitom zakonskom odredbom predviđena kao razlog ništavosti. Osim po službenoj dužnosti, rešenje se može oglasiti ništavim po predlogu stranke i javnog tužioca. Protiv rešenja kojim se jedno rešenje oglašava ništavim, kao i protiv rešenja kojim se odbija zahtev za takvo oglašavanje, 119

[email protected]

dopuštena je posebna žalba, a ako nema organa koji bi rešavao po žalbi, može se neposredno voditi upravni spor. 17.7. Pravne posledice poništavanja i ukidanja U slučaju poništavanja i oglašavanja rešenja ništavim dolazi i do poništavanja pravnih posledica koje je to rešenje proizvelo od momenta njegovo donošenja. To jest, poništavanje i oglašavanje rešenja ništavim deluju retoroaktivno. Za razliku od toga, ukidanje rešenja sprečava samo dalje proizvođenje pravnih posledica, odnosno deluje ubuduće. To znači da ostaju na snazi već proizvedene posledice. Prema sudskoj praksi, rešenje o ukidanju jednog rešenja deluje od dana u kome je stranci dostavljeno.

18. Izvršenje 18.1. Pojam i vrste izvršenja Izvršenje je usaglašavanje činjeničnog sa normativnim stanjem i poslednja je faza upravnog postupka u kojoj se sprovodi rešenje u život. Zakonske odredbe o izvršenju su odredbe o prinudnom putu izvršenja rešenja, što znači da ako stranka izvrši obavezu u roku i dobrovoljno, neće ni doći do primene zakonskih odredaba o izvršenju. Međutim, ako ona to ne učini, doći će do primene zakonskih odredaba o izvršenju. S druge strane, prinudnog izvršenja uopšte neće biti kada je stranci upravnim aktom priznalo neko pravo, pa ona neće da ga vrši. Međutim, kada je jednoj stranci priznato neko pravo, a drugoj utvrđena korelativna obaveza, takvo rešenje će ipak biti podobno za izvršenje prinudnim putem. Prema tome, za prinudno izvršenje podobna su samo rešenja koja stranci utvrđuju kakvu obavezu, odnosno činjenje, propuštanje ili trpljenje tuđe radnje, pod uslovom da stranka u datom roku ne postupi po rešenju. Da bi bio izvršiv, dispozitiv rešenja mora biti precizan u pogledu utvrđivanja obaveze, odnosno činjenja ili propuštanja stranke. Konkretnije određeno, obaveza stranke može se sastojati: - u novčanom davanju (na primer,plaćanje poreza, takse, mesnog samodoprinosa);

120

[email protected]

- u vršenju neke radnje (na primer, iseljenje, uklanjanje bespravnog objekta); - u uzdržavanju od neke radnje (na primer, zabrana obavljanja delatnosti ili gradnje objekta); - u trpljenju neke radnje (na primer, promena granica građevinske parcele), - u predaji neke stvari (na primer, neispravnih namirnica ili oružja koje se oduzima). U zavisnosti od vrste obaveza utvrđenih u dispozitivu rešenja, izvršenje će se sprovoditi ili po pravilima ZUP-a u upravnom postupku ili po pravilima Zakona o izvršnom postupku, tj. u posebnom sudskom postupku. Tako dolazimo do dve osnovne vrste izvršenja 1) administrativnog tzvršnja, koje se sporovdi po pravilima ZUP-a i kojim se izvršavaju novčane obaveze, i 2) sudskog izvrsenja koje se sprovodi po pravilima Zakona o izvršnom postupku i kojim se izvršavaju novčane obaveze. Odstupanja od te podele su samo izuzetna, u tom smislu što se administrativnim putem mogu izvršiti određene novčane obaveze u vidu tzv. administrativne zabrane na primanja iz radnog odnosa, po pristanku izvršenika. Lice prema kom se sprovodi izvršenje naziva se izvršenik, a stranka po čijem se predlogu pristupa izvršenju naziva se tražilac izvršenja. Inače, izvršenje se sprovodi po službenoj dužnosti ili po predlogu stranke. Ako se sprovodi po službenoj dužnosti, u postupku izvršenja učestvuju organ koji sprovodi izvršenje i izvršenik, a kada se sprovodi po predlogu stranke i ona se pojavljuje kao treći učesnik postupka (tražilac izvršenja). 18.2. Izvršni naslov Kao osnov za izvršenje služi rešenje, a osim njega to mogu biti zaključak i poravnanje. Kao zajednički naziv za te akte koristi se pojam izvršni naslov, odnosno izvršna isprava. Da bi jedno rešenje postalo podobno za prinudno izvršenje, ono treba da stekne svojstvo izvršnosti. Kao što je već rečeno, to svojstvo imaju konačna rešenja, kao i ona rešenja čija izvršnost nastupa pre njihove konačnosti, tj. kod kojih žalba nema odložno dejstvo. Konkretnije, prvostepeno rešenje postaje izvršno istekom roka za žalbu (ako žalba nije izjavljena), dostavljanjem rešenja stranci (ako žalba nije dopuštena ili ako je dopuštena a nema odložno dejstvo) i dostavljanjem stranci rešenja kojim se žalba odbacuje ili odbija.

121

[email protected]

Drugostepeno rešenje postaje izvršno kada se dostavi stranci. Važno je uočiti još nešto: ako je u rešenju stranci dat rok za izvršenje (tzv. paricioni rok), onda će rešenje postati izvršno tek istekom tog roka, a ako rok nije u rešenju određen, onda on iznosi petnaest dana od dana dostavljanja rešenja stranci. Drugi važan momenat vezan je za rešenja kod kojih žalba ima odgodno dejstvo, a u postupku je bilo dve ili više stranaka: kod takvih rešenja žalba barem jedne strane sprečava izvršenje rešenja ako su zahtevi stranaka bili istovetni, ali ako su ti zahtevi bili suprotni — žalba će imati odložno dejstvo samo u odnosu na žalioca. Pravila o izvršenju zaključaka su nešto drugačija i to uglavnom zbog toga što žalba na zaključak retko ima odgodno dejstvo. To će biti slučaj samo kada je zakonom ili u samom zaključku to određeno, a u protivnom žalba na zaključak neće imati odgodno dejstvo. 18.3. Cilj i načela administrativnog izvršenja Administrativno izvršenje sprovodi se, kao što je već rečeno, radi usaglašavanja činjeničnog stanja sa stanjem koje je utvrđeno rešenjem, odnosno radi unošenja promena u prava, obaveze i pravne interese lica. To je i cilj donošenja upravnog akta i čitavog upravnog postupka. Kada ima više mogućnosti za sprovođenje izvršenja, organ koji sprovodi izvršenje dužan je da odabere onu mogućnost, odnosno način, koji je za izvršenika najblaži. Mada se radi o prinudnom putu za sprovođenje rešenja, izvršenjem ne treba unositi nepotrebno uznemirenje i remetiti prava i slobode građana preko potrebne mere. U tom cilju je propisano da se izvršenje ne sprovodi nedeljom, u dane državnih praznika i noću, izuzev kada postoji opasnost od odlaganja i ako je organ koji sprovodi izvršenje izdao za to poseban pismeni nalog. Ako se bez ispunjenja tih uslova pristupi izvršenju nedeljom, u dane državnih praznika ili noću, to će predstavljati razlog za žalbu i za disciplinsku odgovornost službenog lica. Radi obezbeđenja zakonitosti u postupku sprovođenja izvršenja, postoje utvrđeni oblici kontrole tog postupka (po žalbi i po službenoj dužnosti), kao i mogućnost zahtevanja protivizvršenja i naknade štete prouzrokovane nezakonitim izvršenjem. 18.4. Organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja Administrativno izvršenje sprovodi organ koji je rešavao u prvom stepenu, osim ako je zakonom propisano da to čini neki drugi organ. Uz to, administrativno izvršenje može da sprovodi i organ na čijem se području nalazi prebivalište, 122

[email protected]

odnosno boravište ili sedište izvršenika, ako je zakonom propisano da izvršenje ne sprovodi prvostepeni ili naročito za to određeni organ. Organi unutrašnjih poslova (policije) su dužni da organu nadležnom za sprovođenje izvršenja, i to na njegov zahtev, pruže pomoć u sprovođenju izvršenja ako se naiđe na otpor izvršenika ili drugih lica, ili ako se takav otpor očekuje (tzv. asistencija policije). Novčane kame izvršavaju se od strane organa koji su nadležni za izvršenje novčanih kazni izrečenih za prekršaje, a naplaćuju se u korist budžeta iz kog se finansira organ koji je izrekao kaznu. 18.5. Zaključak o dozvoli izvršenja i potvrda izvršnosti Pre otpočinjanja administrativnog izvršenja, organ koji je nadležan za izvršenje, donosi zaključak o dozvoli izvršenja. U tom se zaključku konstatuje da je rešenje postalo izvršno i određuju se način i sredstva za sprovođenje izvršenja. Bez donošenja tog zaključka ne može se otpočeti sprovođenje izvršenja. Protiv tog zaključka je dozvoljena žalba drugostepenom organu, s tim što se u takvoj žalbi ne može pobijati pravilnost rešenja koje treba izvršiti, već se mogu uputiti prigovori na sam postupak izvršenja, odnosno, na način i sredstva izvršenja, kao i prigovori u vezi sa svojstvom izvršnosti rešenja. Žalilac može izneti i da je obaveza već ispunjena, da on nije u obavezi i sl. Ako izvršenje treba da se sprovede sudskim putem (novčane obaveze), onda organ čije rešenje treba izvršiti stavlja na rešenje potvrdu izvršnosti i dostavlja ga nadležnom sudu, koji zatim sprovodi izvršenje prema pravilima Zakona o izvršnom postupku. 18.6. Žalba u izvršnom postupku Kao što je već napomenuto, žalbom u okviru izvršnog postupka može se pobijati jedino valjanost izvršenja, a ne i rešenje koje se izvršava. To znači da se žalbom u izvrsnom postupku mogu pobijati sva rešenja i zaključci koji se donose u okviru tog postupka, kao i same materijalne radnje kojima se sprovodi izvršenje. Cilj žalbe je da se zaštite prava izvršenika i tražioca izvršenja od mogućih povreda u izvršnom postupku. Takva žalba se izjavljuje drugostepenom organu, koji je rešava po pravilima opšteg upravnog postupka. Ona nema odgodno dejstvo, a mogu je uložiti izvršenik i tražilac izvršenja. Takođe je ranije pomenuto da se nad izvršnim postupkom sprovodi kontrola po službenoj dužnosti od strane organa koji sprovodi izvršenje (u pogledu zakonitosti izvršenja). 18.7. Obustavljanje i odlaganje izvršenja 123

[email protected]

Administrativno izvršenje se obustavlja po službenoj dužnosti ako se utvrdi da je izvršenik obavezu u celini izvršio, da izvršenje nije bilo uopšte dopušteno, da se sprovodi prema licu koje nije u obavezi, ako tražilac izvršenja odustane od zahteva za izvršenje i ako je izvršna isprava u međuvremenu poništena ili ukinuta. S druge strane, administrativno izvršenje se odlaže ako se utvrdi da je dozvoljen poček ili ako se utvrdi da je privremeno rešenje zamenjeno rešenjem o glavnoj stvari i da je to novo rešenje različito. Poček je mogućnost produženja roka za izvršenje obaveze, a odobrava se na predlog izvršenika. 18.8. Načini izvršenja nenovčanih obaveza 18.8.1. Izvršenje preko drugih lica Nenovčane obaveze mogu se izvršiti na dva posebna načina: kao izvršenje preko drugog lica i kao izvršenje prinudom (posrednom i neposrednom). Izvršenje preko drugog lica primenjuje se kada se izvršenikova obaveza sastoji u izvršenju neke radnje (tj. u činjenju), a tu radnju može izvršiti i drugo lice, jer nije u pitanju lična obaveza (na primer, rušenje bespravno izgrađenog obejekta). Pošto izvršenik sam ne izvrši svoju obavezu i steknu se drugi uslovi za izvršenje, organ koji je nadležan za sprovođenje izvršenja može u zaključku o dozvoli izvršenja odrediti da će se obaveza izvršiti preko drugog lica. Izvršenje preko drugog lica sprovodi se na trošak izvršenika i on se na tu okolnost mora prethodno opomenuti. Organ koji sprovodi izvršenje može zaključkom da naloži izvršeniku da položi unapred iznos koji je potreban za ovu svrhu. 18.8.2. Izvršenje putem prinude U slučaju kada se obaveza izvršenika sastoji u nečinjenju (dužan je da nešto dopusti ili trpi), pa on postupa suprotno tome, kao i u slučaju kada se njegova obaveza sastoji u činjenju a u pitanju je radnja koja ne može da se izvrši preko drugog lica, organ koji sprovodi izvršenje prinudiće izvršenika na ispunjenje obaveze. Bitno je da se obaveza izvršenika sastoji u nečinjenju (tj. da nešto trpi ili dopusti) ili da se činjenje na koje je obavezan ne može izvršiti preko drugog lica. Prinudno izvršenje može se sprovesti uz korišćenje posredne ili neposredne prinude. U prvom slučaju, reč je o novčanom kažnjavanju, a u drugom o primeni sredstava fizičke prinude. Izvršenje posrednom prinudom sprovodi se izricanjem novčane kazne, kao oblika posredne prinude, i to tako što se izvršeniku najpre zaprećuje novčanom 124

[email protected]

kaznom i određuje mu se rok za izvršenje. Ako on ni posle toga ne izvrši svoju obavezu, zaprećena kazna se odmah izvršava i određuje se novi rok za izvršenje radnje uz mogućnost višekratnog zaprećivanje novom, strožom novčanom kaznom. Za izvršenje neposrednom prinudom potrebno je da se radi o obavezi koja se ne može sprovesti preko drugog lica ili posrednom prinudom (tj. novčanom kaznom), zatim da je priroda obaveze takva da se može sprovesti neposrednom prinudom i da posebnim propisom nije drukčije određeno, odnosno da primena neposredne prinude nije isključena. Neposrednu fizičku prinudu primenjuju, po pravilu, organi policije „prema prirodi obaveze izvršenika“. 18.9. Izvršenje radi obezbeđenja Za razliku od pravila o izvršenju koja su već izložena i gde je uslov za prinudno izvršenje upravnog akta njegovo svojstvo izvršnosti, kod izvršenja radi obezbeđenja radi se o pravilima koja služe obezbeđenju obaveza utvrđenih upravnim aktom, ali pre nego što je nastupila njegova izvršnost. Osnovni razlog za propisivanje tih pravila sastoji se u potrebi sprečavanja opasnosti da stranke preduzmu radnje u nameri izbegavanja predstojećih obaveza ili otežavanja prinudnog izvršenja kada do njega dođe.

Dakle, zaključkom se može dozvoliti izvršenje rešenja i pre nego je ono postalo izvršno, ako bi bez takve radnje bilo osujećeno ili znatno otežano ivršenje posle nastupanja izvršnosti rešenja. Ovde je, prema tome, rešenje već doneto i njime je obaveza stranke utvrđena, ali ono još nje postalo izvršno i pri tom postoji opasnost da će postupak izvršenja biti osujećen ili otežan. Izvršenje radi obezbeđenja sprovodi se po službenoj dužnosti ili po predlogu stranke, a stranka koja predlaže takvo izvršenje dužna je da opasnost od osujećenja ili otežavanja izvršenja učini verovatnom. Organ može od stranke da traži da ona položi obezbeđenje za slučaj eventualne naknade štete koju bi druga strana pretrpela sprovođenjem takvog rešenja. O dozvoli izvršenja donosi se zaključak, protiv kog je dopuštena žalba koja nema odgodno dejstvo. Samo izvršenje radi obezbeđenja sprovodi se administrativnim ili sudskim putem, u zavisnosti od vrste obaveza. 18.10. Privremeni zakljuéak o obezbedenju

125

[email protected]

Osnovni cilj privremenog zaključka o obezbeđenju jeste taj da se i pre donošenja rešenja u upravnom postupku preduzmu mere koje treba da obezbede buduće izvršenje. Uslovi za donošenje privremenog zaključka o obezbeđenju su: 1) da postoji ili je učinjena verovatnom obaveza stranke, i 2) da postoji opasnost da će stranka osujetiti ili znatno otežati izvršenje obaveza. Zaključak se može doneti po službenoj dužnosti i na predlog stranke, mora biti obrazložen i protiv njega se može izjaviti žalba koja nema odložno dejstvo. Kao mere za obezbeđenje izvršenja obično se koriste zabrana otuđenja nepokretne imovine, predaja pokretne stvari trećem licu na čuvanje, polaganje kaucije i sl. U zavisnosti od prirode tih mera, zaključak se sprovodi administrativnim ili sudskim putem. Ako se pravnosnažnim rešenjem kasnije utvrdi da ne postoji obaveza stranke prema kojoj je primenjen privremeni zaključak o obezbeđenju, predlagač je dužan da joj naknadi štetu koja je prouzrokovana tim zaključkom. O tome rešava organ koji je doneo privremeni zaključak, a ako predlagač odbije da naknadi štetu, suprotna strana se obraća sudu da u parnici ostvari naknadu štete.

IV. UPRAVNA DELATNOST U POSEBNIM SITUACIJAMA 1. Upravni nadzor 1.1.

Pojam i obeležja upravnog nadzora

Najopštije određeno, nadzor je odnos između dva subjekta: jednog koji vrši nadzor i drugog nad kojim se vrši nadzor, a nadzor je aktivnost posmatranja i ocenjivanja delatnosti drugog subjekta. Kao sinonimi koriste se izrazi nadzor i kontrola, pri čemu se u našim propisima ti izrazi ne upotrebljavaju dosledno. Upravni nadzor je takav nadzor koji vrše organi uprave nad zakonitošću rada i akata drugih organa, organizacija i pojedinaca. U pojedinim slučajevima, upravni nadzor može biti poveren nedržavnim subjektima, kao što je to slučaj s Narodnom bankom Srbije, pokrajinskim, opštinskim i gradskim organima. Otud 126

[email protected]

se može reći da upravni nadzor vrše organi uprave i drugi subjekti koji su snabdeveni ovlašćenjem da autoritativno istupaju. Opšti cilj upravnog nadzora je u sprečavanju nezakonitog rada, odnosno u otkrivanju i otklanjanju određenih nezakonitosti. Vršilac upravnog nadzora nije ovlašćen da se upušta u ocenjivanje celishodnosti rada, veé se njegova kontrola zadržava na terenu zakonitosti. 1.2.

Vrste i oblici upravnog nadzora

Upravni nadzor se može podeliti prema subjektima koji ga vrše na upravni nadzor koji vrše organi uprave i na nadzor koji vrše drugi subjekti, pri čemu je prva vrsta osnovna, a druga se javlja po izuzetku (tj. kao povereni posao). Druga i važnija podela upravnog nadzora može se izvršiti prema predmetu nadzora na: - nadzor nad zakonitošću propisa i izvršavanjem propisa teritorijalnih jedinica (sastoji se u nadzoru nad zakonitošću opštih akata i izvršavanjem tih akata od strane opština, gradova i pokrajina); - nadzor nad zakonitošću propisa i pojedinačnih akata imalaca javnih ovlašćenja (sastoji se u kontroli zakonitosti propisa i upravnih akata koje donose imaoci javnih ovlašéenja, kao i mogućnosti rešavanja po žalbi); i - inspekcijski nadzor.

1.3. Inspekcijski nadzor 1.3.1. Pojam i obeležja inspekcijskog nadzora Inspekcijski nadzor vrše za to posebno organizovani i osposobljeni subjekti, koji se nazivaju inspekcijskim organima. To su organi uprave, obično organizovani u sastavu ministarstava. Inspekcijski nadzor se sastoji u neposrednom uvidu u poslovanje i postupanje preduzeća , ustanova , drugih organizacija i građana, i to u pogledu njihovog pridržavanja zakona, drugih propisa i opštih akata. Vrši se putem inspekcijskog pregleda, odnosno neposrednim opažanjem inspektora. Predmet pregleda mogu biti prostorije, objekti, dokumentacija, roba, uređaji i slično. Prilikom obavljanja svojih poslova, inspektori imaju posebna ovlašéenja koja su autoritativnog karaktera, kao i tim ovlašéenjima korelativne dužnosti i odgovornosti.

127

[email protected]

1.3.2. Organizovanje inspekcijskih službi Inspekcijske službe se organizuju u okviru odgovarajućih ministarstava i organa uprave, kao posebni inspektorati ili kao organizacione jedinice drugog naziva. Značajan deo inspekcijskih poslova iz nadležnosti republičkih organa uprave obavlja se preko područnih centara državne uprave (upravnih okruga). Deo tih poslova poveren je teritorijalnim jedinicama (pokrajina, opština, grad), koje imaju i sopstvene inspekcijske poslove (iz sopstvenog delokruga). 1.3.3. Postupak vršenja inspekcijskog nadzora Postupak vršenja inspekcijskog nadzora regulisan je Zakonom o inspekcijskom nadzoru. Osnovni metod rada inspektora je inspekcijski pregled, koji se obavlja neposrednim uvidom na licu mesta. Inspektori su snabdeveni posebnim ovlašćenjima, imaju službenu legitimaciju kojom dokazuju svoje službeno svojstvo i imaju, takođe, posebne odgovornosti. Oni nisu obavezni da najave svoj dolazak radi vršenja inspekcijskog pregleda, a taj pregled mogu vršiti u radno vreme preduzeća, a kada se radi o građanima - i u drugo pogodno vreme (na primer tokom izvođenja građevinskih radova na objektu građanina). Ovlašćenja i dužnosti inspektora su: -

da pregledaju opšte i pojedinačne akte, evidenciju i dokumentaciju; da saslušavaju i uzimaju izjave od odgovornih i zainteresovanih lica; da pregledaju poslovne prostorije, objekte, postrojenja, uređaje predmete i robu; da uzimaju uzorke robe radi analize, ekspertize i slično; i da naređuju merenja i druge mere i radnje na koje su ovlašćeni zakonom i drugim propisom. Inspektor sastavlja zapisnik o toku i rezultatima pregleda i preduzetim radnjama, kao i o nalazu stanja i naloženim merama. Primerak zapisnika ostavlja se preduzeću, odnosno građaninu kod kog je izvršen pregled, a oni su dužni da obaveste inspektora o preduzetim merama koje su naložene u zapisniku. Ako su pregledom utvrđeni neki nedostaci, inspektor može da inicira odgovarajuće postupke kod drugih organa ili da rešenjem naloži preduzimanje odgovarajućih mera i odredi za to rok. Takvo se rešenje izdaje u pismenoj formi, a izuzetno može biti i usmeno. U slučaju konstatovanja opasnosti za zdravlje i život ljudi ili za druge javne interese, inspektor može izdati privremena naređenja, odnosno zabrane. Protiv rešenja inspektora mogu se koristiti uobičajna pravna sredstva, jer je to zapravo upravni postupak. Kao posebno ovlašćenje inspektora postoji pravo izricanja mandatne kazne, i to samo za određene prekršaje za koje je predviđena novčana kazna. Takođe, inspektori mogu podnositi krivične prijave, zahteve za pokretanje prekršajnog postupka i zahteve za utvrđivanje odgovornosti zbog povreda radne dužnosti 128

[email protected]

(prema odgovornom licu). Posebnim propisima mogu biti predviđena i druga ovlašćenja inspektora. 1.3.4. Odgovornost inspektora Zakonom utvrđena samostalnost u radu i posebna ovlašćenja inspektora, pretpostavljaju i njihovu odgovornost koja je posebno regulisana. Odgovorni su za svoj zakonit i pravilan rad, za štetu koju prouzrokuju licu i organizaciji nezakonitim radom, kao i za preduzimanje, predlaganje i određivanje mera van granica svojih ovlašćenja, za povlašćivanje pojedinih lica, kao i u drugim slučajevima kada prekorače granice svojih ovlašćenja. Pored toga što mogu biti podvrgnuti disciplinskoj odgovornosti, inspektorima mogu biti oduzeta ovlašćenja i mogu biti suspendovani sa dužnosti. 1.3.5. Međusobni odnosi inspekcijskih organa Kao i u slučaju opštih pravila o međusobnim odnosima i odnosima između organa uprave različitih nivoa organizovanja, i između inspekcijskih organa se uspostavljaju međusobni horizontalni i vertikalni odnosi. Pod prvima se podrazumevaju odnosi između inspekcijskih organa na istom nivou organizovanja (na primer, odnosi sanitarnih, veterinarskih i drugih inspekcijskih organa Republike), a pod drugima odnosi između tih organa koji pripadaju različitim nivoima organizovanja (opštinska i republička inspekcija, na primer). Inspekcijski organi su dužni da međusobno sarađuju, da razmenjuju podatke, kao i da deluju koordinirano sa inspekcijskim organima iz drugih upravnih oblasti. Takođe, dužni su da sarađuju sa pravosudnim organima, prekršajnim organima i drugim organima i organizacijama. Republički inspekcijski organi mogu biti ovlašćeni da izdaju obavezne instrukcije i da kontrolišu rad inspektora u opštini, gradu i pokrajini, da vrše nadzor nad njihovim radom i preuzimaju njihove poslove kada ih ovi ne vrše (u slučaju poverenih inspekcijskih poslova).

2. Upravna delatnost u stvarima ličnog statusa 2.1. Pojam i elementi ličnog statusa Pod ličnim statusom podrazumevaju se elementi preko kojih se određuju osnove pravnog položaja lica, a koji stoje u vezi sa određenim osobinama i sposobnostima pojedinaca iz kojih se izvodi mogućnost sticanja konkretnih prava i obaveza. Naime, građani su jednaki u pravima i obavezama, ali je za 129

[email protected]

pravo ponekad bitno da međusobno razlikuje fizička lica po određenim svojstvima i pravnom položaju (maloletna i punoletna lica, samci i lica sa porodicom, stranci i domaći državljani). Utvrđivanje ličnog statusa prethodi mogućnosti sticanja određenih konkretnih prava i obaveza i ujedno individualizuje fizička lica. Dakle, elementi koji su vezani za pojedinca i predstavljaju preduslov za određivanje njegovog pravnog položaja, nazivaju se ličnim statusom. Kao elementi ličnog statusa sa upravnog stanovišta najveći značaj imaju lično ime, porodično stanje, poslovna sposobnost, prebivalište i boravište i državljanstvo. 2.2. Ovlašćenja i dužnosti organa uprave u vezi sa ličnim statusom (vođenje evidencija, odlučivanje i izdavanje potvrda) Organi uprave u stvarima ličnog statusa imaju različita ovlašćenja, koja se mogu grupisati u tri kategorije: -

vođenje službenih evidencija o elementima ličnog statusa;

-

odlučivanje o uspostavljanju i menjanju ličnog statusa; i

-

izdavanje potvrda o elementima ličnog statusa.

Vođenje službenih evidencija o elementima ličnog statusa sastoji se u beleženju odgovarajućih činjenica o elementima tog statusa u propisane evidencije. Takve se evidencije vode u okviru matičnih knjiga, evidencija organa unutrašnjih poslova i organa starateljstva. Matične knjige su osnovne evidencije o ličnom statusu građana i ima ih tri vrste: rođenih, venčanih i umrlih. Vođenje matičnih knjiga obezbeđuje opštinska odnosno gradska uprava, a vodi ih ovlašćeni radnik - matičar. Knjige se vode u sedištu tih organa i u mesnim kancelarijama. Evidencije organa unutrašnjih poslova obuhvataju evidencije prebivališta i boravišta, državljana, izdatih ličnih karata i putnih isprava i slično. Evidencije organa starateljstva obuhvataju evidencije o posłovnoj sposobnosti, izdržavanim licima i dr. Ovlašćenja u vezi sa odlučivanjem o uspostavljanju i menjanju ličnog statusa obuhvataju grupu ovlašćenja koja vrše organi uprave prilikom upisa elemenata ličnog statusa. Oni su ovlašćeni da vrše proveru podataka koje upisuju, da upisuju podatke o elementima ličnog statusa na osnovu prijava pojedinaca, 130

[email protected]

odluka nadležnih organa i sudova, kao i da odbiju prijavljene upise u određenim slučajevima. Organi uprave koji vode evidencije o elementima ličnog statusa imaju ovlašćenje i dužnost da izdaju potvrde i javne isprave o tome. Takve se potvrde i isprave izdaju radi ostvarivanju pojedinih prava građana i imaju dokaznu snagu javnih isprava (izvodi iz matičnih knjiga, potvrde o prebivalištu i boravištu, lične karte, potvrde organa starałeljstva o poslovnoj sposobnosti i slično). 2.3. Lično ime, porodično stanje, poslovna sposobnost, prebivalište, boravište Lično ime. Lično ime je oznaka fizičkog lica koja služi za njegovu identifikaciju, a pravo je i dužnost lica da poseduje lično ime i da se njime služi. Sastoji se od imena i prezimena. Zabranjenaje upotreba tuđeg ličnog imena. Lično ime deteta određuju roditelji sporazumno, a kada ne postignu o tome sporazum, to ime će odrediti organ starateljstva nakon saslušanja oba roditelja. Isti organ određuje lično ime detetu koje nema žive roditelje ili čiji roditelji ne vrše roditeljska prava. Prijava ličnog imena se vrši matičaru, koji može odbiti upis imena ako je ono pogrdno, vređa moral ili je suprotno običajima i shvatanjima sredine. O tome matičar donosi odgovarajuće rešenje. Lično ime se upisuje i u ličnu kartu kao individualnu i identifikacionu ispravu lica starijih od 14 godina. Za identifikaciju građana veoma je važan i jedinstveni matični broj od 13 cifara. Promena ličnog imena može da se vrši pri sklapanju braka i razvodu (prezime), kao i van toga na osnovnu zahteva opštinskoj upravi. O promeni imena odlučuje se u formi rešenja. Lično ime ne može promeniti građanin protiv kog se vodi krivični postupak ili je osuđen za krivično delo dok se ne izvši kazna. Porodično stanje. Porodično stanje je stanje koje proizlazi iz bračnog odnosa i odnosa roditelja i dece, a u nekim slučajevima i iz određenog stepena srodstva. Bitno je za određivanje određenih prava i obaveza (izdržavanje, izuzeće službenog lica itd.). Podaci o porodičnom stanju vode se u matičnim knjigama, a u vezi sa izdržavanjem kod organa starateljstva. Poslovna sposobnost. Pod poslovnom sposobnošću se podrazumeva objektivnim pravom priznata mogućnost samostalnog preduzimanja pravnih radnji i sticanja prava i obaveza. Lica sa poslovnom sposobnošću mogu izjavama svoje volje da zasnivaju, menjaju i ukidaju pravne odnose, dok lica bez poslovne sposobnosti ne mogu samostalno da preduzimaju pravne radnje, već to mogu da čine preko zakonskog zastupnika.

131

[email protected]

Poslovna sposobnost može biti odlukom suda ograničena ili oduzeta, a evidencije o poslovnoj sposobnosti vode organi uprave u okviru matičnih knjiga, kao i organi starateljstva. Prebivalište i boravište. Prebivalište je mesto za koje je lice trajno vezano, to jest mesto u kome se lice nastani s namerom da stalno živi, a boravište je mesto u kom lice privremeno živi van svog prebivališta duže od 90 dana (Zakon o prebivalištu i boravištu građana, „SI. glasnik RS", broj 87/11). Kriterijum razlikovanja između prebivališta i boravišta sastoji se u nameri trajnog ili privremenog vezivanja za određeno mesto. Prebivalište i boravište prijavljuju se u roku od osam dana od dana nastanka promene. Odjava prebivališta vrši se u slučaju iseljenja u inostranstvo, a odjava boravišta vrši se neposredno pre odlaska iz mesta boravišta. Privremeni boravak u inostranstvu prijavljuje se pre odlaska, ako građanin namerava da boravi duže od 90 dana. Isti građanin je dužan da prijavi povratak u zemlju u roku od osam dana od dana povratka u mesto prebivališta. Sve prijave i odjave prebivališta i boravišta vrše se u organima unutrašnjih poslova prema opštini prebivališta, odnosno boravišta, i oni o tome vode evidencije i izdaju potvrde. Isti organi imaju i kontrolna ovlašćenja, tj. pravo da vrše kontrolu nad primenom propisa o prijavljivanju i odjavljivanju prebivališta i boravišta.

2.4. Državljanstvo 2.4.1. Pojam i značaj Državljanstvo predstavlja poseban pravni odnos javnopravnog karaktera koji se uspostavlja kao lična veza između fizičkog lica i države. To je dvostrani odnos, takav iz kog proizlaze međusobna prava i obaveze (prava i obaveze građana prema državi i prava i obaveze države prema njima). Državljanstvo je odnos redovnog i trajnog karaktera. Redovan je po tome što se odsustvo državljanstva (apatridija), kao i više od jednog državljanstva (bipatridija) pojavljuju kao izuzeci, a trajan po tome što se obično zasniva rođenjem i retko se kasnije menja. 132

[email protected]

Pravni poredak je u celini važeći za domaće državljane, a za strane državljane i lica bez državljanstva mogu da važe određena ograničenja u pravima, kao i u pogledu utvrđivanja određenih obaveza (koja se mogu nametati samo domaćim državljanima). Državljanstvo ima značaja u svim oblastima prava, počev od ustavnog (izborno pravo, na primer), preko upravnog (porezi, carine, vojna obaveza itd.), građanskog (prava na nepokretnostima, na primer), krivičnog (različite sankcije u pojedinim slučajevima, na primer), pa do privrednog i drugih grana prava. Materija državljanstva bila je u protekle dve decenije predmet čestih promena, saglasno promenama državnog ustrojstva. Do donošenja Ustavne povelje državne zajednice SCG (2003) postojalo je jugoslovensko državljanstvo kao primarno, a republičko se, kao sekundardno, izvodilo iz njega. Potom je bilo uvedeno državljanstvo SCG, ali na način da je državljanin republike članice istovremeno i državljanin SCG, čime je bio utvrđen primat republičkog državljanstva, iz kojeg se, kao sekundarno, izvodilo državljanstvo SCG. To je značilo da se sticanjem republičkog državljanstva sticalo i državljanstvo SCG, kao i da se prestankom republičkog državljanstva gubilo i državljanstvo SCG. Saglasno tome, uređivanje materije državljanstva prešlo je potpuno u nadležnost država članica, koje su donele svoje zakone. Konačno, po prestanku državne zajednice SCG prestala je i potreba za državljanstvom te zajednice. Zakon o državljanstvu Republike Srbije usvojen je u decembru 2004. godine, a njegove izmene i dopune 2007. godine („Službeni glasnik RS", br. 135/04 i 90/07). Prema Ustavu Republike Srbije (član 38), sticanje i prestanak državljanstva Republike Srbije uređuje zakon. Državljanin Republike Srbije ne može biti proteran ni lišen državljanstva ili prava da ga promeni. Dete rođeno u Republici Srbiji ima pravo na državljanstvo Republike Srbije, ako nisu ispunjeni uslovi da stekne državljanstvo druge države. Kada se radi o upravnim nadležnostima, punu nadležnost u pitanjima državljanstva ima ministarstvo za unutrašnje poslove. 2.4.2. Sticanje državljanstva Prema opštim pravilima sticanju državljanstva, primenjuju se tri osnovna sistema ili načela: - ius sanguinus (načelo porekla, krvne veze); - ius soli (načelo mesta rođenja); i - ius domicili (načelo prebivališta). 133

[email protected]

Saglasno načelu porekla, deca slede roditelje u državljanstvu, bez obzira gde su rođena. Kod načela mesta rođenja nije bitno državljanstvo roditelja, već je bitno gde je dete rođeno, tj. u kojoj zemlji. Načelo prebivališta koristi se za određivanje državljanstva punoletnih lica putem prirođenja (naturalizacije). Naši propisi o državljanstvu koriste kombinaciju navedenih načela, tako da se državljanstvo može steći na četiri osnovna načina: poreklom, rođenjem na našoj teritoriji, prijemom u državljanstvo i po međunarodnom ugovoru. Poslednji način se koristi za slučaj teritorijalnih promena, kada zemlji međunarodnim ugovorom pripadne određeni novi deo teritorije. Međunarodnim ugovorom može biti ustanovljeno i dvojno državljanstvo, što naš zakon prihvata i uslovljava uzajamnošću (reciprocitetom). Tako, 2005. godine ugovor o dvojnom državljanstvu ratifikovan je sa Bosnom i Hercegovinom. a) Sticanje državljanstva poreklom. — Da bi dete steklo državljanstvo poreklom potrebno je da su oba ili jedan od njegovih roditelja naš državljani u trenutku rođenja deteta. Kada su oba roditelja naši državljani, dete stiče to državljanstvo bez obzira gde se rodi. Takođe, ako je samo jedan roditelj naš državljanin u trenutku rođenja detet, a dete je rođeno na našoj teritoriji, po tom osnovu će i dete steći naše državljanstvo. Međutim, kada je dete rođeno u inostranstvu, onda je uslov za sticanje državljanstva taj da je jedan njegov roditelj naš državljanin. Za dete rođeno u inostranstvu, čiji je jedan roditelj naš državljanin, a drugi strani državljanin, potrebno je da dete do navršene 18. godine života bude prijavljeno kao naš državljanin kod nadleznog diplomatsko-konzularnog predstavništva Srbije i da bude podnet zahtev za upis u matičnu knjigu državljana. Na isti način može steći naše državljanstvo i usvojenik - stranac u slučaju potpunog usvojenja. Takođe, pod istim uslovima državjjanstvo može steći i lice starije od 18 godina ako do navršene 23. godine podnese zahtev za upis u matičnu knjigu državljana. Taj zahtev može podneti roditelj, odnosno staratelj, koji je naš državljanin, s tim što je za dete starije od 14 godina potrebna i njegova saglasnost. Dete koje stekne državljanstvo poreklom, smatra se državljaninon Republike Srbije od rođenja. b) Sticanje državljanstva rođenjem na teritoriji Republike Srbije. - Dete koje je rođeno ili nađeno na našoj teritoriji, a čija su oba roditelja nepoznata ili nepoznatog državljanstva ili su lica bez državljanstva, stiče automatski naše državljanstvo, ako nisu ispunjeni uslovi za sticanje državjjanstva druge države. Ovaj način sticanja državljanstva u praksi se najčešće primenjuje za napuštenu decu (nahočad). Tako stečeno državljanstvo može prestati ako se do navršene osamnaeste godine deteta utvrdi da su oba njegova roditelja 134

[email protected]

strani državljani, s tim što je potrebna i njegova saglasnost za to posle navršene 14. godine života. c) Sticanje državljanstva prijemom u državljanstvo – Prijem u državjjanstvo moguć je kao redovan prijem i kao prijem pod povoljnijim uslovima. U oba slučaja radi se o licu koje ima strano državljanstvo. Za redovan prijem potreban je zahtev lica, kao i da mu je odobreno stalno nastanjivanje na našoj teritoriji (na osnovu propisa o kretanju i boravku stranaca). Pored toga, potrebno je da ima navršenih osamnaest godina života, zatim da pribavi otpust iz stranog državljanstva ili dokaz da će taj otpust dobiti prijemom u naše državljanstvo. Dalje je potrebno da je to lice do podnošenja zahteva imalo najmanje tri godine neprekidno prijavljeno prebivalište na teritoriji Republike Srbije, kao i da podnese pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatra svojom državom. Prijem pod povoljnüim uslovima moguć je u više slučajeva: - ako se radi o strancu koji je najmanje tri godine u braku sa državljaninom Republike Srbije i kome je odobren stalno nastanjivanje u našoj zemlji, s tim da podnese pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatra svojom državom; - iseljenik i njegov potomak mogu biti primljeni u državljanstvo Republike Srbije ako su navršili 18 godina života i nije im oduzeta poslovna sposobnost i ako podnesu pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatraju svojom državom; - kad se radi o strancu koji se zbog međunarodnih i drugih interesa naše zemlje, baročitih zasluga za našu zemlju, ili iz naučnih, ekonomskih, kulturnih , nacionalnih i sličnih razloga (može se primiti i ako nema otpust iz stranog državljanstva i bez obzira da li mu je odobreno nastanjivanje u našoj zemlji i da li ima zaposlenje ili drugi izvor prihoda); - ako je u pitanju maloletno strano lice čije je usvojilac naš državljanin, i koji živi zajedno sa usvojiocem u Srbiji; - lice koje je rođeno na teritoriji Republike Srbije može biti primljeno u državljanstvo Republike Srbije ako je do podnošenja zahteva za prijem najmanje dve godine neprekidno boravilo na teritoriji Republike Srbije i ako podnese pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatra svojom državom. Ako oba roditelja steknu državljanstvo prijemom, u tome ih, na zahtev roditelja, slede njihova deca mlađa od 18 godina. Ako na isti način državljanstvo stekne samo jedan od roditelja, onda na njegov zahtev državljanstvo mogu da steknu i deca koja sa njim žive u našoj zemlji, i to uz saglasnost drugog roditelja i saglasnost deteta ako je starije od 14 godina.

135

[email protected]

Rešenje o sticanju državljanstva prijemom je konstitutivnog karaktera, tako da se državljanstvo stiče danom dostavljanja rešenja, sem u slučaju sticanja državljanstva poreklom. d) Poseban način sticanja državljanstva, članom 23. Zakona o državljanstvu Republike Srbije, odnosi se na mogućnost sticanja državljanstva (1) za pripadnike srpskog naroda koji nemaju prebivalište na teritoriji Srbije (2) lica koja su rođena u drugoj reublici bivše SFRJ i imala su državljanstvio te republike ili su državljani druge države nastale na teritoriji ranije SFRJ, a koja kao prognana, izbegla ili raseljena borave u Srbiji ili su izbegla u inostranstvo. Takvo lice može biti primljeno u državljanstvo Republike Srbije ako je navršilo 18 godina života i nije mu oduzeta poslovna sposobnost i ako podnese pismenu izjavu da Republiku Srbije smatra svojom državom. Pod istim uslovima, u državljanstvo Republike Srbije može biti primljeno i lice koje je pripadnik drugog naroda ili etničke zajednice sa teritorije Republike Srbije. e) Ponovno sticanje državljanstva. - Lice koje je otpušteno iz našeg državljanstva i steklo strano državljanstvo i lice kome je, na zahtev roditeIja, prestalo naše državljanstvo otpustom ili odricanjem, može ponovo steći državljanstvo Republike Srbije ako podnese zahtev za ponovno sticanje državljanstva Republike Srbije, ako je navršilo 18 godina života i nije mu oduzeta poslovna sposobnost i ako podnese pismenu izjavu da Republiku Srbiju smatra svojom državom. 2.4.3. Pojam i način prestanka državljanstva U samoj ideji državljanstva jeste to da se radi o vezi fizičkog lica i države koja je trajnog karaktera. Otud je i pravilo da lice koje je steklo državljanstvo zadržava to državljanstvo do kraja svog života. Međutim, od ovog pravila postoje izuzeci, pa se zakonom utvrđuju i načini prestanka državljanstva. Državljanstvo može prestati na tri načina: otpustom iz državljanstva, odricanjem od državljanstva i po međunarodnom ugovoru. Otpust iz državljanstva može se ostvariti na zahtev lica, a na osnovu donetog rešenja. Uslovi za to su (1) da lice ima navršenih 18 godina života, (2) da nema smetnji u pogledu vojne obaveze, (3) da je izmirilo poreske i druge zakonske obaveze, (4) da je regulisalo imovinskopravne obaveze iz bračnih odnosa i odnosa roditelja i dece i (5) da se protiv njega ne vodi krivični postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti, odnosno da je izdržalo kaznu zatvora ako je osuđeno. Uz ispunjenje takvih uslova, potrebno je da to lice podnese dokaz da ima strano državljanstvo ili da će biti primljeno u strano državljanstvo. 136

[email protected]

Otpust se može odbiti (neće se odobriti) ako je to potrebno iz razloga bezbednosti ili odbrane zemlje, iz razloga uzajamnosti ili ako to zahtevaju ekonomski ili drugi interesi zemlje. Kao što se može uočiti, skala razloga za uskraćivanje otpusta postavljena je dosta široko. Zahtevom za otpust, državljanin može tražiti i otpust za svoju decu do navršene 18. godine života, a za to je potrebna saglasnost drugog roditelja, ili ako je nepoznat, mišljenje nadležnog organa starateljstva, kao i saglasnost deteta starijeg od 14 godina. Ista se pravila primenjuju i za usvojenike u slučaju potpunog usvojenja. Ako posle dobijanja otpusta iz državljanstva lice ne stekne strano državljanstvo u roku od godinu dana, rešenje o otpustu može se poništiti na njegov pismeni zahtev, ako bi to lice ostalo bez državljanstva. Odricanje od državljanstva takođe se ostvaruje na osnovu volje lica i uz ispunjenje zakonskih uslova, a odricanje se realizuje donošenjem resenja. To pravo mogu da koriste punoletna lica koja su rođena u inostranstvu i koja istovremeno imaju, pored našeg, i strano državljanstvo. Odricanje se može tražiti do navršene 25. godine života, a potom se može tražiti samo otpust iz državljanstva. Rešenje o odricanju je deklarativnog karaktera i u njemu se samo konstatuje da su ispunjeni uslovi za odricanje, kao i dan od kog prestaje državljanstvo. Prestanak državljanstva po međunarodnom ugovoru vezuje se za teritorijalne promene koje se vrše po osnovu takvog ugovora, odnosno za slučaj prelaska dela naše teritorije pod strani suverenitet. Potrebno je da takav ugovor bude i ratifikovan.

2.4.4. Postupak za sticanje, prestanak i utvrđivanje državljanstva O zahtevima za sticanje državljanstva prijemom i na osnovu međunarodnih ugovora, kao i o prestanku državljanstva odlučuje Ministarstvo za unutrasnje poslove. Zahtev za prijem, zahtev za otpust i zahtev za ponovno sticanje državljanstva podnose se lično ili preko punomoénika, na propisanom obrascu. Ti zahtevi, kao i izjava o odricanju od državljanstva, podnose se nadležnom organu za unutrašnje poslove neposredno ili preko diplomatsko-konzularnog predstavništva naše zemlje u inostranstvu, koje ga prosleđuje nadležnom organu unutrašnjih poslova. 137

[email protected]

Državljanstvo se stiče, odnosno prestaje, danom dostavljanja rešenja o prijemu u državljanstvo, odnosno o otpustu u slučaju prestanka odricanjem — podnošenjem izjave o odricanju. Nadležni organ za unutrašnje poslove dužan je da pravosnažno rešenje o sticanju ili prestanku državljanstva dostavi organu nadležnom za vođenje matičnih knjiga i organu nadležnom za vođenje registra stanovništva. Otpust iz državljanstva ne daje se, a odricanje od državljanstva ne prihvata se za vreme dok traje ratno stanje ili vanredno stanje. Kada se utvrdi da državljanstvo nekog lica nije upisano u matične knjige rođenih ili u matičnu knjigu državljana, nadležni organ za unutrašnje poslove utvrdiće državljanstvo tog lica na njegov zahtev, i to donošenjem rešenja o utvrđivanju državljanstva. 2.4.5. Evidencije o državljanstvu O državljanstvu se vode evidencija u okviru matičnih knjiga rođenih (za lica rođena na teritoriji naše zemlje). Činjenica o državjanstvu upisuje se istovremeno sa upisom rođenja. Za razliku od toga, evidencije o državljanima koji su državljanstvo stekli poreklom ali su rođeni u inostranstvu, kao i za ine koji su primljeni u naše državljanstvo, vode se u matičnim knjigama državljana, budući da oni nisu upisani u matične knjige rođenih u našoj zemlji. Upisi za lica rođena u inostranstvu vrše se na zahtev lica, a za strance primljene u državljanstvo - po službenoj dužnosti. Vrste podataka koji se upisuju u matične knjige državljana detaljno su utvrđeni zakonom. Svi spisi na osnovu kojih se vrše upisi u matične knjige državljana trajno se čuvaju, a izvodi iz tih knjiga izdaju se na zahtev lica. Uverenje o državljanstvu je javna isprava kojom se dokazuje državljanstvo Republike Srbije i izdaje se na osnovu podataka iz evidencije državljana Republike Srbije. Državljanstvo Republike Srbije dokazuje se izvodom iz matične knjige rođenih, uverenjem o državljanstvu, a u inostranstvu - i važećom putnom ispravom. Podaci iz evidencija o državljanstvu uživaju pravnu zaštitu, budući da se radi o podacima o ličnosti, tako da ih organi koji vode evidencije štite i mogu ih dati licima na koje se odnose, a pored toga, državnim organima pod zakonom propisanim uslovima. Isti se podaci, pod uslovom uzajamnosti, mogu prosleđivati i organima stranih država. 138

[email protected]

V. KONTROLA UPRAVE 1. Vrste i oblici kontrole uprave Svaka ljudska delatnost podrazumeva mogućnost grešaka, a vršenje vlasti i mogućnost zloupotreba, zbog čega je neophodno da bude podvrgnuto kontroli, i to višestrukoj. Razlog postojanja kontrole je, prema tome, zasnovan na pretpostavci o mogućnosti nastanka grešaka u upravnom radu i potrebi da se interveniše radi otklanjanja tih grešaka. Dalje, svrha kontrole uprave je da se obezbedi potpunija zaštita prava i pravnih interesa građana, na jednoj strani, kao i da se zaštiti objektivna zakonitost, odnosno javni interes, na drugoj strani. Ishod kontrole je u korigovanju pogrešnog upravnog rada i eventualnom preduzimanju sankcija povodom toga. U demokratskom društvu kontrola uprave ima i šire ciljeve, jer počiva na pravu građana da znaju šta i kako javne vlasti rade, kao i na njihovom pravu da imaju dobru i odgovornu upravu. U zavisnosti od usvojenog kriterijuma, kontrola uprave se može klasifikovati na: - unutrašnju i spoljnu (prema tome da li je kontrolor izvan ili u sastavu uprave); - pravnu i vanpravnu (prema načinu uređivanja i predmetu kontrole); i - meritornu kontrolu i kontrolu koja se vrši procesnim ovlašćenjem (prema ovlašćenjima kontrolora u odnosu na postupak ili samu upravnu stvar).

2. Pravna kontrola uprave Pravna kontrola uprave je ona koja je regulisana pravnim propisima (uređuje se koji je organ vrši, postupak u kom se kontrola vrši, ovlašćenja kontrolora i sankcije) i čiji je predmet zakonitost rada uprave, tj. otkrivanje i korigovanje učinjenih povreda zakona. Osnovni, a dugo vremena i jedini oblici pravne kontrole uprave bili su upravna i sudska kontrola. Njima treba dodati kontrolu od strane ombudsmana i kontrolu putem prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja. 2.1. Upravna kontrola uprave 139

[email protected]

Ovu vrstu kontrole vrše organi uprave koji su ovlašćeni da kontrolišu upravni rad drugih organa uprave. Aktivni subjekt, odnosno kontrolor, kao i pasivni subjekt (kontrolisani organ) pripadaju upravi, pa se takva kontrola stoga i naziva upravnom kontrolom uprave. Predmet upravne kontrole uprave može biti zakonitost i celishodnost rada, kao i ekonomičnost i određeni drugi aspekti upravnog rada. Razlikuju se četiri osnovna Vida upravne kontrole uprave: - instanciona žalbena i vanžalbena kontrola (vrši je drugostepeni organ nad radom prvostepenog, po zahtevu ovlašćenog subjekta, odnosno po žalbi i po vanrednim pravnim sredstvima); - hijerarhijska kontrola (vrše je starešine organa u organu kojim rukovode, kao i viši organ nad radom nižeg organa, i to bez spoljne inicijative, tj. po službenoj dužnosti). Ministarstva, obično preko okruga, nadziru imaoce javnih ovlašćenja i izdaju im obavezne instrukcije. Nad radom ministarstava i posebnih organizacija nadzor vrši Vlada, koja može ukinuti ili poništiti njihove pojedinačne akte, itd.; - inspekcijska kontrola koju vrši upravna inspekcija; i - kontrola nad lokalnom samoupravom (vrše je nadležna ministarsva, odnosno nadležni pokrajinski organi, kada su na to izričito zakonom ovlašćeni, i to samo u pogledu ustavnosti i zakonitosti obavljanja poslova iz nadležnosti organa jedinica lokalne samouprave). O instancionoj i hijerarhijskoj kontroli, kao i o kontroli nad lokalnom samoupravom, bilo je reči, tako da je ovde potrebno reći nešto više o kontroli putem upravne inspekcije. Ova inspekcija vrši nadzor nad primenom zakona i drugih propisa kojima se uređuju: državna uprava; radni odnosi u državnim organima i organima opština i gradova; opšti upravni postupak i posebni upravni postupci; izgled i upotreba državnog grba, zastave i himne; službena upotreba jezika i pisama; pečat državnih i drugih organa; birački spiskovi i matične knjige; političke stranke i udruženja; slobodan pristup informacijama od javnog značaja, kao i u drugim oblastima kad je to zakonom utvrđeno. Njenim nadzorom obuhvaćena su postupanja ne samo organa državne urpave, već i drugih državnih organa u kojima rade državni službenici, kao i postupanja imalaca javnih ovlašćenja. Poslove ove inspekcije obavlja Upravni inspektorat, kao organ uprave u sastavu ministarstva nadležnog za poslove državne urpave. Kada se radi o upravnom postupku, nadzor ove inspekcije obuhvata poštovanje rokova, efikasnosti, ostvarivanja i zaštite prava i pravnih interesa stranaka, pravilnost primene procesnih odredaba, formalnu ispravnost upravnih akata i druga pitanja. Povodom utvrđenih nepravilnosti, upravni inspektor može da naloži donošenje, stavljanje van snage ili odlaganje izvršenja odgovarajućeg

140

[email protected]

akta, da zabrani preduzimanje nezakonitih radnji i predloži pokretanje odgovarajućih postupaka protiv odgovornih lica. 2.2. Zaštitnik građana (ombudsman) Ideja o postojanju posebne parlamentarne institucije koja kontroliše upravu radi zaštite prava građana ima svoje korene u dalekoj prošlosti, a primenjena je prvi put u Švedskoj 1809. godine. U izvornom značenju reč „ombudsman” označava „zastupnika, predstavnika parlamenta", dakle lice kome je parlament poverio da kontroliše upravu i štiti prava građana. Tek od polovine dvadesetog veka institucija ove vrste počinje da se širi izvan skandinavskih zemalja. Sa jačanjem procesa demokratizacije, u poslednjoj deceniji dvadesetog veka ova institucija postaje opšteprihvaćena, kao bitan sastavni deo demokratskih procesa u jednoj zemlji i u ovom trenutku je poznaje preko 130 zemalja sveta, a Srbija je među poslednjim evropskim zemljama koje su uvele ombudsmana. Ombudsman je poseban, nezavisan državni organ, odnosno specifična sui generis kontrolna institucija koja vrši nadzor nad radom pre svega organa državne uprave, javnih službi, organa lokalne samouprave, dakle nad radom onih subjekata koji neposredno odlučuju o pravima i obavezama građana, a čijim radom, odnosno neradom mogu biti povređena nečija zagarantovana prava ili slobode. To nije ni organ uprave, ni sudski organ, ni zakonodavni organ, kao ni organ instancione pravne kontrole i zato nema ovlašćenja da donsoi meritorne odluke o pravima i obavezama građana, a njegove intervencije nemaju pravno obavezujuću snagu. Njegova aktivnost se ispoljava u obliku mera upozorenja, ukazivanja, davanja mišljenja, predloga i incijativa. On predtsavlja specifičan vid spoljne kontrole rada pre svega uprave, u funkciji zaštite i unapređenja ostvarivanja ljudskih prava, pri čemu deluje autoritetom svoje javne funkcije.

U pravnom sistemu Srbije ombudsman je najpre ustanovljen na nivou teritorijalne autonomije (2002. godine odlukom Skupštine AP Vojvodine ustanovljen je Pokrajinski ombudsman) i lokalne samouprave (Zakonom o lokalnoj samoupravi 2002. godine predviđena mogućnost da se u jedinici lokalne samouprave može ustanoviti građanski branilac, koji po Zakonu o lokalnoj samoupravi iz 2007. godine menja ime u lokalnog zaštitnika građana). Tu mogućnost je do sada iskoristio samo određeni manji broj jedinica lokalne samouprave. Na republičkom nivou ombudsman je uveden Zakonom o zaštitniku građana od 2005. godine i potom Ustavom od 2006. godine, a prvi nosilac te funkcije imenovan je 29. juna 2007. 141

[email protected]

Po zakonskoj definiciji, Zaštitnik građana je nezavisan državni organ koji štiti prava i slobode građana, uključujući domaća i strana fizička i pravna lica, i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja. Nije ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava, a za svoj rad je odgovoran Narodnoj skupštini. Nadležnosti Zaštitnika građana jesu sledeće:  kontroliše poštovanje prava građana, utvrđuje povrede učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave, ako se radi o povredi republičkih zakona, drugih propisa i opštih akata;  kontroliše zakonitosti i pravilnost rada organa uprave;  ima pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti, kao i ravo da podnosi inicijative Vlada, odnosno Narodnoj skupštini, za izmenu ili dopunu zakona i drugih propisa i opštih akata, ako smatra da do povrede prava građana dolazi zbog nedostataka u propisima, zatim i da inicira donošenje novih zakona, drugih propisa i opštih akata, kada smatra da je to od značaja za ostvarivanje i zaštitu prava građana;  daje mišljenje Vladi i Skupštini na predloge zakona i drugih propisa, ako se njima uređuju pitanja koja su od značaja za zaštitu prava građana;  pokreće postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona, drugih propisa i opštih akata;  javno preporučuje razrešenje funkcionera koji je odgovoran za povredu prava građana, odnosno inicira pokretanje disciplinskog postupka protiv zaposlenog u organu uprave koji je neposredno odgovoran za učinjenu povredu i to ako iz ponovljenog ponašanja funkcionera ili zaposlenog proizilazi namera da odbijaju saradnju sa Zaštitnikom građana ili ako se utvrdi da je učinjenom povredom građaninu pričinjena materijalna ili druga šteta većih razmera;

142

[email protected]

 ako nađe da u radnjama funkcionera ili zaposlenog u organu uprave ima elemenata krivičnog ili drugog kažnjivog dela, može da nadležnom organu podnese zahtev, odnosno prijavu za pokretanje krivičnog, prekršajnog ili drugog odgovarajućeg postupka;  kada je to od značaja za postupak koji vodi, može obaviti razgovor sa svakim zaposlenim u organu uprave;  ima pravo nesmetanog pristupa zavodima za izvršenje sankcija i drugim mestima na kojima se nalaze lica koja su lišena slobode, kao i pravo da sa tim licima razgovara nasamo. Organi uprave imaju obavezu da sarađuju sa Zaštitnikom građana i da mu omoguće pristup prostorijama i stave na raspolaganje sve podatke kojima raspolažu, a koji su od značaja za postupak koji vodi i za ostvarenje cilja njegovog preventivnog delovanja, bez obzira na stepen njihove tajnosti, osim kada je to u suprotnosti sa zakonom. Predsednik Republike, predsednik i članovi Vlade, predsednik Skupštine, predsednik Ustavnog suda i funkcioneri u organima uprave dužni su da prema Zaštitniku građana ma njegov zahtev najkasnije u roku od 15 dana. Svako fizičko ili pravno, domaće ili strano lice koje smatra da su mu aktom, radnjom ili nečinjenjem organa uprave povređena prava može da podnese pritužbu Zaštitniku građana. Zaštitnik građana pokreće postupak po pritužbi građana ili po sopstvenoj inicijativi. Pored prava na pokretanje i vođenje postupka, Zaštitnik građana ima pravo da pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti deluje preventivno, u cilju unapređenja rada organa uprave i unapređenja zaštite ljudskih sloboda i prava. Sedište Zaštitnika građanaje u Beogradu, s tim što on može obrazovati kancelarije i van svog sedišta. Zaštitnika građana bira Narodna skupština na period od pet godina, a pre stupanja na dužnost polaže zakletvu. Za Zaštitnika građana može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava sledeće usłove: da je diplomirani pravnik, da ima najmanje deset godina iskustva na pravnim poslovima koji su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Zaštitnika građana, da poseduje visoke moralne i stručne kvalitete, da ima zapaženo iskustvo u zaštiti prava građana. Zaštitnik građana ima četiri zamenika i svoju stručnu službu.

143

[email protected]

2.3. Kontrola organa vlasti kroz uvid u informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti Usvajanjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (2004) obezbeđene su suštinske normativne pretpostavke za ostvarivanje prava građana na delotvornu kontrolu rada javnih vlasti. Pravo na pristup podacima koji su u posedu javnih Vlasti garantovano je svima kao jedno od jjudskih prava (član 51. Stav 2. Ustava). Ovim zakonom uređuje se pravo na pristup informacijama od javnog značaja kojima raspolažu organi javne Vlasti, radi ostvarivanja i zaštite interesa javnosti da se upozna sa tim informacijama. Organ javne Vlasti je: državni organ, organ teritorijalne autonomije i lokalne samouprave, organizacija kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja, kao i pravno lice koje osniva ili finansira u celini, odnosno u pretežnom delu državni organ. Zakon predviđa da, s tim u vezi, svako ima četiri osnovna zakonska prava, naime pravo da mu bude saopšteno da li organ javne vlasti poseduje određenu informaciju od javnog značaja, odnosno da li mu je ona inače dostupna, zatim pravo na uvid u dokument koji sadrži informaciju od javnog značaja, pravo na kopiju tog dokumenta kao i pravo na dostavu istoga. Takođe, definiše se princip zabrane diskriminacije, odnosno načelo jednakosti u korišćenju prava. Svako može pismenim putem da zatraži od organa javne vlasti informaciju od javnog značaja i ne navodeći razloge za takav zahtev. Organ vlasti dužan je (ukoliko ne postoji neki od zakonskih razloga za nedavanje informacija) da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema zahteva, tražioca obavesti o posedovanju informacije, stavi mu na uvid dokument koji sadrži traženu informaciju, odnosno izda mu ili uputi kopiju tog dokumenta. Zakon ustanovljava Poverenika za informacije od javnog značaja, kao samostalan državni organ, nezavisan u vršenju svoje nadležnosti, kome nezadovoljni tražilac informacije može uputiti žalbu ukoliko mu organ javne vlasti uskrati informaciju. Poverenik donosi rešenje bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana predaje žalbe, pošto omogući organu vlasti da se pismeno izjasni, a po potrebi i tražiocu. Povereniku će, radi utvrđivanja činjeničnog stanja, biti omogućen uvid u svaki nosač informacije na koji se zakon primenjuje. Na postupak pred Poverenikom primenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku, koje se odnose na rešavanje drugostepenog organa po žalbi. Protiv rešenja Poverenika može se pokrenuti upravni spor. Rešenja i zaključci Poverenika obavezujući su. Administrativno izvršenje svojih rešenja 144

[email protected]

Poverenik sprovodi putem novčane kazne, a u slučaju potrebe Vlada je dužna da mu pruži pomoć u izvršenju rešenja. Poverenika bira Narodna skupština od lica s priznatim ugledom i stručnošću u oblasti zaštite i unapređenja ljudskih prava, s tim da ispunjava uslove za rad u državnim organima, da je završilo pravni fakultet i da ima najmanje deset godina radnog iskustva. Poverenik ima posebnu Stručnu službu. Njegov mandat traje sedam godina. Nadležnost Poverenika proširena je 2008. godine sa zadacima zaštite podataka o ličnosti (Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti), tako da je i njegov zvanični naziv Poverenik za informacije odjavnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. Na ovaj način je i osetljiva oblast ličnih podataka koji se nalaze u posedu organa vlasti (i drugih subjekata) podvrgnuta njegovoj kontroli. U red nezavisnih kontrolnih organa uvršten je od 2010. godine i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, ustanovljen Zakonom o zabrani diskriminacije („Službeni glasnik RS”, broj 22/09). 2.4. Sudska kontrola uprave Pod sudskom kontrolom uprave podrazumevaju se oblici kontrole koju nad radom organa uprave vrše sudovi. Predmet takve kontrole je zakonitost, a vrši se samo povodom formalnih zahteva koje stavljaju ovlašćeni subjekti. Sud se nikad ne upušta u ocenu celishodnosti, efikasnosti i sličnih aspekata upravnog rada, već se strogo zadržava na oceni zakonitosti upravnog rada. Sudovi opšte nadleznosti odlučuju o krivičnoj odgovornosti službenih lica organa uprave kada ta lica učine krivično delo u vršenju službe, a u parničnom postupku o odgovornosti za štetu prouzrokovanu nezakonitim upravnim aktima ili radnjama. Ustavni sud kontroliše ustavnost i zakonitost opštih pravnih akata organa uprave, tj. pravilnika, naredaba i uputstava. Postoji i poseban postupak koji Ustavni sud vodi povodom ustavne žalbe, i to zbog povreda ili uskraćivanja pojedinačnim aktom ili radnjom ljudskih ili manjinskih prava i sloboda zajemčenih ustavom, pod uslovom da nisu obezbeđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Ustav Republike Srbije predviđa ustavnu žalbu u članu 170. Upravni sud u posebnom upravno-sudskom postupku (upravnom sporu) vrši kontrolu pojedinačnih upravnih akata, što je predmet narednih pitanja.

3. Upravni spor 145

[email protected]

3.1. Pojam upravnog spora Upravni spor je glavni vid sudske kontrole uprave, čije postojanje predviđa Ustav. Prema odredbi člana 198. Stav 2. Ustava, zakontiost konačnih upravnih akata podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita. Upravni spor uređuje Zakon o upravnim sporovima (2009). Prema članu 1. Stav 2. tog zakona, u upravnom sporu se obezbeđuje „sudska zaštita pojedinačnih prava i pravnih interesa i zakonitost rešavanja u upravnim i drugim Ustavom i zakonom predviđenim pojedinačnim stvarima” Najkraće, upravni spor je spor o zakonitosti konačnog upravnog akta. Pojam upravnog spora čine sledeći elementi: 1) to je vid sudske kontrole uprave, 2) kontroliše se upravna delatnost, 3) predmet kontrole je zakonitost upravnog akta i 4) upravni akt koji se kontroliše je konačni upravni akt. Može se reći i to da je upravni spor takav spor u kom se ostvaruje sudska kontrola zakonitosti konačnih upravnih akata radi pružanja sudske zaštite pravima i pravnim interesima stranaka iz upravnog postupka. Može se voditi i kada upravni akt nije donet, tj. u slučaju „ćutanja administracije", pri čemu se uzima kao da je donet negativni konačni upravni akt. Takođe se može voditi i protiv drugih (neupravnih) konačnih pojedinačnihakata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu u pogledu kojih zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.

3.2. Vrste upravnog spora Osnovne su dve podele upravnog spora: na upravni spor ograničene i upravni spor pune jurisdikcije, na jednoj strani, i na objektivni i subjektivni upravni spor, na drugoj strani. Moguće su i druge podele upravnog spora (stvarni i personalni, jednostepeni i dvostepeni, prvobitni i naknadni i druge), koje ovde nisu predmet obrade. 3.2.1. Upravni spor ograničene i pune jurisdikcije Spor ograničene jurisdikcije naziva se još sporom za poništaj upravnog akta i sporom o zakonitosti. On podrazumeva to da su ovlašćenja suda ograničena na 146

[email protected]

poništavanje upravnog akta posłe utvrđivanja da je isti nezakonit. U takvom sporu dolazi do zamenjivanja upravnog akta novom meritornom odlukom suda. On se samo ograničava na to da utvrdi da li je upravni akt nezakonit i predmet vraća donosiocu upravnog akta koji će doneti novi upravni akt umesto poništenog, u skladu sa shvatanjem suda u pogledu primene materijalnog i procesnog prava. Tužilac već u tužbi treba da opredeli svoj tužbeni predlog u smeru da li traži samo poništaj upravnog akta ili da sud, pored toga, donese novu odluku kojom će zameniti upravni akti. Kod spora pune jurisdikcije, sud, nakon poništenja upravnog akta, svojom presudom u potpunosti zamenjuje upravni akt meritornim rešenjem upravne stvari. Presuda je tada izvršna isprava. Zakon o upravnim sporovima daje sudu pravo da proceni hoće li sam rešiti upravnu swar, odnosno voditi spor pune jurisdikcije. Po pravilu, to će biti onda kada priroda upravne stvari to dozvoljava i sud smatra da je činjenično stanje koje je utvrđeno u upravnom postupku pouzdana osnova za meritorno presuđivanje. U praksi je spor pune jurisdikcije ređi od spora ograničene jurisadikcije. S druge strane, spor pune jurisdikcije je obavezan kad sud prvo poništi upravni akt i uputi organu uprave stvar da je reši, a organ uprave u novom rešenju ne postupi u skladu sa shvatanjem suda i tužilac ponovi tužbu. Takođe, ako organ uprave u opisanom slučaju ne donese nikakvo rešenje, stranka može od suda zatražiti da stvar reši, odnosno da to učini u sporu pune jurisdikcije. 3.2.2. Objektivni i subjektivni upravni spor Ove dve vrste upravnog spora se razlikuju prema predmetu zaštite. U objektivnom upravnom sporu štiti se objektivna zakonitost, a u subjektivnom štite se subjektivna prava.

Kod objektivnog upravnog spora od suda se traži da uspostavi stanje u kom će biti zaštićena objektivna zakonitost i takav spor se vodi zbog povreda objektivnog prava koje je ustanovljeno zakonom i drugim opštim pravnim aktom. Takav spor se vodi na podsticaj državnih organa i tu je zakon povređen u korist fizičkog ili pravnog lica, a na štetu interesa države ili jedinice lokalne samouprave i teritorijalne autonomije. Vođenje spora iniciraju javni tužilac i džavni, pokrajinski i lokalni pravobranilac. Subjektivni upravni spor se vodi s ciljem zaštite subjektivnih prava određenih lica koja su povređena upravnim aktom. Tužilac ovde traži zaštitu svojih, zakonom priznatih subjektivnih prava. Ova vrsta spora je češća i pravilo je u praksi, dok je objektivni upravni spor ređi. Subjektivni upravni spor pokreću 147

[email protected]

stranke da bi zaštitile neko pravo ili pravni interes, pa bi sledilo da takvu vrstu upravnog spora imamo uvek kada ga svojom tužbom pokreće stranka nezadovoljna konačnim upravnim aktom. 3.3. Predmet upravnog spora Predmet upravnog spora je ono o čemu sud u tom sporu odlučuje i što kontroliše, a to je zakonitost konačnog upravnog akta kao glavni predmet upravnog spora. Članom 3. Zakona o upravnim sporovima (ZUS) predmet upravnog spora je proširen, tako da sud, pored odlučivanja o zakonitosti konačnog upravnog akta, u upravnom sporu odlučuje još o dve vrste akata: (1) konačnih pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, ako za pojedine od njih nije predviđena drugačija sudska zaštita i (2) drugih konačnih pojedinačnih akata za koje je to zakonom predviđeno. Kod ova dva preostala slučaja je jasno da se ne radi o upravnim aktima, već o drugim aktima koji su pojedinačni i kojima se odlučuje o pravu, obavezi i pravnom interesu ili o drugim pojedinačnim aktima. Novi ZUS je u čl. 4. i 5. dao definicije upravnog akta i upravne stvari. Upravni akt bi bio svaki pojedinačni pravni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propsia, rešava o određenom pravu ili obavezi pojedinca, pravnog lica ili druge stranke u upravnoj stvari. Upravna stvar je definisana kao „pojedinačna nesporna situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizlazi potreba da se buduće ponašanje stranke autoritativno pravno odredi.” Da bi se pokrenuo upravni spor, potrebno je da upravni akt postane konačan, a takvi su svi drugostepeni akti, kao i prvostepeni protiv kojih nije dopuštena žalba ili je odbačena ili odbijena.Ako žalba nije koršćena, kao što je rečeno, neće biti ni mogućnosti za vođenje upravnog spora. Predmet upravnog spora može biti i „ćutanje administracije“ i tada sud raspravlja o razlozima za nedonošenje upravnog akta, a svojom presudom obavezuje organ uprave da donese rešenje. Kao uzgredan predmet, predmet upravnog spora može biti i pitanje o naknadi štete pričinjene osporenim upravnim aktom i povraćaju stvari oduzetih po osnovu tog akta. 3.4. Upravni spor zbog „ćutanja administracije“ Kada organ uprave ne donese nikakvo rešenje u upravnom postupku, stranka postupa kao da je njen zahtev odbijen i izjavljuje žalbu drugostepenom organu. Ako potom ni drugostepeni organ ne reši stvar u roku od šezdeset dana, stranka je dužna da mu se još jednom obrati i zatraži da on reši stvar (to ponovno 148

[email protected]

obraćanje se kolokvijalno naziva „,požurnica”). Ako ni u daljih sedam dana organ ne donese rešenje, stranka može da podnese tužbu kao da joj je žalba dobijena, pod uslovom da u takvoj stvari nije isključena mogućnost vođenja upravnog spora. Pošto ne postoji akt čija bi se zakonitost osporavala, sud proverava osnovanost tužbe i ako nađe da je tužba osnovana odrediće nadležnom organu uprave da donese rešenje. Ako organ uprave ni posle toga ne donese rešenje, sud će u sporu pune jurisdikcije doneti rešenje koje zamenjuje upravni akt u toj upravnoj stvari. 3.5. Upravni akti protiv kojih se ne može voditi upravni spor Upravni spor ne može da se vodi jedino protiv upravnih akata za koje zakon obezbeđuje sudsku zaštitu van upravnog spora (tj. u parničnom ili vanparničnom postupku, kao i u naročitim sudskim postupcima kakvi su izborno sporovi ili sporovi povodom zabrane rada političke stranke, za koje je nadležan Ustavni sud). Ovde postoji drugi vid sudske zaštite, pa se odstupa od pravila da se sudska zaštita obezbeđuje u upravnom sporu. Dovoljan je, dakle, jedan sudski put za zaštitu. Sudskom kontrolom u upravnom sporu obuhvaćeni su i akti koje donose Narodna skupština i predsednik Republike, kada se njima rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, ako za pojedine od njih nije predviđena drugačija sudska zaštita. Takvi su akti po starom ZUS-u bili izuzeti od sudske kontrole u upravnom sporu. Od sudske kontrole u upravnom sporu nisu izuzeti ni diskrecioni upravni akti u onim njihovim delovima koji su pravno vezani, dok su njhovi slobodni (diskrecioni) delovi izuzeti od takve kontrole. 3.6. Stranke u upravnom sporu U upravnom sporu se razlikuju tri vrste stranaka: tužilac, tuženi i zainteresovano lice. Tužilac može biti stranka iz upravnog postupka, nadležni javni tužilac i pravobranilac. Tuženi je donosilac upravnog akta, tj. državni organ ili nedržavni subjekt koji vrši javna ovlašćenja. To može biti donosilac konačnog prvostepenog upravnog akta ili donosilac drugostepenog akta.

149

[email protected]

Zainteresovano lice je lice kome bi poništaj upravnog akta bio neposredno na štetu, a to može biti lice koje je steklo neko pravo na osnovu upravnog akta donetog u dvostranim ili višestranačkim upravnim stvarima. Njegov je položaj u upravnom sporu kao i tuženog, jer ima interes da se upravni akt ne poništi. 3.7. Nadležnost za rešavanje upravnog spora Nadležnost za rešavanje upravnog spora ima Upravni sud, a dok ovaj sud nije počeo sa radom (tj. do 1. januara 2010. godine) tu su nadležnost imali raniji okružni sudovi i Vrhovni sud Srbije. Sedište Upravnog suda je u Beogradu, a on ima odeljenja u Kragujevcu, Nišu i Novom Sadu. Pošto je Upravni sud jedina sudska institucija sa nadležnošću za upravne sporove, te je i upravni spor jednostepen (što je u uporednoj praksi retko). U upravnom sporu ovaj sud odlučuje u veću od tri sudije, s tim što je zakonom predviđeno da o pojedinim pitanjima u pripremnoj fazi postupka odlučuje sudija pojedinac. Postoji i nadležnost Vrhovnog kasacionog suda za odlučivanje o vanrednim pravnim sredstvima protiv odluka Upravnog suda. 3.8. Pokretanje upravnog spora 3.8.1. Sistem generalne klauzule i sistem enumeracije u vezi sa pokretanjem upravnog spora Za pokretanje upravnog spora postoje dva sistema: sistem generalne klauzule i sistem enumeracije. Prema prvom, upravni spor se može voditi protiv svih upravnih akata, a prema drugom - samo protiv onih koji su taksativno pobrojani. Kod nas je prihvaćen sistem generalne klauzule, kao povoljniji za stranke, s tim što upravni spor nije moguće voditi kad je obezbeđena drugačija sudska zaštita.

3.8.2.Razlozi za pokretanje upravnog spora Osnovni razlog za pokretanje upravnog spora jeste pretpostavka o formalnopravnoj i/ili materijalnopravnoj nezakonitosti konačnog upravnog akta. Takve nezakonitosti mogu biti različitog karaktera, odnosno povrede zakona mogu biti različitog stepena i njih Zakon o upravnom sporu klasifikuje u sledeće grupe povreda: - ako u upravnom aktu nisu uopšte ili nisu pravilno primenjeni zakon, drugi propis ili opšti akt; - ako je upravni akt doneo nenadležni organ; - ako organ nije postupao po pravilima postupka; 150

[email protected]

- ako su učinjene greške pri utvrđivanju činjeničnog stanja (činjenično stanje nije pravilno utvrđeno, ili je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu stanja stvari); - ako je u aktu koji je donet po slobodnoj oceni organ prekoračio granice zakonskog ovlašćenja ili ako takav akt nije donet u skladu sa ciljem u kom je ovlašćenje dato;i - ako je tuženi ponovio svoj raniji akt koji je već poništen presudom kao i kada je doneo akt koji je bez pravnog dejstva. 3.8.3. Mogućnost vođenja upravnog spora protiv diskrecionog upravnog akta Diskrecioni upravni akti mogu biti predmet sudske kontrole samo delimično. Oni, naime, imaju pravno vezane delove i diskrecioni deo. Sudska kontrola se može vršiti samo u pogledu pravno vezanih delova, dok diskrecioni delovi takvog akta izmiču sudskoj kontroli. Dakle, kod diskrecionih akata sud može ocenjivati (1) da li je donosilac akta bio za to nadležan, (2) da li je akt doneo na osnovu zakonskih ovlašćenja i u granicama tih ovlašćenja, i (3) da li je akt doneo u skladu s ciljem zbog kojeg mu je dato diskreciono ovlašćenje. Diskrecioni akti se mogu osporavati i zbog procesnih nedostataka, kao i nenadležnosti. 3.8.4. Tužba Upravni spor se uvek pokreće tužbom ovlašćenog tužioca. Zakon o upravnim sporovima predviđa dva roka za podnošenje tužbe. Za stranku i nadležni državni organ taj rok iznosi 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta. Kada državnom organu akt nije dostavljen, rok za tužbu je 60 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci. Rokovi su prekluzivni i njihovim propuštanjem gubi se pravo na tužbu. Uz to, za slučaj „ćutanje administracije” utvrđen je poseban dilatorni rok, prema kome se tužba ne može podići pre isteka roka za donošenje rešenja i isteka još sedam dana (posle ponovnog obraćanja organu), a tužba podneta pre toga smatraće se preuranjenom i biće odbačena kao takva. Istek roka za takav slučaj nije utvrđen, pa se uzima da rok traje sve dok traje i „ćutanje administracije“ posle ulaganja požurnice. U pogledu sadržine tužbe, zakonom je utvrđen samo minimum elemenata. Potrebno je navesti podatke o tužiocu i upravnom aktu koji se osporava, zbog čega se tužba podnosi i u kom se pravcu i obimu predlaže poništavanje upravnog akta. Ako tužilac zahteva povraćaj oduzete stvari ili naknadu štete, u 151

[email protected]

tužbi treba i to da precizira. Tužba se podnosi u onoliko primeraka koliko ima učesnika, tj. za sud, tuženi organ i zainteresovana lica kad ih ima. Tužba se predaje neposredno sudu ili mu se upućuje poštom. Može se predati i u obliku elektronskog dokumenta i smatra se da je takav način predaje jednak neposrednoj predaji sudu tužbe u pismenom obliku. Uz to, tužba se može ,izjaviti na zapisnik kod suda. Vojna lica mogu predati tužbu i preko svoje jedinice ili komande. Ako tužilac u okviru roka greškom preda tužbu organu uprave ili nenadležnom sudu i zbog toga zakasni, smatraće se da je tužba podneta blagovremeno ako se takva greška može pripisati neznanju stranke ili njenoj očiglednoj omašci. Inače, organ uprave je dužan da tužbu odmah pošalje sudu. 3.9. Prethodni postupak u upravnom sporu 3.9.1. Postupak po tužbi Sud najpre ispituje formalne elemente i ako nađe da je tužba nepotpuno ili nerazumljiva, pozvaće tužioca da otkloni nedostatke i ostaviti mu rok za to. Ako tužilac ne otkloni nedostatke, a oni su takvi da sprečavaju rad suda, tužba će biti odbačena rešenjem suda kao neuredna. Sud ipak neće ni takvu tužbu odbaciti ako ustanovi da je upravni akt ništav i tada će poništiti upravni akt bez obzira na neorednost tužbe. U sledećim slučajevima sud mož odbaciti tužbu u bilo kojoj fazi postupka: - ako utvrdi da je tužba neblagovremena ili preuranjena; - ako utvrdi da akt protiv kog je tuzba podnet nije upravni akt; - Ako je očigledno da se upravnim aktom ne dira u pravo i pravne interese tužioca (to znači da tužilac nije ni legitimisan za podnošenje tužbe); - ako nije iskorišćena žalba protiv upravnog akta a bila je dopuštena; - ako je posle podnošenja tužbe osporeni akt poništen po tužbi druge strane; - ako uz tužbu podnetu zbog ćutanja uprave nisu priloženi svi dokazi;i - ako postoji pravnosnažna sudska odluka doneta u upravnom sporu o istoj stvari. 3.9.2. Poništavanje upravnog akta u prethodnom postupku Mogućnost poništavanja upravnog akta u prethodnom postupku javljuje se kao izuzetak. Upravni akt se, prema tome, može poništiti i pre redovnog postupka i to ako sud nađe da osporeni upravni akt sadrži takve nedostatke koji sprečavaju dalji rad suda. Takvi nedostaci treba istovremeno da budu oni koji čine akt nezakonitim u formalnoprocesnom smislu i obično su vezani za propisani obliki i formu akta. Na primer, to će biti slučaj kada akt nema uopšte obrazloženje ili neki od drugih obaveznih elemenata. 152

[email protected]

3.9.3. Obustavljanje postupka Sud može da obustavi postupak svojim rešenjem u dva slučaja: 1) ako tužilac odustane od tužbe, a on to može da učini sve do donošenja odluke (sud će tada postupak obustaviti rešenjem), i 2) ako organ uprave u međuvremenu izmeni ili poništi upravni akt u skladu sa zahtevom tužioca, a on se u roku od 15 dana ne izjasni o novom aktu ili se izjasni da je novim aktom zadovoljan. U ovom drugom slučaju se radi o vanrednom pravnom sredstvu (menjanje i poništavanje upravnog akta u vezi sa upravnim sporom). Ako, na drugoj strani, tužilac izjavi da nije zadovoljan novim aktom (da ostaje pri tužbi) to će značiti da spor i dalje postoji i sud će nastaviti sa njegovim vođenjem. 3.9.4. Dostavljanje tužbe na odgovor i odlaganje izvršenja U toku prethodnog postupka sud dostavlja tužbu sa svim navodima tuženom organu i zainteresovanim licima kad ih ima. U aktu kojim se tužba dostavlj na odgovor ostavlja se rok za davanje odgovora, koji ne može biti duži od 30 dana. Ako odgovor izostane, sud ponavlja zahtev još jednom, pa ako organ ni tada ne odgovori i ne dostavi spise predmeta, sud će rešiti spor i bez toga. Davanje odgovora na tužbu nije, prema tome, obaveza tuženog i zainteresovanog lica, ve njihovo pravo. Ali, tuženi je dužan da u istom roku pošalje spise predmeta sudu. Ako to ne učini (kad su spisi predmeta uništeni, na primer) sud će rešavati bez tih spisa. U toku prethodnog postupka tužilac može postaviti zahtev za odlaganje izvršenja upravnog akta. Samo podnošenje tužbe, po pravilu, nema suspenzivno dejstvo, ali sud može rešenjem odlučiti da odloži izvršenje upravnog akta do donošenja sudkse odluke u upravnom sporu. O odlaganju izvršenja sud odlučuje u roku od pet dana od dana prijema zahteva tužioca. Odlaganje je moguće ako bi se izvršenjem nanela šteta tužiocu koja bi se teško mogla popraviti i ako odlaganje nije protivno javnom interesu niti se njime nanosi nenadoknadiva šteta protivnoj stranci. Izuzetno, stranka može tražiti odlaganje izvršenja i pre podnošenja tužbe. (Po starom ZUS-u odlaganje je spadalo u prava organa uprave.) 3.10. Redovan postupak 3.10.1. Usmena rasprava Osnovno pravilo starog ZUS-a bilo je to da je sud donosio odluku u nejavnoj sednici, a samo u određenim slučajevima mogao je da održi i usmenu raspravu. Odlučivanje suda se, dakle, zasnivalo na činjenicama koje su utvrđene pred upravom, postupak je bio zasnovan na pismenom opštenju učesnika, a tužilac 153

[email protected]

nije imao priliku da brani svoja prava pred sudom. Pošto su takva obeležja upravnog spora odstupala od prava na pravično suđenje iz Člana 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima, novi ZUS je pošao od ideje da obezbedi poštovanje navedenog prava.6 Otud Upravni sud u upravnom sporu treba da odlučuje na podlozi činjenica koje su utvrđene na usmenoj i javnoj raspravi. Usmena javna rasprava postala je, dakle, glavno pravilo u upravnom sporu. Na njoj se utvršuje činjenična podloga za donošenje sudske odluke, čime ta odluka treba da postane manje zavisna od rezultata upravnog postupka, a položaj tužioca načelno povoljniji u odnosu prema tuženom organu uprave. Po izuzetku, sud ipak može da odlučuje i bez održavanja usmene javne rasprave. Sud je naročito dužan da održi usmenu javnu raspravu: (1) kad je predmet upravnog spora složen; (2) kad je to potrebno radi razjašnjenja stanja stvari; (3) kad su u upravnom postupku učestvovale dve ili više stranaka sa suprotnim interesima; (4) kad sud utvrđuje činjenično stanje radi rešavanja u punoj jurisdikciji i (5) kad sud rešava bez dostavljanja spisa iz upravnog postupka. Na drugoj strani bez održavanja usmene javne rasprave sud rešava (1) ako je predmet upravnog spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja (2) ako stranke na to izričito pristanu. Usmena rasprava je po pravilu javna. Javnost se može isključit rešenjem sudskog veća za celu raspravu ili njen deo, ako to zahtevaju razlozi zaštite interesa nacionalne bezbednosti, javnog reda i morala, kao i radi zaštite interesa maloletnika ili privatnosti učesnika postupka. Predsednik veća ima glavnu ulogu u zakazivanju i vođenju usmene rasprave. On određuje dan rasprave, poziva stranke i rukovodi raspravom. Ako stranke izostanu, čitaju se njihovi podnesci ili se rasprava odlaže, ili se spor raspravlja i bez njihovog prisustva. Predsednik veća najpre daje reč članu veća — izvestiocu, koji iznosi suštinu spora i stanje u kom se spor nalazi, pa potom se daje reč tužiocu, zastupniku tuženog i zainteresovanim licima. O raspravi se vodi zapisnik, koji potpisuju predsednik veća i zapisničar. 3.10.2. Odlučivanje suda 6 Zbog rešenja starog ZUS-a, SCG je bila stavila rezervu na Član 6. Evropske konvencije, u smislu da se pravo na javnu raspravu ne primenjuje u upravnim sporovima. Ta je rezerva Povučena 2010. godine (Zakon o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, sa protokolima 1 do 13, ”SI. list SCG — Međunarodni ugovori", br. 9/03, 5/05 i 7/05 i ”SI. glasnik RS — Međunarodni ugovori", br. 12/10). 154

[email protected]

Upravni spor se rešava presudom , koja se donosi većinom glasova članova veća. O glasanju i većanju vodi se zapisnik, a činu glasanja i većanja ne mogu prisustvovati stranke. Kad je održana usmena rasprava, pravilo je da se presuda odmah po toj raspravi usmeno objavi. Međutim, ako se radi o složenijim slučajevima, to se može učiniti najkasnije u roku od osam dana od dana zaključenja rasprave. Presudom se tužba može uvažiti ili odbiti kao neosnovana. Tužba se odbija kad sud nađe da je upravni akt zakonit. Time upravni akt postaje pravnosnažan. Ako se radilo o tužbi zbog „ćutanja administracije” koja je odbijena, takvom presudom se potvrđuje da je ćutanje bilo opravdano, odnosno da upravni akt nije trebalo doneti. Ako se tužba uvaži, onda se rešenje organa uprave poništava u celini ili delimično i predmet se vraća donosiocu akta, ili sud rešava stvar u sporu pune jurisdikcije. U prvom slučaju, presuda će sadržati (1) izreku o usvajanju tužbe i poništavanju upravnog akta i (2) izreku o obavezivanju organa uprave da donese novi akt u skladu sa shvatanjem suda. Ako je doneta presuda u sporu pune jurisdikcije, ona će imati (1) izreku o usvajanju tužbe i poništavanju upravnog akta i (2) meritornu odluku o upravnoj stvari. Presudom o usvajanju tužbe zbog „ćutanja administracije” utvrđuje se (1) da je tužba bila osnovana i (2) nalaže se organu uprave da donese rešenje po zahtevu stranke. 3.10.3. Presuda i rešenje Presudom se odlučuje o osnovnom predmetu spora, a rešenjem se tužba odbacuje ili postupak obustavlja. Oblik i sastavni delovi presude i rešenja su isti i sadrže: označenje suda, ime i prezime predsednika, članova veća i zapisničara, označenje stranaka i njihovih zastupnika, predmet spora, dan donošenja i objavljivanja, dispozitiv, obrazloženje i pouku o pravmom sredstvu. Originale potpisuju predsednik veća i zapisničar, a strankama se presude i rešenja izdaju u overenom prepisu. 3.11. Pravna sredstva Pošto je upravni spor jednostepen, u njemu nema redovnih, već sam vanrednih pravnih sredstava. Postoje dva takva pravna sredstva: zahtev za preispitivanje sudskih odluka i ponavljanje postupka. Zahtev za preispitivanje sudske odluke može se podneti Vrhovnom kasacionom sudu protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda. Mogu ga podneti stranka iz upravnog spora i javni tužilac u sledećim slučajevima: (1) kad je to predviđeno 155

[email protected]

zakonom, (2) kad je sud odlučivao u sporu pune jurisdikcije i (3) u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba. Može se koristiti zbog povreda materijalnog prava ili pravila postupka. Predaje se Vrhovnom kasacionom sudu, s tim što stranka koja je fizičko lice zahtev može predati isključivo preko punomoćnika iz reda advokata. Rok za podnošenje iznosi 30 dana od dana dostavljanja sudske odluke, a u postupku po tom sredstvu sud najpre razmatra njegovu dozvoljenost, blagovremenost i da li je izjavljen od ovlašćenog lica. Ako se zahtev zbog toga ne odbaci, uzima se u postupak i dostavlja protivnoj strani na odgovor. O zahtevu se odlučuje presudom, kojom zahtev može biti odbijen ili uvažen. Kada se zahtev uvaži, odluka može biti ukinuta a predmet se vraća Upravnom sudu na rešavanje. Ponavljanje postupka moguće je u sledećim slučajevima: 1) ako stranka sazna nove činjenice i dokaze na osnovu kojih bi spor mogao biti za nju povoljnije rešen; 2) ako je do odluke suda došlo usled krivičnog dela koje počini sudija ili radnik suda, ili je odluka izdejstvovana prevarnom radnjom zastupnika ili punomoćnika stranke ili protivnika a ta radnja predstavlja krivično delo ; 3) ako je odluka zasnovana na presudi u krivičnoj ili građanskoj stvari a ta presuda je kasnije pravnosnažno ukinuta; 4) ako je isprava na kojoj se zasniva presuda lažna ili lažno preinačena, ili ako je svedok, veštak ili stranka, prilikom saslišanja pred sudom, dala lažan iskaz, a odluka se zasniva na tom iskazu; 5) ako stranka nađe ili stekne mogućnost da upotrebi raniju odluku donetu u upravnom sporu o istoj stvari;i 6) ako zainteresovanom licu nije bila data mogućnost da učestvuje u upravnom sporu. Zahtev se podnosi u formi tužbe, subjektivni rok za podnošenje zahteva iznosi 30 dana a objektivni rok je pet godina od pravnosnažnosti odluke suda. Zahtev se podnosi Upravnom sudu, koji najpre ispituje zahtev i može ga odbaciti rešenjem, a ako to ne učini i uzme ga u rešavanje — odlučiće presudom. Protiv rešenja o odbacivanju tužbe za ponavljanje postupka i rešenja kojim se ne dozvoljava ponavljanje, kao i protiv presude donete u ponovljenom postupku, može se koristiti zahtev za preispitivanje sudske odluke koji se podnosi Vrhovnom kasacionom sudu. 3.12. Obaveznost presuda Kao i u slučaju sudskih odluka uopšte, pravnosnažne presude donete u upravnom sporu imaju snagu obavezujućih odluka i autoritet presuđene stvari. Kada je vođen spor ograničene jurisdikcije, presude donete u upravnom sporu kojima je uvažen tužbeni zahtev imaju obaveznu snagu u odnosu na donosioca poništenog upravnog akta. Ako nije potrebno doneti novi upravni akt, upravni organ je praktično obavezan na nečinjenje u istoj stvari. Ali, ako treba doneti 156

[email protected]

novi upravni akt, predmet se upućuje donosiocu upravnog akta da ga ponovo reši, tako da se predmet vraća u stanje u kom je bio pre donošenja poništenog upravnog akta. Organ uprave je dužan da donese novi upravni akt u roku od 30 dana, a u tome je vezan pravnim shvatanjem suda. Ako organ uprave donese nov akt, ali protivno shvatanju suda, stranka ima ponovo mogućnost tužbe, kao i kad organ uprave ne donese upravni akt u zakonskom roku. Kada je vođen spor pune jurisdikcije, onda su presude u upravnom sporu izvršne isprave i u svemu zamenjuje poništeni upravni akt. Da bi se stalo na put aktivnom i pasivnom nepostupanju uprave po presudama iz upravnog psora, novi ZUS je predvideo dve važne novine. Prvo, tužilac ima pravo na naknadu štete nastale neizvršenjem ili neblagovremenim izvršenjem presude. Naknada se ostvaruje u parnici pred nadležnim sudom. Drugo stredstvo su kaznene odredbe. Rukovodilac organa uprave može biti novčano kažnjen ako ne postupi po presudi, a rešenje o kazni donosi Upravni sud. Novčana kazna se može ponovo izreći ako se obaveza ne izvrši posle prvog izricanja kazne. Propisana je i novčana kazna za slučaj nedostavljanja spisa iz upravnog postupka na zahtev suda, odnosno kad po oceni suda nisu navedeni opravdani razlozi za nedostavljanje spisa. NOVI ZUP Narodna skupština Republike Srbije je 29. februara 2016. godine donela novi Zakon o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: Zakon), koji je stupio na snagu 9. marta 2016. godine i koji će se primenjivati od 1. juna 2017. godine, osim pojedinih odredaba koje počinju da se primenjuju 7. juna 2016. godine. U pitanju je potpuno nov propis koji donosi velike promene na polju domaćeg upravnog prava. Stoga će u nastavku biti dat kratak pregled njegovih najvažnijih odredbi. Predmet Zakona je znatno proširen tako da se njegove odredbe primenjuju na organe kada 1) donose upravne akte; 2) donose garantne akte; 3) zaključuju upravne ugovore; 4) preduzimaju upravne radnje; 5) pružaju javne usluge. Pojedina pitanja upravnog postupka se mogu posebnim zakonom urediti samo ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno, ako je to u saglasnosti sa osnovnim načelima određenim Zakonom i ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka zajemčenih Zakonom, čime je, naglašava zakonodavac, Zakon podignut na nivo osnovnog zakona. 157

[email protected]

Načelo predvidivosti je vezano za načelo zakonitosti, u skladu s kojim će organi biti dužni da vode računa i o ranijim odlukama donetim u istim ili sličnim upravnim stvarima kada postupaju u upravnim stvarima. Načelo pomoći stranci je prošireno tako da je organ, kada sazna ili oceni da stranka i drugi učesnik u postupku imaju osnova za ostvarenje nekog prava ili pravnog interesa, dužan da ih upozori na to, kao i na izmenu propisa koji je od značaja za postupanje u upravnoj stvari. Načelo delotvornosti i ekonomičnosti postupka predviđa da organ može od stranke da zahteva samo podatke koji su neophodni za njenu identifikaciju i dokumente koji potvrđuju činjenice o kojima se ne vodi službena evidencija, dok se uvid u podatke o kojima se vodi službena evidencija, njihovo pribavljanje i obrada vrše po službenoj dužnosti. Ovlašćeno službeno lice u organu koji zahteva od stranke da dostavi podatke koji se vode u službenim evidencijama podleže prekršajnoj odgovornosti. Ako službenu evidenciju vodi drugi organ, organ koji vodi postupak dužan je da hitno zatraži podatke, a zamoljeni organ da besplatno ustupi podatke u roku od 15 dana, ako nije drukčije propisano. Ako se traženi podaci mogu dobiti elektronskim putem, zamoljeni organ ih dostavlja u najkraćem roku. Garantni akt je novi oblik upravnog postupanja. Radi se o pisanom aktu kojim se organ obavezuje da, na odgovarajući zahtev stranke, donese upravni akt određene sadržine. Njime se ne odlučuje o pravima i pravnim interesima stranke, već se donosi kada je to propisano posebnim zakonom i pod uslovom da stranka istakne zahtev za njegovo izdavanje. Upravni ugovor je dvostrano obavezan pisani akt koji, kad je to posebnim zakonom određeno, zaključuju organ i stranka i kojim se stvara, menja ili ukida pravni odnos u upravnoj stvari, čija sadržina ne sme biti protivna javnom interesu niti pravnom interesu trećih lica, i kao takav prestavlja novi institut domaćeg upravnog prava. Upravne radnje su Zakonom definisane kao materijalni akti organa koji utiču na prava, obaveze ili pravne interese stranaka. Exempli causa se navode vođenje evidencija, izdavanje uverenja, pružanje informacija, primanje izjava. Protiv upravne radnje može se izjaviti prigovor, ali samo ako ona nije povezana sa donošenjem upravnog akta. U okviru pružanja javnih usluga se razlikuje postupanje u cilju zadovoljenja osnovnih potreba pravnih i fizičkih lica i postupanje u cilju zadovoljenja potreba korisnika javnih usluga, pri čemu se, ako one ne budu pružene uredno i kvalitetno, može izjaviti prigovor. 158

[email protected]

Zakon predviđa tzv. jedinstveno upravno mesto, kom se stranka obraća ako je za ostvarivanje jednog ili više prava potrebno postupanje jednog ili više organa, čime se postupak racionalizuje i koncentriše, a položaj stranke bitno poboljšava. Omogućeno je elektronsko opštenje organa i stranke ako se stranka prethodno sa tim saglasila ili ako je to posebnim propisom određeno. Obaveštavanje stranke može se vršiti a) elektronskim putem, b) putem pošte, v) dostavljanjem, pri čemu se dostavljanje može vršiti a) lično, b) posredno, v) javno. Odredbe o ličnom dostavljanju su izmenjene u odnosu na sadašnju verziju Zakona, a javno dostavljanje je predviđeno kao novi vid dostavljanja. Ako je postupak pokrenut po službenoj dužnosti i u interesu je stranke, smatraće se pokrenut kad organ preduzme bilo koju radnju radi vođenja postupka, dok će se za postupak koji nije u interesu stranke smatrati da je pokrenut tek kad stranka bude obaveštena o aktu o pokretanju ovog postupka. Zakon na više mesta predviđa donošenje (procesnih) rešenja umesto zaključaka, pri čemu se zaključak može napadati samo pravnim sredstvom protiv rešenja. Prigovor je novo pravno sredstvo koje može da se izjavi zbog neispunjenja obaveza iz upravnog ugovora, upravne radnje i načina pružanja javnih usluga, ako ne može biti izjavljeno drugo pravno sredstvo. Zakon propisuje posebne slučajeve uklanjanja i menjanja rešenja, i to menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom, ponavljanje postupka, poništavanje konačnog rešenja, ukidanje rešenja i poništavanje, ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja po preporuci Zaštitnika građana. Postupci koji do početka primene Zakona nisu okončani, okončaće se prema odredbama sadašnje verzije Zakona. Ako posle početka primene Zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema njegovim odredbama. Do 1. juna 2018. godine će se izvršiti usklađivanje odredaba drugih zakona sa Zakonom.

159