3.- El Principio De Responsabilidad Del Estado

EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Dr. Giovani Criollo Mayorga [email protected]

Los viejos principios del Derecho Administrativo, dice el maestro Agustín Gordillo1,

como

eran,

en

su

momento,

la

indemandabilidad

del

soberano2, la irresponsabilidad del soberano 3, los actos del príncipe 4,la

1

Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Ob. Cit. Pág. 93 – 94.

2

“El soberano no podía en el Estado de policía ser llevado ante los tribunales como un litigante común y tampoco pudo serlo el Estado moderno durante mucho tiempo, exigiéndose en nuestro país hasta 1900 contar con una venia especial del Congreso de todas maneras, aun superado ese aspecto del problema, todavía cuesta entre nosotros demandar al Estado y hay escasísimos jueces ante quienes hacerlo, con lo cual la denegación de justicia se produce materialmente .En algunas jurisdicciones locales hay lisa y llana denegación de justicia.” 3

“El Rey “no podía dañar,” esto es, no cometía daños desde el punto de vista jurídico y por lo tanto era irresponsable por los daños materiales que causara; también el Estado constitucional fue durante mucho tiempo irresponsable por los perjuicios que ocasionara y recién en 1933 la Corte Suprema aceptó su responsabilidad extracontractual; pero ella todavía hoy dista bastante de ser satisfactoria, máxime cuando limitaciones económico financieras lo hacen recurrir a soluciones del pasado, como explicamos en el cap. IV.” 4

“Correlativamente con lo antes recordado, el acto del príncipe era como un acto de Dios, por encima del orden jurídico; su versión en el Estado constitucional fue la teoría de los “actos de imperio,” primero y de los “actos de gobierno” o “institucionales,” después. Todavía hoy existen autores que sostienen una o ambas teorías, a pesar de su obvia desubicación histórica y jurídica.”

doble personalidad del Estado5, la “jurisdicción administrativa”6;y, el Poder

de

policía7,

fueron

desapareciendo

paulatinamente

con

la

superación del estado absolutista por parte el Estado propio del constitucionalismo liberal.

Nos dice el mismo maestro argentino Agustín Gordillo 8

que los

principios antes referidos se fundaban en el hecho de que la concepción de soberanía radicaba en la misma cabeza del monarca como un atributo divino. De allí que solo sea en la etapa denominada por el 5

“En la época de las monarquías absolutas, en que el rey era indemandable, irresponsable, etc., se ideó la teoría del “Fisco,” que venía a constituir una especie de manifestación “privada” del soberano, colocada en un plano de igualdad con los particulares; de este modo se atemperaba en parte el rigor de la concepción soberana del rey. Suprimido el Estado de policía, abandonada la monarquía absoluta como forma de gobierno, no cabía sino llegar a la conclusión de que toda la personalidad del Estado era la misma y no precisamente igual que la del rey, sino que la del “Fisco.” Sin embargo, casi todos los autores hablaron también de una “doble personalidad” del Estado, como poder soberano y como sujeto de derecho; recién en los últimos años los autores argentinos han abandonado la distinción, pero todavía resta algún sostenedor de la concepción antigua.” 6

“En la vieja época monárquica existía la llamada “justicia retenida”: el soberano decidía por sí las contiendas entre partes; luego se pasa a la “justicia delegada,” en que el rey “delega” la decisión a un consejo que sigue dependiendo de él, sin tener verdadera independencia como un tribunal de justicia.” 7

“En el Estado de policía se hablaba de un “poder de policía,” que era un poder estatal jurídicamente ilimitado de coaccionar y dictar órdenes para realizar lo que el soberano creyera conveniente; al pasarse al Estado de Derecho la noción fue recortada, excluyendo el empleo ilimitado de la coacción, pero de todos modos se mantiene como instrumento jurídico no fundado conceptualmente y que frecuentemente desemboca en abusos.” Agustín Gordillo. La responsabilidad extracontractual por hechos y actos de la administración pública. Tesis. Buenos Aires. 1959. 8

autor, como “intermedia”9, que es la etapa final de evolución de este principio

“en la que se admiten la responsabilidad de los funcionarios estatales y de los suyos propios aun cuando fueran regulares y legales, así al resultar violado un derecho individual, debe haber siempre una indemnización, si el culpable no la puede dar, debe darla la sociedad. La posible insolvencia del agente público para afrontar el pago de las reparaciones exigibles no puede perjudicar al damnificado, el estado, responsable de

los

servicios

será

quien

responda

por

dichas

reparaciones.”

Por manera que el reconocimiento del principio de responsabilidad del Estado tiene una estrecha vinculación con Estado social de derecho en el cual existe una honda preocupación de la libertad del ser humano mediante la implementación de una serie de servicios sociales.

A propósito de ello la Corte Constitucional de Colombia en una memorable sentencia10 estableció que Antes de dicha etapa existen las siguientes etapas: época primitiva, época teleológica, época estatista, época de la indecisión, y época intermedia. 9

10

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-371 de mayo 26 de 1999.

“Si en el Estado de Derecho ningún funcionario puede actuar por fuera de la competencia que le fija con antelación el ordenamiento jurídico, ni es admisible tampoco que quien ejerce

autoridad

exceda los

términos

de las

precisas

funciones que le corresponden, ni que omita el cumplimiento de los deberes que en su condición de tal le han sido constitucional o legalmente asignados (arts. 122, 123, 124 y 209 C.P., entre otros), de manera tal que el servidor público responde tanto por infringir la Constitución y las leyes como por exceso o defecto en el desempeño de su actividad (art. 6 C.P.), todo lo cual significa que en sus decisiones no puede verse reflejado su capricho o su deseo sino la realización de los valores jurídicos que el sistema ha señalado con antelación, es apenas una consecuencia lógica la de que esté obligado a exponer de manera exacta cuál es el fundamento jurídico

y

fáctico

de

sus

resoluciones.

Estas

quedan

sometidas al escrutinio posterior de los jueces, en defensa de los administrados y como prenda del efectivo imperio del Derecho en el seno de la sociedad.

Por manera que en la estructura jurídico – política del estado social del derecho, prevista en la Constitución de 1998 11, el exceso de la actuación del Estado a través de sus funcionarios públicos generaba como no podía ser de otra forma, una responsabilidad para éste, toda vez que existiendo el principio de legalidad administrativa, que determina la actuación del funcionario estatal, restringiendo al máximo la discrecionalidad en su actuar, acompañada de una garantía de orden constitucional como es la motivación de los actos administrativos; y, los principios del respeto a las libertades fundamentales

y de la

razonabilidad en la actuación estatal, la que debe servir de fundamento inmediato o mediato a las decisiones de la Administración, es obvio concluir que un exceso de poder en la administración pública genera un grave perjuicio al ciudadano que debe ser resarcido.

Para bajar un poco a tierra estas abstracciones, es preciso señalar las normas constitucionales existentes a la fecha de promulgación del Decreto Ejecutivo No. 12, publicado en el Registro Oficial No. 7 de 29 de abril de 2005, eran: el Art.1 que categoriza al Estado ecuatoriano como responsable en referencia con el Art. 11

20 que establecía que “Las

La derogada Constitución de 1998 disponía expresamente que el estado es responsable: Art. 1.- El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada.

instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios, estarán obligados a indemnizar a los particulares por los

perjuicios

que

les

irroguen como consecuencia de la prestación deficiente de los servicios públicos

o

de

los

actos

de

sus funcionarios y empleados, en el

desempeño de sus cargos; el Art. 3 que establece como deber primordial del Estado:

“2.

Asegurar

la vigencia de los derechos

humanos, las libertades fundamentales de mujeres y hombres, y la seguridad social.”; el Art. 16 que disponía que “El más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer que garantiza esta Constitución.”; el

respetar Art.

los derechos humanos

17 que disponía que “El

Estado garantizará a todos sus habitantes, sin discriminación alguna, el

libre y eficaz ejercicio y el goce de los derechos

establecidos convenios

humanos

en esta Constitución y en las declaraciones, pactos, y más instrumentos internacionales vigentes.

mediante planes y programas permanentes y periódicos,

Adoptará, medidas

para el efectivo goce de estos derechos.”; el Art. 18 que señalaba que “Los derechos y garantías determinados en esta Constitución y en

los

instrumentos internacionales vigentes, serán directa

inmediatamente

aplicables

autoridad.-

materia de derechos y garantías constitucionales, se

En

por

y

ante

cualquier

e

juez, tribunal o

estará a la interpretación que más favorezca su efectiva vigencia. Ninguna autoridad podrá exigir condiciones o requisitos no establecidos

en la Constitución o la ley, para el ejercicio de estos derechos.”; el Art. 23.27 que establecía como derecho civil “El derecho al debido proceso y a una justicia sin dilaciones.”. En cuanto a los derechos económicos, sociales y culturales, establecía en su Art. 35 el derecho al trabajo y los principios regulatorios de las relaciones laborales tales como la intangibilidad e irrenunciabilidad de los derechos del trabajador. Y, que el Art. 124 regulaba el

ingreso,

estabilidad, evaluación,

ascenso

y

cesación de los funcionarios públicos restringiendo al máximo la ubicación de ellos en la categoría de funcionarios de libre nombramiento y remoción, con lo que se configuraba el derecho a la estabilidad de dichos función, determinando para el efecto que “En ningún caso la afiliación política de un ciudadano influirá para su ingreso, ascenso o separación de una función pública.”

Con este plexo normativo se intentaron un sinnúmero de acciones de protección12 con las cuales, al poner en funcionamiento la jurisdicción constitucional,

los

afectados

pretendieron,

con éxito,

declarar

la

violación, por vía del decreto antes aludido, de los derechos establecidos en la derogada Constitución de 1998. En dichas acciones el tribunal Constitucional, aunque en análisis muy pobres desde los puntos de vista 12

Valga como ejemplo de ello las Resoluciones dictadas por el ex Tribunal Constitucional ecuatoriano en los siguientes casos: 0032-2006-RA, 0039-2006-RA, 0141-2006-RA.

de la argumentación jurídica consideró que efectivamente el Decreto en cuestión violento varios derechos constitucionales. En efecto, se dijo expresamente que:

“La autoridad accionada señala que su actuación ha sido en cumplimiento del Decreto Ejecutivo No. 12, expedido por el Presidente Constitucional de la República, Dr. Alfredo Palacio G.,

por

el

cual

se

decreta:

“Dejar

sin

efecto

los

nombramientos de los funcionarios de libre remoción, los contratos de servicios profesionales y ocasionales y dar por terminadas

las

comisiones

de

servicios

institucionales,

expedidas y ejecutadas por el gobierno del destituido Presidente de la República, Ing. Lucio Gutiérrez Borbúa, desde el 15 de enero de 2003 hasta el 20 de abril de 2005”, cuya copia obra de fojas 144 del proceso; sin embargo es preciso realizar el siguiente análisis: El Art. 119 de la Constitución

Política

de

la

República

dispone

que

las

instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los

funcionarios

públicos

no

podrán

ejercer

otras

atribuciones que las consignadas en la Constitución y en la ley, y tendrán el deber de coordinar sus acciones para la consecución del bien común; el aludido Decreto Ejecutivo,

por el cual se deja sin efecto los contratos celebrados entre el COPOE y los accionantes, es contrario a la Carta Magna, por lo cual, la Presidenta de la citada entidad, como autoridad administrativa, debió sujetarse a las normas constitucionales

para

garantizar

los

derechos

de

los

comparecientes, en estricta aplicación del Art. 272 de la Constitución Política del Estado.” En tal sentido, esta Sala es del criterio de que la remoción del accionante de su cargo de Director Técnico de Área de Análisis de Estudios Técnicos de la Subsecretaría de Concesiones, del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, en base al Decreto Ejecutivo de la referencia, no procede, por las razones expuestas en este considerando;”13

Esta declaratoria efectuada por ex Tribunal Constitucional nos lleva en consecuencia a analizar el tipo de responsabilidad previsto en la Constitución de 1998, la cual,

“A nivel jurisprudencial, desde el año 2000 hasta el 2003, la Primera Sala de lo Civil y Mercantil de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador –integrada entre otros por el Dr. 13

Ex Tribunal Constitucional del Ecuador. Resolución No. 0032-2006-RA.

Santiago

Andrade

Ubidia–,

en

un

esfuerzo

hacia

la

objetivación de la responsabilidad estatal, tomando como referencia el art. 20 de la Constitución de 1998, configuró a la responsabilidad civil extracontractual del Estado como del tipo subjetivo con reversión de la carga de la prueba (culpa presunta estatal), estableciendo que no corresponde a la víctima probar el daño, sino al Estado demostrar que ha actuado diligentemente cumpliendo a cabalidad los controles para evitar los posibles perjuicios, pudiendo entonces el Estado, que ha demostrado diligencia, alegar caso fortuito, fuerza mayor o culpa de la propia víctima en caso de acontecer el daño (eximentes)”14

De modo que bajo el esquema previsto por la Constitución de 1998, se está hablando, en un primer momento de responsabilidad civil extracontractual

indemnizatoria

subjetiva,

cuando

se

basa

en

la

culpabilidad del agente; y, objetiva cuando, por las connotaciones del daño,

no

se

considera

la culpabilidad,

aunque

la tendencia

es

responsabilidad objetiva “porque sólo atiende a los hechos del caso (al nexo causal) sin que sea necesario preguntarse por la paternidad moral Diego Mogrovejo Jaramillo. La responsabilidad estatal en la Constitución del Ecuador de 2008. En FORO Revista de Derecho, No. 12, UASB-Ecuador / CEN • Quito, 2009. Pág.77. 14

—la culpa— del daño. La discusión sobre la culpa no requiere ya ser planteada por el demandante (como en la formulación clásica del principio subjetivista) ni tampoco puede ser alegada por el demandante para liberarse de responsabilidad (como sucedía en la inversión de la carga de la prueba): demostrado el daño, el causante queda obligado a repararlo.

Evidentemente,

este

nuevo

principio

facilitó

en

forma

extraordinaria la reparación de las víctimas, sin que éstas tuvieran que recurrir a proezas judiciales en materia de probanza ni a farragosos juicios en los que la bizantina discusión sobre la culpa aparecía como un engorroso leit motiv que retardaba el pago de la justa compensación, ya sea porque fuera planteada por el propio demandante como fundamento de su acción (responsabilidad subjetiva sin inversión de la carga de la prueba), ya sea

porque

fuera

planteada

por

el

demandado

como

defensa

(responsabilidad subjetiva con inversión de la carga de la prueba).” 15

En el mismo sentido de preferencia por el establecimiento definitivo de la responsabilidad objetivada, el Equipo de Investigación del INREDH y CEPAM16 concluye que: 15

Fernando de Trasegnies. La responsabilidad extracontractual (arts. 1969-1988). Tomo I. (Biblioteca Para leer el Código Civil, Vol. IV). Fondo Editorial de la Universidad Católica de Perú. 2001. Pág. 52 – 53. Equipo de Investigación de INREDH y CEPAM integrado por Patricio Benalcázar Alarcón, Romel Jurado Vargas, Lorena Salgado, María Judith Salgado y Roxana Silva. El Derecho a la Reparación en el Procesamiento Penal, Quito, Imprenta Cotopaxi, 16

“…Varias normas constitucionales recogen la responsabilidad objetiva del Estado en el caso de Ecuador (artículos 20, 21 y 22), sin embargo, el texto del artículo 20 expresa de manera amplia el alcance de la responsabilidad del Estado y determina

su

carácter

objetivo

(…)

Lo

que

se

debe

demostrar: básicamente que exista un perjuicio, vulneración de derechos o daño; que se determine un nexo de causalidad

y

concesionarios

la y/o

actuación

del

delegatarios.

Estado, En

lo

sus

agentes,

referente

a

la

adecuada prestación de servicios públicos, el art. 92 de la Constitución establece tres formas de eximir al Estado de la responsabilidad por los daños causados en la prestación de estos servicios, que contemplan los casos en que el daño se produjo por catástrofes, caso fortuito y fuerza mayor…”

Según la doctrina y la jurisprudencia argentina para que exista responsabilidad del estado por actos ilegítimos se requiere:

•

La imputabilidad material de un acto a un órgano del estado.- Esta se trata de una imputación objetiva que prescinde del requisito de voluntariedad. El autor material del hecho dañoso debe estar

2000. Pág. 45 y 56.

integrado a la estructura de la administración ya sea en su condición de autoridad, empleado en régimen administrativo o laboral. •

La existencia de un daño cierto en los derechos del particular afectado.- Sin la existencia del daño o perjuicio al ciudadano no se genera el deber del estado de reparar. El daño consiste en la lesión antijurídica a interese jurídicos patrimoniales o espirituales. El daño es antijurídico no porque la conducta de quien lo causa sea contraria a derecho, sino porque el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportarlo.

•

La conexión causal entre el acto y el daño hecho al administrado. La relación de causalidad trata de establecer si las consecuencias dañosas de ese hecho o acto derivan necesariamente de estos u obedecen a otra causa, de allí que cuando el daño se produce por la actuación de la víctima, por caso fortuito o fuerza mayor o por un tercero el Estado se exonera de la responsabilidad.

•

La necesaria verificación de la existencia de un perjuicio especial en el afectado.- Se refiere a que debido al principio de igual ante la ley y por esa razón las cargas públicas deben ser también iguales.

•

La ausencia de un deber jurídico de soportar el daño.- Determina que el ciudadano, en determinadas circunstancias, como en caso

de guerra por ejemplo se ve obligado a soportar un daño, y lejos de los casos excepcionales previsto no puede compelerse al ciudadano al cumplimiento de un deber no regulado jurídicamente que imple una carga.