Pengukuran Outcome

PENGUKURAN OUTCOME, BENEFIT, DAN IMPACT A. PENDAHULUAN Dalam bab sebelumnya telah dibahas mengenai pengukuran kinerja value for money. Pengukuran kinerja value for money menyatakan bahwa sebelum pengukuran ekonomi, efisiensi, dan efektivitas dilakukan, organisasi harus membuat indikator kinerja yang meliputi indikator input, output, outcome, benefit, dan impact. Setelah indikatorindikator tersebut ditetapkan organisasi baru dapat melakukan pengukuran ekonomi, efisiensi, dan efektivitas. Dalam organisasi sektor publik, pengukuran input dan output relatif tidak menghadapi kesulitan karena masih bersifat kuantitatif, tetapi apabila organisasi hendak melakukan pengukuran outcome, benefit, dan impact akan muncul beberapa kesulitan karena ukuran outcome, benefit, dan impact merupakan ukuran yang bersifat kualitatif. Dengan munculnya berbagai kesulitan dalam pengukuran outcome, benefit, dan impact, maka pada bab ini akan dibahas secara spesifik mengenai kerangka metodologis untuk menganalisis pengukuran outcome, alasan dilakukan pengukuran outcome dan model pengukuran outcome. Dalam pembahasan tersebut akan dilengkapi dengan beberapa contoh pengukuran outcome untuk beberapa jenis pelayanan publik.

B. MENGAPA PERLU MENGUKUR OUTCOME? Pengukuran outcome merupakan hal yang penting dan unik dalam organisasi sektor publik. Berbeda dengan sektor swasta yang mengikuti mekanisme pasar murni, tuntutan terhadap pengukuran outcome jarang terjadi. Asumsi pada sektor swasta adalah jika semua manfaat dan biaya dari suatu produk dibebankan ke konsumen, maka kemauan konsumen untuk membayar produk adalah indikasi kewajaran atas nilai minimal yang ia berikan pada produk itu. Apabila produk terlalu mahal, maka keketidakmauan konsumen untuk membayar adalah indikasi ketidakwajaran nilai produk nilai produk tersebut dibandingkan dengan pengorbanan yang dilakukan. Manfaat produk secara keseluruhan akan dinikmati secara pribadi, maka suatu peristiwa transaksi pembelian produk menunjukan adanya dampak terhadap masyarakat. Dalam kondisi normal, prinsip ini akan tetap berlaku kecuali bila terjadi eksternalitas, misalnya polusi atau kerusakan lingkungan. Apabila terjadi eksternalitas, misalnya polusi, maka masyarakat tidak mendapatkan manfaat atau mengkonsumsi produk itu harus ikuut menanggung biaya sosial berupa kerusakan lingkungan yang diakibatkan pihak yang mengkonsumsi produk itu. Analisis mengenai dampak lingkunganyang ditimbulkan oleh sektor swasta ini memiliki kemiripan dengan pengukuran outcome di sektor publik. Pengukuran outcome di sektor publik adalah mengukur dampak atas aktivitas atau pelayanan yang diberikan oleh organisasi sektor publik terhadap masyarakat. Organisasi sektor publik tidak murni berada dalam mekanisme pasar sebagaimana sektor swasta. Oleh karena itu, pengukuran outcome pun berbeda dengan di sektor swasta. Konsekuensi dari mekanisme pasar adalah bahwa jika produsen gagal menghasilkan produk yang

bermanfaat bagi masyarakat pada tingkat harga dimana konsumen bersedia untuk membayar, maka usaha produsen itu tidak dapat hidup, dan pada akhirnya akan berhenti berproduksi. Ketidakmampuan produsen untuk bersaing di pasar akan mendapatkan sanksi berupa bangkrutnya perusahaan yang berakibat ditutupnya perusahaan. Mekanisme pasar akan menimbulkan dua dampak sosial yaitu: pertama, pasar hanya akan memberikan produk yang bermanfaat bagi masyarakat dengan tingkat harga yang konsumen bersedia untuk membayar. Kedua, Produsen dipaksa untuk memaksimalkan kompetensinya dalam menghasilkan produk. Bila produsen tidak melakukannya makan akan kalah bersaing. Sektor publik tidak dapat sepenuhnya mengikuti mekanisme pasar. Dalam mekanisme pasar murni, konsumen memiliki banyak pilihan dan preferensi untuk membeli produk yang dihasilkan produsen. Namun di sektor publik konsumen atau masyarakat sering kali tidak memiliki pilihan dan preferensi. Di samping itu, penentuan konsumen/pelanggan di sektor publik tidaklah mudah. Sebagai contoh suatu barang publik berupa jasa kepolisian cukup sulit menentukan siapa pelanggannya. Masyarakat sebagai konsumen juga tidak memiliki pilihan karena tidak ada supplier lain yang memberikan jasa keamanan serupa yang diberikan kepolisian. Karena tidak adanya mekanisme pasar di sektor publik tersebut menyebabkan informasi yang menunjukkan pilihan dan preferensi masyarakat bersumber dari berbagai proses politik, seperti pemilihan dan lobi yang hasilnya sering bias. Oleh karena itu, untuk menciptakan efisiensi alokatif di sektor publik sangat kompleks dan sulit. Di samping itu, tidak adanya sanksi bagi penyedia layanan publik apabila gagal memberikan pelayanan yang berkualitas sebagaimana sektor swasta, yaitu berupa kebangkrutan. Di sektor publik, kerugian suatu institusi penyedia layanan publik akan disubsidi oleh pemerintah. Akibatnya, tidak ada jaminan bahwa pelayanan akan diberikan pada tingkat efisiensi manajerial yang maksimum. Hal inilah yang menjadikan sektor publik selalu dinilai tidak efisien, baik tidak efisien secara alokatif maupun secara teknis. Inefisiensi sektor publik menimbulkan gerakan reformasi sektor publik yang salah satunya adalah munculnya konsep New Public Management (NPM). NPM menghendaki sektor publik dikelola secara profesional dan mengadopsi mekanisme pasar. Konsep Reinviting Government juga menghendaki digunakannya mekanisme pasar dalam pelayanan publik. Bahkan konsep Reinviting Government terkesan lebih pro pasar (kapitalis) dibandingkan dengan NPM yang cenderung sosialistis (social welfare). Alasan perlunya penilaian outcome pada organisasi sektor publik adalah bahwa pembuat kebijakan sektor publik perlu melakukan perencanaan dan pengendalian atau pelayanan yang menjadi tanggung jawabnya. Mereka perlu membuat pertimbangan mengenai kinerja program sektor publik di masa lalu dan mengenai alokasi sumber daya di masa yang akan datang. Untuk melakukan pengendalian, pengukuran outcome memiliki dua peran, yaitu pengendalian masa lalu (retrospective) dan pengendalian masa depan (prospective).

Sebagai alat pengendali masa lalu, pengukuran outcome dapat digunakan untuk menentukan apakah manfaat yang diharapkan dari suatu program telah tercapai. Untuk tujuan ini biasanya digunakan analisis biaya manfaat dan efektivitas biaya. Sementtara itu, sebagai pengendali masa depan, pengukuran outcome digunakan untuk memberikan arahan dalam melakukan keputusan alokasi sumber daya publik

C. MANAJEMEN BERORIENTASI HASIL (OUTCOME) Perkembangan manajemen kinerja sektor publik yang berorientasi pada hasil menjadikan pengukuran outcome menjadi sangat penting. Pengukuran outcome tersebut memungkinkan manajer publik untuk memberikan pertanggungjawaban atas aktivitasnya secara lebih baik pada masyarakat dan pemangku kepentingan lainnya. Pengukuran yang hanya berfokus pada input misalnya staf dan anggaran dan output aktivitas program, jumlah orang yang dilayani, dan sebagainya belum dapat menunjukan efektivitas program. Pengukuran efektivitas menuntut adanya spesifikasi tujuan karena hasil yang diharapkan, pencapaiannya diukur dengan outcome. Organisasi sektor publik yang akan menerapkan manajemen kinerja berbasis hasil disyaratkan memiliki sistem pengukuran outcome. Sistem pengukuran outcome tersebut harus memberikan informasi mengenai biaya hasil (cost-outcome) dan efektivitas (costeffectiveness). Biaya hasil menginformasikan apakah biaya yang telah dikeluarkan memberikan hasil. Sementara itu, efektivitas biaya memberikan informasi apakah biaya yang telah dikeluarkan telag mencapai tujuan yang diinginkan.

D. MENGUKUR COST-OUTCOME DAN COST-EFFECTIVENESS Ada dua jenis teknik analisis biaya program atau aktivitas yang dapat dilakukan oleh Organisasi sektor publik, yaitu cost-outcome dan cost-effectiveness. Cost-outcome diartikan sebagai sumber daya program yang dikonsumsi untuk mencapai suatu perubahan yang diharapkan. Perubahan yang diharapkan adalah outcome yang diharapkan. Dengan demikian cost-outcome adalah biaya atau pengorbanan ekonomi untuk mencapai outcome (hasil) yang diharapkan. Sementara itu cost-effectiveness diartikan sebagai perbandingan antara cost-outcome dengan biaya program. Dengan menggunakan informasi cost-outcome sebagai kerangka pengukuran kinerja, costeffectiveness akan diketahui sebagai hasil akhir lima tahap yang berurutan, yaitu: 1. Identifikasi tujuan yang akan dicapai untuk kelompok sasaran (target) tertentu 2. Spesifikasi pilihan atau alternatif program 3. Penentuan biaya tiap-tiap program, biaya per unit pelayanan, dan jumlah pelayanan yang diberikan 4. Penilaian efek atau dampak program terhadap kelompok sasaran, misalnya dengan membandingkan ada atau tidaknya perubahan sebelum dan setelah dilakukan program 5. Pengkombinasian informasi biaya program dengan informasi hasil untuk mengetahui cost-outcome dan menganalisis efektivitas biaya

Pengukuran cost-outcome pada organisasi sektor publik merupakan tantangan tersendiri karena pada umumnya sektor publik dihadapkan pada pengukuran outcome yang bersifat kualitatif dan nonkeuangan.

E. MASALAH-MASALAH YANG TERKAIT DENGAN OUTCOME Dalam organisasi bermotif laba, segala keputusan difokuskan pada laba. Manajer akan selalu berpikir terhadap dampak keputusan yang dilakukan terhadap laba yang diperoleh. Pengukuran laba relatif tidak menghadapi kesulitan yang berarti. Pengukuran laba dengan membandingkan pendapatan yang diperoleh dengan biaya yang dikeluarkan untuk memperoleh pendapatan tersebut dalam satu periode yang sama. Organisasi dengan mudah dapat menghitung efisiensi karena input dan output yang dihasilkan jelas. Adanya ukuran laba tersebut memungkinkan organisasi unuk melakukan analisis laporan keuangan melalui rasio keuangan, seperti rasio likuiditas, rasio solvabilitas, rasio rentablitas, rasio ekuitas, return on assets (ROA), return on investment (ROI), return on equity (ROE), dan sebagainya. Organisasi sektor publik adalah organisasi nonprofit yang tidak memiliki ukuran kinerja keuangan yang komprehensif sebagaimana organisasi bermotif laba. Permasalahan utama organisasi sektor publik adalah organisasi ini tidak memiliki ukuran output yang mudah didefinisikan sebagaimana ukuran laba di sektor swasta. Karena kelemahan dalam pengukuran output tersebut, maka organisasi sektor publik menambah pengukuran outcome. Pengukuran outcome di sektor publik juga tidak mudah dilakukan. Ada lima aspek yang terlihat di pengukuran outcome, yaitu: 1. Pola waktu 2. Outcome bertingkat 3. Dampak terhadap populasi yang berbeda 4. Penilaian sederhana vs kompleks 5. Masalah desain penelitian 1. Pola Waktu Pengukuran outcome dipengaruhi oleh faktor waktu, kapan outcome diukur. Efektivitas program dan hasil dari suatu pelayanan publik harus diukur pada berbagai titik waktu. Misalnya keberhasilan suatu program rehabilitasi korban narkoba perlu dievaluasi pada beberapa titik waktu dimana setiap titik waktu menunjukan tingkat efektivitas yang berbeda-beda. Jangka waktu evaluasi outcome tersebut dapat triwulanan, semesteran, tahunan, dan lima tahunan. Namun harus diperhatikan bahwa jika periode evaluasi terlalu pendek perubahan mungkin tidak teramati, sedangkan jika periodenya terlalu panjang dinamika penting tertentu mungkin tertutupi, terlewatkan, atau teridentifikasi terlambat sehingga tidak dipertimbangkan dalam pembuatan keputusan. Pemilihan jangka waktu tersebut tergantung pada fokus pengukuran

2. Outcome Bertingkat Semua program pelayanan publik memiliki outcome yang bertingkat. Oleh karena itu outcome diklasifikasikan sebagai outcome antara (intermediate outcome) dan outcome akhir (final outcome). Outcome antara atau disebut juga surrogate (throughoput) terdiri atas beberapa outcome antara, tidak satu outcome tunggal. Suatu program penanggulangan penyalahgunaan obat-obat terlarang (NAPZA) efektif mengurangi penggunaan heroin, akan tetapi tidak efektif menurunkan penggunaan alkohol. Outcome mana yang akan digunakan sebagai ukuran kesuksesan? Secara teoritis semua outcome dapat dijadikan sebagai ukuran keberhasilan, bukan hanya outcome tunggal. Namun secara praktis outcome yang paling penting menjadi fokus tujuan program. 3. Dampak Terhadap Populasi Yang Berbeda Pengukuran outcome perlu memperhatikan masyarakat (populasi) yang akan menerima manfaat dari program. Suatu program akan memberikan hasil yang berbeda untuk populasi yang berbeda-beda karena faktor demografi dan sosiokultural. Oleh karena itu, organisasi perlu mengidentifikasi tujuan untuk berbagai masyarakat penerima program dengan pengukuran outcome nya 4. Evaluasi Sederhana vs Kompleks Perbedaan kompleksitas program akan mempengaruhi pengukuran outcome. Program yang kompleks dengan prgram yang sederhana perlu dibedakan dalam penilaian hasilnya. Program sederhana cukup membutuhkan outcome level satu, sedangkan program yang kompleks membutuhkan pengukuran outcome yang lebih berjangka panjang. 5. Masalah Desain Penelitian Permasalahan dalam desain penelitian outcome terkait dengan desain yang dipilih untuk mengevaluasi kinerja outcome. Desain penelitian outcome yang sederhana tidak berarti buruk atau tidak valid. Dalam melakukan penelitian outcome yang perlu diperhatikan adalah hasil dari program dapat diamati, pengambilan sampel penelitian representatif, analisis perbaikan atas kelompok sasaran tertentu harus didukung dengan perbandingan dengan kelompok yang sama mungkin memberikan hasil yang berbeda, instrumen penelitian harus diuji keandalan dan validitasnya, dan perbedaan amatan hendaknya tidak besar. Masalah lain yang dihadapi organisasi sektor publik dalam melakukan pengukuran outcome adalah hasil bukan merupakan outcome aktivitas atau program tunggal, akan tetapi merupakan hasil bersama atau gabungan dari aktivitas atau program lain.