Jorge Miras, Javier Caosa Y Eduardo Baura - Compendio De Derecho Administrativo Canónico.pdf

JORGE MIRAS • JAVIER CANOSA EDUARDO BAURA

COMPENDIODE DERECHOADMINISTRATIVO CANÓNICO Tercera edición actualizada

EUNSA EDICIONE S UNIVERSIDAD DE NAVARRA , S .A . PAMPLONA

..

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Primera edición: Mayo 2001 Segunda edición: Septiembre 2005 Tercera edición: Septiembre 2017

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«Lo que se busca en los administradores es que sean fieles» (1 Cor 4, 2) A la memoria del Profesor Eduardo Labandeira

ÍNDICE

SIGLAS Y ABREVIATURAS .......................................................................................... PRESENTACIÓN . ..... . .. .. .. . .. ..... . . .. ... .. . .... .. .. . .. ... .. .. ... .. ... .. .. ....... .... . .... . .... . .... . .... . .. .. ... .. ...

21 23

PARTE PRIMERA

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ECLESIÁSTICA Nota introductoria y bibliográfica.......................................................................... LECCIÓN

25

I

ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

l. Il.

LAS FUNCIONES PÚBLICAS DE GOBIERNO: EL HECHO Y SU FORMALIZACIÓN . .. .... LAS FUNCIONES PÚBLICAS EN LA IGLESIA .............

1. 2. 3. 4. 5.

Ill.

...... .... .. ........ ... .. ....... ......... ...

La función legislativa ........................................................................... La función jurisdiccional ............................ ........... ............................... La función administrativa .................................................................... Importancia de la función administrativa en la Iglesia ........................ Distinción de funciones y organización jurídica del ejercicio de lapotestad de gobierno ...... .. ........ ..... .............. ..... .. .. .................. .......... .... .....

LA POTESTAD EJECUTIVA Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA .........................

l. La separación de podere s y la organización eclesiástica ..................... 2. La distinción de las funciones de la potestad de gobierno en el Código de Derecho Canónico ............................... ............................................ 3. La potestad ejecutiva en el Código de Derecho Canónico .............. .... a) Concepto ........................ .......................................... ....................... b) Naturaleza y caracteres ......................................... .......................... c) Ámbito subjetivo de ejercicio .........................................................

27 29 30 30 31 33 34 35 35 38 39 39 40 41

9

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

d) Ámbi t o objetivo y funciones .......................... ................................. e) Notas sobre la tipología y el régimen jurídico de la potestad ejecutiva 4. La Administración pública eclesiástica .............................. .................. a) Noción y composición .................................................................... b) Principios organizativos fundamentales ......................................... IV.

1. Concepto .. ..... ...... ... ... ..... .. ... ... .. ... ..... .. ......... .... ... ... .... ....... ... ... .. ... ..... .. .. .

41 43 44 44 47 49 49

2. Normas de derecho administrativo contenidas en el Código de Derecho Canónico .......... ............................ .............. .................................... .. ..... 3. Caract eres ... ........ ..... ......... .. ..... ... ... .. ... .. ... .. ...... .. ...... ........... ... .. ..... ...... ..

49 50

EL DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO .....................................................

LECCIÓN

.. .

II

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

l.

FUNCIÓN DE GOBIERNO EN LA IGLESIA Y LEGALIDAD ...... ..... ...... ........ .... ..... .... ..

A. El sentido ministerial de la función de gobierno como ordenación esencial 51 1. La enseñanza del Concilio Vaticano 11 ................ ...................... ........... 2. Consecuencias constituciona les del carácter ese ncialmente ordenado de la función de gobierno .......... .................. ................ ....................... .. B. Traducción jurídica de la naturaleza ministerial del gobierno: del Concilio al Código de Derecho Canónico ....... ... ...... ..... ... .. ......... .. .. ... .. .... ... ... .. .. 1. La naturaleza ministerial del gobierno como principio infonnador ... . 2 . Los principios directivos para la reforma del CIC: traducción de la naturaleza ministerial del gobierno en el principio de legalidad ....... .. a) Exclusión de la arbitrariedad ..................................... ...... ................ b) Legalidad y justicia: algunas precisiones ........................................ 3. Establec imiento en el nivel constituc iona l de los presupuestos necesarios para la aplicación del principio de legalidad ............................. II.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO........

A. Formulación, alcance y articulación técnica..... ........................................ l. Vinculación de la Administración a la legalidad ............ ......... ............. 2. Predeterminación de la actividad administrativa por la ley ................. B . Legalidad y discrecionalidad .................. ............. ................ ..................... l. La discrecionalidad en el CIC ............ .............. ....... .......................... ... 2. Ejercicio y control de las potestades discrecionales ....................... ..... a) Distinción de elementos discrecionales y reglados ............. ........... b) Discrecionalidad y conceptos jurídicos indete1minados ...... .. .. ... .. . c) El fin como límite de la discrecionalidad ....................................... d) Discrecionalidad y equidad ..................... .................... .................... e) Buen gobierno y ejercicio de la discrecionalidad ..................... ...... C. Elementos principales de la regulación jurídica de la actividad de la Administración en el CIC ............. ............... .......................... .......... .............. l. Distinción entre normas y actos singu lare s y regulación de la actividad normativa de la Administración ................................. ................... 2. La categoría formal de los actos administrativos singulares ............... 3. Regulación del procedimiento administrativo ........... ......... .............. ...

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51 51 52 54 54 54 54 55 57 58 58 60

61 63 65 65 66 66 67 69 70 70

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ÍNDICE

4. La impugnación de los actos administrativos en vía administrativa ... 5. El contencioso-administrativo .............................................................. 6. Responsabilidad de la Administración eclesiástica..............................

72 73 73

PARTE SEGUNDA

ACTIVIDAD JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA Nota introductoria y bibliográfica ......................................................... ................. LECCIÓN

75

lil

ACTIVIDAD NORMATIVADE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA l.

TIPIFICACIÓN DE LA NORMA ADMINISTRATIVA .... .... .... ..... .. .............

...... .. .. .... .. ...

1. Conveniencia de tipificar la actividad jurídica de la Administración .. 2. Criterios de distinción entre actos administrativos y normas administrativas ......................... ......................................................................... ll.

INTERVENCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA FUNCIÓN LEGISLATIVA ..... ...........

l. La función legislativa ........................................................................... a) Su especial importancia .................................................................. b) Autoridades con potestad legislativa ....................................... ....... c) La promulgación de las normas ......................................... ............ . 2. Cooperación de la Administración en la función legislativa ................ a) Conveniencia de la participación de la Administración en la actividad normativa ............................ ................................................... b) Las normas administrativas ....... ............................ ................. .........

lll.

LA POTESTAD LEGISLATIVA DELEGADA A LA ADMINISTRACIÓN ..........................

.

l. La delegación de la potestad legislativa .......................................... . .... 2. La delegación de la potestad legislativa a las autoridades ejecutivas .. a) Naturaleza de los decretos legislativos ........................................... b) Los decretos legislativos de la Curia romana ................................. IV . LAS DISTINTAS CATEGORfAS DE NORMAS ADMINISTRATIVAS ..............................

l. Los decretos generales ejecutorios ..................... ..... ..... ....... ................. a) Noción .................................................................... ......................... b) Subordinación a la ley ..................................................................... c) Autor............................ .................................................................... d) Forma de producción ...................................................................... 2. Las instrucciones ........................................... ....................................... a) Noción ......................................................................... .................... b) Carácter administrativo ................................................................... 3. Las normas «independientes» .............................................................. a) Los estatutos ................................ ................................................... . b) Los reglamentos ...... .......... ........................................ ...................... V.

CONTROL DE LEGALIDAD DE LA ACTIVIDAD NORMATIVA . ..............

.. ... ...............

l. La racionalidad de las normas ............. ............................. .................... 2. La jerarquía normativa ...... ............. .... ............. .......... ........................... 3. Los recursos contra las normas administrativas................. ................ ..

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COMPEND JO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

LECCIÓN

IV

NOTAS SOBRE LAS ACTIVIDADES CONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

l.

ACTIVIDAD CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA . . •. .. .. .•. ... ...• ..

l. Noción de contrato en derecho canónico ... ............... ........................... 2. Elementos esenciales del contrato. ..................................... .................. a) El consentimiento de las partes .............................. ......................... b) El objeto ............................ ............................ :................................. c) La causa............ ............................................................................... 3. Peculiaridades de los contratos de la Administración eclesiástica ...... 4. Algunos supuestos contractuales de uso frecuente ........... ................... a) Agregación de clérigos .................................................................... b) Dedicación de clérigos a actividades supradiocesanas o interdiocesanas ................... ..... .................. .............................. ..... ..... .. ..... .... c) Envío de personal misionero ................ .............................. ............. d) Dedicación de laicos a la misión de una prelatura personal ........... e) Encomienda de parroquias .............................................................. f) Encomienda de actividades apostólicas de la diócesis ................... g) Supuestos especiales de incardinación ............... ........... ............. .... h) Organización de la actividad en territorios de misión .......... .... ..... . i) El sistema de «commissio» en las circunscripciones eclesiásticas de misión ......................................................................................... 5. Conclusión: la actividad contractual como instrumento jurídico de la función administrativa . ............................ ..... ............ ............. ... ......... ...

11.ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA ....... .•............. A. Presupuestos ...... ..... ................................. ..... ........ ..... ....... ... ...................... 1. Tipos de sanciones canónicas .... ......... ..... ....................... ...................... a) Penas medicinales o censuras ......................................................... b) Penas expiatorias ...................... ........ ............. ....... ........................... c) Remedios penales y penitencias ......................................... ............. d) Otras sanciones . ..... ................................... ...... .. .............. ................. 2. Otras clasificaciones de interés ............................................................ 3. Momentos de la actividad sancionadora .............................................. B. Intervención de la Administración eclesiástica en materia de sanciones . l. Intervención en el momento constitutivo ................................... .......... a) El precepto penal ..... .............. ................. .................... ............ ....... .. b) Requisitos y límites ......................................................... ................ 2. Intervención en el momento impositivo....................... ........................ a) La investigación previa .................................................. ................. b) Intervenciones preventivas o sustitutivas de la actuación penal ..... c) El procedimiento administrativo para la imposición de penas ....... 3. Intervención en el momento declarativo .............................................. 4. Intervención en el momento extintivo ..................... ............................ C. Garantías y recursos en materia de actividad administrativa sancionadora . 12

103 104 104 104 106 106 107 11O 11O 111 I 1I 112 112 113 113 114 114 114 115 117 117 1I 8 118 118 I 19 119 120 121 121 121 122 123 123 125 126 127 128 129

ÍNDICE

LECCIÓN V EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

l. II.

INTRODUCCIÓN . ..... ....... ........ ..... .... . ...............................................

.. .................

EL ACTO ADMINISTRATIVO SIKGULAR EN EL CÓDIGO DE DERECHO CANÓNJCO ...

A. Concepto, notas esenciales y tipología ......................... ............................ 1. Acto jurídico .................................................................................... ..... 2. Dictado por una autoridad ejecutiva .................................................... 3. Acto unilateral .......................................................... ............................ 4. Acto singular ..................................................... ................................... 5. Tipología de los actos administrativos en el CIC ................................ B. Estructura del acto administrativo ............................................................ l. Sujeto del acto administrativo ........................................................ ...... a) Legítimamente constituido en autoridad......................................... b) Dotado de potestad ejecutiva .......................................................... c) Con competencia en el caso de que se trate .................................... 2. Contenido del acto administrativo ....................................................... a) Concepto .......................................... ............................................... b) Tipos de contenido .......................................................................... c) Requisitos del contenido .................. .................. ............................. 3. Causa del acto administrativo .............................................................. a) El bien público en el acto administrativo........................................ b) Los presupue stos objetivos del acto................................................ c) El fin subjetivo del autor del acto .......... ................. .................... .... 4. Forma del acto administrativo.............................................................. a) Delimitación del concepto que usaremos .................................... ... b) Exigencia de forma escrita .............................................................. c) Excepciones a la exigencia de forma escrita .................................. d) Consecuencias de la ausencia de forma escrita ... ...........................

Ill.

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ...............................................................

A. Concepto ................. .................... ..... .............. ..................... ........ .... ... ....... B. Regulación del procedimiento administrativo en el derecho canónico .... C. Principios del procedimiento ............ ........................... .................... ......... 1. Principio de publicidad ....................................................................... 2. Principio de participación ................................................................... 3. Principio de objetividad ...................................................................... 4. Princip io de motivación ...................................................................... 5. Principio de integridad de la resolución.............................................. 6. Principio de verdad material ............................................................... 7. Principio de formalidad adecuada....................................................... 8. Principio de celeridad.......................................................................... 9. Principio de estabilidad formal de las decisiones ............................... 10. Principio del derecho ordinario del interesado al recurso administrativo ........................................................ ..................... .......................... D. Las fases del procedimiento administrativo ............................................. 1. Iniciación ....... ........ ..... ............................ ..... ..... .................... ............. ... 2. Sustanciación ........................................................................................

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COMP ENDIO DE DERECHO AD MIN !STRA TJVO CANÓNICO

3. Conclusión ............ ........ ....... ................ .......... ........................... ............ 4. Actuaciones complementarias .................... ............................ ..............

162 165

L ECClóN Vl EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS l.

EFICACIA DEL ACTO ADM INISTRATIVO ... ... ..... .. ..... ...... ... .. ........ ...... ..... . .... ...... ....

A. Duración de la eficacia ....... ................. ................... :.................... ........ .... .. l. Momento inicial de la eficacia .... ............ ........ .......... ................. ... ....... 2. La ejecución del acto administrativo ............... ............ .................... .... a) Concepto y necesidad. .... ........ ......................... ..... ........................... b) La ejecución como actividad pública y accesoria ............. .............. c) El ejecutor ...... ................... .................. ..................... ............. .......... d) Deberes y potestades del ejecutor ...... ................... .................. ........ e) Sustitución del ejecutor........... ....... ........................ ..... .................... f) Procedimiento de ejecución .. .. ... ............. ........... .... ...... .......... .... .. ... 3. Cesación de la eficacia ......................... ............ ......... ...... ....... ........ ...... 4. Los actos administrativos condicionados ........................... .................. B. Alcance objetivo de la eficacia ................................................................. 1. Fuero interno y fuero externo ... .. ........ ... .. ... .. ... ... ... ... ...... .... ...... .. ... .. ..... 2. Eficacia concreta de los actos ...................... ........ ............. ......... .......... 3. Interpretación de los actos administrativos .............. ...... ...................... a) Nonna general : la eficacia determinada por el tenor literal .......... . b) Interpretación de actos de tenor dudo so ............ ................. ............ c) Interpretación de las condiciones incluidas en el acto .... ... .. ...... ..... 4. Colisión de actos administrativo s ............................... .......................... 5. Supuestos de eficacia contra legem y contra derechos adquiridos ......

Il.

I NVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO ....... .. .. ..... .............

....... .... .. . ..... .... ...... ...

A. Ilegitimidad , inva lidez y sanción legal ... .. ... ..... .. ..... ...... . ...... .... ...... ..... .... . B . Tratamiento codicia! de la invalidez de los actos admini strativo s ........... l. Nulidad y rescindibilidad ... ... .... .... .. ........ .... ............ ... ... ... ....... ... ..... ..... 2. La nulidad ipso iure ... ......... ........... .... ............ ... ..... ... .......... ... ..... .......... 3. La rescindibilidad .. .. ... ... .. ... ..... ... .. ... .... ........ ....... ... ..... ... .. ...... .. .. ... .. .. .... 4. Impugnabilidad de los actos ilegítimos ........... ................ .......... ........... a) La impugnabilidad en vía administrativa .................................. ...... b) La impugnación en vía contencioso-administrativa ....................... c) Convalidación, sanación y correcc ión ............ .......... .......... ............ C. Responsabilidad de la Administración eclesiástica .......... ... ... .. ........ .... .... l. La responsabilidad de la Administración en el CIC ... .. ... ..... ......... ..... .. a) Requisitos del daño ilegítimo .......................................................... b) Carácter objetivo del daño y exigencia del nexo causal ....... ......... . c) La ilegitimidad del acto administrativo ...... ....... ...... .. ..... ................ 2. Daño y resarcimiento en derecho canónico ............ ............................. 3. Vías para la reclamación del resarcimiento de daño s ..... ..................... 14

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ÍNDI CE

VII TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL CIC: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO LECCI ÓN

l.

EL DECRETO SINGULAR ........ ... ... ... ..... ... ..... .............. .... ........ ... .......... .. ...... ..... ...

A. Concepto , naturaleza y caracteres ....... .............. ............................. ..... ... ... 1. Concepto .... .................. ....... ..... ..... ..................................... ............. ...... 2. Naturaleza y caracteres específicos ...................................................... B. Regimen jurídico : elementos específicos .................................... ............. l. Características del régimen jurídico de los decretos ............................ 2. Sujeto ............................................................................................... ..... 3. Contenido ...................................... ....................................................... 4. Causa ............................................................ ..................................... ... 5. Fonna ........................................... ......................................................... a) Forma escrita ................................................................................... b) Consecuencias de la omisión de la forma escrita ........................... c) Necesidad de motivar los decretos .......................... ........................ d) Característica s de la motivación exigida .................................. ...... e) Consecuencias de la ausencia de motivación ................................. 6. Procedimiento ..................................... .......................................... ........ a) Recogida de informac iones y pruebas ........................... ................. b) Audiencia de los interesados ........................................................... c) Consecuencias de la omisión del procedimiento del c. 50 ............. d) El silencio administrativo... ............................................................. 7. Eficacia de los decretos singulares .......... ....... .................... ............... ... a) Duración de la eficacia ... .............................. .......... ............... .... ...... b) Alcance objetivo de la eficacia .......................... ............................. C. El precepto singular ...................................................................... ............ l. Concepto y naturaleza ............ ...................... ... ....... ............. ................. 2. Características ............................................ ..................... ..................... 3. Principales clases de precepto singular ............................................. ... a) Precepto simple y precepto penal .......................... ......................... b) Preceptos que urgen una obligación legal preexistente y preceptos que imponen obligaciones prae ter legem ....................................... 4 . El precepto oral ............................................................. ....................... a) Imposibilidad de urgir su cump limiento ......................................... b) Cesación al cesar la potestad de su autor .......................... ... ...........

Il.

EL RESCR[PTO .............

.. .. ........ ...... ........................

... ..... ................

...... .. ... .. ... ....

A. Concepto, naturale za y caracteres ........ .......... ..... ......... ............. .......... ...... l . Concepto............. ............................................... ................................... 2. Caracteres comunes a otros actos administrativos ............................... a) Acto unilatera l de la autoridad .................................... .................... b) Se otorga por escrito ................ .......................... .................... .......... c) Precedido por una petición ......................... ....... .......... .................... 3. Caracteres específicos ............................................ ... ............. .... ... ....... a) Se refiere a la concesión de una gracia ........................................... b) Se otorga en forma de respuesta ................... ..................................

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

B. Régimen jurídico : elementos específicos ................................................. l . Sujeto....... .................................... ................................... ...................... a) Distintas autoridades competentes .......... ..... .............................. ..... b) Autoridad competente para otorgar un rescripto anteriormente denegado .......................................................................................... ... c) Otros sujetos .............. .... .......... ............................ ............ ........ ........ 2. Contenido ............... ............ .......... ........ ............. .......... ........................ . 3. Causa .................................................................................................... 4. Forma .................................................................................................... a) Diversidad de formas . ..... ..... ........................................... ..... ....... .... b) Consecuencias de los errores formales ................. .......... .. ........ ...... 5. Procedimiento....... ....................................................................... ......... a) Iniciación ......................................................................................... b) Sustanciación.... ............................................................................... c) Conclusión ....... ................................. ............................... ................ 6. Eficacia de los rescriptos ...................................................................... a) Inicio de la eficacia ......................................................................... b) Ejecución de rescriptos ................................................................... c) Presentación de rescriptos para los que no se designa ejecutor ...... d) Conflicto de rescriptos ................................................... ................. e) Obligación de usar el rescripto concedido ...................................... f) Cesación de la eficacia .................. .......... .......... ..... .................. ....... g) Impugnación de rescriptos ...... ... ............. ....... ... ..... ......... ....... ......... 7. Extensión del régimen jurídico de los rescriptos ....... ........ .................. a) La licencia ....................................................................................... b) Las concesiones mediante oráculo de viva voz ............... ...............

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VIII EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA, PRIVILEGIO Y DISPENSA LECCIÓN

l. EL CONCEPTO CANÓNICO DE GRAC IA ........................................ .... .................... A. Gracia y derecho ....................................................................................... B. Fundamento de las gracias en el derecho canónico ....... ..... ...................... C. Lugar de las gracias en el derecho administrativo canónico .................... D. Algunos rasgos de la regulación codicia! de las gracias ........................... II. EL PRIVILEGIO ... ........ .... ........ ..... .. ... .......... ... .. .. .. ....... ............... .... ..... .... ... ... .. ... A. Significados del término privilegio .......................................................... B. Evolución histórica del privilegio en el derecho canónico ....................... C. El concepto actual de privilegio en el derecho canónico ................... ...... l. El privilegio no es una norma general ................................................. 2. El privilegio no es un acto administrativo, sino el contenido de un acto administrativo ............ ..... ................................. ............. .............. ...... 3. Caracteres específicos .......................................................................... a) En cuanto al autor ............................................................................ b) En cuanto el elemento causal ............ ....................... ................ .......

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jND!CE

4. Causas de extinción del privilegio ....................................................... a) Causas referidas a la permanencia temporal de los presupuestos jurídicos ........................................................................................... b) Causas de extinción del privilegio por decadencia de alguno de los presupuestos jurídicos .................................................................... III.

LA DISPENSA .............................................................................................

.......

A. Noción de dispensa ................................................................................... l. La definición legal ................................................................................ 2. Distinción de otras figuras afines ......................................................... 3. Objeto de la dispensa............................................................................ a) Indispensabilidad de la ley divina ................................................... b) Leyes dispensables .......................................................................... 4. La nota de la excepcionalidad .............................................................. B. El autor de la dispensa .............................................................................. 1. La potestad de dispensar .... .............................. ...................... .............. a) El poder originario de dispensar ..................................................... b) La habilitación a la autoridad ejecutiva para conceder dispensas .. c) La autoridad ejecutiva competente .................. ............... ................ 2. El autor de la dispensa de las leyes universales ..................... .............. a) El régiinen actual ............................................................................. b) Los titulares de esta potestad ........................... .......... ..................... c) Las reservas ..................................................................................... d) La potestad de dispensar de las leyes universales en caso urgente 3. El autor de la dispensa de las leyes particulares .................................. C. El acto de concesión ........................... ...................... ............... .................. 1. Forma.................................................................................................... 2. Causa .................................................................................................... a) Noción ...................................................................... ....................... b) Necesidad ....................................................................... ................. c) Posible derecho a la dispensa.......................................................... 3. Cesación ............................................................................................... 4. Legitiinidad ..........................................................................................

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PARTE TERCERA

EL SISTEMA DE RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Nota introductoria y bibliográfica ..........................................................................

263

IX EL RECURSO JERÁRQUICO LECCIÓN

l.

Los RECURSOS ADMINISTRATIVOS ..................................

.........................

..........

l. Los recursos administrativos: concepto y función ............................... 2. El recurso administrativo en el CIC ..................................................... Il .

ELEMENTOS DEL RECURSO JERÁRQUICO ............................................................

265 265 266 267 17

COMPENDIO DE DERECHO ADM!NISTRATJVO CANÓNICO

A. Objeto del recurso ..................................................................................... l. Inclusión de todos los actos administrativos ................... ..................... 2. Actos administrativos excluidos del recurso jerárquico ...................... a) Los actos dados para el fuero interno ............................................. b) Los actos de la suprema autoridad ............... ............... ...... .. .. .......... c) Los actos administrativos de los dicasterios romanos .................... B. Sujetos del recurso ................ ................. ............. ...................... ........... ..... 1. El recurre nte . ....... ..... ..... ... ..... ..... ... .. ... ........ .... ........... .... ........ ...... . ..... .. . a) Cap~~idad. ;"······:· ........................................... :................................. b) Leg 1ttmac1on activa......... ............. .................................................. . c) Capacidad y legitimación son requisitos para la admisión del recurso d) Derecho del recurrente a servirse de abogado o procurador .......... 2. La parte resistente............. ........................ ............................... ............ . a) Legitimación pasiva ............................................................... ......... b) La intervención de abogado por parte del autor del acto ................ 3. Otros posibles interesados .................................................................... 4. El superior jerárquico ......... ........... ......................................... ............ .. C. Los motivos del recurso y su naturaleza .............. ............................ ......... Ill. NORMAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO DEL RECURSO JERÁRQUICO EN EL ClC ...... A. Pasos previos al recurso ............................................................................ l. Intento de conciliación ......................................................................... a) Conveniencia de evitar los litigios innecesarios ............................. b) Modos de buscar la conciliación....... ........................... ................... e) Momento de intentar la conciliación .............................................. 2. Petición previa de enmienda o revocación .................... ....................... a) Naturaleza de la petición ........................ ......................................... b) Plazo de presentación ...................................................................... e) Requisitos formales ..... ..... ...... .. ...... .. .... ............. ........ .. ............. ..... .. d) Contenido ........................................................................................ e) Efectos ........ .. ..... ..... ... .. ..... ... .. ... .. ... ... ... . ......... .... ...... .... ..... ..... ..... .. .. . f) Plazo de respuesta y reacciones posibles del autor del acto ........... g) Actos que pueden recurrirse sin petición previa ............................. B. Interposic ión del recurso ........................................................................... l. Plazo .................... ............................................... .................................. 2. Aspectos formales ................. ................................................ ............... 3. Efectos de la interposición del recurso ................................................ 4. La suspensión del acto administrativo ................................................. a) Casos excepcionales de efecto suspensivo automático del recurso b) Procedimiento en los restantes casos ..... ....... ... ..... .......... ..... .. ...... ... 5. Procedimiento de resolución del recurso jerárquico en el CIC ........... a) Nonnas aplicables .................. ......................................... ................ b) La posición del superior ............. ................................. .................... c) El concepto de «oportunidad» .............................. .......................... d) La resolución del recurso ....... ......................................................... e) La cuestión del resarcimiento de daños ... ..... ...... .. ....... ....... ...... .. .... IV EL PROCEDIMIENTO DEL RECURSO JERÁRQUICO ANTE LOS OICASTERIOS DE LA CURIA ROMANA .. .. . ...............

.... . .. . . . . ... . .... ..... . . . . .. .. ... ... .. .. . .. .... ... ... .... ..... . ...... .. . . .

A. Particular importancia de esta actividad de la Curia romana ................... 18

267 267 268 268 268 268 269 269 269 270 2 71 272

273 273 273 274 274 275 275 276 276 276 278 279 280 280 280 280 281 281 281 282 283 283 283 284 285 286 286 287 287 288 289 290 292 292 293

ÍNDI CE

B. Las partes .............. ........................ ............... .... .................... ........... .......... l. Sujeto acti vo o recurrente ..................................................................... 2. Sajeto pasivo o resistent e ............... ........................................... ........... 3. Otros interesados .................. ........................... .................. ................... C. El dicaste rio competente ..................................................... ...................... D. Objeto y motivo s del recurso ...................... .............................................. E. Proc edimiento del recurso .......... .............. ............... ............................. .... 1. Actuaciones preliminare s ....................... ........................................ ...... a) La petición de enmienda o revocación prev ia al recurso .............. .. b) Intento de conciliación . ........ ... ....... ..... ............... ....... .... .... ... .. ..... .... 2. Interposición del recurso jerárquico ................. ............... ..................... a) Plazo de interposición ..... ............ ................... .......................... ....... b) Forma de interposi ción ....... ....... .......................................... ............ c) Admisibilidad del recur so ........................................................ ....... d) Efectos de la admisión del recurso .................................................. 3. Sustanciación del recurso ...... ............................................................... 4. Resolución del recurso .......... .......................................... .................. ... 5. Notificación de la resolución del recurso .............. ............................... 6. Impugnación del decreto de resolución ................ ............... ................

L ECCIÓN

294 294 295 296 296 298 298 298 298 299 300 300 301 301 302 302 303 305 306

X

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO l.

LA JURISDICCIÓN CONTENCI OSO- ADMINISTRATIVA .................

. .... .... ......... .. ........

307

l. Necesidad y sentido de la vía jur isdiccion al para la impugnación de los actos administra tivos .................................... ...................... ............ 2. Introducción de la jurisdicción contencioso-administrativa en derech o canónico ..... ..... .. .. ... .... ........ ..... ... .. ... ... ..... ..... ....... ... .. ... .... ..... ..... ... ... .. ....

Il .

ELEMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

..........................

... .

A. Objeto del recurso ................ .. .......... ........ .................................. ............... B. Sujetos del recur so .............. .............. ....................... ............... .................. 1. El recurrente ..... ..... ... .. ..... .. ... ..... ..... ..... ... ..... ... .. ... .. ...... .. .. ............ ... ... .. . a) Actos dados originariamente por los dica sterios ............... ............. b) Actos emitidos secundariamente por los dica sterios ............... ....... 2. Parte resistente ............... ............... ........... ............... ............................ .. 3. Otros posibles interesados ............. ................................ ....................... 4. Patrocinio de las part es .................... ......................... .................... ........ 5. El tribunal competente ................. ........................................... ............. C. Los motivos del recurso y su naturaleza ......................... ......... .......... ....... 1. Motivos del recurso ... .. ... ... .......... .......... ....... ..... .. ...... .. ............. ...... ... ... 2. Naturaleza del recurso ................... ............................. ....................... ...

lII .

EL PROCEDIMIENTO DEL RECURSO CON TENC IOSO -ADMIN ISTRATIVO ...............•...

A. lntroducción ............... ................................... ............................................ B. Interposición del recurso ....... ... ..... ..... .............. .. ... ........ .... .. .. ... ............. .... C. Recepción del recurso. Primeras medidas .... ..... ... .. .. ....... ........ .. ...... .. ..... .. 1. Examen del recurso para verificar los presupuesto s elementales ........ 2. Decisión del Secretario ........ ........... ...... ..... ......... ...... ........ ........ ... .. .......

307 308 309 309 31 O 31 O 311 311 3 11 311 312 313 313 313 314 317 317 318 319 319 321 19

COMP ENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

a) Comprobación de los requisitos y corrección de los defectos sanables ........ ........................ ................................... ............................... b) Inadmisibilidad del recurso declarada in limine por el Secretario .. c) Recepción del recur so ............ ................................................. ........ d) Depósito pecuniario ........................................ ................ ............ .... Instrucción de la causa para el juicio de admisión ante el Congreso ....... 1. Examen de la solicitud de suspensión del acto impugnado ................. 2. Últimos pasos antes del examen por parte del Congreso de la Signatura Apostólica............. ............................................................. ............ Juicio de admisión ante el Congreso de la Signatura ..................... .......... 1. La sesión del Congreso en la que se examina el recurso ..................... 2 . Decisión del Prefecto sobre la admisión del recurso ........................... 3. Recurso contra la decisión del Prefecto en el Congreso ...................... Prosecución del proceso ante el Colegio de jueces .................................. 1. Discusión de la causa después de la admisión ..................................... 2. Sesión del Colegio de jueces ................ ....................................... ......... Ejecución de la sentencia ............ .............................................................. l. Decisión sobre la ejecución de la sentencia ......................................... 2. La ejecución efectiva de la sentencia en caso de dificultad ............... .. 3. Modo de ejecución de la sentencia .............................. ............... .........

326 329 329 330 331 331 331 333 334 334 334 334

APÉNDICE: LEY PROPIA DEL TRIB UNAL SUPREMO DE LA SIGNATURA APOSTÓLICA . ...

337

GLOSARIO .........................

361

D.

E.

F. G.

20

. ..... ....... ..............

.... .. ..... . ..... ..... ..............

......... ...............

321 322 325 325 326 326

SIGLASY ABREVIATURAS

ap. art./arts e.Ice. CCEO CEC cf./cfr CIC LPSA

NS PB RGCR

v.

apartado artículo/artículos canon/ cánones Código de los Cánones de las Iglesias Orientales Catecismo de la Iglesia Católica confer (confróntese) Código de Derecho Canónico Lex propria de la Signatura Apostólica Nonnae speciales de la Signatura Apostólica Constitución Apostólica Pastor Bonus Regolamento Genera/e della Curia Romana vide (véase)

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PRESENTACIÓN

Al elaborar este Compendio, hemos intentado ante todo ofrecer un instrumento que pueda servir a los alumnos de la licenciatura en derecho canónico para la preparación de esta materia. Hemos pensado también muy directamente en quienes, en las diversas curias eclesiásticas, tienen necesidad de usar a diario el derecho administrativo, para procurar que puedan encontrar en estas páginas una ayuda clara, ordenada y de acceso inmediato. No se ha pretendido, pues, desarrollar exhaustivamente, a modo de tratado, cada una de las cuestiones; sino explicar de manera sistemática y rigurosa, pero sintética, los principios y elementos fundamentales del sistema de derecho administrativo vigente en la Iglesia . Se ha omitido la exposición de los antecedentes históricos, salvo en las mínimas referencias imprescindibles para la comprensión de la disciplina actual. Asimismo, se ha optado por una presentación directa de algunas cuestiones sobre las que existen opiniones diversas, sin referir pormenorizadamente su status quaestionis en la discusión doctrinal, por más que, lógicamente, se haya tenido en cuenta . El propósito de facilitar la lectura y el seguimiento continuo del hilo argumental ha aconsejado prescindir de referencias bibliográficas detalladas y de otras notas a pie de página, siguiendo una práctica frecuente en la manualística. Así, los ejemplos y algunas explicaciones complementarias aparecen en tipos de menor tamaño, dentro del mismo texto; y cuando se reproducen textualmente o en sus ideas sustanciales afirmaciones de otros autores, se cita su nombre entre paréntesis. Al comienzo de cada una de las tres Partes en que hemos dividido el Compendio, se ofrece una mínima bibliografía complementaria: también aquí se ha optado por limitar la relación de títulos a pocas referencias básicas y de fácil localización, generalmente manuales, aunque se han incorporado también algunas monografía s sobre temas que se han tratado en estas página s somera mente o de modo tangencial. 23

COMP ENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

No es infrecuente oír o leer opiniones que, con intención reprobadora o laudatoria, según los casos, afirman que el derecho administrativo canónico constituye una importación o un préstamo de los ordenamientos seculares. Y, en ocasiones , una exposición de las instituciones canónicas quizá excesivamente apoyada en estudios de derecho comparado, ha podido dar pie a tales valoraciones. Por esa razón y, también, por el convencimiento de la importancia eclesial de esta materia, ha sido preocupación explícita de los autores mostrar los fundamentos genuinamente canónicos del sistema: su congruencia con los principios y exigencias de justicia ínsitos en el misterio de la Iglesia, que constituyen la clave para una correcta interpretación y aplicación de los recursos técnicos concretos , con independencia de que algunos de esos recursos no hayan sido, evidentemente, creados ex nihilo por el legislador canónico. Hemos procurado acentuar el enfoque práctico. Naturalmente , ha sido preciso explicar, a veces de modo necesariamente abstracto, muchos principios y conceptos teóricos; pero el criterio que nos ha guiado ha sido siempre el de limitar la exposición a lo necesario y suficiente para su comprensión y su uso. La orientación práctica se ha procurado subrayar al explicar el procedimiento administrativo, tanto en general como en materia de recursos, con referencia detallada a la prax is de la Curia romana . Además , teniendo en cuenta que en este ámbito del derecho y de la ciencia canónica existe un lenguaje bastant e técnico y que el uso de algunos conceptos varía según los autores, se ha incluido un glosario en el que se explica el sentido con que se utilizan en el Compendio los conceptos más importantes. Finalmente , en cuanto al método de trabajo seguido , hay que decir que cada uno de los autores ha preparado directamente la redacción inicial de algunas lecciones o partes 1, pero todo el conjunto se ha reelaborado posteriormente con la intervención de los tres , y a veces con largas conver saciones sobre diversos puntos para llegar a una exposición concordada . Asumimos , pues, solidariamente la responsabilidad de aciertos y desaciertos de estas páginas , que se imprimen con el deseo de contribuir en algo al conocimiento y a la aplicación del derecho administrativo canónico como instrumento al servicio de la misión de la Iglesia.

24

pARTE

PRIMERA

FUNCIÓNADMINISTRATIVA Y ADMINISTRACIÓNPÚBLICAECLESIÁSTICA

NOTA INTRODUCTORIA Y BIBLIOGRÁFICA

En esta primera parte se tratará solamente de algunas cuestiones esenciales para delimitar el concepto de Administración eclesiástica y para conocer los principios básicos que rigen su estructura organizativa y su actuación, en especial el principio de legalidad. Para situar esta materia en su contexto adecuado, conviene tener acceso a un tratamiento más general de los presupuestos constitucionales y de la estructura y régimen de la función pública en la Iglesia. Se ofrece a continuación una bibliografía básica, compuesta de trabajos publicados sobre la base del CIC de 1983, en la que puede encontrarse un tratamiento más completo de esos temas y de otros que no abordaremos en estas páginas.

ARRIETA, J.I., Diritto dell 'organizzazione ecclesiastica, Giuffie, Milano 1997. F.,// diritto amministrativo della Chiesa, Citta del Vaticano 1995. HERVADA, J., Elementos de Derecho Constitucional Canónico, 2: ed., Navarra Gráfica Ediciones, Pamplona 2001. HERVADA, J.-LOMBARDÍA, P., Prolegómenos, l. Introducción al Derecho Canónico, en MIRAS-R.RODR[GUEZ-ÜCAÑA), Comentario ExeVV.AA. (coords. A. MARZOA.-J. gético al Código de Derecho Canónico, vol. I, 3.ª ed., Eunsa, Pamplona 2001. LABANDE!RA, E., Tratado de Derecho Administrativo Canónico, 2.ª ed., Eunsa, Pamplona 1993. VIANA,A., La organización del gobierno en la Iglesia, 2." ed., Eunsa, Pamplona 1997. VV.AA. (ed. A. V1ANA), La dimensión de servicio en el gobierno de la Iglesia, Navarra Gráfica Ediciones, Pamplona 1999. ZUANAZZI, l., Il pri ncipio di lega/ita nella.funzione amministrativa canonica , en «Ius Ecclesiae» 8 (1996) 37-69. D'Osnuo,

LECCIÓN I

ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

l.

LAS FUNCIONES PÚBLICAS DE GOBIERNO: EL HECHO Y SU FORMALIZACIÓN

La primera Asamb lea General del Sínodo de Obispos , celebrada en 1967, estudió y aprobó diez principios que debían orientar la revisión del Código de Derecho Canónico de 1917 a la luz de las enseñanzas del Concilio Vaticano 11 (Principia quae Codicis Iuris Canonici Recognitionem Dirigant). En el séptimo de esos principios directivos se pedía, entre otras cosas : «que se distingan claramente las diversas funciones de la potestad eclesiástica, es decir, la legislativa, la admini strativa y la jud icial». Se afirmaba, pues , que al organizar jurídicamente el ejercicio de la potestad pública en la Iglesia, es de aplicación , con los matices y caracterí sticas que derivan de su naturaleza propia, la distinción de las funciones públicas de gobierno que ha venido haciéndose, de un modo u otro , desde las elaboraciones más antiguas de la filosofía social y política. Las formulaciones de esa distinción han sido muy variadas a lo largo de la historia en cuanto a denominación , número y contenido de las funciones atribuidas a la autoridad pública; sin embargo, no parece tra tarse de una cuestión puramente arbitraria, como si cada autor elaborara caprichosamente un modelo e intentara encajar en él la realídad. Más bien puede decirse que las diversas teorías intentan sistematizar la reflexión acerca del papel que corresponde a la autoridad en la convivencia social, a partir de la concepción del hombre y de la sociedad que cada autor posee y de la observación de la propia dinámica de la vida social , con su compleja interrelación de posiciones, bienes, intereses , derechos y deberes. Esa relación de las funciones de la autoridad con la naturaleza del homb re y de la sociedad se indicaba también en la encíclica Pacem in terris, en la que Juan XXIII, después de aludir a las funciones públicas de gobierno «tanto en la esfera legislativa como en la administrativa y judicial», afirmaba: «Juzgamos 27

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

(...) que concuerda con la propia naturaleza del hombre una organización de la convivencia compuesta por las tres clases de magistraturas que mejor respondan a la triple función principal de la autoridad pública» (n. 68). En efecto, «Toda comunidad humana necesita una autoridad que la rija (cf. León XIII, ene. lnmortale Dei; ene. Diuturnum illud). Ésta tiene su fundamento en la naturaleza humana. Es necesaria para la unidad de la sociedad. Su misión consiste en asegurar en cuanto sea posible el bien común de la sociedad» (CEC, 1898). Y, si se reflexiona sobre las funciones esenciales que competen a la autoridad pública en su servicio al bien común --con independencia de que sus modos concretos de ejercicio puedan organizarse según sistemas diversos-, resulta claro que un primer aspecto fundamental de su misión consiste en establecer (a veces simplemente reconocer) y dar a conocer las normas por las que se rige la vida social y a las que, por tanto, deben someterse los particulares y las instituciones, de modo que se garanticen los bienes y valores necesarios para el bien común de una sociedad determinada. Puesto que «cada comunidad se define por su fin y obedece en consecuencia a reglas específicas» (CEC , 1881 ), puede decirse que no hay vida social sin legislación , porque «una sociedad es un conjunto de persona s ligadas de manera orgánica por un principio de unidad que supera a cada una de ellas» (CEC, 1880); y sin la presencia de normas que ordenen la comunidad sobre la base y como proyección de ese principio de unidad, la dimensión social se disolvería en un mero conglomerado de intereses individuales sin coordinación ni jerarquía ; es decir, sin la presencia eficaz de ese principio de unidad --el bien común- que vincula orgánicamente a las personas, constituyéndolas en sociedad.

Pero la misión de regir la vida social no se agota en dar normas. Las normas generales se caracterizan por ser abstractas; es decir, no consideran las circunstancias y características específicas de las situaciones concretas . Es más, no pueden hacerlo , porque, de lo contrario, su eficacia sería meramente episódica y no servirían como principio estable de ordenación y cohesión social. Sin embargo, la consecución efectiva de los diversos aspectos del bien común que las normas generales proclaman y promueven requiere ulteriores decisiones y actuaciones de la autoridad, por las que se pongan los medios adecuados para perseguir de modo concreto lo que aquí y ahora se ve necesario para el bien público. Por tanto, otra de las funciones principales de la autoridad es gobernar las situaciones concretas , siguiendo la orientación de las normas generales, pero atendiendo a las circunstancias y condiciones reales de cada momento. Por ejemplo , una cosa es proclamar que los fieles «tienen derecho a recibir de los Pastores sagrados la ayuda de los biene s espirituales de la Iglesia, principalmente la Palabra de Dios y los sacramentos» (c. 213), y otra tomar las decisiones y llevar a cabo las acciones que hagan realidad esa ayuda en el caso de unos determinados fieles en unas precisas circunstancias. De nada serviría esa proclamación si la autoridad no estudiara después las necesidades concretas, según los tiempos y lugares , y tomara las

28

ADMINISTRACIÓN

Y DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

medidas oportunas: erigir parroquias, nombrar párrocos o capellanes, organizar la atención pastoral de los enfem10s, velar para que los responsables cumplan sus deberes fielmente, suplir las deficiencias, etc. Además, en la vida social se producen inevitablemente conflictos de intereses, pretensiones enfrentadas en las que cada una de las partes cree tener razón; entre particulares o entre éstos y la autoridad pública. Para que estas situaciones se resuelvan en coherencia con el bien común, otra función principal de la autoridad consiste en dirimir esos conflictos administrando justicia, es decir estableciendo imparcialmente la solución justa -dando a cada uno lo suyomediante la aplicación de las normas generales al caso particular. De lo contrario, o no se resolvería el conflicto, o la solución vendría dada por la ley del más fuerte, que acabaría pronto con la cohesión social, al hacer desaparecer la justicia, que es la base del bien común de toda sociedad: «opus iustitiae pax» (Is 32, 17). En suma, puede observarse que existen unas necesidades fundamentales que condicionan la viabilidad y la posibilidad misma de la vida social, y en ese sentido se puede decir que responden a su naturaleza. Puesto que la misión de la autoridad pública es gobernar la sociedad en orden al bien común, a esas necesidades esenciales corresponden/unciones públicas, que pueden sistematizarse teóricamente y distribuirse por el derecho positivo de distintos modos, en los que se harán presentes, más o menos articuladamente, esos tres órdenes de exigencias naturales de la vida social: dictar normas generales que la ordenen, decidir y realizar lo necesario para perseguir el bien público en las situaciones concretas y administrar justicia para resolver controversias.

11. LAS

FUNCIONES PÚBLICAS EN LA IGLESIA

El Concilio Vaticano II ha enseñado que la Iglesia, Pueblo de Dios y Cuerpo Místico de Cristo, no es solo comunidad de vínculos espirituales e invisibles, sino que aparece también -simultáneamente, en este mundo- como sociedad orgánicamente estructurada, ordenada jerárquicamente y presidida por una autoridad que ha recibido de Jesucristo su misión y su potestad. «Cristo, el único Mediador, estableció en este mundo su Iglesia santa, comunidad de fe, esperanza y amor, como un organismovisible( ...) Pero la sociedad dotada de órganos jerárquicos y el Cuerpo Místico de Cristo, el grupo visible y la comunidad espiritual (...) no son dos realidades distintas. Forman más bien una realidad compleja en la que están unidos el elemento divino y el humano( ...) Esta Iglesia, constituida y ordenada en este mundo como una sociedad, subsiste en la Iglesia católica gobernada por el sucesor de Pedro y por los obispos en comunión con él» (Lumen gentium, 8; cfr c. 204 § 2). Al aplicar a la Iglesia el término sociedad, «se quiere poner de relieve su formación como un cuerpo unitario (unidad corporativa), orgánicamente es-

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COMP ENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

tructurado. Es decir, se habla de sociedad para mostrar la idea de un ente social unitariamente organizado» (HERVADA). En efecto, la Iglesia, en su dimensión histórica, muestra realmente las notas y la dinámica propias de una sociedad, lo que significa que se da también en ella -de manera sustancialmente coincidente, pero con sus características propias - el hecho que hemos explicado más arriba: la correspondencia entre aquellas necesidades esenciales de toda vida social organizada y las funciones públicas respectivas. En este hecho, previo a toda teorización, se basa precisamente el principio directivo para la reforma del Código de Derecho Canónico que hemos citado al comienzo, cuando se refiere -asumiendo una tripartición usual en la filosofia política- a las «diversas funciones de la potestad eclesiástica, es decir, la legislativa, la administrativa y la judicial». Así pues, describiremos brevemente a continuación esas tres funciones públicas, prestando especial atención a la función administrativa.

l. La función legislativa La función legislativa consiste en dictar, con carácter obligatorio, las normas generales por las que se organiza una comunidad en orden al bien común, y por las que se rige la conducta de los miembros de esa comunidad en cuanto tales. Los actos propios de esta función se caracterizan por ser generales, porque no van dirigidos a un destinatario singular, sino a la comunidad; y obligatorios, esto es, vinculantes para los destinatarios: son normas, no simples proclamaciones o exhortaciones. Además, su contenido se formula con carácter abstracto, es decir reduciendo el supuesto regulado a sus elementos universales y despojándolo de toda circunstancia que pudiera identificarlo como un caso particular. De este modo, su aplicación no se agota en un caso concreto, sino que se extiende a todos los casos subsumiblcs en el supuesto diseñado por la norma. 2. La función jurisdiccional La función jurisdiccional (también llamada judicial) consiste en resolver conflictos jurídicos entre partes formalmente enfrentadas, decidiendo e imponiendo con un acto imperativo la solución según derecho a las cuestiones controvertidas. El aspecto más característico de esta función es la posición de la autoridad que la ejerce, que debe ser: Imparcial, es decir, ajena a la controversia que se ventila y no afectada por los intereses en conflicto: no se puede ser juez en causa propia. Objetiva, en cuanto a los criterios en que base su resolución , lo que es tanto como decir que debe resolver según derecho, no arbitrariamente. Independiente, de modo que ninguna otra persona, institución o autoridad interfiera o influya en el juicio, que es el acto característico de esta función. 30

ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

3. La función administrativa La función administrativa es aquella por la que la autoridad eclesiástica persigue de manera práctica e inmediata los fines públicos, aplicando los medios de que dispone a la promoción del bien público eclesial y a la satisfacción de las necesidades públicas concretas. La doctrina científica, tanto en el ámbito del derecho estatal como en el del derecho canónico, se muestra particulam1ente abundante y diversificada en cuanto a la definición de la función administrativa y a la delimi tación de sus elementos esenciales. Sin embargo, no nos interesa tanto en este compendio el examen de las diversas posiciones, cuanto ofrecer un concepto eficaz para la comprensió n de la función administrativa en la Iglesia. El que proponemos sintetiza los elementos aportados por algunos canonistas que han intentado propiamente una definición (CASTELLANO, URRUTIA , LABANDE!RA).

La función administrativa se caracteriza por consistir en actividades de contenido concreto, a diferencia de la legi slativa, que considera la realidad traduciéndola a supuestos abstractos . Sin embargo, esa nota de concreción no significa que la actividad administrativa se ciña exclusivamente a la solución del caso particular tal como se plantea en un momento y lugar determinado: precisamente la dimensión de fomento, de promoción del bien público que posee la función administrativa exige una consideración global de los problemas y necesidades, con cierta proyección ha cia el futuro, a diferencia de la función jurisdiccional. Por ese motivo, aunque a veces es llamadafanción ejecutiva, resulta preferible no usar esa denominación, que parece dar a entender que la actividad administrativa tiene como única misión ejecutar jurídicamente las leyes o las disposic iones judiciales, cuando la realidad es que se trata de una función bastante más amplia.

La actividad administrativa es inmediata: la autoridad administrativa recibe una serie de medios y facultades de actuación precisamente porque es directamente responsable del bien público , de modo que su actividad, más que en establecer previsiones generales que deban llevarse a la práctica en un momento posterior, o en acudir a mediar en asuntos ajenos, consiste en conocer de cerca la situación social para atender de manera inmediata a las necesidades públicas que le están encomendadas como asunto propio . Además, se trata de una actividad práctica, que incide eficazmente en la realidad social, tomando medidas para resolver las necesidades rea les que se perciben, mediante la aplicación de los medios que considere necesarios. Por ejemplo, no corresponde a la función administrativa en la Iglesia dar las normas por las que se rige la erección de parroquias, ni juzgar para establecer si una diócesis tiene o no el derecho de propiedad sobre un terreno en el que se quiere erigir una parroquia. Lo propio de la función administrat iva es verificar que se da en el caso la 31

COMPENDIO DE DERE CHO ADMI NISTRATIVO CAN ÓNJCO

necesidad de atención pastoral que reclama la erección de una parroquia y dar los pasos, jurídicos y materiale s, que conduzcan a su efectiva erección ; seleccionar y nom brar al párroco y a los demás ministros; y estudiar las circunstancias en que deberá desenvolverse su ministerio para prever los medios de asegurar el funcionamiento regular y eficaz de la nueva unidad pastoral.

No obstante, la función administrativa no es función de dominio: la posición del administrador y sus poderes no son los del dueño (dominus) , sino los de quien ejerce una función que es, por su propia n~turaleza , subordinada . De ahí que se deba enunciar también corno característica de la función administrativa su sumisión a la legalidad o, más precisamente , su subordinación al ordenamiento jurídico (Lección II). Con lo dicho hasta ahora, se advierte que la función administrativa posee un campo amplísimo de desenvolvimiento: se extiende a todo aquello que cabe bajo el concepto de bien público ; y las actividades concretas en las que puede manifestarse su ejercicio son muy diversas, por lo que una enumeración pormenorizada resultaría punto menos que imposible . De ahí el interés de partir, como hacemos, de una descripción que permita encuadrar en la función administrativa toda actividad pública que presente los mencionado s rasgos. Parte de esa actividad es de carácter jurídico , y se manifiesta en diversos tipos de actos jurídicos, algunos de ellos característicos de la autoridad administrativa (Lección V) ; otra parte consiste en actuaciones materiales y de gestión, por las que se provee de múltiples maneras a las necesidades públicas . Por ejemplo, pueden ser manife staciones de la función administrativa actos jurídicos unilaterales de diverso tipo (dispensas , licencias, facultade s, nombramientos, traslados , preceptos, aprobacione s, certificacione s, sanciones , etc.) ; o plurilaterales (toda la actividad convencional: contratos , acuerdos, convenios, etc. : Lección IV). Pero también lo son numerosas actividades materiales encaminadas a detectar las necesidades públicas (visitas, estudios, informes, etc.) ; o a satisfacerla s (organización de servicios, administración de bienes, construcción o mantenimiento de templos , etc.) .

Los medios que emplea la autoridad eclesiástica en el ejercicio de la función administrativa son también de distintos tipos. Además de los medios jurídicos asignados por el derecho, cuenta también con medios per sonales, es decir, personas que desempeñan diversos oficios , funciones o servicios ; y con medios reales. Estos últimos pueden ser cosas -muebles o inmuebles : útiles, equipos , edificios ...- , bienes económicos, etc. En la Iglesia, sin embargo, los medios más caracterí sticos son bienes y servicios de eficacia sobrenatural: los medios de salvación, es decir, la palabra de Dios y los sacramentos . No pretendemo s afirmar, lógicamente, que la realidad más profunda de esos medios salvíficos quede de manifies to con la mera indicación de que son medios de los que aplica la autoridad eclesiástica en el cumplimiento de la función administrativa. Sin embargo, no deja de ser cierto que, desde el punto de vista aquí adoptado, en la consideración de los medios de los que la Iglesia dispone para satisfacer las necesidades

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ADMINISTRACIÓN Y DER ECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

públicas, éstos se encuentran en primer lugar, por ser los más específicamente vinculados con el fin propio de la Iglesia. Otra cosa es que su naturaleza sustantiva posea una riqueza que desborda con mucho la perspectiva formal propia del derecho administrativo y necesite, por eso, ser abordada desde otras ciencias.

Esto nos lleva a añadir a lo dicho algunas consideraciones que ayuden a enmarcar la función administrativa en el contexto del fin de la Iglesia y a valorar su importancia.

4. Importancia de la/unción administrativa en la Iglesia «La razón de que la función administrativa tenga en la Iglesia tanta importancia estriba en una cualidad característica única de ella: en su carácter sacramental , pues es signo eficaz de la presencia de Dios en el mundo, y ella se cuida del fin sobrenatural de los hombres y dispone de los medios indispensables para lograrlo( ...) precisamente por su carácter de administradora de los medios instituidos y ordenados por Cristo a la salvación de los hombres» (LABANDEIRA). Esa analogía, según la cual «la Iglesia es, en Cristo, como un sacramento, es decir, signo e instrumento de la íntima unión con Dios y de la unidad de todo el género humano» (Lumen gentium, 1), se predica en general de todo el Pueblo de Dios , ya que, como ha sintetizado el c. 204, todos los fieles, «cada uno según su propia condición, son llamados a desempeñar la misión que Dios encomendó cwnplir a la Iglesia en el mundo». Según hemos recordado, el Pueblo de Dios aparece en este mundo como una sociedad jerárquicamente estructurada, de manera que la jerarquía y los demás fieles desempeñan funciones distintas y articuladas orgánicamente en orden a la misma misión de la Iglesia. Concretamente, es misión de la jerarquía asumir la función pastoral de guiar y gobernar a todo el Pueblo de Dios, proveyendo a todo lo necesario para alcanzar el fin de la Iglesia. El ejercicio de la función pastoral en sus diversos aspectos, entre ellos la función de gobierno, se ordena jurídicamente constituyendo una estructura orgánica, pública - más amplia que el concepto teológico estricto de jerarquía eclesiástica-, que comprende el conjunto de instituciones, oficios y personas que desempeñan las funciones públicas en la Iglesia. Esa estructura orgánica, que recibe el nombre de organización eclesiástica, «se justifica en su objetiva existencia por la misión de servicio al Pueblo de Dios. Ha sido instituida por Cristo para cumplir una misión en relación con la Iglesia y con la entera humanidad. Esta misión es una misión primariamente de salvación por medio de la predicación de la palabra de Dios, la administración de los medios salvíficos y en general la atención de todas las necesidades de la Iglesia (y las necesidades de la humanidad relacionadas con el mensaje de salvación) . Se trata, pues, de una misión en beneficio del Pueblo de Dios y de la humanidad, que existe en función de las necesidades de sus destinatarios» (HERVADA) . En esta misión de la organización eclesiástica se encuadra también la función administrativa.

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COMPENDIO DE DERECHO ADMJNJSTRATIVO CANÓNICO

Si consideramos el fin para el que Cristo instituyó su Iglesia (la salus animarum: la santificación de sus fieles y la extensión del Reino), con los medios específicos que requiere, y recordamos el concepto de función administrativa que hemos propuesto, concluiremos que esta función resulta particularmente importante en la Iglesia. Baste pensar que, en las sociedades meramente humanas, los propios miembros pueden tratar de atender por sí mismos a sus necesidades personales y comunitarias más elementales, garantizando al menos la subsistencia. En cambio, las necesidades más primarias y urgentes que se dan en la vida de la Iglesia - y que constituyen la razón misma de la congregación del Pueblo de Dios, el contenido específico de sus vínculos de comunión y la fuente de su dinamismo intrínseco-- requieren medios que los fieles no pueden autoadministrarse - no pueden autodonarse la salvación- y sin los cuales la Iglesia no subsiste y la misión se desvanece. Esos medios han sido puestos en manos de los sagrados Pastores para que los custodien y administren. Esto explica la amplitud relativa - considerada respecto a las otras dos funciones- de la función administrativa en la vida de la Iglesia. Por ese motivo, también su presencia en el CIC es proporcionalmente mayor que la de las funciones legislativa y jurisdiccional.

5. Distinción defunciones y organización jurídica del ejercicio de la potestad de gobierno Al comienzo de esta lección hemos tratado de la distinción de funciones de la autoridad pública en términos abstractos, de tal modo que aquellas consideraciones resultan aplicables en general a toda sociedad, con independencia de cuáles sean sus características específicas. Hemos procurado mostrar que cada una de las funciones públicas de gobierno refleja la correspondencia entre un núcleo de exigencias esenciales de la vida de toda sociedad organizada y la respuesta adecuada que debe darle la autoridad social constituida, en cumplimiento de su misión. Como ha sintetizado ARRIETA:«función pública sería, así, aquella actividad socialmente irrenunciable, realizada desde posiciones oficiales en interés de toda la comunidad». Sin embargo, en cada sociedad concreta la asunción de la autoridad , la investidu ra del poder público y la organización jurídica de su ejercicio pueden seguir principios y sistemas diversos. Y, consecuentemente, la distribución del ejercicio de las funciones públicas y su atribución a unos u otros órganos pueden hacerse en el derecho positivo de distintos modos, según el sistema de organización social. En el caso de la Iglesia, el sistema por el que se organiza el ejercicio de la potestad de gobierno no es puro resultado de la aplicación de modelos más o menos eficaces, sino que refleja el principio general que explicitaba en 1985 la Comisión Teológica Internacional, al distinguir entre la estructura esencial de la Iglesia, de derecho divino, y su desarrollo histórico en realizaciones organi34

ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMJNJSTRATJVO EN LA JGLESIA

zativas concretas. Esto quiere decir que el sistema de ejercicio de la potestad de gobierno en la Iglesia depende, en parte, de principios y condicionamientos de origen divino; y en parte también de principios y opciones de carácter técnico, que deben siempre respetar los anteriores. En consecuencia, presenta unos elementos inmutables, que vienen dados; y otros mutables, perfeccionables, ligados en su evolución a las circunstancias históricas, sociales y científicas. Teniendo esto en cuenta, pasemos ya a estudiar cómo se organiza el ejercicio de la función administrativa en la Iglesia.

III.

LA POTESTAD EJECUTIVA Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

Hemos hablado hasta ahora de la administración solamente en sentido objetivo o funcional, entendiéndola corno función administrativa. Sin embargo, se puede hablar de la administración también en sentido subjetivo: en ese caso la Administración pública -o Administración, a secas- es el sujeto que realiza las actividades administrativas , o sea, el conjunto de órganos (personas, oficios , instituciones) de la organización eclesiástica (vide supra: II , 4) al que está confiada de manera directa y principal la función administrativa. En las páginas que siguen precisaremos esta descripción general. El séptimo principio directivo para la reforma del CIC, que hemos tomado como punto de partida de esta lección, solicitaba la distinción, no solo de las funciones - legislativa , administrativa y judicial- de la potestad eclesiástica, sino también «de los órganos que ejercen cada una de ellas». Se trata, en efecto, de dos cuestiones íntimamente relacionadas: en la misma medida en que se haya llevado a cabo la distinción de funciones de la potestad de gobierno en el Código será posible distinguir los órganos que integran la Administración eclesiástica. Pero puesto que esta cuestión ofrece aspectos muy característicos en derecho canónico, convendrá introducirla estableciendo brevemente algunas semejanzas y diferencias con el planteamiento usual en los ordenamientos estatales , más conocido quizá para el lector.

1. La separación de poderes y la organización eclesiástica El poder público, que pe1mite vincular jurídicamente con decisiones y mandatos a los miembros de la sociedad y que va anejo a la misión de la autoridad, presenta diversas facetas, caracterizadas por la eficacia típica de los respectivos actos de potestad . Lógicamente esas facetas coinciden con las distintas funciones públicas, ya que la misión de la autoridad se estructura en tomo a éstas. De ahí que, a lo largo de la historia, se haya tratado de los poderes públicos proponiendo clasificaciones que varían según los autore s y las épocas , y distinguiéndolos o no de 35

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

las correlativas.funciones. Hoy es común en la ciencia jurídica y en la legislación comparada la distinción entre el poder legislativo , el ejecutivo y el judicial. Esas tres manifestaciones del poder público -prescindiremos aquí de la cuestión de si se trata de un poder con diversas vertientes o de tres poderes distintos- pueden ser ejercidas por un mismo sujeto o por sujetos diversos, si bien no es indiferente la fórmula que se siga. La filosofía política moderna, para impedir los abusos a los que había dado lugar la concentración absoluta - esto es, libre de todo control - del poder, elaboró, con distintas versiones, el principio de 'separación de poderes, en cuya virtud no solo se distinguen el poder legislativo , el ejecutivo y el judicial, sino que se dividen y se atribuye en exclusiva el ejercicio de cada uno de ellos a órganos separados, estableciendo mecanismos jurídicos de control y equilibrio entre ellos . Así, en los sistemas estructurados según el principio teórico de separación de poderes, el conjunto de órganos que tiene atribuido cada uno de los poderes se constituye en una organización diferenciada, que se designa con el nombre del poder correspondiente, usado en sentido subjetivo: el Poder legislativo, el ejecutivo y el judicial. Ahora bien , en la Iglesia impera en esta materia uno de los principios esenciales e inmutables de su constitución a los que hemos hecho referencia más arriba: por derecho divino, la potestad de gobierno se transmite personalmente al Papa y a los obispos en comunión con él; y cada uno de estos oficios capitales posee radicalmente toda la potestad legislativa, ejecutiva y judicial en su ámbito . El ejercicio de esa potestad , como se verá después con más detenimiento, puede ser asumido totalmente (concentración) por el oficio capital - es decir, en su ámbito respectivo , el Papa o el Obispo diocesano (y quienes explícitamente o implícitamente se le equiparan en derecho : los explícitamente equiparados al Obispo diocesano por el c. 381 § 2; los Ordinarios militares; los Prelados de las prelaturas personales, en el ámbito de su jurisdicción; los Ordinarios de los ordinariatos rituales}-; o pueden colaborar en él, como de hecho sucede , otras personas e instituciones, desempeñando oficios subordinados que participan de distintos modos de la potestad del oficio capital (desco nc entración), pero siempre de tal modo que éste mantiene la titularidad radical, por lo que no cabe una transferencia en exclusiva a los oficios de colaboración. Esto se manifiesta en que el oficio capital , además de la posibilidad de ejercer personalmente las potestades desconcentradas, mantiene siempre el derecho de reserva (detenninar que algunos actos son de su exclusiva competencia) y de avocación (asumir personalmente el tratamiento de asuntos que había comenzado a tratar uno de los oficios desconcentrados).

Así pues, en la Iglesia rige el principio de unidad de potestad, por lo que no cabe en modo alguno aplicar en ella la separación de poderes tal como ha sido descrita. Sin embargo, ese principio no obliga a que la potestad de gobierno se ejerza en la Iglesia de un modo confuso y sin regulación jurídica, o con una organización jurídica deficiente. Por el contrario, puede decirse más bien que la racionalización de la función de gobierno eclesial viene exigida por su propia naturaleza y finalidad. 36

ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

Ciertamente, la potestad de gobierno está, por institución divina, al servicio de la edificación del Pueblo de Dios (cfr Lumen gentium, 18; 27), por lo que su propia naturaleza exige un ejercicio ordenado y racional (Lección II). La vida eclesial requiere no solo un gobierno pastoral, sino un buen gobierno pastoral (HERVADA).

En efecto: a) El ejercicio indiferenciado de la potestad de gobierno en sus distintas facetas expondría fácilmente a la autoridad al riesgo de la arbitrariedad y del abuso de poder, provocando en la vida de la Iglesia un estado de inseguridad e incertidumbre que en nada favorecería el desarrollo de la comunión. b) Nada impide, por otra parte, que se delimiten los actos y efectos propios de los distintos aspectos de la potestad de gobierno -puesto que realmente son distinguibles- y se ordene jurídicamente de manera clara su ejercicio. c) Todo ello, claro está, de un modo acorde con la naturaleza de la potestad en la Iglesia: no solo no contraviniendo las exigencias de sus elementos esenciales de derecho divino, sino procurando una ordenación que permita su manifestación más plena y eficaz, es decir un ejercicio de la potestad que tienda de la manera más adecuada a la edificación de la Iglesia. Consideraciones de este orden son las que llevaron al Sínodo de Obispos de 1967 a aprobar el texto de los principios directivos sexto y séptimo para la reforma del Código de Derecho Canónico. El principio sexto, en el que se solicitaba que se reconocieran en el nuevo Código los derechos de los fieles, reflexionaba de este modo sobre la potestad eclesiástica, basándose en las enseñanzas conciliares: «Ciertamente, la potestad es una y reside en el Superior, tanto Supremo como inferior( ...) completa en el ámbito respectivo. El hecho de que a cada uno de ellos le competa por entero, para el servicio de la comunidad que le ha sido confiada, confirma la unidad de la potestad, y nadie dudará de que favorece en gran manera la cura pastoral de los súbditos. Sin embargo, el uso de esa potestad en la Iglesia no puede ser arbitrario, y ello porque lo prohíbe tanto el derecho natural como el derecho divino positivo y el mismo derecho eclesiástico». Y el principio séptimo, ya repetidas veces citado en esta lección, afirmaba, entre otras cosas: «Es preciso proclamar que en derecho canónico el principio de tutela jurídica se aplica por igual a superiores y súbditos, de tal modo que se desvanezca por completo cualquier sospecha de arbitrariedad en la administración eclesiástica». Como sabemos, es este mismo principio el que postula, como medio necesario para ese fin, la distinción de las funciones de la potestad eclesiástica y la determinación de los órganos que ejercen cada una de ellas . En el apartado siguiente estudiaremos en qué términos se han llevado a cabo la una y la otra. 37

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

2. La distinción de las funciones de la potestad de gobierno en el Código de Derecho Canónico

El parágrafo primero del c. 135 establece que la potestad de gobierno - también llamada de jurisdicción: c. 129 § 1- «se distingue ("distinguitur") en legislativa, ejecutiva y judicial». El mismo canon declara con carácter general , en los tres parágrafos sucesivos, la sumisión al derecho del ejercicio de la potestad legislativa, judicial y ejecutiva: «§ 2. La potestad legislativa se ha de ejercer del modo prescrito por el derecho ( ...) § 3. La potestad judicial que tienen los jueces o tribunales se ha de ejercer del modo prescrito por el derecho(. ..) § 4. Respecto al ejercicio de la potestad ejecutiva, obsérvense las prescripciones de los cánones que siguen». Se ha efectuado, por tanto, en el derecho canónico , una distinción conceptual, formal -no una radical separación, por las razones dichas- de tres aspectos o funciones de la potestad de jurisdicción que son realmente distinguibles, por su contenido material, por sus finalidades inmediatas y por sus efectos característicos. Pero, además, se ha llevado a cabo una regulación jurídica del ejercicio de la potestad en cada uno de esos aspectos, que implica: a) Regulación diferenciada de sus actos propios . Éstos son, respectivamente: las leyes (ce. 7-22); los actos que forman parte del proceso o se ordenan a él, especialmente las sentencias y los decretos judiciales (regulados sobre todo en el Libro VII del CIC); los actos jurídicos propios de la función administrativa y las normas administrativas inferiores a la ley, que estudiaremos con detenimiento en su lugar. b) Regulación de los respectivos procedimientos propios. Se han regulado, sobre todo, los procesos y procedimientos judiciales (Libro VII); y los propios de la potestad ejecutiva: el procedimiento administrativo común y algunos especiales , así como el procedimiento de los recursos administrativos. e) Distinción conceptual y, en cierta medida, orgánica de los sujetos que ejercen cada potestad. La distinción conceptual se ha llevado a cabo con bastante nitidez, de tal manera que en el derecho vigente el sujeto de la potestad legislativa es el legislador (cfr, por ejemplo, ce. 8, 16 § 1, 17, 29, 135 § 2, 466, 1318); el de la potestad judicial, eljuez o el tribunal (cfr, por ejemplo, ce. 125, 1419, 1425, 1442, 1590, etc.). Al sujeto de la potestad ejecutiva se le llama autoridad ejecutiva (cfr, por ejemplo, ce. 48, 59, 76) o también autoridad, autoridad competente (cfr, por ejemplo, ce. 137 § 3, 139), y superior (cfr, por ejemplo, ce. 1736-1739). Al mencionar esta distinción conceptual, se quiere poner de manifiesto que, en el sistema de distinción de funciones introducido en el CIC, es una afirmación de concepto que el legislador no ejerce, en cuanto tal, potestad judicial ni ejecutiva ; la autoridad ejecutiva no tiene atribuido el ejercicio de potestad legislativa ni judicial ; y lo mismo debe decirse del juez respecto a la potestad ejecutiva y legislativa. Esto no

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ADMINISTRACIÓN Y DERE CHO ADMI NISTRATIVO EN LA IGLESIA

significa , en cambio, que el CIC siempre use esos nombres cuando se ocupa de supuestos concretos de ejercicio de una u otra potestad : muchas veces se designa al sujeto que actúa por el nombre de su oficio, y se sabe qué potestad está ejerciendo ese sujeto en el supuesto, como se verá en seguida, por la naturaleza tanto del oficio como de la concreta actividad que desempeña.

Decimos, en cambio, que la distinción orgánica se ha llevado a cabo solo en cierta medida , precisamente por la unidad de potestad que se da en los oficios capita les. El Romano Pontífice (y el Colegio episcopal) y los obispos son, en sus respectivos ámbitos, titulares de toda la potestad, legi slativa, ejecutiva y judicial (cfr ce. 331, 336, 381, 391), de manera que pueden actuar a título de legislador, juez o autoridad ejecutiva , dependiendo de la actuación que lleven a cabo en cada caso. Bien entendido que no actúan indistintamente: precisamente por la regulación de actos y procedimientos que hemos descrito, en cada tipo de actuación usan la potestad y los procedimientos correspondientes. No se dicta sentencia con potestad ejecutiva, ni se legisla con potestad judicial, ni se dispensa con potestad legi slativa: los efectos son proporcionados a sus causas.

Sin embargo, si bien el ejercicio de la potestad legislativa se reserva a los oficios capitales -aunque existe cierta posibilidad, limitada, de delegación: cfr c. 135 § 2- , existen oficios subordinados de colaboración que participan solamente de la potestad judicial de los oficios capitales (cfr ce. 1442 ss., 1419) y otros que ejercen solo la potestad ejecutiva (se tratará más adelante de ellos). En ese sentido se afirma la existencia de una relativa o limitada distinción orgánica de los sujetos que ejercen cada una de las funciones de la potestad eclesiástica de jurisdicción. d) Integración de los diversos actos de potestad en un sistema, de tal modo que los actos de las potestades judicial y ejecutiva guardan con la ley y entre sí una relación determinada por el derecho; y existen mecanismos para controlar que los actos de la potestad legislativa, ejecutiva y judicial son conformes a derecho .

3. La potestad ejecutiva en el Código de Derecho Canónico a) Concepto

Ha habido en la doctrina anterior al Código de 1983 diversos intentos de individuar de manera abstracta los elementos conceptuales sustantivos de la potestad ejecutiva, con desigual fortuna . Sin embargo, de acuerdo con LABANDEIRA, cuyo planteamiento seguiremos en esta exposición, una vez que se ha introducido en el derecho canónico la distinción de potestades y se ha establecido el régimen jurídico de cada una de ellas, es necesario elaborar el concepto a partir de los datos que se desprenden de su regulación en el Código. 39

COMP ENDIO DE DER ECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Para ello hay que tener en cuenta ante todo las normas que se refieren a la potestad de jurisdicción en general y, en particular , al régimen de la potestad ejecutiva. Asimismo deben considerarse las normas que asignan explícitamente actuaciones a la potestad ejecutiva y las que regulan los procedimientos establecidos para ellas. Pero, además , es preciso advertir que, si el ámbito de ejercicio de la potestad legislativa y de la judicial están delimitados con toda precisión, no sucede lo mismo en el caso de la potestad ejecutiva, ya que, aparte de los actos que le están explícitamente atribuidos, asume el control y el desarrollo de todas las actividades propias de la función de gobierno que no están encomendadas formalmente a las otras dos potestades. Por este motivo se dice que su delimitación ha de hacerse, en gran parte, con un criterio residual . Así pues, la potestad ejecutiva, tal como se encuentra regulada en el CIC, puede definirse como «aquella parte de la potestad de gobierno que comprende todo lo que no pertenece a la potestad judicial ni a la legislativa y que , subordinada a esta última, cumple los fines de la Iglesia por procedimientos propios» (LABANDEIRA) .

b) Naturaleza y caracteres La naturaleza de la potestad ejecutiva, como parte de la potestad eclesiástica de gobierno, es precisamente la de una potestad pública, es decir, una situación subjetiva vinculada con la posición jurídica de la autoridad, que permite a su titular actuar jurídicamente modificando de manera eficaz las situaciones en las que incide y vinculando con el deber de obediencia a los destinatarios de sus actos. Por ser pública, se trata de una potestad-función. Las situaciones jurídicas del tipo potestad permiten a su titular actuar en interés propio o en interés ajeno; y se llama potestad-función aquella cuya razón de ser es actuar en interés ajeno . La potestad ejecutiva es potestad -función porque está determinada, en su configuración, en su transmisión y en su ejercicio, por los intereses generales de la Iglesia. En consecuencia , su atribución da lugar no solo a derechos, capacidades y facultades de su titular, sino también a deberes. A esta naturaleza corresponden los siguientes caracteres principales de la potestad ejecutiva: En primer lugar, solo se adquiere y se pierde según los modos determinados por el derecho . Esto, entre otras cosas, significa que es inalienable: puesto que no forma parte del patrimonio privado de su titular, éste no puede enajenarla, transmitiendo su titularidad o su ejercicio a otra persona mediante un acto o una transacción de naturaleza privada. Por las mismas razones, es imprescriptible: su titularidad no puede perderse ni adquirirse mediante prescripción, es decir, mediante el transcurso de cierto tiempo de desuso de la potestad por su titular, o de uso por quien no es su titular (cfr ce . 197-199). 40

ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

Finalmente, está sometida al principio de legalidad (Lección II): su actuación se produce dentro del marco del ordenamiento jurídico, que determina quién es su titular y cómo se le designa; la competencia para cada una de las diversas actuaciones; los actos y funciones propios de la potestad ejecutiva; los fines de su actuación y los procedimientos por los que se lleva a cabo. c) Ámbito subjetivo de ejercicio

Al igual que toda potestad pública, la potestad ejecutiva necesita, como presupuesto para su ejercicio, el previo establecimiento de la relación autoridad-súbditos. Por tanto, está delimitada en cuanto al ámbito de su ejercicio por la determinación jurídica de sus súbditos: sus actos pueden producir efectos solo en la esfera jurídica de los fieles situados por el derecho en una posición de sujeción a la autoridad que actúa , respecto a los contenidos propios de su misión. El derecho canónico establece esas relaciones de sujeción jerárquica utilizando diversos criterios objetivos: generalmente, el criterio territorial; pero también, simultánea o alternativamente, criterios de carácter personal. A tenor del c. 136, la potestad ejecutiva cuyo ámbito esté delimitado por el territorio puede ejercerse sobre los propios súbditos - es decir, sobre aquellos que tienen su domicilio o cuasidomicilio en el territorio: cfr ce. 100 y 102-, aunque se encuentren ausentes (por estar como transeúntes -c . 100- en otro territorio), a no ser que conste otra cosa, por disposición del derecho o por la naturaleza del asunto. Puede ejercerse también sobre los peregrinos o transeúntes que se encuentren en el territorio, si se trata de otorgarles favores (por ejemplo, algunas dispensas) o de ejecutar las leyes universales o las particulares que les obliguen en ese territorio según lo dispuesto en el c. 13 § 2,2.º. En cuanto a la potestad delimitada con criterio personal, puede ejercerse también sobre los súbditos propios dondequiera que se encuentren, a no ser que el derecho disponga otra cosa, o lo impida la naturaleza del asunto. d) Ámbito objetivo y funciones

El ejercicio de la potestad ejecutiva tiene, sin duda, una dimensión, sugerida por su nombre, de ejecución jurídica o aplicación inmediata del derecho. Pero además está vinculado de manera especial-aunque no exclusiva, ni excluyente- al desenvolvimiento de la función administrativa, de manera que la actividad conexa con la potestad ejecutiva abarca todo el amplio ámbito objetivo que no está atribuido formalmente al legislador o al juez . Así, le corresponde la dirección, coordinación y control de las actividades públicas ( de gestión, de servicio, materiales) encuadrables en la función administrativa eclesiástica ; la adopción de providencias y disposiciones me41

1 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO


Por otra parte, se atribuyen a la potestad ejecutiva otras actividades jurídicas que no corresponden propiamente a la función administrativa, sino a las funciones legislativa y jurisdiccional. Concretamente, compete a la potestad ejecutiva la emisión de normas generales de rango inferior a la ley (Lección III), por las que se desarrollan las leyes y se determinan sus modalidades de aplicación. Le compete asimismo dirimir ciertas controversias jurídicas mediante la resolución de los recursos administrativos (Lección IX). Quiere ello decir que no es lo mismo lafunción administrativa que las funciones de la potestad ejecutiva. Esto es así porque no se da una coincidencia perfecta -ni en la Iglesia, ni en los Estados- entre los poderes y las respectivas funciones. La misma función material puede ser llevada a cabo mediante actos que se atribuyen a poderes y sujetos formalmente distintos . En ese sentido, es observación común que los órganos legislativos tienen también algunas competencias materialmente administrativas y (aunque en menor medida) jurisdiccionales ; y que los órganos judiciales no tienen competencias normativas , pero sí materialmente administrativas (por ejemplo, la disciplina de los tribunales, etc.). Igualmente, la potestad ejecutiva tiene asignada de manera principal la función administrativa, pero su ámbito objetivo no se limita a esa función. Así pues, para comprender adecuadamente esta cuestión, que es de especial interés en derecho canónico, resulta necesario no confundir la distinción de funciones con la división de pod eres. Las funciones se distinguen con un criterio material, no formal es decir, teniendo en cuenta la actividad que materialmente se realiza. En cambio, es el derecho positivo el que distribuye competencias entre las potestades y distingue formalmente los sujetos de cada una y los tipos de actos que le corresponde llevar a cabo , con sus procedimientos propios . Por ejemplo, sin salir del ámbito canónico, la función consistente en dictar normas generales y obligatorias (función legislativa) pueden llevarla a cabo distintos sujetos (Lección III): unos, investidos de potestad legislativa, dando normas que son propiamente leyes, con una serie de exigencias formales; otros, que solo gozan de potestad ejecutiva, dando normas generales subordinadas a las leyes. En ambos casos se ejerce materialmente la misma función y los actos resultantes, prescindiendo de sus aspectos formales, compartirían el nombre de norma o norma general; pero formalmente solo se legisla en el primer caso, mientras que en el segundo se dan normas administrativas. Como veremos, cuando la potestad ejecutiva da lugar a actos que materialmente pertenecen a las funciones legislativa o jurisdiccional, esas actuaciones adquieren siempre algunos de los rasgos propios de la función administrativa (celeridad , inmediatez , discrecionalidad, 42

ADMINISTRACIÓN Y DERECH O ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

etc.), que son precisamente la causa de que se atribuyan a la potestad ejecutiva y no a la potestad a la que materialmente corresponden.

e) Notas sobre la tipología y el régimen Jurf dico de la potestad ejecutiva Las normas vigentes acerca de la potestad de gobierno distinguen: Potestad ordinaria: es aquella que va aneja de propio derecho a un oficio eclesiástico (c. 131 § 1); por tanto, se recibe al ser investido de ese oficio. La potestad ordinaria, a su vez, puede ser propia o vicaria (c. 131 § 2). Es propia la que se ejerce en nombre propio por el titular del oficio. Es vicaria la que se ejerce en nombre ajeno, es decir, la que va aneja a un oficio que participa de la potestad del oficio capital. El c. 134 § 1 determina quiénes ostentan en la Iglesia la condic ión de Ordinarios: aquellos que tienen, al menos, potestad ejecutiva ordinaria; y en el § 3 especifica que lo que las normas atr ibuyen nominalmente al Obispo diocesano en el ámbito de la potestad ejecutiva se entiende que compete exclusivamente a ese oficio y a sus equiparados en derecho. No así lo que los cánones atribuyen a la competencia del Ordinario o del Ordinario del lugar, que se entiende atribuido a todos los que tienen esa condición.

Potestad delegada: es la que se otorga a la persona, no a través del oficio (c. 131 § 1); es decir, no queda institucionalizada entre las atribuciones estables de un oficio, como la potestad ordinaria, sino que se recibe por un acto especial del titular de la potestad propia o vicaria y se rige por las condiciones del acto de delegación (c. 133). Mientras que la delegación, cuando se trata de la potestad legislativa o de la judicial, está muy restringida por el derecho (cfr ce. 135 §§ 2-3), su uso en el ámbito de la potestad ejecutiva es muy frecuente, y se dedican varios cánones a su regulación. Concretamente se establece que puede delegarse la potestad ejecutiva ordinaria, tanto para un acto como para la generalidad de los casos; y se regula la posibilidad de subdelegación (c. 137). Se dan normas para la interpretación de la potestad delegada (c. 138), de modo que pueda determinar se con certeza si la actuación del delegado se ha excedido o no de los tém1inos de la delegación y, en consecuencia, la validez de sus actos (c. 133). Se regulan los posibles conflictos de competencia entre varias autoridades, tambié n cuando su potestad es delegada (c. 139), y el régimen de coordinación aplicable cuando existen varios delegados para el mismo asunto (ce. 140-141). Por último, se dan las normas relativas a la extinción de la potestad delegada (c. 142) y a la suplencia de la potestad ejecutiva en caso de error común o duda de hecho o de derecho (c. 144).

En la línea de la potestad delegada existen dos figuras en las que la delegación se vincula especialmente a los titulares de ciertos oficios. El mandato especial está previsto por el derecho para el otorgamiento de potestades al mar43

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gen de la que tienen atribuida como ordinaria , por ejemplo , los obispos auxiliares (c. 406), los vicarios generales (c. 479), o las Conferencias episcopales (c. 455 §§ 1 y 4) . Las facultades habituales, que se rigen por las normas de lapotestad delegada (c. 132 § 1), conceden de manera estable al titular de un oficio atribuciones que no podría ejercer a no ser por esa concesión ; se trata de facultades delegadas, pero una vez recibidas se conservan mientras no se revoquen, sin agotarse por su ejercicio en uno o varios casos. Por último, es de interés para nuestra materia tener presente que el c. 129 prevé la posibilidad de que los fieles laicos cooperen en el ejercicio de la potestad de gobierno a tenor del derecho . Esta somera presentación de los elementos básicos del concepto y régimen jurídico de la potestad ejecutiva será suficiente para comprender la noción subjetiva de Administración eclesiástica, de la que nos ocuparemos inmediatamente .

4. La Administración pública eclesiástica «Administración pública eclesiástica» , o simplemente «Administración eclesiástica», es la denominación que se utiliza habitualmente para designar al conjunto de los sujetos que ejercen la potestad ejecutiva o colaboran en ese ejercicio (y, por ende, desempeñan de manera principal -aunque no exclusivamente , como hemos explicado- la función administrativa). Se trata de una terminología aceptada usualmente por la doctrina y que se ha usado alguna vez en las nonnas canónicas (concretamente las antiguas Normae speciales del Tribunal de la Signatura Apostólica , dadas en 1968, dedicaban un capítulo al procedimiento de los recursos "contra los actos de la Administración pública eclesiástica"). El Código de Derecho Canónico no usa nunca esa denominación, sino que se refiere al sujeto de la potestad ejecutiva con las diversas expresiones que hemos mencionado más arriba, al tratar de esa cuestión (apartado III.2 .c ). La vigente Lex propria [LPSA] de la Signatura Apostólica , de 21 de junio de 2008, sigue en esta materia la tenninología codicia!. Interesa, no obstante , delimitar bien este concepto -con independencia de que pueda usarse indistintamente cualquiera de los términos con los que se designa al sujeto de potestad ejecutiva-, no solo porque se utiliza habitualmente en la doctrina administrativa canónica actual, sino sobre todo para conocer adecuadamente la estructura subjetiva de la potestad ejecutiva en la Iglesia , que presenta rasgos característicos en comparación con otros sistemas jurídicos. a) Noción y composición En los sistemas basados en el principio teórico de la separación de poderes, como hemos dicho, cada uno de los poderes constituye una organización unitaria, más o menos complejamente articulada ; y la Administración -o, más 44

ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

exactamente, las Administraciones públicas- se encuadra en la organización del poder ejecutivo. En la Iglesia, puesto que no cabe la separación de poderes, no existen organizaciones perfectamente diferenciadas que ejerzan cada uno de los aspectos de la potestad de gobierno. La potestad eclesiástica de gobierno está atribuida radicalmente y de modo pleno a la jerarquía; y a cada uno de los oficios capitales corresponde la titularidad suprema, en su ámbito propio, de la potestad legislativa, ejecutiva y judicial. En consecuencia, como se ha señalado con precisión, no se da una coincidencia exacta entre la jerarquía y la Administración: la jerarquía eclesiástica solo es Administración en la medida en que administra, pero no cuando legisla o juzga. Así, si en los sistemas estatales la Administración se constituye en jerarquía al integrarse en el poder ejecutivo, en la Iglesia sucede justamente a la inversa: la jerarquía se constituye en Administración cuando ejerce la potestad ejecutiva (LABANDEIRA). Además, existen, tanto en el ámbito de la Iglesia universal como en las Iglesias particulares, otras autoridades subordinadas que participan de modo estable de la potestad de los oficios capitales. Algunas de ellas participan vicariamente solo en el ejercicio de la potestad ejecutiva y pueden, por tanto, considerarse integradas también en la Administración eclesiástica. Asimismo, hay que considerar que el proceso, complejo, de formación de las decisiones de gobierno requiere muchas veces la colaboración de personas o de organismos que intervienen con su función de consejo en la formación de actos de la autoridad, en ocasiones condicionando su validez (dictámenes preceptivos) y otras veces incluso determinando el sentido de la decisión (dictámenes vinculantes). En muchos casos esta función de consejo está institucionalizada a través de colegios estables. Hay también, por último, toda una serie de instituciones y oficios que colaboran habitualmente en el ejercicio de la función administrativa: no realizan propiamente actos de la potestad de gobierno, sino actividades subalternas de estudio, preparación, auxilio, gestión o ejecución de los actos de la autoridad; pero llevan a cabo una tarea imprescindible para el ejercicio de la función de gobierno administrativa y toda su actividad está organizada - incluso mediante reglamentos- en tomo a la potestad ejecutiva y al servicio de sus funciones. De acuerdo con esto, podemos decir que la Administración eclesiástica, en sentido estricto, está formada por los oficios personales y colegiales que ostentan en la Iglesia potestad ejecutiva ordinaria propia y por aquellos otros cuyas competencias jurídicas suponen de manera principal una participación vicaria en la potestad ejecutiva. A ellos se añade la organización puesta al servicio habitual del ejercicio de la potestad ejecutiva, que fonna parte de la Administración eclesiástica entendida en sentido amplio. No se integran, en cambio, en la Administración eclesiástica quienes ejercen simplemente de manera episódica potestad delegada, por ese solo hecho, ya que no consti45

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNJCO

tuyen una organización estable . No obstante, se imputan a la Administración eclesiástica los actos por los que ejercen la potestad delegada.

Así pues , una presentación esquemática mostraría la siguiente composición de la Administración eclesiástica :

En el ámbito de la Iglesia universal , ostentan la potestad ejecutiva suprema el Papa (c. 331) y el Colegio episcopal (c. 336). Colaboran de distintas maneras en el gobierno de la Iglesia diversas personas e instituciones, entre las que destacan los Cardenales (c. 334). Los organismos estables de colaboración se integran en la Curia romana, mediante la que el Romano Pontífice suele tramitar los asuntos de la Iglesia universal (c. 360), y que se rige por una ley propia, la Const. Ap. Pastor Bonus, y por el Regolamento Genera/e della Curia Romana. Los dicasterios de la Curia romana que no son tribunales ejercen vicariamente la potestad ejecutiva. Los Legados pontificios actúan ante las Iglesias particulares como órganos de la Administración eclesiástica en el ámbito de la Iglesia universal (cfr ce. 358 y 362 ss., especialmente 364). En el ámbito de la Iglesia particular , cuyo paradigma organizativo es la diócesis, la potestad ejecutiva radica en el Obispo diocesano (ce. 381 y 391 § 1). Colaboran con él en el gobierno de toda la diócesis diversas personas e institucione s integradas en la curia diocesana (ce. 469 ss.). El Obispo diocesano puede ejercer la potestad ejecutiva personalmente o por medio de sus vicarios: debe nombrar vicario general (c. 475) y puede nombrar vicarios episcopales (c. 476). Ambos oficios colaboran en el gobierno de la diócesis con potestad ejecutiva ordinaria, pero el vicario general lo hace con competencia general (c. 479) y el episcopal con competencias limitadas a una circunscripción, un tipo de asuntos o un grupo de personas. Lo dicho sobre la Administración en el ámbito de la diócesis es aplicable, mutatis mutandis, a las demás circunscripciones eclesiásticas que se le equiparan en derecho, explícita o implícitamente (cfr ce. 368 y 19). Puede actuar como órgano administrativo en la Iglesia particular el arcipreste o vicario foráneo , que entre sus variadas atribuciones posee algunas propiamente de gobierno (cfr c. 555). Tanto para la Iglesia univer sal como para la Iglesia particular existen diversos organismos que colaboran en la función de gobierno mediante su actividad consultiva (fundamentalmente los sínodos y consejos). En el ámbito supradiocesano existen algunas instituciones que pueden actuar como autoridades ejecutivas en el ámbito de su competencia: los concilios particulares (cfr c. 445) y la Conferencia episcopal (ce. 447 ss.). También el oficio de Metropolitano, aunque no está constituido para ejercer una potestad de gobierno general sobre las diócesis sufragáneas (c . 436 § 3), posee algunas competencias de gobierno ejecutivas (c. 436 § 1). Las autoridades que gobiernan en los institutos de vida consagrada pueden recibir en algunos casos potestad eclesiástica de gobierno propiamente dicha (c. 596 § 2), taro46

ADMINISTRACIÓN Y DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA IGLESIA

bién ejecutiva. En los restantes casos, aunque su potestad no es de esa naturaleza (c. 596 § 1), se le aplican las normas sobre la potestad ejecutiva (c. 596 § 3), de tal modo que el régimen jurídico de la función administrativa resulta aplicable por analogía al caso de los institutos de vida consagrada, especialmente en cuanto a los actos jurídicos de sus Superiores y capítulos ( cfr c. 19), pero teniendo siempre en cuenta las disposiciones del derecho propio.

b) Principios organizativos fundamentales

Hemos venido aludiendo esporádicamente a algunas características específicas de la Iglesia que determinan la organización en ella del ejercicio de la potestad . Una vez expuesta la noc ión de Administración eclesiástica y descrita en líneas generales su composición, sintetizaremos los principios organizativos fundamentales a los que obedece en su estructura y funcionamiento, usando para ello algunas categorías comunes en la ciencia de la organización: l.º) Unidad de potestad en los oficios capitales: por institución divina , éstos concentran las tres dimensiones de la potestad de gobierno. 0

2. ) Inalienabilidad de la potestad radicada en los oficios capitales: no es posible transferir en exclusiva ninguna faceta de la potestad a oficios subordinados, de tal modo que el oficio capital la pierda. Los oficios capitales mantienen siempre la titularidad radical y también , en principio -salvo en algunos supuestos extraordinarios, como el del obispo coadjutor con facultades especiales (c. 403 § 3)-, la posibilidad de ejercicio inmediato de toda lapotestad. 3.0 ) Posibilidad de transferencia y participación de la potestad de los oficios capitales por otros oficios y personas. Los cauces principales son la vicariedad y la delegación. Estos supuestos y otros que pudieran darse constituyen, en virtud del principio anterior, una desconcentración impropia de potestad, que produce un sistema de competencias concurrentes y subordinadas. Se habla de desconcentración cuando se producen transferencias de la potestad que está concentrada en un solo oficio a otros dentro del mismo ámbito o nivel de organización. Se trata de una desconcentración en sentido propio cuando la potestad se transfiere de tal modo que quien la recibe la ejerce en exclusiva y el titular originario pierde la competencia para ejercerla en lo sucesivo en los aspectos desconcentrados. Por eso la descon centración en la Iglesia es siempre impropia y da lugar a oficios subordinados de colaboración.

4.º) Descentralización y autonomía de la potestad en las Iglesias particulares. Se habla de cen tralización y descentralización cuando se considera la relación de distribución de competencias entre los órganos centrales y los que gobiernan en otros ámbitos o niveles de una organización administrativa: en un sistema centralizado la Administración central asume virtualme nte todas las competencias; la descentraliza-

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

ción se manifiesta, en cambio , en el ejercicio autónomo de más o menos competencias en los otros niveles. Junto al mayor o menor grado de descentralización, existe un sistema de coordinación y control , más o menos intenso, de los actos de los órganos con competencias descentralizadas.

Si se aplican estas categorías para describir con criterios doctrinales comunes la estructura administrativa en la Iglesia, hay que afirmar que se da en ella una verdadera - aunque peculiar- descentralización , ya que el oficio episcopal es de derecho divino, y la organización administrativa dependiente de él, que le auxilia en el gobierno de la Iglesia particular, «no se confunde ni forma parte de la organización "central" de la Iglesia» (VIANA). Los obispos diocesanos no gobiernan como vicarios del Papa, sino como vicarios de Cristo y tienen por derecho divino «toda la potestad ordinaria, propia e inmediata que se requiere para el ejercicio de su función pastoral» (c. 381) . Así pues, en cuanto a su fundamento, la descentralización de la potestad que se da en la Iglesia es consecuencia inmediata del derecho divino, de la propia naturaleza del oficio episcopal, no un mero recurso organizativo. Por este motivo, da Jugar a una peculiar autonomía de gobierno en las Iglesias locales, que se manifiesta en el principio de subsidiariedad; y a la vez se trata de una descentralización también peculiar, en cuanto que está intrínsecamente configurada por el principio de comunión. Veamos brevemente estos dos principios. 5.0 ) Subsidiariedad: es una consecuencia del principio anterior , que aparecía subrayada también en el 5.0 principio directivo para la reforma del Código . Se trata de un principio complejo y articulado, cuyos contornos cuando se aplica a la Iglesia se han discutido bastante. Cuando se habla en general del principio de subsidiariedad, se entiende que comprende dos aspectos complementarios: a) la autoridad superior debe permitir que las comunidades inferiores asuman sus competencias y responsabilidades, sin intervenir innecesariamente ahogando el desarrollo de su misión propia; b) simultáneamente, debe hacer lo que esté de su parte para fomentar la actuación de las comunidades inferiores en su ámbito propio de responsabilidad, propiciando las condiciones más favorables, sosteniendo y protegiendo su desenvolvimiento. Solo en caso de necesidad, la autoridad superior interviene de manera directa, en virtud del principio de suplencia.

Para el fin que aquí pretendemos parece suficiente citar la síntesis del 5.º principio directivo recogida en el Prefacio del CIC, donde se afirma que el principio de subsidiariedad «tiene aún mayor vigencia en la Iglesia» - por la potestad de derecho divino de los obispos - y se explica que su aplicación en el Código debería conducir a «conceder a los derechos particulares o a lapotestad ejecutiva aquello que no sea necesario para la unidad de la disciplina eclesiástica, de suerte que se dé paso a razonables descentralizaciones». De hecho, la excepción que se recoge en el CIC al principio general de plenitud de potestad de los obispos en las respectivas Iglesias particulares son aquellas cuestiones «que por el derecho o por decreto del Sumo Pontífice se reserven a la autoridad suprema o a otra autoridad eclesiástica» (c. 3 81). 48

ADMJNJSTRACJÓN Y DERECHO ADM!NJSTRATIVO EN LA IGLESIA

6.º) Comunión eclesial, en sus distintos aspectos y niveles: communio fidelium, communio hierarchica y communio ecclesiarum. Este principio, por formar parte de la naturaleza de la función pastoral en la Iglesia, configura intrínsecamente la potestad y su ejercicio, de tal modo que la comunión ofrece la clave precisa para comprender adecuadamente el papel de la potestad suprema en la comunión de Iglesias, la autonomía de gobierno de las Iglesias locales y la consiguiente subsidiariedad . Una lectura reposada de los ce. 333, 336 y 375 es imprescindible para profundizar en este aspecto, de inmensa trascendencia para la vida de la Iglesia.

IV. EL DERECHO

ADMfNISTRATrVO CANÓNICO

l. Concepto Tanto la dimensión estática y subjetiva de la Administración eclesiástica, como su dimensión dinámica y objetiva -la función administrativa-, están enmarcadas y condicionadas, como se ha visto, por el derecho en su sentido más amplio; en definitiva por la plena exigencia de justicia con arreglo a los principios que son propios de la naturaleza de la Iglesia (Lección II). Sin embargo, cuando se habla del derecho administrativo se hace referencia directa a las normas jurídicas positivas que formalizan y encauzan técnicamente tanto la composición como la actividad de la Administración. En ese sentido, y a la luz de los conceptos que llevamos expuestos , estamos en condiciones de entender la siguiente definición: «El derecho administrativo canónico es el derecho de la Administración pública y de la función administrativa en la Iglesia» (LABANDEIRA). Por tanto, es objeto propio del derecho administrativo el régimen del conjunto de órganos que ejercen la potestad ejecutiva y de los actos a los que da lugar el ejercicio de esa potestad. Sin embargo, como sabemos, la función administrativa no se agota en el ejercicio de la potestad de gobierno mediante la realización de actos jurídicos , ya que tiene por objeto atender de manera inmediata a las necesidades públicas gestionando y aplicando los medios de que dispone la Iglesia. Por ese motivo, la definición se completa indicando que el derecho administrativo regula también la función administrativa, incluyendo todas las actividades de gestión pública.

2. Normas de derecho administrativo contenidas en el Código de Derecho Canónico

Sin pretender hacer un elenco pormenorizado de los contenidos específicos del CIC que se integran en el derecho administrativo, indicaremos los principales núcleos que comprende. 49

l COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

l.º) Las normas relativas a la transmisión de la potestad ejecutiva y a la organización (estática) de su ejercicio, es decir, las normas sobre la organización de la Administración eclesiástica. 2.º) Las normas que regulan la actividad jurídica de la Administración eclesiástica. Concretamente, las que se refieren a la actividad normativa de la Administración (Lección Ill), a los actos administrativos (Lecciones V-VIII) y a las actividades contractual y sancionadora de la Administración (Lección IV) . 3.0 ) Las normas que regulan otras funciones públicas de gestión (por ejemplo, la administración de bienes) y de prestación de servicios eclesiales. En este último apartado se integran también las nonnas administrativas relativas a las funciones de enseñar y santificar (en aquellos aspectos que suponen derechos y deberes de los pastores y de los demás fieles en sus relaciones con ocasión de la administración de los medios salvíficos). 4. 0 ) Las normas sobre los recursos administrativos y sobre el contenciosoadministrativo (Lecciones IX-X).

3. Caracteres Aunque podrían señalarse otras notas características, mencionaremos, para terminar, solamente dos de especial interés. En primer lugar, el derecho administrativo canónico es derecho público, puesto que regula la posición y la actuación de personas constituidas en autoridad, en cuanto autoridades -es decir, en el ejercicio de sus funciones públicas- , y la posición y actuación de los demás fieles en su relación con esas autoridades y funciones. En segundo lugar, si se considera en cuanto derecho positivo, no constituye un cuerpo sistemáticamente diferenciado del resto de las normas canónicas: está integrado por las normas del Código que regulan la Administración pública y la función administrativa, y por una serie de normas extracodiciales con el mismo objeto. Sin embargo, constituye una rama autónoma del derecho canónico, en la medida en que se articula como sistema unitario con unos principios, recursos técnicos y normas propios y específicos. A este respecto, es significativo el hecho de que los conflictos originados por los actos administrativos no sean de competencia de los tribunales ordinarios, sino que se sometan a una jurisdicción especial (c. 1400 § 2).

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LECCIÓN II

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

Al explicar el concepto de función administrativa (Lección 1), hemos señalado como nota característica su sumisión a la legalidad o, más precisamente, su enmarcamiento en el ordenamiento jurídico. En la presente lección se tratará de mostrar que, si bien el <<principiode legalidad» es una fórmula técnica acuñada en los sistemas jurídicos estatales para ordenar y rodear de garantías el ejercicio de la potestad pública, su aplicación en la Iglesia no obedece a una simple «importación», sino que se fundamenta en la propia naturale za de la potestad eclesiástica de gobierno. En otras palabras, se trata de una fórmula técnica que viene a dar cauce a exigencias de justicia genuinamente eclesiales. Además de su fundamento y sentido, en esta lección se explicarán las características que presenta el principio de legalidad, los recursos técnicos mediante los que se despliega y algunas de sus manifestaciones en diversas instituciones del derecho administrativo canónico.

l.

FUNCIÓN DE GOBIERNO EN LA IGLESIA Y LEGALIDAD

A. El sentido ministerial de la.función de gobierno como ordenación esencial 1. La enseñanza del Concilio Vaticano JI La Const. Lumen gentium del Concilio Vaticano II afirma en su n. 24: «Aquella función que el Señor encomendó a los pastores de su pueblo es un verdadero servicio, que en las sagradas Escrituras es llamado significativamente "diaconía", o sea ministerio (cfr Act 1,17 y 25; 21,19; Rom 11,13; ITim 1,12)». Esa afirmación del sentido ministerial, de servicio, de la función de gobierno en la Iglesia -y del ejercicio de la potestad de gobierno en particularno puede considerarse una simple exhortación, o un recordatorio de carácter 51

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

ascético o moral para quienes son llamados a desempeñar esas tareas . Debe decirse más bien, parafraseando el pasaje citado de la Const. Lumen Gentium, que, porque la función de gobierno es verdaderamente un servicio, resulta significativo que en la Escritura se le dé el nombre de diaconía o ministerio: es adecuada esa denominación precisamente porque consigue captar y describir con exactitud la verdadera naturaleza de la realidad que designa. Efectivamente, cuando se afirma que la función de gobierno es servicio, se está indicando ante todo que su misma existencia se explica y, consecuentemente, su ejercicio se justifica en razón de aquello a lo que sirve; y ello por su propia naturaleza, no por una benévola disposición de quien la ejerce o por la influencia de factores externos. Por otra parte, la doctrina conciliar no se limita a una afirmación abstracta, como si el carácter de servicio del gobierno en la Iglesia se pudiera reducir, en la práctica, a una vaga y genérica actitud servicial. Por el contrario, ese servicio tiene una finalidad bien determinada : «Los ministros que poseen la sagrada potestad están al servicio de sus hennanos para que todos los que son miembros del Pueblo de Dios y tienen, por tanto, la verdadera dignidad de cristianos, aspirando al mismo fin, en libertad y orden , lleguen a la salvación» (Lumen gentium, 18). Esta es la orientación natural de la ministerialidad, que impone a los Pastores gobernar y ejercer la potestad jurídica incluida en esa función «únicamente para edificar su rebaño en la verdad y santidad, recordando que el mayor debe hacerse como el menor y el superior como el servidor (cfr Le 22,26-27)» (Lumen gentium, 27). Podría decirse, por tanto, que un ejercicio del gobierno que, incluso realizado con la mejor voluntad y sincero espíritu de servicio, contraviniera esa ordenación natural, estaría objetivamente desnaturalizado, con independencia de la mayor, menor o nula responsabilidad moral del sujeto.

2. Consecuencias constitucionales del carácter esencialmente ordenado de la.función de gobierno

La anterior consideración pretende poner de relieve gráficamente que la afirmación de la naturaleza ministerial del gobierno eclesiástico es de rango ontológico: pertenece al ser de la Iglesia y, por ello, contiene una dimensión jurídica (de justicia) ineludible: «en este sentido, la función de gobierno representa una actividad ordenada y delimitada, que encuentra en esa ordenación su razón de ser y su justificación. Y ello en virtud de su origen divino, pues ese origen garantiza que se trata de una función ex se esencialmente ordenada» (HERVADA). Efectivamente, la dimensión jurídica de la Iglesia es intrínseca. Por tanto, establecer el derecho en la Iglesia no consiste en idear caprichosamente reglamentaciones o en construir , a impulsos de un prurito ordenancista, minuciosas superestructuras. Consiste más bien en sacar a la luz, conceptualizar jurídicamente y formalizar técnicamente

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EL PRINCIPIO DE LEGALJDAD Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

los elementos, principios y exigencias de justicia que existen ya en su propio ser, abriendo así cauces para promover su operatividad efectiva y para su adecuada protección .

Así pues, el sentido ministerial de la función de gobierno plantea, ante todo, desde el punto de vista jurídico, una exigencia radical de autotutela del ordenamiento canónico: la Iglesia necesita recoger y plasmar adecuadamente en su derecho positivo ese elemento de derecho divino para custodiar su propia identidad, es decir, para que la organización del gobierno eclesiástico y su actividad reflejen fielmente el modo de ser de la Iglesia y tiendan derechamente a su fin. Por consiguiente, la naturaleza propia de la potestad en la Iglesia tiene directas consecuencias constitucionales. Es constitucional, o sea, perteneciente a la constitución de la Iglesia, la dimensión jurídica primaria de los presupuestos ontológicos de la estructura fundamental de la Iglesia, de origen divino, que el derecho debe recoger, formalizándolos del mejor modo posible para garantizar que estén presentes con la fuerza necesaria en la ordenación jurídica de la vida eclesial. La formalización de esos principios y exigencias de justicia fundamentales precisamente en el plano del derecho constitucional hace que sean técnicamente prevalentes sobre el resto del ordenamiento jurídico. De esa manera, los contenidos del derecho constitucional configuran e informan el resto del derecho canónico, que debe ser congruentecon las normas constitucionales y ha de ser interpretado a su luz.

La doctrina conciliar, al poner de relieve con nueva fuerza ese dato ontológico , sitúa en una s precisas coordenadas la relación entre la función de gobierno y la posición -también de raíz ontológica- de los fieles. De ahí derivan ciertos principios y exigencias de justicia , radicalmente canónicos, que están en la base de la configuración jurídica constitucional de la función de gobierno en la Iglesia y de la tutela de los bienes y valores a los que afecta. En términos constitucionales, esos principios y exigencias de justicia, considerados desde la condición del fiel, se traducen en deberes fundamentales, como los de comunión y obediencia (cfr ce. 209 y 212); y en una serie de derechos fundamentales, que pueden sintetizarse en el «derecho al recto y adecuado ejercicio de la función jerárquica»; o, si nos referimos directamente a la función de gobierno como uno de los aspectos específicos de la función jerárquica, en el «derecho al recto y adecuado desenvolvimiento de las actividades de la organización eclesiástica». La recta y adecuada acción pastoral ha de entenderse, efectivamente, no solo como un deber moral ante Dio s, sino también como un deber de ju sticia hacia los fieles confiados al ministerio de los Pastores, que tienen derecho a un buen gobierno (HERVADA). Aunque el CIC no Jo proclama directamente mediante una fórmula explícita -es bien sabido que la lista de derechos de los fieles que se formula en el Código no pretende, ni puede, ser exhaustiva-, ese derecho al buen gobierno dimana directamente , como hemos visto, de principios de derecho divino que no pueden menos que manifestar se en el dere cho canónico con reflejos muy variado s, para su vigencia real y efectiva. Se advertirá más claramente al estudiar cómo se lleva a cabo la acogida en el derecho vigente de la enseñanza conciliar que estamos considerando. 53

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

B. Traducciónjurídíca de la naturaleza ministerial del gobierno: del Concilio al Código de Derecho Canónico

l. La naturaleza ministerial del gobierno como principio informador La proclamación de la naturaleza ministerial del gobierno eclesiástico, para llegar a ser eficaz --es decir, realmente operativa en la vida eclesial- debía plasmarse en niveles sucesivos de formalización o concreción técnico-jurídica. El traslado de esa doctrina desde el plano magisterial al plano propio del derecho canónico empieza a llevarse a la práctica cuando, desde el comienzo de los trabajos para la reforma del CIC de 1917, se reconoce explícitam ente el sentido ministerial de la potestad como uno de los principios informadores del ordenamiento. No sin motivo, el fruto más visible de esa labor de reforma, el Código de 1983, ha sido descrito por Juan Pablo Il, en la Constitución Apostólica con la que lo promulgaba, como «un instrumento que se ajusta perfectamente a la naturaleza de la Iglesia, sobre todo tal como la propone el magisterio del Concilio Vaticano 11,visto en su conjunto, y de modo especial su doctrina eclesiológica . Es más: en cierto modo, este Código puede considerarse como un gran esfuerzo por traducir a lenguaje canónico esa misma doctrina, es decir la eclesiología del Concilio. Porque aunque no sea posible reprod ucir perfectamente en lenguaje "canónico" la imagen de la Iglesia descrita por el Concilio, el Código, sin embargo, habrá de referirse siempre a esa imagen como a su modelo original , y reflejar sus directrices, en cuanto sea posible a su propia naturaleza». Y más adelante, añadía el Pontífice: «Entre los elementos que manifiestan la verdadera y propia imagen de la Iglesia deben apuntarse principalmente los siguientes: la doctrina por la que se presenta a la Iglesia como Pueblo de Dios (cfr Const. Lumen Gentium, 2) y a la autoridad jerárquica como un servicio ( ...)».

A partir de ese reconocimiento, la naturaleza ministerial del gobierno eclesiástico, actuando como principio informador, ha impregnado eficazmente, en sus grandes líneas, la reforma postconciliar del derecho canónico. El Código vigente refleja muchas de sus consecuencias con manifestaciones variadas, apropiadas a los distintos campos y actividades de la función de gobierno. Vale la pena considerar con algo de detenimiento el camino por el que se ha llevado a cabo la concreción de este principio informador en soluciones técnicas inmediatamente operativas. 2. Los principios directivos para la reforma del CIC: traducción de la naturaleza ministerial del gobierno en el principio de legalidad a) Exclusión de la arbitrariedad

De la necesidad de conectar la reforma del Código con la doctrina eclesiológica del Concilio surgieron los Principia quae Codicis Iuris Canonici recognitionem dirigant, que hemos citado ya en la lección anterior. 54

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EL PRINCIPJO DE LEGALJDAD Y LA ADMINJSTRACIÓN ECLESIÁSTICA

El principio 6.0 se refería expresamente a la enseñanza conciliar acerca de la potestad eclesiástica como servicio, al ocuparse de «una cuestión, y ciertamente grave» que había de resolverse en el futuro Código : de qué modo se defenderán y se tutelarán los derechos de las personas en la Iglesia. En ese contexto, después de afirmar la existencia de la potestad de gobierno en la Iglesia y su plenitud, justificada precisamente por su sentido ministerial y por el fin al que sirve, precisaba que su uso no puede ser arbitrario, porque lo prohíbe tanto el derecho divino, natural y positivo, como el derecho eclesiástico. La alusión a la arbitrariedad aparecía de nuevo en el principio 7.0 , dedicado a los procedimientos jurídicos para tutelar los derechos subjetivos en la Iglesia, cuando señalaba la necesidad de «proclamar que, en el derecho canónico, el principio de tutela jurídica se aplica por igual a superiores y a súbditos, de tal modo que se desvanezca toda sospecha de arbitrariedad». En esos dos textos se encuentra, pues, la traducción jurídica primaria del carácter esencialmente ordenado de la potestad-servicio en la Iglesia: la exclusión de la arbitrariedad. Para que se entienda correctamente esa afirmación hay que aclarar, sin embargo, que arbitrario no es solo lo abusivo, injusto o antijurídico, como indicaría el sentido peyorativo que suele tener el concepto de arbitrariedad en el lenguaje corriente. Más en general, en sentido técnico, es arbitrario el ejercicio de la potestad que no está sometido a normas jurídicas. Sería arbitrario, en ese sentido, el ejercicio alega! de la potestad; es decir, un sistema en el que la presencia efectiva de las exigencias de justicia propias de la realidad eclesial - la ordenación esencial que venimos considerando-- en las actuaciones y decisiones concretas de gobierno dependiera en exclusiva del criterio, la capacidad de discernimiento, o de acierto, y la buena disposición de quien ejerce la potestad. Por tanto, excluir la arbitrariedad no consiste solo en proscribir y perseguir los eventuales abusos, sino, primariamente y en sentido netamente positivo, en regular jurídicamente el ejercicio de la potestad. Por esta razón puede entenderse que el gran recurso técnico que canaliza la defensa de la naturaleza propia de la potestad en la Iglesia, a la hora de su ejercicio, es el llamado «principio de legalidad», cuyo sentido fundamental en la materia que nos ocupa, prescindiendo ahora de otros matices y precisiones, es la sujeción de la actividad de gobierno -y concretamente de los actos de potestad- a las normas canónicas. En esta perspectiva resulta evidente que el principio de legalidad está al servicio de los fieles, pero simultáneamente al servicio de los sagrados Pastores, en la medida en que tiende a facilitar y garantizar la fidelidad a su misión propia en el ejercicio del gobierno (HERRANZ) ; y, en consecuencia , sirve objetivamente a la parte que corresponde a la función de gobierno en la edificación del Pueblo de Dios. b) Legalidad y justicia: algunas precisiones Acabamos de señalar que el principio de legalidad es un recurso técnico que canaliza la defensa de la naturaleza propia de la potestad en la Iglesia, es decir, que sirve 55

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

para que el ejercicio de la potestad eclesiástica sea conforme a su naturaleza y se ordene adecuadamente al fin propio de la Iglesia. Dicho de otro modo , el principio de legalidad es un instrumento al servicio de la justicia. Por tanto, la legalidad no es un valor absoluto, sino relativo e intrumental; sí es absoluta, en cambio, la exigencia de justicia. La teoría clásica de la ley - muy especialmente en la exposición que hace Santo Tomás - permite comprender que pueden darse leyes injustas y actuaciones que, respe tando la ley - siendo legales- , lesionan sin embargo la justicia. La ley, cuando es racional, procura captar y proteger las exigencias de justicia propias de la materia que regula - muchas veces, eligiendo una entre varias posibilidades igualmente justas e imponiéndola con carácter obligatorio- ; y, por eso, el respeto de las normas jurídicas legítimamente impuestas es generalmente (es decir, para la generalidad de los casos) garantía de justicia. De ahí que ordinariamente se pueda considerar que el sometimiento a la legalidad protege los valores esenciales en el ejercicio de la actividad administrativa, mientras que la arbitrariedad provoca un riesgo mayor de injusticia y desacierto. Ahora bien, la ley humana, aun siendo racional y justa, por su propia naturaleza tiene que considerar la realidad en términos abstractos y generales (Lección III), de manera que no puede prever todas las circunstancias concretas de las situaciones reales que caerán en el füturo bajo su imperio . Por esa razón, adolece de una limitación intrínseca : podría suceder que, en algún caso particular , la mera aplicación automática de una ley produjera un resultado injusto, contrario al fin de la ley misma . Esta es la razón de una característica muy marcada del derecho canónico: la elasticidad, o flexibilidad en la aplicación de las normas, que plasma toda una tradición de racionalidad no so lo en el momento legislativo, sino también en el momento de la aplicación de la norma (LOMBARDíA). Un legalismo a ultranza podría dar lugar a la paradoja de que la aplicación de las leyes canónicas acabara produciendo, en casos concretos, unos efectos contrarios a la justicia, o poco sensibles hacia el fin propio de la Iglesia , la salvación de cada una de las almas: «es preciso tener en cuenta a los sujetos uno a uno , de modo que lo que es justo en la mayoría de los casos puede no serlo en un supuesto concreto, que ha de tomarse aparte, como una excepción a la norma general. En definitiva : la salus animarum consiste en la salvación de cada una de las almas y la ju sticia no es algo abstracto y genérico sino !ajusticia del caso concreto» (FORNÉS). Por eso tienen un papel de gran importancia en la aplicación de la ley la equidad canónica y ciertas instituciones como la tolerancia o la disimulación. Además, el propio derecho canónico prevé la posibilidad de que la autoridad competente atienda a las circunstancias concretas de los fieles mediante actos que crean legítimamente situaciones jurídicas praeter legem (al margen de lo que dispone la norma que sería generalmente aplicable al caso) e incluso contra legem ( contrarias a una disposición de la ley eclesiástica que sería aplicable de no existir ese acto). Se trata de las concesiones de gracias, principalmente los privilegios y las dispensas, que estudiaremo s más adelante (Lección VIII: cfr, especialmente , ap . LB). Es fácil advertir la importancia de estas precisiones, que habrán de tenerse en cuenta siempre que hagamos referencia al sometimiento de la actividad de gobierno al derecho para entender correctamente el fundamento y el juego del principio de legalidad. No sería extraño, por otra parte, que la expresión principio de legalidad, al evocar algunas de sus justificaciones teóricas en los ordenamientos estatales, pudiera producir la desacertada impresión de que su aplicación en la Iglesia responde a un planteamien56

EL PRINC IPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓ N ECLESIÁSTICA

to dialéctico. En otras palabras, podría darse el error de entender que el principo de legalidad en la Igle sia se basa en un cierto grado de tensión o de desconfia nza hacia quienes gobiernan y en una contraposición sistemática, potencialmente conflictiva, entre autoridad y libertad, interés público e interés privado. Un enfoque que, ciertamente, desvirtuaría la realidad eclesial, al aplicarle miméticamente patrones sociológicos y de teoría política poco o nada adecuados a la Iglesia (y, por lo demás, de validez al menos discutible en lo que se refiere a las sociedades civiles). Sin embargo, nada más lejos de la realidad. La sumisión a la ley del ejercicio de la función eclesial de gobierno, en general; y en particular el derecho administrativo, que se ha formalizado - al menos en algunos núcleos importantes - por primera vez en el Código de 1983, sin perjuicio de que muestre una lógica semejanza con otros sistemas en ciertas instituciones e instrumentos técnicos, tiene raíces propias, específicamente canónicas. No hay, pues, sentido dialéctico en el fundamento del principio de legalidad en la Iglesia, aunque en el plano fenoménico puedan darse, lógicamente, manifestaciones dialécticas norm ales , que el derecho procura encauzar. Hay, más bien, un profundo sentido de communio, de servicio a la realizac ión terrena de la comunión, en la medida en que a través de la legalidad se hacen presentes, en manifestaciones o reflejos jurídicos adecuados a las diversas instituciones o actuaciones concretas , los rasgos esenciales e insoslayables de la naturaleza de la función de gobierno en la Iglesia.

3. Establecimiento en el nivel constitucional de los presupuestos necesarios para la aplicación del principio de legalidad

Aunque el principio de legalidad puede formularse de manera muy general, según hemos visto, como «exclusión de la arbitrariedad» , su concreción operativa resulta necesariamente compleja y articulada. En los citados principios directivos para la revisión del Código (6.º y 7.º) se solicitaban a este propósito dos delimitaciones explícitas del ejercicio de la potestad en la Iglesia, que tienen el carácter de presupuestos para la aplicación del principio de legalidad: a) el reconocimiento de los derechos de los fieles y b) la distinción de las funciones de la potestad eclesiástica y de los órganos que las ejercen . Ambas delimitaciones, que han sido efectivamente acogidas en el Código de 1983, se sitúan técnicamente en el plano jurídico constitucional, pero no son equiparables en cuanto a naturaleza y alcance. a) El reconocimiento de los derechos de los fieles - ya lo indica suficientemente el verbo reconocer - hunde sus raíces en el derecho divino: inmediatamente por lo que se refiere a los derechos fundamentales, y de manera mediata o derivada por lo que se refiere a otros derechos o intereses conexos. Por tanto, su proclamación y tutela jurídica --cfr ce. 204 ss.- no es simplemente factor externo de limitación de la potestad eclesiástica, sino que conecta con la necesidad de salvaguarda de la identidad divina de la Iglesia a la que antes aludíamos, puesto que se constituye en condición indispensable para que «todos los que son miembros del Pueblo de Dios y tienen, por tanto, la verdadera dig57

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

nidad de cristianos, aspirando al mismo fin, en libertad y orden, lleguen a la salvación» (Lumen gentium , 18). Existe una estrecha relación , como puede advertirse, entre la tutela jurídica de los derechos en la Iglesia, de la que habla el 7 .º principio directivo, y la naturaleza ministerial del gobierno eclesiástico . Los derechos fundamentales no son ámbitos no eclesiales de la vida de los fieles, sino reflejos primarios en el plano jurídico de la condición fundamental de dignidad y libertad querida por Dios, para que cada fiel, dentro de la comunión eclesial , se encamine personalmente al fin sobrenatural y contribuya al fin de la Iglesia de manera libre y responsable. En esta perspectiva, se advierte con claridad que la tutela jurídica de los derechos en la Iglesia no es una cuestión exclusiva del interés privado, de los gobernados, sino propia de todo el Pueblo de Dios y, por tanto, que forma parte del bien común eclesial, es decir, del fin público del derecho canónico .

b) En cambio, la tripartición de funciones y la distinción de órganos de la potestad eclesiástica, que hemos estudiado en la lección anterior, son recursos técnicos para ordenar y garantizar el ejercicio del poder de gobierno, que pueden aplicarse oportunamente en la Iglesia sin contradecir el principio de derecho divino de la unidad de potestad. Pero su naturaleza es instrumental: su formulación obedece a la utílidad de la distinción de potestades para la aplicación práctica del principio de legalidad y, por ende, de la tutela juridica de los derechos. Esa relación instrumental entre la distinción de potestades y la aplicación del principio de legalidad se advierte muy claramente en el hecho de que el c. 135, cuyo primer parágrafo acoge el postulado de la distinción, es el mismo que establece con carácter general, en sus tres parágrafos sucesivos, la sumisión al derecho del ejercicio de la potestad legislativa, judicial y ejecutiva, como hemos visto .

El principio de legalidad rige, con manifestaciones propias, en el ejercicio de cada una de las dimensiones de la potestad de gobierno que distingue el c. 135. Pero posee una especial relevancia práctica en el ámbito propio de la función administrativa; y concretamente en el ejercicio de la potestad ejecutiva, por la incidencia inmediata de sus actos sobre las situaciones jurídicas de los fieles . Una vez expuesta la fundamentación y enunciados los presupuestos constitucionales comunes del principio de legalidad en el derecho de la Iglesia, pasaremos a estudiar su desarrollo y funcionamiento en el vigente sistema de derecho administrativo canónico.

11. EL

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

A. Formulación, alcance y articulación técnica

El principio de legalidad, en el ámbito del derecho administrativo canónico, puede formularse sencillamen te como la sumisión de la Administración eclesiástica a la ley. 58

El PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

Como hemos visto, el fundamento de la sumisión al derecho de la función de gobierno en la Iglesia es genuinamente canónico. No obstante, es un hecho que la formulación técnica del principio de legalidad se ha llevado a cabo sobre todo en los sistemas estatales, y presenta versiones y matices diferentes, muchas veces de matriz positivista, o desarrollos basados en principios y modelos de relación entre poderes incompatibles con la naturaleza de la Iglesia. Se entiende fácilmente, por eso, que una cosa es mostrar que el ejercicio de la potestad eclesiástica debe estar sujeto al derecho y otra precisar el sentido y alcance de la aplicación del principio de legalidad en la Iglesia y los medios tecnicos con los que se lleva a cabo. El sentido más directo de la legalidad en la Iglesia, obviamente, es el que resulta de la contraposición, ya estudiada, entre legalidad y arbitrariedad. Si se llama arbitrario, técnicamente, al poder que no está sometido a límites jurídicos, resulta claro que la potestad en la Iglesia no es arbitraria. Toda potestad en la Iglesia es constitutivamente limitada, tanto por su origen, como por su fin propio ; lo que implica, como sabemos, que su ejercicio está ordenado esencialmente por el derecho divino natural y positivo. Pero, además, es función del derecho humano explicitar y determinar los principios de orden y exigencias de justicia que constituyen el derecho divino y dar cauce a su aplicación concreta mediante los instrumentos técnico-jurídicos más congruentes y eficaces en cada caso. Por ejemplo, en nuestro caso, esos recursos son la distinción de potestades, la asignación de competencias , el establecimiento de categorías formales de actos, con sus requisitos y procedimientos propios, etc.

Por tanto, el ejercicio de la potestad se debe someter también a las normas positivas establecidas en la Iglesia. En consecuencia, la legalidad administrativa supone el ejercicio de la potestad de la Administración eclesiástica dentro de sus límites propios y siguiendo las normas legítimamente establecidas. Concretamente: a) La potestad de la Administración debe ejercerse dentro del ámbito de actuación delimitado por la naturaleza y fines propios de la Iglesia, es decir, persiguiendo exclusivamente los fines propios de la misión de la Iglesia. b) En ese ámbito, debe ejercerse respetando las competencias exclusivas de los órganos legislativos y judiciales, que hacen que la Administración sea absolutamente incompetente en esas materias. c) Dentro de su propia esfera de competencias , ha de actuar respetando los derechos fundamentales de los fieles y la legítima autonomía de las entidades inferiores (Lección 1). d) Además, puesto que el derecho le encomienda unos fines propios y le asigna unos medios determinados para ello, la Administración está obligada a ejercer cada una de las potestades reconocidas o concedidas con arreglo a de59

COMPE NDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

recho, es decir: solo cuando se den los supuestos previstos, siempre persiguiendo los fines para los que el derecho prevé cada actuación y siguiendo el procedimiento establecido. Puede ser oportuno advertir que, generalmente, no se entiende en ningún sistema la legalidad corno mera sumisión a la ley formal -es decir, a aquel específico tipo de norma positiva que cumple las formalidades que le otorgan rango de ley-, sino, más en general, como sumisión al ordenamiento jurídico. En el ámbito canónico se ha entendido la legalidad en el sentido de que la actividad administrativa ha de estar condicionada por toda norma objetiva vigente en la Iglesia, escrita o consuetudinaria, y por los principios generales del derecho canónico, interpretados con equidad (LABANDEIRA, KRUKOWSKI).

Queda así enunciado el alcance del principio de legalidad en la Iglesia. Estudiaremos ahora más precisamente cómo se articula su aplicación .

l. Vinculación de laAdminístración a la legalidad La vinculación de la Administración a la legalidad puede entenderse según distintos grados de combinación entre la sujeción al dictado de las normas jurídicas y la libertad de decisión y actuación administrativa. Las dos posiciones extremas que se han dado históricamen te entenderían la legalidad, respectivamente, como vinculación meramente negativa o como vinculación positiva de la Administración a las normas jurídicas que la rigen . a) La legalidad como vinculación meramente negativa . Esta concepción considera que la actividad de la Adminis tración es legítima cuando resulta compatible con la ley, es decir, cuando no la contradice. Por tanto, cuando en una materia la ley no dispone lo contrario, se entiende que la Administración puede actuar. La ley se concibe aquí como mero límite exterior de la actuación administrativa, que se rige por el principio de presunción de libertad. b) La legalidad como vinculación positiva. Según esta concepción, para que la actividad de la Administración sea legítima, debe darse conformidad con las normas jurídicas: solo sería legítima , por tanto, la actuación autorizada positivamente por la ley. La exigencia de esta autorización -denominada habilitación o apoderamiento - es inexcusable, de tal modo que, en las materias en que no se da, la Administración no puede actuar. La ley se concibe aquí como condición de la actuación administrativa, que tiene por función ejecutar lo dispuesto en ella. A la luz de lo que llevamos dicho, se entiende que ninguna de estas dos versiones extremas del principio de legalidad es aceptable en la Iglesia. Incluso prescindiendo de sus respectivos fundamentos filosóficos, se advierte fácilmente que la primera de estas posturas, al confundir la necesaria capacidad de maniobra de la Administración con la arbitrariedad, hace que se desvanezca del horizont e

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El PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMJNISTRACJÓN ECLESIÁSTJCA

social cualquier atisbo de seguridad jurídica, abriendo paso fácilmente a injusticias y abusos . La segunda, en cambio, si se llevara a la práctica rígidamente, acabaría por supeditar la eficacia de la Administración para atender a las necesidades públicas a la capacidad de previsión del legislador; y produciría inmediatamente el colapso de la actividad administrativa. Ninguna de esas consecuencias es tolerable en la vida de la Iglesia .

Una comprensión adecuada de la legalidad administrativa debe combinar equilibradamente aspectos de vinculación positiva y de vinculación negativa ; la seguridad jurídica y la eficacia de la Administración; la necesidad de apoderamiento y la imprescindible discrecionalidad. En ese equilibrio se decide la real dimensión de servicio de la Administración eclesiástica. 2. Predeterminación de la actividad administrativa por la ley La característica eficacia inmediata de la actividad administrativa hace especialmente necesario rodearla de garantías que impidan que su desarrollo se produzca con menoscabo de la seguridad jurídica. Para ello es preciso, ante todo, determinar el campo en que puede desarrollarse legítimamente la actividad administrativa, habilitando así a la Administración para actuar en el ordenamiento exclusivamente con los poderes que la ley le atribuye. Esta habilitación, que es la primera condición de legitimidad de la actividad administrativa, presenta en la Iglesia contornos específicos, que trataremos de deslindar. Para entender esta cuestión es preciso recordar que en los Estados la Administración se constituye en jerarquía cuando se le hace parte del poder ejecutivo , otorgándole poder para actuar en el ordenamiento y a la vez delimitando su esfera de actuación . En la Iglesia, en cambio, la jerarquía tiene radicalmente , por derecho divino , toda la potestad . Sin embargo, ya hemos dicho anteriormente , con LABANDEIRA (Lección 1), que no se identifican jerarquía eclesiá stica y Admini stración, sino que la jerarquía se constituye en Administración exclu sivamente en la medida en que administra ; y, además de los oficios que constituyen por derecho divino la jerarquía , componen la Administración los demás órganos que participan a tenor del derecho en el ejercicio de lapotestad ejecutiva.

Aunque en la Iglesia, por derecho divino, rige la unidad de poder (Lección I), se ha llevado a cabo la distinción de funciones y actos de la potestad eclesiástica precisamente como presupuesto para la sumisión de su ejercicio a la legalidad. En lo que aquí nos afecta , esa distinción permite que la ley determine las atribuciones y competencias de la potestad ejecutiva, ordenando su ejercicio . Esto es equivalente a una habilitación general de la Administración , en la medida en que se delimita su campo propio de actuación: se le atribuye una parcela de la función de gobierno de la Iglesia , sometiéndola a unas reglas. Así pues, la ley habilita a la Admini stración eclesiástica, ante todo, predeterminando y delimitando la esfera de actuación de la potestad ejecutiva. Esto 61

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

significa que la Administración no determina los límites de su propia actividad: están predeterminados por la ley y debe sujetarse a ellos. Nótese bien que decimos que la ley habilita a la Administración - concepto formal que supone la distinción de potestades y la distribución de funciones entre ellas por obra del derecho positivo--, no a la jerarquía eclesiástica (que por naturaleza tiene radicalmente toda la potestad): así, por una parte, la Administración , según el régimen vigente en el CIC para la potestad ejecutiva , no puede hacer lo que es propio de las potestades legislativa o judicial y actúa sometida a las nonnas; y por otra parte la jerarquía, cuando lleva a cabo las actividades propias de esas otras potestades no administra: por tanto sus actos en esos ámbitos no poseen las características y la eficacia propias de los actos de la potestad ejecutiva.

La Administración eclesiástica, por tanto, está habilitada para actuar legítimamente solo en las materias que el derecho canónico asigna a la potestad ejecutiva. Pero, puesto que la delimitación del objeto de la potestad ejecutiva es, en buena medida, residual (Lección 1), además de las materias que explícitamente se le atribuyen, le corresponde tratar según sus procedimientos y reglas propios todo lo que no está reservado al legislador y al juez. En ese sentido, si bien es cierto que la actividad de la Administración está predeterminada por el derecho, esto no significa que necesite una norma previa de habilitación o apoderamiento (es decir, de atribución de poder) que le permita cada actuación concreta. Además de la habilitación general que hemos descrito, en el CIC aparecen diversas normas que contienen cláusulas genéricas de apoderamiento, referidas en general a la autoridad ejecutiva , o a diversos oficios que forman parte de la Administración. Ahora bien, en derecho canónico esas cláusulas genéricas de apoderamiento no siempre significan otorgamiento de potestad: en el caso de los oficios capitales se trata de reconocimiento o declaración de la potestad que por derecho divino poseen, por lo que, en realidad, en esos casos estamos ante apoderamientos impropios . Así, por ejemplo, las cláusulas gené ricas que se refieren a la potestad del obispo diocesano. Son las siguientes: «Al Obispo diocesano compete en la diócesis que se le ha confiado toda la potestad ordinaria, propia e inmediata que se requiere para el ejercicio de su función pastoral, exceptuadas aquellas causas que por el derecho o por decreto del Sumo Pontífice se reserven a la autoridad suprema o a otra autoridad eclesiástica» (c. 381 § 1). «Corresponde al Obispo diocesano gobernar la Iglesia particular que le está encomendada con potestad legislativa, ejecutiva y judicial , a tenor del derecho» (c. 391 § 1).

En cambio , expresan verdaderos y propios apoderamientos las cláusulas que se refieren a otros oficios subordinados, que partipan de la potestad ejecutiva a tenor del derecho, como por ejemplo, la que se refiere al Vicario general. «En virtud de su oficio , al Vicario general compete en toda la diócesis la potestad ejecutiva que corresponde por derecho al Obispo diocesano, para realizar cualquier tipo de actos administrativos, exceptuados , sin embargo, aquellos que el Obispo se hubiera reservado o que, según el derecho, requieran mandato especial del Obispo» (c. 479 § 1).

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El PRJNC!P/0 DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

Además de esos apoderamientos genéricos, hay tambi én apoderamientos específicos, que habilitan a la Administración para una actuación concreta. Existen numero sas norm as en el Código que encomiendan actos o actuacio nes a la potestad ejecutiva, a la autoridad ejecutiva, al supe rior o al Ordinario (cfr c. 134): por ejemplo: «Quienes gozan de pote stad ejecutiva pueden dar, dentro de los límites de su propia competencia , decr etos generales ejecutorios» (c. 3 1); «Quie nes tienen pote stad ejecutiva pued en dar legítimamente instrucciones » (c. 34); «El acto administrativo singular( ...) puede ser dado por quien tiene pot estad ejecutiva» (c. 35); cfr también ce. 283, 289, 324, 474, etc.

Cuando se trata de cláusulas específicas de apoderamiento impropio -por ejemplo, las que asignan actuaciones administrativas concretas al Obispo diocesano-, podría pensarse que son innecesarias, dado el reconocimiento general de potestad que ya existe. Sin embargo, esas normas tienen, en ocasiones, la función de reservar una actuación a una autoridad ejecutiva con exclusión de otras (cfr c. 134 § 3 ). Además , cumplen siempre una función determinativa, ya que concretan aspectos de aquella distribución que asigna unas actuaciones a la potestad ejecutiva y le sustrae otras; es decir, especifican aspectos de la esfera de actuación propia de la potestad ejecutiva. Por ejemplo: «A no ser que el derecho establezca expresamente otra cosa, compete al Obispo diocesano prove er por libre colación los oficios eclesiásticos en su prop ia Iglesia particulan> (c. 157); «Es autoridad competente para erigir asociaciones públi cas:( ...) 3. 0 el Obispo diocesano, dentro de su propio terri torio( ...)» (c. 312 § l); etc. Tanto la colación de oficios como la erección de asociaciones se hacen mediante decreto singular, que es un acto propio de la potestad ejecutiva (Lección VII); y en este caso el decreto se reserva al Obispo diocesano , con exclusión de los demás Ordinarios .

Por otra part e, algunos apoderamientos especificos tienen también una función especia lmente conectada con la certeza jurídica. Hemos explicado que la potestad eclesiástica está circunscrita dentro de unos límites, y que debe respetar la esfera de libertad y autonomía de los fieles y de las entidades inferiores. Pues bien , las cláusulas específicas de apoderamie nto, tanto propias como impropias, cumplen también la función de indicar espacios de actuación legítima de la Administración que, de otro modo, podrían ser dudosos o necesitar interpretación . Se favorece así la certeza jurídica en el ejercicio de la potestad . Por ejemplo: «Las asociaciones privadas de fieles administran libremente los bienes que posean según las prescripciones de los estatutos, quedando a salvo el derecho de la autoridad ecle siástica competente de vigilar de manera que los bienes se empleen para los fines de la asoc iación» (c. 325 § 1).

B. Legalidad y discrecionalidad Que la actividad administrativa está predeterminada por el derecho , no significa que la Administración se limite a ejecutar o aplicar automáti camente 63

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

lo dispuesto por la ley. Es propio de la ley considerar la realidad a través de disposiciones generales y abstractas; y, precisamente por ese motivo, no puede - ni debe- prever todas las circunstancias que se darán en cada momento y lugar en que deberá ser aplicada. En cambio, la actividad administrativa es, por su propia naturaleza, concreta e inmediata, lo que significa que se lleva a cabo teniendo en cuenta y valorando en cada actuación las precisas circunstancias de las personas, los tiempos y los lugares . Por esa razón es necesario que la Administración goce, en el marco del derecho, de un cierto margen de libertad de decisión y actuación para elegir los medios y modos más oportunos de alcanzar en el caso concreto los fines que tiene encomendados. Esto es particularmente importante en la Iglesia, porque los asuntos que trata la Administración eclesiástica son especialmente sensibles y delicados , ya que afectan, muchas veces de manera directa, al bien de las almas, de modo que resulta muy importante el papel de la prudencia. Además, los principales bienes y medios que se administran, por su propia naturaleza, no pueden ser encerrados en rígidas nonnas predetenninadas, por más que su administración esté en ciertos aspectos regulada por normas jurídicas.

Pues bien , se llama discrecionalidad al margen de libertad que la ley otorga a la Administración para elegir los medios más adecuados aquí y ahora para procurar el bien público que se le confia. Las normas que regulan la actividad administrativa contienen, por tanto, no solo potestades regladas, que son aquellas que imponen a la Administración una actuación determinada; sino también muchas potestades discrecionales, que conceden a la Administración la facultad de optar entre varias posibilidades igualmente legítimas, según criterios de oportunidad , utilidad, conveniencia, etc. Para salir al paso de un error frecuente, señalaremos que conviene no confundir discrecionalidad con pastoralidad: todo el derecho canónico es pastoral, tanto en sus aspectos reglados - recordemos que el principio de legalidad es precisamente cauce técnico para garantizar un ejercicio de la potestad acorde con su naturaleza y fin pastoral- como en sus aspectos discrecionales.

Pero adviértase que, tanto la actividad reglada como la discrecional, son jurídicas (canónicas y, por ende, pastorales). La actividad discrecional no es arbitraria, sino que está enmarcada en el derecho y sujeta a él. En la práctica, la sujeción al derecho de la actividad de la Administración se concreta de manera inmediata en la sumisión a las normas jurídicas que regulan cada actuación, de tal modo que la autoridad administrativa: a) Nunca puede actuar contraviniéndolas . b) Debe actuar siempre con arreglo a derecho; pero esto lo hace de dos maneras: l.º) Ejerciendo sus potestades regladas según las normas que las regulan. 2.0 ) Ejerciendo sus potestades discrecionales dentro de sus justos límites. 64

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTR ACIÓN ECLESIÁSTICA

l. La discrecionalidad en el CJC En el CIC no se usan nunca ni el sustantivo discrecionalidad, ni el adjetivo discrecional . Los supuestos de discrecionalidad aparecen indicados de formas muy variadas. Así, por ejemplo, cuando se dejan decisiones al «arbitrio» (arbitrium), o al «prudente arbitrio» de la autoridad (cfr ce. 554 § 3, 563 , etc.); cuando se establece que la autoridad puede proveer «libremente» (cfr ce. 165, 477 § l, etc.); o cuando se utiliza el verbo «poder» referido a alguna actuación delaautoridad(cfrcc . 193 §3, 1739,etc.). Otras veces se da la facultad de valorar si las circunstancias justifican una actuación, juzgando si es «conveniente» (cfr ce. 301 § 2, 1118 § 2), «útil» (cfr ce. 439 § 1, 775 § 2, etc.), «oportuna» (cfr 234 § 1, 1739, etc.); o si lo aconsejan las circunstancias, la utilidad o la necesidad (cfr ce . 269, 270, 766, etc.). De todos modos, no hay una lista taxativa de fórmulas para indicar la presencia de la discrecionalidad, por lo que es necesario apreciar en cada caso la modalidad de actuación que las normas prevén. Nos hallaremos ante una potestad discrecional siempre que las normas atribuyan una actuación a la autoridad administrativa sin regular alguno de sus elementos -qué, quién, cómo, cuándo, con qué medios-, permitiendo así la elección entre varias posibilidades legítimas .

2. Ejercicio y control de las potestades discrecionales La valoración y la decisión acerca de los aspectos propiamente discrecionales de una actuación están atribuidas en exclusiva a la Administración , por lo que, mientras ésta cumpla las exigen cias establecidas por las no1mas aplicables al caso , ningún juez o tribunal tiene competencia para revocar la decisión propiamente discrecional o para sustituir la elección de la autoridad ejecutiva competente por otra: aunque la decisión de la autoridad ejecutiva se demuestre en la práctica menos útil o eficaz de lo esperado, los jueces no están facultados para juzgar sobre la oportunidad o conveniencia de los actos de la Administración. Pero , en todo caso, la actuación discrecional ha de ser legítima, lo que equivale a respetar todos los elementos reglados que la condic ionan. Y en estos últimos aspectos sí es posible llevar a cabo, incluso desde el tribunal administrativo (Lección X), un adecuado control de la discrecionalidad . Por esta razón es de suma importancia que en el ejercicio de la actividad administrativa la autoridad delimite correctamente el alcance de la discrecionalidad en cada caso, de tal modo que su actuación no se vea privada de la garantía que supone la función limitadora y orientadora de los elementos reglados. De esa manera , se aleja el peligro de error o de incurrir en mal uso o abuso de la potestad . Por su parte el juez, cuando haya de resolver un recurso contencioso-administrativo (Lección X), no debe 65

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declararse incompetente de manera automática siempre que en un asunto se haya ejercido una potestad con algún elemento discrecional: puede y debe comprobar el cumplimiento de los aspectos reglados.

Apuntaremos brevemente, siguiendo en lo esencial a LABANDEIRA, algunas cuestiones de especial importancia, tanto para orientar y garantizar el legítimo y adecuado ejercicio de las pote stades discreciona les, como para controlarlo con los medios previstos para ello en derecho canónico. a) Distinción de elementos discrecionales y reglados

La actividad discrecional de la administración, como hemos dicho, se ejerce en el marco del derecho ; está delimitada por el ordenamiento : de lo contrario, estaríamos ante supuestos de ejercicio arbitrario de la potestad. En realidad, no existen potestades absolutamente discrecionales, sino potestades que, sobre la base de ciertos elementos reglados, prevén uno o más aspectos discrecionales. Así pues, lo decisivo para la legalidad administrativa es determinar la medida de discrecionalidad que se da en cada caso, distinguiendo los elementos discrecionales de los reglados. Los aspectos discrecionales, en los que la Administración puede optar por unas u otras soluciones , basándose en razones de oportun idad, pueden comprender desde la misma decisión de actuar o no, hasta el tipo de actuación que se decide , incluyendo la elección del momento oportuno , el modo de llevarla a cabo y su alcance preciso, etc.

Por amplio que sea el margen de discrccionalidad que una norma conceda a la Administración, siempre habrá, al menos , dos elementos reglado s, que garantizan un ejercicio de la potestad discrecional con arreglo a derecho : la comp etencia para actuar en cada supuesto y elfln que el ordenamiento prevé para el acto que se pretende realizar. b) D iscrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados

Una potestad di screciona l, como hemos exp licado, es aquella que, en un determinado supues to, permite a la Administra ción optar legítimamente entre dos o más decisiones diversas, según lo que consider e más oportuno o conveniente en esas circunstancia s para el bien público . Con frecuencia, las normas delimitan de manera preci sa el supuesto que ju stifica la actuación administrativa; pero otras veces lo enuncian de manera imprecisa, usando conceptos indeterminados, que es necesario interpretar para juzgar si se verifican en el caso, antes de actuar. Hay en el CIC muchas norma s que, para indicar el supuesto de hecho , recurren a conceptos jurídicos indetermin ados, como los de «causa grave», «necesidad de la Iglesia», «ministerio ineficaz», «retribuc ión conveniente», «fin verdadera mente útil», etc.

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Es importante aclarar que no siempre que aparece un concepto jurídico indeterminado nos hallamos ante una potestad discrecional. La principal diferencia, en la práctica, es que la discrecionalidad permite elegir la que se considera más oportuna o adecuada entre varias soluciones, de tal modo que cualquiera de ellas es igualmente legítima, con independencia de que se revele después más o menos eficaz o acertada. En cambio los conceptos jurídicos indeterminados no permiten elegir, sino que hacen necesario juzgar o interpretar si se verifican o no en el caso. Puede producirse, ciertamente, duda o error en esa interpretación, pero no es indiferente, porque en la aplicación del concepto a la situación real solo hay una solución legítima: o se verifica realmente el supuesto previsto por la norma, o no se verifica; y la actuación solo estará justificada en el primer caso. Muchas veces se utilizan en el CIC conceptos jurídicos indeterminados para enunciar los presupuestos de hecho de diversas actuaciones administrativas; la ley puede establecer sobre esos presupuestos una potestad reglada -manda actuar de un modo concreto- o discrecional -permite elegir entre diversas actuaciones-, pero en ambos casos la legitimidad de la actuación está condicionada a que se dé el supuesto previsto. Por ejemplo, el c. 1740 dispone que «cuando por cualquier causa, incluso sin culpa grave del interesado, el ministerio de un párroco resulta perjudicial o al menos ineficaz, éste puede ser removido de su parroquia por el Obispo diocesano». Se trata de una potestad discrecional («puede ser removido», y por tanto puede no ser removido), que tiene dos elementos reglados: el primero es la competencia (puede remover al párroco solo el Obispo diocesano, no otro Ordinario: cfr c. 134 § 3); el segundo es el presupuesto de hecho, que se expresa mediante dos conceptos jurídicos indeterminados: «ministerio perjudicial» y «ministerio ineficaz». Para que el Obispo diocesano pueda remover legítimamente a un párroco basándose en esta norma, no basta la mera invocación de esos conceptos: es necesario que el ministerio sea, objetivamente, perjudicial o ineficaz. El Obispo no puede decidir libremente si el ministerio es o no ineficaz; en cambio, una vez verificado, puede legítimamente remover al párroco o adoptar otras medidas que le parezcan más oportunas para solucionar esa situación.

El tribunal administrativo (Lección X) no puede entrar a valorar el contenido de una decisión discrecional legítima de la Administración; pero sí puede -debejuzgar si se dieron efectivamente en el caso los presupuestos de hecho que condicionaban la legitimidad de la actuación, y que la ley enunciaba de manera indeterminada. c) E/fin como limite de la discrecionalidad

Ya hemos dicho que, incluso en las potestades que se configuran con un máximo grado de discrecionalidad, uno de los elementos reglados es siempre el fin, la finalidad para la que el derecho confiere cada potestad.

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Toda la actividad de la Administración eclesiástica se justifica por su ordenación al bien común de la Iglesia, por perseguir fines públicos. Pero la Administración no persigue el fin general del ordenamiento -la salvación de las almas, en definitiva - abstractamente, sino de modo concreto; es decir, pro curando aquí y ahora determinados aspectos del bien público que aparecen como concreciones parciale s de ese fin general . Así pues, el bien público aparece en cada actuación administrativa como una finalidad concreta, como un determinado interés público. En ocasiones , las normas aplicab les al caso indican explícitamente el aspecto del bien público que debe perseguir una actuación, usando fórmulas precisas; otras veces, utilizan conceptos jurídicos indeterminados (bien común, necesidad o utilidad de la Iglesia, bien de la Iglesia, etc.). Hay también normas que omiten toda referencia explícita, incluso indeterminada, al interés público que se pretende. Pues bien, la actuación administrativa debe perseguir el fin que aparezca explícitamente indicado en las normas , cuando es el caso; determinándolo mediante la interpretación si está enunciado de modo impreciso . Y aunque las normas no hagan referencia alguna al fin, también entonces ha de entenderse que la potestad que confieren está implícitamente ordenada al concreto fin que ese tipo de actuación puede perseguir de modo idóneo en la específica materia de que se trate. En definitiva, la Administración no puede utilizar indistintamente sus potestades para cualquier finalidad, amparándose en la discrecionalidad: romper la vinculación establecida por el ordenamiento entre los medios y los fines supondría un modo especialmente pernicioso de arbitrariedad. No basta, por tanto, en ningún caso, invocar genéricamente el bien público o el bien común para que quede legitimada cualquier actuación discrecional; más bien es necesario delimitar primero la necesidad existente, el interés público en juego, para estudiar después el tipo de actuación más idóneo. Cuando el fin per seguido por la Administración en una actuación concreta es divergente del fin previsto por el ordenamiento, se incurre en el vicio de desviación de poder , que provoca la ilegitimidad de la actuación, por buena que fuera la intención con que se actuó. Se estudiará esta cuestión más detenidam ente al tratar de la causa de los actos administrativos (Lección V). Una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 26. Vl.1976, además de una serie de vicios objetivos y de falta de equidad en un decre to de destitución de una Superiora religiosa, aprecia en las autoridades que actuaron una intención divergente respecto al fin previsto por el derecho para las actuaciones que llevaron a efecto, o sea, desviación de poder. La sentencia argumenta ese punto afirmando lo siguiente: «Con su imperita interpretación del Decreto , el Excmo. Presidente y el Delegado Apostólico quisieron ganar tiempo, eliminando por sí mismos a una Superiora general non grata, y de este modo llevaron a cabo numerosos actos inválidos».

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EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

d) Discrecionalidad y equidad

La Administración actúa siempre, hemos dicho, persiguiendo el interés general. Esto requiere muchas veces sacrificar, total o parcialmente, intereses particulares lícitos de los fieles, en la medida en que su satisfacción aquí y ahora resulte incompatible con el interés general. Sin embargo, este principio elemental de la vida social no debe llevar a pensar que se dé una exclusión radical de todo interés particular legítimo en la Iglesia. Indudablemente, la vida y la actuación de los fieles no son absorbidas y uniformadas por su ordenación al bien común eclesial, sino que existen muchos ámbitos en los que se dan legítimamente, no solo derechos e intereses jurídicamente protegidos, sino también espacios de libertad y campos en los que tienen lugar las lícitas preferencias, inclinaciones y aspiraciones personales . Precisamente forma parte del bien común la existencia y protección de esos ámbitos, que son eclesiales, para que -como recordábamos más arriba con palabras del Concilio Vaticano 11- «todos los que son miembros del Pueblo de Dios y tienen, por tanto, la verdadera dignidad de cristianos, aspirando al mismo fin, en libertad y orden, lleguen a la salvación» (Lumen gentium, 18). Por ese motivo, el derecho adminístratívo canónico regula ciertos actos jurídicos de la autoridad que se ordenan inmediatamente a satisfacer algún interés particular en armonía y coordinación con el interés general, como las concesiones de dispensas, privilegios y otras gracias (Lección VIII). Los legítimos intereses particulares, aunque están objetivamente subordinados al interés general, en principio pueden y deben armonizarse con él; solo en caso verdaderamente necesario deben sacrificarse por el bien de la comunidad . Así pues, la Administración, al ejercer sus potestades discrecionales debe procurar no afectar innecesariamente a los derechos, intereses y legítimas expectativas de los fieles. Cuando el interés general exija adoptar medidas que puedan afectar negativamente a algún fiel, debe hacerse procurando salvaguardar en la mayor medida posible los intereses particulares, es decir, no sacrificarlos más que en la medida imprescindible. En este aspecto interviene la equidad, como limite interno -es decir, contenido en el propio concepto-- de la actividad discrecional. El juego de la equidad lleva a aplicar las normas buscando la justicia del caso concreto , es decir, teniendo en cuenta sus circunstancias particulares. Precisamente los supuestos de discrecionalidad permiten a la Administración no limitarse a aplicar automáticamente una norma -a veces, como reza una antigua máxima, summum ius, summa iniuria: una decisión estrictamente legal puede ser injusta-, sino modular su aplicación según lo requiera el caso. Es más, no solo lo permiten, sino que lo imponen, ya que el criterio de ejercicio de la potestad discrecional no es el simple poder, sino el poder valorar: la valoración de la posibilidad más justa, oportuna y eficaz. La autoridad haría un uso incorrecto de la discrecionalidad si se contentara con constatar que tiene líber69

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

tad de actuación: debe ponderar sus decisiones de modo que no solo respeten las condiciones exigidas por las normas -sean legales-, sino que sean equitativas. e) Buen gobierno y ejercicio de la discrecionalidad

Hemos procurado mostrar , resaltando distintos aspectos de la cuestión, que la potestad discrecional no es arbitraria, sino que su uso está regulado por el derecho. Sin embargo , por su propia naturaleza, la discrecionalidad origina, dentro del marco del derecho, ámbitos de ejercicio prudencial de la potestad, en los que rigen criterios de prudencia pastoral, oportunidad o conveniencia y reglas no escritas de buena administración. Para que la actuación administrativa sea legítima, es imprescindible observar fielmente los extremos reglados; pero esto no es suficiente para que la actuación sea oportuna y adecuada. Por estas razones, quizá el verbo clave en materia de discrecionalidad sea ponderar. La autoridad, al ejercer la potestad discrecional debe ponderar las circunstancia s del caso y la adecuación de la medida que se dispone a adoptar. Esto muchas veces supondrá valorar las cosas sirviéndose también de criterios no estrictamente jurídicos, sino de otro tipo: dogmático s (por ejemplo, teniendo en cuenta la eficacia y necesidad de la gracia de Dios); morales; técnicos (económicos, médicos, arquitectónicos); sociológicos; directrices o exhortaciones pastorales ; etc. En todo caso, es preciso entender que decidir con arreglo a criterios de oportunidad no equivale a elegir al azar, caprichosa o inmotivadament e. Debe tenerse siempre presente la ordenación esencial de la pote stad eclesiástica como verdadero servicio, que origina para la autoridad administrativa el deber jurídico de ejercerla rectamente. En ese sentido puede decirse que el «buen gobierno», al que aludíamos más arriba (ap. l. A.2), es el criterio que debe inspirar el ejercicio de la discrecionalidad.

C. Elementos principales de la regulación jurídica de la actividad de la Administración en el CJC

La sumisión de la actividad administrativa a la legalidad , cuyo alcance y sentido acabamos de exponer, se manifiesta en el Código de Derecho Canónico también en la regulación de diversos aspectos de la actividad jurídi ca de la Administración , que constituyen los elementos más relevantes del sistema de derecho administrativo vigente. Puesto que las partes restantes de este compendio se centrarán en el estudio detenido de esos elementos, nos limitaremos ahora a enunciarlos, mostrando así los principales aspectos de concreción práctica de la legalidad en el derecho administrativo canónico.

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EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINIS TRACIÓN ECLESIÁSTICA

1. Distinción entre normas y actos singulares y regulación de la actividad normativa de la Administración El sometimiento de la actividad administrativa a la legalidad pasa, necesariamente, por clarificar el ejercicio de la actividad normativa de la Administración, excluyendo de su competencia la emisión de leyes y estableciendo que las nonnas generales dadas en virtud de la potestad ejecutiva no pueden contradecir válidamente lo dispuesto en las normas de rango superior (principio de jerarquía normativa) . En el Código y en la legislación posterior se han hecho esfuerzos notables en este sentido (Lección III) . Por una parte, se ha procedido a la distinción, formal y conceptual, entre normas generales (cfr ce. 3O y 31 § 1) y actos singulares de la Administración (ce. 3 5 ss. ). Por otra, se ha llevado a cabo una regulación más detallada de la actividad normativa, cuyos aspectos principales son: a) Distinción entre normas con rango de ley y normas administrativas, y delimitación de la capacidad normativa de la potestad ejecutiva (cfr ce. 29-31 ). b) Establecimiento de las condiciones en que la Administración puede recibir excepcionalmente , por delegación del legislador , la pot estad de dar normas con rango de ley (cfr c. 30). e) Declaración de que las normas ejecutivas no derogan las leyes (cfr c. 33 § 1). d) Fuera del Código, el Regolamento Generale della Curia Romana ha completado el sistema, regulando con mayor precisión la actividad normativa de los dicasterios romanos (cfr art. 125), y determinando taxativamente los casos en que se entiende que el Romano Pontífice asume como propios los actos jurídicos de la Curia mediante su aprobación en forma específica (cfr RGCR, art . 126).

2. La categoría formal de los actos administrativos singulares El Código de 1983 ha acogido también la categoría técnica de «acto administrati vo singular» (Lecciones V-VIII) . Esta innovación, estrechamente relacionada con la aplicación práctica de la distinción de funciones solicitada por los principios directivos para la revisión del CIC 17, supone un avance indudable para la construcción del sistema de derecho administrativo canónico y, consecuentemente, para la implantación eficaz de la legalidad en la función de gobierno . Anterionnentc un gran número de actividades administrativas, que se plasmaban en diversos actos jurídicos, constituían supuestos aislados, con un régimen jurídico no siempre completo y cierto . Todos esos actos ahora se integran en la categoría legal de actos administrativo s. Esto hace posible establecer 71

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COMPENDJO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

una normativa general sobre los elementos comunes, evitando la dispersión y la heterogeneidad en el régimen jurídico sustancial de esos actos. De ese modo se instaura una regulación más clara y rigurosa del ejercicio de la potestad por parte de la Administración eclesiástica, que favorece en mayor medida la certeza y la seguridad jurídica.

3. Regulación del procedimiento administrativo Una regulación adecuada del procedimiento que debe seguirse para la formación de los actos administrativos facilita la correcta toma de decisiones por parte de la autoridad y, como aplicación concreta del principio de legalidad, tiende a garantizar un desempeño justo y cabal de ese aspecto de la función de gobierno: un buen gobierno. En el Código, como veremos, la regulación del procedimiento administrativo (Lección V) es incompleta y presenta aspectos técnicamente mejorables. No obstante, se han fijado algunas normas de procedimiento especialmente importantes, entre las que pueden señalarse: a) La audiencia de los interesados en el procedimiento de formación del acto administrativo (Lecciones V y VII). b) La introducción de la disciplina del silencio administrativo, después de declarar la obligación por parte de la Administración de proveer ante las peticiones o reclamaciones legítimas, para evitar que los efectos negativos de la eventual negligencia de ese deber recaigan sobre el fiel interesado (Lección VII). c) La formalización de los actos, que exige como norma general laforma escrita y la expresión de los motivos de las decisiones . d) Los «controles» que se establecen para garantizar diversas actuaciones de la Administración. El Código contiene abundantes disposiciones encuadrables en el llamado «control de tutela», que busca asegurar la legalidad de los actos controlados y su adecuación al sector del bien público que se encuentra en juego en cada caso. Así , en la regulación de numerosas actuaciones concretas de la potestad ejecutiva, aparece la exigencia de autorizaciones, licencias , facultades, revisiones, aprobaciones , etc., por parte de la autoridad superior. A esta misma finalidad obedecen algunas manifestaciones de la función consultiva, no menos frecuentes en el Código: normas en que se impone a la autoridad la obligación de solicitar el dictamen, y a veces el consentimiento, de determinadas personas u órganos, para la validez de ciertos actos.

4. La impugnación de los actos administrativos en vía administrativa La regulación en el Código del recurso contra los actos administrativos responde directamente a la preocupación, manifestada en el 7.0 de los princi72

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

pios directivos de la reforma del CIC, de proclamar y tutelar los derechos subjetivos en la Iglesia, de tal modo que se desvanezca toda sospecha de arbitrariedad en la administración eclesiástica. Se ha establecido el «recurso jerárquico» como sistema ordinario para la revisión en vía administrativa de los actos de la Administración, no solo en sus aspectos reglados, sino también por mo tivos de oportunidad (Lección IX) .

5. El contencioso-administrativo El sistema de impugnación de los actos administrativos se completa con el «recurso contencioso-administrativo», que ya no se interpone en vía jerárquica, sino ante un tribunal especial. Desde sus orígenes en derecho canónico, la jurisdicción contencioso-administrativa se ha ido perfilando cada vez con mayor precisión. La reforma de la Curia roma na, llevada a cabo por Juan Pablo II con la Const. Ap. Pastor Bonus, contribuyó a resolve r algunas dudas planteadas por la legislación anterior sobre la naturaleza y función del contencioso administrativo canónico. La nueva Lex propria de la Signatura Apostólica, de 2008, ha asumido esos elementos de la const. Pastor Bonus, perfilando aún más claramente ciertos aspectos (Lección X).

6. Responsabilidad de la Administración eclesiástica El canon 57 § 3 declara formal y explícitamente que la Administración eclesiástica es responsable de los daños causados ilegítimamente por sus actos jurídicos -entre los que se incluyen también los actos administrativos-, así como de los ocasionados por otros actos realizados con dolo o culpa. Este principio es especialmente importante, ante todo porque la responsabilidad de la Administración, al fijar claramente un límite que el mal gobierno no puede traspasar sin consecuencias -el de la lesividad de los actos-, confirma que el recto y adecuado ejercicio del gobierno se reconoce como deber jurídico exigible. Además, porque el resarcimiento de daños, si se hace una adecuada interpretación del concepto de «daño» en el ámbito canónico, puede ser cauce para urgir la adopción de decisiones que contrarresten (y no solo compensen económicamente) las consecuencias del ejercicio inadecuado de la función de gobierno en el ámbito administrativo; o sea, para enmendar el mal gobierno, si fuera necesario (Lección VI).

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PARTE SEGUNDA

ACTIVIDAD JURÍDICADE LAADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

NOTA INTRODUCTORIA Y BIBLIOGRÁHCA

La Administración eclesiástica destina y aplica recursos de diversa naturaleza (humanos , económicos, materiales, sobrenaturales, etc.) a la satisfacción de las necesidades públicas que tiene encomendadas , y lo hace mediante diverso s tipos de actividades (puramente materiales , de gestión, jurídicas, etc.). Aquí nos ocuparemos exclusivamente del régimen de aquella parte de la actividad de la Administración que se traduce en la producción de actos jurídicos, de diverso tipo, que pueden desplegar su eficacia propia en ámbitos muy variados de la actuación administrativa. No trataremos, por tanto, del amplio campo de las actividades públicas de gestión, gobierno, promoción, coordinación, administración patrimonial o prestación de servicios, que son objeto de estudio en las coITespondientes partes especiales del derecho administrativo: las que tratan de la actividad de la Administración relativa al munus docendi y al munus sanctificandi, el derecho patrimonial , el régimen jurídico de los clérigos, de la vida consagrada , la actividad jurídica en torno al derecho de asociación, etc. Se ofrece a continuación una bibliografia básica, compuesta fundamentalment e por manuales y algunos tra bajos publicados sobre la base del CIC de 1983, que puede facilitar una primera aproximación a otras facetas de la actividad de la Administración eclesiástica y un conocimiento más detallado de ciertos aspectos de su actividad jurídica que aquí expondremos de modo sintético o elemental.

a) Sobre otros aspectos de la actividad de la Administración

Es preciso advertir que al tratar actividades como el «munus docendi» o el «munus sanctijicandi», etc., los autores no s uelen adoptar una perspectiva exclusivamente admini strativa, ya que en los manuales y monografías prevalece normalmente el interés por abordar de manera completa los distintos aspectos canónicos -y también teológicos- que presenta el tema. No obstante, se incluyen también los aspectos administrativos, que suelen abarcar una buena parte del régimen jurídico de esas actividades.

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

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b) Sobre la actividad jurídica de la Administración

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LECCIÓNlll

ACTIVIDAD NORMATIVA DE LAADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

l.

TIPIFICACIÓN DE LA NORMA ADMINISTRATI VA

1. Conveniencia de tipificar la actividad jurídica de la Administración Puede observarse que la actividad de regir una sociedad (en nuestro caso la Iglesia) comporta la realización de actos de variada naturaleza y de eficacia muy diversa, desde la producción de actos singulares por parte de la Administración hasta leyes dadas para el futuro que afectan a toda la comunidad, sin olvidar las sentencias judiciales que resuelven una controversia en un caso concreto. Todos ellos tienen como nota común el ser actos jurídicamente vinculantes dirigidos a la consecución del bien de la sociedad . Nos interesa ahora concentrar la atención en la actuación de la autoridad administrativa , pero incluso aquí, dentro de las actividades estrictamente jurídicas (aquellas que persiguen directamente un efecto jurídico) que se suelen asignar a las autoridades con potestad ejecutiva, encontramos actos con muy distintas características: un rescripto mediante el cual se concede una gracia al peticionario ; un decreto con el que se hace un nombramiento; una instrucción que aclara a las demás autoridades administrativas el modo de aplicar una ley; y tantos otros ejemplos que podrían ponerse . Resulta, pues, necesario calificar jurídicamente las distintas actuaciones de la autoridad administrativa con el fin de verificar su legitimidad y conocer su alcance jurídico. No cabe duda de que todos los actos de gobierno (sean singulares o generales, ejecutorios de una ley o independientes de ella, para un caso concreto o para situaciones futuras, etc .) son «actos» humanos, puestos libremente por la autoridad en el ejercicio de sus funciones públicas. Por otra parte, todos los actos jurídicos se llaman así precisamente porque establecen (regulan) el régimen jurídico de una determinada situación , determinando derechos y deberes, ya sea de modo general para toda una comunidad, ya sea para un caso concreto . De todos modos , ha de tomarse en consideración la conocida y fundamental di77

COMPENDIO DE DERECHO ADMJNJSTRATIVO CANÓNICO

visión de los actos realizados por la Administración en actos administrativos y normas administrativas. La cuestión no es meramente académica, sino que tiene una gran relevancia a la hora de determinar la oportunidad de que se habilite a la autoridad administrativa (Lección II) para realizar determinadas intervenciones jurídicas; y a la hora de establecer la legitimidad de una actuación, su procedimiento y cauce formal y el rango jurídico de los actos producidos por la Administración. La doctrina ha encontrado numerosas dificultade s para fijar de manera pacífica la diferencia entre uno y otro tipo de actuación. Para dilucidar la cuestión, más que aplicar unas categorías conceptuales preconcebidas, conviene examinar las distintas manifestaciones de la actividad de la autoridad administrativa a fin de tipificarlas, para darles la correspondiente calificación jurídica. Por otra parte, ya que caben -seg ún la utilidad qu e se persiga en cada caso- distintos modos posibles de clasificar conceptualmente esta realidad, no se trata de excluir tajantemente una u otra de las opciones diversas que puedan darse al respecto , sino de intentar una tipificación que resulte adecuada a la naturaleza de las actividades incluidas y congruente con su régimen jurídico vigente. Desde este punto de vista, al realizar esa clasificación, hay que procurar que en lo posible responda a las siguientes exigencias: a) que tenga raigambre en la ciencia canónica, pues, siempre que no sea imprescindible acuñar conceptos nuevo s, conviene adaptarse al modo tradicional de conceptualizar de la doctrina ; b) que sea útil, es decir, que sirva para indicar quiénes son los legítimos autores de cada tipo de acto y cuál es su eficacia y rango jurídico; c) que esté en armonía con la tipificación legalmente establecida.

2. Criterios de distinción entre actos administrativos y normas administrativas

Tomando como punto de partida precisamente la última de esas exigencias, parece que una manera posible y sencilla de distingu ir los actos administrativos de las normas administrativas, sobre la ba se de la regulación del Código de 1983, es fijarse en los criterios de la singu.laridad o generalidad y concreción o abstracción de las disposicione s de la autoridad ejecutiva, de manera que llamaremo s actos administrativos a las resoluciones singulares o concretas, mientras que reservaremos el nombre de normas administrativas para las regla s generales y abstractas dadas por la autoridad ejecutiva. De esta suerte, por motivos de claridad, no utilizaremos aquí la te1minología usada por algunos autores , que hablan de «norma singular» y de «acto-norma». Veamos ahora qué significan exactamente singularidad, concreción , generalidad y abstracción (si bien tampoco existe entre los autores una total uniformidad en el uso de estos términos). Se entiende por singu.laridad la característica propia de los actos que están dirigidos a un destinatario determinado, con exclusión de los re stantes miembros de la misma comunidad. 78

ACTIVIDAD NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

Así, decimos que es un acto singular el decreto dado para una persona física, pero también el dirigido a una persona jurídica (a una asociación, por ejemplo). En este último supuesto el acto será singular, aunque de hecho afecte a numerosas personas físicas, porque se dirige a una asociación determinada (singular) y no a todas las asociaciones de la misma comunidad. A la singularidad del acto se opone la generalidad, o sea, el carácter general propio de los actos dirigidos a una comunidad en cuanto tal. La concreción califica la eficacia de un acto que es dado para un caso o para un tiempo detem1inados. A la concreción se opone la abstracción propia de las disposiciones dadas con la pretensión de aplicarse a todos los casos que se puedan presentar en la realidad, con tal que resulten encuadrables -subsumib/es- dentro del tipo de situación considerada abstractamente por una norma: abstraer no es otra cosa que prescindir de todos los rasgos y circunstancias peculiares que identifican una situación concreta (por ejemp lo, la identidad de la persona, su edad, la fecha , los motivos , etc.), para elaborar un tipo que puede verificarse concretamente en muchos casos. La abstracción de las normas está íntimamente ligada con el hecho de que éstas se dan para el futuro y son tendencialmente estables. Es de advertir que los términos concreción y singularidad, tal y como acaban de ser descritos, no son sinónimos, pues la singularidad se refiere al destinatario y la concreción a los casos a los que pretende afectar el acto; sin embargo, es bastante común hablar de «acto singular», aunque el destinatario sea general, cuando el acto se refiere a una situación determinada, porque se piensa en la singularidad del caso para el que es dado; de hecho esta es la terminología utilizada por el CIC cuando habla de los actos administrativos singulares en el Título IV de su primer Libro (Lección V). Así, puede darse un acto administrativo singular para la generalidad de los sujetos de una comunidad, pero para un caso determinado (por ejemplo, cuando se concede una dispensa de la ley a toda la comunidad en una situación concreta, de manera que una vez pasada esa peculiar situación se vuelve al régimen legal). Y, en rigor, cabría un acto singular abstracto, es decir, un acto dado para un sujeto determinado, eficaz en las situaciones correspondientes al modelo o tipo de situación establecido abstractamente (por ejemplo, un privilegio concedido a una persona para que pueda utilizarlo cuando se den los casos tipificados), si bien lo habitual es hablar de abstracción solo para las normas generales. Resumiendo, comprenderemos dentro de la categoría del llamado «acto administrativo singular» (Lección V) todos los actos dirigidos a un destinatario concreto y todos los dados para un caso o para un tiempo determinados (aunque afecten a todos los miembros de la comunidad) . Llamaremos, en cambio, «norma administrativa» a la que emite la autoridad ejecutiva, dirigida a toda la comunidad, para regular situaciones consideradas abstractamente. Con todo, como hemos dicho, no puede desconocerse - por estar muy arraigada en la ciencia canónica- la terminología que habla de norma singular. Con esta expresión se refieren muchos autores a algunos de los que ahora el CIC llama actos administrativos singulares cuya eficacia no está prevista en la ley o incluso es contraria a ella (o sea, que sonpraeter o contra legem); es el caso del privilegio , de la dispensa y, en

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

cierta medida, del precepto penal. Se quiere resaltar con esta terminología el carácter de novedad de estos actos respecto de la ley, es decir, que regulan jurídicamente una detenninada situación de manera originaria , sin estar condicionados por la eficacia de una ley previa (si bien, como es obvio, están condicionados, al igual que la ley, por la realidad de las cosas, por el derecho natural). Como quiera que es básico para el derecho administrativo el principio del sometimiento de los actos administrativos a la ley, la presencia de estos actos plantea no pocos problemas de justificación, que se resue lven, en parte, comprendiendo que, según hemos explicado, el sometimiento de la Administración a la legalidad no supone solo limitarse a ejecutar en el caso concreto lo ya dispuesto a priori por la ley, sino actuar dentro del marco del derecho, respetando las competencias, fonnas y procedimientos detenninados; y, sobre todo, estos actos se justifican teniendo en cuenta que en realidad ese principio no es más que un medio técnico para garantizar de manera objetiva un principio más alto y definitivo , que es el principio de justicia (Lección JI), y, como tal medio, puede ser objeto de excepciones (como ocurre en el caso de los privilegios y las dispensas), con tal que estos actos respeten la justicia. La independencia de estos actos respecto de las leyes aplicables en general a las materias en las que inciden es lo que llevó a algunos, durante los trabajos de reforma del CIC, a postular que estuviesen reservados a la autoridad dotada de potestad legislativa. Sin embargo, en atención a la singulari dad o concreción del acto, más concorde con la función administrativa (Lección l), el CIC ha decidido tipificarlos dentro de la categoría de los actos administrativos singulares. El régimen de estos actos, pues, es el propio de los actos singulares dados por la autoridad ejecutiva. Aunque no se les puede aplicar el principio de legalidad estrictamente en cuanto a su contenido, tampoco lo contradicen abiertamente en cuanto a competencia y procedimiento, ya que la misma ley prevé que se dé este tipo de actos. La consecuencia más importante de haber encuadrado estos actos peculiares dentro de los actos administrativos singulares consiste en que pueden utilizarse los mecanismos de control de legalidad previstos para todos los actos administrativos singulares ( el régimen jurídico, el procedimiento y, sobre todo, los recursos), a fin de verificar si responden a la justicia.

11. INTERVENCIÓN

DE LA ADMINISTRACIÓN EN LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

l. La función legislativa a) Su especial importancia

Ya se ha dicho (Lección 1) que forma parte de la misión de regir una sociedad el ordenar la vida social, estructurándola, estableciendo cuáles han de ser las normas de conducta, atribuyendo competencias, organizando el gobierno, etc. Ésta es la función legislativa que se manifiesta en la creación de leyes, que son normas escritas generales y abstractas dadas por el legislador. Las leyes, al dirigir la realidad social hacia el bien común, estructuran la sociedad, atribuyen derechos, establecen deberes, determinan la actuación jurídica. Ahora bien, seria un error - muy frecuente en los dos últimos siglos- reducir el derecho a la ley o

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r ACTIYJDAD NORMATIV A DE LA ADMI NISTRACIÓN ECLESIÁSTI CA

pensar que todo está, o ha de estar, predeterminado por la ley (vide supra, Lección II: I.B.2.b). Ciertamente la ley es una füente de derechos, en cuanto atribuye competencias, regula conductas y, por tanto, determina qué es lo justo. Pero , en contra de lo que sostiene el nonnativismo, el derecho no es la regla de conducta , sino aquello que pertenece a un suj eto y se le debe en justicia; se le debe porque le pertenece, no porque haya una norma extrínseca que diga que hay que dárselo. Esto no quita que la ley pueda ser en muchas ocasiones el título de un derecho (aquello que atribuye a un sujeto un derecho), como es el caso de los derechos legales; ni que la ley pueda declarar derechos preexistentes a ella misma , como sucede, por ejemplo, con los cánones que reconocen los derechos fundamentales de los fieles (cfr ce . 208 a 223); etc. En cualquier caso, el derecho, el objeto de la justicia, no debe confundirse con la norma, ni puede desconocerse la presencia de derechos existentes independientemente de que haya una determinada ley que los reconozca o prevea. Puesto que la ley no es la única ni la primaria fuente del derecho, hay que recordar ( contrariamente a lo enseñado por el positivismo) que la ley está sometida a su vez a la realidad de las cosas: el legislador no es libre de dictar cualquier tipo de norma , sino que ésta ha de ser racional para poder generar un deber jurídico (de justicia) (HERVADA) .

Si bien cada acto jurídico produce las consecuencias jurídicas propias de la singularidad del caso, no cabe duda de que las leyes determinan a priori en gran medida la eficacia jurídica del actuar humano en la sociedad , pues pueden establecer requisitos para la validez de un determinado tipo de acto (por ejemplo, exigiendo una específica forma o limitando la categoría de sujetos hábiles para producirlo) , o pueden también atribuir efectos jurídicos precisos a ciertas actuaciones. Esta eficacia de la ley se nota especialmente en los actos de gobierno, ya que, por una parte, suelen estar regulados con más detalle en cuanto a la competencia , el procedimiento y la forma; y, por otra, en no pocas ocasiones han de ejecutar lo que la ley establece. Esto no significa que toda la eficacia jurídica de los actos ( de la autoridad o de los particulares) dependa exclusivamente de su previsión legal. No puede ser así porque la ley no es la única fuente del derecho. Se comprende así, que, cuando la ley establece, por ejemplo , un requisito para la validez de un acto, si el sujeto agente no lo respeta, el acto sea nulo en cuanto acto típico, pero que pueda producir otros efectos jurídicos (por ejemplo , la obligación de resarcir los daños causados por la nulidad del acto) (Lección VI), puesto que la capacidad de generar derechos y obligaciones no es exclusiva de la ley. Por otro lado , hay que tener en cuenta que es imposible que la ley prevea toda la riqueza de la vida social, de ahí que en algún caso excepcional la solución justa pueda ser la contraria a una determinada ley (epiqueya) ; por esta razón, la misma ley prevé actos administrativos praeter o contra legem (privilegios, dispensas : Lección Vlll).

b) Autoridades con potestad legislativa En cierto sentido, cabría decir que lo decisivo son las soluciones concretas judiciales o administrativas, pues son las que afectan realmente a las personas . Pero en cuanto éstas dependen (con las salvedades señaladas) de las reglas ge81

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nerales y abstractas establecidas anteriormente --que suelen gozar de mayores garantías de rationabilitas, precisamente por ser disposiciones generales-, se suele reconocer a la función de dar leyes un papel primordial, dentro de las funciones de gobierno. De ahí que en las sociedades democráticas la actividad legislativa en sentido estricto quede reservada a los órganos que más directamente representan al pueblo (el Parlamento); y en la Iglesia, a aquellas autoridades que gobiernan con potestad ordinaria propia: los órganos vicarios pueden tener potestad ejecutiva o judicial, pero carecen de la potestad de dar leyes. Concretamente, tienen potestad legislativa, para la Iglesia universal, la autoridad suprema (el Romano Pontífice, solo o con el Colegio episcopal, el cual la ejercitará normalmente cuando esté reunido en Concilio ecuménico) y para las Iglesias particulares o comunidades a ellas equiparadas, el Ordinario propio que las preside (Lección I: III. l ). Se discute en la doctrina de qué manera tienen esta potestad (ciertamente , limitada) las Conferencias episcopales. En el ámbito de los institutos de vida consagrada se dan también normas generales (de acuerdo con la legislación universal y con las disposiciones del derecho propio), algunas de las cuales pueden ser calificadas de leyes eclesiásticas en sentido formal cuando son dadas en virtud de la potestad eclesiástica de régimen (cfr c. 596).

La actividad legislativa, además de estar reservada a las autoridades principales, suele estar sometida a un procedimiento y a unos requisitos formales especiales , para garantizar su acierto, ya que se trata de dictar normas generales para el futuro, con carácter estable. Sin embargo, en el derecho canónico no existe un procedimiento establecido, debido en parte a que la autoridad legislativa es casi siempre un órgano unipersonal, lo que no obsta para que en la práctica no se den leyes sino después de un largo proceso de maduración, pues la prudencia legislativa requiere consultar y estudiar cuidadosamente la redacción del texto, como sucede habitualmente en el caso de las leyes universales dadas por el Papa. e) La promulgación de las normas En cuanto a la forma, es esencial que la ley esté promulgada. El CIC, recogiendo un dictum de Graciano, recuerda que la ley se instituye cuando se promulga (c. 7). Con esto , dando por supuesto que la ley es una norma escrita, se quiere decir que la ley comienza a existir cuando el texto escrito queda fijado y es publicado oficialmente con el fin de que entre en vigor, de manera que todos sus destinatarios puedan conocer el texto legal. Hay que advertir , de todos modos, que en el derecho canónico el modo de promulgación es muy libre (c. 8): las leyes universales se han de promulgar en el boletín llam ado Acta Apostolicae Sedis, a no ser que en casos particulares se disponga otra cosa; las leyes particulares se promulgan según el modo determinado por el legislador, que será normalmente m ediante la publicación en el boletín oficial de la diócesis o de la Conferencia episcopal.

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ACTIVIDAD NORMATlVA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

2. Cooperación de la Administración en la función legislativa a) Conveniencia de la participación de la Administración en la actividad normativa A pesar de que la función de dar normas generales para el futuro está atribuida , debido a su importancia, a los órganos capitales, los cuales gobiernan con potestad propia, no es posible reducir toda la función legislativa necesaria para regir la sociedad a la actividad normativa que puedan desarrollar las autoridades con potestad legislativa . Esto no debe extrañar, pues la constatación de que la actividad de gobierno puede ser tipificada en tres funciones distintas no significa en modo alguno -como hemos dicho : Lección I- que sea posible realizar una división neta, como si se tratase de tres compartimentos estancos sin ninguna comunicación. Por el contrario, por una parte, existen actos de gobierno con características típicas de más de una función y, por otra, para que el gobierno de la sociedad funcione bien, la experiencia enseña que es preci so atribuir a los órganos de una determinada función algunas actividades que en rigor serían propias de otra. Observamos , por ejemplo, en la sociedad civil, que los órganos con potestad judicial, precisamente para garantizar su independencia, gobiernan la administración de justicia (reali zando actos típicamente administrativos); el poder legislativo se reserva la competencia de pon er determinados actos singu lares de especial importancia (aunque suelen revestir la forma de ley); la Administración pública res uelve determinados conflictos
Por lo que se refiere a la función legislativa, se ve la neces idad, en efecto, de que también las autoridades ejecutivas puedan dar algunas normas generales. La cercanía de la Administración con los problemas reales aconseja que sea ésta la que determine más precisamente algunas disposiciones que en la ley quedan formuladas de manera demasiado genérica. Además, para administrar correctamente, para ejecutar las exigencias de una ley, a veces es necesario dar normas generales; conviene, por ejemplo, que la Administración dé una directiva (instrucción) a todas las autoridades ejecutivas para aclarar y uniformar el modo de ejecutar una determinada ley; o puede ser necesario que la autoridad administrativa concrete a los destinatarios de la ley el modo de cumplirla (decreto general ejecutorio). En los ejemplos citados vemos que se trata de disposiciones generales y abstractas pero que tienen a la vez la finalidad de hacer cumplir una ley, característica típica de la función administrativa . En otras palabras, el otorgamiento de algunas prerrogativas normativas a la Administración (habilitación) no obedece a una decisión arbitraria, sino a una necesidad del buen gobierno . La existencia de norma s generales y abstractas dada s por las autoridades ejecutivas es uno de los factore s que ha hecho que se distinga entre ley en sentido material y ley en sentido formal. Con la primera expresión se quiere indicar el contenido de toda norma general y abstracta , indepen dientemente de la forma que haya revestido su pro83

COMPE NDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

mulgación y de quién haya sido su autor. Así, por ejemplo, se dice que es ley en sentido material un decreto general ejecutorio dado por la autoridad ejecutiva con el fin de determinar el cumplimiento de una ley precedente . Se habla , en cambio, de ley en sentido formal para hacer referencia al acto puesto en virtud de la potestad legislativa , según las formalidades propias de las leyes (que en derecho canónico, como hemos visto, se reducen a su promulgación según el modo establecido) . Para mayor claridad, siempre que hablamos de ley en estas páginas nos referimos exclusivamente a las leyes en sentido formal, de manera que a las normas generales administrativas nunca les daremos el nombre de ley (aunque lo sean en sentido material).

b) Las normas administrativas

La posibilidad de que la Administración dé ciertas normas generales no implica que tenga un poder ilimitado de hacerlo , de lo contrario no tendría ningún sentido todo lo que hasta ahora se ha dicho acerca del derecho admini strativo, ya que se confundiría la función administrativa con la legislativa . La actividad normativa de la Administración ha de estar sometida también al principio de legalidad. Esto es lo que da unas especiales característica s a las nonnas administrativas, en contraposición con las leyes. Concretamente , una norma administrativa necesita una ley anterior que la justifique y nunca puede ser contraria a una ley, bajo pena de nulidad. Llamamos, por tanto, normas administrativas a las reglas generales infra legem dadas por las autoridades ejecutivas. Tales normas pueden ser ejecutorias, porque tengan como finalidad aplicar una determinada ley (son de este tipo los decretos generales ejecutorios y las instrucciones), o independientes, porque no desarrollan algo establecido en una ley anterior, sino que regulan espacios no legislados, pero dentro de los límites fijados por la ley (estatutos y reglamentos, con las salvedades que más adelante se indicarán). Todas ellas son normas ejecutivas , en el sentido de que el autor es la autoridad ejecutiva, pero para mayor claridad y para no confundir las normas administrativas en general con los decretos generales ejecutorios, las llamaremos «normas administrativas». A continuación , por tanto , examinaremos los distintos tipos de normas administrativas mencionados (decretos generales ejecutorios, instrucciones, estatutos y reglamentos) , haciendo mención primero de un fenomeno particular: las normas con rango de ley dadas por la autoridad ejecutiva en virtud de una delegación de la potestad legislativa.

III.

LA POT ESTAD LEGISLATIVA DELEGADA A LA ADMINISTRACIÓN

1. La delegación de la potestad legislativa Lo propio de la función legislati va es dar normas generales y abstractas con carác ter estable, lo que supone una pre via maduración antes de llegar a 84

ACTIVIDAD NORMATJVA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

la formulación de un texto. Es decir, no se pide de la función legislativa la rapidez o urgencia que se requiere en ocasiones a las funciones administrativa y judicial cuando tienen que resolver un caso concreto . Por lo demás, como ya se ha dicho, la función legislativa tiene la importancia de poner las bases para la futura actividad jurídica y determina en gran medida la actividad de las funciones administrativa y judicial. Por estas razones, se entiende que la potestad legislativa en la Iglesia esté reservada a las autoridades que gozan de potestad propia dentro del ámbito de su jurisdicción. A diferencia de lo que sucede con las potestades ejecutiva y judicial, no existen actualmente en el ordenamiento jurídico de la Iglesia órganos vicarios con potestad ordinaria legislativa. Por las mismas razones relativas a la importancia de la función legislativa, la posibilidad de delegar esta potestad está muy limitada. Concretamente , el c. 135 § 2 establece que la potestad legislativa que tiene el legislador inferior a la autoridad suprema no puede delegarse válidamente, a no ser que el derecho disponga explícitamente otra cosa. En otras palabras, la autoridad suprema puede delegar su potestad de legislar, mientras que los demás legisladores (los obispos diocesanos y los prelados a ellos equiparados -Lección I: III.1-, principalmente) están obligados a ejercer su potestad legislativa personalmente, a no ser que el derecho establezca explícitamente otra cosa. En el CIC no existe ninguna excepción a esta regla. Es fácil comprender que la autoridad suprema (en la práctica, el Papa) pueda delegar su potestad legislativa, no solo porque resultaría dificil justificar que el Romano Pontífice se impusiese a sí mismo el límite de no poder delegar en ese ámbito (por más que, aun haciéndolo, siempre pudiera hacer una excepción a tal límite), sino también porque en la práctica puede resultar aconsejable transmitir a otros sujetos la potestad de legislar sobre una determinada materia. En efecto, no hay que olvidar que la suprema autoridad tiene la potestad de dar leyes tanto universales como particulares. En el ámbito particular, puede suceder que el Romano Pontífice estime conveniente delegar la potestad legislativa en un caso determinado a otras autoridades, que conocen mejor las circunstancias de la comunidad a la que se quiere dar una ley. Puede, así, delegar en el Obispo diocesano (si se trata de dar una ley contraria a la legislación universal, para la cual el Obispo carecería de competencia) o dar mandato a la Conferencia episcopal para que regule uniformemente una determinada materia para todo el territorio de la Conferencia (cfr c. 455). En el ámbito universal, el Papa cuenta con una Curia en la que hay dicasterios, con potestad solo ejecutiva, especializados en ciertas materias , capaces de preparar determinadas leyes sobre asuntos que requieren un minucioso estudio; parece lógico que en ciertas ocasiones el Papa prefiera delegar en estos dicasterios la potestad de dar una determinada ley sobre una de esas materias, de manera que sean éstos quienes asuman la autoría y la responsabilidad de la ley. 85

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

2. La delegación de la potestad legislativa a las autoridades ejecutivas

a) Naturaleza de los decretos legislat ivos Con estas premisas, analicemos el régimen de la potestad legislativa delegada a órganos con potestad ejecutiva. El c. 30 del CIC, haciendo referencia al c . 29, dispone que quien goza solamente de potestad ejecutiva puede dar un «decreto general» (mediante el cual se establecen prescripciones comunes para una comunidad capaz de ser sujeto pasivo de una ley) con fuerza de ley en los casos particulares en que le haya sido concedido expresamente por el legislador competente (normalmente será solo la autoridad suprema), respetando las condiciones establecidas en el acto de concesión. Aunque el Código no emplea explícitamente esta terminología, los autores (por ejemplo , LABANDEIRA)suelen referirse a este tipo de normas con el nombre de «decretos legislativos», utilizando la expresión que para las normas equivalentes se usa en el derecho estatal. En los ordenamientos estatales, la presencia de los decretos legislativos tiene mayor relevancia que en el ordenamiento canónico porque es una manera ágil de dar leyes sobre materias especialmente complejas por parte del poder ejecutivo (o de comisiones parlamentarias), sin demorarse con los procedimiento s lentos característicos del poder legislativo . Estas exigencias no se dan en el ordenamiento canónico, donde la potestad legislativa la ostentan órganos unipersonales y donde la producción de las leyes no está sometida a especiales formalidades .

Los decretos legislativos se caracterizan, pues, por ser normas generales dadas por la autoridad ejecutiva en virtud de una delegación de la potestad legislativa, que tienen el mismo rango de la ley. Esto último comporta que los decretos legislativos pueden dar normas nuevas, independientes de otras leye s, o sea, pueden crear nuevas obligaciones o atribuir nuevos derechos, establecer , en definitiva, nuevas normas de conducta. Más aún, los decretos legislati vos, puesto que tienen rango de ley, pueden contener disposiciones contrarias a leyes anteriores, derogándolas ( con tal que esto pertenezca al ámbito de competencia de la potestad recibida por delegación : cfr c. 131 § 1). De todo lo dicho se desprende lo que explícitamente afirma el c. 29: que los decretos legislativos «son propiamente leyes y se rigen por las disposiciones de los cánones relativos a ellas» . Por tanto , los decretos legislativos no son normas administrativas, no están sometidos a las leyes (del mismo rango) porque ellos mismos son leyes. Son normas dadas por autoridades ejecutivas , pero en virtud de la potestad legislativa (delegada) poseen fuerza del ley; son expresión de la actividad normativa propiamente legislativa, pues dan reglas generales y abstractas ex novo. Si aquí se trata de estos decretos legislativos es en la medida en que resulta necesario para distinguirlos de las normas administrativas (especialmente de los decretos generales ejecutorios) y en cuanto es útil conocer cómo ha de desarrollarse una posible actividad de la Administración.

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ACTIVIDAD NORMATJVA DE LA ADMINISTRACJÓN ECLESJÁSTICA

Llamamos decreto legislativo solo a aquel que es dado por una autoridad ejecutiva en virtud de la potestad legislativa delegada; la única diferencia con la ley es, pues, el autor. El c. 29 afirma que el decreto general dado por quien tiene potestad legislativa es ley; en realidad, es una definición formal de ley, una manera de afirmar la naturaleza legislativa de toda norma general dada por el legislador, independientemente de cuál sea el nombre del documento en el que apare ce. Hay que tener en cuenta que en el derecho canónico se conserva una larga tradición que distingue numerosos tipos de documentos, según su solemnidad, finalidad, etc.: decreto, ley, norma, instrucción, motu proprio, estatuto, y así hasta más de setenta nombres , sin que tales nombres correspondan exactamente a la naturaleza jurídica del contenido del documento (GONZÁLEZ DEL VALLE). Pues bien, el c. 29, al sancionar el carác ter de ley de toda norma general cuyo autor tenga potestad legislativa, indica que no habrá que fijarse únicamente en la apariencia externa del documento para calificarlo de acto o norma administrativa o ley, sino que será necesario examinar su contenido e identificar a su autor. Concretamente, conviene tener en cuenta que es tradicional que las normas generales dadas por los Obispos diocesanos en el ámbito de su circunscripción reciban el nombre de «decreto», si bien - puesto que se les reconoce la potestad legislativa en su ámbito (cfr c. 391 § 1)- esos «decretos» son propiamente leyes. Indudablemente, sería deseable que la praxis normativa se adecuase más a la sustanc ia de las cosas y al régimen actual, a efectos de mayor claridad jurídica. Apoyándose en la terminología del CIC y tomando como punto de referencia lo que sucede en los ordenamientos civiles, algunos han querido ver diferencias sustanciales entre los «decretos legislativos» y las «leyes>>,admitiendo también la posibilidad de que los legisladores diesen estos decretos, distintos de las leyes (o 'OSTILIO). En cambio, por lo dicho más arriba, no cabe ver ninguna diferencia entre las normas generales dadas por el mismo legislador, de manera que no tiene mucho sentido hablar de decretos legislativos dados por la autoridad legislativa (porque , como afirma expresamente el c. 29, son propiamente leyes). Más aún, como venimos diciendo , a tenor de lo dispuesto po r los ce. 29 y 30, entre el decreto legislativo dado en virtud de delegación y la ley dada por el legislador no hay en el ordenamiento canónico ninguna diferencia en cuanto a eficacia y rango; hablar, pues, de decretos legislativos dados por la autoridad ejecutiva tiene sentido solo en orden a controlar la legitimidad del decreto, es decir, a la hora de verificar si el autor de la norma se ha atenido a los términos fijados en el acto de delegación. Por la misma razón -pa ra controlar los límites de la delegación - cabe hablar de decretos legislativos en el caso de normas generales dadas por organismos que no pueden ser calificados únicamente como administrativos. Así, el c. 455 § l prevé que las Conferencias episcopales pueden recibir de la Sede Apostólica un mandato especial para dar decretos generales (otorgado motu proprio o a petición de la misma Conferencia); estos decretos necesitan la recognitio de la Santa Sede para su promulgación . Asimismo, el c. 343 prevé que el Sínodo de Obispos --organismo de carácter consultivo-reciba mandato especial del Romano Pontífice para dar decretos con potestad deliberativa, pero también en este caso se requiere que el Papa ratifique la decisión del Sínodo.

b) Los decretos legislativos de la Curia romana El caso más frecuente, en la práctica, de delegación de la potestad legislativa a una autoridad administrativa (y el que más problemas plantea) es el de la 87

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

delegación de la potestad legislativa que el Papa puede hacer en favor de un dicasterio de la Curia romana. Aparte de la potestad judicial de la que gozan los Tribunales Apostólicos, los dicasterios de la Curia romana poseen potestad ejecutiva (vicaria del Papa) y carecen de potestad legislativa, pero ya sabemos que nada impide que puedan recibir la correspondiente delegación de parte del Romano Pontífice, como se reconoce en los ce. 30 y 135 § 2. Por su parte , el art. 18 de la Const. Pastor Bonus dispone taxativamente que los dicasterios no pueden dar leyes ni decretos generales con fuerza de ley (decretos legislativos), ni derogar las prescripciones del derecho universal vigente, a no ser en casos particulares y con la aprobación del Sumo Pontífice . El art. 125 § 2 del RGCR recoge la misma disposición, concretando que para que pueda darse la excepción (de normas con fuerza de ley procedentes de los dicasterios) se requiere la «específica aprobación» del Romano Pontífice. Para algunos autores (URRUTIA), esta aprobación específica equivale a la delega ción de la potestad legislativa. Otros distinguen la delegación -atribución, previa a la actividad del delegado, de una potestad que debe constar externamente-- de la aprobación específica, la cual correspondería a la tradicional aprobación ex certa scientia o aprobación en forma específica (opuesta a la aprobación en forma genérica); la aprobación consistiría, pues, en una intervención del Papa, sucesiva a la producción de la re solución del dicasterio, mediante la cual la norma así aprobada recibiría la subsanación del defecto de potestad del autor y quedaría equiparada a los actos del Romano Pontífice, al menos en cuanto a sus consecuencias jurídicas, ya que equivaldría a la confirmación en fom1a específica de la que trata el c. 1405 § 2 ( que dispone que no puede ser juzgado un acto aprobado en forma específica por el Papa, sin previo mandato suyo) ( GÓMEZ-IGLES!AS ).

Un dicasterio puede, por tanto, dar legítimamente un decreto legislativo si ha recibido un mandato del Sumo Pontífice para ello o si somete un documento preparado de propia iniciativa a la aprobación específica del Papa. Para este último caso, además de comunicar el texto preparado a los dicasterios interesados , si los hubiera (PB, art. 17 y RGCR, art. 131 §§ 4 y 5), el art. 126 del RGCR, en sus tres primeros parágrafos , establece el procedimiento que ha de observarse : es necesario que conste por escrito la petición, indicando, si las hay, cuáles so n las derogaciones que se pretenden hacer al derecho universal, y por qué mot ivos, dejando el expediente en manos del Papa para que lo examine. Respecto al supuesto en el que el dicasterio haya recibido especial mandato para legislar, parece que también se debería pedir la aprobación (específica) del texto antes de promulgarlo, ya que las dec isiones de mayor importancia deben someterse a la aprobación del Sumo Pontífice, a tenor del art. 18 de la Const. PB , si bien la lectura de este artículo da pie para interpretar que no es absolutamente imprescindible, pues exceptúa de esta obligación las decisiones para las cuales han sido atribuidas a los jefes de los dicasterios especiales facultades. En cualquier caso, el procedimiento de petición de la aprobación específica es algo circunscrito a la gestación del acto, es decir , una cuestión interna que afecta a las relaciones de las distintas autoridades entre sí. Ciertamente los destinatarios tienen derecho a saber si se ha seguido el iter previsto para la emisión de un decreto legislativo, pero al fin y al cabo resulta indiferente que se haya recibido la necesaria potestad legislativa una vez preparado el texto (mediante la aprobación específica) o antes de iniciar

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ACTIVIDAD NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIÓ N ECLESIÁSTICA

la preparación del documento, mediante un mandato especial , pues Jo que realmente interesa al sujeto pasivo de la norma es que conste el poder (excepcional) con el que una determinada autoridad ejecutiva da un decreto con fuerza de ley, ya que de no tener tal poder la norma no sería tal, no vincularía.

En resumen, una norma general y abstracta, contraria a una ley precedente o con contenidos normativos nuevos (que no entran dentro del marco señalado por una ley precedente), es sustancialmente una ley, que puede darse únicamente por quien tiene potestad legislativa; si el autor de tal norma fuese una autoridad con potestad ordinaria solo ejecutiva, deberá constar que ha recibido legítimamente la potestad (legislativa) necesaria para ello, pues de lo contrario la norma se considerará nula. La doctrina ha manifestado la conveniencia de hacer público el acto de concesión del poder legislativo , pero la praxis de la Curia romana consiste en mencionarlo en el mismo documento que contiene la norma general, de manera que es el mismo beneficiario de esa delegación, autor del decreto legislativo, quien testimonia haber recibido el mandato. Por lo demás, el derecho canónico no prevé que el decreto legislativo se dé mediante un documento específico (puede recibir el nombre de «decreto», pero cabe que se dé un decreto legislativo bajo el nombre de «Normas», «Declaración», etc.). De todos modos, el RGCR ha dado un paso importante en orden a dejar constancia clara de la legitimidad de un decreto legislativo dado por un dicasterio, al establecer expresamente en su art. 126 § 4 que se deberá decir explícitamente en el decreto legislativo que el Sumo Pontífice «in forma specifica approbavit». En caso de que se interpretase que esta norma no afecta al supuesto de que el dicasterio haya obtenido una delegación previa a la producción del texto, deberá constar por lo menos que existió tal delegación. Puede citarse el ejemplo de los decretos de la Congregación para los Obispos (alguno posterior al RGCR) con los que se sancionan los estatutos de los ordinariatos militares, invocando la potestad recibida a tenor del c. 30, sin que conste que hayan recibido una aprobación específica. Un decreto de la Congregación para la Doctrina de la Fe, promulgado el 23 .lX.1988, con el que se tipificaba un nuevo delito , también invocaba la especial facultad recibida a tenor del c. 30. Otras normas recientes , en cambio, han incluido la fórmula «Summus Pontifex in forma specifica approbavit». En otras ocasiones, se ha promulgado una norma y posteriormente se ha hecho público un rescripto «ex audientia Ss.mi» (Lección VIII: 11.B.7 .b) en el que se mencionaba la aprobación específica de la norma anteriormente promulgada . En estos casos, la validez de la norma (o, mejor, de los contenidos normativos con rango de ley) comienza solo a partir de la promulgación de tal rescripto (y, si no se dice nada en contrario, habría que esperar a que transcurra la correspondiente vacatio legis - cfr c. 8para su entrada en vigor). Hay que tener en cuenta, en efecto, que en el actual ordenamiento canónico no existe lo que en el derecho civil se suele denominar «decreto-ley » u «ordenanza», o sea, una ley emitida, por especiales razones de urgencia o necesidad , por un órgano con potestad ejecuti va, que necesita ser ratificada dentro de un determi89

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

nado plazo por el poder legislativo. El Motu proprio Cum Juris Canonici, de Benedicto XV, del 15 de septiembre de 1917, preveía este tipo de normas, pero de hecho no llegó a aplicarse . Actualmente lo que se da, pues, es la posibilidad de que un dicasterio prepare un texto legislativo pero Jo someta a la específica aprobación del Papa antes de su promulgación; en cualquier caso, no cobra validez antes de haber recibido tal aprobación.

Conviene añadir que, tanto en el caso de un mandato previo como en el de la aprobación específica, el autor del decreto es el dicasterio en cuestión y no el Romano Pontífice (el cual delega en otro o «aprueba» lo realizado por otro). De todos modos , los efectos jurídicos son muy similares a los de los actos del Papa. El art. 134 § 4 del RGCR, de hecho, citando el c. 1405 § 2 (sobre la imposibilidad de juzgar un acto aprobado en forma específica por el Papa, sin previo mandato suyo), dispone que no se da nunca recurso contra los actos aprobados por el Sumo Pontífice en forma específica.

IV. LAS

DISTINTAS CATEGORÍAS DE NORMAS ADMINISTRATIVAS

1. Los decretos generales ejecutorios

a) Noción El c. 31 § 1 ofrece una definición de decreto general ejecutorio, al establecer que «quienes gozan de potestad ejecutiva, pueden dar, dentro de los límites de su propia competencia, decretos generales ejecutorios, es decir, aquellos por los que se determina más detalladamente el modo que ha de observarse en la ejecución de la ley, o se urge la observancia de las leyes». Los elementos esenciales de esta especie de decreto son, en consecuencia, los siguientes: a) el autor es aquella autoridad que goza de potestad ejecutiva; b) es una norma, general y abstracta; e) depende por completo de una ley precedente, a la que pretende dar ejecución, y está, por tanto, por debajo de ella (infra legem y secundum legem); d) su contenido consiste en el desarrollo de una ley precedente y su finalidad es la de hacer cumplir la ley o determinar más detalladamente el modo de aplicarla. Este tipo de norma evidencia de modo especial la congruencia de que la Administración desarrolle ciertas actividades normativas, ya que, si bien los decretos generales ejecutorios son normas generales y abstractas, responden a una necesidad de la autoridad administrativa, que, para cumplir su misión de ejecutar y hacer cumplir las leyes, necesita en muchas ocasiones determinar con más detalle para toda la comunidad, de modo abstracto, cómo ha de hacerse. A diferencia, pues, de los decretos generales legislativos anterionnente estudiados, los decretos ejecutorios son normas que pueden llamarse propiamente administrativas, y no solo porque se dan en virtud de la potestad ejecutiva,

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ACTIVIDAD NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

sino también, en cierto sentido, por su contenido y finalidad. Es, en efecto, muy frecuente que las leyes determinen ciertas obligaciones, pero que no precisen cómo hay que cumplirlas: dónde, en qué plazos, qué cantidad, etc. A veces, el mismo legislador prevé la indeterminación de sus normas y otorga en el propio texto legal habilitaciones especiales a las autoridades administrativas para que desarrollen algunas disposiciones; otras, es la Administración la que percibe la necesidad de dictar normas generales para determinar o urgir el cumplimiento de una determinada ley. b) Subordina ción a la ley

Los decretos generales ejecutorios son, por tanto, normas subordinadas a una ley precedente. Consecuencia de esta característica esencial es la regla establecida en el c. 33 § 1: los decretos generales ejecutorios no pueden derogar nunca las leyes - no tienen fuerza de ley- y sus prescripciones que sean contrarias a las leyes no tienen valor alguno. Aunque el canon no lo diga expresamente, se puede añadir que son también nulas las disposiciones praeter legem, es decir, aquellas que no tienen una base en la ley, pues no serían normas de carácter ejecutorio sino regulaciones ex novo, propias de las leyes o de los decretos legislativos de los que trata el recién estudiado c. 30. De todas formas , en estos supuestos es de aplicación la tradicional regla (contenida en el Líber VIº Reg. 37) «utile non debet per inutile vitiari»: las disposiciones contenidas en un decreto general ejecutorio que sean nula s por ser contra o praeter legem no hacen nulo el resto del decreto. En cualquier caso, el gran problema que plantea la existencia de estos decretos generales ejecutorios es la dificultad de determinar si ciertas disposiciones son necesaria s para la ejecución de una determinada ley, es decir, si entran dentro de la noción de norma ejecutoria, o si son más bien normas nuevas, independientes de la ley que se quiere aplicar, en cuyo caso la autoridad administrativa no goza de potestad para establecerlas. Nótese que hemos dicho que son praeter legem las disposicione s de un decreto general ejecutorio que no tienen base en la ley desarrollada; no lo son, en cambio, aquéllas que establecen como obligatorio un modo entre los posibles de cumplir una ley, aunque la ley no imponga ninguno. Por ejemplo, el c. 1066 establece el principio general de que «antes de que se celebre el matrimonio, debe constar que nada se opone a su celebración válida y lícita» y el c. 1067 remite a la nonnativa de la Conferencia Episcopal acerca del examen a los contrayentes y de las proclamas: la Conferencia Episcopal podrá , por tanto, emitir un decreto general ejecutorio en el que determine si las proclamas deberán leerse en las iglesias o si deberán fijarse en sus puertas y por cuánto tiempo.

Otra consecuencia de la subordinación a la ley es la norma contenida en el parágrafo 2 del c. 33, que establece que cesan los decretos cuando cesa la ley para cuya ejecución fueron dados. Asimismo, el CIC establece en el mismo lu91

COMPENDIO DE DERECHO ADMI NIS TRATIVO CANÓNICO

gar que estos decretos pierden su vigor por revocación explícita o implícita hecha por la autoridad competente, pero no cesan al concluir la potestad de quien los dictó, a no ser que se disponga otra cosa . Es autoridad competente para revocar un decreto general ejecutorio la misma autoridad que lo estableció, su sucesor y su superior jerárquico. c) Autor

Afirma el c. 31 que pueden dar decretos generales ejecutorios quienes gozan de potestad ejecutiva, dentro, lógicamente, de los límites de su competencia. La posibilidad de dar decretos generales ejecutorios forma parte, pues, de la potestad ordinaria ejecutiva de la que gozan los órganos vicarios . Así, pueden dar este tipo de decretos los vicarios generales y los vicarios episcopales, a no ser que medie alguna reserva (cfr c. 479 §§ 1 y 2); también pueden darlos los dicasterios de la Curia romana (cfr RGCR , art. 125 § 1). La competencia se define por los límites de la comunidad de fieles sobre la que se ha de ejercer la potestad (el vicario general de una diócesis tiene competencia en esa diócesis y no en otras; la Congregación para la Evangelización de los Pueblo s, para los territorios de misión; etc.) y por la materia (el vicario episcopal nombrado para ciertos asuntos puede dictar decretos generales ejecutorios sobre materias relacionadas con su cargo; un dicasterio de la Curia romana , sobre las cuestiones de su responsabilidad) . Es de advertir que la disposición del c . 32, que establece que «los decretos generales ejecutorios obligan a los que obligan las leyes cuyas condiciones de ejecución determinan o cuya observancia urgen», hay que ponerla en relación , lógicamente, con la competencia de la autoridad que dicta el decreto; es decir, cabe un decreto general ejecutorio con un sujeto pasivo distinto del de la ley, como sucede en el caso de un decreto de ámbito dioce sano para aplicar una ley universal: obliga a todos los obligados por la ley que están sujetos a la competencia del autor del decreto. La norma del citado canon tiene por objeto subrayar el carácter de generalidad propio de los decretos generales ejecutorios. La peculiar organización eclesiástica nos obliga a mencionar el hecho de que que en la Iglesia todos los que gozan de potestad legislativa tienen también potestad ejecutiva: ¿Pueden éstos dar decretos generales ejecutorios? La cuestión no es baladí, pues cabe que el mismo legislador desee en un momento posterior concretar mejor alguna de las disposic iones legale s o, lo que puede ser más frecuente, que el Obispo diocesano -legislador en su diócesis, y a quien compete la obligación de defender la unidad de la Iglesia universal , promoviendo la disciplina común a toda la Iglesia y exigiendo el cumplimiento de todas las leyes eclesiásticas (c. 392 § 1)- quiera dictar un decreto general ejecutorio para dar cumplimiento cabal en su diócesis a una ley universal. Es necesario recordar la disposición del c. 29, que establece que cualquier norma general dada por el legislador es propiamente ley y se rige por los cáno92

ACTIVIDAD NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

nes relativos a las leyes. Por tanto, si una autoridad con potestad legislativa quisiera dar un decreto general ejecutorio (porque tiene también potestad ejecutiva), el decreto tendrá como contenido y finalidad la ejecución de una ley anterior, pero el rango formal será el de ley, es decir, será una ley de contenido ejecutorio, de manera que es irrelevante en este caso decir que es un decreto general ejecutorio. En otras palabras, a ese decreto no le afectaría una de las consecuencias jurídicas más características de los decretos ejecutorios, aquella que exige que el decreto se limite a determinar más detalladamente el modo de cumplir la ley (ya que los contenidos praeter /egem serían válidos, en cuanto normas legales dadas por el legislador competente). La ley con contenido ejecutorio dada por el legislador podría contener incluso disposiciones contrarias a la ley - la cual quedaría derogada en esos puntos - , si el autor del decreto fuese, obviamente, del mismo (o superior) rango del legislador de la ley. Únicamente habría que examinar la dependencia de la nonna ejecutoria dada por el legislador respecto de la ley para cuya ejecución fue dada a la hora de la cesación de la ley: si la norma fuese verdaderamente ejecutoria y no tuviese sentido por sí sola, cesaría, como suelen decir los canonistas, por «cesación de materia» (pero subsistirían, si las hubiese , las disposiciones independientes de la ley cesada). Una cuestión particular se presenta con la calificación jurídica de los decretos generales de las Conferencias episcopales. Como es sabido, el CIC contiene numerosas remisiones a la normativa complementaria de las Conferencias episcopales: ¿ Tienen éstas potestad legislativa? ¿Las remisiones del CIC son habilitaciones para dar decretos generales ejecutorios, o indican las materias sobre las que estos organismos tienen potestad legislativa? El tema es muy complejo porque requiere estudiar la potestad de estos organi smos. La Pontificia Comisión para la Interpret ación Auténtica del CIC respondió afirmativamente, el 5 de julio de 1985, a la pregunta : «si bajo la denominación «decretos generales» a que se refiere el c. 455 § 1 vienen también comprendidos los decretos generales ejecutorios de los que se trata en los ce. 31-33». Aquí interesa más bien fijarse en el contenido de esos decretos : en ocasiones parece que podrían encuadrarse dentro de los decreto s generales ejecutorios, pues deben determinar más detalla damente la modalidad de cumplir una ley (por ejemplo, la determinación de la ley del ayuno y de la abstinencia: cfr c. 1253) ; en otras, cabe pensar que son normas con un contenido más independiente ( como pued en ser, por ejemplo, las normas sobre el consejo presbiteral : cfr c. 496). En todo caso han de estar circunscritas a la materia señalada y seguir el procedimiento establecido en el c. 455.

d) Forma de producción Los decretos generales ejecutorios son normas administrativas, pero, al fin y al cabo, normas generales y abstractas como las leyes (leyes en sentido material). Como toda norma estable dada para una comunidad, es necesario que sean conocidos, es decir, que sean promulgados. El c. 31 § 2 afirma expresamente que en lo que atañe a la promulgación de los decretos generales ejecutorios habrá de seguirse la misma norma que el c. 8 establece para las leyes eclesiásticas, que ya hemos recordado. Asimismo, se aplica a los decretos generales 93

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

ejecutorios el criterio previsto para las leye s respecto a la «vacación» (periodo de tiempo que transcurre desde que se promulga hasta que entra en vigor): tres meses para el decreto universal y un mes para el particular, a no ser que en el mismo decreto se establ ezca (sin arbitrariedad) otro pla zo. Como sucede con las leyes y con los decretos legislativos, los decretos generales ejecuto rio s pueden ser promulgados bajo otro nombre. Esto explica el inciso del c. 33 § 1, cuando dispone que estos decretos no pueden derogar las leyes «aunque se publiquen en directorios o documentos de otro nombre». Por tanto, para averiguar la naturaleza jurídica (y la validez) de un documento habrá que examinar quién es el autor, con qué potestad actúa y cuál es el contenido. En cuanto al procedimiento de producción, hay que señalar la norma del c. 480, relativa a la actuación del vicario general y del vicario episcopal, los cuales deben infom1ar al Obispo diocesano sobre los asuntos más importantes -y la producción de un decreto general ejecutorio, por ser general, es sin duda un asunto importante- y nunca actuar án contra la voluntad e intenciones del Obispo diocesano. Respecto a la producción de este tipo de normas por parte de los dicasterios de la Curia romana, hay que estar a lo establecido por la Const. Pastor Bonus (arts . 17 y 18) y por el RGCR (art. 131). Podemos resumir así el procedimiento seguido en la Curia romana, que refleja el proceso de maduración que comporta la emisión de una norma: el propio dicasterio determina la naturaleza del decreto gene ral ejecutorio; la oficina correspondiente del dicasterio, con la colaboración de los consultores u otros expertos, prepara un proyecto; el Prefecto o Presidente del dicasterio , oído el parecer del Congreso , indica qué otros dicasterios (u organismos episcopales) deben ser oídos ; el proyecto debe ser enviado al Pontificio Consejo para los Textos Legislativos y, si trata de algo relativo a la fe y a las costumbres, a la Congregación para la Doctrina de la Fe; el texto del documento así preparado es sometido al examen de los Miembros del dicasterio y, después de su aprobación , al Sumo Pontífice; el documento , firmado por el Jefe del dicasterio y contrafirmado por el Secretario , es puesto en conocimiento de los Obispos antes de su promulgación. En fin, el documento suele ser ilustrado a la opinión pública mediante la Sala de Prensa de la Santa Sede .

2. Las instrucciones a) Noción El c . 34 del CIC ha acuñado el nombre de «instrucción» para referirse a un tipo muy delimitado de norma, excluyendo otros significados má s genéricos que han estado en uso. Mediante las instrucciones , según la definición del citado canon, «se aclaran las prescripciones de las leyes, y se desarrollan y determi nan los modos en que ha de realizarse su ejecución» (hasta aquí se podría confundir con el decreto general ejecutorio). Pero la nota específica de esta clase de normas la constituye el destinatario a quien está dirigida: se trata de una norma interna de la Administración o, como afirma el c. 34, de una norma dada 94

ACT I VIDAD NORMAT IVA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLES IÁSTICA

para todos aquellos a quienes compete cuidar de que se cumplan las leyes, que quedan obligados a ejecutar las leyes del modo prescrito por la instrucción. Así como el problema principal que planteaba el decreto general ejecutorio se refería a la detenninación de] contenido nonnativo (es decir, que no sobrepasase el fin eje cutorio), en el caso de las instrucciones la cuestión estriba en que sus prescripciones se dirijan exclusivamente a las autoridades que han de ejecutar la ley y no se pretenda mediante este tipo de norma dar otras reglas para los destinatarios de la ley (ya sean nuevas o simplemente ejecutorias).

Puesto que las instruccio nes no están dirigidas a todos los destinatarios de la ley, no necesitan ser promulgadas : basta que lleguen a conocimiento de los destinatarios obligados (es decir, que se «promulguen» solo para lo s destinatarios). Si contuviese alguna disposición «externa» a la Administración , la instrucción dejaría de ser tal y, para ser norma válida, tendría, obviamente, que ser promulgada. Cabe, en efecto , que , a propósito de una instrucción , la autoridad competente quiera dar alguna disposición a todos los destinatarios de la ley; en tal caso, puede optar por hacer una instrucción y otra norma (decreto general ejecutorio o ley), o bien solo otra norma en la que se contengan también prescripciones para la Admini stración . Lo que no resulta posible es que una instrucción no promulgada pretend a establecer válidamente nueva s prescripciones para todos los destinatarios de la ley.

Conviene aclarar que las instrucciones pueden ser calificadas con todo rigor de normas , en el sentido de que son generales y abstractas. Aunque aquí la generalidad no se refiera a toda la comunidad a la que se dirige la ley, se da, de todos modos, esta nota porque la instrucción está dirigida a todos aquellos que deben ejecutar una ley (aunque de hecho sean pocas personas) y sus disposi ciones se conciben de manera abstracta, para el futuro. Aunque el CIC haya reservado la p alabra «instrucción» para el tipo de norm a del que estamos hablando , hay que tener en cuenta lo ya advert ido anterionnente, o sea, que las normas pued en darse bajo nombres muy distinto s, sig uiendo crit erios más o menos tradicionale s de cancillería. Así, por ejemplo, después de la entrada en vigor del ere,se ha promul gado el 15 de agosto de 1997, con la aprobación específi ca del Papa, una importante «Instrucción» sobre algunas cuestiones relativa s a la colaboración de los fieles laicos en el ministerio de los sacerdotes, cuyo autor son varios dicasterio s. Indudablemente , se trata en realidad de un decreto legislativo de los del c. 30 con fuerza de ley, en virtud de la aprobación específica, y no de un a instrucción del c. 34, si bien se puede comprend er la elección del nombre en cuanto tiene algunos contenidos típicos de las instruc cio nes en sentido estric to, es decir, dirigidos a los Ob ispos diocesanos, quienes tienen que hacer cumplir la ley universal de la Igle sia.

b) Carácter administrativo

El autor de la s instrucciones es quien tiene potestad ejecutiva, dentro de los límites de su competencia. Se tratará, por tanto , de una autoridad adminis95

COMPENDIODE DERECHOADMINISTRATIVOCANÓNICO

trativa que tenga oficios u organismos jerárquicamente subordinados con la responsabilidad de ejecutar leyes. Es irrelevante que tal autoridad tenga además potestad legislativa, pues con la instrucción no se da ninguna ley para toda la comunidad (si así fuera, habría que promulgarla y cambiaría la naturaleza de la norma). Establece el parágrafo 2 del c. 34 que «lo ordenado en las instrucciones no deroga las leyes , y carece de todo valor lo que es incompatible con ellas». Es una manifestación más de que se trata de una norma subordinada a la ley, infra legem; pero también es un efecto de la naturaleza propia de las instrucciones: si el autor de la instrucción tuviese la potestad legislativa necesaria para cambiar la ley, para hacerlo tendría que promulgar la nueva ley, siendo del todo insuficiente una norma interna de la Administración. En fin, el modo de cesación de las instrucciones es coherente con su naturaleza administrativa y dependiente de la ley: cesan mediante revocación explícita o implícita de la autoridad competente que la emitió, o de su superior, y al cesar la ley para cuya aclaración o ejecución hubieran sido dadas (c. 34 § 3). La revocación explícita se realiza mediante un acto de la autoridad competente en el que se declara expresamente que cesa la instrucción ; la revocación implícita puede contenerse en una intervención de la autoridad competente que solo puede tener sentido si se interpreta que la instrucción quedó revocada , como sería el caso, por ejemplo, de la emisión de una nueva instrucción para aplicar la misma ley.

3. Las normas «independientes» Hasta ahora hemo s examinado, además de los decreto s legislativos (que, recordemos , no son normas administrativas, sino legislati vas ), las normas administrativas ejecutorias, que están subordinadas a la ley, es decir, que tienen su razón de ser en una ley precedente, hasta el punto de qu e, si ésta cesa, cesa automáticamente también la norma ejecutoria . Ahora bien , las autoridades administrativas pueden también dar algunas normas «independientes», que no hacen referencia a una ley concreta, aunque, coherentemente con su naturale za administrativa, han de ser infra /egem , lo que supone, por encima de todo , que nunca podrán contener disposiciones contra legem. Estas nonnas independientes son los estatutos y los reglamentos. a) Los estatutos

El CIC ha hecho diversos intentos de ftjar una terminología para aplicarla a un determinado tipo de normas, como ha sucedido con las instrucciones. Así , el c. 94 da una definición de «estatutos», aunque aclara que la definición se refiere a los estatutos en sentido propio, con lo que admite el sentido impropio.

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ACTJVIDADNORMATJVADE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

En efecto, la palabra en cuestión ha sido muy utilizada en el derecho canónico, de manera que no ha tenido nunca un significado muy preciso. Incluso el propio CIC emplea a veces el término «estatutos» en sentido impropio. Pues bien , el c. 94 § 1 afirma que «estatutos, en sentido propio, son las normas que se establecen a tenor del derecho en las corporaciones o en las fundaciones, por las que se determinan su fin, constitución, régimen y fo1ma de actuar». La definición se basa, pues, en el contenido de estas norm as: son las que establecen el derecho «constitucional» de un ente moral, de una universitas personarum o de una universitas rerum, esté constituida en persona jurídica o no (cfr ce. 115-117). El parágr afo 2 del mismo canon determina el ámbito de aplicación de estas normas: obligan solo a las personas que son miembros de la corporación y a quiene s se encargan del gobierno de la fundación. Los estatutos en sentido propio son, por tanto, normas fundacionales de un ente y se refieren solo a ese ente, de manera que no afectan directamente a terceros ajeno s a la corporación o fundación. No obstante, cabe denominarlas «normas» generales y abstractas: están dirigidas abstractamente a todos aquellos que pertenecen o pertenecerán al ente. Naturalmente, el grado de generalidad y abstracción es mucho menor que el de una ley dada, por ejemplo, para fijar el modo de elaborar los estatutos de las asociaciones o fundaciones. La colocación sistemática del c. 94, en el Título V del primer Libro, es decir, en un Título posterior a otros destinados respectivamente a la ley, a la costumbre y a las normas y actos administrativos, da pie para pensar que se trata de unas nonnas que podrían no ser calificadas ni de legislativas ni de administrativas; más aún, parece que los estatutos más típicos, que mejor corresponden a la definición legal, son los que proceden de la autonomía privada de los fieles (PRADOS), es decir, los estatutos de las asociaciones y fundaciones creadas por iniciativa de los fieles, que determinan el fin, la constitución, el régimen y la forma de actuar de estos entes. Tales estatutos no son, evidentemente, normas administrativas. El c. 117 establece que para que una corporación o fundación obtenga la personalidad jurídica es necesario que sus estatutos sean aprobados por la competente autoridad eclesiástica. Por lo que atañe a las asociaciones , hay que decir que todas ellas deben tener sus propios estatutos (c. 304 § 1). El c. 299 § 3 dispone que no se admite ninguna asociación privada en la Iglesia si sus estatutos no han sido revisados (si no han obtenido la recognitio) por la autoridad competente (de la que trata el c. 312 § l); para que estas asociaciones obtengan la personalidad jurídica sus estatutos deben ser aprobados (c. 322 § 2), al igual que los de las asociaciones públicas (c. 314). Mucho se ha escrito acerca de cuál pueda ser la diferencia entre la aprobación y la simple recognitio ; para algunos la recognitio sería un control de conformidad con la fe, las costumbres y el derecho eclesiást ico, mientras que la aprobación supone además un juicio de valor positivo (NAVARRO). Lo que interesa aquí decir es que, en cualquier caso (approbatio o recognitio, de una asociación o de una fundación) , se trata de un acto administrativo singular por el que la autoridad competente aprueba o reconoce los estatutos previamente elaborados, pero sin que ella se convierta en la autora de esta norma. 97

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

La naturaleza -legislativa, administrativa o de autonomía privada- de los estatutos dependerá de quién sea su autor. De hecho, el c. 94 § 3 establece que «las prescripciones de los estatutos que han sido establecidas y promulgadas en virtud de la potestad legislativa, se rigen por las normas de los cánones acerca de las leyes». En la práctica , puesto que el legislador tiene potestad para ello, es posible que al dictar unos estatutos, éstos contengan prescripciones que afecten también a terceros, en contra de lo dispuesto por el c. 94 § 2, de suerte que ya no serían estatutos en sentido propio , sino leyes de contenido estatuta-

no. Los estatutos de las circunscripciones eclesiá sticas (ordinariatos mili tares, prelaturas personale s, ordinariatos rituales, etc .) son leyes , no solo porque el autor es el legislador, sino porque consisten en una nonna nueva dada para toda la comunidad de la circunscripción y, puesto que es el legislador (en estos casos, el legislador supremo ) quien da tales normas, pueden estos estatutos contener prescripciones que también interesen a terceros, como , por ejemplo, en el caso de los ordinariatos militares, la modalidad de intervención de la juri sdicción eclesiástica local en los lugares militares. Por todo esto, los estatutos de estas circunscripciones no son estatutos en sentido propio, sino leyes con un contenido principalmente «estatutario». Es tradicional que en el acto de erección de una diócesis (o de otra circunscripción análoga) se contengan algunas disposiciones de tipo estatutario, pero, en real idad, no añaden nada a lo ya dispuesto por el derecho común; solo en las circunscripciones personales citadas se da la necesidad de definir el nuevo ente mediante estas leyes estatutarias. Es excepcional el caso de la diócesis de Roma, que cuenta con una ley estatuta ria. Los actos de erección de las circunscripciones ecle siásti cas, ya sean mayores (diócesis, prelatura s, prefectur as) o menores (por ejemplo , las parroquia s), son de por sí actos singulares constitutivos. Ahora bien , se trata de actos que no afectan simplemente a situaciones jurídicas subjetivas, sino que configuran la propi a estructura social pública. De ahí que estos actos estén revestido s de las mayores solemnidades formales y reservados a las más altas autoridades (a veces, con especiales requisitos procedimentales , como sucede para la erección de una panoquia). Se comprende, por eso, que los ejemplos paralelos que encontramos en los ordenamiento s civiles suelan estar reserva dos al legislador, es decir, se den mediante una ley formal (aunque no sea ley en sentido material).

De la misma manera que los estatutos dados en virtud de la potestad legislativa son leyes, cabe decir que aquellos que son dados en virtud de la potestad ejecutiva son normas administrativas. Así, por ejemplo, los estatutos de un santuario, que tienen que estar aprobados (en este caso «aprobados» equivale a «dados») por el Ordinario del lugar, pueden calificarse de normas administrativas (c. 1232). En este caso, los estatutos deberán estar, lógicamente, sometidos a la ley. De todas formas, no resulta clara en mucho s casos la calificación administrativa de los estatutos, ya que la autoridad que los da suele tener potestad legislativa y ejecutiva, y no es posible detenninar con precisión cuál de las dos está ejercitando. Un posible criterio sería el de considerar de nah1raleza administrativa aquellos estatutos que

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ACTIVIDAD NORMATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

regulan la constitución de un ente que posee ya una definición legal de base (por ejemplo, los estatutos de un consejo presbiteral o de un seminario), pero que necesitan unas normas en las que se concrete cómo es exactamente su constitución, órganos de gobierno, etc. Por supuesto, serán administrativos los estatutos de un ente creado directamente por la autoridad administrativa. b) Los reglamentos En otro de los aludidos intentos de definición de tipos de normas , el c. 95 contiene la noción de reglamento (pa labra utilizada en castellano para traducir el término latino «ordo» ). Los reglamentos son, según este canon, las reglas relativas a la constitución, régimen y procedimiento que han de observarse en las reuniones de personas, tanto convocadas por la autoridad eclesiástica como libremente promovidas por los fieles, así como también en las celebraciones. El parágrafo 2 del mismo canon aclara que los reglamentos obligan a quienes toman parte en estas reuniones o celebraciones. Al igual que los estatutos, los reglamentos son normas que se definen por su objeto y, a diferencia de ellos, no se refieren a la constitución de un ente, sino a la constitución y procedimiento de una reunión de personas. Así, encontramos algunos entes, como, por ejemplo, el consejo presbiteral, que han de tener uno s estatutos que determinen su constitución ( quiénes son miembros de derecho, cuántos son mi embros por elección, cuántas veces se han de reunir , etc.) y un reglamento que regule sus reuniones (quién las preside, cómo se de sarrollan las votaciones, modalidad de las intervenciones, etc.). Los reglamentos son nonnas abstractas, dadas para todas las veces que se celebren ese tipo de reuniones (como el ejemplo citado de las reuniones del consejo presbiteral). Cabe también que se dé un reglamento para una sola reunión, como sería el caso, por ejemplo, del reglamento de un sínodo, que una vez terminado se disuelve y el reglamento decae. En este ejemplo (aparte de que el mismo sínodo puede reunirse bastantes veces), el grado de abstracción es ciertamente menor porque se da para W1acomunidad constituida ad casum, pero estamos de todas maneras delante de una nonna general (válida para toda la comunidad que se reúne) y abstracta, ya que regula la reunión abstractamente, sin mencionar, por ejemplo, los nombres de las personas que intervienen ni otras circunstancias concretas. El c. 95 habla de reunion es tanto convocadas por la autoridad como por iniciativa de los fieles. Esto quiere decir que también habrá reglamentos que sean fruto de la autonomía pri vada (los reglamentos, por ejemplo, que regulen las reuniones de la asamblea de socios de una asociación) y otros que sean manifestación del poder nonnativo de la autoridad eclesiás tica. Al igual que decíamos respecto a los estatutos, serán normas administrativas aquellos reglamentos que sean dados por la autoridad administrativa en el ejercicio de sus funciones. Es más , por la misma naturaleza de estas normas , en la mayoría de los casos los reglamentos dictados por una autoridad eclesiástica, si son tales, serán normas administrativas (y, por tanto, infra /egem).

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COMPENDJO DE DERECHO ADMJNISTRATJVO CANÓNICO

Cuestión distinta es q ue bajo el nombre de «reglamento» se dé una norma de otra naturaleza. Por ejemplo, el tantas veces citado Reglamento General de la Curia romana constituye un caso singular . Por la transcendencia de la actuación de la Curia y por las materias que regula, su contenido es más bien legislativo y, en muchos puntos, ejecutorio de la Const. Ap. Pastor Bonus.

V.

CONTROL DE LEGALIDAD DE LA ACTIVIDAD NORMATIVA

1. La racionalidad de las normas Desde el punto de vista jurídico sustancial , lo que importa es que toda la actividad de gobierno - normativa, administrativa o judicialsea justa. En cuanto a la actividad normativa, lo que se pide es que ésta sea racional (que sea una ordinatio rationis de la vida social para conseguir el bien común, como enseñaba Santo Tomás de Aquino). La norma, por tanto, ha de estar de acuerdo con la realidad de las cosas y no contradecir el derecho divino (natural o positivo), ni ser contraria a la realidad social, ni ir contra el bien común, pues , de lo contrario, la nom1a sería irracional - mandato proveniente del puro arbitrio de la voluntad - y, por tanto, no sería en rigor norma , no vincularía jurídicamente (con un vínculo de jus ticia). El juicio de racionalidad de la norma se hace mediante la confrontac ión con la realidad que la norma prete nde regular (donde están presentes exigencias de justicia , también elementos de derecho divino), lo que no supone introducir un elemento de incertidumbre debido a la subjetividad en el modo de apreciar la realidad. Muy al contrario : la realidad de las cosas, donde están ínsitas las exigencia s del derecho divino, es lo má s objetivo, estable y seguro. De hecho , de nada serviría, por ejemplo, la «seguridad» de que toda la actividad normativa se llevará a cabo según una ley fundamental, si tal ley fundamental no es justa ( aparte de que la ley humana no puede prever todo) . Ha de tenerse en cuenta, de todas formas , que debe partirse de la presunción de validez de las normas legítimamente dadas por las autoridades competentes y que una norma defectuosa , discutible o insuficiente no es irracional; lo es sol amente aquélla contraria a la naturaleza humana (inmoral o injusta) o contraria al bien común o completamente imperita (cuyo cumplimiento es imposible o comportaría efectos técnicos nocivos para la comunidad) (HERVADA).

2 . La jerarquía normativa Los ordenamientos jurídicos modernos arbitran algunos medios para garantizar la justicia de la actividad normativa, si bien tienen un valor relativo, al tratarse solo de medios. Pues bien, uno de ellos es el de la jerarquía normativa: existen distintos rangos de normas, de manera que las del escalón inferior han de estar conformes co n la normativa superior; cuanto más alto sea el nivel nor100

ACTIVIDAD NORMATIVADE LA ADMINJSTRACJÓNECLESIÁSTICA

mativo, más requisitos se pedirán para producir las normas (reserva a ciertas autoridades, especiales formalidades, etc.). En el ordenamiento canónico, aunque no existe una ley constitucional escrita, se da una cierta jerarquía normativa, lo que favorece la seguridad jurídica. A lo largo de esta lección hemos insistido en numerosas ocasiones sobre la necesidad de que las normas administrativas sean consideradas infra /egem y que, por tanto, no contradigan las leyes ni contengan subrepticiamente nuevas leyes. Conviene ahora hacer algunas puntualizac iones . Las normas administrativas son inferiores a las legislativas. Concretamente, los decretos generales ejecutorios están por debajo de las leyes Uerarquía formal). Ahora bien , cuando el órgano vicario de un legislador da un decreto general ejecutorio se sitúa, por así decir, en el nivel de ese legislador . Así, un decreto general ejecutorio -s iempre y cuando se circunscriba a su contenido meramente ejecutorio de una ley precedente- dictado por un dicasterio de la Curia romana está, en cuanto a rango normativo , por encima de una ley particular de un Obispo diocesano (respetando en cualquier caso lo dispuesto por el c. 20), de manera que éste no podrá contradecir la norma administrativa superior anterior. En otras palabras, en el derecho canónico, a la hora de establecer la jerarquía normativa, prevalece el criterio subjetivo (la autoridad con que se dan las normas) sobre el fonnal (LABANDEIRA). Otro punto que hay que considerar es la falta de claridad fonnal en el momento de emitir las normas. Como ya se ha dicho repetidas veces, los nombres utilizados para los documentos no suelen indicar el tipo de acto del que se trata. Por eso es preciso analizar bien cada acto para dilucidar a qué tipo pertenece. Habrá que examinar, en primer lugar, quién es el autor y con qué potestad actúa (si con potestad ejecutiva ordinaria, con potestad ordinaria propia legislativa o con potestad legislati va delegada); y, en segundo lugar, cuál es el contenido (es decir, si corresponde a un acto singular o a una norma, si se trata de una norma ejecutoria o de una regla ex novo, etc.). El examen de estos extremos da luz sobre la legitimidad (y validez) de las nonnas administrativas. En la práctica se ha demostrado especialmente importante este punto a la hora de examinar los decretos generale s dados por un dicasterio de la Curia romana . Habrá que ver, por tanto , si la aprobación pontificia que han recibido es específica (y, en ese caso, nada obsta para que contengan normas praeter legem) o si el dicasterio no ha recibido delegación alguna, en cuyo caso las disposiciones nue vas (o contrarias a una ley) que contenga el decreto serías nulas . El tema es particularmente delicado porque, como hemos dicho , en el caso de los decretos gene rale s ejecutorios se da frecuentemente un ámbito en el que es dificil determinar si su contenido es ejecutorio o si es en realidad una regul ación nueva.

3. Los recursos contra las normas administrativas Así las cosas, parece una conclusión obvia que , para garantizar la legalidad de la actividad normativa de la Administración y hacer eficaz la jerarquía 101

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

normativa introducida, es necesario que se admita la posibilidad de recurrir contra las normas dadas por las autoridades administrativas. Hay que decir, sin embargo, que en este punto el derecho administrativo canónico no está suficientemente desarrollado y que, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos, no está previsto el recurso contra las normas administrativas. Tanto el recurso jerárquico del que habla el c. 1732 como el recurso contencioso-administrativo del que se ocupa la Signatura Apostólica (c. 1445 § 2), se refieren a los conflictos causados por los actos administrativos singulares, y no a las normas administrativas (Lecciones IX y X); así es interpretado unánimemente por la doctrina y por la praxis. Naturalmente, cabria la posibilidad de un recurso contra un acto administrativo singular basado en una norma administrativa que se considera ilegítima , pero tener a disposición solo esta posibilidad causa una gran inseguridad jurídica (piénsese, por ejemplo, en una situación en la que la disposición que se considera nula esté contenida en un decreto general ejecutorio dado por la Curia romana, que las autoridades particulares están obligadas a hacer cumplir). A tenor de PB, art. 158, el Pontificio Consejo para los Textos Legislativos puede determinar si las leyes particulares y los decreto s generales dados por los legisladores inferiores a la autoridad suprema son conformes o no a las leyes universale s. Naturalmente esta norm a es de aplicación en el caso de decretos generales ejecutorios dado s por las autoridades (legisladores o no) inferiores a la autoridad suprema, pero no afecta a los decretos emitidos por los dicasterios de la Curia romana.

Hay que afirmar, de todos modos, con LABANDEIRA, que, si bien no están previstos expresamente los recursos contra las normas administrativas, éstos pueden tener lugar. Ya antes de la promulgación del CIC existían instituciones que los permitían . Ahora, el CIC prevé la nulidad de las prescripciones administrativas que no cumplan los requisitos de legalidad , las cuales pued en ser derogadas (como todas las normas administrativas) por el autor de esas normas , su sucesor y su superior jerárquico, de oficio o a instancia de parte . Por otra parte, el Sumo Pontífice puede ju zgar cualquier tipo de causa (cfr c. 1417 § 1) y, por tanto , cualquier norma dada por un órgano vicario suyo o por una autoridad particular ; e incluso puede suplicarse el mandato de la aperitio orís para las normas aprobadas en forma específica por el Papa (cfr c. 1405 § 2). De todos modos , qué duda cabe de que se ganaría mucho en certeza jurídica y, por tanto , en buen gobierno, si se fonnalizase expresamente un canal para la revisión de las normas administrativas .

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LECCIÓN IV

NOTAS SOBRE LAS ACTIVIDADES CONTRAC'fUAL y SANCIONADORA DE LAADMINISTRACION ECLESIÁSTICA

Una vez examinada la actividad normativa, es necesario considerar, aunque sea sucintamente, otras dos expresiones de la actividad jurídica de la Administración eclesiástica: ciertos contratos en los que la Administración es parte y la intervención atribuida a la autoridad ejecutiva en el ámbito penal. Esas actividades no son objeto de una regulación completa y sistemática en el derecho vigente , por lo que la doctrina canónica no las ha tratado específicamente en el contexto de una exposición del sistema de derecho administrativo de la Iglesia . Sin embargo, la consideración general de la actividad jurídica de la Administración quedaría incompleta si se omitiera toda referencia a estas manifestaciones, que forman indudablemente parte de ella. Así pues, expondremos en esta lección los aspectos más relevantes de las actividades contractual y sancionadora de la Administración eclesiástica, sin que exista otro motivo para tratar juntas estas dos actividades, de por sí tan distintas , que el propósito de limitarnos a ofrecer una sucinta información sobre ellas, antes de centramos en el estudio detenido de los actos administrativos singulares (Lecciones V-VIII).

l.

ACTMDAD CONTRACTUAL DE LA ADMINISTRACIÓN ECLE SIÁSTICA

La celebración de pactos, convenciones o contratos ha funcionado corrientemente desde antiguo como fuente de derechos y obligaciones en el ámbito canónico. En el Código de Derecho Canónico se mencionan diversas figuras que responden a la noción canónica de contrato y mediante las cuales se atiende a fines y necesidades relacionados con la misión de la Iglesia . En ellas aparece como parte en muchas ocasiones la autoridad ejecutiva . 103

COMPENDIO DE DER ECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

En efecto, las autoridades eclesiásticas no solo actúan en el ejercicio de sus funciones mediante actos unilaterales, sino que frecuentemente establecen con otros sujetos contratos, convenios , acuerdos o conciertos, por medio de los cuales persiguen, de común acuerdo, fines públicos . Cuando la Administración celebra un contrato en materias de su competencia, es obvio que no está legislando ni juzgando, sino administrando, es decir, aplicando los medios que el derecho le otorga (en este caso, a través de la capacidad de contratar) a la satisfacción de necesidades públicas que tiene encomendadas. Desde ese punto de vista, no cabe duda de que la actividad contractual de la Administración eclesiástica forma parte de la función administrativa (Lección I).

1. Noción de contrato en derecho canónico La noción de contrato se extiende, en nuestro ámbito, a todo acuerdo de voluntades con eficacia jurídica (BLANCO). Se llama contrato, pues, al consentimiento de dos o más sujetos sobre un mismo objeto ( «duorum ve l plurium in idem placitum consensus», según la clásica definición de ULPIANO ), que vincula jurídicamente a las partes, dando lugar a derechos y obligaciones entre ellas. En este sentido son perfectamente sinónimos en derecho canónico los términos que hemos utilizado hasta ahora para aludir a esta actividad : contrato, acuerdo, convenio, convención, pacto; y otros con los que pueda designarse una realidad jurídica que presente esos rasgos sustanciales. Mediante el contrato, las partes intercambian determinadas prestaciones (bienes, servicios, actividades) sobre la base del vínculo de justicia (es decir, jurídico) con el que han quedado ligadas en virtud del acuerdo de sus voluntades y, al mismo tiempo, fijan - dentro del marco general del ordenamiento, y en mayor o menor medida según los casos - los términos de su relación jurídica . Por esto se dice clásicamente que el contrato es la ley primaria por la que se rige la relación jurídica entablada entre las partes.

2. Elementos esenciales del contrato

a) El consentimiento de las partes El primer elemento y núcleo fundamental del contrato es el consentimiento de las partes, que da origen al vínculo jurídico entre ellas . En relación con el consentimiento se suele tratar de los sujetos que consienten, los requisitos y características que debe reunir ese consentimiento para ser válido (y por tanto los defectos y vicios consensuales) y la forma que ha de revestir la declaración de voluntad. En cuanto a los sujetos (c. 124 § 1), además de las normas generales sobre la capacidad necesaria para actuar en el ordenamiento canónico (cfr ce. 96-123 ), 104

ACTIVIDADES CONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

deberán tenerse en cuenta los específicos requisitos que pudieran exigirse para contratar en determinados supuestos (por ejemplo, ser clérigo, etc.); y habrá que atender también a las normas por las que se rige la organización administrativa (Lección 1), ya que en los contratos que aquí estudiamos interviene siempre como parte la Administración eclesiástica. La Administración contrata mediante los sujetos que el derecho determina explícitamente en algunos supuestos (a veces se establece que puede realizar determinado contrato precisamente el Obispo , o el Ordinario, etc.), o mediante los que tienen con carácter general - por su oficio o por haber recibido esa comisión - la capacidad de actuar en nombre de la Administración y la competencia necesaria sobre la materia de que se trate.

Por lo que se refiere a la validez del consentimiento --o a su eficacia, según los casos- , son de aplicación a los contratos canónicos las normas que regulan esa cuestión para los actos jurídicos en general (cfr ce. 125-127), además de las disposiciones específicas que pudieran existir para algún tipo determinado de contratos . Esas normas generales tratan de la incidencia de los vicios de violencia, miedo, ignorancia, error y dolo; y de los casos en que se exige para contratar el consentimiento o el parecer previo de un colegio o grupo de personas.

La recíproca voluntad de obligarse que da lugar al vínculo contractual debe

exteriorizarsesiempre de algún modo que pueda ser percibido y reconocido como declaración de voluntad jurídicamente relevante. Pero, aparte de esa exigencia natural de que el consentimiento conste externamente de alguna manera, hay que decir que el derecho canónico no impone una forma determinada, ni para los actos jurídicos en general, ni en particular para los contratos. En nuestro ordenamiento «impera la libertad de forma como regla general» (FORNÉS). Por consiguiente, si las normas que sean de aplicación a un específico tipo de contratos canónicos no establecen algún requisito formal (cfr c. 124 § 1), es suficiente para la validez (cfr c. 10) - y, por tanto, para que pueda exigirse el cumplimiento-- que conste de manera inequívoca la voluntad de obligarse, no viciada, de los contratantes y que se den los demás elementos esenciales del contrato (los generales y los constitutivos del tipo específico de negocio de que se trate: cfr c. 124 § 1). Ahora bien, la certeza y la seguridad jurídica aconsejan la forma escrita, de manera que queden fijado s con exactítud en un documento los términos de la relación contractual: los derechos y deberes que obligan recíprocamente a las partes en virtud del contrato. Esto no es necesario si los términos del contrato están ya predeterminados por la ley, pero en todo caso se requiere la constancia formal de la voluntad de las partes. El c. 1547, al que remite el c. 1290, admite siempre la declaración de testigos como medio de prueba de la existencia (y, en caso necesario, del contenido) de cualqui er contrato canónico . 105

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

b) El objeto

El segundo elemento del contrato es el objeto: aquello sobre lo que las partes consienten, la materia del acuerdo, que en nuestro caso será siempre, lógicamente , algo relacionado con la vida y la misión de la Iglesia. Los requisitos esenciales que ha de reunir el objeto contractual se han sintetizado tradicionalmente en la teoría general diciendo que ha de ser posible, lícito y determinado. En cuanto al último requisito, la determinación del objeto, conviene señalar que muchas veces la llevan a cabo las partes, estableciendo con toda libertad los contenidos del contrato, según los intereses y fines que les mueven a contratar . Sin embargo, en otras ocasiones --como veremos , es algo muy frecuente en los contratos a los que aquí nos referimos más directamente -, el derecho predetem1ina, en todo o en parte, los contenidos, de tal modo que las partes acuerdan vincularse jurídicamente sobre esos contenidos ya determinados. La esencia del contrato --como afirma fundadamente BLANCOestá, en efecto, en la libertad de las partes para elegir entre vincularse o no, y no depende de la proporción en que intervenga su libertad para fijar el contenido, es decir, para determinar los concretos derechos y obligaciones que les ligan en virtud de su libre y recíproco consentimiento.

c) La causa

El tercer elemento se denomina causa, un concepto complejo que podríamos delimitar en esta rápida síntesis diciendo que es el fin que las partes se proponen al contratar y, a la vez, la razón por la que el derecho canónico reconoce la juridicidad del tipo de obligaciones asumidas en virtud de ese contrato. En efecto, el contrato no obliga simplemente porque las partes quieran obligarse a algo, sino porque ese concreto querer obligarse supone un ejercicio de la autonomía congruente con el fin, los valores fundamentales y las dimensiones de justicia propios del derecho canónico. Esto requiere en todo caso que la causa, en cuanto fin que lleva a las partes a vincularse contractualmente , pueda estimarse lícita y razonable, es decir, que al menos no resulte incongruente o perjudicial en relación con el fin de la Iglesia .

Como ha escrito BLANCO, la causa «adquiere todo su sentido cuando se reconduce a los otros dos elementos del contrato: el consentimiento de las partes y el objeto. La "causa" se manifiesta en el consentimiento como .finalidad que mueve a cada una de las partes a contratar. Y, a la vez, se manifiesta en el objeto en cuanto que es conforme con la ley, la moral y el orden público». También puede suceder -y , de hecho, sucede en los contratos más caracterizados de la Administración- que el ordenamiento prevea determinadas figuras contractuales precisamente como cauce para satisfacer intereses públicos eclesiales . En esos casos , la causa está fuertemente determinada y protegida por el derecho a través de las normas específicas que han de observarse al celebrar esos contratos, de tal modo que la causa como fin que mueve a las partes a contratar --c on independencia de que haya 106

ACTIVIDADES CONTRACTUAL Y SANCJONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLES!ÁSTJCA

también otras motivaciones subjetivas concomitantes, compatibles con ella- debe coincidir necesariamente, en lo sustancial, con la causa que el derecho asigna al contrato en cuestión: por ejemplo, la atención de la cura pastoral de una comunidad, la realización de determinados fines pastorales o misioneros, etc.

3. Peculiaridades de los contratos de la Administración eclesiásti ca En el ámbito estatal, la doctrina suele distinguir -con criterios que han sido objeto de una discusión aún hoy inacabada - entre los llamados «contratos administrativos» , en los que, con mayor o menor consenso doctrinal , se señalan una serie de peculiaridades , y otros contratos en los que la Administra ción es parte. En definitiva , el criterio de distinción más decisivo es la existencia de un régimen jurídico especial para los contratos administrativos (SANTAMARfAPASTOR) -como sucede , por ejemplo, en el derecho español-, mientras que los demás contratos de la Administración siguen sustancialmente el régimen común de los contratos. Pero en derecho canónico no se da esa distinción . Sin duda , los contratos en los que interviene la Administración eclesiástica , tanto por sus sujetos como por las materias sobre las que versan, pueden presentar ciertos rasgos peculiares, pero no poseen un régimen jurídico especial en cuanto contrato s; entre otras razones porque el derecho positivo canónico acerca de esta materia es más bien escaso. Por otra parte , como hemos visto, la noción canónica de contrato es sumamente amplia y flexible, capaz de acoger todas las figuras de actividad convencional , con los rasgos ya descritos , que se pudieran dar en nuestro ordenamiento. La actividad contractual de la Administración eclesiástica -basta una somera revisión del CIC para advertirlo- se presenta con manifestacione s variadas, que podrían sintetizarse distinguiendo: a) Contrato s, generalmente de contenido patrimonial , en los que la Admi nistración actúa al modo de los particulares. La Administración eclesiástica puede celebrar negocios en los que entran en juego bienes e intereses que , aun siendo públicos y de incumbencia de la organización administrativa , se relacionan solo indirecta o mediatamente con el fin de la Iglesia. Tales bienes e intereses no poseen la suficiente relevancia eclesial como para que en esos contratos se manifiesten rasgos canónicos especialmente notables, fuera de la misma presencia de la Administración como parte y de las derivadas de la materia cuando son objeto del contrato bienes eclesiásticos (cfr Libro V del CIC). Piénsese, por ejemplo , en la adquisición de un vehículo o de un equipo informático por parte de un obispado; o en el arrendamiento por el mismo obispado de unos locales de oficina propiedad de una congregación religiosa; etc. Aunque la Admini stración aparece corno parte en estos contratos y, en el último ejemplo, también la otra parte es una persona jur ídica canónica, los fines que se persiguen, sin dejar de estar relacionados en último término con la misión y actividad de la Admini stración (pues se 107

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

trata de bienes eclesiásticos o que se destinan a un fin eclesial) , no tienen tal relevancia eclesial que atraigan sobre el contrato especiales características propiamente canónicas, como sucede en otros supuestos.

b) Contratos cuyo contenido patrimonial aparece con una concreta y directa vinculación a un determinado fin de piedad o de caridad que se pretende principalmente. Es el caso, señaladamente, de las pías voluntades y fundaciones pías. Se trata de contratos que persiguen fines netamente eclesiales, aunque no siempre tienden a satisfacer de manera directa e inmediata las necesidades públicas. · Lógicamente, el objeto de estos contratos es siempre compatible y armonizable con el bien público, pero a veces lo fomentan de manera indirecta y mediata. Por ejemplo, sin dejar de ser siempre fines eclesiales , hay diferencias en cuanto a la intensidad de conexión con el bien público eclesial de un legado para Misas, una donación para dotar becas de estudios eclesiásticos, una fundación para acoger ancianos, etc.

Por otra parte , el fin que se per sigu e con ellos y la s condiciones de actuación no son determinados ni por la ley, ni por una elección de la autoridad en ejercicio de sus funciones, sino por la autonomía de la voluntad de los fieles, en una iniciativa que la autoridad valora y acepta, si es el caso. Una vez aceptada por la autoridad, la voluntad del disponente es la regla fundamental, si bien la peculiaridad del objeto y la especial responsabilidad de la autoridad eclesiástica en esta materia atraen al régimen jurídico de estos supuestos todo un cuerpo normativo específico (cfr ce. 1299-131 O). e) Contratos, de contenido .fundamentalmente no patrimonial, que sirven de cauce a la obtención de fines públicos encomendados a la Administración. Es en estos supuestos donde aparece de manera más caracterizada la actividad contractual como manifestación de la función administrativa. En ellos pueden apreciarse, con mayor o menor intensidad según los casos, ciertas características que manifiestan la dimensión pública de las relaciones jurídicas a las que dan origen. Como principales peculiaridades cabe señalar las siguientes: l.º) Presencia explícita de los .fines institucionales. En estos supuestos, como veremos con algunos ejemplos presentes en el CIC, el contrato aparece precisamente como el cauce específico previsto por el derecho canónico para atender a la satisfacción de necesidades o utilidades públicas relacionadas directamente con el fin de la Iglesia. Se trata de contratos cuyo objeto pertenece al núcleo mismo de las funciones propias de la Administración eclesiástica (Lección 1), puesto que su finalidad es la organización y atención de diversos aspectos del ministerio pastoral, del apostolado o de la actividad misional de la Iglesia, etc., destinando personas y medios a esas tarea s. Enseguida describiremos más detalladamente algunos de estos supuestos, a título de ejemplo: el encargo de una parroquia o de detenninadas obras apostólicas de la diócesis a una institución no sujeta a la jurisdicción del Obispo diocesano; la dedicación de un laico, como fiel de una prelatura personal, a las obras apostólicas de ésta; el traslado de un sacerdote de una diócesis para trabajar en otra o en instituciones supradiocesanas; etc. 108

ACTIVIDADES CON TRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

2.º) La presencia inmediata y explícita de los fines institucionales del ordenamiento en el objeto de estos contratos hace que pueda apreciarse en ellos un característico entrelazamiento entre contrato e institución. En ciertos supuestos contractuales, como hemos señalado, la autonomía de la voluntad de las partes configura la relación jurídica originada por el contrato prácticamente en todos sus extremos, estableciendo su nacimiento, su duración, la modalidad y el contenido mismo de los recíprocos derechos y obligaciones. En otros, en cambio, el acuerdo de voluntades no hace sino preci sar algunos extremos accidentales de esa relación jurídica y, como efecto pr incipal -en algún caso, exclusivo--, determinar que las parte s quedan vincu ladas en un marco institucional (es decir, de una institución jurídica: por ejemplo la parroquia, el ministerio sacerdotal, la condición propia de los laicos y su corresponsabilidad como miembros activos de la Iglesia , etc.), con unos contenidos ya configurados y regulados sustancialmente por el derecho.

En realidad, en todo contrato se da, en distintas proporciones, esa relación entre los extremos determinados libremente por las partes y los extremos institucionales (el propio contrato es una institución que atrae un régimenjurídico general sobre cualquier acuerdo de voluntades con eficacia jurídica). La característica que se suele apreciar en los contratos que estamos estudiando consiste en una presencia variable, pero siempre proporcionalmente significativa, del elemento institucional , en cuya virtud el acuerdo de voluntades tiene como efecto más sustantivo -a veces único- desencadenar el juego de otros elementos (posiciones jurídicas, vínculos, derechos, obligaciones) que no son contractuales sino institucionales, es decir, que no se fundan en el contrato ni han sido creados por él, sino que son propios de la institución que entra en funcionamiento a causa del acuerdo de voluntades en que consiste el contrato (sin ese acuerdo, no se producirían esos efectos entre esos sujetos) . Así, por ejemplo, cuando un presbítero se traslada a trabajar pastoralmente en otra diócesis mediante contrato suscrito por el interesado y los Obispos de las diócesis a qua y ad quam, el contrato , aparte de legitimar esa situación -q ue de otro modo seria anómala-y vincular jurídicamente a las partes -que sin el contrato no tendrían ninguna concreta vinculación natural a ese respecto--, establece algunos extremos accidentales (como la duración de ese traslado, la asignación de las obligaciones -económicas, de atención sanitaria, espiritual , etc.- de cada uno de los Obispos, las condiciones de renovacion del período de traslado o de su te1minación antes del tiempo previsto, etc.); sin embargo la posición jurídica del sacerdote trasladado en la diócesis de destino es sustancialmente la de cualquier presbítero en su diócesis, de manera que se le aplican las normas generales previstas por el derecho.

3.0 ) Las dos características que acabamos de describir determinan a su vez un tercer rasgo peculiar de estos contratos: su marcado carácter público, que condiciona la autonomía contractual. En estos casos es preciso matizar el principio antes citado de que el contrato constituye la ley primaria de la relación jurídica establecida entre las partes, de los derechos y deberes que corresponden a cada una de ellas. 109

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

El motivo es que normalmente -al menos en los supuestos más frecuentes, sobre los que existe experiencia en la vida eclesial y sobre los que hay normas en el Código- esos contratos no crean funciones, instituciones o fórmulas organizativas, sino que, bajo las condiciones establecidas en el contrato y sobre la base del acuerdo de voluntades, asignan a ciertas funciones normales y típicas en la vida de la Iglesia medios (personales, materiales , etc.) que no están automáticamente asignados a ellas en virtud de la organización ordinaria. Por estas razones, si bien la autonomía de la voluntad tiene un papel decisivo en el origen de la vinculación jurídica, su intervención en la determinacion del contenido, la naturaleza y el régimen jurídico de las situaciones y relaciones nacidas está limitada o, en ocasiones, excluida por la presencia de elementos no disponibles ni alterables por la voluntad de los sujetos, por ser de orden público. «En los contratos más específicamente canónicos, de contenido no patrimonial , está presente siempre de algún modo la persecución del fin de la Iglesia, por lo que( ...) el orden público se hace presente también casi siempre de alguna manera , tutelando todas las exigencias propias de la naturaleza canónica de las cosas( ...). La manifestación más primaria de la presencia del fin de la Iglesia, por vía negativa, será, evidentemen te , excluir la posibilidad de modificar contractualmente lo que pertenece propiamente a lo que podría llamarse "or den público eclesial"; pero otras manifestacione s igualmente relevantes consisten justamente en precisar y armonizar , por vía contractual, el juego de determinados factores institucionales - de orden público- con la intervención de la autonomía de la voluntad» (BLA~co).

Veamos ya, para ilustrar esta breve exposición teórica, algunos ejemp los de este último tipo de contratos.

4. Algunos supuestos contractuales de uso frecuente a) Agregación de clérigos El c. 271 prevé la posibilidad de que un clérigo de una Iglesia particular se traslade por un tiempo determinado a desempeñar su ministerio sagrado en otra, en regiones con grave escasez de clero, sin dejar de estar incardinad o en su diócesis de origen. Para estos supues tos de addictio, o agregación, el mismo canon dispone que se alcance un acuerdo escrito entre el Obispo propio y el de la diócesis a la que el sacer dote se traslada, en el que se determinen los derechos y obligaciones. En esos contratos son parte también el sacerdote interesado y, con bastante frecuencia, un representante de algún instituto misionero o, si la hay, de la comisión de la Conferencia episcopal dedicada a la cooperación en la distribución del clero . La Instr. Postquam Apostoli, publicada por la Congregación para el clero el 25.III. 1980, trata en su apartado VI de estos contratos, que deben precisar, entre otras cosas: a) el tiempo de duración del servicio; b) las tareas ministeriales concretas que ha de desempeñar el sacerdote y el lugar donde lo hará; c) el compromiso del Obispo ad quem de proporcionar al 110

ACTIVIDADESCONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

acerdote vivienda, manutención, nómina y atención sanitaria igual que la de los demás !acerdotes de la diócesis, y d) la determinación de la parte obligada a continuar cotizando a la seguridad social y a los fondos de previsión social (jubilación, invalidez, enfennedad) del sacerdote en su lugar de origen. En la práctica, es frecuente también introducir otras cláusulas sobre ayudas espirituales, pastorales - por ejemplo, visitas- o técnicas que recibirá el sacerdote; y sobre los periodos de vacaciones, gastos de viajes, etc.

Este sistema -p uesto que el fundamento es el mismo- sirve también para la agregación de clérigos a otras circunscripciones eclesiásticas distintas de aquella en la que están incardinados. La Const. Ap. Spirituali militum curae, por la que se reformó el régimen de la pastoral castrense , prevé que, además de los clérigos incardinados en el ordinariato militar, puedan ejercer también en él su ministerio otros sacerdotes del clero secular , incardinados en sus respectivas diócesis, o religiosos. En estos supuestos se establecen convenciones análogas a la descrita. Y podría utilizarse una solución semejante, cuando así lo prevean los estatutos , para la agregación de clérigos a prelaturas personales.

b) Dedicaciónde clérigos a actividadessupradiocesanaso interdiocesanas Durante los trabajo s de redacción del Código vigente, se aclaró en el seno de la Comisión de reforma que la previsión del c. 271, que acabamos de ver, incluye también los supues tos de clérigos que son llamados a trabajar en organismos o instituciones supradiocesanos (por ejemp lo, en organismos de la Conferencia episcopal, en la Curia romana), en universidades católicas o eclesiásticas, etc. En efecto, se trata siempre de clérigos que están previamente incardinados y, sin dejar de estarlo, pasan a pr estar esos servicio s, que constituyen también una manifesta ción de su participación en la sollicitudo omnium ecclesianan.

c) Envío de personal misionero Las normas de la citada Instrucción de la Congregación para el Clero señalan también que se harán contratos similares a los de agregación, con las debidas adaptaciones, para el envío a lugares de misión de auxiliares laicos (o religiosos, si bien en este caso han de tenerse en cuenta también las constituciones de su orden o congregación). Mediante ese tipo de contratos algunos laicos se comprometen a realizar específicas tareas apostólicas o misioneras, muchas veces conforníe a su profesión (médicos, enfermeras, maestros ...). Además de la duración del servicio y otros aspectos más generales , que son muy similares a los del contrato de agregación de clérigos , en estos contratos se suelen estipular otras cuestiones , como la atención espiritual y formativa de estas persona s; lo relativo a la vivienda y al sostenimiento de la familia , en caso de que se trate de personas casadas; ciertas cautelas o compromisos para garantizar la clara dimensión eclesial y apostólica de la misión que se va a realizar , excluyendo, por ejemplo, actividades de tipo político partidista ; etc .

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISI'RATI

va CANÓNICO

d) Dedicación de laicos a la misión de una prelatura personal

El Concilio Vaticano II creó la figura organizativa de las prelaturas personales, una circunscripción eclesiástica con jurisdicción determinada por criterios de tipo personal, no territorial, y pensada para la realización de obras pastorales o misioneras peculiares en favor de fieles de varias diócesis ( en un ámbito nacional, regional o internacional). Es decir, para supuestos en que la autoridad competente (la Santa Sede) considera que la atención pastoral de determinados grupos de fieles no se alcanza adecuadamente mediante la actividad de la ordinaria organización pastoral territorial. El c. 296 establece que «mediante acuerdos establecidos con la prelatura, los laicos pueden dedicarse a las obras apostólicas de la prelatura personal; pero han de determinarse adecuadamente en los estatutos el modo de esta cooperación orgánica y los principales deberes y derechos anejos a ella». El modo de esta cooperación orgánica, dependiendo de las características y de la misión de cada prelatura, que se detenninan en su derecho particular (estatutos dados por la Santa Sede), puede ir desde una dedicación temporal o parcial, hasta la plena incorporación de los laicos como fieles de la prelatura, de modo que los vínculos eclesiales de comunión y el despliegue de la posición activa que corresponde a todos los laicos en la misión de la Iglesia se concreten mediante la sujeción a la jurisdicción del prelado y la plena dedicación -segú n la naturaleza de la condición de los laicos en la Iglesia: en cooperación orgánica- a la misión propia de ésta. Esto último es lo que sucede en el caso de la prelatura de la Santa Cruz y Opus Dei , la primera erigida. En este caso, el contrato actúa como causa de la incorporación a la prelatura y de su continuidad, y no está a disposición de las partes determinar el contenido. Ahora bien , el vínculo por el que el laico queda unido con la prelatura, considerado en sí mismo, no es contractual: la incorporación como fiel hace que entren en juego los vínculos propios que estructuran toda circunscripción eclesiástica: la communio hierarchica y la communio fide/ium (HERVADA). Se trata, pues, de una posición jurídica que no se reduce a los aspectos de derecho administrativo , aunque los incluye. Por otra parte , nada impide que puedan existir prelaturas personales cuyos fieles no hagan ningún tipo de acuerdo con la prelatura o en las que solo algunos realicen especiales convenciones, como está previsto en el caso de los ordinariatos militares.

e) Encomienda de parroquias

El c. 520, después de establecer la prohibición de que sea párroco una persona jurídica - posibilidad que se usó abundantemente en otras épocas-, determina que puede el Obispo diocesano encomendar una parroquia de la diócesis -y por tanto la cura pa storal que se desarrolla en ella- a un instituto religioso o a una sociedad clerical de vida apostólica, con tal que el nombramiento de párroco (o de moderador, si se sigue el modelo de pa1rnquia confiada in solidum a varios sacerdotes: c. 517) recaiga sobre un presbítero determinado . En estos casos, la encomienda de la parroquia, que puede ser temporal o perpetua, «se hará mediante acuerdo escrito entre el Obispo diocesano y el Superior 112

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ACTIVJDADES CONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMI NISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

competente del instituto o de la sociedad, en el que, entre otras cosas, se determinará expresa y detalladamente cuanto se refiera a la labor que debe ejercerse , a las personas que se dedicarán a ella y a los asuntos económicos» (c. 520 § 2). En la práctica, este tipo de convenciones, que son muy frecuentes, se celebran también con otras instituciones distintas de las mencionadas en el c. 520, por ejemplo, con otras diócesis, prelaturas, etc. (en esos casos , más que de encomienda, se trata propiamente de un acuerdo entre los dos Ordinarios por el que se facilita algún sacerdote para desempeñar ese encargo pastoral). Por su gran frecuencia y utilidad, diversas Conferencias episcopales y diócesis han elaborado formularios que contienen las cláusulas habituales de estos contratos. En ellos se suelen precisar cuestiones como el régimen de los inmuebles (templo y dependencias anejas), que será distinto según la parroquia se erija en una iglesia de la diócesis o propia de la otra persona jurídica; la annonización entre la cura parroquial común que corresponde a toda parroquia y las obras pastorales y apostólicas específicas de la persona jurídica a la que se encomienda la parroquia; las personas que se dedicarán a esa tarea y el modo de designación de los sacerdotes a los que el Obispo conferirá los necesarios nombramientos para el oficio pastoral; diversos aspectos económicos , señaladamente la retribución de los sacerdotes y de otros colaboradores, alquileres, régimen de las ofrendas y limosnas, etc.

f) Encomienda de actividades apostólicas de la diócesis El c. 681 se refiere a las actividades apostólicas de la diócesis encomendadas por el Obispo a religiosos, que quedan bajo la dirección del Obispo diocesano, «sin perjuicio del derecho de los Superiores religiosos» (c. 681 § 1). En el § 2 se dispone que en estos casos debe celebrarse entre el Obispo diocesano y el Superior competente del instituto un acuerdo escrito, en el que, entre otras cosas, se determine de manera expresa y bien definida lo que se refiere a la labor que debe realizarse , a los miembros que se dedicarán a ella y al régimen económico. Se ha señalado atinadamente que este tipo de convenciones pueden establecerse también «para otros casos en que se confien a instituciones de diverso tipo tareas apostólicas o pastorales propias de la diócesis; y, en general, siempre que la disponibilidad -como obligación jurídica precisa - de per sonas e instituciones para dedicarse directamente a labores propias de la solicitud y responsabilidad del Obispo diocesano no derive de las normas de derecho común» (BLANCO).

g) Supuestos especiales de incardinación

El c. 738 considera el supuesto de una sociedad de vida apostólica que no tenga facultad de incardinar, por lo que los clérigos de la sociedad estarán incardinados en una diócesis. Para esos casos, después de haber establecido que todos los miembros de la sociedad están sometidos a sus propios Superiores y al Obispo diocesano en las materias de su competencia, precisa que «las relaciones de un miembro incardinado en una diócesis con su Obispo propio [es decir, el de la diócesis de 113

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

incardinación] se determinan por las constituciones o mediante acuerdo s particulares» . El contrato se utiliza aquí como medio de determinación del régimen de desempeño del ministerio sagrado de los sacerdotes: deberes ministeriales para con la diócesis, régimen de la encomienda de oficios diocesanos, etc. h) Organización de la actividad en territorios de misión

El c. 790, en su primer parágrafo , dispone que «en los territorios de misión compete al Obispo diocesano: l.º promover, dirigir y coordinar las iniciativas y obras que se refieren a la actividad misional; 2.0 cuidar de que se hagan los oportunos convenios con los Moderadores de los institutos que se dedican a la tarea misional, y de que las relaciones con ellos redunden en beneficio de la misión». Así pues, la actividad de coordinación, promoción y dirección, característica de la función administrativa, como hemos visto (Lección 1),se lleva a cabo en estos casos también recurriendo a la capacidad contractual de la Administración. i) El sistema de «commissio» en las circunscripciones eclesiásticas

de misión La configuración jurídica de algunas circunscripciones eclesiásticas, no diocesanas, de misión (vicariatos apostólicos, prefecturas apostólicas, misiones sui iuris) se realiza según el régimen de commissio, o comisión, que se concre ta en un acuerdo entre la Sede Apostólica y un instituto religioso, una sociedad apostólica misionera o, incluso, una circunscripción eclesiástica no misional (cfr Pastor Bonus, art. 89). Mediante ese convenio el Romano Pontífice, como responsable de la dirección de la actividad misional de la Iglesi a, confia la circunscripción eclesiástica de misión y su tarea evangelizadora y pastoral al instituto, sociedad o circunscripción de que se trate , que se compromete por su parte a evangelizar y a cuidarse pastoralmente de la comunidad del lugar. Al mismo tiempo se estipulan otros extremos organizat ivos, como la facultad de pre sentar a la Sede Apostólica candidatos para el oficio que presidirá la circunscripción misional y el deber de destinar sacer dotes del instituto de que se trate para fom1ar el pr esbite rio y asumir la cura pastoral en la circunscripción encomendada. De este modo quedan vinculado s el instituto en cuestión y la circunscripción encomenda da, y a la vez se cons tituye una relación jurídic a esp ecial entre la Sede Apostólica y la jerarquía que regirá la circunsclipción misionera , ya que la jurisdicción del respectivo Pastor es vicaria, y el Pastor propio del vicar iato o de la prefectura es el Romano Pontífice , lo cual tiene ciertas consecuencias jurídicas características (ARR!E1A) .

5 . Conclusión: la actividad contractual como instrumento jurídico

de lafanción administrativa En los supuestos que acabamos de mencionar como ejemplo puede advertirse con claridad que se trata siempre de destinar personas y medios a la satis114

ACTJVJDADESCONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMJNJSTRACIÓNECLESJÁSTJCA

facción de necesidades públicas relacionadas directamente con diversos aspectos de la misión de la Iglesia. La actividad contractual de la Administración eclesiástica aparece como un cauce adecuado para instrumentar jurídicamente fórmulas que coordinan la responsabilidad propia de la Administración con la corresponsabilidad y participación de diversos sujetos eclesiales en orden a los fines públicos previstos por el ordenamiento. Por esta razón, no parece que los ejemplos citados agoten las posibilidades de la actividad contractual administrativa en la Iglesia. La doctrina canónica ha afirmado siempre que la celebración de contratos es «de genere permi ssorum», es decir, pertenece al tipo de actividades jurídicas que, si no están limitadas explícitamente , se entienden permitidas. Y, a nuestro juicio , esa afirmación vale también para la capacidad contractual de la Administración , con los matices exigidos por la naturaleza pública de sus funciones . Esto significa que entre las facultades con que cuenta la Administración para llevar a cabo los fines que el ordenamiento le encomienda, se encuentra la capacidad de celebrar acuerdos - los expresamente previsto s en el CIC y otros no regulado s-, sobre materias de su competencia , con otros sujetos (personas fisicas o jurídicas , públicas o privadas). Ciertamente , cuanto más directa e inmediatamente incidan esos acuerdo s o contratos sobre aspectos del fin o de la misión de la Iglesia , tanto más intensamente se manifestarán en ellos las características peculiares que hemos señalado. El límite general a esa libertad de contratación será la necesidad de que los elementos del bien público implicados en esos acu erdos puedan ser en todo caso valorados por la autoridad adminis trativa, que tiene la responsabilidad de procurar que resulten favorecidos y adecuadamente tutelados .

II .

ACTI VIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLES IÁSTICA

La potestad de imponer racionalmente sanciones proporcionada s para proteger bienes jurídico s relevantes de la comunidad const ituye una esfera a se de la actividad de los podere s públicos. También en la Iglesia la función de gobier no de los Pastores sagrados incluye el ius puniendi, cuando su ejercicio aparece como el último recurso para prote ger el bien común eclesial y el bien espiritual del infractor. Así lo proclama el c. 1311, recogiendo una afirmación ya presente en el Código anterior y en toda la tradición canónica: «la Iglesia tiene derecho originario y propio a castigar con sanciones penales a los fieles que cometen delitos». Las peculiaridades propia s de esta faceta de la actividad jurídica de gobierno han dado lugar, también en derecho canónico, a una rama jurídica autónoma con sus propios conceptos, principios y normas: el derecho penal. En la Iglesia se ha dado tradicionalmente una intensa y variada actividad de la Administración dentro de ese sistema de derecho penal. A diferencia de la actividad contractual, la actividad sancionadora no forma propiamente parte de la función administrativa. Sin embargo, cuando la Administración ejerce compe115

COMP ENDIO DE DERECHO ADMJNJSTRATJVO CANÓNJCO

tencias en materia de sanciones, su actuación refleja también ciertas características propias de la función administrativa tal como la hemos descrito: inmediatez, celeridad, flexibilidad, capacidad de armonización de bienes particulares con el bien público; etc. Y la doctrina justifica esa intervención de la Administración pública precisamente por los rasgos administrativos que incorpora : «permite actuar con mayor rapidez y simplicidad atendiendo equitativamente a las necesidades espirituales y materiales del reo sin descuidar el interés general» (LABANDEIRA) . Pero esas mismas características pueden ser·también causa de ciertos riesgos de injusticia y arbitrariedad en el ejercicio de la potestad sancionadora . No puede olvidarse que se trata de un ámbito de actividad que exige, por su misma naturaleza, eficaces garantías jurídicas que protejan la dignidad y los derechos de las personas , alejando el peligro del mal uso o del abuso de la autoridad . En los sistemas estatales generalmente esa exigencia se traduce en diversas manifestaciones jurídicas: el principio de legalidad penal (nadie puede ser castigado por un delito no tipificado ni con una pena no prevista en una ley anterior), subrayado por una reserva de ley en materia penal (prohibición de que se establezcan delitos o penas mediante nom1as inferiores a la ley) y complementado por ciertas especialidades en cuanto a la eficacia de las leyes penales (sobre todo, en el régimen de la retroactividad); la presunción constitucional de inocencia y la necesidad de imposición de las penas con las garantías del proce so judicial; etc. Además, se distingue entre sanción penal y sanción administrativa y, consiguientemente, entre el derecho penal propiamente dicho -que se ocupa de las conductas ilícitas y de las penas más graves- y el derecho administrativo sancionador, que regula la actuación de la Administración pública al sancionar conductas que no constituyen técnicamente delito, sino ilicitud administrativa. En este último punto , se asiste en el derecho comparado a una creciente incorporación de las garantías propias del derecho penal propiamente dicho al derecho administrativo sancionador, en materia de derechos de los afectados, de seguridad jurídica y de procedimiento .

El derecho penal canónico cuenta también con las necesarias garantías jurídicas, algunas de ellas coincidentes con las mencionadas, aunque su formalización presenta diferencias y peculiaridades respecto a las correspondientes instituciones en los ordenamientos seculares. En lo que ahora nos interesa, hay que señalar que las distinciones entre ilícito penal e ilícito administrativo y derecho penal y derecho administrativo sancionador no están formalmente establecidas en derecho canónico . El CIC regula unitariamente en su Libro VI «las sanciones en la Iglesia» ; y la actividad de la Administración eclesiástica en esta materia puede tener por objeto tanto penas propiamente dichas como lo que podrían considerarse sanciones administrativas. Parte de la doctrina penalista canónica ha deplorado la inexistencia de un sistema de sanciones administrativas distinto del sistema penal , dotado de sanciones menos graves y que «permita una actuación distinta - aunque nunca absolutamente discrecio116

ACTIVIDADES CONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

nal- a la hora de sancionar determinadas conductas, en sí mismas no delictivas , pero sí perjudiciales al orden social. Esta ausencia obliga al sistema penal a extenderse más allá de lo que le debería ser propio, ocasionando con ello la existencia de alguno s tipos delictivos y algunas penas dificilm ente encajables en un sistema penal riguro so» (MAR ZOA). Existe también alguna interesante propuesta que desarrolla , a partir de los elemento s que ya se dan en el derecho pena l vigente, un sistema canónico de derecho administrativo sancionador (MARZOA,PÉREZ-MADR!D).

Esta realidad ha planteado no pocas cuestiones doctrinales que no abordaremo s en estas páginas , ya que tienen su lugar propio en los estudios de derecho penal canónico. Nos limitaremos a exponer aquí, del mismo modo que hemos hecho al describir la actividad contractual, una visión sintética de la intervenc ión que el derecho canónico vigente atribuye a la Administración en materia sancionadora. Prescindiremos también del análisis directo de algunos supuestos especiales, como las competencias penales exclusivas que el art. 52 de la Const. Pastor Bonus asigna a la Congregación para la Doctrina de la Fe, para centramos fundamentalmente en el régimen codicia!.

A. Presupuestos El c. 1341 expresa un principio fundamental de la actuación penal al disponer que el Ordinario debe incoar el procedimiento, judicial o administrativo, para imponer una pena «solo cuando haya visto que la corrección fraterna, la reprensión u otros medios de la solicitud pastoral no bastan para reparar el escándalo, restablecer la justicia y conseguir la enmienda del reo». En efecto, la imposición de sanciones se considera siempre último recurso -también pastoral, por cierto-- para obtener los fines ahí enunciados , que son los que justifican el empleo de medios jurídicos coactivos en la Iglesia. En su disc urso a la Rota Romana de 18.I.1990 , Juan Pablo Il advertía, a este respecto: «es oportuno detenerse a reflexionar sobre un equívoco, tal vez compren sible, pero no por eso menos dañoso, que por desgrac ia condiciona con frecuencia la visión de la pastoralidad del derecho eclesial. Esa distorsión consiste en atribuir alcance e intenciones pastora les únicamente a aquellos aspectos de moderación y humanidad que se pueden relacionar directamente con la aequitas canónica, es decir , consiste en sostener que solo las excepciones a las leyes , el evitar el recurso a los procesos y a las sanciones canónicas, y el reducir las fonnalidades jurídicas, tienen de verdad importancia pastoral. Se olvida así que también la justicia y el estricto derecho - y, por consiguiente, las normas generales, los procesos, las sancione s y las demás manifestac ione s típicas de la juridicidad , siempre que resulten necesarias - son exigidas en la Iglesia para el bien de las almas y son, por lo tanto, realidades intrínsecament e pastorale s».

1. Tipos de sanciones canónicas El c. 1312 enumera distintos tipos de sanciones . Teniendo en cuenta esa norma y otras disposicion es, codiciales y extracodiciales, se pueden distinguir: 117

COMPEND IO DE DERECHO ADM INISTRATIVO CANÓNICO

a) Penas medicinales o censuras

Aunque toda pena canónica es medicinal, en el sentido de que se orienta a la enmienda del delincuente y a su bien espiritual, este aspecto está especialmente subrayado en las censura s (de ahí su nombre de penas medicinales y su cesación una vez obtenida la enmienda) . Las censuras, que se regulan en los ce. 1331-1333, son, por orden ascendente de gravedad, la suspensión. (que puede imponer se solo a los clérigos), el entredicho y la excomunión. Por su propia naturaleza , las censuras solo pueden imponerse a los contumac es ( delincuentes que persi sten en su actitud despreciando otros medios puestos para obtener su enmienda) o a quiene s han cometido delitos especialmente graves que están castigados con una pena latae sententiae (vide infra, n. 2), y no pued en ser perpetua s, sino que el reo debe ser absuel to cuando abandona la contumacia. b) Penas expiatorias En las llamada s p enas expiatorias, aunque también se busca el bien espiritual del delincu ente, se subrayan más directamente los aspectos de restablecimiento de la justicia y repara ción del escándalo causado por el delito . Estas penas, según el c. 1336, son principalm ente : - la prohibición o el mandato de residir en un determinado lugar o territorio ; - la privación de la pote stad, oficio, cargo, derecho, privilegio, facultad , gracia, título o distintivo , aun meramente honorífico ; - la prohibición de ej erce r los actos relacionado s con las situaciones ju rídicas enumeradas en el apartado anterior, o de ej ercerlos en un determinado lugar o fuera de un lugar determinado; - el traslado penal a otro oficio; - la expulsión del estado clerical ; - otras que pudiera estab lecer la ley, por las que se prive a un fiel de algún bien temporal o espiritual, siempre que sean confonne s con el fin sobrenatur al de la Iglesia (cfr ce. 1312 § 2 y 1336 § 1). Las penas expiatorias, a diferencia de las censuras, pueden ser perpetuas o también imponer se por un tiempo , detennina do o indeterminado. e) Remedios penales y penitencias Adem ás de las sancione s penales propiamente dichas, el c. 1312 § 3 autoriza a emplear remedios penales, especialmente dirigidos a la preven ción del delito . Los remedio s penales pre vistos en el Código son la amones tación y la reprensión por parte del Ordinario competente o de la persona designada por éste (c. 1339). 118

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Las penitencias consisten en alguna obra de caridad , de piedad o de religión que se manda hacer. Se utilizan para sustituir a una pena cuando, por las circunstancias que concurren y por las disposiciones del delincuente, se considera que ya no es necesario o resulta desproporcionado imponerla (cfr ce. 1343 y 1344,2. º); o también, en algunos casos, para agravar una pena. d) Otras sanciones Además de las contenidas en el Libro VI, el CIC prevé en diversos lugares otras actuaciones sancio nadora s de diversa naturaleza; y distintas normas extracodiciale s establ ecen sanciones disciplinarias - aquellas en las que media una específica relación de dependencia entre la autoridad sancionadora y el sancionado en el ejercicio de sus respectivas funciones - o de otro tipo . Por ejemplo, el c. 193 prevé la remoción del titular de un oficio por causa grave, sin excluir las causas disciplinares; de hecho, el c. 1741, que ejemplifica algunas de las causas que pueden justificar la remoción de un párroc o, menciona entre ellas: un modo de actuar que produzca grave detrimento o perturbación de la comunión eclesiástica y la grave negligencia o transgresión de los deberes parroquiales, si persiste después de una amonestación . El c. 253 § 3 se refiere a la remoción del recto r de un seminario; el c. 318 § 2, a la del presidente o el capellán de una asociación pública; etc . Por su parte, el RGCR dedica su título X a las sanciones disciplinarias que pueden impon erse al personal de la Curia romana: amonestación, oral o escrita, multa pecuniaria, suspensión, relevo o despido del oficio y destitución .

No nos ocuparemos aquí con detalle de esas competencias y procedimientos específicos, sino que nos limitaremos a las cuestiones más generales reguladas en el CIC, que nos parecen bastantes para ilustrar esta faceta de la actividad jurídica que el derecho canónico atribuye a la Administración eclesiástica . Conviene señalar, no obstante, que la actividad sancionadora de carácter disciplinario o la que se tiene Jugar en supuestos de menor trascendencia eclesial en cuanto a las conductas castigadas y en cuanto a los bienes protegidos , es, por naturaleza, más propia de la Administración que la intervención en el castigo de delitos propiamente dichos. Que en la Iglesia esté admitido (y convenientemente regulado) este último tipo de intervención administrativa, se explica porque la amplia competencia que se concede a la autoridad a la hora de graduar la imposición de sanciones (cfr ce. 1343 ss.) permite que se den muchos supuestos de intervención penal desprovistos de la característica gravedad que presenta siempre lo estrictamente penal en otros ordenamiento s.

2. Otras clasificaciones de interés La ley o el precepto que establece una pena puede disponer -para supuestos especialmente graves - que se incurra en ella de manera automática, por la sola comisión del delito con los requisitos establecidos (penas latae sen119

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tentiae); de lo contrario, la norma general es que las penas han de imponerse formalmente después del c01Tespondiente proceso (penasferendae sententiae). Para completar la breve descripción de la tipología de las sanciones canónicas , es de interés mencionar otras dos clasificaciones , que afectan también a la intervención de la autoridad ejecutiva en esta materia (cfr c. 1315). En primer lugar, las sanciones pueden ser determinadas (si se indica con exac titud cuál es la sanción correspondiente a un concreto acto ilícito) o indeterminadas (cuando se deja en manos del juez o del superior determinar la pena en el momento de imponerla). · Además, se habla de pena preceptiva en los casos en que, de resultar punible una conducta, debe sancionarse obligatoriamente con la pena establecida. Cuando se permite que, en algunos supuestos y con ciertas condiciones, la autoridad competente se abstenga de imponer la sanción , se dice que la pena es facultativa.

3. Momentos de la actividad sancionadora La intervención que el derecho vigente atribuye a la Administración en materia de sanciones puede darse en cualquiera de los cuatro momentos jurídicos de la actividad sancionadora que los tratadistas suelen denominar constitutivo, impositivo, declarativo -a veces los momentos impositivo y declarativo se agrupan, como dos posibilidades, dentro del momento llamado aplicativoy extintivo. Veamos brevemente el significado de cada uno de ellos. a) Momento constitutivo. Se refiere al establecimiento legítimo, por una ley o por un precepto, de una sanción para una conducta determinada, que se considera delictiva o simplemente ilícita. A partir del momento constitutivo de la sanción , quien comete la acción ilícita tipificada reuniendo los demás requisitos de imputabilidad (cfr ce. 1321 ss.) puede ser castigado con la sanción establecida. b) Momento impositivo. Generalmente -salvo en los supuestos de penas latae sententiae-, las sanciones se imponen mediante el correspondiente proceso judicial, que culmina en una sentencia, o mediante procedimiento administrativo concluido por decreto penal extrajudicial. e) Momento declarativo. Puesto que en las penas latae sententiae se incurre automáticamente, por el mismo hecho de la comisión del delito , puede suceder que no conste por ningún acto de la autoridad que el sujeto está incurso en una pena canónica. Cuando resulta oportuno o necesario que ese hecho conste públicamente, la autoridad procede a la declaración de la pena, es decir, a un acto formal mediante el cual se hace jurídicamente notoria la situación del sujeto. d) Momento extintivo. Algunas penas -las expiatorias impuestas por un tiempo determinado- y otras sanciones cesan una vez cumplido el tiempo 120

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para el que se impusieron o realizadas las obras mandadas. En los demás casos, para que el reo deje de estar sujeto a la pena es necesaria una intervención expresa de la autoridad.

B. Intervención de la Administración eclesiástica en materia de sanciones 1. Intervención en el momento constitutivo

a) El precepto penal El c. 1319 § 1 establece que, en la medida en que alguien, en virtud de su potestad de régimen, puede imponer preceptos en el fuero externo, puede también conminar mediante precepto con penas determinadas, excepto las expiatorias perpetuas. El precepto puede constituir ex novo una pena o también determinar para un caso particular la sanción ya prevista con carácter general por una ley. También, puesto que quien puede lo más puede lo menos, pueden constituirse por precepto sanciones no propiamente penales.

Quien puede dar ese tipo de preceptos en virtud de su potestad de régim en es la autoridad ejecutiva. En efecto, el precepto singular (cfr ce. 48-49) es un tipo de decreto singular, es decir, un acto administrativo (Lecciones V y VII) por el que la autoridad ejecutiva competente impone a una persona o personas determinadas la obligación de hacer o de omitir algo. El precepto se llama penal cuando la autoridad establece el mandato o la prohibición de que se trat e reforzando su obligatoriedad o su urgencia con una sanción para el caso de incumplimiento. Est os preceptos podrían ser también generales, como lo confinna el hecho de que, durante los trabajos de redacción del CIC, la Comisión codificadora afirmase que el precepto general quedaba incluido bajo la categoría codicia! de «decreto general» de los atribuidos a la autoridad ejecutiva (Lección III). Así lo da a entender también la misma red acció n del c. 1319, que en su§ 2 aplica a estos preceptos los mismos requisitos y límites que afectan a las leyes penales particulares; y el conjunto del régimen jurídico de la constitución de sanciones, que dispone simultáneamente sobre leyes y preceptos penales en unos términos que muchas veces se ajustan más al supue sto de un decreto general. Por ejemplo, la atenuante contemplada por el c. 1324, § 1,9.0 («quien sin culpa ignoraba que la ley o el precepto llevaban aneja una pena») parece más fácilmente verificable en el precepto general, ya que el precepto singular está sometido a las normas de forma y notificación personal establecidas para los decr etos singulares (Lección VII). En todo caso, el dar normas generales de contenido penal es una actividad que excede las competencias de las autoridades dotadas exclusivamente de potestad ejecutiva, que solo pueden dar normas generales ejecutorias (añadir penas a una ley o determinar las previstas en ella con carácter indeterminado es cambiar la ley). Por

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tanto , estos preceptos generales penales solo puede darlos el titular del oficio capital, que es a la vez legislador, por lo que la distinción entre precepto penal general y ley penal particular será irrelevante a tenor del c. 29 (Lección lll) .

El mismo precepto que establece la sanción puede indicar algunas circunstancias, además de las previstas con carácter general en los ce. 1323-1326, que eximan de responsabilidad al infractor del mandato, o que atenúen su responsabilidad, o que la agraven (c. 1327). b) Requisitos y límites Al tiempo que concede a la autoridad ejecutiva la competencia para establecer sanciones mediante precepto , el legislador le manda que no adopte esa medida sin una diligente reflexión (cfr c. 1319 § 2). Es un reflejo del carácter de última ratio de las sanciones, que el c. 1319 § 2 proyecta también sobre el precepto penal remitiéndose al c. 1317: «las penas han de establecerse solo en la medida en que sean verdaderamente necesarias para proveer mejor a la disciplina eclesiástica». Por otra parte, la posibilidad de establecer penas mediante precepto (cfr c. 1319 § 2) está sujeta a las mismas limitaciones previstas por el derecho para la constitución de penas por ley particular (ce. 1317-1318), y a otras específicas : - no pueden imponerse por precepto penas indeterminadas (c. 1319 § 1); - no deben ser penas latae sententiae, salvo, si acaso, contra algunos delitos de especial malicia y que puedan causar un escándalo muy grave o no puedan ser eficazmente castigados con penasferendae sententiae (c. 1318); - no deben establecerse censuras, especialmente la excomunión, si no es con la máxima moderación, y solo contra los delitos (no contra cualquier acto ilícito) más graves (c. 1318); - si se establece una suspensión latae sententiae por precepto, el mismo precepto debe determinar necesariamente el alcance de la suspensión (es decir, cuáles de los efectos previstos por el c. 1333 §§ 1-2 produc irá). Solo una ley puede establecer una suspensión latae sententiae sin esa determinación (c. 1334 § 2); - de entre las penas expiatorias, se excluye la posibilidad de establecer por precepto la expulsión del estado clerical como castigo de un delito (el c. 1317 reserva la imposición de esa pena al legislador universal) ; - además, como ya hemos dicho , el e. 1319 § 1 excluye con carácter general la posibilidad de establecer por precepto cualquier pena expiatoria pe,petua: toda pena expiatoria establecida por precepto debe ser temporal. En algunos supuestos, el incumplimiento de estos requisitos producirá la invalidez del precepto (por ejemplo , en los indicados en los dos últimos pun122

ACTIVIDADES CONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

tos, por falta de competencia material de la autoridad ejecutiva para establecer ese tipo de penas); y, en todo caso, la inobservancia de esos límites y criterios constituirá fundamento suficiente para su legítima impugnación (Lección VI: Il.B.4).

2. Intervención en el momento impositivo El c. 1321 § 1 establece como principio general que nadie puede ser castigado con una pena si no consta que ha cometido la infracción externa de una ley o precepto (elemento objetivo del ilícito punible) y que esa infracción externa le es gravemente imputable, por dolo -intención deliberada de violar la ley o el precepto- o por culpa --omisión de la debida diligencia - (elemento subjetivo). En el momento impositivo de la pena se trata, precisamente, de establecer si se ha dado efectivamente el elemento objetivo -la infracción externa- y en qué medida resulta imputable, para tomar la decisión que corresponda sobre la posible sanción de esa conducta. Para describir con mayor claridad la intervención de la autoridad ejecutiva en el momento impositivo de las sanciones, se pueden diferenciar dentro de ese mismo momento tres tipos de actuaciones: a) la investigación por la que la autoridad, partiendo de algún indicio de posible conducta ilícita o delictiva, llega a la decisión de abrir el correspondiente proceso judicial o procedimiento administrativo, o de archivar las investigaciones sin proceder; b) las medidas que puede adoptar la autoridad para prevenir un delito o para detener una conducta que puede desembocar en un delito; e) el procedimiento por el que se impone una sanción, una vez que la autoridad ha decidido legítimamente seguir para ello la vía administrativa. a) La investigación previa Los ce. 1717-1 719 regulan una serie de aspectos de la investigación previa que permiten identificarla como una actividad propiamente administrativa, que corresponde al Ordinario competente. En síntesis, esas normas se refieren a lo que debe hacer el Ordinario cuando tiene noticia, al menos verosímil (c. 1717 § 1), de un posible delito, por cualquier medio atendible : la vox populi, una denuncia formal o una reclamación, una advertencia, su propia percepción de ciertos indicios, etc. En ese caso el Ordinario debe:

l.º) Decidir si se ha de llevar a cabo una investigación sobre esos posibles hechos o si es absolutamente superflua (c. 1717 § 1), bien por tratarse de un delito público y notorio, bien por tratarse de una denuncia evidentemente falsa. 123

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

2.º) Si decide comenzar la investigación, debe hacerlo por decreto fonnal (c. 1717). Se tratará de un decreto singular (Lección VII) en el que se debe nombrar también al investigador que se encargará de esas diligencias, si no las lleva a cabo personalmente el Ordinario (c. 1717 § 1). La persona designada, que debe ser idónea para esa función, ha de investigar «sobre los hechos y sus circunstancias así como sobre la imputabilidad» (c. 1717 § 1), y tendrá para el desempeño de su función las mismas potestades y obligaciones que un auditor en un proceso (c. 1717 § 3). La figuna del auditor se regula en el c. 1428 § 3: «Al auditor corresponde únicamente recoger las pruebas y entregarlas al juez, según el mandato de éste; y si no se le prohíbe en el mandato, puede decidir provisionalmente qué pruebas han de recogerse y de qué manera, en el caso de que se discutan estas cuestiones mientras desempeña su tarea».

3.º) Dirigir la investigación, que ha de llevarse a cabo con cautela y discreción (c. 1717 § 1), y teniendo buen cuidado de evitar que a causa de las diligencias practicadas se ponga en peligro la buena fama de alguien (c. 1717 § 2), sobre todo del investigado . Se debe ir formando el oportuno expediente de las actuaciones, con intervención de los notarios, para que todo quede debidamente documentado (cfrc. 1719). 4.0 ) Cuando el Ordinario estime que ya hay elementos suficien tes para decidir, debe emitir un nuevo decreto con el que se pone fin a la investigación (c. 1718). En ese decreto, a partir de las informaciones y pruebas recogidas, se decide: a) si debe ponerse en marcha o no el proceso para imponer una pena y b) si conviene hacerlo así, atendiendo al c. 1341: es decir, si el Ordinario ha visto, como fruto de la investigación, que la corrección fraterna, la reprensión u otros medios de la solicitud pastoral no bastan para reparar el escándalo, restablecer la justicia y conseguir la enmienda del reo. 5.0 ) En caso de decidir que se debe proceder, el Ordinario determinará también en ese decreto si se procede por vía judicial o, en casos en que la ley no lo prohíba, por vía administrativa . 6.º) Si decide, en cambio, que no se ha de proceder, porque de la investigación resulta la inocencia del investigado, o porque no se han obtenido pruebas suficientes para iniciar un proceso, el decreto debe concluir ordenando que se archiven las actas de la investigación. El c. 1719 manda que se archiven en el archivo secreto de la curia (cfr c. 489) las actas de la investigación y los decretos del Ordinario con que se inicia y concluye la investigación. Ambos han de ser decretos debidamente motivados (cfr c. 51; Lección VII). Se han de archivar también en el mismo expediente todos los documentos que preceden a la investigación, es decir, los relativos a la noticia verosímil del delito que la motivó. 124

ACTIVIDADES CONTRACTUAL Y SAN CIONAD ORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

b) Interven ciones preventivas o sustitutivas de la actuación penal

La investigación diseñada por el Código «no tiene como único y exclusivo objetivo o finalidad necesaria la puesta en marcha del proceso penal, sino más bien recoger todos aquellos elementos nece sarios que permitan un ejercicio responsable de la función pastoral. Por ello, este instituto debería contribuir eficazmente a que la pena canónica sea de verdad el último recurso entre los medios pastorales» ( SANCHIS). Por esta razón, a veces, como consecuencia de la investigación - y otras veces como reacción ante hecho s o situaciones conocido s-, el Ordinario decide aplicar otras medidas pastorale s: para intentar una última posibilidad de evitar el proc eso penal, para prevenir un po sible delito o para sustituir a una pena. Puede suceder, en efecto, que sin necesidad de investiga ción formal el Ordinario se dé cuenta de que la conducta de alguien que depende de su solicitud p astoral es negligente, imprudente, o corre el riesgo de degenerar en un comportamiento delictivo. O también que de la investigación resulte la inocencia del investigado, pero convenga reprenderle a causa de imprudencias , desórdene s o errores, no delicti vos, en su comportamiento (c. 1339 § § 1-2). Es posible igualmente que de la investigación resulten indicios que no sean suficientes para incoar un proceso , pero que agraven las sospechas de la comisión de un delito, aunque no se pueda probar (lo cual haría inútil el proceso): el c. 1339 prevé ese caso al tratar del remedio penal de la amonestación. Y puede suceder también que surja n de la investigació n indicio s graves y suficientes de delito como p ara incoar el proce so penal, pero antes de dar el decreto de conclusión de la investigación, el Ordinario, atendiendo a lo dispuesto en el c. 1341, decida comprobar si la corrección fraterna evangélica, o una advertencia de otro tipo , o un remedio penal propi amente dicho (repren sión o amonestación formales) son suficientes para que el sujeto rectifique y se restaure la ju sticia, siempre que no haya escándalo. En este caso, los medios que se hayan puesto - y su resultado- con starán también en el expe diente de la investigación previa y en la motivació n del decreto en que se decide incoar o no el proceso penal. En alguno s casos, según su prudencia, el Ordinario puede añadir una penitenci a al remedio penal de la repren sión o de la amonestación (c. 1340 § 3). Cabe, finalmente, que el tipo de delito en cuestión esté penado con una censura. En ese caso la amonestación previa es requisito necesar io para la válida imposición de la censura (c. 1347 § 1). También se requiere amonestación previa para poder aplicar algunas penas expiatorias previstas para determinados delitos.

La reprensión y la amonestación, así como otras medidas pastorale s que se estimen oportuna s, puede llevarlas a cabo el Ordinario personalmente o por medio de otra persona designada para ello (cfr c. 1339 § 1). En todo caso, la decisión de aplicar un remedio penal o una penitencia debe adoptarse por decreto (cfr c. 1342 § 1); y debe quedar siempre constancia escrita de la reprensión y de la amonestación formales, al m enos en algún documento que se custodie en el archivo secreto de la curia (c. 1339 § 3). 125

COMPENDI O DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

e) El procedimiento administrativo para la imposición de penas

Como hemos dicho, según el c. 1718, cuando el Ordinario considere que la investigación realizada ha reunido ya elementos suficien tes, puede decidir mediante decreto moti vado que se inicie el proceso para la imposició n de la pena, en el que debe quedar probada la comisión del delito y la imputabilidad del acusado. En ese momento, el Ordinario debe decidir tambi én si se seguirá un proceso jud icia l (proceso penal) o un procedimiento administrativo. Esta elección no es completamente libre para el Ordinario, ya que el Código prefiere , en principio, que las penas se impongan, cuando son necesarias , con las mayores garantías que supone el proceso judicial (DE PAOLIS, SANCHIS). Por eso, el c. 1342 § 1 dispone que, si se trata de aplicar penas propiamente dichas, solo puede optarse por la vía administrativa cuando haya justas causas que se opongan a la realización del proceso penal. Además, el § 2 del mismo canon veta que se apliquen por vía administrativa las penas perpetuas (que siempr e serán expiatorias) y aquellas otras que la ley o el precepto prohíbe aplicar por decreto extrajudicia l. A este respecto habrá que atender también al c. 1425 § 1,2.0 • Se ha escrito que «la diferencia entre el proceso y la vía administrativa es que en el primero se facilita mayor certeza moral para la decisión de la controversia. A la vez, la valoración de la imputabilidad será más ajustada a la realidad, puede determinarse mejor la contumacia y el grado de daño social. En definitiva, la pena podrá ser más adecuada demostrándose, si fuera el caso, la imparcialidad, sin dejar ámbito a la arbitrariedad o a la improvisación. En cambio, son razones que desaconsejarían el empleo del proceso penal: l. Cuando no conste con seguridad que el acusado haya cometido el delito que se le imputa y que sea responsable. 2. Que no haya sido divulgada la noticia, cuando el conocerla conlleve un daño mayor , y tal conocimiento sea la consecuencia inevitable de la apertura del proceso correspondiente. 3. El peligro de la demora en la resolución de la causa» (PÉREZ MADRID).

Si el Ordinario decide proceder por vía administrativa, ha de seguir el procedimiento indicado en el c. 1720: «l. º hará saber al reo la acusación y las pruebas, dándole la posibilidad de que se defienda, a no ser que el reo, legítimamente llamado, no quisiera comparecer; 2.0 debe sopesar cuidadosamente con dos asesores todas las pruebas y argumentos; 3.0 si consta con certeza el delito y no se ha extinguido la acción crimina l, dictará decreto de acuerdo con los ce. 1342-1350, exponiendo, al menos brevemente, las razones de derecho y de hecho». Los ce. 1342-1350, que deberán tenerse en cuenta al tomar mediante decreto la decisión con la que concluye el procedimiento administrativo, son los que indican los deberes y los poderes y facultades discrecionales que incumben al juez al imponer las penas en un proceso judicial. Por lo demás, el c. 1342 § 3 126

ACTIVIDADES CONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

establece como norma general que «lo que en la ley o en el precepto se prescribe sobre el juez, respecto a la imposición o declaración de una pena enjuicio, se aplica también al Superior que impone o declara una pena mediante decreto extrajudicial, a no ser que conste otra cosa y no se trate de prescripciones que se refieran solo al procedimiento». Esta salvedad de las prescripciones que se refieren al modo de proceder es lógica , ya que si se impusieran a la autoridad ejecutiva en el procedimiento administrativo las mismas formalidades y requisitos que al juez, no habría , en la práctica, razón alguna para elegir una u otra vía. No obstante, el procedimiento administrativo debe desarrollarse con todas las garantías, siguiendo estrictamente, además de lo indicado por el c. 1720, las demás normas y criterios de procedimiento aplicables a la emisión de los decretos singulares (Lecciones V y VII). Por otra parte, como punto de referencia a la hora de plantear y llevar a cabo distintas fases del procedimiento que no cuentan con normas propias, será necesario acudir, por analogía (cfr c. 19), a las normas dadas para casos semejantes, concretamente a las que regulan el proceso penal (cfr ce. 1721 ss.) . Ciertamente, el c. 19 exceptúa de ese recurso supletorio las cuestiones penales, pero aquí tratamos de una cuestión no penal, sino de procedimiento, que redunda en mayores garantías del reo: lo que prohíbe el c. 19 es aplicar analógicamente nonnas que tipifican un delito o que establecen una pena a casos no previstos expresamente por esas normas.

Como ya hemos dicho, el procedimiento administrativo puede emplearse en todo caso para la aplicación de remedios penales (amonestación y reprensión) y de penitencias (cfr ce. 1339, 1340 y 1342 § 1). Y se aplicará un procedimiento similar, teniendo en cuenta las normas procedimentales específicas que pudieran existir, para la aplicación de otras sanciones administrativas, disciplinarias o de otro tipo, previstas en diversas nonnas extracodiciales.

3. Intervención en el momento declarativo La declaración se refiere solamente a las penas latae sententiae . Puesto que en este tipo de penas se incurre por la sola comisión del delito con las condiciones requeridas, no son necesarios una sentencia o un decreto extrajudicial que las imponga , y no se precisa nigún otro acto jurídico para que el delincuente quede vinculado por la pena , aunque su situación no sea conocida públicamente. Sin embargo, en ocasiones, el bien público - por ejemplo, cuando se ha tratado de un delito público y notorio , con escándalo grave, cte .- requiere que la autoridad declare fonnalmente que el sujeto está incurso en la pena de que se trate. Esta declaración tiene también una eficacia jurídica específica en cuanto a los efectos de la pena (cfr, por ejemplo, ce. 1331, 1332, 1335, 1338 § 3, 1352 § 2) y en cuanto a su remisión (cfr ce. 1355-1357). 127

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

La declaración de la pena se realiza, según el c. 1341, después de un proceso judicial o de un procedimiento administrativo promovido especialmente para ese fin, en el que se siguen sustancialmente los mismos pasos que acabamos de enumerar. Por lo que se refiere a la elección de una u otra vía y a los límites para la elección de la vía administrativa, se aplican también los mismos criterios vigentes para la imposición de penas, pues los ce. 1341-1343 se refieren indistintamente a la imposición y a la declaración. Se ha señalado que, teniendo en cuenta los estrictos requisitos de punibilidad para que realmente se incurra de modo automático en una pena latae sententiae (cfr, por ejemplo, c. 1324 § 3: siempre que se dé una de las circunstancias atenuantes previstas por ese canon para las penasferendae sententiae el delincuente no incurre en la pena latae sententiae), puede muy bien suceder que el autor del hecho delictivo no haya incurrido efectivamente en la pena. En esos casos, si pese a todo se procede a la declaración, el efecto del decreto no sería propiamente declarativo , sino más bien impositivo (SANCHIS).

4. Intervención en el momento extintivo La pena impuesta por tiempo determinado cesa normalmente por su cumplimiento. En cambio, la cesación de las penas impuestas por tiempo indeterminado requiere un acto de la autoridad (también las penas impuestas por tiempo determinado pueden cesar, antes de que tran scurra el tiempo, por un acto de la autoridad). Esa intervención de la autoridad se llama remisión de la pena. Se suele hablar - conservando la term inolog ía que usaba el Código anterior- de absolución, en el caso de las censuras; y de dispensa, para las demás sanciones. La disciplina de la remisión de penas se contiene en los ce. 1354-1361. La absolución es un derecho del delincuente incurso en una censura una vez que se haya enmendado, cesando en su contumacia. Por consiguiente, tras comprobar adecuadamente este extremo (c. 1358 § 1), la autoridad debe conceder la absolución , ya que se ha cumplido la finalidad primaria de la pena medicinal. Según el c. 1347 § 2, «se considera que ha cesado en su contumacia el reo que se haya arrepentido verdaderamente del delito , y además haya reparado convenientemente los daños y el escánda lo o, al menos, haya prometido seriamente hacerlo». La autoridad que absuelve de una censura puede velar, al mismo tiempo , por el bien espiritual del reo absuelto con oportunas amonestaciones o con otros medios de solicitud pastoral (cfr c. 1348), o bien imponerle una penitencia (c. 1358 § 2).

La dispensa, en cambio, es una concesión que depende de la decisión de la autoridad . Para conceder la dispensa solicitada , la autoridad competente tendrá que valorar las circunstancias del caso particular dentro del marco general del régimen de las concesiones de gracias en derecho canónico (Lección VIII) y 128

ACTIVJDADES CONTRACTUAL Y SANCIONADORA DE LA ADMI NISTRACIÓN ECLESIÁSTICA

conforme a las disposiciones específicas de los ce. 1354-1361. Esta «dispensa» (remisión de una pena), es diferente de la dispensa de la ley en un caso particular, que explicaremos más adelante (Lección VIII: llI.A.2). Tanto la dispensa como la absolución se conceden mediante acto administrativo singular (Lecciones V y VII), dado por la autoridad ejecutiva competente. Los ce . 1354-1357 determinan cuál es la auto ridad competente para la remisión según las caracterís ticas de la pena de que se trate.

C. Garantías y recursos en materia de actividad administrativa sancionadora Al describir los distintos momen tos en que puede producirse la intervención administrativa en materia penal, hemos hecho mención de las limitaciones y de los requisitos de procedimiento que establecen las normas específicas que regulan esas actuaciones. Además de ellos, son también de aplicación las demás normas que condicionan con carácte r general la actuación legítima de la Administración al preparar y emitir los diversos tipos de actos administrativos, y que estudiaremos en su lugar correspondiente (Lecciones V-VIII). Entre otras garantías jurídicas, vale la pena mencionar aquí la norma del c. 36 § 1, que dispone la interpretación estricta (Lección VI: I.B.3) de los actos administrativos que se refieren a la conminación o a la imposición de penas (o sea, los preceptos penales y los decretos extrajudiciales por los que se impone o se declara una pena). A esos actos se les aplica también el régimen general de impugnación de los actos administrativos mediante el recurso jerárquico (Lección IX) y, posteriormente, mediante el recurso contencioso-administrativo ante el tribunal supremo de la Signatura Apostól ica (Lección X). El c. 1353 añade una garantía adicional al recurso contra el decreto por el que se impone o se declara una pena: a diferencia de lo que establece la norma general (c. 1736), la interposición de este recurso suspende automáticamente la ejecución de la pena de que se trate.

129

-

LECCIÓN V

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

l.

INTRODUCCIÓN

En el ejercicio de la función administrativa, como se ha expuesto (Lección I), la Administración eclesiástica aplica los medios de que dispone a la satisfacción inmediata de necesidades públicas. Las actuaciones encaminadas a servir al bien público eclesial pueden ser de tipo material (por ejemplo , la reparación de la cubierta de un templo); económico (por ejemplo, la adquisición de un equipo de megafonía); o actividades personales (por ejemplo, el trabajo ministerial de un párroco o de un vicario parroquial). Otras veces consisten en actos jurídicos de diverso tipo (por ejemplo, un acuerdo con el Ministerio de Cultura para una mejor conservación del patrimonio histórico-artístico; o la erección de una nueva parroquia). El fin de la Administración, evidentemente, no es la producción de actos jurídicos por sí misma , sino el servicio al bien público de la Iglesia. Sin embargo, sea cual sea el tipo de actuación en que se concrete la búsqueda directa e inmediata del bien público , se requiere siempre un tipo peculiar de actividad jurídica por la cual la Administración, en el ámbito de sus competencias, toma las medidas y decisiones que parecen más adecuadas en el caso particular, y las impone en virtud de su potestad pública, dando lugar a actos jurídicos de contenido y efectos muy variados. Estos actos son medio por el cual se asignan recursos , se distribuyen personas o se crean, modifican y extinguen situaciones jurídicas , con el fin de hacer posibles, garantizar y ordenar las actuaciones encaminadas a satisfacer las necesidades públicas . Los contenidos específicos de esos actos pueden ser tan diversos como las facetas del bien público al que sirven: nombramiento, remoción, erección, desmembración, traslado , adjudicación, concesión, privación, licencia, aprobación, precepto, multa , prohibición, dispensa, resolución, etc. Así, la autoridad competente hace nombramien131

....

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

tos para proveer los oficios eclesiásticos vacantes, de tal modo que se detennine con certeza qué personas pueden y deben atender a los cometidos de ese oficio; concede licencias para enajenar bienes eclesiásticos o para publicar textos adecuados para la enseñanza de la doctrina cristiana; aprueba o revisa los estatutos de una asociación, garantizando su coherencia con la vida cristiana; ordena que el titular de un oficio actúe de determinada manera ; impone sanciones para proteger el bien espiritual de los fieles ; dispensa del cumplimiento de una nonna cuando hay justa causa; erige una parroquia , o une o divide las ya existen tes para una mejor atención pastoral; etc.

La Administración puede y debe realizar esos actos de oficio, es decir, siempre que lo considere necesario u oportuno para el bien público, sin necesidad de que nadie provoque o solicite su intervención. El acto realizado despliega su eficacia creando, modificando o extinguiendo situaciones jurídicas , sin necesidad de acudir al juez o a otra autoridad para que lo ejecute (ejecutividad). Además , se presume que el acto emitido por la Administración es legítimo: quien sostenga que no es así debe recurrir, y de no hacerlo en los plazos fijados, normalmente breves, el acto despliega su eficacia sin trabas (presunción de legitimidad). A causa de esas especiales características y pre1TOgativas,tales actos pueden incidir de manera inmediata en la esfera jurídica de los fieles afectados, modificándola. Y por ello resulta especialmente importante que estén sujetos a un régimen jurídico claro, de manera que se sepa con certeza quién puede llevarlos a cabo, con qué requisitos y condiciones, de qué forma debe proceder y qué garantías protegen a los interesados frente a posibles errores o injusticias . Por otra parte, puesto que mediante esos actos la Administración eclesiástica dispone, también con una eficacia inmediata, sobre asuntos de interés general, es necesario que quede garantizada asimismo su orientación a la consecución del bien público, que legitima la actuación de la autoridad. En el Código anterior no existía un régimen general para esta actividad jurídica: las normas aplicables a cada una de las actuaciones concretas de la autoridad eclesiástica se encontraban dispersas; y muchas veces presentaban lagunas en aspectos importantes. Por otra parte, no siempre era fácil establecer la naturaleza jurídica de esas actuaciones ni, en consecuencia, determinar los medios de defensa de los afectados por ellas, ya que no existía una distinción formal explícita entre los diversos tipos de actividades y funciones de la potestad pública eclesiástica. Todo ello hacía muy dificil aplicar eficazmente a la función de gobierno las garantías basadas en el principio de legalidad (Lección II). Precisamente en relación con estas cuestiones, el séptimo de los principios directivos para la reforma del CIC de 1917, como sabemos, solicitaba: «Que se distingan claramente las diversas funciones de la potestad eclesiástica: legislativa, administrativa y judicial; y se determine adecuadamente qué órganos ejercen cada una de ellas»; y afirmaba también que «es preciso proclamar que , en el derecho canónico, el principio de tutela jurídica se aplica igualmente a superiores y súbditos, de manera que se desvanezca completamente cualquier sospecha de arbitrariedad en la administración eclesiástica». 132

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

Como uno de los frutos de esos postulados, el Título IV del Libro I del Código ha acogido por primera vez en la legislación canónica la categoría técnica de «acto administrativo singular». Al mismo tiempo, el concepto y la naturaleza de diversos actos de la autoridad tradicionalmente existentes en el derecho canónico se han adaptado conscientemente a las caracteiisticas comunes de ese género. Esta innovación es decisiva para implantar la distinción de funciones solicitada por el citado principio directivo y constituye un avance indudable en la construcción del derecho administrativo canónico . Tras la introducción del concepto de acto administrativo singular por el legislador, toda una serie de actos que anterionnente poseían regímenes propios según sus variados contenidos, han pasado a integrarse en esa categoría formal, a cuyas normas deben ceñirse. Esto permite regular con economía y claramente sus elementos comunes en cuanto acto s jurídicos de la autoridad eclesiástica: sujetos, potestad, competencia, forma, procedimiento , eficacia , impugnación, etc. Se asegura así la existencia de un régimen jurídico básico, que impone en todo caso los requisitos mínimos de buen gobierno, mientras que el contenido propio de cada acto simplemente añadirá ciertas características o requisitos específicos a las normas comunes. Al evitarse la dispersión y la heterogeneidad innecesaiias en el régimen jurídico de esos actos , se contribuye a una mejor regulación del ejercicio de la potestad de gobierno eclesiástica, que proporciona certeza y seguridad jurídicas y, en definitiva , redunda en bien de la Iglesia y de los fieles.

JI. EL ACTO ADMTNISTRATIVO SINGULAR EN EL CóDJGO

DE D ERECHO CANÓNICO

A. Concepto, notas esencial es y tipología Según está regulado en el CIC, el acto administrativo singular - o, simplemente, acto administrativo- puede definirse brevem ente como: «acto jurídico unilateral y singular de una autoridad ejecutiva». Sus notas o caracteres esenciales son, por tanto, los siguiente s: en cuanto a su naturaleza, es un acto jurídico. Dentro de ese género, es un acto dictado por la autoridad en ejercicio de potestad pública; y, atendiendo a la distinción de potestades y funciones, es un acto dado en virtud de la potestad ejecutiva. Por lo que se refier e a las voluntades necesarias para su perfección, es un acto unilateral. Finalmente, por su alcance, es un acto singu lar. Veamos con mayor dcteninúento estas características.

l. Acto jurídico Según la distinción general entre hechos y actos jurídicos, el acto administrativo es un acto jurídico, es decir, un acto destinado por la voluntad de su autor 133

COMPENDJO DE DERECHO ADMI N!STRATJVO CANÓNICO

precisamente a producir determinados efectos jurídicos. Quedan fuera del concepto de acto administrativo, por tanto, los actos de la Administración meramente materiales o de gestión (por ejemplo, la redacción de un temario para catequesis; o el ingreso de un cheque en una cuenta bancaria). Se excluyen también de este concepto, siempre según resulta del régimen codicia!, los actos jurídicos de la Administración con efectos meramente declarativos (por ejemplo, una certificación). El acto administrativo es un acto dispositivo : contiene una manifestación de voluntad dotada de eficacia jurídica. Concretamente contendrá una provisión, una decisión, un mandato o una concesión de la autoridad eclesiástica, según sea un decreto singular (c. 48), un precepto singular (c. 49) o un rescripto (c. 59). Se incluyen entre los actos administrativos solo los actos jurídicos definitivos, es decir, que ponen fin a un expediente y que, por regla general-o sea, salvo que se trate de actos pontificios o del Concilio ecuménico, o de actos de fuero interno, como veremos-, son ya directamente impugnables según el sistema vigente de recursos (Lecciones IX-X); no, por tanto, los actos preparatorios o de trámite que conducen a la emisión de un acto administrativo (vide infra: III.D.2).

2. Dictado por una autoridad ejecutiva Se trata , ante todo, de un acto jurídico de una autoridad eclesiástica que actúa en cuanto tal. No son actos administrativos , por eso, los actos privados de un sujeto, aunque sea titular de un oficio de gobierno (aquellos actos jurídicos en los que actúa como persona privada, por ejemplo, el testamento o una donación de sus bienes particulares). En los actos administrativos la autoridad actúa en ejercicio de sus funciones y con potestad pública. Teniendo en cuenta, además, que el derecho vigente ha adoptado la distinción de la potestad de gobierno en legislativa, ejecutiva y judicial (c. 135; Lección I), hay que precisar que no todo acto jurídico público de cualquier autoridad eclesiástica es un acto administrativo: el acto administrativo es propiamente acto de una autoridad ejecutiva, lo cual excluye de este concepto todos los actos dictados en virtud de las potestades legislativa y judicial, que poseen su propio régimen. El Código utiliza aún el adjetivo «extrajudicial» en varios cánones (ce. 1342, 1363, 1718, 1720), para calificar a los decretos singulares que imponen penas siguiendo la vía administrativa (decretos penales) (Lección IV). Además, el c. 1732 establece que el régimen de impugnación previsto para los actos administrativos (Lección IX) es de aplicación solo a los actos extrajudiciales . Por eso algunos autores --como hace LABANDEIRA al definir el acto administrativo- incluyen esta nota entre las características definitorias de los actos administrativos canónicos, aunque solo sea para precisar su significado en el derecho vigente y facilitar su comprensión en las normas que lo utili134

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

zan. El término «extrajudicial» es de uso tradicional en derecho canónico, y se acuñó mucho antes de que se estableciera claramente la distinción de pote stades y vías de ejercicio. Una vez establecida esa distinción y acogida la figura del acto administrativo, en rigor resulta innecesario ese calificativo, ya que no existen actos administrativos que no sean extrajudiciales , aunque hay actos extrajudiciales que no pueden ser catalo gados como actos administrativos. Para los efectos de delimitación que aquí nos interesan , baste decir que esta nota indica que los actos administrativos se producenji,era del proceso judicial, por la vía propia del ejercicio de la potestad ejecut iva, de la que proceden.

Para dar un acto administrativo singular es necesario, pues, que la autoridad goce de potestad ejecutiva (Lección 1), elemento sin el cual no hay acto administrativo. Esta característica es esencial y, por tanto , rigurosamente común (al tratar de los rescriptos que contienen privilegios y dispensas - Lección VIII-, se verá cómo se verifica también en esos actos). La consecuencia más evidente de esta nota esencial de los actos administrativos es su sumisión al principio de legalidad (Lección II), que se da también en todo caso. Esto no significa que no puedan darse legítimamente actos administrativos contra legem (cfr, por ejemplo ce. 36 § 1, 38, 85-93) , o praeter legem (cfr, por ejemplo, ce. 49 , 76-84): como se verá especialmente al trat ar de los privilegios y dispensas (Lección VIII) , pueden darse en los casos y con los requisitos que la ley establece, y en ese aspecto cumplen el principio de legalidad, aunque su contenido, por definición, sea extralegal, o contrario a una disposición legal (Lección III: I.2).

3. Acto unilateral El carácter unilateral es propio de los actos de autoridad: indica que, si son debidamente realizados, adquieren su eficacia jurídica sin necesidad de que concurra para la perfección del acto otra voluntad que la de la autoridad competente, es decir , con independencia de la oposición o de la anuencia del interesado. Cuestión distinta es la de la legitimidad de ese acto o la de las causas de ineficacia o invalidez que puedan darse en los supuestos concretos, corno se verá en su momento (Lección VI). Esta característica se justifica precisamente por el deber de atender inmediata y eficazmente al bien público que incumbe, en el ámbito de su competencia, a la Administración pública (Leccción 1), responsabilidad que ésta no puede compartir o descargar legítimamente en otros sujetos distintos. Se excluyen, en consecuencia, del concepto y del régimen de los actos administrativo s los actos bilaterale s o plurilaterales (por ejemplo , los contratos), es decir, aquellos para cuya perfección se requiere el concurso de las voluntades de dos o más sujetos (Lección IV). 135

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

4. Acto singular La singularidad, tal como el CIC utiliza el concepto (Leccíón III : I.2) significa que el acto administrativo no es una norma general y abstracta. Por el contrario, posee una eficacia «concreta»: afecta a una situación precisa, a una persona o personas determinadas; y su eficacia (Lección VI) no puede extenderse a otros casos fuera de aquellos a los que se dirige (nótense las expresiones de los ce. 48, 49, 52, 36 § 2, 59). Es necesario hacer esta precisión porque, si bien todo acto administrativo se da en virtud de la potestad ejecutiva , no todo acto jurídico de la potestad ejecutiva es un acto administrativo singular. Existen, como se ha expuesto, actos propios de la potestad ejecutiva que tienen carácter normativo, puesto que contienen prescripciones de carácter general, es decir, normas generales, aunque diferentes e inferiores a las leyes (Lección III). Estas normas administrativas poseen un régimen propio, por lo que no les resultan aplicables las disposiciones relativas a los actos administrativos.

5. Tipología de los actos administrativos en el CIC El c . 35, primero de los que el Código dedica a los actos administrativos en general, después de mencionar el concepto de acto administrativo singular, distingue : «bien sea un decreto o precepto, bien sea un rescripto», indicando así la tipología fundamental. Se trata, en realidad, de mia bipartición: en efecto, el precepto singular no es sino un tipo de decreto (c. 49) ; y los privilegios y dispensas, aunque se les dedican específicamente sendos capítulos -IV y V- del título del Código sobre los actos administrativos, son en realidad gracias otorgadas mediante un acto administrativo: el rescripto; es decir, constituyen el contenido propio y peculiar (Lección VIII) de un acto administrativo (ce. 59 § 1; 76 y 85). Es, además, una bipartición exhaustiva , de manera que todos los actos administrativos singulares en derecho canónico son adscribibles a uno de esos dos tipos fundamentales , en tomo a los cuales se ha construido toda la disciplina: decretos singulares y rescriptos (LABANDEIRA). Por el momento , dejaremos simplemente enunciada la tipología legal de los actos administrativos. Más adelante estudiaremos detenidamente cada uno de los tipos (Lección VII). B. Estructura del acto administrativo Una vez expuesto el concepto de acto administrativo que puede deducirse de su regulación en el CIC , y explicadas sus notas esenciales , hemos de fijarnos en su estructura. Existen diversas concepciones doctrinales a la hora de descomponer el acto administrativo en sus elementos integrantes, por lo que puede suceder 136

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

que los mismos términos tengan un significado u otro según los autores que los empleen. En todo caso , lo que aquí importa es ofrecer un esquema que permita en la práctica analizar ordenada y claramente esos actos, para comprobar si poseen todo lo necesario para su perfección , verificar si ha y vicios relevantes en alguno de sus elementos y determinar su eficacia jurídica. Para ese fin, nos parece suficientemente eficaz la descomposición de la estructura del acto administrativo en los siguientes elementos: sujeto, contenido, causa y forma .

1. Sujeto del acto administrativo El sujeto, o autor, del acto administrativo es quien lo dicta. Pero, estudiando este elemento con la finalidad que hemos indicado , interesa explicar quién puede ser el sujeto; o, desde el punto de vista práctico, qué requisitos deben darse en quien aparece como sujeto de un acto administrativo. El Código designa a veces (por ejemplo, ce. 48 y 59) al autor del acto administrativo como la «autori dad ejecutiva competente», fórmula que sintetiza adecuadamente los requisitos que debe cumplir : ha de ser un sujeto (persona u organismo) legítimamente constituido en autoridad, dotado de potestad ejecutiva y con competencia para el caso de que se trate . a) Legítimamente constituido en autoridad Se ha explicado ya que el acto administrativo es un acto de autoridad , realizado en ejercicio de la potestad eclesiástica de gobierno (ce . 129 ss.). Por consiguiente, su sujeto debe haber recibido legítimamente esa potestad de alguno de los modos previstos por el derecho (Lección I). Según el c. 131, se llama potestad ordinaria la que va aneja a un oficio, de modo que quien es investido de ese oficio con arreglo a derecho (ce. 145 ss.), recibe al mismo tiempo la titularidad de esa potestad . Se llama , en cambio, potestad delegada la que se encomienda directamente a un sujeto por sí mismo, no a través de su oficio (Lección 1: 111.3.e).Por tanto, el sujeto del acto administrativo debe gozar de potestad ordinaria o delegada, situación que se mantiene , una vez recibida legítimamente la potestad, mientras no se produzca su pérdida o suspensión por alguno de los motivos previstos por el derecho . b) Dotado de pote stad ejecutiva

El c . 35 dispone que «el acto administrativo singular puede ser dado por quien tiene potestad ejecutiva» . Ya se ha tratado más arriba de este aspecto en cuanto constituye una nota esencial del concepto de acto administrativo, por lo que no es necesario insistir sobre ello. 137

COMP ENDIO DE DERECHO ADMINIS TRATIVO CANÓNJCO

Señalaremos ahora que, puesto que el sujeto del acto administrativo no solo es una autoridad ejecutiva, sino que actúa precisamente ejerciendo la potestad ejecutiva, las normas codiciales que afectan directamente a la cuestión del autor de los actos administrativos singulares son solo las referentes a esa potestad (sobre todo, ce. 134 y 136-144); o, dicho de otro modo, son las normas necesarias para determinar quién es en cada caso la «autoridad ejecutiva». Hay en la vida de la Iglesia también acto s de gobierno que no provienen propiamente de la potestad eclesiástica de jurisdicción: es el caso, señaladamente, de aquello s institutos de vida consagrada cuyos Superiores no poseen esa potestad (cfr c. 596 § 1). Además de las normas específicas que establezcan las constituciones de cada instituto, a efectos prácticos, pueden aplicarse también a esos actos -congrua congruis referendo- las normas del CIC sobre actos administrativos singulares , toda vez que a la potestad de esos Superiores , aunque no sea potestad ejecutiva, se le aplican las normas sobre la potestad ejecutiva (c . 596 § 3), como hemos dicho (Lección 1).

c) Con competencia en el caso de que se trate

A lo expuesto debe añadirse que gozar de potestad ejecutiva es condición necesaria, pero no suficiente para la emisión legítima de un acto administrativo. Quien tiene potestad ejecutiva debe, además, poder ejercerla en el caso del que se trate: ha de ser, como se ha dicho, no solo autoridad ejecutiva, sino la autoridad ejecutiva competente . La competencia se determina en el caso concreto conjugando diversos criterios establecidos por el derecho: hay que atender simultáneamente, según las circunstancias, a la materia y tipo de acto de que se trate (competencia material); al lugar (competencia territorial) y a las personas afectadas (competencia personal; cfr, por ejemplo, c. 476), en relación con los criterios legales acerca del ámbito de ejercicio de la potestad ejecutiva (cfr c. 136); y a la posible intervención de autoridades ejecutivas jerárquicamente superiores (competencia funcional: cfr c. 139), incluso mediante reservas (cfr, por ejemplo, c. 479 § 1). Como hemos explicado (Lección II: 11.A.2), las normas que dete1minan la competencia pueden contener cláusulas generales de apoderamiento, o bien atribuciones específicas para casos determinados. A esas normas hay que añadir, como se ha indicado, las que regulan la delegación de la potestad ejecutiva (ce. 131-133, 137- 142).

2. Contenido del acto administrativo a) Concepto

El acto administrativo , sea decreto singular o rescripto, sirve de vehículo formal a provisiones, decisiones o concesiones diversas, que muchas veces apa138

EL ACTO ADMI NISTRATIVO SING ULAR

recen acompañadas de indicaciones comp lementarias sobre la manera precisa de desplegar su eficacia jurídica en el caso (por ejemplo, un nombramiento se hace mediante decreto singular, que puede prever también a partir de qué fecha o hasta cuándo, o con qué condiciones se hará efectivo). Llamamos contenido, u objeto, a aquello que mediante el acto administrativo se dispone, incluyendo todo lo que, por la naturaleza de las cosas o por previsión del derecho , suele acompañar a lo dispuesto, además de las cláusulas que el autor haya querido añadir. b) Tipos de contenido

Es usual en la teoría general de los actos jurídicos la distinción entre contenido esencial, implícito y eventual. También en el acto administrativo canónico pueden distinguirse : l.º) Contenido esencial. El acto administrativo debe contener necesaria mente todos los elementos sin los cuales aquello que se dispone no existiría . Así pues, el contenido esencial vendrá determinado en cada caso por la naturaleza de lo que se dispone . Por ejemplo, un precepto singular (c. 49) debe indicar qué conducta manda o prohíbe y a qué persona o personas; el acto por el que se responde favorablemente a la solicitud de licencia eclesiástica para la publicación de un libro (c. 830 § 3) no basta con que contenga la constatación de que el dictamen del censor es favorable (nihil obstat), sino que debe expresar la concesión de la licencia para editar el libro (imprimatur) y el nombre del Ordinario competente.

2.º) Contenido implícito. Si el contenido esencial debe aparecer explícitamente en el acto administrativo, hay, en cambio , otros extremos que no es necesario explicitar, ya que se entiende que acompañan ordinariamente a aquel contenido esencial , bien porque el derecho lo dispone así, bien porque son usuales , o bien porque de lo contrario no sería factible lo dispuesto mediante el acto. A esos extremos y cláusulas, que se consideran incluidos en el acto aunque no se mencionen, se les llama contenido implícito. Por ejemplo, no es necesario que el acto por el que se delega a alguien indique pormenorizadamente todo lo que puede hacer, porque «se entiende que quien tiene una potestad delegada tiene tambi én concedido todo lo necesario para que esa potestad pueda ejercerse» (c. 138).

3.º) Contenido eventual. Hay ciertas disposiciones que, si se incluyen en el acto , modifican o determinan de algún modo la eficacia propia del contenido esencial; pero pueden también no incluirse, en cuyo caso la eficacia del acto es simplemente la prevista por el derecho con carácter general. Estas cláusulas , llamadas accesorias, constituyen el contenido eventual. 139

COMPE NDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

La teoría general emunera, como tipos más importantes de cláusulas accesorias: condición, término y modo.

Condición : es toda circunstancia incierta o ignorada de la que se hace depender, en mayor o menor medida, la eficacia de un acto administrativo (por ejemplo , se puede decretar un nombramiento con la condición de que el designado obtenga en cierto plazo determinado grado académico) . Término: es la fecha a partir de la cual comienza o termina la eficacia del acto administrativo. Si no se incluye una cláusula de este tipo, la eficacia temporal del acto se rige por las normas generales (Lección VI). Modo : es una carga que se puede añadir a una concesión graciosa (Lección VIII), de manera que el beneficiario, a la vez que se ve favorecido por la concesión, quede gravado por algún deber u obligación accesoria (por ejemplo, de usar la facultad recibida siempre que lo pidan los fieles razonablemente ; de permitir el uso de un bien a otros en ciertas circunstancias ; de celebrar algunas misas por determinadas intenciones ; etc.). Estudiaremos más detenidamente algunos aspectos de las cláusulas accesorias, en especial de la condición, al tratar de la eficacia de los acto s administrativos (Lección VI: l.B .3.c). c) Requis itos del contenido Aquí es también aplicable, con los matices propios del acto administrativo, la teoría general, segú n la cual el objeto o contenido - cualquier tipo de contenido- de los actos jurídicos debe ser posible, lícito y determinado . Lo dispuesto por el acto debe ser posible, material y jurídicamente; de lo contrar io, el acto sería nulo y no vincularía a los destinatarios (ad impossibilia nema tenetur), aunque en ocasiones será necesario probar esa imposibilidad. Debe ser licito, tanto moral como jurídicamente . Un contenido ilícito -inmoral , ilegal o antijurídico- vicia siempre el acto, haciéndolo ilegítimo y, además, puede acarrear para su autor consecuencias (por ejemplo penales) proporcionadas al tipo de normas contravenidas. Ha de ser, por último , determinado, ya que la indeterminación absoluta del contenido haría al acto ineficaz . No obstante, se considera determinado el contenido de un acto si al menos en el momento de su ejecución (Lección VI: I.A.2) resulta determinable.

3. Causa del acto administrativo Puede decirse, en general, que la causa explica el porqué del acto administrativo: es la justificación de que se dicte un acto determinado y de que el derecho lo sostenga como tal acto de la autoridad . 140

EL ACTO ADMJN/STRATJVOSJNGULAR

Sin embargo, a la pregunta sobre ese porqué puede responderse de diversos modos: a) porque lo requiere el bien público encomendado a la Administración; b) porque se daban las circunstancias objetivas previstas por la ley para emitir ese acto; c) porque la autoridad pretendía conseguir tal o cual fin . Esas posibles respuestas aluden, respect ivamente, a tres cuestiones relacionadas -o identificadas, según los autores - con el concepto de causa del acto administrativo : el interés público, los presupuestos de hecho, y el fin subjetivo del autor. Veamos en qué consisten. a) El bien público en el acto administrativo Toda actuación de la Administración eclesiástica se justifica exclusivamente por el bien público, al que se ordena . Como se ha explicado (Lección I: III.3 .b), la potestad ejecutiva, de la que proceden los actos administrativos, es una potestad-fimción, que no se integra en el patrimonio jurídico privado de libre disposición de su titular, sino que está determinada en su ejercicio por el interés público. En consecuencia, el acto administrativo tiene, por naturaleza, una vinculación radical con el bien público, al que debe tender en todo caso. Sin embargo , la causa del acto administrativo no es una simple relación genérica con los intereses generales, el bien público o el fin de la Iglesia, considerado corno tendencia abstracta del ordenamiento. La Administración, como hemos dicho (Lección ll: 11.B.2.c), no persigue el fin de la Iglesia de manera abstracta, sino concretamente; es decir, procurando aquí y ahora determinados aspectos del bien público que aparecen corno concreciones parciales de ese fin general, conectadas con él, pero distintas y específicas. Por ejemplo, el nombramiento de un profesor de una Facultad de Teología se ordena sin duda al fin general de la Iglesia, la salvación de las almas; pero de manera mediata: así, al nombrarlo hay que tener en cuenta, no cualquiera de las condiciones que pueden hacer a una persona idónea para contribuir a ese fin general (por ejemplo , una conducta moral ejemplar, una sólida vida de piedad), sino específicamente aquellas que se consideran exigibles para poder servir a la Igle sia mediante la inve stigación y enseñanza de la Teología. El nombramiento de una per sona buena, pero inepta para la enseñanza - aunque esté muy capacitada para otras funcione s-, no sería adecuado para satisfacer el interés público, es decir, el específico aspecto del bien público que aquí se pretende.

A sí pues, el bien público, corno causa justificante y legitimadora, aparece siempre en el acto administrativo corno una finalidad concreta, consistente en la obtención de un bien o en la satisfacción de una necesidad o un interés determinados , que guardan relación, desde su parcela propia de la vida eclesial, con el fin general de la Iglesia (MO NETA, LABANDEIRA) . Ese aspecto del bien público que persigue una actuación administrativa determinada es el interés públi co que mueve a la autoridad a actuar. 141

COMPENDIODE DERECHOADMINISTRATIVOCANÓNICO

En ocasiones, las normas aplicables al caso indican explícitamente el interés público que debe perseguir un acto administrativo, usando fórmulas bien precisas. Por ejemplo, el c. 301 § 1 indica las finalidades que justifican la erección , mediante decreto singular, de una asociación pública : transmitir la doctrina cristiana en nombre de la Iglesia, promover el culto público, u otros fines reservados por su propia naturaleza a la autoridad eclesiástica.

Otras veces, las normas utilizan expresiones más imprecisas, conceptos Jurídicos indeterminados (Lección 11:Il.B .2.b), como el bien común, la necesidad o utilidad de la Iglesia, el bien de la Iglesia, etc. En estos casos es preciso determinar siempre esas referencias, entendiéndolas como referidas a aquellos aspectos del bien público que es capaz de perseguir inmediatamente ese acto concreto. Por ejemplo, el c. 1748 señala como interés público que justifica el traslado de un párroco que está rigiendo con fruto una parroquia «el bien de las almas o la necesidad o la utilidad de la Iglesia»: lógicamente, se refiere al bien de las almas y a las necesidades y utilidades susceptibles de ser aten didos mediante el ministerio de un párroco , no a cualquier aspecto de las necesidades de la Iglesia o del bien de las almas , por bueno que se considere.

Por último, hay casos en que las normas omiten toda referencia explícita, incluso indeterminada, al fin al que se debe orientar una actuación. No obstante, tamb ién entonces ha de entenderse que está implícita la ordenación objetiva a aquellos aspectos del bien público para los que el acto en cuestión es instrumento adecuado, según su contenido propio, su naturaleza y su función en el ordenamiento. Resulta evidente, por ejemplo, que una licencia para enajenar bienes eclesiásticos, la aceptación de la renuncia del titular de un oficio o la delegación de la facultad de asistir a matrimonios son actos de naturaleza diversa y previstos para proveer a facetas diversas del bien público. Aunque las normas aplicables a cada caso no contuvieran ninguna referencia explícita, el contenido, la naturaleza y la función en el ordenamiento de cada uno de esos actos orientan sobre su ordenación objetiva , al menos en lo esencial.

Teniendo en cuenta lo anterior, podemos decir que la causa es el fin objetivo previsto -explícita o implícitamente - por el ordenamiento para un determinado acto administrativo. Entendida de ese modo, la causa puede considerarse un verdadero elemento integrante - intrínseco- del acto, no una mera referencia exterior a él. En efecto, puesto que el fin es lo primero en la intención y lo último en la ejecución, el acto previsto por el ordenamiento como instrumento para la obtención de un fin concreto queda determinado intrínsecamente por la presencia de ese fin como tendencia objetiva desde el principio, aunque su efectiva consecución quede fuera del acto mismo y no pertenezca a su estructura, sino a su eficacia. 142

El ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

b) Los presupuestos objetivos del acto

Los actos administrativos no pueden dictarse arbitrariamente, sino que deben estar ordenados en cada caso a su fin objetivo, según acabamos de exponer. Por eso diversos autores sostienen que la causa del acto administrativo son los presupuestos objetivos, de hecho y de derecho, previstos por las normas para cada acto, de tal modo que la verificación de esos presupuestos es condición para que se dicte legítimamente. No obstante, no se pueden identificar, estrictamente, los presupuestos objetivos de un acto con el interés público , aunque sí es posible relacionar ambas categorías en un concepto unitario de causa. En efecto, los presupuestos de hecho no son el interés público perseguido por el acto, pero actúan como indicadores de su presencia, porque el derecho lo ha objetivado en ellos: allí donde se verifican los presupuestos objetivos para emitir un determinado acto se estima que existe el interés público, la causa que legitima el acto administrativo. Por ejemplo, el fin objetivo - implícito- que persigue el derecho al prever la posibilidad de remover a un párroco es proveer a una adecuada y fructuosa atención pastoral de los fieles de esa parroquia, en la medida en que ello depende del ministerio del párroco. Los presupuestos objetivos para poder dictar ese acto administrativo se dan cuando «por cualquier causa, incluso sin culpa grave del interesado, el ministerio de un párroco resulta perjudicial o al menos ineficaz» (c. 1740). Como se ve, ambas cosas no coinciden, pero la presencia de los presupuestos indica la conveniencia o necesidad de proveer y garantiza que esa actuación responde , en lo esencial, al fin previsto por el ordenamiento.

Así pues, sobre todo en el caso de los actos emitidos en ejercicio de potestades regladas (Lección II: II.B.2.a), el derecho garantiza la existencia de la causa, o sea, la adecuación del acto administrativo al interés público , mediante la fijación de los presupuestos o requisitos objetivos: la autoridad se limita a aplicar la norma tras comprobar que se verifican los presupuestos. Por ese motivo el cumplimiento de los requisitos, o la verificación de los presupuestos objetivos , es condición necesaria para la validez del acto; sin embargo, como veremos en seguida, no siempre es condición suficiente para su legitimidad (Lección VI : II.A). c) El fin subjetivo del autor del acto Cuando no se trata de actuaciones regladas, sino discrecionales (Lección U: II.B), la Administración goza de un margen de libertad más o menos amplio, que le permite actuar o no, o elegir un camino u otro para su actuación. En esos casos la mera verificación de los presupuestos objetivos no garantiza por sí sola que exista en el caso concreto la causa del acto administrativo: es necesario, además, que el fin subjetivo del autor coincida con el fin objetivo del acto, es decir, que el sujeto se proponga el fin al que el acto está ordenado por el derecho. 143

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Precisamente porque se está actuando discrecionalmente , puede suceder que se dicte un acto administrativo correcto en cuanto al cumplimiento de los presupuestos objetivos, pero viciado por la intención del autor. En tal caso estaríamos ante el vicio denominado desviación de poder, que puede producirse de diversos modos: se da, desde luego, cuando se usa la potestad pública para actuar en beneficio propio, o por favoritismo, o buscando perjudicar a una persona o a un grupo de personas; pero también cuando la intención del autor es conseguir un fin bueno y usa, sin embargo, medios (procedimientos, actos) no previstos por el derecho para ese fin. Por ejemplo, puede apreciarse desviación de poder en el siguiente caso: un laico, padre de familia, ha prestado muchos servicios como secretario personal del Obispo, y va a quedar sin trabajo cuando éste se jubile en el plazo de un año. El Obispo, antes de su jubilación , invocando el c. 517 § 2, le nombra encargado pastoral de una pequeña parroquia de la ciudad, vacante a la sazón, fijándole una retribución y con derecho a residir en la casa parroquial, a la vez que designa al vicario parroquial de una parroquia cercana para que compagine su encargo con el de «dirigir la actividad pastoral» en la parroquia sin párroco. Ciertamente, el c. 517 § 2 permite confiar una participación en el ejercicio de la cura pastoral a un laico cuando se da el presupuesto objetivo - escasez de sacerdotes, que aquí se verifica dudosamente, puesto que hay una parroquia vecina con párroco y vicario-- pero lo hace para atender a la cura pastoral, no para resolver problemas familiares o económicos del laico en cuestión , que merecen ser atendidos, pero por los medios idóneos.

Constituye desviación de poder, por tanto, el uso de la potestad para fines distintos de los previstos por el derecho . En esos casos, aunque el acto sea inatacable desde el punto de vista de los presupuestos objetivos, puede ser impugnado alegando la desviación de poder . Ciertamente, es dificil de probar, pero en ocasiones, al revisar la tramitación que ha conducido al acto viciado , aparecen indicios y elementos suficientes para que el tribunal la aprecie; y, de hecho, la jurisprudencia administrativa de la Signatura Apostólica la ha admitido en alguna ocasión (Lección II: II.B.c). Cuando se producen esos supuestos, pese a la apariencia formal correcta , el acto administrativo está viciado de ilegitimidad (Lección VI: II.A), porque la voluntad del autor del acto no asume la causa, el fin objetivo del acto querido por el derecho, sino que la sustituye --consciente o inconscientemente- por un fin subjetivo divergente.

*** En resumen, el acto administrativo ha de ir siempre encaminado a la realización de un interés público concreto, que unas veces aparece implícito en las normas y otras se explicita - usando conceptos determinados o indeterminados- en unos presupuestos objetivos exigidos por el derecho para la validez . En todo caso, para que el acto sea legítimo, el fin pretendido por el autor debe adecuarse a ese fin objetivo. 144

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

4. Forma del acto administrativo

a) Delimitación del concepto que usaremos La doctrina no es unánime al sistematizar el tema de la forma de los actos, puesto que hay diversas opciones y puntos de vista acerca del concepto mismo de fonna y de los aspectos que comprende. Sin pretensiones de resolver aquí la cuestión, vamos a tratar de la forma considerándola propiamente como elemento del acto administrativo y, por tanto , distinguiéndola del procedimiento, o sucesión de actuaciones que conducen a la formación de la voluntad que se manifestará mediante el acto administrativo . Así pues, nos referiremos en este apartado a laforma de emisión o de exteriorización, es decir, a los requisitos externos que debe cumplir la manife stación de esa voluntad; y posteriormente estudiaremos el procedimiento. Las disposiciones sobre la forma de los actos administrativos contenidas en el Código se refieren a dos grandes aspectos: laforma escrita de los actos y la necesidad de expresar en ellos los motivos de la decisión (motivación). Sin embargo, las normas comunes a todo s los actos administrativos (ce. 35-47) se refieren únicamente a la forma escrita, como requisito formal común, mientras que la motivación aparece preceptuada solo para los decretos singulares, ya que los rescriptos presentan peculiaridades en esa materia. Por este motivo, trataremos ahora solo de la forma escrita, dejando lo relativo a la motivación para la lección en que se estudiarán específicamente el decreto singula r y el rescripto (Lección VII).

b) Exigencia de forma escrita El c. 37 establece que «el acto administrativo que afecta al fuero externo debe darse por escrito», norma que los ce. 51 y 59 § 1 reiteran para los decretos singulares y para los rescriptos, respectivamente. La forma escrita se configura así como un requisito formal para la emisión de todos los actos que afectan al fuero externo, es decir, para los actos que constituyen la regla general entre los procedentes de la potestad de gobierno (c. 130). Este requisito pretende garantizar la certeza y seguridad de las situaciones jurídicas, fijando de modo preciso e inequívoco el contenido y alcance de las decisiones de la autoridad por las que puedan verse afectadas (cfr, por ejemplo, c. 36 § 2) , y haciendo posible su prueba documental, de gran importancia , como ha demostrado la exper ienci a jurídica multisecular. Por ese motivo el Código, además de establecerla en el c. 37 como norma general, exige la forma esc rita también al regular específicamente muchos actos de la autoridad, que constituirán el contenido propio de otros tantos actos administrativos. 145

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Se reitera específicam ente la exige ncia de escritura, por ejemplo, en el c. 156 para la provisión de cualquier oficio eclesiástico; en el c. 267 para la excardinación y sucesiva incardinación de un clérigo que pasa de una Iglesia particular a otra; en el c. 382 par a el nombramiento del Obispo diocesano; etc.

c) Excepciones a la exigencia deforma escrita El tenor del c. 37, en relación con el c. 130, solo excluye de la exigencia general de forma escrita los actos destinados a producir efectos únicamente en el fuero interno. Se explica tal exclusión por la peculiaridad de régimen y eficacia que poseen esos actos, característicos del derecho canónico. Pero si en algún caso hubieran de tener algún reflejo en el fuero externo, por las circunstancias o por la propia naturaleza del acto de que se trate (por ejemplo, cuando se trata de la absolución de censuras declaradas: Lección IV), parece lógico que se exija también la forma escrita. Por eso se establece que las gracias concedidas oralmente (c. 59 § 2) pueden usarse con toda libertad en el fuero interno, pero deben ser probadas cuantas veces sea exigido si quieren usarse en el fuero externo (c. 74) (Lección Vlll).

El CIC prevé también la posibilidad de que la autoridad vincule a alguien mediante un precepto oral, es decir, emitido de viva voz, sin que conste en documento alguno. Pero el propio Código establece que ese precepto solo obliga al afectado hasta que cese la potestad de la autoridad que lo dio (c. 58 § 2); y cabe dudar razonablemente de su eficacia para vincular en el fuero externo, como veremos más detenidamente al estudiar el régimen de los preceptos singulares (Lección VII). d) Consecuencias de la ausencia de forma escrita El tenor literal del c. 37 solo afama que el acto administrativo llamado a producir efectos en el fuero externo «debe darse por escrito», Jo cual ha de entenderse, ciertamente, como un requisito vinculante para la autoridad administrativa; pero ¿qué consecuencias jurídicas precisas tendrá la infracción de esta norma? Ante todo, debe advertirse que no se impone con carácter general la sanción de nulidad para los actos administrativos que no se consignen por escrito. En efecto , según el c. 1O, para que una norma pueda considerarse invalidante debe decir expresamente que un acto es nulo si no se atiene a ella, cosa que no hac e el c . 37. Por consiguiente, para determinar las consecuencias precisas de la omisión de la forma escrita habrá que estar a la regulación específica de cada tipo de acto administrativo (Lección VII), y a las normas aplicables al contenido propio del acto en cuestión. En cuanto a las normas aplicables a los contenidos de las diversas actuaciones que pueden adoptar la fonna de acto administrativo, ya hemos señalado 146

El ACTO ADMI NISTRATJVO SINGULAR

que el Código exige forma escrita en numerosos casos (por ejemplo, ce. 179, 186, 190, 193, 268 § 1, 312 § 2, 973, etc.), por lo que deberá analizarse cada uno de ellos para determinar las consecuencias de la ausencia de escritura según el tenor literal de la norma en ese caso. Así, por ejemplo , e] c. 474 afirma expresamente que los actos de la curia diocesana llamados a producir efectos jurídicos -entre ellos se cuentan los actos administrativos- deben ser suscritos (y, por tanto, previamente deben estar escritos) por el Ordinario del que provienen , <
lII. EL PROCEDIMIENTOADMTNISTRATIVO A. Concepto

Se entiende por procedimiento administrativo (o simplemente procedimiento) la secuencia de actos encaminados a la emisión de un acto administrativo justo y oportuno . A través del procedimiento administrativo se desarrolla la actividad de ponderación necesaria para que la decisión sea justa y razonable y resulte acertada . Racionalizar adecuadamente el proceso de formación de las decisiones de gobierno favorece siempre la tutela jurídica que puede garantizarse mediante la aplicación del principio de legalidad , con todo lo que esto implica (Lección II). Pero, además, el procedimiento administrativo se revela especialmente importante para la función administrativa, en cuanto instrumento que guía la acción de gobierno justa: por una parte, lleva a cabo el sometimiento de la actividad de gobierno a las normas jurídicas, pero también y sobre todo -ya que en muchos casos y ante la variedad de situaciones que se presentan, no existen normas jurídicas formalizadas- porque , al racionalizar la actividad de la potestad ejecutiva, orienta el ejercicio prudente de la discrecionalidad en relación con la justicia, la verdad, el re speto de la dignidad de la persona y la equidad, propiciando así la correcta adopción de las decisiones de gobierno, el buen gobierno en definitiva. Como se ha explicado (Lección 1), el ejercicio de la potestad ejecutiva se caracteriza, entre otras cosas, por tener procedimientos propios, que se pueden agrupar en tomo a la formación, la notificación, ejecu ción e impugnación de los actos. Esta asignación de unos procedimientos propios a la actividad de la Administración es particularmente importante en un ordenamiento como el canónico, en el que algunos de los sujetos que intervienen pueden ejercer distintas potestades (legislativa , judicial , ejecutiva) , dando diversa intensidad y alcance a sus disposiciones de gobierno . La diversa relación de cada una de las 147

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

actuaciones con el principio de legalidad se manifestará en unos procedimientos propios de la potestad legislativa, otros de la potestad judicial y otros característicos de la potestad ejecutiva.

B. Regulación del pro cedimiento administrativo en el derecho canónico Quizá debido al carácter residual de la función administrativa (Lección I) y a lo variado de la actividad que abarca, hasta ahora no ha existido una regulación unitaria del procedimiento administrativo canónico , a diferencia de lo que ha sucedido respecto al proceso judicial. Esta situación, que se mantenía en el CIC 17, donde no aparecía la figura del acto administrativo, no se ha solucionado por completo en el CIC 83 porque, aunque hubo un intento -e l proyecto de «Lex de Procedura Administrativa» - de elaborar un cuerpo completo de normas referidas al procedimiento administrativo, al final se abandonó la idea de publicar esa ley especial, y los contenidos de los proyectos que se habían estudiado durante años se incorporaron al CIC solo en una pequeña parte. En el CCEO, promulgado años después del CIC, se advierte un cierto avance en la regulación de esta materia, a la que se dedican los ce. 1517-1526, sobre los procedimientos de emisión, notificación y ejecución de los actos administrativos, y 996-1006, sobre el procedimiento de impugnación de esos actos. En definitiva, el bloque normativo constituido por las normas que el CIC dedica a los actos administrativos permite configurar un mínimo esquema de procedimiento que, sin embargo, debe completarse con otras normas específicas para determinados tipo s de actos, y también acudiendo a los medios que el Código admite para completar las lagunas legales: a las leyes que prevén casos semejantes, a los principios generales del derecho aplicados con equidad canónica, a la jurisprudencia y práctica de la Curia Romana y a la opinión común y constante de los doctores (c. 19). Obviamente, para que los requisitos de forma y procedimiento sean tales -es decir , verdaderos requisitos- deben estar impuestos por una norma; y solo determinarán la nulidad de un acto administrativo por defecto en el procedimiento aquellas normas que expresamente lo establezcan ( cfr c. 1O). Sería un equivocado uso de la analogía o de los principios generales del derecho pretender exigir en todos los procedimientos administrativos, sin distinción, la aplicación de normas previstas solo para detem1inadossupuestos. Así se puso de manifiesto en un decreto de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 20.IV.1991. El objeto del recurso contencioso-administrativo era el decreto del dicasterio competente que, a su vez, confirmaba el decreto de un Obispo por el que se había suprimido una asociación de fieles, después de que esta asociación hubiera difundido durante un periodo relevante de tiempo noticias sobre unas supuestas apariciones, desoyendo las indicaciones contrarias de la autoridad competente. 148

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

La asociación interpuso recurso contencioso-administrativo. El recurso, sin embargo, no fue admitido a la fase de discusión (Lección X) por carecer de fundamento. Entre otros motivos de esa decisión, el tribunal afirmó que no constaba la violación de la ley ya que el abogado de la parte recurrente consideraba que la supresión de la asociación era una sanción penal y que, por tanto, el Obispo debería haberse sometido a las normas de procedimiento previstas para los decretos pena les extrajudiciales (c. 1718 § 1); pero en realidad la supresión de una asociación de fieles no es considerada en el ordenamiento canónico como una pena. En consecuencia, el decreto del Obispo, puesto que no contenía ninguna pena, había respetado las normas de procedimiento : era suficiente que se siguieran las prev istas para los decretos singulares ( ce. 50-51) y de las actuaciones resultaba que el Obispo había observado esas normas. Por otra parte, la entidad suprimida era una asociación privada, y para esta categoría de asociaciones el Código no prevé ningún procedimiento particular en caso de supresión.

No obstante, existen en el derecho de la Iglesia ciertas normas exhortativas y otros criterios que se aplican preceptivamente solo en algunos supuestos particulares, pero que pueden servir como guía para otros casos. A partir de ese conjunto de normas y criterios, la doctrina canónica ha enunciado una serie de principios del procedimiento administrativo canónico o reglas fundamentales del comportamiento de la Administración, cuya presencia caracteriza el buen gobierno en la formación, comunicación, ejecución e impugnación de los actos administrativos . Estos serían los principios a los que se refiere el c. 19, por lo que respecta al procedimiento administrativo.

C. Principios del procedimiento Debe advertirse, ante todo, que estos principios, que se dan interrelacionados, se manifiestan en normas jurídicas muy diversas y se aplican de modo diferente en los distintos procedimientos y en las sucesivas fases de cada procedimiento. Conviene señalar, además, que no se hace referencia directa aquí al principio de legalidad en la actuación administrativa (Lección II, cfr RGCR, art. 124). La legalidad , comprendiendo un ámbito más amplio , constituye la condición que permite dar vigencia práctica a una serie de valores de importancia significativa, que pueden agruparse en tomo a algunos principios de procedimiento, como son los que enunciemos a continuación :

1. Principio de publicidad Se desprende este principio del carácter público general que debe presentar la actividad administrativa (en el sentido de que no es una actividad privada), de modo que exteriorice y haga cognoscible el itinerario de formación de 149

• COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

la decisión administrativa. Gracias a este principio es posible individuar el momento en el que esta decisión se concreta y las circunstancias que la determinan. En razón de este principio los actos administrativos no solo serán actos de buen gobierno, sino que aparecerán como actos de buen gobierno: la importancia de este aspecto se puso de relieve en el 6.0 principio directivo para la reforma del CIC, que postulaba una ordenación de la actividad jurídica de la Administración que quitara toda base incluso a la sospecha de arbitrariedad en el ejercicio de la potestad eclesiástica. El principio de publicidad se traduce, para los legítimos interesados, en un derecho al conocimiento de los elementos que han sido tenidos en cuenta por la autoridad al emitir un acto administrativo; derecho que indudablemente no disminuye la obligación de mantener la necesaria reserva respecto a todos los no interesados. En ocasiones, para salvaguardar bienes fundamentales, como la buena fama de las personas , o para prevenir el escándalo u otros daños, este principio puede verse limitado en la práctica --en el derecho canónico en mayor medida- por normas adicionales que tutelen el carácter reservado de las actuaciones e informaciones y la obligación de guardar secreto (cfr Discurso del Papa a la Rota Romana, 26.1.1989y c. 1455). 2. Principio de participación

Se trata de un principio del procedimiento íntimamente relacionado con la corresponsabilidad de los fieles en la misión de la Iglesia. Se dirige a facilitar la posibilidad de que los distintos bienes e intereses en juego sean oportunamente manifestados por sus titulares, de modo que puedan ser conocidos y tenidos en cuenta por la autoridad antes de adoptar una decisión de gobierno. Un ejemplo ilustrativo lo ofrece el c. 1215 § 2: «El Obispo diocesano no otorgará el consentimiento (para edificar una iglesia) a no ser que, oído el consejo presbiteral y los rectores de las ig lesias vecinas, juzgue que la nueva iglesia puede servir al bien de las almas y que no faltarán los medios necesarios para la edificación de la iglesia y para el culto divino».

Para que esa participación sea eficaz, la autoridad debe proporcionar a los sujetos directamente interesados las noticias y las pruebas que puedan ser conocidas sin peligro de daño público o privado, y debe mostrarles las razones que pudieran resultar contrarias a sus intereses, ofreciendo la oportunidad de responder. A este fin se dirige también la publicidad del procedimiento, de la que se ha tratado anteriormente, mediante la obligación de comunicación preventiva de las decisiones que se pretende adoptar, el derecho de examinar la documentación, el deber de quien actúa de asistir e instruir a los interesados, la posibilidad de dirigirse a la autoridad en cualquiera de las lenguas de uso común, etc. 150

EL ACTO AD MINISTRATIVO SINGULAR

3. Principio de objetividad Este principio dirige la actuación administrativa a la consecución efectiva de los intereses públicos. La decisión final resultará objetiva - es decir, orientada verdaderamente hacia el bien público de la Iglesia - si la actuación de la autoridad ejecutiva valora imparcialmente solo y todos los elementos relevantes para decidir en ese caso. Esto guarda una relación estrecha con el principio de participación, puesto que la objetividad resultará favorecida en la medida en que esté prevista la intervención de los interesados y exista correspondencia entre lo alegado por éstos y la decisón de la autoridad .

4. Principio de motivación La obligación de exponer los motivos de la decisión obedece a una razón de justicia y de racionalidad del gobierno, que no es ejercicio de un poder omnímodo, sino que es razonable. La motivación puede subsanar en buena medida la dificultad provocada por la falta de regulación clara de las fases y pasos del procedimiento, ya que explica las razones que justifican la decisión adoptada y cómo se ha llegado a ella . También puede tener una función práctica dirigida hacia el futuro jurídico del acto, en la medida en que sirve como medio de persuasión para que los destinatarios del acto comprendan y acepten la decisión, previniendo así eventuales impugnaciones; de otra parte, facilita que , si se llega a la impugnación , el interesado pueda rebatir unas razones determinada s.

5. Principio de integridad de la resolución Este principio requiere que en la resolución se tengan en cuenta todos los datos que deben obtenerse a través de la sustanciación del exped iente (enseguida explicaremos en qué consiste esa fase del procedimiento) y que, por tanto, se responda a todas las cuestiones previas necesarias (porque las prevé el derecho o porque se planteen razonablemente durante la sustanciación). Por ejemplo el c. 1020 - «no deben concederse las dimisorias antes de haber obtenido todos los testimonios y documentos que se exigen por el derecho, a tenor de los ce. 1050 y 1051»- refleja este principio en el procedimiento de concesión de dimisotia s para la ordenación. También se manifie sta este principio en la necesidad de que la petición de un rescripto llegue a la autotidad acompañada de todas las informaciones que , según la ley, el estilo o la práctica de la Curia, son necesarias para su concesi ón. De otro modo , la concesión de ese rescripto sería nula por vicio de subrepción (cfr c. 63 § 1). 151

COMPE NDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

6. Principio de verdad material En virtud de los principios anteriores, la decisión tiene en cuenta una serie de datos obtenidos y se ve determinada por ellos. Se trata de que los datos se correspondan con la realidad, sin que sea suficiente la verosimilitud , o una mera apariencia formal de veracidad . En este sentido, una decisión requiere que se realicen previamente las actuaciones necesarias para la verificación de los datos en los que se fundamenta . Este principio refleja una de las dimensiones del realismo jurídico. 7. Principio de formalidad adecuada Este principio reclama que las formalidades empleadas en el procedimiento sean las necesarias y suficientes para facilitar la participación de los legítimos interesados y para dejar constancia de lo actuado. A la influencia de este principio se debe atribuir la mencionada regla de la forma escrita de los actos administrativos (c. 3 7) y, en general, la plasmación en documentos de las actuaciones administrativas, que no se limita a la escritura de la decisión final, sino que se refiere también a la formalización escrita de los actos que componen las fases previas del procedimiento. La escritura, además de proporcionar exactitud y claridad, facilita la prueba, el control y -cuando ello sea necesario- la revisión de la decisión, en los distintos momentos de su formación o de su eficacia. La firma de los titulares de las situaciones jurídicas en juego, en los momentos en que se hace necesaria, manifiesta al mismo tiempo la responsabilidad personal (principio de participación) y la autenticidad de lo actuado (principio de verdad material) . La aplicación de este principio del procedimiento se traduce en la formación del expediente, constituido por el conjunto de los documentos escritos donde constan las actuaciones que se refieren a una misma decisión administrativa. 8. Principio de celeridad

Este principio (cfr RGCR art. 139), que tiende a evitar retrasos en la actividad administrativa, se refleja tanto en el impulso dado por la autoridad a la mayor parte de las actuaciones administrativas, como en la fijación de plazos para los procedimientos y en la relativa brevedad de esos plazos (cfr ce. 57 § 1, 1734 § 2, 1735). La celeridad aparece en estrecha relación con la economía funcional del procedimiento, que influye para limitar las formas a lo esencial (formalidad adecuada), para evitar burocratismos, es decir, aquellos trámites que quizá serían útiles únicamente para tutelar intereses ocasionales o dudosamente defendibles. La economía procedimental tiene una aplicación concreta, por ejemplo, en la relación entre los fueros interno y externo en el derecho administrativo matrimonial : el c.

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EL ACTO ADMINISTRATIVO SJNGULAR

1082 establece que «a no ser que el rescripto de la Penitenciaria detennine otra cosa , la dispensa de un impedimento oculto concedida en el fuero interno no sacramental se anotará en el libro que debe guardarse en el archivo secreto de la curia; y no es necesaria ulterior dispensa para el fuero externo, si el impedimento oculto llegase más tarde a hacerse público».

9. Principio de estabilidad formal de las decisiones

Este principio, que es consecuencia de la consistencia de las situaciones jurídicas creadas por las decisiones de gobierno, refuerza la seguridad jurídica al favorecer una serie de cautelas que limitan la revocación de los actos administrativos. Son ilustrativos, en este sentido y a título de ejemplo, los§§ I y 3 del c. 974 acerca de la revocación de la facultad de oír confesiones: «§ l. El Ordinario del lugar y el Superior competente no deben revocar sin causa grave la facultad de oír habitualmente confesiones.§ 3. Todo Ordinario del lugar que revoca a un presbítero la facultad de oír confesiones debe comunicarlo al Ordinario propio del presbítero por razón de la incardinación o, si se trata de un miembro de un instituto religioso , a su Superior competente».

1O. Principio del derecho ordinario del interesado al recurso Por último, debe mencionarse el principio del derecho ordinario del interesado al recurso, que se manifiesta en formas diversas: principalmente, en la posibilidad de pedir a la autoridad la revocación del acto que le perjudica; en el recurso jerárquico ante el superior administrativo; y en el ulterior recurso contencioso-administrativo ante el tribunal competente (Lecciones IX y X). Además de esas formas de revisión de los actos por impulso de parte, exactamente determinadas y reguladas por el derecho, caben otros medios de impugnación extraordinaria.

*** Los principios expuestos, que se aplicarían a cualqu ier procedimiento administrativo, se refieren principalmente al procedimiento de formación de los actos administrativos, ya que los procedimientos administrativos restantes (para la notificación, ejecución e impugnación de los actos) son eventuales y presuponen siempre un procedimiento de formación, que por este carácter principal recibe el nombre de procedimiento administrativo por antonomasia. D. Las fases del procedimiento administrativo

El resultado de la realización del procedimiento administrativo es un acto administrativo perfecto (en el sentido de acto final, acabado), en cuya forma153

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

ción se han sucedido los pasos procedimentales correspondientes a las distintas actividades que conducen a la decisión, y que pueden agruparse en tres fases: iniciación, sustanciación y conclusión . Estas tres fases se dan siempre de un modo u otro, aunque, lógicamente, en los diferentes procedimientos presentarán diversa amplitud y duración según la calidad y el número de los bienes afectados por la decisión final y el alcance de los resultados que la decisión sea capaz de producir . Resulta obvio que en los actos administrativos más sencillos -;- piénsese, por ejemplo, en la concesión del permiso de utilización del órgano de una iglesia- las fases del procedimiento de formación pueden sucederse en un término de duración brevísimo y sin ninguna tramitación, mientras que en otros supuestos, de mayor complejidad - por ejemplo, el procedimiento para la creación de una nueva circunscripción eclesiástica-, la secuencia de las fases comportará necesariamente tiempos más largos.

l. Iniciación

a) Iniciación de oficio o a instancia de un interesado . El inicio del procedimiento puede tener lugar a instancia de parte o bien de oficio, mediante los actos que provocan la actuación de los órganos competentes para proceder. No todos los procedimientos pueden comenzarse por iniciativa de la propia Administración (estos ú ltimos se denominan procedimientos iniciados de oficio). Se explica esta distinción porque hay sectores de la actividad de la Administración que requieren la solicitud del particular como presupuesto necesario para la iniciación del procedimiento y para su desarrollo posterior: en estos casos se habla de procedimientos iniciados a instancia de parte. En la medida en que resulte adecuado a su naturaleza propia, se aplicará también en el procedimiento administrativo el principio establecido en el 1452 § 1 para el proceso judicial: «En un asunto que interesa solamente a los particulares, el juez puede proceder solamente a instancia de parte. Pero una vez introducida legítimamente la causa, el juez puede y debe proceder también de oficio cuando se trata de causas criminales y de otras que se refieren al bien público de la Iglesia o a la salvación de las almas» . En el derecho administrativo está siempre en juego el bien público, pero a veces -por ejemplo , en muchos rescriptos-, el bien público se pretende de modo media to, mientras que inmediatamente se procura un bien particular.

b) Efectos del acto de iniciación . En los supuestos en que el procedimiento se inicia a instancia de parte, el acto inicial - que será, según los casos, una petición, una instancia, una propuesta, etc .- es la manifestación de voluntad de algún interesado. En ella se contiene una formulación de lo que, según la intención del interesado, debería ser la decisión final. También se contienen los elementos sustanciales que deben servir para fundamentar la decisión. Su efecto principal consiste en que, si verdaderamente es un acto de iniciación -no una mera observación, información o sugerencia (cfr c. 212 §§ 2-3)--, comportará 154

El ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

para la Administración la obligación de proceder, es decir, de impulsar los sucesivos pasos del procedimiento administrativo (cfr c. 57 § 3, PB art . 26 § 3). Para producir ese efecto, el acto de iniciación debe haber sido presentado legítimamente, es decir: a) por parte de la persona legitimada para hacerlo, b) ante la autoridad competente para recibirlo, c) con una forma adecuada, d) dentro del plazo establecido, si lo hubiere. De no haberse realizado legítimamente, el acto que da inicio al procedimiento no supone el nacimiento de la obligación de continuarlo, aunque, si los motivos de la falta de legitimación son sanables, se puede replantear el acto inicial una vez subsanados los defectos que impedían su operatividad. En tal circunstancia se habría puesto en ejercicio el deber de la Administración de informar adecuadamente al administrado , como consecuencia del principio de publicidad, y del principio constitucional que considera la potestad pública como servicio.

c) Forma y elementos esenciales . La forma adecuada del acto de iniciación puede estar determinada por normas concretas . Por ejemplo, la mayoría de las peticiones de rescriptos requieren la firma de la persona intere sada. Incluso en algunos casos la petición debe ser escrita de puño y letra por el peticionario. Tal es el caso del supuesto previsto en el c. l 034, donde se prescribe que «ningún aspirante al diaconado o al presbiterado debe recibir la ordenación de diácono o de presbítero sin haber sido admitido antes como candidato( ...) previa solicitud escrita y firmada de su puño y letra , que ha de ser aceptada también por escrito por la misma autoridad». Cfr también acerca de esta misma exigencia el c. 1036.

Si no consta este tipo de determinaciones legales, el principio de formalidad adecuada compagina la libertad de forma con la escritura o documentalidad de los actos del procedimiento (c. 37). En estos primeros pasos se podría prescindir de la fonna escrita -ya que la norma solo la exige para el acto final, en la última fase del procedimient o-: de hecho, así ocurre para los actos más sencillos - por ejemplo, las concesiones orales, de ejecución inmediata, como podría ser el permiso del rector de una iglesia para celebrar una ceremonia litúrgica. Sin embargo, si en esta primera fase está indicada la formalización que afecta no solo a la instancia que da inicio al procedimiento, sino también a otros documentos que quizá la acompañen- , es porque se tiene en cuenta la actividad de instrucción de la fase sucesiva: a través de la escritura de las distintas intervenciones, podrán ser tomados en consideración los intereses que se hayan manifestado . Por ese motivo, gran parte de los procedimiento s incluyen la forma escrita ya en los actos de iniciación , aunque no se requieran otras formalidades -sa lvo que hayan sido dispuestas por una norma - mientras esos actos contengan los elementos esenciales. Esos elementos serían, al menos: a) indicación tanto de la autoridad a quien se dirige la instancia --que será quien emita el acto final- como del sujeto que insta la ini-

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COMPE NDIO DE DERE CHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

ciación del procedimiento - peticionario, orador , recurrente, proponente-; b) indicación, en su caso, del autor de la actividad de instrucción -c on los datos necesarios - ; e) especificación de la decisión que se solicita o se propone; d) una breve descripción de los presupuestos y motivos que hacen justa y oportuna la decisión; y e) la firma de la propuesta o instancia , así como su localización geográfica y temporal.

En algunos supuestos la norma determina - y en otros casos, aunque no lo disponga una norma, es conveniente hacerlo así- que se adjunte a la instancia una determinada documentación : certificaciones, informes, pericias, etc . d) Plazos. El principio de celeridad y economía funcional actúa aquí imponiendo a la Administración el deber de atenerse a los plazos establecidos para comenzar la segunda fase del procedimiento y llevar a cabo la actividad de esta primera fase - recepción de la instancia , control de legitimidad , transmisión al órgano competente para la sustanciación- diligentemente, con prontitud (cfr la mención correspondiente en el RGCR art. 26, a). En relación con el principio de celeridad, vale la pena subrayar desde ahora la importancia de los tiempos de actividad en cada fase (aunque esta observación no se refiere únicamente a la fase de iniciación, sino que es de interés general para el procedimiento). Teniendo en cuenta la duración máxima de todo el procedimi ento, para cuya estimación podría servir de orientación el plazo de tres meses previsto en el c. 57 § 1, pueden establecerse para cada fase términos distintos, o un plazo único para el procedimiento entero. Puede fijar esos plazos la autoridad que dictará el acto final, que también puede delegar esta determinación a la autoridad inferior responsable de la primera fase. Obviamente los plazos pueden establecerse también por ley o por una disposición singular del superior de la autoridad administrativa competente para emitir el acto final.

e) Otras consecuencias de la iniciación . Otros efectos de la iniciación son: la eventual adopción de medidas cautelares, si se requieren (por ejemplo, en el procedimiento administrativo de impugnación de un acto administrativo, la suspensión cautelar del acto , antes de la resolución del recurso); el aviso del inicio del procedimiento a otros posibles sujetos interesados y la formación del dossier o expediente administrativo, en el que figurará un número de protocolo, que a su vez producirá una anotación en el registro de entradas del organismo receptor del acto inicial.

2. Sustanciación Esta fase, conocida también como instrucción, sirve para determinar , comprobar y analizar los datos necesarios para el estudio del asunto y para la ponderación de los bienes implicados en la decisión final. El conocimiento de los elementos (personas, hechos y circun stancias, derecho aplicable y medios disponibles) que concurren al preparar una decisión de gobierno en un contexto determinado forma parte del realismo jurídico , que se demuestra indispensable 156

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para que la resolución que se adopte en la fase de conclusión sea una manifestación de buen gobierno. Por este motivo, en la fase de sustanciación se ponen especialmente de manifiesto los principios de verdad material y de objetividad, cuya operatividad real constituye el presupuesto para que el buen gobierno no sea un resultado ocasional sino la consecuencia habitual de una actividad administrativa fundamentada en la realidad. a) Sujetos que intervienen . La actividad dirigida a recabar los datos de la realidad no tiene que llevarla a cabo necesariamente ni solo el sujeto que ha protagonizado la iniciativa ni solo el sujeto (autoridad) a quien corresponderá la decisión (cfr c. 50); pueden intervenir otros, según los casos, sin perjuicio de las normas que para cada caso se establezcan. La iniciativa respecto a los distintos actos de instrucción corresponde a la Administración, teniendo presentes las solicitudes de los interesados y siempre en el marco de la legalidad. En los procedimientos más sencillos, la sustanciación suele ser efectuada por la misma autoridad administrativa competente para poner el acto final. En procedimientos administrativos en que la decisión final se encomienda a un órgano superior, las actividades de sustanciación del expediente suelen corresponder a otros oficiales públicos, sobre todo el canciller y los notarios, que actúan bajo la directa supervisión del moderador de la curia. Además de otras disposiciones del CIC, resultan ilustrativos los siguientes cánones sobre los oficios del canciller y de los notarios: «§ 1. En cada curia, debe haber un canciller, cuya principal función, a no ser que el derecho particular establezca otra cosa , consiste en cuidar de que se redacten las actas de la curia, se expidan y se custodien en el archivo de ésta. § 2. Cuando parezca necesario, puede nombrarse un ayudante del canciller, llamado vicecanciller . § 3. El canciller y el vicecanciller son de propio derecho notarios y secretarios de la curia» (c. 482) . «§ 1. Además del canciller, puede haber otros notarios, cuya escritura o firma da fe pública, en lo que atañe ya a cualquier tipo de actos, ya únicamente a los asuntos judiciales , o solo a los actos referentes a una determinada causa o asunto . § 2. El canciller y los notarios deben ser personas de buena fama y por encima de toda sospecha; en las causas en las que pueda ponerse en tela de juicio la buena fama de un sacerdote, el notario debe ser sacerdote» (c. 483) . «El oficio de los notarios consiste en: 1.0 redactar las actas y documentos referentes a decretos, disposiciones, obligaciones y otros asuntos para los que se requiera su intervención; 2.0 recoger fielmente por escrito todo lo realizado, y firmarlo, indicando el lugar, día, mes y año; 3.0 mostrar a quien legítimamente los pida aquellas actas o documentos contenidos en el registro , y autenticar sus copias declarándolas conformes con el original» (c. 484). La heterogeneidad de los bienes implicados en una decisión y la concurrencia de los distintos principios de procedimiento se traduc e en la intervención eventual de otros oficiales públicos : actuarios , minutantes o, incluso, párrocos, quienes, con rela tiva frecuencia, colaboran en la fase de sustanciación de los procedimientos.

b) Dirección de la actividad de instrucción. En estos casos corresponde al moderador de la curia o a la autoridad delegada para ello la consiguiente res~ 157

• COMPEN DIO DE DERECHO ADM INISTRATIVO CANÓNI CO

ponsabilidad de impulso, coordinación y dirección de esta fase del procedimiento administrativo: decidir sobre la práctica de la prueba, sobre el intento de conciliación en el caso de que existan intereses contrapuestos, etc. Será necesario que la autoridad responsable de la fase de sustanciación lleve a cabo un estudio preliminar del expediente recibido de la fase anterior para poder disponer la preparación de las actuaciones y documentos que resulten oportunos. Este estudio preliminar comprende la elaboración de un orden cronológico de los hechos; el análisis de la situación jurídica; una determinación de la posibilidad de verificación de los presupuestos tanto de hecho como de derecho; un pronóstico de los efectos prácticos que se producirán como consecuencia del acto administrativo que se pretende en el acto de iniciativa y, ante la pr evisión de que tales efectos puedan resultar perjudiciales o, al menos, incómodos, una primera estimación de otras posibles alternativas o - en el peor de los casos- disposiciones accesorias para eliminar o reducir inconvenientes . Realizada esta toma de contacto con los elementos que deberán tenerse en cuenta en la decisión final, atendiendo a sus posibilidades reales y al tiempo disponible, la autoridad responsable de esta fase determinará, directamente o coordinando la actividad de un equipo de trabajo, la actividad de instrucción que debe realizarse. c) Los actos de instrucción. En la gran mayoría de los casos, esas actividades u operaciones son de carácter secundario, accesorio, integrador e instrumental respecto a la decisión. Aunque contribuyen a la formación del acto definitivo o a su eficacia, es el pronunciamiento que se contiene en el acto administrativo final el que, en virtud de la imperatividad que le atribuye el derecho, establece , ordena , concede, autoriza, etc. Los actos preparatorios o de instruc ción, por tanto, generalmente poseen una eficacia circunscrita al ámbito interno del procedimiento . Esos actos suelen estar menos determinados por las normas escritas , ya que, por carecer de imperatividad, no pueden incidir directamente sobre las situaciones jurídicas de los sujetos. Existe, por tanto, un mayor margen de discrecionalidad en lo que se refiere a su utilización . El buen gobierno advertirá en qué situaciones la necesidad de tutela del bien público o de bienes personales exige una aplicación más estricta de los principio s de procedimiento ya mencionado s, que determine el uso más intenso de estos actos de instrucción de manera que se garantice adecuadamente la justicia, la oportunidad y el acierto de las decisiones que puedan acarrear efectos perjudiciales (por ejemplo, es obvio que en un procedimiento sancionador estarán más presentes los actos de instrucción que en un procedimiento simple de comunicación) . d) Actividades de verificación. Entre los actos de instrucción se incluyen diversas actividades de verificación , que poseen especial importancia en el procedimiento, sobre todo algunas de ellas especialmente cualificadas, como la práctica de la prueba y las declaraciones de los sujetos interesados (baj o juramento para determinadas actuaciones). Se trata de actividades íntimamente re158

EL A ero ADMINISTRATIVO SINGULAR

lacionadas con el principio de verdad material, especialmente cuando de una decisión administrativa se pueden seguir perjuicios para algún sujeto. En esos casos se hace más viva la necesidad de que los datos con los que cuenta la autoridad para decidir estén suficientemente probados. Así se ha pue sto de manifiesto en alguna sentencia de la Signatura Apostólica. Por ejemplo, en la sentencia de 20.1.1986 se declara que para llevar a cabo la dimisión extraordinaria de un religioso (cfr c. 703) es necesaria la certeza moral de la culpabilidad , que solo se obtiene cuando han sido suficientemente probados los datos recogidos.

Algunas de esas actuaciones se configuran como trámites predeterminados, que no comportan valoraciones discrecionales (búsqueda y elaboración de datos, adquisición y catalogación de documentos, adquisición de elementos informativos para la preparación de documentos); en otros casos se precisa la presentación de memorias escritas, aclaraciones, escritos ilustrativos y otros documentos sobre los cuales frecuentemente resultará necesario llevar a cabo un a modo de procedimiento interlocutorio para determinar su utilidad y su autenticidad. La finalidad de estos actos de verificación consiste en adquirir el necesario conocimiento de hechos, circunstancias, situaciones, cualidades . Puede tratarse de verificaciones histórica s, que agotan su función en la simple constatación, como si se fotografiara la realidad . Muchas de las pruebas documentales, de acceso de la autoridad o de testigos se dirigen a obtener este tipo de comprobaciones. Ocurre así, por ejemplo , en el reconocimiento previo del estado de un lugar, necesario para conceder el permiso de reserva de la Eucaristía.

El resultado de estas verificaciones se formaliza por medio de informes , actas, sellos, que dejan constancia, con certeza jurídica , de lo que se ha conocido inequívocamente. e) Certificaciones y registros. Pertenecen también a ese tipo de verificaciones los registros y las certificaciones o declaraciones de conocimiento que atestiguan hechos, situaciones, circunstancias, plasmados en un documento que deja constancia de ellos o pone en circulación certezas jurídicas para uso público. La importancia de los registros se puso de manifiesto en una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 22.VIII.1987 . El objeto del recurso contencioso-administrativo era el decreto de la Congregación competente que declaraba quién era el titular de la propiedad de ciertos biene s de un monasterio. Tiempo atrás el monasterio X había sido unido al monasterio W. Según el decreto de unión, el monasterio W se convertía en propietario de todos los bienes del monasterio X. Después de esta unión algunas monjas del antiguo monasterio X fundaron un nuevo monasterio, el mona sterio Q. Diecinueve años después de la unión de los monasterios X y W, la superiora del monasterio Q pidió que le fueran restituidos algunos bienes (imágenes y libros) que el monasterio X había depositado en el archivo de la dióce sis antes de la unión con el monasterio W. A pesar de que existía una duda sobre la propiedad de es159

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tos bienes , como no se hacía mención expresa de ellos en el registro que se adjuntó al decreto de unión, la Congregación competente decidió que estos bienes eran propiedad del monasterio Q. La decisión fue impugnada ante el tribunal de la Signatura Apostólica, que esimó el recurso fallando que la Congregación romana había incurrido en violación de ley en la decisión. Entre los motivos de esa resolución del tribunal figuraba la siguiente razón: para decidir sobre la controversia la Congregación debería haber aplicado la ley civil del país donde se encuentran los monasterios, porque es la norma a la que remite la legislación canónica. Según esa ley civil, los bienes depositados deb(,!ríanrestituirse al sucesor del monasterio X es decir, al monasterio W. El nuevo monasterio Q no era sucesor del depositario y no tenía ningún derecho a la restitución de los bien es deposit ados. Sin embargo, la controversia se habría evitado si en el registro se hubieran mencionado expresamente tales bienes.

Se dan certificaciones de actos de impulso (peticiones, propuestas, designaciones) y certificaciones de actos de comunicación (denominadas notificaciones cuando además se documenta la recepción del acto). También pertenecen a este grupo las actas, resultado de una actividad dirigida a producir un documento para dejar constancia de hechos ocurridos: W1anarración históricojurídica de un acto con relevancia jurídica que queda reflejada en un documento debidamente autenticado.

f) Valoraciones y dictámenes. En otras ocasiones puede tratarse de verificaciones que comportan una valoración. En ellas los datos reales no solo se constatan, sino que además son sometidos a un juicio sobre la base de pericias científicas, técnicas o basadas en la experiencia. Mientras que el resultado de las verificaciones histórica s se concreta en una mera declaración descriptiva, el resultado de estas otras verificaciones consiste en una opinión jurídicamente relevante (así ocurre con los pareceres o informes y con las alegaciones). Entre los diversos tipos de pareceres algunos se pronuncian acerca de la factibilidad o acerca de la previsible eficacia de una eventual decisión de gobierno; algunos pareceres tratan cuestiones de naturaleza jurídica, y otros versan sobre otras materias: por ejemplo , el c. 1216 establece que «en la edificación y reparación de las iglesia s, teniendo en cuenta el consejo de los peritos , se observarán los principios y las normas de la liturgia y del arte sagrado». g) Comunicaciones. Junto a los actos que caracterizan la sustanciación del expediente, que han sido ya examinados, hay que tener en cuenta otros instrumentos auxiliares que operan principalmente en esta fase, aunque están presentes también en las demás fases del procedimiento. Se trata de las comunicaciones administrativas, cuya adecuada previsión sirve para asegurar la publicidad necesaria y hacer posible a los interesados la participación en el procedimiento. No se menoscaba con ello la tutela general de la actuación reservada -consecuencia del respeto por las personas -, que admite, a su vez, distinta s intensidades: desde la obligación de secreto, presente en algunos procedimientos , hasta el extremo opuesto, que se da cuando en ciertos procedimientos se emplea el trámite de la información pública. 160

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

h) Audiencia de los interesados y derecho de defensa. Igualmente importante resulta en esta fase la tutela del derecho de defensa: el derecho a ser escuchados antes de que se adopte una decisión presupone que se deben notificar a los interesados en el procedimiento los actos que puedan afectarles, sobre todo si pueden acarrearles algún perjuicio (cfr c. 50). Es este uno de los extremos que siempre examina la Signatura Apostólica en los recursos que han sido admitidos. A modo de ejemplo se puede mencionar el decreto de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 30.X .1990, en el que se afirma que a la parte recurrente no ha sido negado el derecho de audiencia. En cambio en la sentencia de 2.X.1984 se estimó la violación de este derecho como uno de los motivos de ilegitimidad de la decisión del Dicasterio. El objeto del recurso contencioso-administrativo era el decreto de la Congregación competente que , a su vez , confirmaba el decreto del Gran Canciller de una Universidad que había privado de su cátedra a un profesor acusado de cometer delito de plagio al publicar unos apuntes para uso de los alumnos, cuyo contenido no era del todo suyo. El profesor presentó recurso ante la Signatura Apostólica , que dictó sentencia estimando el recurso y fallando que había existido violación de la ley tanto en el procedimiento como en la decisión. Entre los motivos de ese fallo se afirma que al profesor se le había negado el derecho de defensa durante la instrucción del expediente administrativo sancionador por parte de la comisión especial constituida por el Gran Canciller a tal efecto.

No solo deben recibir comunicación del procedimiento en curso quienes pudieran verse perjudicados. Como veremos al tratar de los decretos singulares (Lección VII), también deben ser informados otros a los que pueda convenir la participación en el procedimiento. El trámite de audiencia (cfr c. 50) está dirigido a que los posibles interesados puedan ejercer su derecho a ser escuchados: sus declaraciones aportan datos de conocimiento y expectativas legítimas en relación con los bienes que entran en juego en el procedimiento. El derecho de defensa se ejerce en la fase de sustanciación, cuando todavía no se ha adoptado el acto final. En una ocasión, un religioso , director de un centro interconfesional, recurrió contra un supuesto pronunciamiento de la Congregación competente, la cual, debidamente informada por parte de la Signatura Apostólica, manifestó que no había adoptado todavía ninguna decisión , sino que únicamente había informado al religioso en cuestión sobre el procedimiento que se estaba llevando a cabo, mientras se esperaba el acuerdo al que podrían llegar el Obispo de la diócesis en la que se encontraba ese centro y el Superior general de la Orden de pertenencia del religioso. El recurso no pudo ser considerado como tal por no impugnar ningún acto administrativo, sino un acto instruc torio .

Además de este derecho a ser escuchado e informado, existen otros, como el derecho del interesado a recibir asesoramiento por parte de la autoridad o por parte de otro sujeto cualificado; el derecho a la objetividad y, por tanto , a solicitar garantías al respecto, de las cuales la extrema será la recusación, es decir la petición del interesado a la autoridad superior para que en un asunto no intervenga el oficial público que lo ha recibido, aduciendo razones determinadas (por ejemplo, enemistad personal hacia el interesado). 161

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3. Conclusión La autoridad competente debe adoptar una decisión una vez que ha llevado a cabo la actividad de verificación acerca de los presupuestos. En esta fase, por tanto, se determina la voluntad del órgano administrativo, que resultará positiva o negativa con respecto al acto de iniciativa. a) Ponderación de los elementos resultantes de la sustanciación. Todas las intervenciones, que se habrán ido plasmando en documyntos, al reunirse en el expediente, hacen posible la ponderación previa a la decisión final. En distintas disposiciones se trata de la necesidad de esa ponderación al tomar las decisiones. Sirvan a título de ejemplo estos cánones: «Si se han enajenado bienes eclesiásticos sin las debidas solemnidades canónicas, pero la enajenación resulta civilmente válida, corresponde a la autoridad competente , después de sopesar todo debidamente, determinar si debe o no entablarse acción, y de qué tipo, a saber personal o real, y por quién y contra quién, para reivindicar los derechos de la Iglesia» (c. 1296). «§ l. En la medida en que alguien, en virtud de su potestad de régimen, puede imponer preceptos en el fuero externo, puede también conminar mediante preceptos con penas determinadas, excepto las expiatorias perpetuas.§ 2. No se promulgará un precepto sino después de sopesado maduramente el asunto, y respetando Jo que se establece en los ce. 1317 y 1318 sobre las leyes particulare s» (c. 1319).

En cualquier caso, para llegar a la decisión o para concluir el procedimiento de otro modo (lo cual ocurre, por ejemplo, cuando deja de existir el objeto de la petición inicial; o en los casos de renuncia voluntaria por parte del directamente interesado; o cuando se llega a un acuerdo que hace innecesaria una decisión de la autoridad; etc.) se deberán haber considerado los acto s que, durante las dos primeras fases, han ido fonnando el expediente. b) Decisiones de órganos colegiales. Si el órgano re sponsable de la decisión es colegial , deberá actuar conforme a las disposiciones nonnativas aplicables (del Código o de derecho particular). Es de interés tener presente lo estableci do en el c. 127: «§ 1. Cuando el derecho establece que , para realizar ciertos actos, el Superior necesita el consentimiento o consejo de algún colegio o grupo de personas , el colegio o grupo debe convocarse a tenor del c. 166, a no ser que, tratándo se tan solo de pedir el consejo, dispongan otra cosa el derecho particular o propio; para la validez de los actos, se requiere obtener el consentimiento de la mayoría absoluta de los presentes, o bien pedir el consejo de todos. § 2. Cuando el derecho establece que, para realizar ciertos actos, el Superior necesita el consentimiento o consejo de algunas personas individuales: l.º si se exige el consentimiento, es inválido el acto del Superior en caso de que no pida el consentimiento de esas persona s, o actúe contra su parecer, o contra el de alguna de ellas; 2.0 si se exige el consejo, es inválido el acto del Superior en caso de que no escuche a esas personas: el Superior, aunque no tenga ninguna obligación de seguir ese parecer , aun unánime , no debe sin embargo apartarse del dictamen , sobre todo si es concorde, sin una razón que, a su juicio, sea más poderosa . § 3. Todos aquellos cuyo consentimiento o consejo se requiere están obligados a manife star sinceramente su opinión, y 162

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

también, si lo pide la gravedad de la materia, a guardar cuidadosamente secreto, obligación que el Superior puede urgir».

c) Motivación . En la motivación, o sea, la exposición de motivos, deberán plasmarse las razo nes de la decisión . La motivación se requiere (cfr c. 51) en el caso de los decretos singulares que contienen una decisión (Lección VII : I.B.5) . De lo contrario la decisión infringiría esa nonna legal, como se puso de manifiesto en la sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica de 20.1.1986, que apreció la violac ión del c. 51 en el procedimiento, ya que el decreto recurrido no presentaba la motivación - al menos sumaria - que se requería para ese acto (se trataba de un decreto singular que contenía una decisión) .

Por eso , para redactar la motivación se eligen aquellos motivos que expresan suficientemente los eleme ntos de derecho y de hecho que fundamentan la decisión . Si hay extremos muy delicados, que podrían lesiona r la fama de las personas, cabe adjuntarlos en anexo reservado o rem itir a los documentos custodiados en el archivo de la curia (cfr c. 1519 § 2 del CCEO) en aras de la exigencia de una adecuada reserva. d) Redacción del texto. Al redactar la motivación y la misma decisión es útil comprobar su coherencia lógica. Muchas veces resultará oportuno que lea el borrador del acto un colaborador, o incluso que sea examinado por el mismo afectado antes de que lo firme la autoridad : aunque después de ese último examen la sustancia de la decisión no vaya a alterarse, cabe perfilar mejor los modos de expresión u otros aspectos formales, para cuya apreciación es más sensible el destinatario. El texto de la decisión debe ser claro (cfr Lección VI: I.B .3). La claridad de un texto se puede valorar adecuadamente si se tiene en cuenta la relación entre el texto y los destinatarios. Una posible división distinguiría entre destinatarios que son oficiales públicos (en los diversos departamentos de las curias o, más en general, de la organización de la Iglesia), los intermediarios de la infonnación entre la autoridad pública y los fieles (por ejemplo, párrocos, capellanes) y, finalmente, los fieles (como grupo , o individualmente). En cualquier caso, se trata de simplificar el texto de forma que sea lo más transparente posible para el tipo de destinatarios de que se trate, en función de los objetivos que se pretenden alcanzar y de la cantidad de información que se debe transmitir. Puede ser útil fijarse en los distintos niveles a los que puede extenderse la simplificación de un texto: un primer nivel es el relativo a los términos usados y a su construcción sintáctica . El segundo nivel sería el de los conten idos (capacidad de descomponer y recomponer el texto en unidades informativas, distinguiendo las principales de las secundarias, que sirven de apoyo a las primeras). El tercer nivel se refiere a la estructura lógica del contenido, es decir al modo en que las unidades de infomrnción están relacionadas entre sí (si las unidades de información están re lacionadas de modo solo implícito, porque el texto presupone que quien lee posee informaciones o conocimientos que no se le dan explícitamente, es mayor la posibilidad de que la comprensión del texto resulte dificil). 163

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNJCO

Algunos medios posibles para simplificar el texto en cada uno de los niveles mencionados son los siguientes: en orden inverso al que ha servido para enunciar los distintos niveles de simplificación, se puede intervenir en primer lugar sobre la estructura lógica de los textos ya escritos leyendo el escrito y releyéndolo (a ser posible, dos o más personas), tomando nota de los puntos más o menos oscuros, buscando y añadiendo la información necesaria para entender bien el texto. En segundo lugar, para mejo rar el texto en cuanto a las unidades de información, resulta útil formular hipótesis de redistribución de la información, señalando claramente - a veces pueden emplearse para ese fin las diversas variedades de disposición gráfica como pueden ser la división numerada del texto en partes, parágrafos y subparágrafos; los diferentes tipos de caracteres (negrita, cursiva, etc.); el uso de colores, etc.- la distinción entre los datos principales y los que son auxiliares, y verificando en pequeños grupos de control la secuencia lógica del texto y su transparencia. Por último, para intervenir sobre el lenguaje se deben preferir, siempre que haya igualdad de significado, términos de uso común en lugar de palabras técnicas o lenguaje especializado; si es necesario utilizar estos términos, se puede explicar su significado en el contexto , o aparte (según su mayor funcionalidad respecto al texto). También en este último nivel, se lleva a cabo una mejora cuando el autor evita las formas pasiva e impersonal en los casos en que éstas no permitan a quien lee conocer cuáles son el sujeto y el objeto de la acción (quién hace , o quién debe hacer, qué cosa). Después de haber rehecho el texto conviene releerlo tras haber dejado pasar cierto tiempo (un período que sea compatible con los plazos predeterminados). También resulta útil que lea el escrito -por breve o sencillo que éste sea- alguna persona que no haya participado en su redacción, e incluso darlo a leer a una pequeña muestra de personas (algunos no directamente interesados y otros sí). La discrecionalidad dispone de recursos para conseguir hacerlo sin retrasar el plazo y sin dejar de tutelar la necesaria reserva.

e) Forma. En cuanto a sus requisitos formales, el acto final compagina la libertad de forma con el requisito general de la escritura. El requisito de la escritura se cumple , al menos, mediante la firma de la autoridad que da el acto, situada al final del documento en el que se formaliza la decisión. Este paso es - al menos formalmente-- el más importante del procedimiento administrativo. Como prescribe el c. 474, los actos de la curia llamados a producir efecto jurídico deben ser suscritos por el Ordinario del que provienen, como requisito para su validez. También deben ser firmados por el canciller de la curia o un notario, que ejercen una función de autenticación; el canciller tiene, además, obligación de informar al moderador de la curia acerca de esos actos. En algún caso es preceptivo para la validez mencionar en el acto el derecho de impugnación que asiste al interesado: así se puso de manifiesto en una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica de 20 .I.1986, que estimó la existencia de violación de ley en el procedimiento por la omisión , en el decreto de la Congregación competente, de la indicación del derecho de la parte recurrente a la impugnación del acto en el plazo de diez días, en contra de Jo establecido para la validez por el c. 700. Aunque no está establecido por la ley en los demás casos, resulta aconsejable hacerlo siempre que la decisión pueda acarrear perjuicios para algún interesado. 164

EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR

4. Actuaciones complementarias Una vez emitido el acto, son necesarias en algunos casos ciertas actuaciones complementarias para que el acto llegue a producir los efectos previstos (por ejemplo , actos de control sucesivo o de sanación o de convalidación). La notificación del acto y su eventual impugnación no son, propiamente, fases del procedimiento de formación del acto administrativo. Por tanto, más que de actuaciones complementarias, se trata de procedimientos posteriores a la emisión del acto perfecto (Lecciones VII, IX y X). De todos modos, mencionaremos -por su relación con el procedimiento de formación - que la notificación del acto normalmente es obligatoria y re sulta necesaria, no solo para la eficacia del acto, sino también para dar a los interesados la oportunidad de presentar posibles respuestas e impugnaciones en las que se solicite que la autor idad competente preste atención a determinados factores que, quizá, no han sido adecuadamente atendidos durante el procedimiento de formación del acto. En algunas ocasiones -piénsese, por ejemplo, en los actos que contienen modificaciones de los límites geográficos de las circunscripciones eclesiásticas-, además de su notificación a los interesados , resulta muy conveniente la publicación del acto administrativo.

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LECCIÓN VI

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El acto administrativo está destinado , por su propia naturaleza, a producir aquellos efectos que el derecho le atribuye, incidiendo imperativamente y de manera inmediata sobre las situaciones jurídica s a las que se refiere. Pero, para que esa finalidad llegue a realizarse efectivamente y alcance toda su amplitud, es necesario que el acto posea ciertas cualidades jurídicas. La pe,fección del acto se produce cuando se han concluido todos los pasos previstos por el derecho para su existencia. Por tanto , un acto es perfecto cuando se ha sustanciado el expediente - la serie de trámites necesarios : recogida de datos e informaciones, consultas, audiencias, dictámenes, actuaciones, etc.-, siguiendo el procedimiento establecido para la formación de la voluntad de la Administración, y se ha manifestado formalmente esa voluntad (Lección V: III.D). Hasta entonces , el acto está en fase de formación, es imperfecto y todavía no cabe hablar de su eficacia o de su validez . La eficacia del acto es su aptitud actual para producir sus efectos propios. Un acto perfecto puede no ser aún eficaz por diversos motivos: porque su eficacia no comience hasta el momento de la notificación al destinatario; porque dependa del cumplimiento de una condición; porque antes deba someterse a un preceptivo control (por ejemplo, la revisión o la aprobación de una autoridad superior); etc. La validez del acto depende de su conformidad con las norma s que lo regulan. Cuando un acto, reuniendo sus elementos constitutivos esenciales, cumple las exigencias y requisitos formales que el derecho establece, es válido y, por tanto, está en condiciones de producir legítimamente sus efectos propios , en cuanto tal acto formal. No deben confundirse validez y eficacia, aunque se trate de cualidades jurídicas relacionadas. En primer lugar, porque un acto perfecto y válido puede no ser aún eficaz, como hemos dicho . En segundo lugar , porque los actos administrativos se presumen legítimos mientras no se demuestre lo contrario, de manera que un acto perfecto en cuanto a sus elementos externos, aunque sea inválido por alguna razón, puede llegar a ser eficaz (cuestión distinta es el régimen de los efectos producidos una vez que se 167

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

declare la invalidez). Por último , porque el derecho puede permitir que ciertos aspectos invá lidos no impidan automática y radicalmente la eficacia de un acto. Para no incurrir en errores, es útil tener presente que perfección , eficacia y validez son cualidades jurídicas, no situaciones de hecho. Pueden darse una perfección aparente , una eficacia meramente de hecho -o incluso de derecho , pero provisional - y una validez simplemente presunta. La función del derecho administrativo en esta materia es regular con claridad los elementos que determi nan cada una de esas cualidades de los actos y establecer el régimen de sus consecuencias jurídicas.

Hemos tratado en la lección anterior del procedimiento ,de formación de los actos administrativos (de su perfección), centrándonos en los aspec tos comunes a todos ellos, sin perjuicio de que al tratar de los distintos tipos de actos (Lección VII), precisemos alg unos aspectos procedimentales específicos. Nos ocuparemos ahora de la eficacia de esos actos, con especial referencia al procedimiento para su ejecución. Estudiaremos después en detalle el rég imen de la invalidez de los actos en derecho administrativo canónico . Finalmente, para cerrar el estudio de las cuestiones comunes a los actos administrativos en general, nos referiremos a la responsabilidad de la Adm inistración eclesiástica.

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EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Hemos definido la eficacia del acto administrativo como la aptitud actual para producir sus efectos propios. El acto eficaz es el que ya cumple todos los requisitos necesarios para desplegar su fuerza de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de los administrados, por lo que puede exigirse su cumplimiento y los destinatarios quedan vinculados. Como hemos dicho, la validez y la eficacia están relacionadas , pero deben distinguirse: para que un acto sea eficaz, es condición necesaria - aunque no siempre suficiente - su validez; pero puesto que los actos aparentemente válidos están protegidos por la presunción de legitimidad, basta la apariencia de validez como fundamento de la eficacia, que se mantendrá si el acto no es impugnado . Al denunciar la invalidez de un acto lo que se pretende es precisamente conseguir su ineficacia, mediante la declaración de nulidad o la rescisión, como veremos más adelante. Además de la validez, al menos aparente, puede ser necesario cumplir otros requisi tos para que se despliegue la eficacia del acto. Y, una vez determinado el momento desde el que el acto es eficaz, resulta necesario precisar hasta dónde alcanza esa eficacia: a qué personas, cosas y asuntos; durante qué periodo de tiempo; cómo se relacionan sus efectos con los de otros actos anteriores, simultáneos o posteriores.

A. Duración de la eficacia La eficac ia de los actos administrativos tiene siempre un momento inicial, que el derecho se ocupa de establecer con claridad, por razones evidentes de 168

EFJCACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

certeza de las situaciones jurídicas. Desde ese momento, la eficacia puede ser instantánea, cuando el acto se agota al ser aplicado (por ejemplo, la dispensa de un requisito para ser admitido al seminario); de duración determinada (cfr, por ejemplo, c. 193 § 2); por tiempo indefinido (cfr, por ejemplo, c. 193 § 1); o perpetua (por ejemplo, así se presume la duración de los privilegios: c.78§1) . Por consiguiente, la eficacia de todo acto administrativo tiene un momento inicial y la de algunos tiene prefijado un momento final. Estudiaremos ahora esos dos momentos, prestando especial atención a algunos conceptos generales y aspectos comunes; y dejaremos el tratamiento pormenorizado de otras cuestiones para el momento en que se explicarán específicamente los distintos tipos de acto administrativo (Lección VII).

1. Momento inicial de la eficacia

La regla general es que los rescriptos dados en forma simple surten efectos desde el momento en que se emite el documento en que se contienen (c. 62); y los decretos singulares desde su notificación al destinatario (c. 54) . Puede suceder también que, tanto el rescripto como el decreto singular se den en forma comiso ria, lo que significa que el comienzo de su eficacia se suspende hasta el momento de la aplicación del acto, que lleva a cabo el propio autor o una persona distinta (ejecutor), a quien se encomienda (committitur) esa misión . Por tanto, todos los actos dados en forma comisaria requieren para su eficacia un posterior acto -o conjunto de actos - de ejecución, con un procedimiento propio que estudiaremos a continuación.

2. La ejecución del acto administrativo a) Concepto y necesidad

La ejecución es la actividad del autor del acto administrativo, o de otra autoridad, que tiene por fin poner el acto en práctica, haciendo que produzca los efectos que le son propios. Como ya se vio anteriormente (Lección I), la función administrativa se caracteriza por su inmediatez y por su orientación eminentemente práctica, que tiende a procurar la satisfacción de las necesidades de interés general. Para ello, atendiendo a las circunstancias concretas de cada caso, las autoridades ejecutivas competentes adoptan las medidas adecuadas para favorecer el bien público sin perjudicar el bien de los particulares o para tutelar el bien público, de modo que no resulte dañado al beneficiar a los particulares. De ahí que el buen gobierno requiera siempre la oportuna ponderación al tomar las decisiones. Pero, además, en muchas ocasiones aconseja que el acto 169

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administrativo, producido ya de modo completo y acabado, no comience a ser eficaz hasta ser ejecutado por una autoridad pública, que, por encontrarse en situación de mayor proximidad a lo s destinatarios y al objeto del acto, esté en condiciones de apreciar y satisfacer mejor las exigencias que pudieran plantearse en el momento de su aplicación . b) La ejecución como actividad pública y accesoria La ejecución es una actividad pública, que se integra en la función administrativa : corresponde a lo que sería la función propiamente ejecutiva (en el sentido de dar cumplimiento efectivo a una disposición) referida a los actos administrativos. Se distingue, por tanto , de la que podría denominarse ejecución espontánea, consistente en la serie de actuaciones particulares del destinatario o de otros interesados dirigidas a la consecución de los efectos propios del acto. Como actividad pública administrativa, la ejecución comporta, normalmente, la intervención de una autoridad ejecutiva, que actúa con potestad ordinaria o delegada. Esa intervención de la autoridad ejecutiva refleja el carácter práctico de la función administrativa, que no se limita a señala r un interés público, sino que actúa para alcanzarlo efectivamente. Por tanto, la ejecución no se dirige necesariamente, a vencer la inercia o la resistencia de algún sujeto: esto podría ocurrir si se trata de ejecutar algún tipo de decisión que perjudique a intereses o derechos del destinata rio o de terceros, pero ocurrirá más difícilmente en el caso de la ejecución de otro tipo de actos, como pueden ser gran parte de los rescriptos (Lección Vil).

La ejecución es, además, una actividad accesoria . Respecto al acto administrativo principal, la intervención en que consiste la ejecución se configura como un acto accesorio al que se aplica el régimen de los actos administrativos también en cuanto a la forma (cfr c. 37). Exis te una relación de dependencia y subordinación del acto de ejecución respecto al acto administrativo principal. A su vez el acto de ejecución requiere una serie de actos preparatorios (cfr c. 43) , que se suceden según las fases del procedimiento administrativo (Lección V: Ill.D) y que consisten muchas veces «en operaciones materiales (recibir o entregar objetos), en actividades jurídico-priva das ( compraventas, cobros, pagos) y la consiguiente comprobación y constancia de tales u otras actividades (reconocimiento de documentos, valoración de bienes, comprobación de condiciones o de aptitud de personas)» (LABANDEIRA). En esa actividad preparatoria posee especial importancia la verificación efectiva de los presupuestos que han configurado el elemento causal-la causa- en el acto administrativo principal (Lección V:

11.B.3). 170

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

c) El ejecutor El ejecutor es la persona encargada de llevar a cabo la ejecución. Cuando el llamado a ejecutar es una persona distinta de la autoridad que ha emitido el acto, puede recibir el encargo por medio de un mandato formal, que lleva consigo una delegación de potestad, o bien por medio de otro tipo de acto de comisión. En esos casos subyace una relación de dependencia (no necesariamente de subordinación) y de confianza - al menos institucional- entre el autor del acto administrativo principal y el ejecutor. Dentro de la categoría de los actos comisorios, pueden darse actos admini strativos con acto de ejecución pero sin un nombramiento específico de ejecutor, bien porque la ejecución la lleva a cabo la misma autoridad que ha puesto el acto - aunque ocupando una posición distinta , caracterizada por la proximidad respecto al objeto del acto administrativo o respecto al destinatario - , o bien porque se encarga de la ejecución otra persona , que ha recibido del autor una delegación general para ejecutar actos.

En los casos en los que se nombra formalmente un ejecutor «el mandato es válido sin necesidad de aceptación por parte del ejecutor, aunque éste no está obligado a asumir esa función -que supone una carga para él- a menos que el autor del acto tenga la potestad necesaria para imponerle tal cometido» (LABANDEIRA).

La ejecución requiere el ejercicio de cierta potestad ejecutiva. Por tanto, el acto de nombramiento puede consistir únicamente en el encargo de la ejecución para quienes son ya titulares de un oficio con potestad ejecutiva (por ejemplo, en el caso del ejecutor que coincide con el autor del acto, o del ejecutor que tiene una competencia administrativa general para este tipo de actos de ejecución) . De otro modo en el acto de nombramiento deberá otorgarse la potestad necesaria para llevar a cabo la ejecución {cfr c. 42 y, con carácter supletorio, ce. 133 y ss.), que incluye todos los poderes necesarios para realizarla .

Las condiciones que se requieren para ser nombrado ejecutor varían mucho dependiendo del tipo de ejecución: por ejemplo, está claro que para actos de ejecución que se llevan a cabo en el fuero interno sacramental el ejecutor deberá haber recibido el orden sacerdotal. Otros tipos de actos de ejecución podrían encomendarse a laicos (cfr c. 129 § 2), siempre que no haya una norma particular o razones de oportunidad que lo impidan y teniendo en cuenta las costumbres legítimas y la praxis de cada lugar. d) Deberes y potestades del ejecutor El ejecutor debe atenerse en todo caso al mandato recibido, que es la regla fundamental de la ejecución. Para actuar válidamente, al menos ha de respetar las condiciones esenciales señaladas en el mandato y la forma sustancial de 171

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proceder , según el caso (c. 42) : se puede tratar, por ejemplo, de un acto de ejecución que comporte la toma de posesión de un oficio, o la confesión sacramental, o 1a entrega de instrumentos , etc. Al mismo tiempo posee el derecho-deber de denegar la ejecución: a) si le consta que el acto es manifiestamente nulo o que no podrá ser sostenido en el futuro; b) si advierte que no se han cumplido las condiciones - en caso de que se hayan puesto-; c) si considera que la ejecución es inoportuna (porque el destinatario no es digno, o porque podría producirse escándalo a causa de determinadas circunstancias personales o del lugar). En estas· situaciones deb e suspender la ejecución e informar al autor del acto (cfr c. 41 ). En algunos casos dispone de un poder más amplio que el de la mera ejecución (cfr c. 70), si el autor del acto principal le confía no solo la ejecución sino también la decisión de si se ha de emitir o no el acto administrativo principal. Lo veremos con más detalle al tratar de la ejecución de los rescriptos (Lección VII : II.B.6).

e) Sustitución del ejecutor En principio, el ejecutor que ha sido nombrado puede hacerse sustituir siempre en la realización de los actos preparatorios (cfr c. 43 ), y también en la misma ejecución, salvo que en e1 acto de su nombramiento conste de forma explícita que no puede ser sustituido, o que se le haya nombrado precisamente en atención a sus condiciones personales ; y siempre que en ese acto de nombramiento no haya sido designado un sustituto determinado . Distinta de la sustitución voluntaria , que queda a la discrecionalidad del autor del acto o del ejecutor mismo , es la que se podría denominar sustitución legal, que tiene lugar cuando el que ha sido nombrado ejecutor cesa en el oficio que ocupaba y por razón del cual había sido nombrado ejecutor . Le sucede entonces en ese encargo quien le sustituya en la titularidad del oficio, a no ser que el ejecutor hubiese sido elegido atendiendo a sus cualidades personales (cfr c. 44) .

f) Procedimiento de ejecución 1.º) Iniciación. El procedimiento se inicia cuando el ejecutor recibe la comunicación escrita con su nombramiento para ese encargo o, en el supuesto de que haya sido investido anteriormente de un poder general de ejecución, cuando recibe por escrito el encargo de ejecutar un acto administrativo singular determinado. En ambos casos deberá comprobar la autenticidad y la integridad de dicha comunicación escrita. Si el ejecutor no actuara de esta forma, es decir, si procediera a la ejecución habiendo recibido únicamente la noticia oral de su encargo, la ejecución no sería válida , a no ser que, en aplicación de los principios de celeridad y de formalidad adecuada (Lección V: III.C), el ejecutor hubiera recibido previamente noticia de ese acto y conociera inequívocamente y con suficientes 172

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

garantías de autenticidad (aunque le llegue a través de teléfono, telégrafo , fax, correo electrónico) que la noticia procede de la misma autoridad que ha emitido el acto administrativo. En ese supuesto la ejecución seria válida (cfr c. 40). Como en otras categorías de procedimientos, también en el procedimiento de ejecución de un acto administrativo la iniciación puede tener lugar de oficio o a instancia de parte . Será de oficio cuando el autor del acto administrativo haya enviado al ejecutor la comunicación escrita del nombramiento o del encargo para que realice la ejecución. Si lo hace fijando un plazo, el mandato de ejecución depende de su observancia; si no se ha fijado plazo, la ejecución se realizará en el momento determinado por el ejecutor discrecionalmente, salvaguardando los principios de buen gobierno. La ejecución a instancia de parte tendrá lugar cuando el autor haya hecho entrega del acto administrativo - y, en su caso , del mandato de ejecución- al destinatario del acto (no es infrecuente en el caso de los rescriptos), para que lo presente al ejecutor cuando lo considere oportuno (en cualquier momento, mientras no haya fraude o dolo, cfr c. 69), aunque también en este caso el autor del acto principal podría fijar un plazo para la ejecución. 2.0 ) Sustanciación. Consiste, al menos - para los procedimientos de ejecución más sencillo s-, en comprobar que el acto administrativo principal no es claramente nulo ; asegurar que podrá sostenerse en el futuro; cerciorarse de que se han cumplido las condiciones, en caso de que las haya, y de que no se oponen a la ejecución motivos que la hagan inoportuna por circunstancias de la persona o del lugar (c. 41 ). Si el ejecutor ha recibido una discrecionalidad mayor, la sustanciación comprenderá además otras actividades (Lección V: III.D.2) . 3.º) Conclusión. La ejecución concluye cuando el ejecutor da cumplimiento al acto administrativo principal. Se formaliza por escrito, a no ser que se trate de una ejecución exclusivamente oral (por ejemplo, en el fuero interno sacramental). El acto ejecutado es eficaz a partir de este momento , pero si durante la ejecución hubiera incurrido en cualquier error, el ejecutor puede realizarla de nuevo (c. 45) y entonces el comienzo de la eficacia se producirá en la fecha de la nueva conclusión . 4. 0 ) Comunicación de la ejecución y actuaciones adicionales . Normalmente el ejecutor deberá dar noticia de la ejecución al autor del acto (o a otra persona, como el oficial de archivo, por ejemplo), especialmente cuando así se disponga en el mandato recibido. Eventualmente, serán necesarias también otras actuaciones adicionales, como por ejemplo la publicación del acto ejecutado.

3. Cesación de la eficacia La terminación de la eficacia de los actos adminis trativos puede producirse de distintos modos. Los principales son los siguientes: 173

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a) Por el cumplimiento de su finalidad . Por esta causa cesan, una vez aplicados, los actos de eficacia instantánea (por ejemplo , la remoción de un oficio: c. 193 § 3) o los dados para un número determinado de casos (por ejemplo la delegación para realizar ciertos actos: c. 142 § 1). b) Por transcurso del tiempo fijado en el acto, si la autoridad competente no lo prorroga (cfr, por ejemplo, c. 72). e) Por desaparición de alguno de sus presupuestos necesarios: de la ley en que se basaba (cfr c. 58 § 1), del objeto o de l destinatario del acto (por ejemplo , por fallecimiento), o de las circunstancias para las que se dio (por ejemplo, por cese completo de la causa que motivó una dispensa: c. 93 ). d) Por renuncia del destinatario, con los requisitos previstos en cada caso por el derecho (por ejemplo, puede cesar así la eficacia de los nombramientos para oficios eclesiásticos: cfr ce . 187-189) . e) Por un nuevo acto de la autoridad, que revoque el primero (c. 47), por motivos de oportunidad ; o que lo declare nulo o lo rescinda a causa de un vicio de legitimidad (c. 1739). También caben la declaración de nulidad y la rescisión por sentencia del tribunal admini strativo , como veremos enseguida. f) Excepcionalmente (cfr c. 46), por cesación de la pote stad del autor del acto . Cesan así algunos preceptos singulares y cierto s privilegios y dispen sas (ce. 58 § 2, 81, 93). Al estudiar el régimen de los decretos singulares y de los rescriptos, precisaremos los modos de cesación de cada uno de esos tipo s de acto administrativo (Lección VII).

4. Los actos administrativos condicionados El c . 39, al regular la interpretación de las condiciones añadidas a los actos administrativos, admite la posibilidad de que se den actos condicionados . La condición es, como sabemos , uno de los po sibles contenidos eventuales de los actos administrativos (Lección V: II.B.2). La hemos definido , para el ámbito que ahora nos interesa, como toda circunstancia incierta o ignorada de la que se hace depender, expresamente y en mayor o menor medida, la eficacia de un acto jurídico. Pueden darse condiciones suspen sivas , de cuyo cumplimiento se hace depender el comienzo de la eficacia de un acto (suspenden la eficacia); y condiciones resolutorias, que determinan el fin de la eficacia (resuelven el acto) . En cuanto a la fuerza limitadora de la eficacia que se atribuye a las condi ciones , según la fórmula que se emplee al expresarlas , nos remitimo s a lo que se dirá enseguida , al tratar de la interpretación de los actos admini strativos, dentro del estudio de su eficacia objetiva . 174

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

B. Alcance objetivo de la eficacia

El ámbito objetivo de la eficacia de los actos administrativos debe determinarse atendiendo a distintos criterios. Expondremos aquí las cuestiones comunes a todos los actos, si bien existen normas específicas que se estudiarán al analizar cada uno de los tipos (Lección VII) .

1. Fuero interno y fuero externo La índole propia y peculiar de las situaciones, relaciones y bienes jurídicos que son objeto de regulacíón por el ordenamiento canónico hace que en ocasiones, sin que los actos pierdan necesariamente su carácter jurídico, no se requiera sin embargo que sus efectos posean una especial relevancia externa y pública, o incluso sea conveniente que no la posean. El c. 37, acogiendo la previsión general contenida en el c. 130 para el ejercicio de la potestad de gobierno, admite implícitamente la posibilidad de que, entre los actos administrativos singulares, haya algunos que solo posean eficacia en el fuero interno. Entre ellos se encuentran fundamentalmente los que forman parte de las competencias de la Sagrada Penitenciaría, en el fuero interno: «absoluciones , conmutaciones, sanaciones condonaciones, dispensas y otras gracias para el fuero interno» ( cfr PB, arts. 117-118; c. 74).

Cuando se trata propiamente de actos jurídicos que reúnen las demás características esenciales (Lección V), son realmente actos administrativos singulares, pero con un régimen jurídico especial, ya que se trata de supuestos excepcionales de ejercicio de la potestad de gobierno (cfr c. 130). No obstante, la regla general es que los actos administrativos afectan en principio al fuero externo, y se rigen por las normas del Código.

2. Eficacia concreta de los actos Respecto a las personas, situaciones y asuntos a los que afecta el acto administrativo, el c. 36 § 2 dispone que «no debe extenderse a otros casos fuera de los expresados». Esta norma, aunque es común a todos los actos, se reitera explícitamente en el c. 52, para los decretos singulares (Lección VII) . Se trata de una consecuencia directa del carácter singular y concreto de los actos administrativos (cfr por ejemplo, ce. 48, 49 , 71, 85, etc.). En efecto, al emitir un acto administrativo, la autoridad ejecutiva no está dando una norma general y abstracta (Lección III), sino adoptando una decisión que tiene en cuenta las condiciones peculiares de la situación a la que va a afectar jurídicamente (cfr, por ejemplo , c. 50), y que no son extrapolables a otras situaciones . 175

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Puesto que la dec isión depende de todo un conjunto de factores variables en cada caso, es característica esencial de los actos administrativos la limitación de su eficacia al caso del que tratan. Los casos anteriores semejantes podrán servir de orientación o precedente , pero será necesaria siempre una nueva decisión ad hoc, sin que quepa interpretar o presumir que la voluntad de la autoridad eclesiástica ha de ser idéntica a la ya manifestada en relación con otros supuestos, aunque sean muy semejantes.

3. Interpretación de los actos administrativos Para determinar en la práctica el alcance de la eficacia concreta que hemos descrito, hay que estar al tenor de Jo manifestado en cada acto administrativo, pero la certeza jurídica hace conveniente que existan normas para resolver las dudas de interpretación que a veces pueden presentarse a la vista del texto. El c. 36 § 1 establece las reglas generales de interpretación de los actos y el c. 39 ofrece una norma de interpretación de las condiciones que pudieran añadírseles. a) Norma general: la eficacia determinada por el tenor literal El primer inciso del c. 36 § 1 dispone que el acto administrativo «se ha de entender según el significado propio de las palabras y el modo común de hablar». Un acto administrativo expresado en términos inequívocos no requerirá interpretación; de ahí que se impon ga como regla genera l la comprensión literal de los actos administrativos, que no es propiamente interpretación. Cuando se trata de interpretar una ley, los tratadistas sostienen que, incluso la determinación de l tenor literal ( cfr c. 17) requiere una cierta interpretación , dado el carácter abstracto e intempor al de la norma; esto es diferente en los actos admin istrativos , precisamente por su carácter concreto y su inmediatez a la situación a la que se refieren.

Además, la norma trata de limitar po sibles intentos de manipulación u oscurecimiento artificioso del tenor literal , advirtiendo que las palabras han de entenderse en su sentido propio y según el modo común de hablar. De manera que no se presumirá , por ejemp lo, que la autoridad utiliza las palabras en senti do metafórico o en sus acepciones más inusuales. Por el contrario, la presun ción de partida es que la autoridad quiere decir precisamente Jo que dice , y por tanto su voluntad se ha de entender en los término s en que la manifiesta. Esta norma contiene , implícitamente, una exhortación a la Administración pública para que exprese con propiedad y claramente su voluntad en los actos administrati vos. Pero hay que advertir que la referencia al «modo común de hablan> no indica que haya de usarse en los actos administrativos un lenguaje vulgar. En efecto, esa advertencia no excluye que se usen expr esiones técnicas, con un significado preciso en el len176

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

guaje jurídico; o fórmulas acuñadas en el estilo de la Curia romana, que poseen un sentido muy determinado por la praxis y el uso. Se trata del modo común de hablar en el contexto en el que se suelen usar esas expresiones: bien en el lenguaje jurídico, si se trata de expresiones técnicas, o en el lenguaje corriente al uso, cuando se trate de palabras corrientes; bien en el lenguaje propio del ámbito del que se trate, cuando se usan, por ejemplo, términos propios de una ciencia o de un saber determinado. Hemos tratado de la redacción de los actos al ocupamos de la fase de conclusión del procedimiento administrativo (Lección V: III.D.3.d).

b) Interpretación de actos de tenor dudoso

El c. 36 se refiere también a la situación que se produce cuando, tras la lectura del tenor literal de un acto administrativo, se suscitan dudas acerca de su exacto sentido o de su alcance. Para esos casos establece, según sea el contenido de los actos que se hayan de interpretar, dos criterios contrapuestos, que responden sustancialmente a la acogida, tradicional en derecho canónico, de la antigua regla «favorabilia amplianda, odiosa restringenda». La regla general es que los actos administrativos cuyo sentido literal sea dudoso se interpretan ampliamente , es decir, de tal modo que su alcance no se vea limitado por restricción alguna que no haya sido expresamente incluida en el propio acto o prevista con carácter general por el ordenamiento jurídico. Aunque el c. 36 no lo señala expresamente, por exclusión se deduce que esta interpretación amplia afectará fundamentalmente a los actos administrativos cuyo contenido pueda ser calificado, con expresión clásica , de favorable. Enseguida (n. 4 .0 ) nos referiremos a la interpretación de los privilegios.

En cambio, se impone la interpretación estricta para una serie de actos administrativos cuyo contenido ha recibido tradicionalmente la calificación de odioso:

1.0 ) Actos que se refieren a litigios o a la conminación o imposición de penas (por ejemplo, los preceptos penales del c. 1319 y los decretos penales del c. 1342: Lección IV; o el decreto que decide sobre el recurso jerárquico: Lección IX; etc.). 2.º) Actos que coartan los derechos de la persona. Se incluyen aquí los actos en virtud de los cuales se impide, suspende o limita el goce de derechos , por ejemplo endureciendo sus condiciones de ejercicio; aquellos por los que se imponen nuevas obligaciones , o se agravan las ya existentes (cfr, por ejemplo, c. 49); los actos que restringen facultades o atribuciones; etc. 3.0 ) Actos que lesionan los derechos adquiridos de terceros. Como podrían ser, por ejemplo, los actos administrativos relacionados con remociones de oficios y nombramiento de nuevos titulares (cfr c. 192), con la asignación de destino a los bienes de una persona jurídica extinguida (cfr c. 326), etc. 177

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

4.º) Actos contrarios a una ley en favor de particulares. En esta categoría se integran precisamente los rescriptos que contienen privilegios y dispensas (Lección VIII). Las normas específicas sobre estos actos insisten en la necesidad de interpretación estricta, remitiéndose al c. 36 (cfr ce. 77 y 92). Lógicamente, en el caso de los privilegios (cfr c. 77) la interpretación, sin dejar de ser estricta, deberá ser favorable, de tal modo que el destinatario del privilegio reciba verdaderamente alguna ventaja: de lo contrario, la interpretación no sería estricta, sino restrictiva, y desnaturalizaría el privilegio. Es perfectamente compatib le interpretar favorablemente y a la vez estrictamente un privilegio, acto que por naturaleza es concesivo: se interpreta como verdadero favor, es decir, sin limitarlo por restricción alguna que no haya sido expresamente incluida en el propio acto o prevista con carácter general por el derecho, pero sin extenderlo más allá de lo que resulta del acto interpretado estrictamente.

La norma de interpretación estricta de los supuestos 3.0 ) y 4 .º) se ve reforzada por especiales requisitos, que estudiaremos algo más adelante, al tratar de los supuestos de eficacia contra legem y contra derechos adquiridos.

c) Interpretación de las condiciones incluidas en el acto El texto del c. 39 -traducido literalmente- dice así: «Solo se consideran puestas para la validez del acto administrativo aquellas condiciones que se expresan mediante las partículas "si", "a no ser que", "con tal que" (si, nisi, dummodo)». Habla, por tanto, de condiciones «ad validitatem», pero se trata de una expresión inexacta: en rigor, lo que se condiciona no es la validez del acto administrativo, sino su eficacia: «si el acto condicionado no fuera válido, tampoco lo sería la condición , y entonces ésta no produciría efecto» (LABANDEIRA) . Como sabemos, el acto que posee sus elementos esenciales y cumple los requisito s establecidos es vá lido; pero si está sujeto a condición , sus efectos no se producirán si no se verifica la condición suspensiva, o cesarán si se verifica la condición resolutoria .

Esta disposición presupone la distinción clásica entre condiciones esenciales, que condicionan la eficacia, y accidentales, que afectan solo a la licitud. Por lo demás, conviene aclarar que el c. 39 no pretende establecer una forma necesaria --esencial: c. 124 § 1- para los actos condicionados (aunque la traducción oficial castellana de este canon, que es inexacta, podría dar a entender lo contrario), sino un criterio legal para la interpretación de la virtualidad jurídica de las condiciones añadidas al acto administrativo . Dicho de otro modo, el legislador no prohíbe que se introduzcan condiciones esenciales para la eficacia del acto con otras fórmulas , siempre que sean inequívocas; pero en caso de que la expresión literal del acto suscite dudas sobre si el autor del acto ha pretendido o no imponer las condiciones con carácter esencial, entonces -y solo entonces- se aplica la regla de interpretación: «solo se consideran puestas para la validez» las que utilizan las expresiones indicadas, y las demás se considerarán accidentales. 178

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Por tanto, quien pretenda condicionar esencialmente la eficacia de un acto administrativo debe hacerlo constar mediante una fórmula totalmente indubitable, que garantice la certeza sobre las situaciones jurídicas afectadas por el acto condicionado. De no hacerlo así, se aplicaría a esa condición una interpretación restrictiva (en la línea que señala el c. 36, como hemos visto, para los actos que coartan derechos), y sería considerada no esencial, sino accidental.

4. Colisión de actos administrativos En ocasiones puede producirse una colisión o conflicto entre actos administrativos. Se trata de supuestos en los que actos distintos e incompatibles entre sí afectan a la misma situación. En esos casos, es norma general para los actos administra tivos (cfr ce. 53 y 67 § 1) que el más peculiar prevalece sobre el más general, en aquello que se establece peculiarmente (por ejemplo, si un acto se refiere a un grupo de personas y otro solo a una de ellas, éste prevalece sobre el más general en lo que se refiere a esa persona) . En cambio, si los actos en conflicto son igualmente peculiares o generales, se aplica el criterio cronológico, de manera distinta según se trate de decretos singulares o de rescriptos: en el primer caso prevalece el de fecha posterior, y en el segundo el de fecha anterior. Esta diferencia se debe a la distinta naturaleza y contenido de esos dos tipos de actos (Lección VII: LB.7.b; II.B.6.d).

5. Supuestos de eficacia «contra legem» y contra derechos adquiridos Hemos mencionado ya la nom1a que impone la interpretación estricta de los actos administrativos que sean contrarios a una ley (o a una costumbre con fuerza de ley) en favor de particulares, es decir, de aquellos rescriptos que contienen privilegios contra legem y dispensas (lección VIII), que por su propia naturaleza son actos legítimamente contrarios a una ley (no a la ley, precisamente porque la ley los prevé y regula), con determinadas condiciones. La misma interpretación estricta se aplica a los actos que lesionan los derechos adquiridos de un tercero (expresión que incluye al destinatario del acto). Se llama derecho adquirido a aquel que queda adscrito a la propia esfera personal como fruto de una actividad adquisitiva del sujeto - un contrato, la adquisición de una plaza por oposición, etc.-, o protagonizada de algún modo por él (OTADUY), realizada bajo una cobertura jurídica (ley, acto administrativo) que posteriormente cambia: la nueva situación no permitiría que el sujeto adquiriera ese derecho, pero no lo elimina automáticamente si ya está adquirido.

Se trata de una exigencia rigurosa, hasta tal punto que el c. 38 añade un nuevo requisito - tambien sujeto a interpretación estricta - al disponer que todo 179

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COMPENDIO DE DER ECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

acto administrativo «carece de efecto en la medida en que lesione el derecho adquirido de un tercero o sea contrario a una ley o a una costumbre aprobada, a no ser que la autoridad competente hubiera añadido de manera expresa una cláusula derogatoria». El principio de respeto a los derechos y situaciones jurídicas sustentados por las nonnas generales vigentes, y a los derechos adquiridos, justifica este requisito formal, que garantiza que no se producirán efectos jurídicos contrarios a ellos sin que la autoridad competente los haya previsto y pretendido, manifestando expresamente esa intención: en términos clásicos, se trata de una voluntad odiosa que no se puede -y no se quiere- presumir . Al hablar de «cláusula derogatoria» el c. 38 puede dar lugar a confusión . En efecto, no se trata propiamente de una derogación : un acto administrativo singular no afecta nunca directamente a la ley o costumbre, que siguen vigentes e intactas (cfr c. 36 § 2); simplemente impide que sus efectos normales se produzcan en un caso determinado. En el caso de la cláusula contraria a un derecho adquirido de un tercero, el acto administrativo sí afecta directamente al derecho en cuestión, en la medida en que sea incompatible con él, pero no se trata tampoco aquí de una derogación del derecho objetivo, sino de una modificación, más o menos amplia, de la situación jurídica del afectado o los afectados. Por eso tal «cláusula derogatoria» puede ponerse en virtud de la potestad ejecutiva, que es la propia de la autoridad competente para todo acto administrativo; y no se opone al principio de legalidad (Lección III: 1.2). En cambio , una verdadera derogación requeriría un acto de la potestad legislativa, no un acto administrativo. La consecuencia jurídica que asigna el mismo c. 38 a la omisión de esa cláusula expresa es que el acto administrativo carece de efecto ( «effectu caret» ). No se trata , pues, de una sanción de nulidad radical --enseguida trataremos sobre la invalidez del acto administrativo--, sino de ineficacia, que no es necesariamente absoluta, sino más o menos amplia, «en la medida» (quatenus) en que el contenido del acto, o parte de él, sea contrario a una ley o costumbre o a un derecho adquirido.

11. INVALIDEZDEL ACTO ADMINISTRATIVO A. Ilegitimidad, invalidez y sanción legal

Explicábamos al comienzo que la validez del acto administrativo es una cualidad jurídica que depende de que posea sus elementos constitutivos esenciales y de su conformidad con las normas jurídicas (comunes y específicas) que lo regulan . La disconformidad del acto con una norma constituye ilegalidad, ilegitimidad o también un vicio o irregularidad -denominado ilicitud- que, cuando reviste la suficiente importancia, causa el efecto conocido como invalidez. 180

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La invalidez es sancionada por el derecho de distintos modos (se suele hablar de nulidad, anulabilidad, rescindibilidad) que, dependiendo del tipo de anomalía que la produce y de su importancia, eliminan, limitan o hacen precaria la eficacia jurídica del acto. En esta materia, cada sistema jurídico , con arreglo a sus principios propios, busca armonizar y equilibrar dos valores: la justicia, que exige que las situaciones jurídicas de los administrados no se vean alteradas por actos inválidos (lo cual sería como legitimar un ejercicio meramente fáctico del poder); y la seguridad jurídica, que reclama que los actos jurídicos realizados correctamente en cuanto a sus elementos externos se mantengan, no sean por principio precarios y de eficacia incierta. Ambos valores se ven peculiarmente acentuados en el derecho administrativo, también en el ámbito canónico: a) La incidencia inmediata de los actos unilaterales de la Administración en la esfera jurídica de los administrados, hace que estos actos se vean rodeados de mayores garantías legales que los actos jurídicos privados. Se trata de actos intensamente reglados en cuanto a competencia, procedimiento, forma y contenido, lo cual garantiza en mayor medida su justicia cuando se atienen a las normas que los rigen . b) En contrapartida, por tratarse de actos jurídicos mediante los que se persiguen intereses públicos, el interés social en su conservación es mayor que en el caso de los actos privados , ya que de su invalidación pueden derivarse perjuicios para el bien público; por ello, el régimen de la invalidez en este caso se caracteriza por dificultar las nulidades que no sean estrictamente necesarias y claras, protegiendo de distintos modos la presunción de legitimidad de que gozan los actos aparentemente válidos.

B. Tratamiento codicia/ de la invalidez de los actos administrativos

Por las razones que acabamos de explicar, la invalidez de los actos administrativos no se despliega de manera automática: estos actos están protegidos por una presunción de legitimidad (c. 124 § 2), en cuya virtud es necesario que el interesado los impugne en vía administrativa o jurisdiccional para conseguir su ineficacia (Lecciones IX-X) . Además, se establecen sistemas para salvar los elementos válidos de los actos (por ejemplo, la ineficacia parcial y ciertas posibilidades de corrección y convalidación). Por último, se modulan las sanciones de tal modo que la más severa -la declaración de nulidad- no constituya la regla general sino que sea más bien excepcional. Para sintetiza r el tratamiento de la invalidez de los actos administrativos en el vigente sistema de derecho administrativo canónico hay que considerar el título (Lib. 1, tít. VII, ce. 124-128) que el CIC dedica a los aspectos más generales de los actos jurídicos, uno de cuyos tipos son los actos administrativos. Además, existen otras normas, dispersas por el Código, que son relevantes en 181

COMPENDJO DE DERECHO ADMINISTRATJVO CANÓ NICO

!Sta cuestión; y hay que tener en cuenta de manera muy especial el régimen de .mpugnación de los actos administrativos. Cabe indicar, no obstante , que, tanto la terminología como la delimitación de las ;onsecuencias jurídicas de los distintos tipos de invalidez de los actos administrativos m el derecho vigente, son imprecisas: mucho más, por ejemplo, que la regulación de la nisma materia en las normas de derecho procesal. Puesto que el Código no aborda sis.emáticamente esta cuestión, su sistematización ha de hacerse en sede doctrinal. Por )tra parte, es necesario que la jurisprudencia administrativa vaya precisando las conse;uencias que a este respecto se derivan de la impugnación de los actos administrativos ,or motivos de ilegitimidad. Ni la una ni la otra pueden considerarse aún cuestiones ;ompletamente claras; sin embargo, para los fines que pretenden estas páginas consiieramos necesario intentar una presentación lo más ordenada posible , para la que se;t1iremos en buena parte la orientación de LABANDE!RA.

1. Nulidad y rescindibilidad El derecho vigente prevé solo dos tipos de sanciones para los actos cuya rregularidad es tal que detennina su invalidez: la nulidad y la rescindibilidad. La nulidad es la máxima sanción jurídica de la invalidez. Se da cuando un icto carece de aptitud para producir sus efectos, por falta de un elemento esen;ial o por estar afectado de un vicio que la ley sanciona con nulidad. La nuliiad se produce, por tanto, ipso iure: el acto es nulo en sí mismo; sin embargo, 10 consta eficazmente hasta que se intenta ejecutar el acto y es impugnado para Jbtener la declaración de nulidad. El decreto o la sentencia que declaran la nuidad de un acto son declarativos -es decir, no crean una situación, sino que ieclaran cuál ha sido desde el principio la situación del acto-; y, por consi~iente, su eficacia se produce ex tune, o sea, desde la fecha del acto, eliminanio los efectos de hecho que haya producido y dando lugar al resarcimiento de os daños causados por el responsable de la nulidad. La otra sanción de la invalidez en el Código vigente es la rescindibilidad .la rescisión canónica posee los efectos de la anulación de los actos en otros Jrdenamientos, y la rescindibilidad equivale a la anulabilidad). Es la situación le! acto que posee ciertos vicios de invalidez que, sin embargo, por disposición iel derecho, no impiden su eficacia, a no ser que los interesados pidan su rcs:isión (anulación). El decreto o la sentencia de anulación de un acto son consitutivos -esto es, producen la nulidad del acto: lo anulan- , de modo que su :ficacia se produce ex nunc (desde su fecha), aunque puede tener carácter reroactivo, lo que significa que puede alcanzar también a los efectos que llegó a ,roducir el acto cuando aún no había sido anulado. 2. La nulidad «ipso iure»

El c. 124 § 1 dispone con carácter general que, «para que un acto jurídico :ea válido, se requiere que haya sido realizado por una persona capaz, y que en

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EFICACIA DE LOS ACTOS ADM!NJSTRAT!VOS

él concurran los elementos que constituyen esencialmente ese acto, así como las formalidades y requisitos impuestos por el derecho para la validez del acto». De esta norma, interpretada en relación con el c. 1O- «se han de considerar irritantes o inhabilitantes tan solo aquellas leyes en las que expresamente se establece que un acto es nulo o una persona es inhábil»--, pueden extraerse los tres tipos genéricos de nulidad ipso iure previstos por el derecho canónico. Así pues, un acto administrativo será nulo de pleno derecho: a) Cuando haya sido realizado por persona incapaz, lo que, a tenor del c. 10, ha de entenderse en sentido estricto: persona que la ley declara expresamente inhábil (por ejemplo, ce. 171, 1331 § 2,2.º). Pero, puesto que esta norma trata de los actos jurídicos en general, hemos de interpretarla para nuestro ámbito teniendo en cuenta que el sujeto capaz de dar válidamente un acto administrativo es solo la competente autoridad ejecutiva (Lección V: 11.B.1), de tal modo que, a estos efectos, han de considerarse inhabil itados todos los sujetos no habilitados por el derecho (Lección II: II.A.2), es decir, todos los que no gozan de potestad ejecutiva -ord inaria o delegada-y las autoridades ejecutivas carentes de competencia en la materia. Por analogía, puede comprobarse cómo también el c. 1620 adapta el requisito de la «persona capaz» al supuesto de las sentencias judiciales, un tipo peculiar de acto jurídico de la potestad judicial: «La sentencia adolece de vicio de nulidad insanable si: l. º fue dictada por un juez absolutamente incompetente ; 2.º fue dictada por quien carece de potestad de juzgar en el tribunal ante el cual se ha tratado la causa». No obstante, en el caso de la potestad ejecutiva hay que tener en cuenta, en su caso, el posible juego del c. 144, que regula la «suplencia» de la potestad ejecutiva en ciertos supuestos.

b) Cuando carezca de alguno de sus elementos constitutivos esenciales. En nuestro caso, esto supone que deben darse todos aquellos elementos comunes sin los cuales no existiría un acto administrativo, además de los que pertenecen al contenido esencial del tipo de acto de que se trate (Lección V: 11.A.2). Este tipo de invalidez se debe a la propia naturaleza de las cosas y, por tanto, se daría aunque el Código no lo dijera. Pero puesto que lo configura precisamente como un supuesto de nulidad, desaparece en derecho canónico la justificación de la categ oría doctrinal de los llamado s actos inexistentes, que tiene por finalidad principal recoger esos supuestos de «invalidez natural» para evitar que la falta de mención expresa en la ley impida obtener la declaración de nulidad de los actos afectados por ella.

c) Cuando incumpla alguna de las formalidades o requisitos que el derecho exige «ad validitatem». Según el c. 10, solo se consideran normas irritantes (o sea, invalidantes de un acto) «las que establecen expresamente que un acto es nulo». Sin embargo, puede disponerse expresamen te la nulidad sin utilizar precisamente esa fórmula («es nulo tal acto») , con tal que resulte inequívoca la sanción de nulidad. Por ejemplo, el c. 65 utiliza diversas expresiones para establecer la sanción de nulidad : «La grac ia denegada por el vicario general o por un vicario episcopal no puede 183

... COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

ser válidamente concedida por otro vicario( ...)»(§ 2); <<Es inválida la gracia que( ...), pero la gracia denegada por el Obispo diocesano no puede conseguirse válidamente del vicario general( ...)»(§ 3). El c. 425 § 1, por su parte, establece: «Para el cargo de Administrador diocesano solo puede ser elegido válidamente un sacerdote que tenga cumplidos treinta y cinco años( ...)».

La terminología del CIC en esta materia no es rigurosamente uniforme, sino que la misma sanción de nulidad se designa con distintos términos latinos, que se usan como equivalentes. Los principales son: - invalidus (cfr ce. 49, 65 § 3, 90 § 1, 127 § 2, 170, 172, !'74 § 2, 1281 § 1, etc.); - irritus(cfrcc.42,66,67§3, 126, 149, 153, 1360, 1739,etc.); - nullus (cfr ce. 41, 166 § 3, 175, 179 § 4, 425 § 3, etc.). Se usan también algunas locuciones, como pro infecto habere (cfr c. 125); nihil agere (cfr ce. 133, 173 § 3); etc. Hay que tener en cuenta, por lo demás, que a veces el Código habla de validez para referirse más bien a la eficacia. Así lo hace en el c. 126, que estudiaremos enseguida, para distinguir entre actos nulos y actos rescindibles. También, por ejemplo, en el c. 39, que hemos estudiado más arriba al hablar de los actos condicionados. Y conviene advertir, asimismo, que la sanción de nulidad no siempre comporta la plena ineficacia del acto , ya que a veces se permite que se produzcan algunos efectos que no dependen de los extremos viciados del acto en cuestión. Así, por ejemplo, el c. 38, estudiado más arriba, establece que «todo acto administrativo( ...) carece de efecto en la medida en que lesione el derecho adquirido de un tercero o sea contrario a una ley o a una costumbre aprobada( ...)». Por tanto si no está radicalmente viciado, solo se produce su ineficacia en los aspectos que no se sostendrían sin infracción de ley o sin lesión de derechos adquiridos.

En definitiva, es necesario analizar cada caso, distinguiendo bien los conceptos de validez y eficacia; y, dentro de la invalidez , las sanciones de nulidad -que puede presentarse con distintas fórmulas; y que puede ser parcial, como hemos visto- y rescindibilidad. Hablaremos ahora de este último supuesto.

3. La rescindibilidad Los ce. 125 y 126, tratando de la influencia del miedo, la ignorancia y el error respecto a los actos jurídicos en general, establecen la distinción entre unos supuestos en que el acto es irritum, o pro infecto habetur (o sea, es nulo) y otros en que valet (esto es, produce efectos), pero es rescindible. Ya en el terreno propio del derecho administrativo, el c. 149 § 2, en materia de provisión de oficios, dispone: «La provisión de un oficio eclesiástico hecha a favor de quien carece de las cualidades requeridas, solamente es inválida 184

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMI NIS TRATIVOS

- léase nula- cuando tales cualidades se exigen expresamente para la validez de la provisión( ...); en otro caso, es válida-es decir, eficaz- , pero puede rescindirse por decreto de la autoridad competente o por sentencia del tribunal administrativo» . De modo semejante se expresa, por ejemplo, el c. 166 acerca de la validez de las elecciones. Se trata de supuestos en los que el acto es irregular, pero las anomalías que presenta no son consideradas por el derecho de tal gravedad que exijan necesariamente la sanción de nulidad radical. Por tanto, en virtud del principio de conservación de los actos al que hemos aludido más arriba, se permite que el acto administrativo produzca efectos a pesar de estar viciado. Si, en los plazos previstos por el derecho, el acto es impugnado, puede rescindirse (en principio, con eficacia ex nunc) por decreto administrativo o por sentencia del tribunal administrativo; en caso contrario, el vicio queda sanado y la eficacia jurídica del acto se consolida. Hemos visto que la sanción de nulidad, por considerarse odiosa, es objeto de interpretación estricta y solo se aplica cuando el derecho lo dispone expresamente. No sucede otro tanto, a nuestro juicio , con la rescindibilidad, cuyos supuestos no están taxativamente enumerados en el derecho vigente . Se entenderá esta afirmación si analizamos las consecuencias del régimen de impugnación de los actos en el derecho vigente sobre esta cuestión.

4. lmpugnabilidad de los actos ilegítimos a) La impugnabilidad en vía administrativa Como estudiaremos con detenimiento en su lugar, por regla general - salvo que se trate de uno de los supuestos expre samente excluidos (Lección IX}' siempre que el interesado se considere perjudicado por un acto administrativo, puede impugnarlo mediante recurso jerárquico por cualquier motivo justo (c. 173 7). La consecuencia directa de esta nonnativa es que toda irregularidad de un acto administrativo será justo motivo que permita impugnarlo dentro de los plazos previstos; o dicho de otro modo, todo acto irregular es impugnable. Junto a esto, el c. 1739, al enumerar las posibilidades de resolución del recurso, reconoce al superior competente, según lo requiera el caso, no solo la facultad de confirmar el acto o declararlo nulo , sino también la de rescindirlo. Por tanto , una vez interpuesto el recurso: 1.0 ) Procederá declarar la nulidad de un acto cuando haya infringido normas que prevén expresamente la sanción de nulidad . 2.0 ) En otros casos , cuando la norma aplicable así lo disponga, la mera impugnación hará que el superior deba rescindir el acto que era meramente anulable . Entonces, la eventual impugnación actúa, en realidad, a modo de condición resolutoria . 185

COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATI VO CANÓNICO

Por ejemplo, el c. 166 § 2 establece que la elección vale aunque se haya preterido . uno de los que debían ser convocados ; pero si éste, en un plazo de tres días, lo pide, :debe ser rescindida por la autoridad competente, incluso después de confinnada».

3.º) Finalmente, aunque las normas aplicables al caso nada digan, a te1or del c. 1739 la autoridad competente puede siempre rescindir el acto que >resenta alguna irregularidad. Esto significa que , como norma general, todo icto irregular es rescindible, aunque no se estable zca expresame nte esa san:ión. Tratamos aquí solo de las posibilidades de resolución del recurso jerárquico que ienen que ver con la legitimidad del acto administrativo y, por tanto, con su validez. El :. 1739, como estudiaremos en su momento (Lección IX), otorga al superior jerárqui:o también otras facultades, de naturaleza diversa, que tienen que ver con criterios de 1portunidad, como las de revocación y sustitución del acto administrativo.

b) La impugnación en vía contencioso-administrativa

Hemos afirmado que todo acto irregular o ilegítimo, aunque no esté san;ionado expresamente con la rescindibilidad, es de suyo rescindible en vía 1dministrativa, mediante el recurso jerárquico. Una vez agotada la vía admilistrativa , se abre el paso a la interposición del recurso contencioso-adminisrativo ante el tribunal competente (Lección X). El recurso contencioso administrativo tiene restringidos los motivos por .os que puede plantearse: no se admite por cualquier justo motivo. Pero esto no 1fecta en nada al supuesto que nos ocupa : la motivación admisible acoge sin !xcepción a todos los actos irregulares , ya que cabe interponerlo «siempre que ;e pretenda que el acto impugnado haya violado alguna ley en el procedimien:o o en la decisión» (Const. Ap . Pastor Bonus, art . 123 § 1; LPSA, art . 34 § 1). A la vista de esta norma, puede decirse que el contencioso-administrativo «generaliza la sanción de invalidez para todo acto ilegal o ilegítimo» (LA3ANDEIRA) . En efecto, todo acto irregular puede ser llevado al tribunal administrativo que, al apreciar una violación de ley que no lleve expresamente :1parejada la nulidad, puede, no solo rescindirlo , sino también condenar al resarcimiento de los daños ilegítimamente causados (Const. Ap. Pastor Bonus , :trt. 123 § 2; LPSA, art . 34 § 2). c) Convalidación, sanación y corrección

La impugnabilidad de los actos administrativos no es temporalmente ilimitada, sino que está suj eta a unos plazos, normalmente breves (Lección IX) . Una vez transcurridos esos plazos sin recurso, el acto irregular deja de ser di rectamente impugnable, y su invalidez queda sin sanción , es decir, convalidada , por lo que se consolidan los efectos jurídicos del acto (cfr, por ejemplo , c. 1736 § 4). 186

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Además de esta convalídacíón tácita que se produce con carácter general por falta de impugnación, son tradicionales en derecho canónico la sanación de vicios sanables del procedímiento, o algunas formas de convalidación expresa de actos jurídícos, todo ello por parte de la autoridad superior. No existe una regulación explícita de esta materia en el ámbito administrativo, por lo que debe tratarse con suma cautela. En cambio, el derecho procesal (cfr ce. 1620 y 1622) sí distingue entre nulidad sanable e insanable.

En todo caso, cuando se trata de la impugnación de un acto en vía adminístrativa, a la que hemos aludido ya, el c. 1739, además de la facultad de rescindir el acto, otorga al superior jerárquico la posibilidad de corregirlo, que puede ejercerse, a nuestro juicio, también para subsanar -enmendándolasposibles irregularidades, cuando ello resulte más conveniente para el bien público que la rescisión del acto, siemp re que no se trate de un supuesto sancionado con nulidad radical. Cuanto llevamos dicho en este apartado se refiere fundamentalmente a los actos rescindibles. En rigor, los supuestos de nulidad radical no se convalidan por el mero transcurso inútil de los plazos de recurso: baste mencionar, por analogía, que en el ámbito procesal la nulidad puede oponerse perpetuamente como excepción --esto es, como defensa procesal pasiva - (cfr ce. 1492 y 1621). Por otra parte, la celeridad y agilidad del procedimiento administrativo hacen innecesaria --e inadecuada, por la poca intensidad de la intervención del interesado en el expediente, a diferencia de lo que sucede en el proceso judicial- la sanación automática de vicios de legitimidad por el acto definitivo; y la corrección solo es posible cuando hay elementos válidos , y por tanto conservables, en el acto. Así pues, en general, la forma más conveniente y jurídicamente segura de subsanar los vicios de un acto radicalmente nulo es repetirlo correctamente, si ha lugar, una vez declarada la nulidad.

C. Responsabilidad de la Administración eclesiástica

La actividad de la Administración eclesiástica, mediante actos jurídicos o mediante actos materiales o de gestión, es portadora de intereses públicos; por ello se impone a los administrados con una eficacia peculiar, sacrificando, cuando es necesarío, derechos e intereses particulares en aras del bíen común (Lección Il). La naturaleza de las relaciones entre bien común y bien particular justífica teóricamente -en abstracto-- esos sacrificios; y, con mayor razón, en la vida eclesial cada fiel debe estar dispuesto a renunciar a lo propio por el bien de la Iglesia, entre otras razones porque un bien eclesial propio que no pueda gozarse, aquí y ahora, sin daño del interés general , pierde su razón de bien. Sin embargo, no es menos cierto que existen legítimamente en la Iglesía verdaderos derechos e íntereses, personales o de agrupaciones, que, en general, no solo son compatibles con el bien común, sino que están ordenados a él y, en ese sentido, forman parte de él. Así pues, en la práctica, para que un fiel deba 187

COMP ENDJO DE DERECHO ADMJNlSTRATJVO CANÓNICO

asumir en justicia el perjuicio concreto que le impone una actuación administrativa en nombre del interés público, es preciso que esa actuación sea legítima. En efecto, ya hemos explicado que la potestad de la Administración no es ilimitada y por tanto no puede ejercerse arbitrariamente (Lección II). La poderosa eficacia de los actos de la Administración y su gran margen de discrecionalidad están condicionados por la exigencia de una actuación legítima, respetuosa con las normas jurídicas que regulan cada actividad y de ese modo protegen y garantizan el bien de la Iglesia y el de cada fiel.

Cuando la actividad administrativa causa ilegítimamente un perjuicio , queda lesionada la justicia y la Administración es responsable del daño causado, por lo que está obligada a repararlo . Aunque el concepto de Administración eclesiástica no se ha empezado a usar hasta tiempo muy reciente , a lo largo de la historia se ha reconocido --con diversos matices y mediante fórmulas más o menos directas- la responsabilidad por los daños causados por el mal ejercicio de funciones públicas. En el derecho vigente la regulación explícita de la responsabilidad de la Administración es una de las manifestaciones concretas del principio de legalidad. Se trata de una pieza importante del sistema de derecho administrativo canónico, en la medida en que confirma que el recto y adecuado ejercicio de lapotestad de gobierno se reconoce como deber jurídico exigible, a la vez que trata de poner los medios jurídicos adecuados para evitar que la actividad administrativa, a causa de posibles negligencias, errores o abusos, redunde de manera irreparable en detrimento de los fieles y del verdadero bien al que tiende.

1. La responsabilidad de la Administración en el C/C El Código y la legislación extracodicial vigente reconocen la responsabilidad de la Administración eclesiástica por sus actos . El c. 128 establece con carácter general el principio de responsabilidad en derecho canónico: «Todo aquel que causa a otro un daño ilegítimamente por un acto jurídico o por otro acto realizado con dolo o culpa, está obligado a reparar el daño causado». Por su parte , el c. 57 § 3 declara que esa norma del c. 128 es aplicable también a la actividad de la Administración eclesiástica. Esto significa que la Administración eclesiástica es responsable de los daños causados ilegítimamente en su actividad, tanto por sus actos jurídicos como por otro tipo de actos, así como por la omi sión de sus actos debido s (cfr c. 57 § 3 ), en los términos previstos por el derecho . Veamos cómo se configura, a tenor del c. 128, el daño resarcible, o sea, el daño ilegítimamente causado. a) Requisitos del daño ilegítimo

Si se analiza el contenido del c. 128 a la luz de la tradición canónica (cfr c. 6 § 2), recogida en el derecho antiguo y en la abundante jurisprudencia canónica 188

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

sobre resarcimiento de daños, puede establecerse que el concepto de daño ilegitimo -es decir, de aquel que genera la obligación jurídica de «reparar el daño causado»- posee los siguientes requisitos (REGOJO BACARDf):

l.º) Debe tratarse de un daño efectivamente causado («todo aquel que causa a otro un daño ...»). 2. 0 ) Ha de haberse causado de manera ilegítima, esto es, injustamente («todo aquel que causa a otro un daño ilegítimamente»). 3.º) Tiene que darse un nexo causal entre el acto de la Administración y el daño efectivamente causado («todo aquel que causa a otro un daño ilegítimamente por un acto jurídico o por otro acto»). 4. 0 ) Si se trata de un acto jurídico ilegítimo, no es necesario que haya habido dolo o culpa del agente, aunque puedan concurrir («...ilegítimamente por un acto jurídico o por otro acto realizado con dolo o culpa»). b) Carácter objetivo del daño y exigencia del nexo causal

La jurisprudencia canónica ha determinado claramente que los requisitos esenciales para que el daño sea resarcible son los objetivos: que se baya producido efectivamente - no basta que el acto en sí mismo sea capaz de causar daño, o haya generado el peligro de un eventual daño, si no lo ha llegado a causar- y de manera injusta. En cambio, no tiene gran relevancia el elemento subjetivo (que se haya debido a dolo, error, ignorancia, culpa, impericia o negligencia). Así pues, el daño es imputable sin necesidad de la intencionalidad del autor de la lesión: si ésta no concurre, no por ello se excusa el agente; y si concurre, se tendrá en cuenta como elemento agravante de la responsabilidad. Así lo ha entendido la doctrina posterior al CIC al aplicar el concepto a los actos de la Administración eclesiástica (KRUKOWSKI, MONTINI). Ahora bien, es necesario que se dé realmente la relación causa-efecto entre el acto y la lesión. La jurisprudencia ha subrayado este requisito estableciendo que el acto debe ser causa eficaz del daño, es decir, que éste sea verdadero efecto del acto. Por tanto, la Administración no incurre en responsabilidad por los daños que sean mero resultado de un accidente , sin conexión probable con el acto, aunque el acto haya sido ocasión de ese resultado accidental. Tampoco incurre en responsabilidad por los efectos lesivos del acto que van más allá de la intención del autor - por ejemplo , los que se deben a error de otros o del propio interesado----, ni por los daños que sean consecuencia de caso fortuito (causas imprevisibles y no imputables a sujeto alguno) o fuerza mayor (causas naturales ingobernables), ya que en todos estos casos se rompe el nexo causal entre acto y efecto lesivo.

En definitiva, cuando el daño ha sido eficazmente causado por un acto de la Administración, solo se requiere que se trate de una lesión ilegítima, por cualquier motivo, para que dé lugar a la obligación de reparar. Así pues, para 189

COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

determinar la responsabilidad derivada de los efectos lesivos de un acto administrativo, la cuestión fundamental es si el acto es o no ilegitimo. c) La ilegitimidad del acto administrativo El art. 34 de la vigente Lex propria, ya citado, recogiendo lo dispuesto en el art. 123 de la Const. Ap. Pastor Bonus, indica que puede interponerse recurso contencioso-administrativo ante el tribunal de la SignaturaApostólica contra un acto administrativo (§ 1). Y en esos casos, el tribunal, además del juicio de ilegitimidad, puede conocer también, si el recurrente lo pide, de la reparación de los daños causados por el acto ilegítimo(§ 2). Para interpretar adecuadamente esta disposición , que tiene que ver con el tipo de competencia del tribunal (Lección X : II .C.2), hay que entender la relación que existe entre la ilegitimidad del acto y la ilegitimidad del daño. Concretamente hay que tener en cuenta que la ilegitimidad del acto a veces es causa de la ilegitimidad del daño, pero otras veces es efecto de esta última. Como hemos visto, hay perjuicios que pueden imponerse justamente a un administrado cuando es necesario para el bien común: por ejemplo , puede suceder así en el supuesto de la remoción del oficio de un párroco. En esos casos, la condición para que el daño se infiera legítimamente es que el acto administrativo respete todos los requisitos de legitimidad en el proced imiento (ce. 1740 ss.). De ser así, el perjuicio que pudiera derivarse para el interesado no da origen a la obligación de reparar o resarcir, aunque la ley busca el modo de compensar al perjudicado de modo equitativo (c. 1746). En cambio, otras veces , la decisión afecta a derechos o situaciones que no son sacrificables por la actuac ión admini strativa: cuando la Administración no reconoce un derecho preexistente del interesado y produce un acto administrativo que lo lesiona, entonces, aunque el acto haya cumplido los requi sitos de legitimidad formal , es ilegítimo precisamente por la ilegitimidad del perjuicio que pr etende causar : por la decisión misma. Así sucedería, por ejemplo, si siguiendo todos los requisitos establecidos para la imposición de un tributo ordinario a las personas jurídica s públicas sujetas a la jurisdicción del Obispo diocesano (c. 1273), pretendiera imponerse también a una persona jurídica privada.

Resumiendo: todo acto ilegitimo hace injusto el daño que cause; y todo acto que cause un daño injusto es, por ello, también ilegitimo, aunque cumpla , por lo demás, los requisitos fonnales de legitimidad . Téngase en cuenta , por último , que el concepto de ilegitimidad del daño ha de entenderse en sentido amplio: es ilegítimo, es decir, injusto, porque priva al afectado de algo que le es debido en justicia. Por tanto la ilegitimidad no solo se da cuando se viola una ley positiva, sino también siempre que se viole un derecho ajeno. En ese sentido, coincide con el concepto de ilegitimidad que se requiere como motivo del recurso contencioso-administrativo (PB , art . 123; LPSA , art. 34; Lección X), y que incluye la transgresión de toda norma 190

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

de derecho divino o eclesiástico, escrita, oral o consuetudinaria

( LABANDEIRA,

KRUKOWSKI).

2. Daño y resarcimiento en derecho canónico

La consecuencia jurídica del daño ilegítimo es la obligación de reparar o resarcir por parte de la Administración eclesiástica. Hay que considerar, en esta materia, que los bienes y derechos que administra y protege el derecho canónico son de muy diversos tipos , que incluyen bienes materiales, inmateriales, morales y propiamente espirituales (Lección 1: ll.4). Esto quiere decir que el concepto de daño, en derecho canónico, puede adoptar también contornos peculiares, habida cuenta de la naturaleza de los bienes y derechos lesionables. Ciertamente no cabe aplicar un concepto restrictivo, que tenga en cuenta solamente las lesiones ilegítimamente producidas en la esfera económica patrimonial de los administrados. Si se considera la amplia gama de bienes y derechos peculiares que caen bajo la competencia de la autoridad eclesiástica , en razón de la misión propia de la Iglesia , puede advertirse que el ámbito patrimonial es solo uno más entre los posibles ámbitos susceptibles de ser lesionados . Piénsese , por ejemplo, en los posibles daños derivados de una culpable desatención espiritual de los fíeles y atribuibles a negligencia de la autoridad ; en posibles daños de tipo moral causados por un proceder imprudente de la autoridad ; etc.

Lógicamente, la peculiaridad de los bienes lesionables exigiría que también la eventual reparación pudiese adoptar multitud de formas propias, congruentes con los medios específicos de los que dispone la Iglesia para cumplir su fin, y no reductibles a la reparación económica (que no se excluye en los casos en que sea de esa naturaleza la lesión) . En consecuencia, también el resarcimiento, que ha de ser proporcionado al daño efectivo, seguirá el criterio de procurar reparar de manera específica la lesión causada (MONTINI), es decir: tratará, siempre que sea posible, de restablecer la situación en el estado en que se encontraba antes del acto lesivo , adoptando para ello medidas de tipo económico cuando sea el caso, pero también otras medidas de carácter jurídico y pastoral. No es nuestro propósito detenemos mucho más sobre este aspecto de la respon sabilidad administrativa ; sin embargo , parece conveniente señalar que la tendencia histórica de la jurisprudencia canónica no ha sido la de hacer una simple valoración económica del daño para una reparación equivalente , lo cual sería mucha s veces completamente inadecuado a los supuesto s que se dan en la Iglesia. Por el contrario , puede advertirse cómo se han buscado medidas para reparar materialmente los daños materiales; para reparar y satisfacer adecuadamente los daños inmateriales (por ejemplo, dar al que fue removido con razone s falsas otro oficio equivalente al que tuvo) y morale s (por ejemplo, la difamación); y también para resarcir con medidas espirituale s los da191

COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

íos espirituales (por ejemplo , el escándalo producido por la negligencia de la autoridad :n la adopción de medidas de gobierno ante el ejercicio perjudicial del ministerio de un ,árroco podría ser reparado con una cualificada atención espiritual de los fieles, con nedios extraordinarios de catequesis, con el nombramiento de un pastor idóneo, etc .). ~n definitiva, la jurisprudencia y la praxis canónica se han esforzado - y deben contimar haciéndolo---- por configurar la responsabilidad, el daño y la reparación con unos 1centos propiamente canónicos, acogiendo también eficazmente los elementos más geminos del ordenamiento canónico y de la vida de la Iglesia.

3. Vías para la reclamación del resarcimiento de daños En cuanto al cauce jurídico para reclamar la responsabilidad administrativa, además de la vía contencioso-admini stra tiva abierta expresamente por el 1rt. 123 § 2 de la Const. Ap . Pastor Bonus y confirmada por el art. 34 § 2 de la nueva Lex propria de la Signatura Apostólica , cabe sin duda presentar esa re:lamación en el propio recurso jerárquico (Lección IX), o como petición autónoma a la autoridad, cuando la causa del daño no haya sido un acto jurídico (administrativo en este caso) y por tanto no haya lugar a interponer recurso. Esa petición constituiría precisamente un posible supuesto del § 1 del c. 57, que obligaría a la autoridad competente a responder con un decreto singular (Lección VII). Si ese de creto no satisface a quien se considera damnificado, puesto que se trata de un acto administrativo, queda expedita ya la vía del recurso jerárquico y posteriormente el contencioso -administrativo.

192

LECCIÓN VII

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL CIC: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

En las lecciones V y VI hemos estudiado los elemen tos comunes del régimen jurídico de los actos administrativos en el Código de Derecho Canónico. Pasaremos ahora a exponer los elementos específicos de los dos tipos regulados por el derecho vigente: los decretos singu lares y los rescriptos. El CIC ha incluido todos los actos administrativos en una u otra de esas dos categorías formales por razones prácticas: es más simple y económico -en cuanto a política normativa - dar normas para una categoría de actos, en la que cabe una gran multiplicidad de supuestos, que establecer nonnas peculiares para cada uno de los subtipos ahora incluidos en esa categoría , lo cual daría lugar, sin duda, a enojosa s reiteraciones y, lo que es peor, a lagunas e incertidumbres, con menoscabo de la seguridad jurídica. El régimen jurídico fundamental de todo acto administrativo se determina , en cons ecuencia, por las normas que regulan sus elemento s comun es y por las específicas para la categoría a la que pertenecen. Por ese motivo , aunque al hilo de la exposición se irán haciendo las oportunas remisiones, no está de más advertir de antemano que la comprensión sistemática de cuanto aquí se dirá presupone los conceptos generales y los elementos comunes que se han explicado en las dos lecciones anteriore s.

l.

EL DECRETO SINGULAR

A. Concepto, naturaleza y caracteres

l. Concepto «Por decreto singular se entiende el acto administrativo de la autoridad ejecutiva compe tente, por el cual, según las normas del derecho y para un caso 193

COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

articular, se toma una decisión o se hace una provisión que, por su naturaleza, o presuponen la petición de un interesado» (c. 48). Este canon, en cierto 1odo, define el decreto singular, aunque para dar una definición técnica más ,recisa hay que tener en cuenta otros elementos que se desprenden del conjun::,de los cánones 48-58. Pero, más que definir con precisión científica, la función de esa nonna es ncluir toda una serie de actos jurídicos heterogéneos de la autoridad eclesiásti:a dentro de la categoría de los decretos singulares. En efecto, a tenor del c. 48, :n relación con el c. 59 - que contiene el concepto de rescripto-, ha de entenlerse que todos los actos singulares de la autoridad que no tengan que asumir a forma de rescripto (cfr c. 59) son decretos singulares y, por tanto , se someen al régimen jurídico determinado por las nonnas comunes y específicas que ·cgulan esos decretos. Y ello con independencia de que el Código no use siempre la expresión «decreto ;ingular» cuando se refiere a actos que, según hemos dicho, se integran en esa catego ia. A veces sí lo hace (por ejemplo, ce. 114, 116 § 2, 149 § 2, etc.); pero otras muchas 1eces se habla en el Código de actuaciones que se llevan a cabo mediante decreto sin~lar, designándolas por su contenido: nombramiento (c. 98), proveer (c. 162), remo;er ( c. 253 § 3 ), prohibir ( c. 1030), etc. En otras ocasiones se alude al decreto singular jes ignándolo por el documento en que se contiene: letras o documento (ce. 40, 154, 267, 367, 379, etc.). Lo esencial , en todo caso, es que se trate de una decisión o provi;ión formal de la autoridad ejecutiva competente.

2. Naturaleza y caracteres específicos

El c. 48 indica la natura leza del decreto singular diciendo que es un «acto administrativo» . Con esa afinnación , ad emás de atraer a la figura de decreto Lodos los elementos comunes que ya conocemos (Lección V), se establece la diferencia entre el decreto singular y otro s decretos que son normas generales (Lección III: IV.l) , dadas también por la competente autoridad ejecutiva (cfr ce. 31-33). De ese modo se evita que la similitud de denominación pueda inducir a error sobre la naturaleza y régimen jurídico de los actos de los que se trata. El propio canon expresa también dos rasgos característicos de los decreto s singu lares: el contenido y la iniciativa de la autoridad. a) Contenido . La primera diferencia específica que se señala para caracterizar a los decretos singulares se refiere a su contenido: mediante decreto «se toma una deci sión o se hace una provisión para un caso particular» . b) Iniciativa. El c. 48 añade un matiz que precisa en cierta medida la amplitud de los conceptos de «decisión» y «provisión»: se trata de decisiones o de provisiones que «por su naturaleza no presuponen una petición hecha por alguien», ya que la iniciativa corresponde a la autoridad. Sin embargo, estas dos notas por sí solas no son suficientes para diferenciar con precisión la figura del decreto singular dentro del género de los actos 194

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL CIC: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

administrativos. Para una delimitación más completa respecto de los rescriptos es necesario atender conjuntamente a los div ersos elementos del régimen jurídico específico de los decretos.

B. Regimenjurídico: elementos específicos 1. Características del régimen jurídico de los decretos El conjunto de las normas que regulan los decretos singulares revela otras características importantes, además de las enunciadas por el c. 48. Ya hemos dicho que el legislador, mediante la categoría del decreto singular, ha querido dotar de unidad de régimen jurídico a todo un conjunto heterogéneo de decisiones singulares de gobierno que no cabe encuadrar en el otorgamiento de gracias. El decreto singular aparece, así, caracterizado como acto formal dispositivo de amplísimo alcance: bajo esta forma la autoridad adopta decisiones capaces de crear, modificar o extinguir unilateralmente situaciones jurídicas variadísimas, por iniciativa propia, protegidas por una sólida presunción de legitimidad (Lección VI) y capaces de incidir inmediatamente sobre la esfera jurídica de los fieles y sobre el bien público. Bien puede decirse , por tanto, que el acto administrativo singular por excelencia es el decreto singular: aunque las concesiones de gracias tienen una gran importancia en derecho canónico (Lección VIII: I), no reflejan la parte más sustancial de la función administrativa en la Iglesia (Lección I: Il.3). Por estas razones, las normas sobre los decretos singulares (ce. 48-58), además de añadir algunos matices a los elementos comunes de los actos administrativos, constituyen un régimen jurídico caracterizado por una especial presencia de las garantías a través de diversas exigencias específicas, como veremos. 2. Sujeto

El sujeto del decreto singu lar se designa en el c. 48 como «la autoridad ejecutiva competente». Es válido, pues, en este punto lo que se expuso acerca del sujeto del acto administrativo en general (Lección V: 11.B.1). Puesto que se trata del acto administrativo por excelencia, es lógico que no se impongan requisitos especiales al sujeto considerado abstractamente, si bien el Código contiene abundantes delimitaciones de competencia en las normas que regulan diversos contenidos posibles de los decretos singulare s. 3. Contenido Es aplicab le también aquí cuanto se dijo acerca del contenido de los actos administrativos (Lección V: 11.B.2). Además, como hemos visto, el c. 48 indi195

COMPENDIO DE DERECHO ADMINJSTRATIVO CANÓNICO

:1.el

contenido específico de los decretos singulares con los términos «provión» y «decisión», que son, evidentemente, imprecisos y genéricos , aptos para esignar una amplia gama de medidas concretas de gobierno.

Pueden aludir, como sabemos, a nombramientos, remociones , erecciones , extin.ones, resoluciones, sanciones, mandatos, prohibiciones , confirmaciones , revocacioes, sustituciones, etc. Las decisiones pueden versar sobre conflictos (cfr, por ejemplo, ;, 51, 1734 § 3,2.º, 1735), aunque no necesariamente; y las provisiones pueden ser rettivas a los oficios eclesiásticos (cfr, por ejemplo, ce. 146-156), pero no solo se han de :ferir a estos casos.

En realidad puede incluirse bajo esos conceptos cualquier disposición conreta de gobierno que verse sobre un caso particular, salvo las concesiones de racias a petición de los interesados, que constituyen el contenido específico e los rescriptos.

4. Causa El c. 48 afirma que la decisión o la provisión que se hacen mediante dereto singular, por su propia naturaleza, no presuponen la petición del interesa.o. Pero esto no significa que la emisión de un decreto no pueda ser precedida - o incluso exigida- por la petición de algún interesado; por el contrario, n muchos casos así sucederá , como veremos (cfr c. 57) . Quiere decir, más ,ien, que por su propia naturaleza la decisión o provisión de que se trate on adoptadas soberanamente por la autoridad competente en ejercicio de su 1otestad de gobierno, a partir de su propia valoración de los hechos , de las ircunstancias y de las necesidades - de los eventualmente manifestados ior el posible peticionario, pero también de otros-, y de su propia apreciación le lo más justo, conveniente o adecuado en el caso para el bien público (cfr :. 50). No sucede exactamente así en el caso de los rescriptos, como diremos ense;uida : en la concesión de gracias la autoridad se mueve, por lo general, a petición lel interesado , y considera fundamentalmente los motivos que éste expone en las ,preces», evaluando su suficiencia y la ausencia de obstáculos para conceder lo pelido.

Por esta razón, son de especial importancia en los decretos singulares las :onsideraciones que hicimos , a propósito de la causa del acto administrativo, ;obre el bien público, los presupuestos de hecho, y el fin subjetivo del autor Lección V: II.B.3) . Evidentemente, se trata de consideraciones aplicables a odo acto administrativo, pero se manifiestan con acentos peculiares diversos m el rescripto y en el decreto singular: en este último el bien público aparece ;iempre como fin inmediato, por lo que los presupuestos de hecho se encuenran más intensamente vinculados por las normas que en los rescriptos, donde 196

TIPOS DE ACTOS ADMINISTR A TIVOS EN El CIC: EL DE CRETO SING ULAR Y EL RESCRIPTO

ordinariamente el solicitante interviene de manera directa en la detem1inación de la causa y del fin inmediato de la concesión . Se ha señalado, para diferenciar entre sí esos dos tipos de actos, que «el fin inmediato y principal del decreto es ordinariamente el bien público, lo cual no es óbice para que tenga un destinatario concreto que unas veces resulta favorecido por él y otras perjudicado (ce. 50 y 52). En cambio, aun cuando el fin último de l rescripto sea el bien público, el inmediato es favorecer a una o varias personas concretas , otorgándoles una gracia , un favor o una ventaja (ce. 59, 61, 71, 77 y 80), e incluso estableciendo algo contrario a una norma en favor de particulares (c. 36)» (LABANDE!RA).

5. Forma

El c. 51 dispone que el decreto singular «ha de darse por escrito y, si se trata de una decisión , haciendo constar los motivos, al menos sumariamente». Por tanto, son dos las exigencias relativas a la forma de los decretos singulares: la forma escrita y la motivación. a) Forma escrita Se reitera explícitamente para los decretos singulares la norma general establecida por el c. 37 para todos los actos de fuero externo (Lección V: 11.B.4). De este modo , se establece con toda claridad que el decreto es un acto dispositivo formal de la autoridad, para el que la forma escrita es la única posibilidad considerada por el derecho . Efectivamente, el tenor del c. 51 no admite otra posibilidad, y el resto de las normas que guardan relación con la forma de los decretos da por supuesto que se han dado por escrito, como veremos más adelante al tratar de la notificación . No se prevé más excepción a la forma escrita que el caso de algún precepto singular - un tipo de decreto que estudiaremos enseguida - , cuya eficacia queda notablemente limitada en caso de ser impuesto oralmente .

Si se tiene en cuenta que, como hemos dicho, la mayor parte de las disposiciones de gobierno , las decisiones más importantes para el bien público de la Iglesia --que afectan muchas veces al modo de vida y a las situaciones jurídicas de los fieles (cfr c. 50)-- , se adoptan mediante decreto, nada tiene de extraño que el legislador exija la seguridad y certeza jurídicas que proporciona la fonna escrita: mediante ella pueden conocerse con precisión el tenor, conteni do, motivación y alcance de una decisión, y existe un fundamento cierto -documental - para las situaciones jurídicas que se crean, modifican o extinguen , así como para la eventual impugnación de esas decisiones. N i que decir tiene que la oralidad de las decisiones de gobierno como sistema llevaría consigo una precariedad generalizada de las situaciones jurídica s, con consecuen197

COMPE NDI O DE DERECHO A DMINISTRATIVO CANÓNICO

is negativas incalculables para la vida de la Iglesia. La incertidumbre, la inseguridad, es un estado deseable.

b) Consecuencias de la omisión de la forma escrita

Ya hemos señalado que el legislador no prevé un decreto sin forma escri. Sin embargo , esto no equivale a una sanción expresa de nulidad que, como bemos, sería necesaria, a tenor del c. 10, para entender que la forma escrita exige con carácter general ad validitatem (Lección VI). En cambio, sí perite afirmar que es éste un elemento característico del concepto de decreto, te condiciona directamente su eficacia jurídica. En efecto, el c. 54 § 2 establece que no puede exigirse el cumplimiento de 1 decreto singular que no haya sido intimado (es decir, notificado) mediante Jcumento legítimo, lo cual presupone que el decreto se ha de haber emitido )rescrito. Por tanto, la ausencia de forma escrita hace imposible la notificaón legítima y acarrea en consecuencia la ineficacia del decreto . Además de las nonnas generales de los ce. 37 y 51, en muchas ocasiones el Códiexplícitamente la exigencia de fonna escrita para decretos específicos (cfr :. 156, 179 § 3, 190 § 3, 193 § 4, 268 § 1, etc.), indicando también a veces las consetencias preci sas de la omisión de esa fom1a en el caso. > reitera

c) Necesidad de motivar los decretos

El segundo requisito formal que impone el c. 51 es la exigencia de que se (pongan , «al menos sumariamente», los motivos del decreto «cuando se trata ~ una decisión». A estos efectos, el concepto de decisión ha de determinarse considerando tipo de incidencia del decreto en cuestión y la posibilidad - en cuanto sea ,evisible- de que surja algún interesado en impugnarlo. La exigencia de motivar los actos administrativos está relacionada con el abando) de una concepción según la cual la relación de los súbditos con la Administración ioptaria siempre la forma de una supplicatio, a la que la autoridad respondería gracio1mente y con libertad de disposición; es decir, sin verse limitada por ningún verdade> derecho de los fieles. Cuando se introduce en la Iglesia la posibilidad de recurrir mtra los actos administrativos, con todo lo que ello presupone respecto a la concep ón del ejercicio de la potestad en la Iglesia (Lección ll), la doctrina advierte ensegui:1.que es necesaria la motivación de esos actos, para que puedan ser impugnados efi1zmente.

Habrá que motivar el decreto, por tanto, siempre que en él se dé una resoluión de la autoridad entre posibilidades contrarias (LABAND EIRA) que pudiera ontradecir derechos, expectativas u otro tipo de pretensiones legítimas, ya que n esos casos los interesados necesitan conocer la motivación para saber a qué 98

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN El CIC: El DECRETO SINGULAR Y El RESCRIPTO

atenerse. Únicamente será innecesario motivarlo cuando contenga una provi sión, que es el otro tipo de contenido propio, según el c. 48 . Aquí han de entenderse las provisiones - de oficios o de otro tipo- como actuaciones en las que la autoridad, velando por propia iniciativa sobre la parcela del bien común que tiene encomendada, aplica los medios (personales, materiales, económicos, etc.) que cree más idóneos para atender a las necesidades que aprecia, y se atiene a los criterios que el derecho --en su caso-- le señale , y a otras normas de prudencia, eficacia, oportunidad, conveniencia, buen gobierno, etc., que estima conveniente tomar en consideración. Pero no hay en estos casos, al menos en principio, conflicto entre la medida adoptada y determinados derechos o intereses: si lo hubiera, se trataría , a estos efectos, de una decisión.

d) Características de la motivación exigida La motivación consiste en una exposición de los motivos del acto, que comprende los fundamentos de derecho, los presupuestos de hecho y las razones que llevan a adoptar precisamente esa decisión, y no otra. El c. 51 exige que se exponga la motivación «al menos sumariamente». Cabe subrayar que ese inciso no puede interpretarse como si bastara motivar «vagamente», «abstractamente», o «genéricamente» las decisiones: se pide una motivación que expliq ue qué razones ha apreciado la autoridad y cuáles no ha considerado relevantes para decidir de ese modo en ese caso . Otra cosa es que tal motivación no requiera un desarrollo exhaustivo del razonamiento, sino que baste con enunciarla de manera resumida, es decir, sumariamente.

e) Conse cuencias de la ausencia de motivación Puesto que se trata de un requisito exigido de modo absoluto por el c. 51 para todos los decretos que contienen decisiones, no ha de omitirse la motivación, más o menos desarrollada seg ún los casos. La omisión no causa directamente la nulidad de esos decretos, según el c. 10 (no se establece una sanción expresa de nulidad como se hace para el caso de las sentencias inmotivadas: cfr ce. 1611,3.º y 1620 ,2.º); pero, indudablemente, los hace impugnables (Lección VI: 11.B.4) en vía jerárquica y posteriormente mediante el recurso contenciosoadministrativo (Lecciones IX-X).

6. Procedimiento Anteriormente hemo s descrito , en general , el procedimiento de los actos administrativos (Lección V: III). Estudiaremos ahora tres elementos procedimentales establecidos explícitamente para los decretos singulares: la recogida de informacion es y pruebas; la audiencia de los interesados y el silencio administrativo . 199

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Los dos primeros se recogen en el c. 50: «Antes de dar un decreto singu-

r , recabe la autoridad las informaciones y pruebas necesarias, y en la medida ~

lo posible, oiga a aquellos cuyo s derechos puedan resultar lesionados». a) Recogida de informaciones y pruebas

Es ta actividad precede lógicamente a la emisión de un decreto: evidcnteiente, la autoridad ha de procurar siempre actuar con conocimiento de causa, ue se adquiere durante la sustanciación del expediente (Lecci6n V: III.D .2). ·ero el c. 50 se refiere a las «necesarias» informaciones y pruebas : no se trata e conocer la materia en general, sino de estudiar diligentemente todos los as·ectos específicos del asunto que pudieran influir en la decisión final, ya que se ~ata de un decreto singular, dado para un caso particular . En ocasiones, las normas del Código indican los extremos que han de investigare (cfr, por ejemplo, c. 114 § 3); y a veces detenninan tambi én las consecuencias de la ctuación que p ase por alto la adquisición de los datos necesarios: por ejemplo, si se rata de la provisión de un oficio, ha de comprobarse que está vacante (c. 153 § 1) y obenerse información ace rca de los extremos mencionado s en el c. 149 § 1.Además, la ,utoridad competente , a la vista del asun to, puede considerar necesario cerciora rse ambién de otros elementos, aunque no constituyan un requisito legal para la validez !el acto.

Así pues, las informaciones que han de procurarse pueden ser variadísinas, según los casos, y deben permitir al autor del acto tener una idea exacta ie la situación sobre la que va a incidir su decisión, de modo que el decreto sea, mtc todo, válido y eficaz, pero también lícito , útil y oportuno. En cuanto a las pruebas propiamente dichas, serán necesarias cuando la voluntad que se habrá de manifestar en un decreto dependa de que conste con ::erteza que una circunstancia esencial es verdadera. Así sucede, señaladamente, en los decretos que imponen penas (cfr c. 1720) , pero también en otros casos en los que el decreto responde a la alegación de determinada s circunstancias por parte del interesado (cfr, por ejemplo, ce. 166 § 2, 179 § 1, 182 § 2, etc.), y especialmente en el decreto que resue lve un recur so jerárquico. A falta de nonnas específicas, cabe aplicar a estas pmebas, al menos orientativamente, los ce. 1526 ss.

Las informaciones y pruebas valorada s, en la medida en que determinan la decisión que se adopte, constituirán, lógicamente, la sustancia de la motivación del decreto, antes estudiada. b) Audiencia de los interesados

En los proyectos de reforma del Código se diseñaba un trámite de audiencia de los interesados que les permitía personarse -es decir, tener una presencia jurídica, con ciertos derechos y deberes- en el expediente o conjunto de 200

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN El CJC: El DECRETO SJNGUlAR Y El RESCRJPTO

actuaciones que les afectase, conociendo las razones de la medida que se iba a adoptar; se les daba la posibilidad de hacer alegaciones e incluso de contar con el asesoramiento de un perito o de un abogado. En el texto del canon 50 ha quedado de todo ello simplemente la lacónica indicación de que, antes de dar un decreto, la autoridad, «en la medida de lo posible, oiga a aquellos cuyos derechos puedan resultar lesionados». Se ha evitado positivamente configurar la audiencia como un trámite absolutamente vinculante (se dice «en la medida de lo posible»); y se indica a quiénes se ha de oír con una expresión restringida (no se dice «los interesados», que es expresión amplia, sino «aquellos cuyos derechos puedan resultar lesionados»), todo ello -según se deduce de los trabajos de redacción del canoncon la intención de evitar que pueda producirse sistemáticamente en la práctica un efecto paralizador de la acción de gobierno, que podría causar graves daños al bien público eclesial. Sin embargo, al aplicar esa norma ha de huirse también del peligro contrario, que sería despojarla de su sentido - la introducción de este paso procedimental se debe, como es evidente, al deseo del legislador de regular adecuadamente el ejercicio de la potestad y de procurar una mejor tutela de los derechos de los fieles-, interpretándola en la práctica como si la regla general fuera la audiencia restrictiva de los afectados, o la fácil omisión de ese trámite. No puede dejar de tenerse presente que el deber gustoso de obediencia a los legítimos Pastores se ve muy facilitado por un estilo de ejercicio de la potestad que, siempre que sea posible, se muestre sensible a las peticiones y a los puntos de vista que los interesados pudieran manifestar (cfr c. 212), con más razón cuando pueden verse afectados negativamente - aun cuando lo fueran de manera legítima (Lección VI: 11.C.l .c)-- en sus derechos o situaciones jurídicas.

La sensibilidad que requiere el sometimiento de la Administración a esta norma debería plasmarse, a nuestro juicio, en una interpretación estricta del inciso «en la medida de lo posible» y en una interpretación amplia del inciso «cuyos derechos puedan resultar lesionados». El inciso «en la medida de lo posible» exige, ciertamente, una interpretación estricta (cfr c. 18), ya que de, ser interpretado ampliamente, redundaría en una reducción de las garantías jurídicas que la norma quiere establecer. Una interpretación estricta implica que , si la autoridad decide legítimamente continuar con el expediente sin haber dado audiencia a todos o a alguno de los afectados, ha de ser porque, en efecto, no haya sido fisica o moralmente posible actuar de otro modo: por ejemplo, porque se desconocía sin culpa la existencia o el interés de la persona en cuestión, o porque ésta se niega a hablar con la autoridad, o está ilocalizable; porque adopta una conducta deliberadamente dilatoria; porque se prevé prudentemente -fundadamenteque la entrevista sería perjudicial, o que comportaría una demora desproporcionadamente lesiva del bien de las almas u otros gravísimos inconvenientes; etc. 201

T

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Por su parte, el inciso «cuyos derechos puedan resultar lesionados» ha de nterpretarse ampliamente, de tal modo que no se limite la audiencia exclusivanente a las personas que conste que son titulares de un derecho estricto que ,aya a verse efectivamente lesionado. La autoridad puede -y debe- dar audiencia también a otros posibles afectados. :orno criterio práctico de buen gobierno, debería concederse el trámite de audiencia al nenos a quienes, previsiblemente, podrían estar legitimados en el futuro para recurrir !l decreto que va a darse, es decir a quienes podrían considerarse perjudicados por el lecreto, por cualquier justo motivo (crr c. 1737; Lección IX: 11.B.1).

c) Consecuencias de la omisión del procedimiento del c. 50 Puesto que el c. 50 no establece expresamente la nulidad de los decretos 1ue se emitan sin atenerse a él, la omisión de este procedimiento no acarrea .ampoco directamente la nulidad del acto (c. 10).Pero eso no significa que, en ;u caso, su omisión indebida no tenga consecuencias jurídicas . En primer lugar, la omisión del deber de recabar la información necesaria, Jodria producir la nulidad del decreto, o al menos su re scindibilidad, si desem,ocara en el supuesto de ignorancia o error del c. 126, o si tuviera como conse;uencia la inobservancia, por falta de información, de algún requisito que el ierecho establece para la validez o para la eficacia del acto en el supuesto de 1ue se trate . Además, aun cuando el acto no sea nulo, la omisión de este procedimiento o hace recurrible, y por tanto, permite su eventual revocación , anulación, coTección o sustitución (cfr c. 1739); además de la valoración del superior jerár1uico y -en su caso- del tribunal administrativo sobre la justificación de esa )misión, quizá ilegítima. Por último, en la medida en que la emisión de un decreto con omisión -nc~ligente o no- de estos requisitos pueda causar daños ilegítimamente, cabe Jedir su resarcimiento a la Administración (Lección VI: 11.C). d) El silencio administrativo El c. 57 introduce por primera vez en el derecho canónico una regula::ión general del «silencio administrativo». Se trata de un mecanismo para ~vitar que una eventual ausencia negligente de respuesta por parte de la Administración provoque una situación, prolongada más allá de lo razonable, de incertidumbre e indefensión del interesado . Para ello existen diversas fórmulas técnicas que, en síntesis, conducen a que, transcurrido un plazo determinado sin respuesta, el interesado no necesite dirigirse de nuevo a la autoridad ::¡ueno haya respondido , volviendo a iniciar un periodo de espera, porque la ley atribuye un valor determinado -de afirmación o de negación - a ese si-

202

TJPOS DE ACTOS ADMINJSTRATIVOS EN EL CJC: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

lencio . Desde esa fecha el interesado puede proceder sobre la base del silencio administrativo. El c. 212 § 2 declara el derecho de todos los fieles a «manifestar a los Pastores sus necesidades, principalmente las espirituales, y sus deseos». Dentro de esa declaración general se puede incluir, ciertamente, el llamado «derecho de petición», en virtud del cual los fieles pueden pedir lo que consideren debido, necesario , útil, conveniente o razonable a los Pastores sagrados, siempre que se trate de cuestiones que caen bajo la autoridad de éstos. Algunas de esas peticiones, porque se encaminan a obtener una respuesta que exige una decisión de la autoridad, o porque requieren una determinada provisión, puede decirse -usando la expresión del canon 57- que están hechas «para obtener un decreto» (otras veces los fieles se dirigen a la autoridad para solicitar rescriptos, o se limitan a exponer hechos, u opiniones, sin solicitar ninguna respuesta). Además , en ocasiones, la obtención de ese decreto --que se solicita a veces mediante simple petición: cfr ce. 1734-1735, y a veces mediante recurso: cfr c. 1737)- es imprescindible para poder pasar a defender un derecho o una situación jurídica que el fiel considera lesionados, bien en vía administrativa o bien ante el tribunal administrativo (cfr ce. 221 § 1, 1400 § 2, 1445 § 2; PB, art. 123). Por último, en ocasiones es la propia ley la que manda a la autoridad emitir un decreto, sin necesidad de que lo pida ningún interesado (cfr c. 48): entonces hay un derecho estricto de los interesados a que se dé ese decreto ( cfr, por ejemplo, ce. 116-117, 163, etc.) . En todos esos casos, si se diera ausencia de respuesta por parte de la autoridad competente, el interesado quedaría inerme, sin más posibilidad que insistir en su petición hasta que la Administración tuviera a bien responderle, positiva o negativamente.

Es evidente que, tanto el fin y las características de la potestad en la Iglesia, como la dignidad de todos los fieles -y de los demás posibles interesados- y la extrema delicadeza de los bienes y derechos sobre los que incide la actuación de la autoridad eclesiástica, hacen especialmente exigible una atención diligente por parte de los sagrados Pastores a las necesidades y pretensiones legítimas de los fieles que caen bajo su competencia; atención que en muchas ocasiones constituye una obligación no sólo moral, sino propiamente jurídica (de buen gobierno: Lección 11: I.A.2). De ahí que haya de valorarse muy positivamente la introducción del silencio administrativo en el derecho canónico. Los elementos de su regulación son los siguientes:

l.º) Obligación de proveer ante las peticiones o recursos legítimos. El fundamento necesario de la posibilidad de vigencia del silencio administrativo es la declaración de la obligación de proveer por parte de la Administración . De hecho, el Código no aplica la norma del silencio administrativo más que a los decretos singulares (sin que ello prejuzgue el carácter debido o no de la respuesta a las preces para obtener un rescripto, que es otra cuestión, que se estudiará más adelante: Lección VII). Según el c. 57, la autoridad competente tiene verdadera «obligación de emitir el decreto»(§ 3) cuando la ley manda que se emita o cuando un interesado presenta legítimamente una petición o un recurso que haya de resolverse por decreto(§ 1). 203

COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

Legítimamente significa que ha de cwnplir los requisitos establecidos para los recursos (cfr ce. 1732-1739) o para las peticiones regladas por la ley (cfr, por ejemplo, la petición del c. 1734, que ha de hacerse por escrito en el término perentorio de diez días). En los demás casos, no es preciso dar a esa legitimidad un contenido restrictivo del derecho de petición (y, correlativamente, del deber de respuesta): será legítima toda petición formal que sea razonable, debidamente presentada por una persona capaz que pueda considerarse «interesada» .

2. 0 ) Presunción de respuesta negativa a efectos de recurso. Transcurridos tres meses (cfr ce . 200-203) desde la fecha de la petición o recurso, a no ser que la ley determine otro plazo (cfr, por ejemplo , c. 1735), el Derecho presume que la respuesta de la Administración es negativa. El mecanismo técnico de la presunción adoptado finalmente por el Código posee un alcance limitado. La ley no atribuye ta xativamente un valor al silencio de la Administración, como sucede en otros ordenamientos, sino que simplemente construye sobre él una presunción a efectos de proponer recurso como si la petición o el recurso hubieran sido rechazados.

Por tanto, el único efecto que produce el silencio -con carácter general, porque en algunos supuestos la ley puede establecer un silencio de eficacia sustantiva: cfr c. 268 § 1- es abrir al interesado la posibilidad de recurso, pero si no llega a interponerlo, la situación sigue pendiente de la decisión de la autoridad y no se produce ningún efecto sustantivo. 3.º) Posibilidad de respuesta fuera de plazo. Puesto que se trata solo de una presunción, cederá ante la certeza de una verdadera respuesta de la Administración. El transcurso del plazo establecido para el silencio administrativo no exime a la autoridad de la obligación de emitir el decreto(§ 3), por lo que puede hacerlo estando ya el recurso pendiente; no, en cambio, si ya se ha resuelto , porque en ese caso la competencia ha sido asumida y ejercida por el superior jerárquico . En esos casos, podría ser que el contenido del decreto efectivamente emitido dejara sin fundamento , al menos parcialmente, e1recurso, si bien «la equidad exige que éste no se paralice automáticamente produciendo un doble daño al interesado, sino que subsista y sea eficaz, a no ser que se haya dado satisfacción a las pretensiones del administrado, supuesto en el cual faltaría al recurso la causa final y el interés actual» (LABANDEIRA).

En todo caso, sea uno u otro el contenido del decreto emitido fuera de plazo, habrá que considerar la cuestión de los daños posiblemente causados por el retraso (Lección VI: 11.C), que serán al menos los gastos afrontados para interponer el recurso(§ 3).

7. Eficacia de los decretos singulares También en lo que se refie re a la eficacia de los decretos singulares hay algunas normas específicas, que expondremos sintéticamente, aunque debe204

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL CIC: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

remos detenernos algo más al explicar el papel de la notificación, por razón de su especial relevancia. a) Duración de la eficacia

1.0 ) Momento inicial: la notificación . El c. 54 § l señala el momento inicial de la eficacia de los decretos, distinguiendo dos posibilidades, según se trate de un decreto que requiera ejecución o no. Cuando se encomiendan a un ejecutor, la eficacia comienza en la fecha de la ejecución, procedimiento que ya hemos estudiado (Lección VI: I.A.2) . En caso contrario, la regla general es que los decretos comienzan a ser eficaces desde la fecha de su legítima notificación (llamada también intimación) al interesado por autoridad de quien los haya emitido. La notificación es pieza clave para la eficacia de los decretos, como se pone de manifiesto en otros lugares del Código. Por ejemplo, en el c. 47, para la revocación de actos administrativos; en el c. 190 § 3, para los decretos de remoción de oficios; en el c. 193 § 4 para los de traslado; etc.

Un decreto puede implicar-además de la creación de situaciones jurídicas favorables- el surgimiento de cargas, deberes u obligaciones para el destinatario, o para terceros, por lo que es lógico que no comience a ser eficaz en tanto los interesados no tienen noticia oficial. Además, la fecha de notificación actúa como punto inicial preciso de las modificaciones que se producen en diversas situaciones jurídicas subjetivas, lo cual es de gran importancia para la determinación del régimen jurídico de las situaciones pendientes. Si se compara esta nonna con la que marca el comienzo de la eficacia de los rescriptos, puede advertirse una clara diferencia. A tenor del c. 62, «el rescripto en el cual no se designa ejecutor, surte efectos a partir del momento en el que se ha expedido el documento», no a partir de su recepción por el interesado. El motivo de esta diferencia está en la naturaleza del contenido propio de estos actos administrativos: el rescripto es el vehículo a través del cual se instrumentan las concesiones de gracias, por lo que su contenido es favorable para el interesado. Puesto que la concesión no depende de su aceptación por parte del destinatario, sino de la autoridad rescribente, nada se opone a que la eficacia comience en el momento en que el acto de la autoridad se perfecciona . Esto no impide que, a determinados efectos, la fecha que haya de tenerse en cuenta sea la de notificación (cfr, por ejemplo, a efectos de posibles recursos, ce. 1734 § 2, 1735).

2.0 ) Forma de la notificación. El c. 54 no solo exige que el decreto se notifique, sino que ello se haga «legítimamente», esto es, siguiendo las normas previstas para la notificación, que se contienen en ese mismo canon y en los ce. 55-56. La lectura conjunta de esas disposiciones permite distinguir dos formas (una ordinaria y otra extraordinaria) de notificación efectiva del decreto; y una forma de notificación equivalente . Detengámonos brevemente en cada uno de estos supuestos. 205

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

El c. 54 § 2 establece que «para que pueda exigirse el cumplimiento de un decreto singular , se requiere que haya sido intimado mediante documento legítimo, confonne a derecho», de modo que la notificación habrá de hacerse por escrito, como regla general. En efec to, la forma ordinaria de notificación consiste en la comunicación del decreto al destinatario mediante documento legítimo ; es decir, en la entrega del texto escrito del decreto. A estos efectos es indiferente que se una o no al texto una carta o escrito de acompañamiento: lo esencial es que se entregue una copia auténtica del decreto al destinatario, sea por correo (certificado con acuse de recibo , para que conste la fecha de notificación) o en mano. Sin embargo, el legislador ha previsto la posibilidad de que la notificación se realice, por razones excepcionales, siguiendo otras formas igualmente legítimas, y por eso el c. 54 § 2 añade el inciso «conforme a derecho». Esas formas especiales de notificación se regulan en los ce . 55 y 56. El c. 55 comienza con una salvedad : «quedando a salvo lo dispuesto en los ce. 37 y 51» , cánones que, como recordamos, establecen respectivamente la exigencia de forma escrita para la emisión de todos los actos administrativos en general, y de los decretos en particular. Por tanto, el canon está subrayando desde el comienzo la diferencia entre forma de emisión y forma de notificación, para aclarar que la forma de emisión ha de ser escrita en todo caso; pero que , sin perjuicio de esta exigencia, en determinadas circunstancias excepcionales podrían ser legítimas otras formas de notificación, además de la ordinaria.

Laforma extraordinaria de notificación consiste en dar lectura al texto del decreto, ante notario (el canciller de la curia u otro de los notarios: cfr ce. 482-484) o ante dos testigos, para que el destinatario tome conocimiento de él (c. 55). El c. 55 considera legítimo este modo de notificación sólo cuando una razón gravisima impida que el texto del decreto sea entregado al destinatario . En general , lo deseable es que el interesado tenga en su poder el texto, para poder conocer y estudiar a fondo la decisión que le afecta y, en su caso , los motivos que la fundamentan, para no disminuir la posibilidad de defensa a efectos de recurso , por ejemplo. En cambio, la situación contraria ha de ser muy excepcional: cuando se da una razón gravísima: en todo el Código sólo se utiliza el adjetivo «gravissimus» otras siete veces, además de ésta, mientras que «gravis» o sus comparativos son usado s en más de sesenta ocasiones , lo que muestra que se trata de un adjetivo utilizado con toda intención.

¿Qué ha de entenderse por «razón gravísima»? Ante todo, nótese que esa razón gravísima no impide, lógicamente , que el interesado conozca el texto del decreto , sino que se le entregue; luego la razón ha de estar relacionada con gravisimas dificultades que pudieran derivarse de la eventual circulación del texto oficial. Por ejemplo a causa de una situación hostil a la Iglesia en un país, o de unas circunstancias más o menos coyunturales que permitan prever gravísimos daños si el texto llega a otras manos (prensa , tribunales civiles, alguna persona mencionada inciden-

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TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOSEN EL CIC: EL DECRETOSINGULAR Y EL RESCRIPTO

talmente en el decreto, etc.). En todo caso, ha de salvaguardarse el derecho de defensa, de manera que si el interesado decide recurrir , puesto que no podrá presentar, unida al recurso, copia auténtica del decreto , habrá de expedírsele certificación del acta de la notificación. El superior que admita el recurso deberá solicitar por su parte la necesaria información reservada del autor del decreto.

Concluida la lectura , se levantará acta que ha de ser firmada por todo s los presentes, es decir , al menos por quien leyó el decreto y por el notario, si estaba presente, o por los dos testigos. Debe firmar también, dándose por enterado, el destinatario; pero si se negase, la notificación se tiene por hecha sin su firma, según el supue sto previsto por el c. 56, que veremos a continuación. El c. 56 regula dos supuestos esencialmente distintos . El primero de ellos se refiere a la incomparecencia del interesado debidamente convocado para recibir el decreto u oír su lectura (es decir, para su notificación, sea ordinaria o extraordinaria) . Cuando no pueda alegar justa causa para no comparecer , la norma establece que el decreto «se tiene por notificado». Este caso constituye propiamente una forma equivalente de notificación, con los mismos efectos de la notificación efectiva, que ha sido calificada de notificación <
El segundo caso del c. 56 es diferente, porque el interesado sí ha compar ecido y conocido el decreto, pero se niega a firmar - se entiende que se niega a firmar el recibo con-espondi cnte o el acta de la notificación extraordiinaria que exige el c. 55- ; por tanto no es preciso que se le «tenga por notificado», porque lo ha sido efectivamente. En este supuesto lo que suple la ley es sólo un requisito formal (la ausencia de firma), pero el supuesto, a efectos de constancia documental, se equipara a la notificación equivalente, porque no consta la firma del interesado en el acta .

3.0 ) Consecuencia de la omisión de laforma legítima de notificación. La sanc ión prevista por el c. 54 § 2 para el supuesto de omisión de la forma legítima de notificación es la imposibilidad de exigir el cumplimiento del decreto, aunque sea perfecto y vál ido (Lección VI). Esto equ ivale en la práctica a la ineficacia del decreto , si el destinatario exige la notificación en forma antes de acatarlo, ya que no hay po sibilidad de urgir legítimamente su cumplimiento.

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COMPENDJO DE DERECHO ADM/NJSTRATJVO CANÓNICO

4. 0 ) Cesación de la eficacia. Los supuestos normales de cesación de los decretos singulares, según el c. 58 § 1, son dos: la revocación y la pérdida de vigor de la ley que ejecutan, en su caso. La revocació n, si atend emo s al c. 47 , que es la norma común aplicada explícitamente aquí, se produce por otro acto administrativo, en el que la autoridad competente (el autor del decreto o su superior), en virtud de una nueva con sideración de la situación afectada por un decreto singular , adopta una decisión o provisió n sobre ella, distinta de la anterior. Esto supone que la autoridad competen te, por propia iniciativa o a instancia de parte interesada, ha vuelto a valorar el asunto , teniendo en cuenta las circunstancias que concurren en él, y ha tomado una nueva decisión que considera má s oportuna, conveniente, acertada o beneficiosa que la anterior. La revocación puede ser explícita (cfr ce. 1734, 1739) o implícita, cuando no se hace mención expresa del acto que se revoca, pero éste queda de todos modos sin efecto (cfr, por ejemplo, c. 53 in fine). Para precisar adecuadamente el alcance de los supues tos de revocación implícit a habrán de tenerse pre sentes, si es el caso, las regla s establecidas por el c. 36 (cfr también c. 38).

El decr eto revocado deja de tener vigor una vez se notifica legítimamente al destinatario el nuevo decreto (c. 47). Cesa tamb ién el decreto singular, de manera indirecta , al desaparecer la ley «para cuya ejecución se dio». Esta expresión del c. 58 § 1 no ha de ent enderse en sentido reductivo, como si afectara sólo a los decret os que constituyen una aplicación específica de una ley, sino más bien como equivalente a la siguiente: «a l cesar la ley que constituye el fundamento par a la legitimidad de aquello que específicamente dispone el decr eto». b) Alcance objetivo de la eficacia 1.0 ) La «singularidad» j urídica de los decretos. El c. 36 § 2, como vimo s (Lec ción VI), establec e para todos los actos admini strati vos el principio de que no ha de extenderse su eficacia fuera de los casos que mencionan expresamente. El c. 52 , en su primer inciso , pr ecisa po sitivam ente la eficacia del decr eto singular , indicando que «afec ta solo a las co sas de que trata y a las persona s a las que se dirige». 2.º) Eficacia personal de los decretos singulares , como regla general. La segu nd a regla que establece el c. 52, aunque esta vez admiti endo po sibles excepciones, es la eficacia en prin cipio p ersonal del decreto singular: «afect a solo a las cosas de que trata y a las person as a las que se dirige; pero las obliga en cualqui er lugar, a no ser que conste otra cosa». Puesto que mediante estos decretos se toma una deci sió n o se hace una provisión para un caso particular (c. 48) , la regla lógi ca en cuanto al ámbito de eficacia es la per sonalid ad, si hay personas directamente afec tada s por el de 208

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN El CIC: El DECRETO SINGULAR Y El RESCRIPTO

creto -ése es siempre el caso en los preceptos singulares: c. 49-, a diferencia de lo que sucede en el caso de las leyes particulares (cfr c. 13 § 1). Esta norma es, también, plenamente coheren te con el ámbito de ejercicio que determina el c. 136 para la potestad ejecutiva. La referencia a este último canon sirve, de paso, para explicitar algo que sobreentiende el c. 52: esa eficacia personal de los decretos presupone, naturalmente , que las personas afectadas son «súbditos» de la autoridad que los dicta. Éste es uno de los aspectos que permiten determinar si la autoridad que actúa es la competente.

3.0 ) Conflicto entre decretos singulares. El c. 53 contiene las norma s que han de aplicarse para resolver los conflictos o colisiones entre decreto s. El presupuesto objetivo de aplicación del presente canon es la existencia coincidente en el tiempo de dos o má s decretos singulare s, igualmente legítimos, que inciden total o parcialmente sobre el mismo «caso particular» (c. 48), o sobre las mismas personas, o sobre los mismos casos y personas; y que son contrarios entre sí, de tal modo que no resulta posible atenerse simultáneamente a todo s ellos, armonizándolos, sino que hay que determinar cuál resulta aplicable y cuáles quedan sin efecto, y en qué medida. Para el caso de colisión de decretos, se establecen dos criterios, que han de aplicarse sucesivamente: ante todo, el grado de «generalidad» de las disposiciones contenidas en el decreto; secundariamente, la sucesión temporal. El primer criterio determina la prevalencia del decreto más peculiar sobre el más general, en aquello que establece peculiarmente. Evidentemente, la generalidad a la que se alude aquí no implica confusión entre acto administrativo singular y norma genera l (Lección III), además de que los conflictos entre actos singulares y normas generales constituye n un supuesto diferente del que ahora contemp lamos (cfr c. 38). Se trata de mayor o menor ge neralid ad siempre dentro del carácter singular y concreto propio de estos decretos, de manera que en todo caso ha de ser una provisión o decisión dada para un caso particular. Ahora bien, tanto las personas como las materias, o las situaciones jurídicas en general, pueden verse afectadas más o menos directa o específicamente («pecul iarmente») por un decreto singular.

La peculiaridad o generalidad no se predica directamente del decreto, sino de la disposición o disposiciones de un decreto que afecten a un caso, o a una persona o personas dete1minadas. Lo que ha de compararse es el modo más o menos peculiar de disponer sobre el caso particular o las personas afectadas. Por eso el c. 53 afirma la prevalencia del decreto más peculiar precisamente <
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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

un tiempo litúrgico cederá para uno de ellos ante un decreto contrario que le afecte directamente, o que se refiera sólo a uno de esos domingos; y si el decreto más general es posterior y no menciona al anterior, éste sigue vigente, de modo que el sacerdote afectado o el domingo indicado se rigen por él.

Pero puede suceder que el grado de generalidad o peculiaridad de dos decretos sea el mismo, es decir, que afecten --en todo o en parte- de manera igualmente directa -o indirecta- a una situación, o a una materia, o a una persona o personas. En ese caso, el c. 53 especifica que el posterior prevalece sobre el anterior «en la medida en que lo contradice», dejando en pie las disposiciones del decreto anterior que no sean contradictorias con él.

C. El precepto singular 1. Concepto y naturaleza Según el c. 49, «El precepto singular es un decreto por el que directa y legítimamente se impone a una persona o a unas personas determinadas la obligación de hacer u omitir algo, sobre todo para urgir la observancia de la ley» . Por consiguiente, se trata de un decreto caracterizado por su contenido, que consiste en una orden directa dada a una o varias personas determinadas . El motivo de que se mencione específicamente en el Código este tipo de decreto ha de buscarse en la propia naturaleza del precepto singular, que vincula directa e inmediatamente las conductas de los fieles afectados por él, imponiéndoles una obligación: la especificación de este tipo de decretos no se ha hecho para indicar a continuación una serie de normas especiales -de hecho solo se da una : c. 58 § 2-, sino para regular los preceptos sometiéndolos a las mismas garantías establecidas para los demás decretos singulares.

El precepto singular aparece, así, expresamente configurado como acto administrativo, con lo cual se superan antiguas incertidumbres, que llevaban a una parte de la doctrina anterior al Código a considerarlo acto legislativo. Es más, el Código sólo se ocupa aquí de los preceptos dados por la autoridad eclesiástica competente en virtud de la potestad ejecutiva, prescindiendo de otras figuras afines: se dice, en efecto, que el precepto es un decreto, o sea, un «acto administrativo dado por la competente autoridad ejecutiva» (c. 48).

2. Características a) La decisión contenida en el precepto consiste en imponer directamente -no mediante una norma general- a una o varias personas determinadas un mandato (orden de hacer algo) o una prohibición (orden de abstenerse de algo). 210

TIPOS D E A CTOS ADMI NISTRATIVO S EN EL CJC: El DE CRETO SINGULAR Y EL RESC RIPTO

b) Se trata de una ord en de la «a utor idad ejecutiva compete nte», y por tanto su destinatario es alguien sujeto por algún concepto a la potestad de quien da el precepto (cfr ce. 35, 48, 136). e) Ha de imponerse «legítimamente» (c. 49) , es decir, «según las normas del derecho» (c. 48); de modo que, además de las normas ap licables a la situa ción a la que se refiera el precepto, han de observarse especialmente las normas sobre competencia, procedimiento (cfr c. 50), forma (ce. 51 , 58 § 2) y notificación (ce. 54-56). d) Una vez impuesto legítimamente, ob liga a su destinatario o destinatarios en todo lug ar, salvo que conste expresamente otra cosa (c. 52) .

3. Principales clases de precepto singular Prescindiendo ahora de otras distinciones que se podrían establecer a partir del contenido de los preceptos, del modo como preceptúan, o de las modalidades en que se expresa su eficacia vinculante, citaremos dos que nos parecen de especia l interés. a) Preceptosimple y precepto penal La obligación de hacer o de omitir en que consiste esencialmente el conte nido de un precepto puede imponer se simplemente o también llevar anej a la conminación de una pena para el caso de incumplimiento . En estos casos se habla de «precepto penab> (cfr ce . 1314 ss. ), figura cuyo régimen aparece simplificado en el Código, que le asigna las características y el régimen de los actos administrativos (Lección IV: II.B.1 ). Para estos casos, además de las garantías propias de todo precepto , son de aplicación las pecu liares garantía s relativa s a la materia penal, incluida la que supone la interpretación estricta impuesta por el c. 36 § 1 a los actos que se refieren «a la conminación o imposición de penas». b) Preceptos que urgen una obligación legal preexistente y preceptos que imponen obligaciones <<praet er legem» El inciso final del c. 49 establece que el precepto singular se impone «sobre todo (praesertim) para urgir la observancia de la ley» . De este modo, el texto definitivo del canon admite --coherentemente con el concepto de acto administrativo- que urgir la observancia de la ley no es la única función posible del precepto, sino solo la principa l. La autoridad ejecutiva, en el ámbito de su competencia, puede también imponer obligaciones particulares que no estén previamente establecidas por la 211

COMPENDIO DE DERECHO ADMJN/STRATIVO CANÓNICO

ley, y ello no significa que en esos casos el precepto posea naturaleza legislativa, o que vulnere el principio de legalidad. La legalidad característica de los actos de la potestad ejecutiva -o, en general, de la función administrativa - , como hemos explicado (Lección 11: 11.B) no debe entenderse como una limitación de su funcionalidad a la mera ejecución automática de la ley (si la ley pudiera prever todas las eventuales necesidades concretas que van a surgir en los distintos tiempos y lugares, dando a priori la solución para cada una de ellas, no sería precisa la función administrativa). La legalidad consiste más bien en que la actuación de la autoridad ejecutiva ha de producirse siempre «legítimamente», «con arreglo a derecho». Cuando una autoridad ejecutiva, mediante precepto singular, establece legítimamente una obligación «praeter legem», en realidad está actuando «secundum legem», puesto que el Derecho le confiere esa posibilidad de actuación: lo que la legalidad exige no es que el contenido del precepto esté ya presente explícitamente en la ley, sino que el precepto sea dado «con arreglo a derecho».

4. El precepto oral El § 2 del c. 58 dispone que «el precepto singular no impuesto mediante documento legítimo pierde su valor al cesar la potestad del que lo ordenó». De este modo, reconoce implícitamente la posibilidad de que pueda darse un precepto de viva voz, y por tanto sin sujetarse a la exigencia de forma escrita, general para todo decreto singular. Sin embargo, no puede decirse que el derecho favorezca esa posibilidad , ya que el precepto oral es objeto de dos limitaciones en cuanto a su eficacia: la imposibilidad de urgir su cumplimiento y la cesación al extinguirse la potestad de su autor. a) Imposibilidad de urgir su cumplimiento En el Código se ha hecho una distinción clara entre forma de emisión y forma de notificación de los decretos. La imposibilidad de exigir el cumplimiento de un decreto singular (y también de un precepto, en consecuencia) se deriva de la falta de intimación o notificación legítima (c. 54 § 2). La notifi cación, como hemos explicado, aunque puede llevarse a cabo oralm ente, en supuestos especiales (cfr c. 55), presupone siempre la forma de emisión escri ta, cuando se trata de actos para el fuero externo. Por consiguiente, si la autoridad pre tende poder urgir el cumplimiento de un precepto, en cualquier caso debe emitirlo por escrito, aunque las circunstancias aconsejen que el precepto se notifique sólo oralmente, según la forma extraordinaria. Pero en ese caso no estaríamos ante el supuesto del c. 58 § 2: ese precepto se habría impuesto mediante documento legítimo y sólo sería oral - aunque también legítima- sufonna de notificación. Por tanto no cesaría al cesar la potestad de su autor. 212

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN El C/C : El DECR E TO SINGUL AR Y El , RESCRIPTO

El supuesto específico de este canon es el precepto emitido oralmente . En nuestra opinión, el Código no considera como hipótesis «legítima» la notificación de un precepto para el fuero externo que se haya emitido oralmente. En efecto , como hemos visto, el c. 55, que autoriza la notificación oral en determinados supuestos excepcionales, comienza reafirmando la vigencia en todo caso de los ce. 3 7 y 51, que imponen la forma de emisión escrita para los actos de fuero externo. Si no cabe notificación legítima, ha de concluirse que no es posible exigir jurídicamente en ningún caso el cumplimiento de un precepto de fuero externo dado oralmente.

b) Cesación al cesar la potestad de su autor Además, la limitada eficacia que pudieran poseer esos preceptos - ya que dependen siempre del acatamiento por parte del destinatario o de la interv ención directa de su autor para urgirlos personalmente- cesa por completo al cesar la potestad de quien los dio. El c. 58 § 2 contiene, pues, una excepción expresa al principio establecido en el c. 46 (Lección VI: l.A .3). Cuando no hay constancia fehaciente, mediante legítimo documento, de la impo sición de un precepto singular, al cesar la potestad de quien lo dio desaparece el fundamento de la certeza jurídica de la situación afectada, y el legislador considera preferible no prolongar la vigencia de situaciones jurídicas de base incierta; de ahí que disponga este supues to especial de cesación de preceptos singulares.

Il. EL RESCRIPTO A. Concepto, naturaleza y caracteres

l. Concepto Del c. 59 § l se desprende que el rescripto es un acto administrativo singular, en forma de respuesta escrita, que supone la concesión (o la denegación) de una gracia -privilegio, dispensa o favor de otro tipo-- por parte de una autoridad ejecutiva competente, lo cual presupone, en principio, que la gracia concedida haya sido previamente solicitada.

2. Caracteres comunes a otros actos administrativos De los elementos que constituyen la noción de rescripto, algunos, como el contenido y la forma de respuesta, son específicos ; otros , en cambio, son comunes a los demá s actos admini strativos. 2 13

,... COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Obviamente, no es exclusiva del rescripto la caracterización como acto administrativo singular (de la que participan también el decreto y el precepto singulares, como hemos dicho); tampoco la fonna escrita (característica de todos los actos administrativos singulares -cfr c. 37-, que no por ello deja de tener notable importancia en los rescriptos porque marca la diferencia con los oráculos de viva voz); ni la autoridad con potestad para darlo (la competente autoridad ejecutiva); ni tan siquiera que sea un acto que se emite a instancia del interesado (en primer lugar , porque en algunos rescriptos puede no haber tal instancia, pero, sobre todo , porque cabe pensar en otros actos administrativos singulares dados a instancia del interesado, como ocurre con no pocos decretos singulares: por ejemplo , los que contienen la incardinación o la excardinación) .

a) Acto unilateral de la autoridad Como todo acto administrativo, el re scripto consiste en un acto jurídico, singular y unilateral otorgado por una autoridad con pote stad ejecutiva (Lección V: 11.A).Acerca de su carácter unilateral , conviene puntualizar que la gran importancia de la intervención del solicitante o del destinatario en este tipo de acto administrativo no lo convierte en un acto negocia! o bilateral (Lección IV: 1). Si bien cabe un amplio espacio a la autonomía de la voluntad del sujeto pasivo -s obre todo en cuanto a la iniciativa y a la motivación de la solicitud y en cuanto al uso del resc ripto - , no por ello deja de tratarse de un acto unilateral en el que la voluntad de la autoridad posee fuerza vinculante por sí sola. En un decreto del congreso de la Signatura Apostólica de l 1.VII. 1972 se puso de manifiesto el carácter no bilateral del rescripto, al declararse que carecía de fundamento, en el caso concreto, la exigencia por parte del orado r de la cuantía determinada de una pensión, cuando el Ordinario ya había fijado autoritativamente su modalidad.

b) Se otorga por escrito El requisito formal de la escritura -como se deduce también de la etimología del nombre de estos actos, que deri va del latín «rescribere»ha caracterizado siemp re al rescripto, figura de antigua tradición jurídica, distinguiéndolo de la respuesta en forma oral, que se denomina oráculo de viva voz (cfr c. 59 § 2). La forma escrita -que es, como sabemos , regla general para los actos administrativos que afectan al fuero externo (cfr c. 37}--hace posib le, entre otras cosas, la prueba de la concesión de que se trate y, por tanto, permite que el rescripto pueda ser calificado también como documento público eclesiá stico (cfr c. 1540 § 1). En algunos ca sos, un rescripto puede ser tenido en cuenta también en el ámbito estatal. Asimismo, la escritura hace posible el adecuado registro y archivo de cada acto (cfr c. 486), extremo de no poca importancia para la seguridad jurídica, si bien en algunos casos especiales (por ejemplo en los rescriptos de la Penitenciaría Apostólica para el fuero interno) es preceptiva la destrucción del rescripto , una vez conocido el contenido. 214

TIPOS DEACTOS A DMl NJSTRATIVOS EN EL CIC: EL D ECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

c) Precedido por una petición

Para la emisión del rescripto, ordinariamente se requiere su petición por parte de un sujeto interesado distinto de la autoridad otorgante. Se ha resaltado el adverbio ordinariamente porque caben los denominados rescriptos «motu proprio», que son dados por la autoridad sin que exista una instancia por parte del interesado , llamado orador, en terminología tradicional. El supuesto normal, sin embargo, es el rescripto instado por la petición de un orador. El ejercicio del derecho de petición (cfr c. 212) comporta para la autoridad «una obligación - jurídicamente exigible - de estimar debidamente la petición y de darle la respuesta que sea más justa, o si se trata de materias de carácter discrecional, más conveniente» (DEL PORTILLO) .

3. Caracteres específicos Junto a estos caracteres comunes a otros actos administrativos , existen dos elementos característicos que distinguen a los rescriptos de los demás actos administrativos escritos. a) Se refiere a la concesión de una gracia

El primero de ellos es que todo rescripto tiene por objeto la concesión o denegación de una gracia (Lección VIII : I). Cuando la autoridad, a petición del orador, otorga algo que - aun encontrándose previsto por el derecho- no es debido, sino que se concede como favor, o concede algo no previsto o incluso contrario a una norma, se trata entonces de una concesión graciable . En efecto, el objeto del rescripto es una concesión graciable, ante todo en el sentido de que se dirige a favorecer a un sujeto particular , a ampliar su esfera de derechos o facultades; y también en el sentido de que tal concesión comporta, por parte de la autoridad que la concede, una amplia valoración discrecional de las circunstancias que la hacen justa y oportuna . La amplitud de esa valoración discrecional marca la diferencia entre la concesión de una gracia y la de una licencia, figura también mencionada en el c. 59 § 2 a la que nos referiremos más adelante . En el caso de la licencia, lo solicitado no es la concesión de una gracia en sentido propio; más bien se solicita la facultad de ejercicio de un derecho del que se es titular, pero que tiene ciertas limitaciones en atención al bien público. En este sentido la concesión de una licencia, aunque no contenga una gracia en sentido estricto , es también una conce sión favorable, puesto que removiendo ciertas limitaciones , favorece a un sujeto particular .

La concesión, como hemos dicho, puede ser oral o escrita: oráculo de viva voz, si se concede de forma oral; rescripto, si se concede por escrito. 215

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b) Se otorga en forma de respuesta El segundo elemento característico propio del rescripto consiste en que se otorga en fo1ma de respuesta; de ahí que la concesión del rescripto suponga por regla general su impetración; es decir, requiera de una petición o «preces», en terminología más tradicional. De todos modos, conviene aclarar que no toda respuesta de la autoridad eclesiástica otorgada por escrito es un rescripto. No lo son, por ejemplo, las respuestas del Pontificio Consejo de Interpretación de los Textos legislativos que contienen la interpretación auténtica de determinados cánones del CIC.

El interesado, señalando una necesidad particular (cfr c. 212 § 2), dirige las preces a la autoridad pública a la que compete tutelar la parcela concreta del bien público que se ve afectada. Esa petición del orador será denegada o concedida con un acto de la autoridad. Al decidir sobre la instancia recibida, la Administración presta una peculiar atención al bien individual y responde a esa necesidad particular a través del rescripto, aunque al hacerlo no deba perder nunca de vista el bien público. De este modo, incluso al conceder un beneficio particular al interesado, se beneficia indirectamente el interés general.

B. Régimen jurídico: elementos específicos

l. Sujeto a) Distintas autoridades competentes El c. 59 establece que el autor del rescripto es la autoridad ejecutiva competente. Las distintas autoridades competentes para emitir un determinado rescripto pueden encontrarse al mismo nivel o a niveles distintos. Por ejemplo, según el c. 824 § 1, varios Ordinarios del lugar, situados en el mismo nivel jerárquico, pueden conceder la licencia para publicar un libro que la requiera. En cambio, el c. 691 establece que el indulto de salida del instituto de un profeso de votos perpetuos lo concede la Santa Sede, y en institutos de derecho diocesano también puede ser concedido por el Obispo diocesano de aquella casa a la que está asignado el religioso.

Cuando un mismo tipo de gracia puede ser concedida por diversas autoridades , hay que tener en cuenta el§ l del c. 139, a cuyo tenor la potestad ejecutiva de una autoridad no se suspende por el hecho de que alguien acuda a otra autoridad también competente, aunque sea superior. El § 2 del mismo canon añade que, «sin embargo, la autoridad inferior no debe inmiscuirse en una causa que ha sido llevada a la autoridad superior, si no es por causa grave y urgente, en cuyo caso ha de informar inmediatamente del asunto a la autoridad superior». 216

TIPOS DE A

erosADMINISTRATI vosEN EL CIC: EL DECRETO

SINGULAR

yEL RESCRIPTO

Otras veces se requiere , para un mismo asunto, la intervención de dos autoridades distintas, cada una de ellas mediante un acto distinto sobre la misma materia; y en ocasione s la previa obtención de un rescripto de una autoridad es condición para que otra autoridad pueda emitir un segundo rescripto. Un ejemplo del primer caso puede verse en el c. 609 § 2, que exige para la erección de monasterios de monjas , además del consentimiento del Obispo diocesa no dado por escrito, la licencia de la Sede Apostólica . El segundo supuesto aparece, por ejemplo, en el c. 693, según el cual el indulto de salida de un miembro de un instituto religioso , en el caso de que sea clérigo, no se concede antes de que haya encontrado un Obispo que le incardine en la dióc esis o, al menos, le admita a prueba en ella.

b) Autoridad competente para otorgar un rescripto anteriormente denegado

Para los rescriptos se plantea una cuestión particular, precisamente por la caracterización de su contenido -una gracia- como algo no exigible j urídicamente : se trata de la posibilidad de solicitar y obtener de una autoridad competente una gracia que haya sido anteriormente denegada por otra autoridad también competente. El régimen establecido por los ce. 64 y 65 determina el modo de articular los criterios cronológico - hay una petición anterior y otra posterior- y jerárquico - las peticiones sucesivas se dirigen a autoridades que pueden ser de igual o de diverso rango jerárquico-, para evitar o resolver conflictos de competencias y para favorecer la certeza del derecho.

l.º) Concesiones de la Santa Sede . El c. 64 dispone que «sin perjuicio del derecho de la Penitenciaria para el fuero interno, una gracia denegada por cualquier dicasterio de la Curia romana no puede ser concedida válidamente por otro dicasterio de la misma Curia ni por otra autoridad competente inferior al Romano Pontífice, sin el consentimiento del dicasterio con el que comenzó a tratarse». La correcta aplicación de esta norma requiere, a nuestro juicio, indicar tres presupuestos. El primero es que ha de tratarse de una gracia efectivamente denegada por cualquier dicasterio de la Curia romana , es decir , no de una gracia solo pedida, o tramitada , ni tampoco presuntamente denegada por silencio administrativo (cfr c. 57). No se refiere el c. 64 a 1a gracia denegada por una autoridad inferior, que podría ser válidamente concedid a por un dicasterio de la Curia romana aunque no se contara con el consentimiento de la autoridad que inicialmente la denegó. Ni se refiere tampoco al supuesto de una misma gracia ya concedida anteriormente por otro dicasterio, en el caso de que fuera susceptible de nueva concesión .

El segundo presupu esto es que, teniendo en cuenta el c. 59 § 2, esta regulación debe aplicarse también a las licencias mientras no conste otra cosa, a pe217

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sar de que el texto se refiere a la petición y concesión de gracias: por tanto, debe entenderse aquí el término «gracia» en sentido amplio. Según la norma del c. 64, la denegación por parte de cualquier dicasterio (cfr PB, art. 2 § 1) de la Curia romana autorizado para emitir rescriptos (cfr RGCR , art. 133) afecta, no solo a los restantes dicasterios de la Curia romana , sino también a las demás autoridades ejecutivas inferiores . No afecta, en cambio , al Romano Pontífice , ni al mis mo dicasterio que denegó la concesión , ni a la Penitenciaria Apostólica por lo que se refiere a las concesiones para el fuero interno. En este último caso, lo que se tiene en cuenta es la competencia' de la Penitenciaria Apostólica para conceder válidamente para el fuero interno gracias que hayan sido denegadas anteriormente por otro dicasterio para el fuero externo, en virtud de la independencia y diferente régimen existente entre el fuero externo y el fuero interno , y del distinto régimen aplicable a cada tmo de ellos (cfr ce. 130 y 1732) . Esa diversidad , a su vez, tiene su fundamento en los distinto s modos de tutelar la «salus animamm» , consideradas las peculiaridades de uno y otro fuero : en caso de que el bien espiritual o mate rial de un miembro comprometa el bien de otros miembros de la Iglesia (piénsese en situaciones en las que haya peligro de escándalo con el consiguiente daño para los fieles) , la autoridad actúa de forma distinta que cuando --c omo ocurre en el fuero interno - , haciendo una concesión, no compromete la «salus animarum » de otros miembro s (y ello porque puede convenir para la salud del alma del concesionario que, de cara a Dios, se disuelva algún v ínculo que no convenga relajar de cara a la comunidad). Por tanto, los rescriptos de la Penitenciaría Apostólica que conceden gracia s -absolucione s, dispen sas, sanacione s o acto s análogos - son válido s para el fuero interno aunque ya hayan sido denegado s en el fuero externo por otro dicasterio. Ev entualmente, sin embargo , en el caso de la dispensa de impedimentos matrimoniales concedida en el fuero interno no sacramental , el rescripto de la Penitenciaria puede valer en el fuero externo si más adelante el impedimento llega a hacerse público (cfr c. 1082); en cambio, en otras materias que no se refieran a impedimentos matrimoniales (por ejemplo , la sanación, reducción y otros actos sim ilares relativos a carga s de Misas, solicitados en el fuero interno a la Penitenciaría Apostólica) no con sta una disposición normati va por la que , pasado el tiempo, se permita hacer valer para el fuero externo la misma concesión.

El tercer presupuesto es que ha de tratarse de la misma gracia: debe darse identidad de beneficiario y de objeto . Con estos presupuestos, la norma establece la invalide z de la concesión (no de la petición en sí, que a lo sumo podría ser considerada ilícita), hecha por un dicasterio o por otra autoridad inferior, de una gracia denegada previamente por un dicasterio de la Curia romana, a no ser que cuente con el consentimiento del dicastcrio que la denegó , sin que sea suficiente la mera mención de esa denegación en el rescripto de concesión . No cae bajo la dispo sición de este canon al supue sto de la gracia denegada por un dica sterio y concedida posteriormente por el Romano Pontífice, aunque en la petición no se haya hecho mención de la denegación y, por tanto , no se cuente con el consentimiento del dica sterio . Ello sin perjuicio de que la actuación del orador en este supue sto pueda no ser lícita y de que el acto , aunque válido, pueda ser revocable . 218

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL C/C: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

2.º) Concesiones de otras autoridades . El régimen es distinto en el caso de las concesiones que son de competencia de otras autoridades distintas de la Santa Sede. A este respecto, la norma aplicable es la del c. 65, que considera, por un lado, el caso de autoridades de igual rango pertenecientes a distintas estructuras jurisdiccionales y, por otro, el de autoridades de igual o distinto rango en una misma estructura jurisd iccional. Se parte también aquí de los tres presupuestos antes mencionados: se solicita de nuevo una gracia, en sentido amplio, con idéntico objeto y para el mismo sujeto que la que ha sido denegada anteriormente. Como ya hemos dicho, la norma trata de conces iones de gracias en sentido amplio. Un ejemplo concreto de su aplicación a una licencia es la remisión al c. 65 que hace la Instrucción sobre algunos aspectos del uso de los instrumentos de comunicación social en la promoción de la doctrina de la fe, de 30.III.1992, dada por la Congregación para la Doctrina de la Fe, al estab lecer que «cuando la licencia ha sido negada por un Ordinario del lugar se puede recurrir a otro Ordinario competente, con la obligación de hacer mención de la negativa precedente; el segundo Ordinario , a su vez, no debe conceder la licencia sin haber obtenido del Ordinario precedente las razones de la negativa».

En los supuestos considerados en este nivel particular de gobierno es más fácil apreciar que la sola transgresión del criterio cronológico --es decir, el hecho de volver a pedir a otra autoridad de igual rango lo ya denegado-- determina la ilicitud de la petición o de la concesión, mientras que la lesión del principio jerárquico determina la invalidez del rescripto. La ilicitud a la que se hace referencia en este y en otros cánones no es meramente moral, sino que tiene consecuencias jurídicas, como pueden ser la revocación del acto, la obligación de reparar los daños producidos (cfr c. 128), o las sanciones administrativas a que hubiera lugar, sin descartar que pudiera recurrirse, en situaciones graves, a las sanciones penales (cfr c. 1389). Así, en el c. 65 § 1 se trata del supues to de peticiones dirigidas a varios Ordinarios de igual rango (si son de rango desigual, al entrar en juego el principio de jerarquía, habría que remitirse, o bien al c. 64, ya estudiado, o bien al § 3 de este mismo canon); y se establece que no es lícito conceder lo solicitado sin consultar al Ordinario propio que lo denegó. El texto de la norma reza así: «§ 1. Sin perjuicio de lo que preceptúan los §§ 2 y 3, nadie pida a otro Ordinario una gracia que le ha denegado el Ordinario propio, sin hacer constar tal denegación; y, cuando se hace constar, el Ordinario no deberá conceder la gracia sin haber antes recibido del primero las razones de la negativa».

Incurriría en esa ilicitud el orador si calló tal extremo en su petición, haciéndose acreedor a la rescisión del rescripto si la práctica o el estilo de la curia del Ordinario concedente así lo han establecido (según el c. 1530 del CCEO, el rescripto así emitido no sólo es ilícito, sino inválido). Incumía en ilicitud sólo la autoridad concedente -pero no el orador-, si en las preces se daba a conocer la anterior denegación. 219

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Puesto que en esta cuestión no puede prescindirse del principio de jerarquía, probablemente no incurriría en esa ilicitud la autoridad que otorga el rescripto sin conocer las razones de la negativa por parte de una autoridad inferior (ya no estamos aquí en el supuesto de autoridades de igual rango). Otra cosa es que ese modo de actuar, por parte de una autoridad inferior al Romano Pontífice, no sea el más oportuno en la generalidad de los casos, aunque podría serlo en alguna situación particular.

En los §§ 2 y 3 del c. 65 se establece el régimen de las concesiones que pueden ser hechas por más de una autoridad en una misma estructura jerárquica: en el § 2, si son de igual rango y gozan ambos de potestad·vicaria; en el § 3, si son de distinto rango. «§ 2 . La gracia denegada por el Vicario general o por un Vicario episcopal no puede ser válidamente concedida por otro Vicario del mismo Obispo, aun habiendo obtenido del Vicario denegante las razones de la denegación. § 3. Es inválida la gracia que, habiendo sido denegada por el Vicario general o por un Vicario episcopal, se obtiene después del Obispo diocesano sin hacer mención de aquella negativa; pero la gracia denegada por el Obispo diocesano no puede conseguirse válidamente del Vicario general , o de un Vicario episcopal, sin el consentimiento del Obispo, ni siquiera haciendo mención de tal negativa».

Como puede apreciarse, en el § 2 se repiten sustancialmente los criterios dados para la Curia romana en el c. 64: es válida la concesión que no haya sido denegada por otro vicario del Obispo, pero sería inválida en todo caso la que ya hubiera sido denegada por otro vicario del Obispo. En cambio, aunque no se explicite en el texto del canon , parece lógico pensar que no sería inválida la concesión de la gracia si el segundo Vicario la concede con el consentimiento del primero, puesto que ese consentimiento , posterior a la primera denegación, actuaría como una revocación de ésta. Esta disposición tutela la uniformidad en el ejercicio de la potestad ejecutiva atribuida al Obispo para la concesión de gracias; en un sentido análogo, aunque de modo más genérico, lo hacen los ce. 473 § l y 480. Esa es la razón por la que en el § 3 del c. 65 no interviene el criterio de la jerarquía, de forma que es inválida la gracia concedida por el Obispo, si antes fue solicitada a uno de sus Vicarios y denegada por éste, y al pedirla al Obispo no se hizo mención de esta denegación. Más que de una quiebra de la potestad del Obispo frente a la potestad del Vicario -que no puede darse- , se trata de un supuesto específico de subrepción -omisión en las preces de la mención de que la gracia que se solicita ha sido ya denegada por un Vicario ( cfr c. 63 § 1)-- que la ley incorpora para proteger y reforzar la unidad de la potestad ejecutiva que el Obispo ejerce por sí o a través de sus Vicarios.

e) Otros sujetos En la actividad jurídica que rodea a la concesión de una gracia pueden participar distintos sujetos. El c. 59 menciona los dos principales, esto es, la auto220

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ridad concedente y el beneficiario; pero caben otros participantes como el jurisperito que asesora al solicitante , el ejecutor de los rescriptos en los que está prevista su actuación, el Ordinario a quien se presenta el rescripto, el Obispo que prorroga los rescriptos de la Santa Sede, cte. Nos referiremos ahora brevemente al beneficiario, y aludiremos más adelante a otros posibles sujetos al estudiar los pasos procedimentales en los que pueden intervenir. En cuanto al destinatario, el c. 60 establece que cualquier rescripto puede ser obtenido por «todos aquellos a quienes no les está expresamente prohibido», por tanto, sean fieles católicos o no lo sean , ya que para estos últimos no consta expresamente -como requiere el c. 60- la prohibición. En este sentido, el alcance del c. 60 es mayor que el del derecho de petición enunciado en el c. 212 § 2, que se refiere solo a los fieles.

2. Contenido Si se atiende solo a la «definición»· que consta en el c. 59 § 1, habría que decir que el rescripto es, en sentido estricto, la respuesta escrita con la que se concede una gracia (Lección VIII); pero una consideración más general del régimen jurídico de esta figura permite ampliar esa visión. En sentido más amplio , sería rescripto la mera respues ta escrita que supone una concesión (noción que incluye también las licencias). Este es el sentido recogido por el CCEO (c. 1510 § 2,3. 0 ), aunque también se encuentra presente en el CIC, puesto que el § 2 del c. 59 prevé la aplicación de la normativa de los rescriptos a la concesión de licencias, mientras no conste otra cosa. En un tercer sentido, aún más amplio , rescripto es la respuesta escrita de concesión o de denegación de la concesión solicitada. Caben, por tanto, rescriptos en los que en lugar de conceder, se difiera la concesión o se deni egue la gracia impetrada. Lo avala la práctica de la Curia romana: las denegaciones de gracias solicitadas mantienen la forma de respuestas escritas, con tenor distinto de las concesivas. Suelen emplearse fórmula s de estilo, como «non expedit» o «non expedire» -- que se podría traducir por «no conviene», «no es conveniente»--, «dilata» --« no se responde a la petición por el momento» --, «lectum» -que significa : «la petición ha sido leída pero no se puede atender»-- , «in decisis» --c uando ha habido una precedente decisión de la autoridad a la que ha seguido una petición , y la autoridad responde confirmando la decisión anterior, a pesar de la nueva petición--, etc.

3. Causa En la figura del rescripto se conjugan unos elementos que responden al carácter público de todo acto administrativo singular, y otros que manifiestan el ejercicio de la autonomía de la voluntad de los administrados, como la mi sma petición del rescripto y la libertad de uso de la que goza el concesionario (cfr ce. 69, 71, 73). Por lo que respecta a la causa (Lección V: 11.B.3), la emisión 221

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del rescripto requiere la previa armonización de dos elementos que, desde la petición y durante todo el procedimiento previo a la respuesta, deben aparecer como compatibles: de una parte, un bien personal o individual, que actúa como fin inmediato de la concesión; de otra parte, el bien público, que se sitúa como fin mediato. Al conceder un rescripto, la autoridad aprecia unos motivos, aducidos por el orador, que justifican la concesión, porque la hacen razonable. El concedente considera esos motivos por medio del procedimiento administrativo (Lección V: 111)y, después de las necesarias verificaciones llevadas a cabo en el procedimiento, los hace propios y los convierte en la causa del rescripto. La terminología tradicional alude a la causa o a las causas motivas refiriéndose a aquellos motivos alegados que de por sí son suficientes para obtener la concesión. Como señala LABANDEIRA, la causa motiva propuesta - cuando es alegada y sugerida por el orador- se convierte en la causa motivante una vez que ha sido asumida por la autoridad, dando origen a un rescripto válido. Por el contrario, impide la validez del rescripto el vicio de obrepción, que es la exposición de falsedades en las causas motivas de un rescripto. Otro tipo de motivos que puede alegar el orador influyen en la concesión solo como causas impulsivas, que predisponen a la autoridad hacia la decisión favorable o coadyuvan a ella. En caso de que en la solicitud se alegue solo una causa, ésta debe ser motiva, y si es falsa, el rescripto será inválido. Si se alegan varias causas es suficiente, para que pueda concederse válidamente el rescripto, que una de las causas motivas sea verdadera. Si, en cambio, solo se alegan varias causas impulsivas pero ninguna motiva, para que del conjunto de las impulsivas resulte una motiva se requiere que todas sean verdaderas, a no ser que, de resultar falsa alguna de esas causas, sea accidental y de menor importancia (cfr c. 63). Por ejemplo, si alguien solicita dispensa de la forma matrimonial canónica para poder contraer ante un ministro acatólico, porque éste es su padre, la circunstancia de ser hijo del ministro acatólico seria , en este caso, la causa motiva que justificaría la concesión . Si esa causa fuera la única motiva alegada y fuera falsa , el rescripto, y por tanto también la dispensa y el subsiguiente matrimonio , serían inválidos, porque una falsedad en esta circunstancia constituiría obrepción. No ocurriría lo mismo en el caso de que no respondieran a la verdad otras circunstancias accidentales alegadas, que ímicamente operarían como causas impulsivas (por ejemplo, la posibilidad de que laceremonia Jlevada a cabo de esa manera sirva para acercar a la fe católica a la familia no católica de los contrayentes).

4. Forma a) Diversidad de formas Además de las notas generales sobre la forma de los actos administrativos (Lección V: II.B.4), y de las consideraciones que hemos hecho al inicio de esta

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sección (11.A.2.b) sobre la fonna escrita , parece oportuno señalar ahora que el nombre de rescripto no designa un tipo único de documento (un género diplomático), sino un tipo de acto administrativo: la respuesta escrita a una petición. Por lo que se refiere a la forma documental, el rescripto podrá adoptar formas externas diversas -bula, breve, simple carta o comunicación ...-, dependiendo de factores como la autoridad concedente, el objeto, el destinatario o las circunstancias. b) Consecuencias de los errores formales

La falta de correspondencia entre los datos que figuran en el rescripto y la persona a quien el rescripto se otorga o el objeto al que se refiere no es automáticamente causa de su invalidez (c. 66). La razón es que el rescripto no se concede atendiendo al nombre, sino a la persona del orador y a sus cualidades intrínsecas; por tanto, cuando constan la persona que solicita y la verdad en las preces, no obsta el error en el nombre. Otro tanto sucede con los errores en cuanto al lugar o en cuanto a la calificación jurídica del asunto. Quien juzga acerca de si el error en esos extremos materiales alcanza también a la sustancia es el Ordinario, que, mediante una actividad de control , tutela la voluntad de la Administración. Si el Ordinario, a la vista de un rescripto que contenga errores como los descritos, juzgara que cabe dudar de la identidad del sujeto o del objeto, el rescripto - según la expresión del c. 66- se vería afectado de invalidez, que aquí significa más bien ineficacia: es decir, no produciría ningún efecto, y se tendría que volver a dar o bien sería preciso sanar el error.

5. Procedimiento Como hemos dicho, el rescripto se emite ordinariamente a petición de algún interesado. Esto detennina la importancia del procedimiento de formación de estos actos, que puede esquematizarse en las mismas fases o momentos que hemos distinguido (Lección V: III.D) al tratar de los actos administrativos en general (iniciación, que supone la preparación, elaboración y comunicación de la petición ; sustanciacióny valoración de la petición; conclusión, en la que se llega a la emisión del rescripto; y, para algunos casos, debe tenerse en cuenta la fase de ejecución). a) Iniciación

La fase de iniciación , que se concreta normalmente en una petición, presupone la facultad, reconocida en el c. 212 § 2 a todos los fieles, de «manifestar a los Pastores de la Iglesia sus necesidades, principalmente las espirituales , y sus deseos». Sin embargo , el alcance de las normas sobre rescriptos , y más concretamente el alcance del c. 60 cuando establece que «todos aquellos a quienes no 223

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les está expresamente prohibido pueden obtener cualquier rescripto», es mayor . En efecto, además de que, como hemos señalado, el c. 60 se refiere a «todos», no solo a los fieles, la expresión usada en ese canon («rescriptum impetrari potest») no se refiere únicamente a la posibilidad de manifestar las propias necesidades o deseos, ni se extiende solo a la capacidad de formular peticiones a la autoridad en la Iglesia: impetrare significa literalmente «obtener, conseguir», en este caso un rescripto. Acerca de quién deba formular la petición, la regla general es la validez del rescripto aunque el solicitante sea distinto del favorecido por la concesión, y aunque este último no haya tenido noticia de la petición. Esta regla que, sin embargo, admite las excepciones que se dispongan en las normas, establece la validez del rescripto aun antes de la aceptación por parte del destinatario , salvo que se hayan añadido cláusulas contrarias. El derecho exige en determinados casos que el orador o firmante de la instancia sea la misma persona que el beneficiario del rescripto (por ejemplo, en los supuestos de los ce. 241, 293, 597, 690, 735, 1034, entre otros). No obstante , cuando no consta esta exigencia, el orador puede ser alguien distinto del beneficiario del rescripto , como en el caso previsto por el c. 1357 § 2, que al tratar de la remisión en el fuero interno sacramental de la censura «latae sententiae» de excomunión o de entredicho no declarados (Lección IV: II.B.4 ), permite que la petición -y en este caso, la obtención del rescripto con la remisión de la pena- pueda hacerse por medio del confesor, sin indicar el nombre del penitente. El beneficiario en este caso conoce que se está en vías de obtener un rescripto a su favor y es voluntad suya que se actúe de ese modo. Pero puede darse el caso de que el beneficiario no conozca que se obtiene o que se ha obtenido ya un rescripto en su favor, merced a la petición hecha por un orador distinto de él mismo. Así, por ejemplo , sería válida la delegación que otorga a un sacerdote la facultad de asistir a un matrimonio (cfr c. 1109), aunque ese sacerdote no la hubiera solicitado y además desconociera la petición realizada por otro a su favor. Si, a pesar de tal desconocimiento, la delegación efectivamente ha sido concedida por la autoridad competente antes de la fecha de la boda, es válido el matrimonio celebrado en presencia del sacerdote en cuestión, que de otro modo resultaría nulo por defecto de forma. Incluso está prevista (cfr c. 61) la posibilidad de que el concesionario no consien ta en el rescripto , bien por descono cer lo que se está haciendo en su favor, o bien porque , conociendo la petición que se ha fonnulado, se muestre contrario: también en esos casos el rescripto es válido antes de la aceptación, que puede no producirse nunca. Todo ello sin perjuicio de que en en ciertos casos se prevea que para alcanzar la eficacia se requiere la aceptación del concesionario, como ocurre, por ejemplo, para el indulto de salida de un instituto religioso que, como preceptúa el c. 692, «lleva consigo la disp ensa de los votos y de todas las obligaciones provenientes de la profesión, a no ser que en el acto de la notificación fuera rechazado el indulto por el mismo miembro».

b) Sustanciación En esta fase , en la que la autoridad recaba los elementos necesario s para ponderar las circunstancias que justificarán o no la concesión, tiene particular 224

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN El CIC: EL DECRETO SINGULAR Y El RESCRIPTO

interés la prevención de dos posibles vicios, ya mencionados, que invalidan el rescripto: la subrepción y la obrepción (cfr c . 63). Por subrepción se entiende la ocultación de la verdad que impide la validez de un rescripto, porque en la petición no se ha expuesto todo aquello que debe manifestarse, según está previsto por la ley, el estilo y la praxis canónica . Cuando en la petición de un rescripto de gracia falta algo de «aquello que debe manifestarse para la validez», pero la autoridad concede el rescripto con la indicación de que lo hace «motu proprio» (o sea, por propia iniciativa), queda sanada esa omisión que, de otro modo, invalidaría el rescripto. La cláusula «motu proprio», manifestación también de que la actividad de la Administración se desarrolla generalmente de modo práctico e inmediato, supone un acto accesorio de sanación por parte de la autoridad rescribente, que, a través de medios propios de la Administración, suple la falta de la información necesaria de que adolecía la petición. Aquí también se advierte una de las diferencias entre el decreto y el rescripto: si la instancia del interesado que mueve a la autoridad a dar el decreto no se apoyara en la verdad, el decreto no por ello dejaría de ser válido , aunque pueda solicitarse su rescisión o ser revocado por la autoridad que lo emitió. No ocurre así en el caso del rescripto, que sí ve afectada su validez . La razón de esta diferencia estriba en que al emitir un decreto singular la autoridad valora autónomamente la oportunidad y la utilidad de adoptar una decisión para el bien público, con independencia de los motivos que exponga quien provoque su actuación (podría emitirse un decreto que contenga la decisión que solicitaba el interesado , pero no necesariamente por los motivos que aducía; por eso la falsedad de éstos no implica necesariamente la invalidez); en cambio, en el rescripto , generalmente - ya hemos hablado del rescripto motu proprio-, los motivos los aporta el orador y la autoridad valora su suficiencia para conceder lo pedido.

A diferencia de la subrepción, la obrepción -vicio que produce la invalidez del rescripto por exponer causas motivas falsas en las preces- no se sana por la cláusula «motu proprio», no solo porque muchas veces la falsedad de las causas aducidas manifiesta un «animus doli», una intención fraudulenta, sino también porque es, al menos, ilícito conceder una gracia sin causa suficiente, y en muchos casos la falta de causa suficiente también acarrea la invalidez de la concesión (cfr c. 90) . Atendiendo a lo expuesto en las preces, corresponde a la autoridad rescribente una actividad de verificación consistente en juzgar qué causas son motivas. Si detectara obrepción en alguna de las causas, el rescribente debe examinar si, por lo menos, una de las motivas es verdadera en el momento en que se otorga el rescripto, si se trata de un rescripto que no tiene ejecutor, o lo será en el momento de su ejecución, si se trata de un rescripto para el que se nombra un ejecutor (cfr c. 63 § 3). c) Conclusión

La deliberación de la autoridad competente, que pondera las circunstancias y decide si concede la gracia atendiendo a lo solicitado o toma una decisión diversa, se concluye con la firma, ya que se trata de un acto escrito. 225

COMPENDIO DE DEREC HO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

En ocasiones la autoridad es colegial, como ocurre para algunos de los rescriptos otorgado s por los dicasterios de la Curia romana . Así , por ejemplo , en la sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica de 19.Ill.1972 se puso de manifiesto implícitamente la legitimidad de la denegación de un rescripto acordada en el congreso de una Congregación.

6. Eficacia de los rescriptos a) Inicio de la eficacia En relación con el momento en que producen efectos, el c . 62 distingue dos tipos de rescriptos: Unos desplie gan sus efectos inmediatamente , esto es, a partir del mismo momento en que el documento se expide, circunstancia que se verifica cuando la autoridad concedente firma el escrito de concesión. El rescripto produc e efectos desde entonce s, y no en un momento anterior (por ejemplo , cuando la concesión que debe ser acorda da por un órgano colegial recibe en la reunión correspondiente la mayoría de los votos favorables), o posterior (cuando , por ejemplo, el rescripto se notifica al beneficia rio). Por excepción, una norma puede establecer para determinados rescriptos que la producción de todos sus efectos, o de algunos de ellos, comience desde que la voluntad de concesión se manifiesta por prime ra vez, antes de la expedición.

Otros rescriptos empiezan a producir efectos , con eficacia diferida , solo desde el momento de su ej ecución, y se denominan en la tradición canónica rescripto s comisarios o dados en forma com isaria. b) Ejecución de rescriptos

Ya hemos tratado de los aspec tos comunes de la ejecución al estudiar en gene ral la eficacia de los actos admini strati vos (Lección VI: I.A .2). Veremos ahora algunos aspectos más específicos de la ejecución de los rescripto s.

l.º) El ejecutor. Ademá s de la distinción en cuanto al inicio de su eficacia, los rescriptos dado s en forma comisoria se diferencian de los dados en forma simp le por las autoridades que deben intervenir para que el acto sea eficaz : mi entr as que en los simples la eficacia depende solo de La autoridad conc edente , en los comisorios está prevista además la intervención de un ejecutor . Tradicionalmente , atendiendo al poder de instrucción y de deci sión necesarios para la ejecución del rescripto, en el derecho canónico se ha distinguido entre los meros ejecutores y los ejecutores mixtos. Al mero ejecutor - que realiza una mínima actividad de instrucción - se le encomiend a el simpl e cometido de llevar a la práctica el rescripto, sin capacidad para

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TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL CIC: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

practicar pruebas acerca de la veracidad de las preces y sin el deber de investigar sobre la oportunidad de la concesión o sobre las cualidades del orador o del beneficiario. Tan solo deberá abstenerse de ejecutar el rescripto si consta notoriamente algún vicio de obrepción o subrepción: el ejecutor no decide si el rescripto es nulo o no, sino que se limita a ejecutarlo o, ante alguna circunstancia obstativa, se abstiene de hacerlo. Al ejecutor mixto se Je confiere potestad delegada para conceder la gracia o no concederla. Si en el caso del mero ejecutor se trata de hacer operativa una gracia que ya ha sido concedida, en el caso del ejecutor mixto la gracia no ha sido otorgada todavía por la autoridad rescribente: su concesión depende de la actuación del ejecutor. Investido de tal poder, debe cerciorarse de la veracidad de las preces (cfr c. 63) y de la verificación de las condiciones necesaria s ( c. 41 ); y decide en consecuencia si el rescripto debe ejecutarse. El contenido de la ejecución y el modo concreto en que debe llevarse a cabo puede haberse detem1inado por la autoridad rescribente mediante cláusulas especiales. Tradicionalmente se han usado algunas como «constito de assertis» (una vez que se haya verificado lo que ha sido alegado por el orador), «vocatis vocandis» (convocadas las personas que deban ser convocadas) o «si preces veritate niti repereris» (una vez que se haya comprobado la veracidad de las preces). Cuando aparecen esas cláusulas en el mandato de ejecución o alguna norma jurídica impone la necesidad de cerciorarse de determ inados extremos, el ejecutor no puede proceder a la concesión de la gracia a su arbitrio, sin esa previa instrncción y sin verificar que se hayan observado las prescripciones contenidas en el rescripto; esa actividad sin embargo , no se impone como preceptiva para la validez de la ejecución. En cualquier caso, al ejecutor mixto sólo se le atribuye la facultad de conceder la gracia o de denegarla , a no ser que en el rescripto se establezca otra cosa expresamente. No le compete, en cambio, como hemos dicho, valorar la oportunidad de la concesión , a no ser que se trate de un ejecutor mixto a quien se le conceda la potestad de otorgar la gracia «según su prudente arbitrio y conciencia» ( c. 70), y no meramente ejecutar la concesión, una vez comprobado que nada se opone. Queda claro que las palabras de esa cláusula no implican una libertad ilimitada del ejecutor, pues éste no puede conceder o denegar la gracia según su arbitrio si no ha realizado una adecuada instrucción sobre la verdad de las preces y el resto de elementos que debe conocer antes de tomar la decisión.

2.º) Momento de la ejecución . El rescripto para el que se ha previsto la intervención de un ejecutor suele dirigirse por la autoridad concedente al Ordinario del destinatario del rescripto, quien, además, habitualmente intervendrá como ejecutor del rescripto. Normalmente será éste quien informe al beneficia rio e incluso quien proponga el momento de la ejecución. Pero también podría darse el caso de que lo reciba directamente el peticionario (o el beneficiario), y entonces éste tiene que dirigirse al ejecutor con el rescripto recibido para proceder a la ejecución, ya que el ejecutor no podría realizarla antes de recibir el documento (cfr c. 40). En cualquier caso, en ambos supuestos, el c. 69 otorga al interesado la libertad de elegir el momento de la ejecución. Esta libertad puede concederse porque el rescripto se dirige inmediatamente al bien particular o personal de un administrado, pero se otorga con la condición de que no haya fraude ni dolo.

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COMP ENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Se pone esta condición porque el fraude o el dolo lesionarían tanto al bien del interesado como al bien común, lo cua l es incompatible con el interés público presente en todo acto de la Administración. No sería lícito, por tanto , retrasar la ejecución con intención dolosa o fraudulenta: por ejemplo , para que unas circunstancias, que eran falsas en el momento de la concesión, se verifiquen en el momento de la ejecución (cfr c. 63 § 3). El Ordinario -o el ejecutor, si no es el mismo Ordinario- debe calibrar si se ha dado fraude o dolo durante el tiempo que ha transcurrido desde la concesión hasta la ejecución ( cfr c. 41) y, en ese caso, su apreciación tendría efectos retroactivos en cuanto a subrepción y obrepción .

3.º) Forma de la ejecución . La ejecución debe hacerse por escrito, cuando se trata de rescriptos que afectan al fuero externo , como establece el c. 37 para la ejecución de cualquier acto administrativo singular . Esta disposición afecta solo a la licitud y no a la validez de la ejecución, a no ser que esté previsto expresamente lo contrario en algún caso. Se explica la exigencia de la escritura porque es el medio ordinario y más sencillo de probar los actos que deben ser eficaces en el fuero externo . La ejecución escrita facilita la determinación del momento preciso en que el rescripto comienza a producir efectos -cuando se suscribe el documento por el ejecutor- , con independencia de que la concesión deba ser todavía notificada a la persona en cuyo favor se ha concedido el rescripto . Las informaciones que acompañan a la ejecución no deben consignarse por escrito necesariamente, aunque sí conviene dejar constancia de ellas en documento distinto al de la ejecución . c) Presentación de rescriptos para los que no se designa ejecutor

Se establece en el c. 68 - para la licitud , no para la validez - que el rescripto de la Santa Sede para el cual no se haya designado ejecutor se debe presentar al Ordinario sólo en tres supuestos:

1.0 ) Si la presentación se dispone en el mismo rescripto. Esto ocurre, por ejemplo, cuando por rescripto de la Penitenciaría Apo stólica se conceden facultades especiales a determinados sacerdotes para absolver de censuras en el fuero interno. En tal caso, el rescripto debe mostrarse al Ordinario.

2.0 ) Si el rescripto trata de cosas pública s. En este caso la publicidad se refiere más bien a la notoriedad del contenido del rescripto, que determina una precisa relación con el bien público. De ahí que aunque , de suyo, los rescriptos concedidos en el fuero interno no deben pre sentarse al Ordinario , la dispensa de la Penitenciaría Apostólica concedida por rescripto en el fuero interno no sacramental, para un impedimento matrimonial oculto, se debe anotar en el libro que debe guardarse en el archivo secreto de la curia (cfr ce. 1082 y 1049) porque , aunque esa dispensa no afecta actualmente a una situación notoria, sí existe la posibilidad de que esto ocurra en el futuro. 228

TIPOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN EL CIC: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

Las cosas pueden ser públicas por razón de las personas a quienes se dirige el rescripto (por ejemplo, miembros de un instituto religioso), en aquello que se refiere a la publicidad de su condición; por razón del modo de ejercicio de la facultad concedida (por ejemplo, a través de actos públicos); o por razón de la materia (por ejemplo, concesión de indulgencias a iglesias de institutos religiosos; dedicación de altares a beatos en iglesias y oratorios por indulto pontificio; dispensas de matrimonio rato y no consumado; concesión de permiso para poner reliquias a la pública veneración; y todos aquellos privilegios que limiten la jurisdicción del Ordinario). 0

3. ) Si es necesario comprobar algunas condiciones. También el rescripto en el que no se prevé la intervención de un ejecutor puede ser sometido a condiciones para que produzca todos o parte de sus efectos. En los tres casos citados, el testimonio del reconocimiento del Ordinario suele señalarse con la expresión «visto». d) Conflicto de rescriptos

El CIC resuelve los problemas que surgen de la interpretación y de la aplicación de rescriptos contradictorios entre sí teniendo en cuenta el contenido y la fecha de emisión. En el c. 67 se establece que el rescripto peculiar prevalece sobre el general en aquello que se expresa peculiarmente; y que, si son igualmente peculiares o generales, el anterior prevalece sobre el posterior que no lo mencione expresamente, a no ser que el primer solicitante que obtuvo su rescripto no lo haya usado por dolo o negligencia culpable. Debe advertirse que el criterio cronológico de prevalencia entre actos contradictorios es distinto para los dos tipos de actos administrativos singulares. En el caso de los rescriptos prevalece el anterior, mientras que si se trata de decretos singulares, es el posterior el que deroga al anterior, en la medida en que lo contradiga (cfr c. 53). En el caso de los rescriptos , su concesión supone el inicio de una situación favorable para el destinatario, cuyo cese no se presume, salvo que la autoridad indique expresamente que ésa es su intención; los decretos comportan, en cambio, decisiones de la autoridad que, por iniciativa propia, puede modificar un decreto anterior después de una nueva valoración de las circunstancias.

Para la determinación de la prioridad cronológica, se considera la fecha de emisión del rescripto, no la de su ejecución, incluso si al emitirlo se hubiera nombrado ejecutor. e) Obligación de usar el rescripto concedido

El beneficiario recibe las concesiones de gracias con la facultad de disponer acerca de su uso. Queda, por tanto, a su libre elección usar la gracia o no, y hacerlo cuando le parezca oportuno. El c. 71, no obstante, plantea la posibilidad de que exista obligación de usar el rescripto, no ya cuando se concede una gracia al beneficiario para cjer229

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

ccrla en favor de otros sujetos - lo que es evidente-, sino cuando se le concede solo en su propio favor, pero queda canónicamente obligado a usarla por otra razón. La obligación de usar el rescripto puede ser de distinta índole: natural, moral, y también --como en el caso que ahora consideramos- jurídica. Se dispone , en efecto, que la persona que ha obtenido un rescripto sólo en su favor no está obligada a usarlo a menos que se encuentre vinculada por obligación canónica, es decir, fundada en el derecho y prevista en el ordenamiento canónico, pero nacida de otro título distinto a la concesión de la gracia. , En este supuesto, al igual que cuando la norma establece la ilicitud de la demora dolosa en la ejecución de un rescripto (cfr c. 69), se manifiesta la naturaleza pública del rescripto . El carácter público puede determinar, en ciertos casos, una disminción del espacio de autonomía para el destinatario que es propio de esta categoría de actos administrativos cuyo contenido son gracias .

f) Cesación de la eficacia Aunque los rescriptos, como cualquier acto administrativo singular, no cesan al extinguirse la potestad de quien los emitió (cfr c. 46), ni quedan automáticamente revocados por una ley contraria posterior (c. 73), la autoridad competente puede disponer su revocación, siempre respetando la justicia, o puede haber establecido al concederlos la fecha o las circunstancias que determinarán la cesación de su eficacia. En estos supuestos cabría la concesión de una prórroga que extendiese la eficacia del rescripto. En el caso de un rescripto de la Santa Sede sometido a término, el Obispo diocesano podría conceder prórroga por un tiempo determinado, no superior a tres meses a partir del día en que expiró el rescripto (c. 72). g) Impugnación de rescriptos

Cabe la posibilidad de recurrir la concesión de un rescripto (por ejemplo, el recurso de un tercero para quien la concesión comporte un perjuicio). Cabe también que el solicitante impugne la denegación de lo solicitado: por ejemplo, el recurso contra la denegación de la dispensa para poder recibir el sacramento de la confirmación antes de la edad prevista en el derecho particular, que fue acogido por la Congregación para el Culto Divino (prot. n. 2607/98/L).

No obstante, como se ha mencionado, la excepción que se aplica a los actos del Romano Pontífice y a los del Concilio Ecuménico (c. 1732), que no son susceptibles de recurso, rige también cuando se trata de rescriptos. También queda excluida la vía del recurso jerárquico respecto a los rescriptos concedidos para el fuero interno (Lección IX : 11.A). 230

TIPOS DE ACTOS ADMJNISTRAT!VOS EN EL C!C: EL DECRETO SINGULAR Y EL RESCRIPTO

7. Extensión del régimen jurídico de los rescriptos El régimen jurídico de los rescriptos, a no ser que conste lo contrario, se aplica a otras figuras que ya se han mencionado: a las concesiones de licencias y a las concesiones orales de gracias, mediante los llamados oráculos de viva voz. Vale la pena detenerse a considerar ahora algunos aspectos de las licencias y oráculos a los que se refiere el c. 59 § 2. a) La licencia

En primer lugar, acerca de las licencias, se debe observar que no existe en el CIC un término unívoco para designar el acto de la autoridad por el que se concede a un sujeto la facultad de ejercer un derecho, de tal modo que ese ejercicio no resulte ilícito o, en ocasiones, incluso inválido. Con mucha frecuencia en las normas canónicas se usan otras denominaciones -permiso, concesión, autmización, consentimiento ...- que parecen responder a ese mismo contenido. En cualquier caso, tanto la licencia como las figuras afines, tienen como fin la regulación por parte de la autoridad del ejercicio de los derechos en atención al bien común (cfr c. 223). En efecto, quien pide una licencia no solicita que le sea concedido un derecho --que ya tiene-, sino la posibilidad de ejercerlo efectivamente en armonía con el bien común . Puesto que la licencia también tiene carácter concesivo, se asemeja en ese aspecto a las concesiones de gracias que son contenido propio de los rescriptos. Esto justifica la disposición del c. 59 § 2, que extiende el régimen jurídico de los rescriptos a los actos por los que se conceden licencia s. No obstante, como hemos señalado (vide supra: 11.A.3.a), una licencia se diferencia de una concesión graciable en sentido estricto en el alcance de la valoración discrecional que lleva a cabo la autoridad: en las concesiones propiamente graciables, la intervención de la autoridad da origen a un nuevo derecho; en el caso de las licencias, simplemente libera de una limitación, permitiendo el ejercicio lícito o válido (según los casos) de una facultad.

b) Las concesiones mediante oráculo de viva voz Los oráculos de viva voz mediante los que se conceden o deniegan gracias se rigen también por las normas de los rescriptos (cfr c. 59 § 2), a no ser que conste otra cosa. Mientras que para el fuero interno no existe una regla general que preceptúe la forma escrita de los actos, sí existe esa norma para los actos administrativos singulares que se dan en el fuero externo (cfr c. 37), por lo que, teóricamente, cabría pensar que los oráculos de viva voz en ese fuero son la excepción. En cada uno de los fueros operan diferentes requisitos de eficacia; son más exigen tes en el fuero externo porque el bien personal del concesionario puede entrar en conflicto con el bien público que se alcanzará de forma mediata e in231

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

directa. En el fuero interno los requisitos son menos exigentes porque en ese ámbito la tutela del bien particular mediante la concesión de un favor al solicitante redunda directa e inmediatamente en la «salus animarum», sin necesidad, muchas veces, de una especial armonización con los intereses generales, ya que disminuye el riesgo para el bien público. De ahí que el ordenamiento jurídico prevea, además, ciertos actos de control y exija la prueba de la concesión cuando el oráculo, además de producir efectos en el fuero interno, vaya a tener también eficacia en el fuero externo: en esos casos el beneficiado por la concesión «tiene obligación de probarla para el fuero externo cuantas veces se le exija esto legítimamente» (c. 74). Una especie intermedia entre el rescripto y el oráculo de viva voz es el denominado «rescriptum ex audientia Sanctissimi»: según URRUTIA se trata de «un testimonio cardenalicio del oraculum vivae vocis del Pontífice. Como es sabido, la doctrina considera ese testimonio cardenalicio como pmeba juridica plenamente válida».

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LECCIÓN VIII

EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA, PRIVILEGIO Y DISPENSA

El Código de Derecho Canónico, a diferencia de lo que hace al regular los decretos singulares, asigna a los rescriptos unos contenidos propios - privilegios, dispensas y otras gracias- a los que dedica una serie de cánones específicos. Se trata de figuras de larga tradición en el Derecho Canónico, que durante siglos han actuado como instituciones a se y que en la última codificación el legislador ha sometido al régimen de los actos administrativos, configurando los privilegios, las dispensas y otras clases de gracias como contenidos típicos de los rescriptos . Nos detendremos a examinar seguidamente los rasgos comunes que permiten caracterizar como gracias, en sentido jurídico-canónico, tales figuras.

l. EL CONCEPTOCANÓNICODE GRACIA A. Gracia y derecho La ciencia jurídica llama gracia a la concesión de la autoridad que da origen a cierta situación con relevancia jurídica -merecedora, por tanto , de tutela por parte del derecho-, que se califica de favorable, porque amplía la esfera jurídica del concesionario. Se trata , además, de una situación favorable caracterizada por su gratuidad objetiva, en la medida en que se adquiere sin que medie sacrificio por parte del adquirente. La gracia, pues, origina una situación jurídica-activa o pasiva , es decir, que permite a su titular hacer algo o abstenerse de algo- que ha pasado desde el estadio de expectativa a su consolidación como derecho, potestad o facultad, por medio de la intervención de una autoridad competente . Esto supone que la situación jurídica de que se trata no es originaria, sino derivada, pues su existencia requiere que medie una concesión de la autoridad, que no es exigible, o sea debida en justicia, sino graciosa o graciable. 233

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Entiéndase bien, la titularidad de una situación jurídica graciable -y su consiguiente consolidación en el ordenamiento como elemento de la esfera jurídica del concesionario- depende de una decisiónjusta (es decir, no injusta ni arbitraria) de la autoridad, pero el contenido de esa decisión, siendo justo, no es exigible jurídicamente. Para el nacimiento de una situación jurídica graciable no es suficiente, por tanto, el simple reconocimiento de ciertos presupuestos que justificarían su concesión. Se requiere además una decisión justa y prudencial por parte de una autoridad pública que, del mismo modo que concede, podría ·abstenerse de conceder y, al hacerlo, se comportaría también justamente: de lo contrario, no se trataría de verdaderas gracias, sino de derechos. Esta diferencia con la exigibilidad de los derechos explica el porqué de la denominación de «gracia», esto es, don gratuito de contenido jurídico que, sin embargo, no aparece investido de una exigibilidad originaria.

B. Fundamento de las gracias en el derecho canónico La justificación natural de las concesiones de gracia, que acabamos de ver, se encuentra en la intrínseca limitación de la ley debida a la imposibilidad de prever de antemano, con carácter general, todas las circunstancias de las situaciones concretas y las posibilidades de armonización entre bien común y bien propio de un determinado sujeto en unas precisas circunstancias. A esto se añade en derecho canónico otro elemento de fundamentación , que remite en último término al misterio de la Iglesia (cfr Decr. Optatam totius, n. 16). La gratuidad de la salvación y de los medios para alcanzarla no puede dejar de tener un reflejo, más o menos intenso según los casos, en los elementos que integran el derecho de la Iglesia; por eso nada tiene de extraño que en el ordenamiento canónico la gracia no presente la excepcionalidad que la caracteriza en los ordenamientos civiles. El fundamento de esta normalidad puede encontrarse en la misma naturaleza de la Iglesia. El ejercicio de la función de gobierno, considerado en esta perspectiva --es decir, en la medida en que participa de la instrumentalidad salvífica , de índole sobrenatural, de la Iglesia (cfr Lección I: II.4)- , necesita una serie de instrumentos adecuados a sus características propias, entre los cuales, además de los medios jurídicos destinados a garantizar la justicia -que no pueden faltar en la Iglesia-, se cuentan otros destinados a perfeccionar el alcance de la justicia legal. Esto es así porque para llevar a cabo ese designio salvífico, en la medida en que corresponde a la actividad jurídica de gobierno, «lo que prevé la voluntad fundacional no es simplemente un gobierno pastoral, sino un buen gobierno pastoral» (HERVADA). En principio -aunque esta afirmación es matizable - , las gracias, si se administran no solo con la competencia jurídica requerida , sino también con la pericia y la pm234

El CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA, PRIVILEGIO Y DIS PENSA

dencia de gobierno necesarias, pueden ser medios para mejorar la capacidad del derecho pos itivo de acercarse a la justicia del caso concreto en algunas situaciones en las que podría verificarse el adagio ciceroniano «summum ius, summa iniuria». Esa mejora se realiza a través de la equidad, entendida aquí en el sentido de perfeccionamiento del derecho positivo: «si nos atenemos a una concepción realista del derecho, de modo que éste sea la ipsa res iusta, la equidad actuará como principio indicador, como potente faro iluminador de la prudencia jurídica del que gobierna ( ... ), para determinar en cada caso concreto cuál es - en la práctica- esa res iusta , ese ius que a cada uno corresponde» (FORNÉS). Pero, entiéndase bien, no significa esto que la ley, en general, se presuma injusta o incapaz de orientar una actuación concreta justa cuando se aplican sus disposiciones . Toda ley, por ser general y abstracta, tiene -como hemos dicho: Lección II: I.B .2.bla limitación intrínseca de no poder prever y considerar todas las circunstancias particulares que se puedan dar en cada caso concreto , pero esto no significa que su aplicación sea normalmente injusta, o que actúe solo como un vago criterio orientador , entre otros , cuando no aparece ninguna circunstancia especial. Téngase en cuenta que la ley ju sta, además de ser racional (ordinatio rationis), es también un acto de imperio , de potestad, por el que la autoridad legítima configura en cierta medida la realidad en atención al bien común, de tal modo que posee una vis directiva . Cuando la ley es racional y justa --que es lo habitual- , en la gran mayoría de los casos, las exigencias esenciales de la justicia del caso concreto se salvan aplicándola, porque en ella se encuentran ya consideradas las circunstancias más relevantes para el bien común y, de manera mediata, para el bien propio de cada miembro de la comunidad . La ley no es fin, sino medio, pero no en pie de igualdad con cualquier otro, sino un medio cualificado y preva/ente, en la medida en que ordena la vida de la comunidad haciendo presentes en ella los principios de ju sticia y los valores esenciales que informan la propia comunidad. Esto no obsta para que, en ciertos casos concretos, resulte compatible con el bien común y conveniente para el bien de las personas concretas aplicar flexiblemente o no aplicar una norma, o incluso disponer ad cas um para una situación determinada.

Todo esto se ha manifestado tradicionalmente en la elasticidad oflexibilidad propia del derecho canónico y, como una de sus consecuencias, en el desarrollo jurídico de la concesión de gracias. Para esos casos el derecho canónico ha previsto y regulado una serie de medios, confiando a la autoridad competente mayores posibilidades de apreciación discrecional de las circunstancias que hacen que, en algunas situaciones concretas, no aparezcan en estado puro los supuestos de hecho típicos que hacen razonable una nonna general, y otorgándole --en aquello que favorece a los interesados - un margen amplio de decisión acerca de lo más conveniente y adecuado al caso.

C. Lugar de las gra cias en el derecho administrativo canónico El uso de las concesiones de gracia plantea, ciertamente, problemas, como el de la eventual lesión del principio de igualdad o el de la posible arbitrariedad en su otorgamiento o denegación .

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

La resolución de tales dificultades requiere, en primer lugar, entender correctamente que «a todos los fieles se les debe trato igual. Esta igualdad tiene en cuenta la proporción, es decir, no significa dar a todos lo mismo, sino dar a todos lo que les corresponde, de modo que a igual situación el trato debe ser igual y a distinta situación el trato debe ser distinto, pero proporcional» (HERVADA) .

Aquí se encuentra una razón más de la importancia que tiene la verdadera discrecionalidad en la función eclesiástica de gobierno (Lección II: 11.B).Es muy razonable, en efecto , que en la Iglesia se disponga del necesario margen de discrecionalidad que, asumiendo el principio de legalidad, aleja el riesgo de la arbitrariedad . El recto ejercicio de la discrecionalidad, junto al respeto de los aspectos reglados, en el procedimiento de concesión permite que se puedan atribuir gracias sin dejar de tutelar las exigencias de justicia. Como toda decisión de gobierno, la concesión de una gracia debe ir precedida de una actividad de instrucción (vide supra, Lección V: III.D.2): también en este caso se cumple la afirmación según la cual la calidad -relación con la verdad- de la decisión tomada dependerá de la calidad de la información usada. El principio de buen gobierno, que en parte se encuentra plasmado en las normas que rigen la actividad administrativa -de ahí la importancia de respetar los aspectos reglados- y en parte depende de criterios prudenciales, supone un límite a lo que la autoridad puede decidir -en este caso, conceder- y a cómo debe hacerlo, al exigir que la decisión sea razonable. De este modo se reduce el espacio a la posible sospecha de arbitrariedad, a la que aludía el 7. 0 principio directivo para la reforma del CIC. Por el contrario , «sería una excusa carente de valor rechazar la racionalización [de la actividad de gobierno] de la que venimos hablando, invocando para considerarla innecesaria, la existencia de los carismas que van unidos al ministerio de los Pastores» (HERVADA). Cuando, por ejemplo, no se sabe con claridad por qué se conceden unas gracias mientras que otras en cambio se deniegan, se puede dar la impresión de que las concesiones se otorgan por favoritismo .

Los fieles - y la misma Administración eclesiástica, en razón de la autotutela (Lección 11:I.A.2) - tienen derecho a que la decisión de conceder o denegar una gracia presente garantías de objetividad, merced a la debida transparencia que evita malentendidos o reacciones de desconcierto. En la concesión de gracias , actividad de derecho público, las formas y los procedimientos adecuados se convierten, así, en modos de dar razón de la decisión adoptada. Se comprende, desde este punto de vista, por qué la tradición canónica ha querido que las gracias - fueran éstas dispensas , privilegios u otro tipo de favores - se concedieran a través de rescriptos, cauce formal y, por tanto, de tutela de la seguridad jurídica. Si la discrecionalidad en la concesión de gracias supone ciertos márgenes de libertad de las autoridades competentes, la formalidad y la transparencia refuerzan su

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EL CONTENIDO DE LOS RESCRJPTOS: GRACIA. PRIVILEGIO Y DISPENSA

responsabilidad en el ejercicio de la potestad que tienen atribuida; libertad y responsabilidad que la configuran como potestad-función , orientada al deber de servir a la Iglesia y a cada fiel con un buen gobierno.

Es lógico, pues, que el derecho administrativo se ocupe de la regulación de las gracias. A través de ellas la autoridad procura favorecer a los agraciados ampliando razonablemente sus posibilidades de actuación, en consideración a sus circunstancias y necesidades particulares; pero, al mismo tiempo, la regulación jurídica de esas actuaciones evita que quede lesionado el principio de igualdad por la posible dispensación arbitraria de situaciones de ventaja y previene la eventual concesión de atribuciones favorables a costa del empobrecimiento de algún aspecto del bien público actualmente indisponible. D. Algunos rasgos de la regulación codicia[ de las gracias

A diferencia de los ordenamientos estatales, donde la concesión de gracias se encuentra mucho más limitada porque solo un número tasado de autoridades pueden otorgarlas, la legislación actual de la Iglesia prevé un espacio propio para las gracias. Las gracias aparecen junto a otras situaciones jurídicas subjetivas , como los derechos o las facultades (cfr c. 1336 § 1 CIC y c. 1430 CCEO); se conceden (cfr ce. 59 § 1 y 70 CIC; ce. 848 § 2, 1522 § 2 y 1527 CCEO), se usan y en ocasiones requieren ser probadas (cfr c. 74 CIC). En algunos casos la legislación distingue claramente entre derecho y gracia (cfr ce. 306 y 1336 CIC) , aunque la gracia, una vez obtenida determi ne en el titular la posesión de un derecho, o incluso de una potestad (cfr c. 84). Se consideran gracias la dispensa (cfr c. 59 § 1 CIC), el privilegio (cfr ce. 59 § 1, 76 y 77 CIC) , la conva lidación (cfr c. 1161 § 1 CIC) , la disolución del matrimonio rato y no consumado (cfr c. 1704 § 1 CIC) , e inc luso el Código oriental considera que la licencia participa de los rasgos prop ios de una gracia (cfr c. 1510 § 2,3.° CCEO) . Se prevé la circunstancia de que una gracia concedida pueda resultar no serlo efectivamente (cfr c. 77 CIC) , o de que pueda favorecer al titular y al mismo tiempo resultar onerosa para terceros ( cfr ce. 82 y 1697 CIC). Asimismo, existe un derecho de petición de gracias ( cfr c. 1697 CIC), que no es propiamente un «derecho a la gracia»: el eventual «derecho a la gracia» podría darse con referencia a la gracia entendida en un sentido más amplio, distinto del usado aquí. El régimen jurídico de las gracias determina los modos de petición ( cfr, entre otros , ce. 59 § 1 y 64 CIC) y de uso (cfr c. 74 CIC) conforme a derecho, de manera que la falta de ciertos presupuestos requeridos puede comportar, no solo la denegación (cfr ce. 64, 65 y 70 CIC, aunque la denegac ión requiere la consiguiente exposición de razones para determinados casos), sino la misma privación de la gracia anteriormente recibida (cfr c. 1336 § 1 CIC). En cuanto al procedimiento seguido para la concesión de las gracias, existen diversas posibilidades: desde un procedimiento sencillo, no formalizado, como es el que precede a la mayoría de las gracias otorgadas oralmente (cfr c. 59 y c. 74 CIC) , hasta la previsión de diferentes momentos e instancias en su sustanciación (cfr ce. 1697-1706 CIC), para otras gracias . 237

COMPEND IO DE DERECHO ADMINISTRA TIVO CANÓNICO

Existe incluso un régimen jurídico de la gracia denegada, que permite solicitarla de nuevo , y que sea concedida, por la misma autoridad que denegó o por otra autoridad competente (cfr ce. 64 y 65 § 1 CIC).

Este rápido examen de los dos Códigos no pretende demostrar la consistencia j urídica de las gracias simplemente por su presencia en la norm ativa de la Iglesia. Como ocurre con toda realidad de contenido jurídico , su juridicidad no reside primariamente en su regulación positiva, sino que ésta es consecuencia de la juridicidad de las gracias, que necesitan causa justa para su concesión, además de la concurrencia de otras razones de oportunidad . Ese repaso de algunas disposiciones codiciales muestra que en el ordenamiento canónico las gracias constituyen una realidad presente, operante y no superflua. En el derecho de la Iglesia no parece que pueda resolverse la cuestión de las gracias aduciendo un pretendido carácter excepcional , como ocurre en los ordenamientos estatales. Un sano realismo lleva a pensar que, aunque pudiera parecer a primera vista anacrónico referirse a las gracias en el derecho canónico -en la medida en que ello implicara una visión de las relaciones entre los fieles y la autoridad superada en la eclesiología que fundamenta el derecho vigente-, existe sin embargo un concepto actual de gracia que es adecuado y conveniente en el derecho de la Iglesia.

Il. EL PRIVILEGIO A. Significados del término privilegio Resulta necesaria una premisa: el término privilegio, en su uso no canónico, connota frecuentemente la significación de favor injusto, es decir, de beneficio discriminatorio que atenta contra la igualdad entre los hombres. No es ese el significado que ha recibido y que recibe en el derecho canónico. Tanto en el derecho canónico antiguo como en el vigente, el privilegio se ha considerado siempre un instrumento de lo justo , que no daña el bien común --en definitiva, la salus animarum - sino que lo promueve , a través del favor otorgado a un sujeto en atención a determinadas circunstancias singulares. No obstante, la noción técnica de privilegio como figura jurídica ha experimentado una evolución que permite señalar diferencias entre el concepto actual y el anterior al Código de 1983.

B. Evolución histórica del privilegio en el derecho canónico En el Decreto de Graciano se recogía la definición de privilegio transmitida por San Isidoro: «Privilegia sunt leges privatorum, quasi privatae lcges» (D . 3.3). Con esta expresión se quería afinnar que el privilegio era una ventaja re238

EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA , PRIVILEGIO Y DISPENSA

servada para algunos (<<privatorum») pero con un valor imperativo general («le ges»), en el sentido de que tales favores debían ser respetados por todos. Esa definición era aplicable a dos tipos distintos de favores: los concedidos a ciertas comunidades o a determinadas categorías de personas a través de una norma general; y los otorgados a una persona fisica o jurídica determinada, a través de un acto singular. El CIC 17 incluía en la primera categoría los privilegios de los clérigos, cardenales, abades, canónigos, religiosos, etc., contenidos en los propios cánones («privilegia clausa in corpore iuris» ): por ejemplo, el privilegio del fuero para los clérigos (en virtud del cual solo podían ser juzgados ante tribunales eclesiásticos, aunque hubieran cometido un delito civil) . Junto a este tipo de privilegios establecidos en el Código, se regulaba el régimen jurídico de aquellos otros concedido s por rescripto (ce. 63-70 CIC 17). El primer tipo de privilegios -los contenidos en el mismo CIC 17 o en otras normas generales-, establecidos a través de una ley o una costumbre, tenían rango de ley, aunque se consideraban leyes especiales. Los privilegios del segundo tipo, concedidos mediante un acto peculiar de la autoridad, también eran considerados leyes especiales si la autoridad concedente era el Papa. Así se puso de manifiesto en una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 29.IX.1989. El objeto del recurso contencioso-administrativo era el decreto de la Congregación competente que, a su vez, confirmaba el decreto por el que un Obispo había dividido la masa de bienes perteneciente a dos entes distintos (un santuario y un patronato) . Hasta ese decreto de división los biene s comunes habían sido administrados por uno solo de los entes (el patronato). En el decreto del Obispo se nombraba a los nuevos administradores y al rector del santuario. El patronato consideraba que este decreto era contrario a algunos privilegios concedidos en una Bula papal de más de cuatro siglos de antigüedad. Tanto el Obispo como la competente Congregación entendían que esos priv ilegios habían dejado de estar vigentes. La decisión de la segunda sección del tribunal de la Signatura Apostólica estimó el recurso declarando que el decreto episcopal incurría en violación de la ley tanto en el procedimiento como en la decisión, ya que había actuado en contra de la Bula papal, que era una ley especial todavía vigente.

C. El concepto actual de privilegio en el derecho canónico El sumario apunte histórico que pr ecede a este epígrafe muestra los motivos que aconsejan exponer dos premisas negativas antes de ofrecer la noción actual de privilegio, más restringida que la noción clásica.

1. El privilegio no es una norma general El progreso de la técnica jurídica produjo una evolución en la noción de pri vilegio . Concretamente, dejaron de entenderse como situaciones de ventaja del tipo privilegio las disposiciones favorables en beneficio de categorías gene239

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

rales de sujetos, que pasaron a ser consideradas como parte del estatuto jurídico (cfr principio 6.0 para la reforma del CIC) de tales grupos. La distinción entre normas generales y actos singulares (Lección III: I.2) detennina que a partir del CIC 83 ya no se consideren técnicamente privilegios las situaciones favorables concedidas a través de una nonna general. Algunos años antes, en una de las sesiones de los trabajos de preparación de los cánones, se había dictaminado en el sentido de que los privilegios establecidos por una ley o introducidos por una costumbre, son formal y jurídicamente leyes o costumbres y como tales deberían ser considerados. 2. El privilegio no es un acto administrativo, sino el contenido de un acto administrativo A esto se suma una segunda distinción, ahora entre el acto administrativo singular y uno de sus elementos. Si bien en el lenguaje común es normal tomar la parte por el todo (por ejemplo, denominar nombramiento del párroco al acto administrativo singular--decreto-con el que se le nombra) , la técnica jurídica requiere distinguir. En este sentido técnico el privilegio, que, como se ha visto, no es una norma, tampoco es un acto administrativo, sino un tipo de gracia, que se concede por medio de un rescripto, que, a su vez, es un tipo de acto administrativo singular. En efecto, el c. 59 menciona los privilegios entre los contenidos posibles de los rescriptos; y el c . 76 establece una noción legal de privilegio que lo considera una gracia concedida a través de un acto peculiar. La conjunción de los cánones 59 y 76, sirve para caracterizar el privilegio como una gracia que se concede mediante un acto administrativo del tipo rescripto en favor de una persona o unas personas determinadas, físicas o jurídicas. Según el concepto de gracia que hemos expuesto más arriba, se trata de una situación jurídica subjetiva que ha pasado del estadio de mera expectativa a su consolidación como derecho, potestad o facultad, en virtud del acto de una autoridad competente, que favorece efectivamente (cfr c. 77) al concesionario. 3. Caracteres específicos El privilegio, como los demás contenidos posibles de los rescriptos, asume las características comunes de ese tipo de acto administrativo (Lección VII: 11.A), pero presenta rasgos específicos en dos de los elementos: el autor y la causa . a) En cuanto al autor

El c. 76 establece que el privilegio puede ser concedido por el legislador, así como por la autoridad ejecutiva a quien el legislador haya atribuido tal potestad . 240

El CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA, PRIVILEGIO Y DJSPENSA

Que sea concedído por el legíslador no sígnífica que se trate de un acto legíslativo. Téngase en cuenta que los legisladores , en derecho canóníco, poseen también la potestad ejecutiva. Cuando un legislador da un rescripto no lo hace en ejercicio de la potestad legislativa, sino de la potestad necesaria para un acto administrativo , que es, como sabemos, la potestad ejecutiva (Lección V: 11.A.2; cfr ce. 35 y 59 § 1). Pero en el caso de los rescriptos que contíenen un privilegío, hay una reserva hacia la autoridad ejecutiva que además es legislador: es decir, la autoridad ejecutiva superior en cada ámbito autónomo de gobierno (cfr ce . 75 y 76) . También puede conceder privílegios la autorídad ejecutiva que haya recibido del legíslador la potestad para hacerlo. Esta habilitación puede hacerse a través de una norma general. Por ejemplo, «según el c. 858 § 2 el Ordinario del lugar ( que no tiene necesariamente la condición de legislador) puede p enn itir que haya pila bauti smal en otra iglesia u oratorio además de la iglesia parroquial, p ara comodidad de los fieles ; ( ...), y el c. 936 se refiere a que el Ordinario por justa causa puede conceder que en un oratorio distinto del principal en una casa religiosa o piado sa se pueda reservar la Santísima Eucaristía» (LABANDEIRA).

Igualmente se puede recibir esa habílitación por acto singular del legislador : se trata entonces de una delegación, no de la potestad ejecutiva--el habilitado, según el c. 76 § 1, es una autoridad ejecutiva-, síno de la competencía necesaria para conceder privilegios. b) En cuanto al elemento causal El privilegio presenta especiales características tambi én en cuanto a la causa (Lección V: II.B.3) . La gracia en que consiste el privilegío, en virtud de la concesión de la autoridad que emite el rescripto, se traduce en un derecho (u otro tipo de situación jurídica activa) y por tanto se presume perpetuo (cfr c. 78). Esta diferencia entre el privílegio y la dispensa (que ordinariamente consiste en una gracia actual y episódica, que relaja el vínculo de la ley para un caso determinado) se asienta en el elemento causal. El derecho entie nde que existen situaciones en las que la estabilídad de la ventaja otorgada en favor de un sujeto determinado puede beneficiar, no solo al sujeto mismo, sino también a la comunidad. Por eso, cuando se dan una serie de presupuestos, el bien público se beneficia con la perpetuídad del privilegio, lo cual no ocurre en el caso de la dispensa, donde se entiend e que el bien público se beneficia sólo si se relaja la ley para un caso o unos casos determinados, ya que si se generalizara tal relajación, acabaría siendo perjudicial (en buena lógica, una ley que favoreciera al bien común sólo o principalmente cuando es dispensada, debería derogarse). De modo análogo, sería perjudicial la perpetuidad del privilegio cuando dejaran de verificarse los presupuestos que determinan su racionalidad . De ahí 241

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

que en el Código, sin perjuicio de la presunción de perpetuidad ya mencionad~, se especifiquen de forma muy precisa las causas de extinción del privileg10.

4. Causas de extinción del privilegio a) Causas referidas a la permanencia temporal

de los presupuestos jurídicos El derecho prevé que la voluntad del autor de la concesión, de otra autoridad competente, del beneficiario, o de un tercero pueda intervenir modificando la permanencia temporal de los presupuestos jurídicos y, en la práctica, despojando al privilegio de la característica de la perpetuidad. Se establecen, así, las siguientes causas de extinción del privilegio: 1.º) Extinción por acto revocatorio de la autoridad competente (c. 79) . Se entiende por autoridad competente la que ha concedido el privilegio , su sucesor o su superior. La autoridad competente sólo puede revocar el privilegio por un motivo proporcionado y razonable , respetando los derechos adquiridos y las demás exigencias de jus ticia . La revocación se realiza mediante un acto administrativo contrario al privilegio en vigor (c. 47) , que requerirá el adecuado procedimiento de formación a través del cual se manifieste la corrección jurídica de la decisión y su oportunidad.

2.º) Extinción por el transcurso del tiempoftjado. El privilegio puede extinguirse una vez transcurrido el tiempo para el que fue dado o agotado el número de casos para el que fue concedido (cfr c . 83). El plazo o los casos se determinan mediante cláusulas que forman parte del contenido eventual del rescripto (Lección V: 11.B.2). 3. 0 ) Extinción por circunstancias relacionadas con el autor. Como regla general, no se extingue el privilegio al cesar la potestad de quien lo ha concedido, a no ser que lo haya dado con la cláusula «según nuestro beneplácito» u otra similar ( c. 81), por ejemplo, «hasta que yo quiera», «mientras ocupe este oficio». 4. 0 ) Extinción por renuncia. El privilegio puede extinguirse por la renuncia del privilegiado , que requiere siempre aceptación por parte de la autoridad competente (c. 80 § 1). en este 5.0 ) Extinción por prescripción . Se llama prescripción-extintiva, caso (cfr ce. 197- 199 y, además, las normas de la legislación civil del país respectivo, a las que remite el CIC)-, al transcurso de un tiempo establecido legítimamente, durante el cual el titular no usa un privilegio, o hace un uso contrario de él. El c. 82 dispone que solo cesan por este motivo los privilegios que sean gravosos para terceros . 242

EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA, PRIVILEGIO Y DISP ENSA

b) Causas de extinción del privilegio por decadencia de alguno

de los presupuestos jurídicos En otros casos, el derecho prevé la extinción del privilegio cuando se dan ciertas alteraciones del contexto jurídico que inequívocamente suponen la decadencia de los presupuestos que hasta entonces hacían razonable la estabilidad de la ventaja otorgada: 1.0 ) Extinción por perención de la persona o de la cosa interesada. La disposición del c. 78 §§ 2-3 se basa en la distinción tradicional entre privilegios reales y privilegios personales. Personal es el privilegio que termina cuando deja de existir la persona beneficiada (por muerte, si se trata de una persona física, o por extinción jurídica, si se trata de una persona jurídica). El privilegio real se extingue con la destrucción completa del objeto . 2.º) Extinción por cambio de circunstancias. Si, con el transcurso del tiempo, las circunstancias que justificaron en su momento la concesión cambian de tal modo que, a juicio de la autoridad competente , el uso del privilegio se hace ilícito o resulta dañoso, éste queda extinguido (c. 83 § 2). En este caso no se requiere un acto de revocación , sino la simple declaración por parte de la autoridad de que se ha producido la extinción por ese motivo. 3.º) Extinción por privación . La privación de un privilegio es una de las penas expiatorias previstas en el c. 1336 § 1,2.º, que puede imponerse cuando el beneficiario comete ciertos delitos que le hacen merecedor de su pérdida (Lección IV: 11.A.l .b ). Si el privilegio comporta el uso de una potestad, y el titular abusa gravemente de ella , el Ordinario, después de haberle amonestado inútilmente, puede proceder a la privación del privilegio , si lo concedió él mismo; pero si fue otorgado por la Santa Sede, debe informar a ésta del asunto (c. 84).

IJI.

LA DISPENSA

A. Noción de dispensa 1. La definición legal

El c . 85, al hacer un inciso explicativo , consagra una definición legal de dispensa, recogiendo el concepto tradicional desde el siglo XII: «relajación de una ley meramente eclesiástica en un caso particular». Aunque esta definición no lo diga expresamente, es evidente que un elemento esencial de la dispensa es la causa justa y razonable (las particularidades del caso) que justifica la excepción de la ley. De hecho, el CCEO, al definir la dispensa en su c. 1536 § 1, contiene una referencia a la causa. Los canonistas antiguos hablaban de la dispensa como de una derogatio casualis (dada solo para un caso) y causa/is (ba243

COMPE NDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

sada en una causa) . Por su propia naturaleza, la dispensa será, pues, un expediente de carácter excepcional. El c. 85 añade que la dispensa puede ser concedida por quien tiene potestad ejecutiva o ha recibido la potestad de dispensar . La concesión se hace por medio de un acto administrativo. Puede extrañar que un acto administrativo tenga como objetivo relajar el cumplimiento de la ley; pero la extrañeza se disipa al considerar que, en realidad, lo que se busca con la dispensa es una solución conveniente a un caso excepcional que, si bien será contraria a la regla general, no puede ser lesiva de la justicia. La misma ley canónica, consciente de la limitación intrínseca de la ley humana -como hemos considerado al explicar el concepto de gracia-, prevé la institución de la dispensa, que será contra legem, pero no contra ius. Desde el punto de vista objetivo, la dispensa es la situación legítima de inaplicación de una disposición legal meramente eclesiástica en un caso particular (permaneciendo firme la vigencia de la ley para todos los demás casos) , en atención a una causa justa, producida por un acto administrativo (habitualmente un rescripto) dado por la competente autoridad ejecutiva. Desde el punto de vista subjetivo, la dispensa crea la situación jurídica de desvinculación respecto a una ley, cuyo título es el acto administrativo que la ha concedido. La relajación de la ley puede consistir en la ineficacia de cualquiera de los efectos propios de la norma legal: obligatorios (dispensa de la obligación de ayunar, por ejemplo) , irritantes (como sería la dispensa de la norma que obliga a seguir una determinada fonnalidad bajo pena de nulidad del acto), inhabilitantes (como es el caso de las dispensas de los impedimentos matrimoniales, que inhabilitan a determinadas personas para contraer matrimonio), etc . En el acto de concesión se deberá determinar cuál es el objeto exacto de la dispensa , ya que en muchas ocasiones se tratará solamente de dispensar de un efecto concreto de una ley que en todo lo demás sigue vinculando (por ejemplo, cuando se dispensa a alguien de un impedimento matrimonial quedando sometido al resto de la disciplina matrimonial). Por lo demás , se habla de «relajación» porque no se produce una desvinculación total del dispen sado respecto de la ley, sino que simplemente se impide la aplicación de la ley en su caso, para los efecto s señalados por el acto de concesión.

La existencia de esta definición legal lleva consigo que el régimen previsto para la concesión de dispensas se refiera únicamente a la institución jurídica delimitada por el c. 85, de suerte que se excluyen de él otros fenómenos de excepciones o modos de mitigar el rigor legal (incluso algunos que el mismo CIC denomina «dispensa») que no sean subsumibles en el concepto legal. De esta manera, no son dispensas en sentido estricto - y, por tanto, no se les puede aplicar el régimen codicia! de la dispensa - la llamada dispensa del matrimonio rato y no consumado, ni la dispensa del voto, ya que en estos casos no se da una relajación de una ley eclesiástica , sino la disolución de una situación y el perdón de una promesa cualificada. Tampoco es una dispensa la sana ción en la raíz del matrimon io ( ce. 1161-1165), que constituye un tipo autónomo de institución jurídica , si bien puede contener también una dispensa.

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EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS : GRACIA , PRIVILEGIO Y DISPENSA

2. Distinción de otras figuras afines

Para delimitar mejor la noción de dispensa conviene confrontarla con otras instituciones similares. En primer lugar, puesto que la dispensa se refiere a un caso particular, se distingue de la abrogación (o derogación) de una ley y del supuesto de la ley especial contraria a una ley más general: todo esto se produce en el ámbito de la generalidadde las leyes (Lección III), mientras que la dispensa se concede mediante acto administrativosingular por quien tiene potestad ejecutiva. La dispensa se diferencia también de otras instituciones, como la licencia (Lección VII: II.B .7) la cual es un requisito para realizar válida o lícitamente algún acto de acuerdo con la ley; la dispensa, en cambio, supone la suspensión de una disposición de ley, facultando al beneficiario para actuar contra la ley. En la tolerancia, la autoridad - generalmente el legislador - no sanciona jurídicamente una detenninada conducta, dejando esa actuación fuera del ámbito jurídico, mientras que en la dispensa se atribuye positivamente al dispensado un derecho a no seguir una detemlinada disposición de ley. En la disimulación, la autoridad se comporta como si desconociese la infracción de la ley (para evitar males mayores), pero sin suprimir la obligatoriedad de la ley, ni conceder ningún derecho a actuar contra ella. Asimismo, la dispensa se distingue de la absolución o remisión de una pena , que es el acto de la autoridad por el que se remiten los efectos ya producidos por el quebrantamiento de una ley. Aunque en el pasado se ha empleado la palabra «dispensa» para designar la absolución (hablando de dispensas post factum ), la acepción técnica actual de dispensa lleva a distinguir ésta de la remisión de las penas, las cuales no relajan una ley en un caso particular , sino que «relajan» la eficacia de un acto singular (la imposición de la pena, ya sea explícita o latae sententiae) (Lección IV: II.B.4) . La dispensa es diferente de la epiqueya, entendida esta última como la no obligatoriedad de la ley porque decae su ratio en un caso singular, debido a circunstancias muy extraordinarias. La no obligatoriedad de la ley en estos casos no es debida a una intervención de la autoridad, sino a las circunstancias mismas del caso, que hacen que la ley (justa para la generalidad de los casos) no tenga en ese caso concreto fuerza de obligar con justicia (por ejemplo, si se da imposibilidad de cumplir la ley o si, de cumplirla, se produciría un resultado más injusto que el daño que pudiese llevar consigo el incumplimiento de la ley). La epiqueya, por tanto, puede ser aplicada por los sujetos interesados, si bien para la certeza jurídica conviene que se den las correspondientes intervenciones de la autoridad (como podría ser una dispensa).

Finalmente, hay que distinguir la dispensa del privilegio, figura que ya hemos estudiado.Tanto el privilegiocomo la dispensase concedenmediante un acto administrativoy ambos otorgan una situaciónjurídica favorable,pero cabe señalar algunas diferenciasentre ambas instituciones:el privilegiopuede no ser contra legem, tiene carácter estable,con tendenciaa ser perpetuo, y tiene un régimen distinto del de la dispensa (la autoridad que puede concederlono coincidecon la prevista para la dispensa; son distintas las causas de cesación, etc.). Sí cabría afirmar que, en la perspectiva subjetiva, en cuanto a la situaciónjurídica que crean, privilegio y dispensa son dos especiesde un mismo género: una situaciónlegítimaparticular creada por un acto administrativo,fuera de la regulacióngeneral. 245

COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

3. Objeto de la dispensa a) Indispensabilidad de la ley divina El objeto de la dispensa es la ley meramente eclesiástica. Con esta expresión se quiere excluir del ámbito de las excepciones la ley divina. No cabe, en efecto, hacer una excepción (legítima) a la ley divina , pues ésta, a diferencia de la humana, es infalible, abarca todos los supuestos. El fundamento jurídico de la dispensa, es decir, aquello que justifica que la autoridad haga una excepción en un caso particular, es precisamente la defectibilidad de la ley humana. En efecto, como sabemos, una ley puede ser racional, conveniente y justa para la generalidad de los casos, pero puede resultar que en un caso particular, por circunstancias excepcionales, sea más conveniente, incluso más justo, hacer una excepción a la norma general. Hay que considerar que el legislador humano elabora normas generales y abstractas, es decir, da unas órdenes para una comunidad (Lección lll). Pero la realidad comunitaria es preexistente a la ley humana, por lo que el legislador, para establecer el orden deseado, deberá primero aprehender algunos aspectos de la realidad ( en primer lugar, las exigencias de justicia ínsitas en la misma realidad), y esta tarea la realiza mediante la abstracción de muchos datos concretos y de las circunstancias particulares para formular una regla que sirva para la generalidad de los casos. Tal regla, en cuanto tiene de abstracción de la realidad y de elección (a la hora de optar por un orden determinado y no por otro), constituye un orden extrínseco a la misma comunidad. La ley humana pone de manifiesto la limitación intrínseca del conocimiento humano que, al concebir los conceptos universales, no abarca (los abstrae) todos los detalles particulares que se dan en la realidad, detalles que, en ocasiones excepcionales, pueden aconsejar una solución distinta a la de la norma general contenida en una fórmula abstracta, es decir, justifican una excepción a la ley ( que sigue siendo válida para la generalidad de los casos). Muy al contrario, la ley divina es el orden puesto por Dios a las cosas. Si se trata de la ley divina natural , quiere decir que es el orden puesto en la misma creación, pues está en la naturaleza de las cosas; si se habla de la ley divina positiva, se refiere a intervenciones directas de Dios que fundan una determinada realidad (por ejemplo, los sacramentos). En cualquier caso, es un orden intrínseco y constitutívo de la realidad, por lo que comprende todos sus aspectos. Se trata, por tanto, de un orden inmutable y universal, que no admite excepciones . En rigor, hablar de una excepción justa a la ley divina es una contradicción metafísica. Otra cosa muy distinta es el conocimiento humano que se tiene de esa ley divina: las fórmulas humanas con las que se pretende expresar la ley divina son abstracciones de la realidad elaboradas por los hombres, de manera que pueden resultar formulaciones imperfectas por no haber captado todos los matices de la ley divina. Es perfectamente posible que se den excepciones a las fórmulas humanas de la ley divina , pero no a la misma ley divina. (Por ejemplo, la justificación de la agresión por legítima defensa no es una excepción a la ley divina de no agredir al prójimo, sino que es una excepción a esa fonnulación , que debería ser completada diciendo que no se puede agredir al prójimo inocente: cfr CEC, 2261 ss.). A veces , resulta muy dificil deslindar lo que es una exigencia constitutiva, de derecho divino, de lo que no es más que la formulación histórica, humana , de un princi246

EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS : GRACIA, PRIVILEGIO Y DISPENSA

pio de origen divino. Por eso, lo que a veces ha podido ser con siderado como excepción a la ley divina , en realidad no Jo era. Corresponde al Magisterio de la Iglesia declarar lo que es inmutable por ser de derecho divino, natural o positivo.

b) Leyes dispensables El objeto de la dispensa como institución, tal y como ha sido configurada por el CIC, es, pues, la ley eclesiástica, y no otras obligaciones de justicia que puedan surgir por otros títulos (por ejemplo , por votos o juramentos) , cuya relajación puede recibir impropiamente el nombre de dispensa, pero no se rige por los ce . 85-93 (vide supra: III.A. l. No se ve ningún inconveniente, en cambio, en entender referida la expresión «ley meramente eclesiástica» no solo a la ley en sentido formal, sino también a las demás normas generales eclesiás ticas: las costumbres y los decretos administrativos generales . El c . 86 precisa el objeto de la dispensa, al aclarar que «no son dispensables las leyes que determinan los elementos constitutivos esenciales de las instituciones o de los actos jurídicos». Efectivamente, solo son dispensables las leyes meramente eclesiásticas, pero de entre éstas se excluyen las leyes ahí descritas, es decir, las llamadas leyes constitutivas. En rigor, el c. 86 no introduce un precepto nuevo, sino que tiene un valo r exp licativo, pues es contra la naturaleza de las cosas una excepción a una norma que define la esencia de los actos o de las institucione s. Pretender dispensar de un elemento esencial sería manifestación de un vacío fom1alismo jurídico , pues equivaldría a conceder el «nome n iuris» a actos o instituciones que son esencialmente otra cosa, lo que acarr earía un notable perjuicio a la seguridad; y, en cualquier caso, faltaría la causa - el bien de los fieles - para conceder la dispensa. Aunque tengan un origen humano, tanto las institucione s como los actos jurídico s están constituidos p or unos elemento s qu e definen su esencia, de manera que, de faltar uno de esos elementos, ya no serían tal institución o tal acto, sino otros con consecuencias jurídicas diferentes. Por ejemplo, no se puede dispen sar de la necesidad de promulgar la ley (c. 7); ni de encomendar una comunidad de fieles a un párroco para constituir una parroquia (c. 515); ni del tran scurso del tiempo para hablar de prescripción; etc. Corresponde a la juri sprudencia y a la doctrina ir identificando los elemento s esenciales constitutivos de los actos y de las instituciones , ya que la mayoría de ellos no estarán especificados en las leyes (precisamente por ser esenciales). Conviene advertir que no hay que confundir las leyes constitutivas con las irritantes o inhabilitante s (aquellas que determina n que un acto es nulo , o una persona inhábil: cfr c. 10). Éstas pueden no proteger un elemento constitutivo esencial, sino simplemente obedecer a la libre decisión del legislador de sancionar con la nulidad la carencia de ciertos requisitos (por ejemplo, cuando requiere para la realización de un acto una determinada forma «ad va liditatem » ). Las leyes irr itantes e inhabilit antes , si no protegen elementos constitutivos, por lo mismo que pueden ser abrogadas, pueden ser tambi én dispensadas. Otra cuestión es que las leyes constitutivas produzca n efectos irritante s aunque no se declare expresame nte , ya que no es necesar io seg uir la nonn a 247

COMP ENDIO DE DER ECHO ADMINISTRATIVO CANÓNJCO

del c. 1O para dictaminar la nulidad de un acto que carece de alguno de sus elementos esenciales constitutivos (Lección VI: II.B.2 .b) .

4. La nota de la excepcionalidad Es una nota esencial de la dispensa que la relajación de la ley que se concede mediante un acto singular se refiera a un caso particular . La particularidad que se menciona como elemento definitorio de la dispensa es aquélla que se contrapone a la generalidad, o a la abstracción , propia de la ley (Lección III: 1.2). Por tanto, la dispensa propiamente dicha ha de ser concedida mediante un acto singu lar, el cual agota su eficacia en un caso determinado : para unas personas determinadas por una causa específica, o para una comunidad pero en una situación concreta; de lo contrario, estaríamos ante una norma general abrogatoria o ante una nonna espec ial favorable. Es, pues, de particular importancia examinar bien si se dan los extremos de la singularidad, ya que es uno de los requisitos que legitima el ejercicio del poder de dispensar: si se tratase de la relajación de una ley para una situación abstracta o indeterminada, se requeriría el correspondiente poder legislativo. La particularidad del caso no viene dada por la cantidad de situaciones j urídicas o de personas afectadas por la dispensa , sino por el carácter de determinación, de concreción, de la dispensa, que permite que la ley siga existiendo, operando eficazmente en la comunidad para la que ha sido dada . Por ejemplo, cabe dispensar de la ley del ayuno a una persona mientras tenga esta enfermedad ( dispensa que podría aplicarse en una o en muchas ocasiones), o puede dispensarse a toda una comun idad capaz de recibir una ley (verbigracia, una diócesi s), pero solo en tm caso determinado: en este año porque ha habido una catástrofe .

De ahí que la doctrina haya admitido que la dispensa pueda ser: a) «simplex» (cuando la dispensa se refiere a una sola persona, física o moral, para un solo acto; por ejemplo, la dispensa de un impedimento para recibir la ordenación); b) «simplex cum tractu successivo» (para una persona , pero no se agota en un solo acto, como sería la dispensa de una penitencia mientras dure una determinada enfermedad); c) «multipl ex» (que se dirige a varias personas respecto a un solo acto ; por ejemplo, la dispensa a toda una diócesis de la obligación del ayuno de este viernes santo por una catástrofe sucedida recientemente); y d) «multiplex cum tractu successivo» (para varios sujetos, sin que se agote en un solo acto, como sería el caso del ejemplo anterior pero si la dispensa durase hasta que cese el estado catastrófico) . En todo s estos casos debe estar pres ente la nota de la singula ridad, que se da cuando los destinatarios o los casos a los que se aplican son determinados . Debido al carácter de excepcionalidad de la dispensa , surge la necesidad de tutelar de modo especial su alcance singular y, como consecuencia de todo esto , se entiende que el c. 92 establezca que la dispensa ha de interpre tarse es248

EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA, PRIVILEGIO Y DISPENSA

trictamente a tenor del c. 36 § 1. Este último canon preceptúa que el acto administrativo, cuando es contrario a una ley a favor de particulares -como es el caso, obviamente, de la dispensa - , ha de interpretarse estrictamente. Rige, por tanto, el mismo principio establecido en el c. 18 para las leyes que contienen excepciones a las leyes más generales. Es decir, en caso de duda hay que favorecer la observancia de la ley general, en vez de su excepción. Es, en suma, el carácter de excepción a la ley, propio de la dispensa, el factor que postula una interpretación estricta en caso de duda y el que rechaza cualquier interpretación extensiva, es decir, aquélla que vaya más allá del sentido literal de las palabras, ampliando la dispensa a otros sujetos o a otras obligaciones de la ley o a otros casos no explícitamente previstos en el acto de concesión. Esto no obsta para que se aplique analógicamente el principio del c. 77, es decir, que la dispensa suponga realmente alguna ventaja para el beneficiado. Ahora bien , la interpretación estricta debe ser entendida correctament e: como un tipo de interpretación explicativa que se realiza en caso de duda, como lo corrobora la remisión al c. 36 (al cual habría que acudir igualmente, aunque no existiese esta explícita referencia, porque el acto de concesión de la dispensa es un acto administrativo). El c. 36, en efecto, dispone que el acto administrativo ha de entenderse, en primer lugar, según el significado propio de las palabras y el modo común de hablar (Lección VI: I.B.3 ); sólo en caso de duda se ha de acudir a una interpretación explicativa (que puede ser amplia o estricta); y el c. 36 impone la interpretación estricta para el caso del acto administrativo contrario a una ley a favor de particulares (que es el supuesto de la dispensa). Téngase en cuenta, además, que --como hemo s explicado en su momento-- no hay que confundir la interpretación estricta con lo que se suele llamar interpret ación restrictiva . La primera es un tipo de interpretación explicativa que, en caso de duda, elige, entre varios sentidos posibles, el más restringido (por ejemplo, cuando la pa labra «laico» es interpretada en el sentido de los fieles no ordenados ni consagrados, excluyendo a los fieles consagrados no ordenados) . La segunda, en cambio, no consiste en una mera explicación de las palabra s, sino que fuerza su signi ficado literal, dándoles un sentido más restrictivo, pensando que ése es el único significado racional posible. Naturalmente, la ley puede indicar que determinados actos y normas se interpreten estrictamente (las leyes penales, los actos que contiene una excepción a la ley, etc .), pero no exigirá la interpretación restrictiva, ya que ésta supone corregir el tenor literal del acto interpretado.

B. El autor de la dispensa

1. La potestad de dispensar a) El poder originario de dispensar La dispensa es fruto de un acto puesto por la autoridad. Solo quien tiene la potestad pública de regir la sociedad puede disponer que en un caso concreto, por justificados motivos, no se aplique la nonna general. Cuando el legislador 249

COMPENDIO DE DER ECHO ADMINISTRATIVO CANÓNI CO

regula una determinada materia, puede decirse que , en cierto modo, se ha reservado la potestad de decidir sobre ella. Pero , a partir de la distribución de funciones de gobierno , no se ve por qué tendría que ser nece sariamente el legislador (o su sucesor o su superior) el autor de la dispensa de la ley que se pretende dispensar, ya que no es lo mismo dar una norma general y abstracta para regular la vida futura de una comunidad que resolver las necesidades concretas de un caso peculiar. Mucho se ha discutido en la doctrina canónica durante siglos acerca de la potestad para dispensar de las leyes . Un principio tradicional es afirmar que puede quitar la obligación quien puede imponerla . Con excesi va frecuencia se ha invocado este axioma apoyándolo en presupuestos de tipo <
Dentro de la distinción de funciones de la potestad de gobierno, el CIC atribuye la potestad de dispensar a quien tiene potestad ejecutiva y da las oportunas reglas de competencia en los ce. 87-89 y 91. Interesa detenerse en el porqué de esa opción del CIC de atribuir a la potestad ejecutiva el poder de dispensar . La dispensa es en cierto sentido un acto peculiar, porque presenta notas características de cada una de las tres funciones de gobierno: a) dispone sobre una materia legislativa, porque decreta la suspensión de la eficacia de una ley en un caso concreto -algu nos autores han propuesto , por esta razón, que fuese considerada como un acto de la potestad legislativa - ; b) implica un momento de juicio de las peculiaridades del caso 250

EL CONTENJDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA , PRIVILEGIO Y DISP ENSA

-en algunos momentos históricos esta fase ha tenido especial importancia, sobre todo en algunas dispensas concedidas en forma comisoria-; y c) consiste en satisfacer las necesidades de un caso concreto , permitiendo que no se aplique una ley, pero en razón de criterios que no contradicen la justicia . Este último punto ha sido determinante para incluir la dispensa dentro de la función administrativa, haciendo que el cauce formal para concederla sea el acto administrativo. La tipificación de la dispensa como actividad administrativa tiene la ventaja de aprovechar la cercanía de las autoridades ejecutivas con los problemas reales. c) La autoridad ejecutiva competente

La dispensa se concede mediante un acto administrativo emitido, como afirma el c. 85, «por quienes tienen potestad ejecutiva, así como por aquellos a los que compete explícita o implícitamente la potestad de dispensar , sea por derecho propio sea por delegación». Antes de pasar a analizar quién tiene potestad de dispensar según se trate de una ley universal o particular, veamos algunas reglas generales acerca de la potestad ejecutiva en la concesión de dispensas. El c. 91 establece que «quien tiene potestad de dispensar puede ejercerla respecto a sus súbditos, incluso cuando él se encuentra fuera del territorio, y aunque ellos estén ausentes de él; y si no se establece expresamente lo contrario, también respecto a los transeúntes que se hallan de hecho en el territorio, y respecto a sí mismo». La dispo sición del canon recoge , pues , sustancialmente la regla más genérica del c. 136, sobre el ejercicio de la potestad ejecutiva en general : puede ejercerse, aun encontrán dose fuera del territorio, sobre los propio s súbditos , incluso ausentes del territorio (si no consta otra cosa por la naturaleza del asunto o por prescripción del derecho) y sobre los peregrinos que actualmente moran en el territorio . Son súbditos los que pertenecen a una jurisdicción personal respecto al Ordinario personal, y, respecto al Ordinario local, los que tienen en su territorio el domicilio o cuasi dom icilio y los vagos (c. 107 §§ 1 y 2), siempre en el ámbito de las respectivas competencias. Los peregrinos no son, en principio, súbditos de los Ordinarios locales (el transeúnte o peregrino es, a tenor del c. 100, el fiel que se encuentra fuera del domicilio o cuasidomicilio que aún conserva) . El c. 136 excluye la competencia sobre los peregrinos respecto a las leyes personales a las que están some tido s y a las particulares de su territorio cuya transgresión cause daño en el propio territorio . El c. 91 no contiene esta salvedad y, por ser más específico que el c. 136, podría pensarse que prevalece sobre éste; además, la potestad ejecu tiva ha de interpretarse ampliamente (c. 138). No obstante, aparte del caso de las leyes territoria les que obligan a los ausentes porque su transgresión causaría un daño (y, por tanto , dificilmente podrá existir una causa ju sta para su dispensa), el mismo c. 91, al establecer que también se puede dispensar a los transeúntes, contiene el inciso «nisi contrarium expresse statuatur»; y, tanto el c. 136, como el 13 § 2,1. º, disponen que no están bajo la competencia del Ordinario territorial

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

las mencionadas leyes. Nada impediría, sin embargo, que en el caso urgente se aplicase por analogía lo dispuesto en el c. 87 § 2 sobre las leyes dadas por la autoridad suprema.

En resumen, la dispensa puede concederse solamente a los súbditos. Cabe considerar, sin embargo, que alguien pueda beneficiarse indirectamente de una dispensa dada por quien no es su Superior competente: es el caso de la dispensa otorgada a un fiel que disuelve un vínculo legal que afectaba por igual a otro (puede ocurrir, por ejemplo, en la dispensa de un impedimento matrimonial de consanguinidad). También ha establecido el c. 91, zanjando una cuestión que se venía discutiendo desde hace siglos, que el superior puede dispensarse a sí mismo. Esto facilita la certeza jurídica y es consecuencia de considerar al superior como un fiel de la comunidad de que se trate. Naturalmente en estos casos la autoridad deberá extremar la prudencia en la valoración de la causa. Normalmente se tratará de que el mismo superior concedente pueda beneficiarse de una dispensa concedida a una comunidad de la que él forma parte, o bien de asuntos que tienen escasa relevancia externa.

Al configurarse la potestas dispensandi como parte de la potestad ejecutiva, se rige también por las reglas de este tipo de potestad lo relativo a la delegación. Es decir, es de aplicación lo dispuesto en el c. 137; y, en efecto, el c. 85 hace mención explícita de la potestad delegada de dispensar, si bien - precisamente porque la dispensa es una excepción a la ley-, solo razones de mucho peso pueden aconsejar esta delegación. De hecho, el c. 92 afirma que la potestad de dispensar concedida para un caso determinado ha de interpretarse estrictamente. Por último, hay que hacer referencia a la disposición del c. 89, que aclara que «el párroco y los demás presbíteros o los diáconos no pueden dispensar de la ley universal y particular a no ser que esta potestad les haya sido concedida expresamente». Aunque , en rigor, se trata de una aclaración obvia, se entiende la presencia de esta norma por las cuestiones suscitadas a lo largo de la historia sobre el tema, y para subrayar que tampoco en los casos extremos (que son precisamente los que postulan una dispensa), en los que es dificil recurrir a la autoridad competente, pueden los ministros sagrados dispensar de las leyes, ni siquiera los párrocos, que son pastores propios bajo la autoridad del Obispo diocesano (cfr ce. 515 § 1 y 519). De todos modos, precisamente en atención a las funciones pastorales que desempeñan, cabe que a los sujeto s mencionados se les conceda, por ley o por delegación , la potestad de dispensar en algunas materias. El mismo CIC concede al párroco, al ministro sagrado debidamente delegado y al sacerdote o diácono que asisten al matrimonio de que trata el c. 1116 § 2, en peligro de muerte y si no es posible acudir al Ordinario del lugar , la facultad de dispensar de la forma del matrimonio y de todos los impedimentos de derecho eclesiástico, excepto del surgido del orden sagrado del presbiterado (c. 1079 §§ 1 y 2); el § 3 del c. 1079 establece que en peligro de muerte el confesor goza de la potestad de dispensar en el fue252

EL CONTENIDODE LOS RESCRIPTOS: GRACJA.PRJVILEGJOY DJSPENSA

ro interno de los impedimentos ocultos. El c. 1080 concede también a los ministros sagrados antes mencionados la potestad de dispensar de algunos impedimentos en el llamado «caso perplejo». Además de las facultades , reconocidas en los ce. 1196 y 1203, de dispensar de votos y juramentos, el c. 1245 otorga al párroco la pote stad -que habrá de ejercer según las prescripciones del Obispo diocesano- de dispensar de la obligación de guardar un día de fiesta o de penitencia. En virtud de la equiparación al párroco , tienen también esta facultad el cuasiparroco (c. 516) , el sacerdote del que trata el c. 517 § 2, el administrador parroquial (c. 540 § 1), el capellán militar (Const. Ap. Spirituali Militum Curae, art. 7). Además , el mismo c. 1245 concede esta misma facultad al Superior de un instituto religioso o de una sociedad de vida apostólica, si son clericales de derecho pontificio, respecto a sus propios súbditos y a otros que viven día y noche en la casa.

2. El autor de la dispensa de las leyes universales a) El régimen actual Además de la potestad de dispensar que tiene el Papa (cfr c. 331 ), el c. 87 § 1 establece que los Obispos diocesanos pueden dispensar de las leyes universales (promulgadas para su territorio o para sus súbditos) , salvo que se trate de leyes procesales o penales, o de leyes cuya dispensa haya sido reservada especialmente a la Sede Apostólica o a otra autoridad. Se consideran aquí «leyes univers ales» las que proceden de la autoridad universal de la Iglesia , aunque su ámbito de aplicación sea particular .

El texto del c. 87 § 1 recoge sustancialmente el principio proclamado por el Decreto Christus Dominu s, 8/b y responde a lo propuesto en los principios 5.0 y 6.º para la reforma del Código. Este canon contiene uno de los cambios más importantes llevados a cabo por el CIC, respecto al Código anterior. En el CIC de 1917 se daba lo que podemos llamar «sistema de facultades», según el cual el principio general era que solo la autoridad supr ema podía dispensar de las leyes universale s (basándose en que puede quitar la obligación quien pudo ponerla), si bien, por razones práctica s, se concedían numerosas facultad es a los Ordinarios locales para que pudiesen dispensar en las materias más frecuentes. Ahora rige un sistema que podríamo s denominar «de re servas»: el Obispo diocesano puede dispensar de todas las leyes salvo de aquélla s cuya dispensa se reserve (a sí o a otras autoridades) la autoridad suprema. La pote stad de los Obi spo s dioce sanos de dispensar de las leyes universales se apoya, de un lado , en la doctrina del Concilio Vaticano Il sobre la episcopalidad, concretamente sobre la pote stad (propia , ordinaria , inmedi ata) que tienen los Obispos de reg ir como vicarios de Cristo, bajo la autoridad del Papa, las porcione s del Pueblo de Dios que se les han encomendado (cfr Lum en Gentium, 27); y, de otro, en la tipifica ción de la dispensa como algo propio de la pot estad ejecutiva, que permite no identificar su autor con el de la ley. Por otra parte , la potest ad episcopal ha de ejer citarse en 253

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

comunión con el Colegio episcopal , cuya cabeza es el Romano Pontífice, supremo garante de la comunión eclesiástica. Esto implica que el Papa puede avocar a sí determinadas instituciones especi alme nte delicadas, reserván dose la fac ultad de dispensar en esas materias. Éstas son las base s del actual régimen de la dispensa de las leyes universales.

b) Los titulares de esta potestad

El sujeto al que se reconoce esta potestad es principalmente el Obispo dioces ano y todos aquellos qu e le están equiparados jurídicam ente (explícita o implícitamente: los expresame nte equiparados al Obi spo dioce sano por el c. 38 1 § 2, los Ordinarios militares, los Prelados de las pr elatura s personales en el ámbito de su jurisdicción, los Ordinarios de los ordinariatos rituales), porque también necesitan gozar de toda la potestad ejecutiva , ordinaria y propia , salvo en lo exceptuado por el derecho, para poder ejercer la función propia de capitalidad en la porción del Pueblo de D ios que les ha sido encomendada . La potestad del Obispo dioc esano de dispensar de las leyes universales es ejecutiva, ordinaria y propia y, como tal, es delegable en virtud del c. 137 § 1, tanto para un acto, como para la generalidad de los casos. Sin embargo, por la importancia del asunto (conceder una excepción a una ley universal), es aconsejable usar muy restrictivamente de esta posibilidad (no habría sido extraño que el legislador hubiese proh ibido expresamente este tipo de delegación). Hay que tener en cuenta, por lo demás, la obligación que tiene el Obispo dio cesano de defender la unidad de la Iglesia uni versal y de promo ver la disciplina común de la Igle sia, exigie ndo el cumplimiento de las leyes eclesiásticas y vigilando para que no se introdu zcan abusos (cfr c. 392), de manera que la dispensa de una ley universal se presenta siempr e como algo excepciona l, justificado por una causa. No gozan ipso iure de la potestad de dispensar de las leyes universales los vicarios generales y episcopales: si bien éstos gozan de toda la potestad ejecutiva que corresponde por derecho al Obispo diocesano (c. 479) , en esta mat eria es de aplicación el c. 134 § 3, en cuya virtud todo lo que se atribu ye nominatim al Obispo diocesano en el ámbito de la potestad ejecu tiva se entiende que compete sólo a él y a sus eq uiparados, excluidos el vicario general y episcopal, a no ser que tengan mandato especial. En el supuesto del c. 87 § 1, la potestad de dispensar es atribuida nominalmente al Obispo dioce sano en razón de su potestad propia, que le ha sido reconocida por el derecho en atención a su función de capitalid ad en la diócesis. Efectivamente, corresponde a la responsabilidad episcopal de quien preside una porción del Pueblo de Dios hacer valer, como expresión de la comunión ecles iástica, la legislaci ón promu lgada por la auto ridad suprema, a la vez que dispensar, con justa causa, de su cumplimiento en casos particulares.

Además de la potestad que tienen los Obispos diocesanos (y sus equiparados), el CIC concede a otros Ordinarios la facultad de dispensar de determinadas leyes universales: el c. 1078 § 1 atribuye el poder de dispensar de los impe254

EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA, PRJVILE GJO Y DISPENSA

dimen tos matrimoniales de derecho eclesiástico no reservados (contenidos en leyes universales) al Ordinario del lugar; el c. 1047 § 4 establece que el Ordinario (cfr c. 134 § 1) puede dispensar de las irregularidades e impedimentos relativos al sacramento del orden, no reservados a la Santa Sede; y el c. 14 permite a los Ordinarios dispensar de las leyes en los casos de duda de hecho (con tal que, tratándose de una dispensa reservada , suela concederla la autoridad a quien se reserva). c) Las reservas El c. 87 § 1 excluye de la potestad de dispensar de los Obispos diocesanos (es decir, reserva a la autoridad suprema) las leyes procesales y penales. La razón se ve con facilidad: las leyes procesales procuran la defensa de los derechos de los fieles, la igualdad de las partes, la averiguación de la verdad; de suerte que será muy raro que una excepción a estas leyes pueda beneficiar a los fieles , es decir, que pueda haber una causa justa. En cuanto a las leyes penales, hay que decir que habitualmente estas leyes tipifican como delitos conductas gravemente inmorales (y en estos casos no cabe, lógicamente, ninguna dispensa). El CIC reserva, además, a la Santa Sede las dispensas de las siguientes materias: el celibato sacerdotal (c. 291 ); la obligación de asociar al menos otros dos Obispos consagrantes en la consagración episcopal (c. 1014); la edad requerida para el presbiterado y para el diaconado cuando el tiempo sea superior a un año (c. 1031); las irregularidades e impedimentos para recibir las sagradas órdenes previstos en el c. 1047; y los impedimentos matrimoniales de orden , de crimen y de voto público perpetuo de castidad en un instituto religioso de derecho pontificio (c. 1078 § 2). La autoridad suprema puede reservar la dispensa de otras materias en un caso particular o como norma general, por ejemplo, declarándolo en la misma ley cuya dispensa quiere reservarse. Una interpretación de la Comisión Pontificia para la interpretació n auténtica del Código de Derecho Canónico, de 20.Vl.1987, afirmaba que el Obispo diocesano no puede dispen sar de la norma del c. 767 § 1, que excluye a los laicos de la predicación de la homilía. Este acto puede interpret arse, no como una reserva, sino como una declaración de indispensabilidad de la norma, si se entiende que es elemento constitutivo de la homilía el que sea pronunci ada por un ministro ordenado (y en tal caso tampoco la autoridad suprema podría dispen sar). Otra interpretación del mismo organismo, del 5.VII.1985 , reservó a la Santa Sede el poder de dispensar de la forma canónica en un matrimonio entre dos católicos.

d) La potestad de dispensar de las leyes universales en caso urgente El c. 87 § 2 extiende la potestad de dispensar de las leyes universales a cualquier Ordinario (cfr c. 134 § 1) en caso urgente , es decir, «si es dificil recu255

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

rrir a la Santa Sede y existe además peligro de grave daño en la demora» , incluso para aquellas dispensas reservadas a la Sede Apostólica, salvo la del celibato clerical, con tal que la Santa Sede suela conceder esa dispensa en las mismas circunstancias. Al conceder este tipo de dispensas, por tanto , el Ordinario deberá juzgar, además de si existe causa justa (en su caso, de acuerdo con la praxis de la Santa Sede), si se dan los elementos propios del caso urgente .

3. El autor de la dispensa de las leyes particulares La dispensa de las leyes diocesanas y de las promulgadas por el Concilio regional o provincial o por la Conferencia Episcopal corresponde al Ordinario del lugar, a tenor del c. 88, lo que está en coherencia con la concepción de la dispensa como objeto de la función administrativa . Es decir, corresponde a la ordinaria administración de la diócesis (o de la comunidad de fieles a ella equiparada) dispensar de las leyes en beneficio de los fieles y de la propia comunidad, lo cual es competencia de los que tienen encomendado el gobierno ordinario de esa comunidad (cfr c. 479) . La potestad de dispensar de estas leyes es delegable a tenor del c. 137 § 1, ya que forma parte de las competencias normale s de la potestad ordinaria del Ordinar io del lugar. Todo esto sin perjuicio de que el legislador particular se reserve , por importante s razones, la facultad de dispensar de una concreta nonna .

C. El acto de concesión l. Forma

La suspensión de la ley en un caso particular, con la correspondiente concesión de un derecho a comportarse contra legem (contra la concreta ley que queda dispensada), solo puede concederse mediante un acto dado por quien tiene potestad pública para hacerlo . A tenor del c. 85, la dispensa puede ser concedida por quien tiene potestad ejecutiva y por quien goce de la potestad de dispensar (al margen de la potestad ejecutiva) por derecho propio o por legítima delegación. Esta norma está en consonancia con la ubicación sistemática del capítulo dedicado a la dispensa (dentro del título IV del Libro 1, es decir, entre los actos administrativos singulares) y repite lo dispuesto en los ce. 35 y 59: que los actos administrativos singulares , entre los que se cuenta el rescripto (con el que se puede conceder, entre otras cosas, una dispensa), son dados por quien tiene potestad ejecutiva, dentro de los límites de su competencia (Lección V: JI.B.1). El acto de concesión será , por tanto, un acto administrativo singular; y, a tenor del canon 59, lo habitual será que se trate de un rescripto. Nada impide 256

EL CONTENIDODE LOS RESCRIPTOS: GRACIA, PRIVILEGIO Y DISPENSA

que la dispensa se conceda de viva voz, como se ha estudiado al tratar de los rescriptos (Lección VII: 11.B.7.b), pero , en ese caso, tendrá la dificultad de la prueba. Las concesiones de viva voz podrán ser más o menos frecuentes en aquellos supu estos en lo s que la relevancia social de la dispensa sea muy escasa; por ejemplo, la dispensa del ayuno a un fiel. En la doctrina se ha discutido acerca de la posibilidad de dispensas tácitas e implícitas. Hay que descartar la dispensa tácita, pues la dispensa ha de provenir en cua lquier caso de un acto jurídico puesto por la autoridad competente; de la mera conducta omisiva no puede deducirse la concesión de una dispensa (podría hablar se, si acaso, de la disimulación o de la prescripc ión, etc.). Cabría pensar en la hipótesis de una dispensa concedida implícitamente cuando un acto de la autorida d comporta necesariamente la previa concesión de una relajació n de la ley: en estos casos, sería necesario probar la existencia de la voluntad de la autoridad de dispen sar y los demás elementos esenciales de la dispensa. En todo caso, la concesión de una dispensa de modo implícito debería ser reservada a casos rarísimos, pues la certeza jurídica y el buen gobierno requieren que se expliciten la situación excepcional de inaplicación de una ley y su causa .

2. Causa

a) Noción Se trata aquí de la causa motiva de la dispensa, que es la que impele a la autoridad competente a suspender la eficacia de la ley en un caso singular, para conseguir un resultado equitativo. La causa estará , pues, constituida por el conjunto de circunstancias del caso que aconsejan la excepción a la norma general. El c. 1536 § 2 del CCEO apunta como causa justa y razonable el bien espiritual de los fieles (nótese que se habla de bien espiritua l de las almas, el cual puede resultar muy oneroso desde otros puntos de vista). El c. 90 del CIC habla simplemente de «causa justa y razonable». Que la dispensa sea justa quiere decir que no puede lesionar ningún bien jurídico (de la comunidad, o un derecho de particulare s). Por otra parte, que la causa sea razonable sign ifica que debe haber una armonía entre la razón de la dispensa y la racionalidad propia de la ley, una proporción entre las circunstancias del caso y la gravedad de la ley. Es precisamente en la valoración de la causa donde se ha de agudizar la sensibilidad jurídica de la autoridad para que su concesión o denegación de la dispensa sea un acto prudente, equitativo. El CIC no contiene prop iamente causas taxativas de la dispensa, excepto la disposición del c. 14 ya recordada (que haya duda de hecho). En algunos casos, sobre todo cuando se concede a otra autoridad la facultad de dispensar , pueden describirse las circunstancias que deben concurrir para que haya una causa razonable para la dispensa. Así nacieron las Jlamadas «causas canónicas», cuando la Santa Sede otorgaba a los Ordinario s locales facultades para disp ensar si concu rrían determinadas circunstancias. Ahora bien, incluso en el caso de contar con una causa canónica (ya prevista) , la auto257

COMPENDIODE DERECHO A.DM!NISTRATJVOCA.NÓNICO

ridad concedente debe gozar de un margen de discr ecionalidad para juzgar la conveniencia de la dispensa, de lo contrario no estaríamos ante una dispensa, sino ante una licencia.

b) Necesidad El c. 90 § 1 dispone que «no se dispense de la ley eclesiástica sin causa justa y razonable» . Es, en efecto , la causa el elemento que convierte a la dispensa en una institución perfeccionadora de la ley, lejos ; por tanto, de ser un factor perturbador del orden disciplinar establecido, fruto de un acto arbitrario. Si la causa justa y razonable faltase , la dispensa no tendría razón jurídica de ser: en expresión de los clásicos , no sería dispensatio (conceder sopesando) sino dissipatio. Es esclarecedor, a este respecto, lo dispuesto por el c. 93: la dispen sa cesa por la cesación cierta y total de la causa motiva. Estamos aquí ante una consecuencia de la importancia que tiene en la dispensa el elemento esencial de la causa (hasta el punto de marcar una de las diferencias de esta institución con el privilegio) .

El c. 90 § 2 establece que la dispensa se concede válida y lícitamente cuando hay duda sobre la suficie ncia de la causa. Aunque de hecho no fuese suficiente la causa, es justo que esta norma supla esos casos dudosos po r motivos de certeza jurídica (y para evitar las ansi edades en el ámbito moral individual). El juicio acerca de la suficiencia de la causa es prudencial y requiere una observación atenta de las circunstancias del caso y de las exigencias jurídicas implicadas. Hay circunstancias que aconsejan directamente que la ley sea dispensada: porque su cumplimiento supon e un incomodo especialmente oneroso (por ejemplo, cuando por debilidad del cuerpo es mejor dispensar de la ley del ayuno) o porque la dispensa puede producir un bien mejor, verbigracia, cuando facilita otra obligación import ante (por ejemplo, cuando se dispensa de la obligación de la Misa para poder cuidar de un enfermo). En otras ocasiones, puede ser aco nsejab le la dispensa aunque no haya ninguna circunstancia que se oponga directamente al cumplimiento de la ley, pero de su relajación se puede obtener algún bien : para conseguir la reconciliación de una persona o prevenir una transgresión más grave de una ley, etc. En estos últimos casos hay que valorar más atentamente la racionalidad y la justicia de la causa, para no confundir la dispensa con la mera relajación de la disciplina en detrimento del bien espiritual de los fieles.

c) Posible derecho a la dispensa La existencia de una causa justa y razonable para la dispensa no significa que la dispen sa sea debida en justicia, que el peticionario tenga derecho a la dispensa. La concesión de la dispensa --c omo hemos dicho al tratar de las gracias en general- es un acto prudencial de gobierno y no de administración de ju sticia ; es decir, no satisface un derecho previo, sino que crea uno nuevo.

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EL CONTENIDO DE LOS RESCRIPTOS: GRACIA. PRIVILEGIO Y DISP ENSA

Con la dispensa se busca el bien del dispensado, sabiendo que el cumplimiento de la ley también es un bien para la comunidad y, en última instancia, para el individuo. Solo en supuestos muy extremos puede haber un verdadero derecho a recibir una dispensa: son aquéllos en los que cesa la ratio legis en un caso particular y el único modo de hacer valer esa situación es mediante la obtención de una dispensa . Sería, por ejemplo , el caso de una ley irritante o inhabilitante (es decir que hace nulo un acto o inhábil a una persona para poner un detem1inado acto) que limita el ejercicio de un derecho fundamental, de suerte que el único modo de ejercitar tal derecho sería con la dispensa que removería el obstáculo irritante o inhabilitante (piénsese , por ejemplo, en un impedimento matrimonial impue sto por una determinada razón , la cual no se da en un caso concreto, si bien en la disciplina actual es dificil que esto se dé porque solo han quedado los impedimentos más importantes) . Hay otros casos en los que cesa la obligación y no es necesaria la dispensa ; basta que el interesado aplique el criterio de la epiqueya (por ejemplo , si se da imposibilidad de cumplir la ley, como haría un sacerdote enfermo que no puede cumplir la obligación de rezar la liturgia de las horas).

Podría hablarse de derecho a la dispensa cuando exista una praxis de concederla en determinadas condiciones, por razones de justicia distributiva (igualdad de trato) y derecho al buen gobierno, si bien las peculiaridades de los casos singulares hacen que sea muy dificil que se den exactamente las mismas condiciones, especialmente en el ámbito canónico, en el que hay que procurar el bien espiritual de cada fiel , de manera que factores aparentemente irrelevantes pueden ser decisivos a la hora de juzgar la oportunidad de una dispensa. De todas formas, sería justo denegar una dispensa que hasta entonces se solía conceder cuando se declara explícitamente que se quiere cambiar en lo sucesivo el criterio de concesión (por ejemplo, si la autoridad estima que la frecuencia de dispensa está causando un daño grave a la comunidad) . Si queda demostrado que en un caso particular no tiene sentido la disposición legal, es justo que se dé la dispensa y cabe el recurso contra su denegación . Por ejemplo, la Congregación para el Culto Divino ha considerado (el 18.XII.1999, prot. n . 2607/98/L) que la hija de los recurrentes contra el acto administrativo del Obispo, que denegaba la dispensa para recibir el sacramento de la confirmación antes de la edad requerida por el derecho particular , reunía todas las condicione s de preparación exigidas por el derecho universal para recibir la confirmación, por lo que su derecho fundamental a recibir este sacramento, que había pedido razonablemente, prevalece sobre las disposiciones ( en general, justas) de derecho particular que exigen una edad mayor.

3. Cesación La dispensa puede agotarse con el cumplimiento de un acto; por ejemplo , la dispensa de un impedimento matrimonial cesa con la celebración del matrimonio ; la dispensa de edad para ser ordenado diácono, con la ordenación . Pero 259

COMPENDJODE DERECHOADMINISTRATIVOCANÓNJCO

en otras ocasiones, la dispensa puede ser de tracto sucesivo, de modo que, en virtud de la desvinculación concedida, permite realizar más de un acto contrario a la ley dispensada (por ejemplo, la dispensa de la ley de la abstinencia de la carne para esta cuaresma se mantiene durante todos los viernes de esta cuaresma). Dispone el c. 93 que la dispensa de tracto sucesivo cesa de la misma forma que el privilegio (vide supra: II.C.4). Así, la dispensa cesaría, además del caso de muerte del interesado (c. 78 § 2), por renuncia aceptada por la autoridad competente (c. 80 § 1) y por revocación de la autoridad competente de acuerdo con lo dispuesto en el c. 47 (cfr c. 79). Naturalmente se requiere una causa justa para tal revocación, ya que, si bien la concesión de Ja dispensa es discreciona l, su revocación no lo es, pue s la dispensa da lugar a un auténtico derecho en el sujeto pasi vo. Podria considerarse causa justa de la revocación el abuso de la dispensa, conforme al c. 84. También cesaría la dispensa por las otras causas previ stas para el privilegio, aunque éstas se darán más raramente en el caso de la dispensa. Concretamente, por el cumplimiento del plazo o por agotarse el número de casos para el que fue concedida la dispensa (c. 83); por cesación de la potestad de quien concedió la dispensa , pero solo si la otorgó con la cláusula «a nuestro beneplácito» u otra similar (ce. 81 y 46); por destrucción de la cosa o del lugar, si la dispensa tuviere esa referencia real; y por desu so, y consecuente prescripción legítima, si la dispensa redundase en gravamen de otros (lo cual sería muy dificilmente conciliable con la causa justa que debe tener) .

También establece el c. 93 que, además de las causas de cesación comunes con el privil egio, y a diferencia de éste, la dispensa de tracto sucesivo cesa con la desaparición cierta y total de la causa motiva. La cesación de la causa ha de ser cierta y total. No basta, pue s, que haya desaparecido sólo alguno de los motivo s que indujeron a la concesión de la dispensa, ni que se haya aligerado la gravedad de las circunstancias. Asimismo, la cesación ha de ser cierta y, por tanto, si hay duda, la dispensa continúa en vigor y puede usarse lícitamente. Es importante que exista tal certeza, ya que la cesación de la dispensa no requiere de por sí una declaración explícita de la autoridad. Cabe pregunt arse si cesa la dispe nsa en el caso de que cese su causa motiva antes de que la dispensa haya sido usada. Naturalmente, si en virtud de la dispens a se han ejecutado ya algunos actos, aunque la dispensa como tal no haya sido llevada a efecto , habrá que respetar los derechos adquiridos por el sujeto pasivo de la dispensa. En el supuesto de que no se lesione ningún derecho adquirido, habría que aplicar extensivamente el c. 93 a este caso y afirmar la cesación de la dispensa simple por cesación de la cau sa, habida cuenta también de la esencialidad de la causa como elemento constitutivo de la institución de la dispensa.

4. Legitimidad Una dispensa sin causa justa y razonable es claramente ilícita: así lo declara el c. 90, añadiendo que, si fue concedida por una autoridad distinta al legislador o a su superior, es además inválida.

260

EL CONTENIDODE LOS RESCRIPTOS: GRACIA. PRIVILEGIO Y DISPENSA

No hay que olvidar que en la Iglesi a todos los que gozan de poder legislativo tienen también potestad ejecutiva y, por tanto, pueden conceder dispensas mediante actos administrativos. Por legislador aquí se entiende la autoridad que dio la ley que es objeto de dispensa , su sucesor y su superior, de manera que quedan excluido s los legisladores inferiore s (sería el caso, por ejemplo, del Obispo diocesano respecto a las leyes universales).

Esta diferencia de tratamiento entre la dispensa concedida por el legislador y por quien no Jo es se debe a una reminiscencia de la historia de la institución

de la dispensa, que, en este punto , manifiesta una clara concepción de la ley de tipo voluntarista, como hemo s explicado. Actualmente esta distinción carece de consecuencias prácticas, ya que , válida o no, en cualquier caso la dispensa es ilícita; y, si está concedida por la autoridad competente en la forma debida, goza de la presunción de validez (cfr c. 124 § 2), de manera que, tanto para declarar su nulidad como para rescindir el acto de concesión por ilicitud (Lección VI) , se requiere el correspondiente recurso, que, en caso de prosperar, llegará al mismo resultado práctico , independientemente de que la dispensa hubiese sido concedida por el legislador o no. Es en este punto donde se puede observar la m ayor ventaja de la tipifica ción del acto de concesión de la dispensa como acto administrativo: aquel que se sienta perjudicado (que puede ser el mismo beneficiado si, por ejemplo , por motivos de conciencia, quiere revisar la oportunidad de la concesión) puede recurrir el acto (Lección IX) . El control de legitimidad del acto no puede hacerse, obviamente , confrontándolo con el texto de la ley (pues el acto dispen satorio pretende , por naturaleza , un efecto contrario a la ley que dispensa), sino con otros criterios de justicia: las exigencias de las peculiaridades del caso concreto, lo s valores que están en juego, las razones de oportunidad , etc. En caso de duda, como hemos recordado, debe respetarse la dispensa, pero si se demue stra claramente la insuficiencia de la causa, debe ser revocada o declarada nula , sin perjuicio de los efectos jurídicos que haya podido producir ya en virtud de la presunción de validez.

261

PARTE TERCERA

EL SISTEMADE RECURSOSCONTRA LOS ACTOSADMINISTRATIVOS

NOTA INTRODUCTORIA Y BIBLIOGRÁFI CA

Con la Const. ap. Regimini Ecclesiae Universae, de Pablo VI, se instituyó en 1967 la sectio altera del Tribunal de la Signatura Apostólica, con competencia para conocer de los recursos contencioso-administrativos. Este hecho dio lugar a una abundante bibliografía, pionera del derecho administrativo canónico, anterior al CIC de 1983. Posteriormente, los estudios sobre la justicia administrativa en la Iglesia se han multiplicado. No obstante, atendiendo al objetivo de este Compendio, nos limitaremos a ofrecer aquí algunas referenciasbibliográficasposteriores al Código vigente que puedan completar rápida y eficazmentela informaciónsobre algunos aspectos del régimen canónicode los recursos en la perspectiva del sistema de derecho administrativointroducidopor el CIC 83.

D'O STILIO, F.,JI diritto amministrativo della Chiesa, Citta del Vaticano1995. DE DIEGO-LORA,C.-LABAND EIRA,E., La tutela de los derechos en la iglesia, en VV.AA., Manual de Derecho Canónico, 2: ed., Pamplona 1991, en especial, pp. 777-807. HERRANZ, J., La giustizia amministrati va ne/la Chiesa dal Concilio Vaticano 11al Codice del 1983, en «Ius Ecclesiae»2 (1990) 433-453. GROCHOLEWSK I, Z., Treinta años de jusli cia administrativa canónica. Balance y persp ectivas, en «Fidelium Jura» 8 (1998) 267-306. LABA NDE JRA, E., Tratado de Derecho Administrativo Canónico, 2.ª ed., Eunsa, Pamplona 1993.

LLOBELL , J., JI «petitum» e la «causa petendi» nel ricorso contenzioso-amministrativo canonico. Projili sos tanziali ricoslr uttivi a/la luce della Cost. Ap. «Pastor bonus» , en «Ius Ecclesiae» 3 (1991) 119-150 . MARCHES!, M., 1 ricorsi gerarchici presso i dicasteri della Curia romana, en «Ius Ecclesiae» 8 ( 1996) 71-96. MONETA , P., La tutela dei diritti dei fedeli di.fi-011teall 'autorita amministrativa, en «Fidelium Iura» 3 (l 993) 281-306. VV.AA., La gius tizia amministrativa nella Chiesa («Studi Giuridici»,vol. 24) , Citta del Vaticano 1991. Pueden consultarse, además, los comentarios correspondientesa los cánones de refeComentario Exerencia en VV.AA.(coords. A. MARZOA.-J. MIRAS-R. RoDRiGU EZ-ÜCAÑA), gético al Código de Derecho Canónico, 3: ed., Eunsa, Pan1plona2001.

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LECCIÓN IX

EL RECURSO JERÁRQUICO

J. Los

RECURSOSADMINISTRATIVOS

l. Los recursos administrativos: concepto y función

Los actos administrativos poseen eficacia ejecutiva inmediata, como hemos explicado. Cuando el afectado por un acto administrativo se considera perjudicado por la resolución de la autoridad, la justicia exige que exista la posibilidad de revisarla: de ese modo, si se mantiene, será despué s de haber sido reconsiderada para comprobar al menos su legitimidad; y preferiblemente también otros aspectos de oportunidad. La revisión del acto administrativo puede hacerse como respuesta a una simp le petición, solicitud o súplica, de carácter gracioso, que instaura otra relación jurídica entre el autor del acto y el solicitante, basada en el derecho de petición del interesado (c. 212 § 2) y en la obligación de la autoridad de ejercer un buen gobierno (Lección JI: I.A.2). Esa petición ofrece a la autoridad la oportunidad (a veces reglada) de reconsiderar la medida adoptada, bien para conso lidar su perfección (Lección VI: Introducción) , si decide mantenerla, o bien para modificarla o incluso revocarla, al advertir aspectos que le habían pasado por alto, o al decidir bené volamente acceder a la solicitud que se le hac e, buscando otros modos posibles de satisfacer el bien público. Pero esa revisión pued e ser también consecuencia de una impugnación, esto es, una reclamación prevista y regulada por el derecho, por la que el acto es jurídicamente atacado y se entabla también una nueva relación jurídica, ahora contenciosa, entre su autor y el afectado, que pasan a ser respectivament e suje to activo y pasivo, es decir, par tes de esa nueva relación: recurrente y resistente. Como en toda relación contenciosa, hay entonces una autoridad que resuelve el conflicto imponiendo jurídicamente la solución a las partes. La impugnación puede producirse en vía administrativa, es decir, ante una autoridad que fonna parte de la Administración pública, y que resuelve en vir265

COMPENDJO DE DERECHOADMJNJSTRAT!VO CANÓNJCO

tud de la potestad ejecutiva. En este caso, se establece una competencia de tipo jerárquico, que puede dar lugar a sucesivos recursos ante el superior jerárquico de quien resolvió el anterior, hasta agotar la vía administrativa. Puede darse también -s imultánea, alternativa o sucesivamente- la posibilidad de impugnar el acto en vía jurisdiccional o judicial: ante un tribunal, que resuelve en virtud de la potestad judicial y siguiendo las normas de actuación de los tribu nales de justicia. Pues bien, se llama recurso administrativo a la impugnación de un acto en vía administrativa . Cuando la impugnación se lleva a cabo en vía judicial, se trata de un recurso jurisdiccional, que se puede llamar administrativo sólo por el objeto sobre el que versa (un acto administrativo).

2. El recurso administrativo en el CIC Al hablar del principio de legalidad (Lección II), hemos recordado los principios directivos para la reforma del CIC 17 que se referían más directamente a la regulación de la actividad de la Administración eclesiástica, y cuyo desarrollo ha sido cauce para implantar de manera concreta la legalidad administrativa . Citaremos ahora por extenso el principio 7.0 , que expresa con gran claridad la función de los recursos en el sistema de derecho administrativo canónico: «No basta que en nuestro derecho esté vigente de manera conveniente la tutela de los derechos. En efecto, han de reconocerse verdaderos y propios derechos subjetivos, sin los cuales dificilmente puede concebirse la ordenación jurídica de una sociedad. Por tanto , es preciso proclamar que el principio de tutela jurídica se aplica por igual en derecho canónico a los superiores y a los súbditos, de tal manera que se desvanezca cualquier sospecha de arbitrariedad en la Administración eclesiástica. »Esta finalidad puede obtenerse solo mediante recursos sabiamente dispuestos por el derecho para que si alguien considera lesionado su derecho por la instancia inferior, éste pueda ser eficazmente restaurado en la superior. »Mientras que se considera que en el Código están suficientemente regulados segú n las exigencias de la justicia los recursos y las apelaciones judiciales, por el contrario la opinión común de los canonistas considera que los recursos administrativos están muy ausentes en la praxis eclesiástica y en la administración de justicia( ...)». En aplicación de este principio se introdujo en el Código la Sección I de la Parte V del Libro VII, que regula el «recurso contra los decretos administrativos» (ce. 1732-1739). Este recurso es, en realidad, el único que cabe incluir con propiedad en la categoría genérica de «recursos administrativos» que utiliza el epígrafe de la Parte V, y su nombre propio es el de «recurso jerárquico» (cfr ce. 1734 § 3,2. 0 , 1736 § 1). En efecto, el Código no regula más recursos administrativos propiamente dichos contra los actos singulares de la Administración, ya que la «petición»

266

EL RECURSOJERÁRQUICO

(c. 1734) previa al recurso, que estudiaremos, no es propiamente un recurso; y el contencioso-administrativo -al que e l Código simplemente alude: cfr ce. 1400 § 2, 1445 § 2; Lección X- no es un recurso administrativo, sino jurisdiccional, es decir, un verdadero proceso ante un tribunal judicial sobre un acto administrativo. Veamos qué elementos presenta la regulación codicia! del recurso jerárquico.

Il.

EL EME NTOS DEL RECURSO JERÁRQUICO

A. Objeto del recurso El c. 1732 indica así los actos que pueden ser objeto del recurso jerárquico: «Lo que se establece en los cánones de esta sección sobre los decretos, ha de aplicarse también a todos los actos administrativos singulares que se producen en el fuero externo extrajudicial, exceptuados aquéllos que procedan directamente del propio Romano Pontífice o del Concilio Ecuménico». De este modo se delimita el objeto del recurso, extendiéndolo a todos los actos administrativos; y precisando después el alcance de esa extensión.

1. Inclusión de todos los actos administrativos Aunque el epígrafe de la Sección I y el texto de los propios cánones 17321739 hablan solo de los decretos singulares, esas nom1as son de aplicación también a los demás actos administrativos singulares, de manera que solo se excluyen a priori del recurso jerárquico las normas generale s de la Administración (Lección 111:V.3). Por tanto, el recurso jerárquico puede interponerse contra los decretos y preceptos singulares; y también contra los rescriptos, cualquiera que sea su contenido. Ciertamente, los actos objeto del recurso serán normalmente decretos , por su propia naturaleza y por la tipología de sus contenidos (Lección VII). En cambio, podría parecer más dific il ju st ificar que quien recibe un rescripto denegatorio de una gracia padezca por ello propiamente una lesión que justifique la interposición de un recur so jerárquico, dado el carácter gracioso - no debido en justicia - del contenido natural de los rescriptos. Sin embargo, el legislador ha querido asegurar expresamente la po sibilidad de interponer recurso jerárquico también contra los rescriptos porque no puede excluirse que la concesión de privilegios , dispensas u otra s gracias, tenga en ciertas ocasiones carácter «debido» (Lección VIII: III.C.2.c) ; ni que, en algno s casos , sea causa de lesiones o cargas, no ya para el interesado, sino para tercero s, que quedarían indefen sos de no contar con un cauce claro de tutela de sus derechos y situac iones jurídicas afectados por la concesión hecha al beneficiario . 267

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

2. Actos administrativos excluidos del recurso jerárquico Pero la posibilidad del recurso jerárquico no se extiende exactamente a todos los actos administrativos, puesto que se lleva a cabo con dos re striccione s, fundadas en motivos de div ersa naturaleza. a) Los actos dados para e/fuero interno

La primera restricción la señala el c . 1732, al decir que las normas sobre el recurso se aplican a todos los actos administrativos <
La segun da limitación a la aplicabilidad de las nonnas sobre el recur so jerárquico se refiere a los actos adminis trativos procedentes de la autoridad suprema de la Iglesi a. En este caso el c. 1732 no hace más que aplicar explícitamente a este ámbi to el principio general contenido en los ce. 333 § 3 y 336-338, y tutelado penalmente por el c. 1372. Contra los actos de la suprema autoridad de la Iglesia no cabe interponer recurso propiamente dicho . Lo mismo puede decir se de los actos de los dicasterio s romano s aproba do s por el Romano Pontífi ce en forma esp ecífica (cfr RGCR, art s. 126 y 134 § 4) . En esos casos cabría , a lo sumo, dirigirse al Romano Pontífice mediante una súplica en vía de gracia, según la antigua institució n de la «aperitio orís» , mediante la cual el Papa puede otorgar mandato a una autoridad inferior para que revise un acto suyo o confirmado en forma especifica por él (cfr c. 1405 § 2).

e) Los actos administrativos de los dicasterios romanos

Aunque el c. 1732 no lo advierte expresamen te, tampoco son objeto de recurso jerárquico los demás actos administrativos emitidos o aprob ados por los

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EL RECURSO JERÁRQU/CO

dicasterios de la Curia romana, aunque no cuenten con la aprobación en forma específica del Papa, porque agotan la vía administrativa ordinaria. Contra ellos solo cabría, en vía administrativa, una suerte de reposición ante el propio dicasterio , regulada en el RGCR, art. 118 §§ 1-3, que recoge la clásica institución del benejicium novae audientiae; o bien un recurso extraordinario --es decir, fuera del sistema ordinario de recursos jerárquicos- al Romano Pontífice ( cfr c. ] 417).

Al haberse agotado la vía administrativa, la impugnación ordinaria de estos actos - no aprobados en forma específica- se produce ya en vía jurisdiccional, mediante el llamado «recurso contencioso-administrativo» ante la «sectio altera» (sección segunda) de la Signatura Apostólica (Lección X).

B. Sujetos del recurso El recurso jerárquico insta.urajurídicamente una controversia (que ya existía previamente de manera no formal, es decir, no institucionalizada en un cauce jurídico de solución) entre dos partes con intereses en conflicto, y la somete a la autoridad administrativa competente para que la resuelva en uso de su potestad ejecutiva, imponiendo la solución a las partes mediante decreto. Por tanto, siempre intervienen en el recurso una parte activa, a la que el Código llama «recurrente» (c. 1738); una parte pasiva o resistente, que se le opone, y que el Código designa como el «autor del decreto» (c. 1733 §§ 1 y 3, 1734 § 1, etc.); y un superior jerárquico competente para resolver el recurso.

1. El recurrente Al estudiar la figura del recurrente hay que referirse en primer lugar a los requisitos que ha de reunir para ser reconocido jurídicamente como sujeto (capacidad jurídica) capaz de actuar en un recurso jerárquico (capacidad de obrar); y además, es preciso dilucidar qué tipo de relación ha de tener con el acto recurrido para ser admitido como parte activa en un determinado recurso (legitimación activa).

a) Capacidad La capacidad -aptitud jurídica para ser sujeto en un ordenamiento, o en un ámbito determinado de un ordenamiento- es un requisito que el derecho reconoce en abstracto, y por tanto no guarda relación con un acto administrativo determinado. Pues bien, el Código no establece ninguna norma especial sobre quiénes gozan, en abstracto, de la capacidad jurídica y de obrar requeridas para actuar en un recurso jerárquico, por lo que se aplicarán las normas generales. 269

COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

Tiene, por tanto, capacidad para recurrir toda persona hwnana, bautizada o no, mayor de dieciocho años. En efecto, si el recurrente es una persona física, la capacidad de obrar se regirá (c. 19) por los ce. 1476-1479, que presuponen los requisitos generales de capacidad de los ce. 97 ss. Los menores y los carentes de uso de razón han de ser representados por sus padres, tutores o curadores, aunque en algunos casos los menores con uso de razón que hayan cumplido catorce años podrían ser admitidos a actuar personalmente (cfr ce. 9699, 1476, 1478-1479).

Tienen también capacidad para recurrir, por medio de sus representantes legítimos, las personas jurídicas, públicas o privadas. Rige en esta materia la norma del c. 1480, que ha de entenderse a la luz de las normas generales contenidas en los ce. 113-123. Una interpretación auténtica de la Comisión Pontificia para la interpretación de los textos legislativos, de 20. VI.1987 declaró que los grupos de fieles -incluyendo las asociaciones privadas de fieles sin personalidad (c. 310)- cuyos estatutos no hayan sido al menos revisados por la autoridad competente (c. 299 § 3), no son capaces para recurrir como sujeto unitario. En cambio , los miembros de asociaciones privadas de fieles sin personalidad, cuyos estatutos hayan sido objeto de esa revisión, pueden defender sus derechos e intereses conjuntamente, aunque no como asociación (c. 310); extremo éste expresamente reconocido por la citada respuesta auténtica, según la cual podrían recurrir «en cuanto fieles singulares, actuando individual o conjuntamente».

b) Legitimación activa

No todo sujeto capaz, en abstracto, para recurrir puede impugnar cualquier acto administrativo. Además de la capacidad, el derecho establece otras condiciones que han de concurrir para que un sujeto pueda impugnar un acto administrativo determinado, que en cambio no podría ser recurrido por otros, aunque gozasen también de capacidad. Esa especial situación del sujeto capaz respecto a un acto determinado se denomina legitimación activa. Por tanto, puede ser recurrente el sujeto capaz que, además, está legitimado, por su relación (en los términos previstos por el derecho) con el acto objeto del recurso, o por su posición ante los efectos de ese acto. El c. 1737 § 1 expresa el requisito de la legitimación estableciendo que puede interponer el recurso jerárquico «quien se considera perjudicado» (cfr c. 1733) por el acto administrativo y, por tanto , está interesado en su revocación o enmienda (c. 1734). Los verbos latinos usados por las normas que aluden a este requisito no son verbos de ciencia o conocimiento , sino de opinión o pretensión ( «qui se ... gravatum esse contendit», «quoties quis gravatum se decreto putet» ), lo que indica bien a las claras que, para poder recurrir, no se exige la constancia absolutamente cierta y objetiva de la existencia de un perjuicio efectivo. Pero tampo270

EL RECURSO JERÁRQUICO

co han de entenderse esos verbos en un sentido puramente subjetivo, como si la legitimación residiera simplemente en un estado psico lógico que habilitara para el recurso a cualquiera que concibiese -incluso sin fundamento alguno-la impresión personal de que un acto administrativo le perjudica. Por el contrario , para recurrir este acto administrativo aquí y ahora está legitimado sólo quien puede experimentar un perjuicio si el acto se confirma y se ejecuta , o puede verse beneficiado si el recurso prospera (LABANDEIRA). Esto acontece, por supuesto, cuando el interesado ha visto vulnerado por el acto administrativo un derecho subjetivo estricto; pero también -como explicaremos al tratar de los motivos del recurso-- siempre que resulte verosímil que el recurrente, en vittud de alguna situación jurídica digna de tutela (que no tiene por qué ser identificable con un derecho estricto) , pueda verse perjudicado por el acto administrativo. Es necesario, por tanto, que el interés legitimador de un sujeto sea «objetivable» de alguna manera, o dicho de otro modo, es preciso que pueda apreciarse, al menos, que el recurso no constituye una reacción absolutamente temeraria o infundada ante el acto de la autoridad. Eso es lo que trata de expresar la doctrina cuando enumera, de maneras más o menos coincidentes, las características que debe reunir el «interés» que hace que el sujeto esté legitimado. Y en un decreto de la Signatura Apostólica (2 l .XI.1987) se estableció que el interés legitimador ha de ser: «personal , directo, actual, fundado al menos indirectamente en la ley y proporcionado». Pero más que los calificativos concretos que acompañen al interés, lo que importa para la posibilidad real de acceso al recurso es el contenido que asigne la jurisprudencia a cada uno de esos requisito s. Ciertamente , la genuina sensibilidad canónica hacia la justicia y una orientación profundam ente perso nalista de las instituciones jurídicas parecen reclamar en la práctica una exquisita atención hacia todas las situaciones eventualmente dignas de consideración y tutela , que no se vea obstacul izada por limitaciones formales innecesarias , es decir, derivadas solo de una interpretación restrictiva no impuesta por el tenor de las nonnas jurídicas , siempre que éstas admitan lecturas más amplias y flexible s, más acordes con la finalidad a la que sirven (cfr, a sensu contrario , c. 18).

c) Capacidad y legitimación son requisitos para la admisión del recurso Quizá sea oportuno, para comprender el alcance de este problema, advertir que la legitimación activa no es el fondo de la controversia , sino una cuestión previa, que constituye un requisito de admisión del recurso, pero que no prejuzga en modo alguno la decisión que pueda adoptar el superior que lo ha admitido, cuando entre a conocer con detenimiento el fondo: cabe perfectamente estar legitimado para recurrir y posteriormente no tener éxito en el recurso. Precisamente por tratarse de una cuestión previa, el superior que recibe un recurso no está en condiciones de adoptar en ese momento - sin oír a las dos partes, sin pruebas, sin garantías - una decisión sobre el fondo del recurso; y 271

COMPENDIODE DERECHOADMINISTRAT/VOCANÓNICO

el derecho no le pide que lo haga. Para admitir a trámite el recurso debe, simplemente, verificar de modo sumario (sin necesidad de practicar especiales diligencias o pruebas) que de la motivación aducida por el recurrente se desprende algo equivalente a lo que la doctrina, en el ámbito procesal, suele llamar «fumus boni iuris», o sea, la presencia de un cierto fundamento que justifique la actuación del recurrente como parte interesada en el recurso; o mejor -ya que en este supuesto es de aplicación el principio «favorabilia amplianda»-, que haga que no aparezca como evidentemente absurda e infundada. En efecto, un recurso razonablemente accesible para los fieles - tan razonab lemente accesible como lo configura el Código-- , que sea posteriormente resuelto con una motivación clara y rigurosa, parece más favorecedor de la paz y de la comunión y por tanto del interés general y del buen gobierno en la Iglesia - que la fácil inadmisión de recursos basada en una exigencia desmedida de requisitos formales innecesarios para la legitimación. No obstante, queda a la tarea jurisprudencia! ir determinando la praxis en esta materia. Por otra parte , a propósito de la legitimación , se ha planteado en la doctrina la cuestión de los intereses colectivos, así como la de los llamados intereses difusos, que no puede decirse que tengan un titular determinado jurídicamente , pero cuya protección interesa de hecho a toda una serie de sujetos. En estos casos, a pesar de que no exista una titularidad directa y exclusiva, puede suceder que se trate de intereses verdaderamente dignos de protección, que quedarían sin tutela efectiva por falta de un sujeto formalmente legitimado para reclamarla , en caso de que la jurisprudencia no adoptara un punto de vista flexible ante la cuestión. Por lo demás, se trata de una flexibilidad que no sería totalmente novedosa en derecho canónico (LLOBELL, MONETA, LABANDEIRA), y que se ha manifestado también en algunas resoluciones recientes (ZUANAZZI).

d) Derecho del recurrente a servirse de abogado o procurador El c. 1738 recoge para los recursos administrativos la regla general vigente en el sistema procesal canónico, según la cual, salvo prescripción expresa en contra, quien es parte puede llevar a cabo personalmente toda la actividad que le corresponde en el proceso (cfr c. 1481 § 1); y establece, a la vez, que el recurrente «tiene derecho a servirse de un abogado o procurador, pero evitando dilaciones inútiles». Por tanto, la asistencia letrada se presenta como un derecho que corresponde al recurrente, pero del que puede no hacer uso. El inciso «pero evitando dilaciones inútiles» no puede interpretarse como una fórmula restrictiva del derecho a la asistencia letrada, que se da siempre en el recurso, sino simplemente como una exhortación en la línea del principio de celeridad que preside el procedimiento administrativo (Lección V: lll .C.8). Por tanto, si el recurrente estima que ha de valerse de abogado o procurador, el superior que resuelve el recurso no puede oponerse a ello. A lo sumo, podrá ejercer una actividad impulsora y ordenadora del procedimiento, velando para que no se produzcan demoras que no sean estricta mente necesarias, pero siempre sin causar indefensión. Esta garantía del derecho a la representación letrada para el recurrente indica, ciertamente, que la sustanciación del 272

EL RECURSO JERÁRQUICO

recurso jerárquico posee un carácter propiamente contradictorio: las partes tienen la posibilidad de presentar alegaciones y pruebas en favor de sus intereses , y han de moverse en un contexto fonnal que requiere una específica preparación, por lo que en muchas ocasione s la intervención técnica del letrado será imprescindible.

Además de este derecho del recurrente, el c. 1738 regula un deber y una facultad del superior jerárquico que ha de resolver el recurso: El superio r tiene el deber de nombrar de oficio un patrono al recurrente si lo considera necesario y éste no lo ha hecho. Si en el caso concreto el superior estima que la ausencia de patrono puede producir indefensión o notable desventaja al recurrente, porque éste no se muestre capacitado para defender personalmente de manera adecuada sus intereses, debe designarle patrono de oficio. No obstante, se establece que, aun en los casos en que el recurrente actúe representado por un patrono, designado por él o de oficio, el superior «puede siempre» citarle para que comparezca personalmente y sea interrogado.

2. La parte resistente a) Legitimación pasiva La legitimación pasiva -para ser sujeto pasivo del recurso-- corresponde siempre primaria y directamente a la autoridad que emitió el acto administrativo que se recurre . Así lo expresan claramente las palabras «el autor del decreto» que utiliza repetidamente el Código para referirse a la parte resistente. Solo se excluyen de ese supuesto de legitimación pasiva, por razones de orden constitucional, el Romano Pontífice y el Concilio ecuménico , cuyos actos, como hemos indicado , no pueden ser objeto de recurso (cfr c. 1732).

b) La intervención de abogado por parte del autor del acto En el recurso contra un acto administrativo estarlo de algún modo, el bien público, puesto actuación legítima de la autoridad eclesiástica. intervención de abogado o procurador por parte

siempre está en juego, o puede que ese fin ha de presidir toda Sin embargo, no se impone la del autor del acto impugnado.

En cambio, en el ámbito procesal, una de las excepciones que impone el c. 14 8 1 a la regla general de posibilidad de actuación personal de las partes en el juicio contencioso son las causa s en las que entra en juego el bien público: en ellas es siempre preceptiva la designación de defensor de oficio a la parte que no lo tiene.

Esto se justifica, probablemente , por dos razones: en primer lugar, porque se supone al autor del acto administrativo la capacidad de tutelar la parcela del bien público afectada -que es «su interés» en estos casos- por sí mismo . En 273

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

segundo lugar , porque el superior qu e resuelve el recurso tiene también , por su oficio, la función de velar por esos mismo s bienes. Por tanto, la no intervención de abogado o procurador por parte de la autoridad cuyo acto se impugna no tiene por qué poner necesariamente en peligro el bien público en juego . No obstante, nad a impide tampoco que el autor del acto impugnado sea representado por un abogado o procurador, si lo estima oportuno. 3. Otros posibles interesados Además del sujeto o los sujetos directamente afectados por el acto administrativo , podrían existir otras personas interesadas en su modificación o revocación --o incluso en su confirmación -, que deberían ser oídos por el superior, si ello es posible , antes de resolver (cfr c. 50) , y que incluso podrían unirse formalmente a la pretensión de una de las parte s legitimadas en el recurso: es la figura de los «coadyuvantes», no prevista explíc itamente por el Código en este ámbito, pero perfectamente po sible , como veremos al tratar del procedimiento del recurso ante los dicasterios de la Curia romana. El derecho procesal canónico --c uyas nonnas son de aplicación por analogía para los aspectos procedimentales del recurso no regulados explícitamente (cfr c. 19)- prevé varias hipótesis de intervención de terceros en causas judiciales: cfr ce. 1596-1597. 4. El superior jerárquico La determinación de la autoridad comp etent e para recibir y re solver el recurso se reduce a la identificación del superior jerárquico del autor del acto administrativo en cuest ión . Así, para los actos administrativos emitidos por autoridades subordinadas al Obi spo dioc esano, el superior ad quem será el Obispo . Los actos administrativos del Obispo diocesano (o de sus equiparados: Lección I: III.l) habrán de recu rrir se ante el dica sterio pontificio competente por razón de la materi a (PB, art. 19 § 1); si hubiera varios que pudieran parecer competentes, puede dirigirse el recurso a uno de ellos o simultán eament e a varios, ya que la cuestión de la determinación de competencia será resuelta por el procedimiento previ sto en PB , art. 20 y RGCR , art. 137. PB, art. 20 dispone que «si surgen conflictos de competenciaentre dicasterios, se someterán al Supremo Tribunal de la SignaturaApostólica, a no ser que el Sumo Pontífice quisiera proveer de otro modo». Por su parte, el art. 137 del RGCR impone a los dicasterios, antes de admitir a trámite Wl recurso, la obligación de asegurarsede su propia competencia( § l) y de dirigirse a la Signatura Apostólicapara que resuelvaen ca<;ode duda(§ 2). La nueva Lexpropria de la SignaturaApostólicaregula esta materia en su art. 105. Los actos administrativos de los dica sterios romanos, como hemos dicho , no pueden ser objeto de recur so jerárquico, toda vez que no hay superior j erár274

EL RECURSO JERÁRQUICO

quico competente para conocerlo, por lo que se agota para ellos la vía administrativa y solo pueden ser objeto del recurso contencioso-administrativo ante la Signatura Apostólica (Lección X). En cuanto a a la determinación del superior competente en el caso de actos emitidos en el seno de un ente asoc iativo o de un instituto de vida consagrada, habrá que estar a lo dispuesto en las normas por las que se rigen, tanto las de derecho común como las contenidas en sus estatu tos y constituciones.

C. Los motivos del recurso y su naturaleza El recurso jerárquico debe ser motivado. Esto nos lleva inmediatamente a preguntamo s de qué tipo pueden ser los motivos que han de alegarse para recurrir. A tenor del c. 1737 § 1, el interesado puede recurrir «por cualquier motivo justo». Se trata de una expresión muy amplia que, en realidad, solo excluye absolutamente los recursos que se presenten sin motivo alguno, o por un motivo que no pueda ser calificado de <~usto».Si se relaciona esta norma con las posibilidades de resolución-también muy amplias- previstas en el c. 1739, puede decirse que cabe fundar el recurso jerárquico en cualquier motivo que el superior pueda justa y legítimamente tomar en consideración para adoptar una decisión en el marco de las facultades que el derecho le reconoce; o, en otras palabras, que cabe pedir por todos los motivos por los que el superior puede conceder (LABANDEIRA). Esa amplitud admitida en la motivación indica una concepción del recurso como propiamente administrativo, que lo aleja de posturas de corte jurisdicc ionalista. En efecto, una construcción del recurso jerárquico que lo aproximara a las revisiones de actos en vía judicial vendría a restringir sus motivos , centrándolos en tomo a las cuestiones de legitimidad y de estricta justicia. En cambio, la concepción administrativa no transforma al superior jerárq ui co en juez , sino que mantiene a todo s los efectos - también en cuanto a la resolución del rec urso- su caracterización como autoridad competente para administrar en la misma esfera y materia que el autor del acto recurrido, pero en un ni vel superior. La autoridad que resuelve el recurso no es un juez que aplica el derecho estricto, sino un superior que gobierna, y ello se refleja en la amplitud de sus poderes de decisión, como veremos.

111.NORMAS

SOBRE EL PROCEDIMIENTO DEL RECURSO JERÁRQUICO EN EL

CIC

Aunque la rúbrica de la Parte V del Libro VII del CIC anuncia que en los cánones que introduce se va a tratar del «procedimiento en los recursos administrativos» , en realidad allí se regula sobre todo lo que ha de hacer el interesado para llegar a interponer el recurso. En cambio, se trata muy escasamente el 275

COMPENDJODE DERECHOADMINISTRAT/VO CANÓNICO

verdadero procedimiento, es decir, el itinerario del recurso jerárquico. Estudiaremos en primer miento contenidas en el CIC, y completaremos praxis que se sigue en los dicasterios de la Curia tanciación y resolución de los recursos.

de sustanciación y resolución lugar las norma s de procedila exposición tratando de la romana para la admisión, sus-

A. Pasos previos al recurso El Código establece dos pa sos pre vios a la interposición del recurso jerárquico: el intento de alcanzar una solución de común acuerdo que evite el recurso (c. 1733), y la petición dirigida al autor del acto para que lo revoque o lo enmiende (c. 1734).

1. Intento de conciliación a) Conveniencia de evitar los litigios innecesarios En el contexto de la regulación canónica de los procesos en general se proclama, como rasgo de la fisonomía cristiana que ha de caracterizar la convivencia de todos los fieles en la Iglesia, el deber de excluir el espíritu litigio so (cfr, por ejemplo, Tit 3, 1-2; 1 Tim 3, 3; 2 Tim, 2, 23-24; etc.), que ha de ser sustituido por Wl espíritu benigno y man so (cfr 1 Cor 13, 4-7) , que busque con diligencia el modo de que «sin perjuicio de la justicia, se eviten en lo posible los litigios en el Pueblo de Dios y se arreglen pacíficamente cuanto antes» (c. 1446 § 1). El § 1 del c. 1733 traslada ese mismo espíritu al ámbito de los recursos admini strat ivos: «Es muy de desear que, cuando alguien se considere perjudicado por un decreto, se evite el conflicto entre él y el autor del decreto, y que se procure llegar de común acuerdo a una solución equitativa, acudiendo incluso a la mediación y al empeño de personas prudentes, de manera que la controversia se eluda o se dirima por un medio idóneo». Evidenteme nte , cuando la norma exhorta a que «la controversia se eluda o se dirima por un medio idóneo», no quiere decir que el recurso jerá rqui co sea un medio inidóneo para resolver jurídicamente controversias: como remedio jurídico , no cabe duda de que las zanja, pero lo hace mediante 1m acto de potestad , que impone a las partes la solución de modo autoritativo. La preocupación manifestada por este canon se debe más bien a que ese cauce, aun siendo adecuado y perfectamente legítimo para resolver las posibles controversias, no lo es, ciertamente, para evitar conflictos o para resolver/os de común acuerdo. Y, en ese sentido, no cabe duda de que, siempre que sea posible , es preferible una solución pacífica y concorde a otra que, además de prolongar la situación de conflicto mientras se resuelve el recurso (y los posibles recursos ulteriores) , resulta rá más traumática en cuanto a la decisión final (no satisfará al menos a una parte, y en ocasiones a ninguna de las dos plenamente); y, además, podría exponer a las par-

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EL RECURSOJERÁRQUICO

tes en conflicto - por deficiencias no achacables a los instrumentos jurídicos, sino a la condición de la naturaleza humana - a lesionar la comunión, al menos afectiva, haciendo más costoso reparar el posible deterioro de las deseables relacione s de mutua confianza y colaboración, una vez concluido el litigio.

Pero esta llamada al espíritu de concordia, de diálogo y de cooperación no insta en modo alguno a la dejación sistemática de derechos , o a la negligencia de obligaciones, de tal modo que se eviten los conflictos a toda costa. El legislador canónico sabe - recuérdense los principios directivos 6.0 y 0 7. - que una hipotética concordia promovida sobre la base de situaciones injustas, o de cualquier modo nocivas para la vida de la Iglesia, no sería la verdadera paz sino, a lo sumo, una apariencia superficial de ausencia de conflictos , que muy poco tendría que ver con la comunión : «la paz será obra de la ju sticia» (Is 32, 17), de modo que, cuando es necesario acudir a ellos, también los recur sos, y en general los medios regulados para la tutela jurídica de los derechos, son medios idóneos y eficaces al servicio de la comunión. No hay que olvidar que esta nonna se encuentr a preci samente en el contexto de la regula ción canónica del recur so jerárquico , por lo que no ha de entenderse como contradictoria, sino como complementaria del derecho fundamental de los fieles a la tutel a de sus derecho s, reconocido en el c. 221 § 1; que, a su vez, debe ser interpretado en armonía con los ce. 209 y 223, relativos a la obligación de conservar la comunión y tender al bien común de la Iglesia. Como hemos explicado al hablar de los límites de la potestad ejecutiva (Lección U) y de la responsabilidad de la Administración (Lección VI), en la búsqueda del bien públi co es inevitable sacrificar en ocasiones alguno s intereses o situacione s parti culares, que deben ceder ante el bien superior : cuando no hay otro camino para asegurar el bien público , no se puede renunciar legítimamente al ejercicio de la autoridad , en aras de un irenismo mal entendido . Pero en otras ocasiones la lesión del bien particular producida por el acto de autoridad puede ser ilegítima, es decir , contraria a la ley; o pued e suceder también que, aun siendo legítimo el acto, el sacrificio impuesto no sea imprescindible, o resulte desproporci onado ; o que la medida adoptada sea inoportuna, o respond a a una deci sión precipitada, que cabría reconsiderar con mayor cuidado para hacerla menos grav osa , más justa y equitativa. En todos esos casos , el fiel afectado tiene derecho a reclamar, un derecho cuyo recto ejercicio no supon e, evidentement e, un atentado contra la comunión .

Lógicamente, esta norma no va dirigida solo a quien se considere p erjudicado por el acto administrativo, sino también a la autoridad de la que proc ede el acto administrativo en cuestión (de manera más explícita, el c. 1446, que hemos invocado ya como principio general del que desciende el presente canon, señala que son sujetos del deber de evitar los conflicto s innece sarios «todos los fieles y en primer lugar los Obispos»). En efecto, en materia de rel aciones administrativas , corresponde a la autoridad un papel importantísimo en la evitación de conflictos, mediante una especial preocupación por el recto y adecua do desempeño del servicio de ejercer la potestad eclesiástica. 277

COMPENDJO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

En este contexto , como se ha señalado acerta damente (MONETA), podría tener especial importancia, como medio de evitar muchos conflictos posterior es, el interés por hacer efectiva y operante la audiencia de los posibles afectados antes de emitir un acto administrativo, norma de procedimiento que el Código confía a la sensibilidad de la autoridad eclesiástica y a su prud ente valoración de las circunstancias , sin imponerla como requisito de validez de los actos (Lección VII: I.B.6.b).

b) Modos de buscar la conciliación

El medio más directo de buscar la conciliación es, sin duda, el diálogo inmediato entre la autoridad y el afectado por el acto administrativo. Pero no siempre será posible, o prudente, o fructífero; y por eso el canon 1733 § 1 prevé además la posibilidad de acudir a algunas personas prudentes que estudien el asunto y medien entre las parte s, procurando hacer posible , y quizá eficaz, ese diálogo. Las circunstancias de cada caso determinarán las condiciones que hayan de reunir los mediadores idóneo s: podrán aconsejar que se trate de per son as que gocen de la confianza del afectado, o que posean acceso fácil a las partes en conflicto, o tal vez que cuenten con otro tipo de cualidades -cierto prestigio , determinadas aptitudes técnicas , profesionales, etc.- , además de la prudencia.

El § 2 del mismo canon prevé la posibilidad de que la Conferencia Episcopal mande que en cada diócesis se constituya un organismo estable con esa misma función . En ausencia de decisión de la Conferencia Episcopal, el Obispo puede instituir ese departamento o consejo en su diócesis. En todo caso , la decisión final ha de ser de la autoridad y del afectado, ya que cualquier tipo de mediación tiene como única finalidad acercar posiciones y sugerir vías de solución que no serán eficaces sin la aceptación de las partes en conflicto. En cuanto a los modos concretos de evita r el recurso , es oportuno seña lar que, para el ámbito judicial, el Código, en los ce. 1713 -1716 , regula la transacción y el compromi so arbitral como medios de solución extrajudicial de controversias . La transacción es sustancialmente un acuerdo por el que las partes, cediendo ca da una en algún aspecto de su posición inicial , alcanzan una solución de común acuerdo con la que ambas se declaran satisfec has y ponen fin al litigio . En los conflictos provocados por actos administrativos cabría -a pe sar de la prohibición del c. 1715 de hacer transacción sobre lo que pertenece al bien público-- la transacción, porque no supone automáticamente una dejación de la obligación de la autoridad , toda vez que ésta puede sopesar las posibles soluciones que surjan en el diálogo y comprobar en cada caso, antes de aceptarlas , que no lesionan el bien público. La expres ión «soluciones de común acuerd0>>que emplea el canon no signific a, ciertamente, que el resultado del intento previo de conciliación sea un acto administrativo de naturalez a en cierto modo «cont ractual», o de carácter bilateral, lo cual sería contradictorio con la propia naturaleza del acto de autoridad, que siem pre es unilateral (Lección V: II.A.3). Pero sí puede suce der que, como fruto del diálogo previo , la autoridad alcance un acuer do o un compromiso - una transac-

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EL RECURSO JERÁRQUICO

ción- , incluso fonnalizándola en un contrato, y después emita un nuevo acto administrativo modificado en todo o en parte (o simplemente mantenga el anterior). En caso de enmienda del acto, la autoridad actuará así porque estima que el nuevo acto no contraviene el bien público en juego, sino que lo persigue en conju nto más acertadamente que el anterior; y adem ás conoce que el nuevo acto no será impugnado. De otro modo , si la autori dad no pudie se ceder y comprome terse en nada de lo relacionado con su acto administrativo, no se entiende bien cómo podría llegarse a so luciones «de común acue rdo», según pide el c. 1733. El comp romiso arbitral es el acuer do por el que las partes se comprometen a dejar la solución de su conflicto a la decisión de uno o varios árbitros , designados de común acuerdo , que resuelven al margen del proceso judicial, generalmente - aunque no siempre- con arreglo a su leal saber y enten der, o sea , según lo que consid eran equitativo en el caso (arbitraje de equidad). El arbitraje, a diferencia de la transacción, no seria admisible en la materia que estudiamos, porque pondría la decisión en mano s de un tercero distinto de la autoridad , y ésta tendría que aceptar en todo caso la solución dada, contraviniendo directamente la prohibición del c. 1715.

e) Momento de intentar la conciliació n

El Código no impone formalmente este intento de conciliación como requisito previo al recurso, sino que se limita simplemente a señalar el interés de que se llegue a una solución acordada antes de la resolución del posible recurso. Preci samente por eso, no hay norma alguna que supedite el comienzo del transcurso de los plazos para recurrir al fracaso del intento de conciliación , de tal modo que el tiempo cuenta ininterrumpidamente desde la fecha establecida con carácter general (cfr ce. 1734 § 2, 1735 y 1737 § 2), y corre en contra de quien se considera perjudicado por el acto administrativo. Así pues, a efectos prácticos, quien estima que debe recurrir un acto admin istrativo, ha de tener en cuenta que los plazos establecido s son perentorios y no se interrumpen, por lo que debe continuar dando los pasos necesarios en cada plazo, sin perjuicio de que , paralelamente , estén en curso conversaciones destinadas a la búsqueda de otra posible soluc ión.

La interposic ión del recurso en tiempo no cierra en modo algun o la posibilidad de alcanza r ese acuerdo . Por eso el § 3 del c. 1733 indica que el momento de intentar la solución alternativa es «principalmente» una vez presentada la petición previa al recur so del c. 1734, y antes de que se agoten los plazos para recurrir ; pero nada impide que , aunque ya se haya presentado el recurso, siga buscándose una solución de común acuerdo. De hecho, el mismo canon hace una llamada al superior-paralela a la que se hace al juez en el c. 1446 § 2- para que, siemp re que abrigue esperan za de éxito, exhorte a las partes a buscar esa solución, eso sí, teniendo en cuenta el transcurso del tiempo para resolver (cfr c. 57), que tampoco se interrumpe en virtud de esos intentos. 279

COMP ENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

2. Petición previa de enmienda o revocación

a) Naturaleza de la petición El c. 1734 § 1 dispone que «antes de interponer recurso, el interesado debe solicitar a su autor por escrito la revocación o enmienda del decreto», solicitud que se configura como requisito previo inexcusable («antes de interponer recurso ... debe solicitar») para la interposición del recurso jerárquico , en los casos y con las condiciones establecidas por esta norma. Esta petición no es propiamente un recurso, ya que no posee el carácter impugnatorio propio de todo recurso: su presentación no instaura todavía el conflicto jurídico, un contradictorio, entre la autoridad y el fiel afectado, como hemos dicho. Así pues, se trata simplemente de una petición, solicitud o súplica (en la doctrina se le ha dado, entre otros, el nombre de supplicatio), anterior al verdadero recurso. Su finalidad es sobre todo prevenir a la autoridad eclesiástica de que hay alguien que se considera perjudicado por su acto administrativo y tiene interés en recurrirlo, de modo que pueda reconsiderar su decisión y optar, bien por reafirmarse en ella, afrontando el recurso, o bien por revocarla o modificarla. Ciertamente, resulta razonable que la autoridad eclesiástica que emite un acto administrativo en ejercicio de su función de gobierno no se vea sorprendida por la interposición de un recurso, sin haber tenido oportun idad de intentar explicar mejor al afectado el motivo de su decisión, o de modificar o retirar su decisión, tras reconsiderarla movido por las razones afloradas en el diálogo con el fiel que se considera agraviado.

b) Plazo de presentación El c. 1734 § 2 establece un plazo perentorio de diez días útiles (cfr ce. 201203 ), a contar desde la legítima notificación del acto administrativo cuya revocación o enmienda se pide (Lección VII: I.B.7.a). Transcurrido el plazo de diez días sin que se haya presentado la petición (salvo que haya transcurrido inútilmente, porque el interesado ignoraba la existencia del acto, o la posibilidad de realizar esa petición, o porque no podía presentarla: c. 201 § 2), el fiel que se considera perjudicado por el acto administrativo pierde su derecho a recurrir (c. 1465), ya que el recurso posterior no le será admitido si no ha mediado la petición previa. No obstante, parece claro que si, a pesar de todo, el autor del acto admite la petición fuera de plazo y responde a ella, se vuelve a abrir para el interesado la posibilidad de recurso (LABANDEIRA).

c) Requisitos formales Respecto a los requisitos formales de la petición, el c. 1734 § 1 sólo exige la forma escrita («debe solicitar ... por escrito») . Puede tratarse de un escrito en forma de instancia o de una simple carta. 280

EL RECURSO JERÁRQUICO

d) Contenido El escrito ha de contener al menos una petición explícita: la de revocación o refonna del acto. Esta solicitud, por ser previa a la instauración jurídica del conflicto, no requiere formalmente una exposición pormenorizada de motivos, pruebas y alegaciones: basta con que el interesado manifieste sumariamente que se considera perjudicado en su situación por ese acto administrativo y por qué . No obstante, nada impide que se ofrezca una argumentación detallada. Puede incluirse también la petición de que se suspenda la ejecución del acto administrativo, pero si no se hace, el c. 1734 § 1 la añade automáticamente a la petición (<
l.º) A veces, como veremos, implica ipso iure la suspensión automática del acto (cfr c. 1736 § 1). 2.º) En los demás casos, como hemos dicho, constituye una solicitud implícita ( c. 1734 § 1) de suspensión de la ejecución del acto administrativo, que pone en marcha un iter paralelo al del recurso, referido solo a la suspensión, que estudiaremos enseguida. 3.º) Pone en marcha los intentos de conciliación, ya estudiados, a los que se refiere el c. 1733. 4.0 ) Marca el día inicial (c. 203 § 1) en el cómputo del plazo de treinta días para que el autor del acto responda a la petición . Transcurrido ese plazo, queda expedita para el interesado la vía del recurso jerárquico (c. 1735). f) Plazo de respuesta y reacciones po sibles del autor del acto El c. 1735 prevé dos posibilidades de reacción del autor del acto administrativo ante la petición de revocación o enmienda: 1.0 ) Emisión y notificación de un nuevo decreto. En caso de que la respue sta a la petición de enmienda o revocación del acto anterior se produzca mediante un nuevo decreto , éste puede tener diver sos contenidos: - rechazo de la petición , que supone la confirmación del acto anterior; - revocación del acto administrativo, y restauración, en consecuencia , de la situación anterior a él; - emisión de un nuevo acto administrativo que enmiende en algunos aspectos el anterior. En este caso, la enmienda puede satisfacer al afectado por el primer acto administrativo -podría ser consecuencia de lo s 281

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

intentos de conciliación que habrán comenzado al presentarse la petición- ; pero también podría suceder que continuase considerándose perjudicado por el nuevo acto y mantuviese, en consecuencia, su interés en recurrirlo. 2.º) Ausencia de respuesta. Puede suceder también que la autoridad no responda a la petición. Entonces nos hallariamos ante uno de los supuestos de silencio administrativo descritos en el c. 57 § 1: la ausencia de respuesta de la Administración «cuando el interesado presenta legítimamente una petición( ...) para obtener un decreto» (Lección VII: I.B.6.d). Sin embargo, en'este caso se establece un plazo especial, distinto del general de tres meses que prevé el c. 57: si la autoridad no ha emitido un nuevo decreto en el plazo de treinta días, el plazo para recurrir comienza a contar desde el día trigésimo desde la presentación de la petición. Ha de recordarse, en todo caso, que en derecho canónico el silencio de la Administración no es una respuesta, sino que simplemente da lugar a una presunción de respuesta negativa que permite al interesado continuar sus diligencias. Pero la autoridad sigue obligada a responder a las peticiones legítimas, y puede hacerlo , a tenor del c. 57 § 3, aunque haya transcurrido el plazo y se haya interpuesto ya el recurso.

g) Actos que pueden recurrirse sin petición previa

El c. 1734 § 3 enumera los casos en que, por distintas razones, no se exige el requisito de la previa petición de revocación o enmienda para la interposición del recurso: 1.0 ) En primer lugar, cuando se interpone recurso ante el Obispo contra actos de autoridades subordinadas a él. En este supuesto la posibilidad de recurso directo se debe a la posición del Obispo como cabeza de la Iglesia particular, que constituye su ámbito propio de gobierno ordinario e inmediato (cfr cc. 381 y 391), por lo que su intervención directa, sin más trámites, en la cuestión no tiene el carácter en cierto modo extraordinario que puede apreciarse en otros supuestos.

2.º) Cuando el decreto que se pretende impugnar se haya emitido en resolución de un recurso (por tanto, ya hubo petición prevía), salvo que quien lo haya resuelto sea el Obispo, porque en ese caso no hubo petición previa (vide supra: 1.0 ). Por tanto, cuando se trata de impugnar el decreto por el que el Obispo resuelve un recurso contra un acto de una autoridad inferior, habrá que pedir previamente al propio Obispo la revocación o enmienda de su decreto. 3.0 ) Cuando se recurre en virtud del silencio administrativo, en el supuesto general del c. 57 (tres meses), o en el supuesto específico de silencio ante la petición de revocación o enmienda (treinta días: c. 1735). 4.º) Cuando se responde a la petición previa con un nuevo acto que enmienda el anterior, pero no llega a satisfacer al afectado. 282

EL RECURSO JERÁRQUJCO

Tanto en este caso como en el anterior, se trata de una excepción lógica: teniendo en cuenta que el autor del decreto ya ha tenido ocasión de reconsiderar el asunto, e incluso ha enmendado los extremos que ha considerado que podía o debía reformar, la necesidad de previa petición de revocación dejaría de tener su sentido originario , y produciría un efecto simp lemente dilatorio, poco deseable en este ámbito, en el que se procura -también mediante la especial brevedad de los plazos- que la situación de conflicto pendiente se pro longue lo menos posible, para evitar que pueda dañarse la comunión (HERRANZ).

B . Interposición del recurso Vistos ya los requisitos y actuaciones previos al recurso , examinaremos ahora la interposición del recurso propiamente dicho. La norma principal a este respecto es el c. 1737, en el que se dispone que quien se considere perjudicado «puede recurrir por cualquier motivo justo al superior jerárquico de quien emitió el decreto»(§ 1), y se establece para ello «el plazo perentorio de quince días útiles», determinando cómo han de computarse según los casos(§ 2).

l. Plazo El plazo perentorio de quince días útiles para recurrir ha de contarse: a) desde la legítima notificación del acto administrativo (Lección VII : LB. 7 .a), en los casos en que no es precisa la petición previa de revocación o enmienda; b) desde la notificación del decreto que responde a esa petición, cuando el autor del acto administrativo que se pretende impugnar responde dentro del plazo de treinta días; c) desde el día trigésimo a partir de la presentación de la petición , cuando no ha habido respuesta . Puesto que se trata de un plazo perentorio, tran scurrido ese plazo, el interesado - si sabía y podía recurrir, ya que se trata de días «útiles» (cfr ce. 201203 )- pierde la posibilidad de interponer el recurso jerárquico; y el acto puede ejecutarse sin trabas a partir de esa fecha. 2. Aspectos formales El recurso puede presentarse directamente ante el superior j erárquico competente, o también ante el autor del acto, que debe tra sladarlo de inmediato al superior, sin ulteriores dilaciones (c. 1737 § 1), ya que a partir de ese momento la cuestión escapa de su competencia. El autor del acto recurrido podría siempre continuar intenta ndo vías de solución distintas del recurso, como sabemos (cfr c. 1733 § 3 ), pero simultáneay paralelamente 283

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

a su sustanciación, es decir , sin congelar la tramitación del recurso, que debe ser en todo caso inmediata por su parte.

Ha de interponerse por escrito, en el que deberían constar, al menos, los siguientes extremos: a) los datos necesarios para identificar inequívocamente el acto administrativo al que se refiere, adjuntando incluso, si es posible, la copia del acto que obre en poder del interesado; b) la identificación de la persona que presenta el recurso, así como su domicilio a efectos de notificaciones; e) cuando interviene en el recurso abogado o procurador, ha de constar su apoderamiento bastante para actuar en nombre y representación del interesado; d) la indicación del superior al que se dirige ; e) la exposición de los motivos que dan lugar al recurso, junto con la documentación que pueda apoyarlos (o al menos su indicación, ya que en el breve plazo del que se dispone puede no ser fácil obtenerla, y siempre cabe presentarla una vez admitido a trámite el recurso, en los plazos que señale el superior competente) y la argumentación que pueda servir para fundamentarlos;

f) copia de la documentación (por ejemplo, escrituras de propiedad, contratos, estatutos, decretos de nombramiento, actas y certificaciones, etc.) que respalde la situación juríd ica en virtud de la cual el interesado se considera legitimado para recurrir; o al menos, la indicación de la documentación que podría aportarse, de ser requerida; g) la pretensión del recurrente respecto al acto administrativo impugnado y respecto a la situación jurídica afectada (lo que se pide); h) si no se suspendió automáticamente la ejecución del acto impugnado (cfr c. 1736 § 1), ni se acordó tampoco la suspensión provisional, puede pedirse de nuevo al interponer el recurso, ya que el superior que lo resuelve tiene facultad para acordarla de oficio o a instancia de la parte interesada (vide infra: ap . 4); i) nada impide que, en su caso, se plantee también , en el recurso, la reclamación de resarcimiento por los daños eventualmen te causados por el acto impugnado (ce. 128 y 57 CIC y ce. 1000 § 3 y 1005 CCEO; Lección VI: II.C); j) la fecha y la firma del recurrente o de su procurador.

3. Efectos de la interposición del recurso Al tratar de las impugnaciones, en general , se suelen distinguir dos efectos primarios, que se denominan clásicamente <<devolutivo» (consistente en remitir la cuestión al órgano que ha de resolver la impugnación, creando o actuali zando su competencia) y «suspensivo» (consistente en la suspensión de los efectos del acto impugnado en tanto se resuelve la impugnación). 284

ELRECURSO JERÁRQUICO

La interposición del recurso jerárquico instaura, o al menos actualiza , la competencia del superior ad quem sobre la cuestión objeto de controversia: el «efecto devolutivo». En cambio, por regla general, el efecto suspensivo no se produce aquí automáticamente, sino sólo por expresa decisión del superior, basada en causa grave, como explicaremos enseguida. Además, una vez interpuesto el recurso, nace para el superior la obligación de responder (cfr c. 57), bien rechazando motivadamente su admisión (cfr c. 51), bien resolviendo, también motivadamentc, sobre el fondo, una vez haya sido admitido. El c. 57 establece con carácter genera l el plazo de tres meses para la resolución , aunque las normas especiales que regulen la materia de que se trate podrían establecer otros plazos diferentes. Además , una vez admitido el recurso, el superior podría , si es necesario , comunicar a las partes que el plazo para la resolución del recurso - por su complejidad o por otros motivos, que han de especificarse- se prorrogará por un tiempo determinado (cfr, por ejemplo, RGCR, art. 136 § 2).

4. La suspensión del acto administrativo Si en el ámbito judicial la apelación, como regla general, suspende siempre la ejecución de la sentencia (cfr c. 1638), en cambio, en el recurso administrativo la norma es la contraria. A pesar del orden en que se expresa el c. 1736, puede decirse que, por regla general, el recurso jerárquico sólo produce efecto devolutivo, salvo en algunos casos expresamente determinado s por la ley. Esta acusada diferencia entre el ámbito judicial y el administrativo puede explicarse por las especiales características de la actividad administrativa , en cuanto ejercicio inmediato de la función de gobierno que persigue de oficio el bien público eclesial. La extrema importancia y fragilidad del bien público cuya tutela se confia a la autori dad eclesiástica hace necesario garantizar que la función de gobierno pueda llevarse a cabo con agilidad y sin traba s innece sarias. Si por regla general el recurso - y la misma petición previa , según lo establecido en el § 1 del c. 1736--- suspendiera de manera automática la ejecución del acto impugnado, cabría temer el riesgo de una virtual paralización de la posibilidad de actuación de la autoridad eclesiástica ante situacio ne s en las que tiene obligación de adoptar medidas que puedan ser ejecutadas sin demora. De ahí, sin duda , que se haya preferido establecer como norm a que la suspensión no sea efecto automático de todo recurso.

Pero esta importante prerrogativa que protege a los actos de la Admini stración - reforzando las defensas del interés público constituidas por la presunción de legitimidad y la ejecutividad- también implica el riesgo de que al ejecutar el acto administrativo se produzcan lesiones -a fieles singulares, a comunidades o incluso al bien público-, que algunas veces podrían ser de imposible o muy dificil reparación, aunque finalmente el acto fuera enmendado, revocado o declarado nulo. Por ese motivo, se prevé también la posibilidad de que el propio

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COMPENDJO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNJCO

autor del acto o el superior, si aquel no lo hiciera, suspenda cautelarmente la ejecución. Se trata, pues , de un ámbito en el que la armonización y la garantía de los delicados bienes en juego se deja en gran parte a la prudencia de la autoridad competente. Las reglas sobre la suspensión de los actos administrativos son las siguientes: a) Casos excepcionales de efecto suspensivo automático del recurso En algunos supuestos, especialmente graves, la ley establece el efecto suspensivo automático del recurso, y el c. 1736 § 1 del canon que comentamos extiende en esos casos la misma eficacia suspensiva a la presentación, no ya del recurso propiamente dicho, sino incluso de la petición previa. Así sucede, por ejemplo, en los recursos contra el decreto de expulsión de un miembro de un instituto religioso (c . 700), o contra el decreto que impone o declara una pena (c. 1353, en relación con los ce. 1319, 1342 § 1, y 1720); o, parcialmente, en los recursos contra los decretos de remoción y de traslado, en los que se suspende solo la facultad del Obispo de nombrar nuevo párroco mientras esté pendiente el recurso (ce. 1747y 1752).

b) Procedimiento en los restantes casos En los demás casos, la suspensión sigue un itinerario propio, paralelo al desarrollo del recurso, que podría esquematizarse así:

1.º) Solicitud implícita de suspensión. Presentada la petición de enmienda o revocación del acto administrativo, en los supuestos en que se exige, se entiende automáticamente solicitada también su suspensión (c . 1734 § 1). 2. 0 ) Plazo autónomo de silencio administrativo para la solicitud de suspensión. Desde la presentación de la petición previa comienza a contar un plazo de diez días para que el autor del acto decida sólo respecto a la suspensión . 3.0 ) Suspensión provisional anterior a la presentación del recurso. Transcurridos esos diez días sin haber recibido re spuesta sobre la suspensión, el interesado puede solicitarla al superior jerárquico -es decir, al mismo que habrá de resolver, en su caso, el posterior recurso-, y éste puede concederla provisionalmente antes de la interposición del recurso , es decir, cuando aún está en vigor el plazo para la respuesta a la petición previa. Pero solo puede hacerlo por causas graves -cuya valoración le corresponde- y cuidando de que no sufra detrimento el bien de las almas (c. 1736 § 2), consideración que podría llevarle igualmente a no otorgar la suspensión, atendiendo a todas las circunstancias . Aquí el superior jerárquico no conoce aún del recurso, del fondo del asunto, sino solo de la suspensión. Sea cual fuere la decisión que adopte en este momento , el superior jerárquico habrá de volver sobre ella una vez interpuesto el recurso (ce. 1736 § 3 y 1737 § 3). 286

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4. 0 ) Cese de la suspensión provisional si no se interpone el recurso en plazo. La suspen sión provisional que se hubiera concedido queda sin efecto si, transcurrido el plazo de quince días útiles, no se interpone finalment e el recur so (c. 1736 § 4), en cuyo caso el acto administrativo puede ejecutarse sin más trámites. 5. 0 ) Confirmación o revocación de la suspensión otorgada provisionalmente. Si se concedió la suspensión provisional, una vez interpuesto el recurso, el que debe resolverlo (es decir, el superior jerárquico) vuelve a pronunciar se sobre ella, decidiendo si la mantiene mientra s esté pendiente la resolución del recurso, o la revoca (c. 1736 § 3).

6.0 ) Concesión de la suspensión que se había denegado provisionalmente. Si se había denegado la suspe nsión provisional, el superior jerárquico puede conce derla todavía al conocer el recurso, una vez estudiadas más en profundidad las circunstancias del caso. Esa concesión está sujeta a las mismas condiciones indicadas por el c. 1736 § 2 para la suspensión provisional (c. 1737 § 3). No se regulan expresamente en el Código las peculiaridades del iter que ha de seguir la suspensión en los casos en que no se exige la petición previa al recurso . A nuestro juicio, cabría también en esos supuestos - si el interesado lo estima necesariocomenzar el trámite de la suspensión antes de la interposición del recurso, siguiendo los pasos del itinerario que hemos descrito a partir del punto 3.º), es decir, presentando en primer lugar al superior je rárquico la solicitud de suspensión provisional, que podría otorgarse y ser confirmada o revocada una vez presentado el recurso propi ame nte dicho. Esta interpretación nos parece acorde con la finalidad para la que se ha previsto la posibilidad de suspender la ejecución del acto administrativo, que sigue estando vigente en esos supuestos de recurso directo al superior . En todo caso, para pedir la suspensión sería necesario simp lemente explicar el posible perjuicio que se derivaría de la ejecución del decreto y la dificultad de repararlo, mientras que la interpo sición del recurso requiere ya una motivación detallada que justifique su admisibilidad , como hemos explicado.

La suspensión concedida cesa, lógicamente, cuando se agotan sin éxito los recursos ordinarios contra el acto administrativo.

5. Procedimiento de resolución del recurso jerárquico en el CIC a) Normas aplicables La regulación codicial del procedimiento se interrumpe, como hemos dicho, en el momento de la interposición del recurso, y pasa directamente al momento de la resolución. La la guna abarca, por tanto, toda la sustanciación del recurso, desde el trámite de admisión hasta la redacción del decreto definitivo, pasando por la actividad de las partes, los medios de prueba, etc. 287

COMPENDJODE DERECHO ADMJNJSTRATJVOCANÓNJCO

Las normas que pueden aplicarse para suplir - parcialmente- esa laguna son, en primer lugar, los ce. 35-47, que contienen normas generales sobre los actos administrativos. Además, serán aplicables algunos de los cánones relativos a los decretos administrativos en general, toda vez que la resolución de un recurso jerárquico se produce mediante decreto singular. Especialmente, sin perjuicio de cuanto se ha explicado sobre el procedimiento administrativo en general (Lección V: III), serian de aplicación en el procedimiento de los recursos jerárquicos: - el c. 50, del que se desprende que el superior que resuelva el recurso debe recabar la s informaciones y pruebas necesarias, y oír, siempre que sea posible, a los interesados (Lección VII: I.B.6.b ). No hay más normas sobre la prueba y la audiencia de los interesados, de manera que pueden servir al menos de orientación, congrua congruis referendo (cfr c. 19) las normas acerca de estas materias en el proceso judicial (ce. 1476-1490; 1526-1586 ; etc.). - el c. 51, que dispone que el decreto de resolución del recurso se emita por escrito y se motive la decisión (Lección VII: l.B.5); - el c. 57, que establece el plazo de tres meses para la resolución del recurso y la posibilidad de pasar al contencioso-administrativo si transcurre ese plazo sin resolución, es decir, en virtud del silencio administrativo (Lección VII: I.B.6.d). Además, en virtud del § 3 de ese mismo canon, resulta aplicable a los recursos administrativos la norma del c. 128, a propósito del eventual resarcimiento de daños por parte de la Administración eclesiástica (Lección VI: ll.C). El RGCR regula en sus arts. 134- 138 el «procedimiento para el examen de los recursos» cuando el superior jerárquico competente es un dicasterio de la Curia romana, y declara expresa o implícitamente aplicables a ese procedimiento los extremos contenidos en los cánones que acabamos de citar. Al final de esta lección se expondrá la praxis de los dicasterios romanos en la resolución de recursos (cfr c. 19).

b) La posición del superior De acuerdo con el c . 1739, «según lo requiera el caso, el superior que resuelve el recurso puede no solo confirmar o declarar nulo el decreto, sino también rescindirlo o revocarlo o, si lo juzga más conveniente, corregirlo, sustituirlo por otro u obrogarlo». El superior, como dijimos al tratar de los motivos del recurso, no se encuentra limitado, en cuanto a sus posibilidades de resolución, por las restricciones que afectan al juez en la resolución del recurso contencioso-administrativo, que solo puede ser admitido por motivos de legitimidad (Lección X: 11.C).Y ello es asi porque la tarea propia del juez no es tomar decisiones de gobierno, sino solo juzgar si una determinada medida adoptada por la autoridad administrativa es confom1e o no con el ordenamiento ca288

EL RECURSO JERÁRQUICO

nónico, e imponer a las partes en conflicto su sentencia. En cambio, el superior jerárquico es autoridad administrativa, y resuelve el recurso administrando, gobernando in actu sobre la misma materia objeto de la decisión del autor del acto impugnado, que ha pasado a ser de su competencia directa merced al recurso interpue sto; y sus atribuciones sobre la cuestión son las mismas que tenía el autor del acto, pero en un grado jerárquicamente superior.

En consecuencia, el superior no tiene por qué limitarse a verificar la legitimidad del acto administrativo recurrido, sino que puede - si lo considera más oportuno-- volver sobre el asunto y tomar una nueva decisión, que se encuentre entre las posibilidades de solución igualmente legítimas, basada en su propia autoridad y en el conocimiento adquirido durante la sustanciación del recurso. Es significativo, a ese respecto , el tenor literal del c. 1739. Recordémoslo: «según lo requiera el caso, el superior que resuelve el recurso puede no solo confirmar o declarar nulo el decreto , sino también rescindirlo - hasta aquí, podría entenderse que nos movemos en el terreno de la legitimidad: Lección VI: 11.A- o revocarlo o, si lo juzga más conveniente, corregirlo, sustituirlo por otro u obrogarlo».

De la redacción del c. 1739 se desprende que en la resolución del recurso jerárquico se prevé, ciertamente, la consideración de cuestiones de legalidad, de requisitos de validez, pero también se incluye la posibilidad de resolver el recurso atendiendo a motivos de oportunidad, de conveniencia, de buena administración, etc. Lo confirma la interpretación que hace de esta norma el RGCR, cuando establece que los dicasterios, al resolver recursos, los examinan tanto por lo que se refiere a la legitimidad , como por lo que se refiere al «mérito» (art . 136 § 1). En todo caso, el superior jerárquico no desconocerá la función propia de la autoridad inferior. Concretamente, en la Iglesia, se trata habitualmente de recursos a los dicasterios romanos -que resuelven con potestad vicaria del Romano Pontífice- contra actos de los Obispos; por ese motivo, toda resolución que no se base en la ilegitimidad del acto, sino en motivos de oportunidad o conveniencia, debe tener en cuenta y valorar que el asunto ya ha sido resuelto en la instancia de gobierno ordinaria, propia e inmediata, y sólo se adoptará cuando haya razones de verdadero peso.

c) El concepto de «oportunidad» Ha de tenerse en cuenta que una decisión adoptada por motivos de oportunidad no equivale a una decisión inmotivada, y que, por tanto, un recurso planteado por motivos de oportunidad no es tampoco un recurso inmotivado . El concepto de «oportunidad» que se utiliza en el ámbito del derecho administrativo no es sinónimo de arbitrariedad, de capricho o de ausencia de motivos. Ante todo presupone la legitimidad: entre legalidad estrictamente reglada e ilegalidad manifiesta hay una banda -más o menos ancha, según los casos - en la que ju ega la discrecionalidad, que no es mero espacio para el ejercicio caprichoso de

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la autoridad, sino posibilidad de elección entre diversas medidas igualmente legítimas ante un caso determinado (Lección II: II.B). Y la elección, la decisión que se adopte en cada caso, se basará en unos determinados motivos, criterios, apreciaciones, etc., que el superior jerárquico puede , a su vez, ponderar nuevamente: todo acto administrativo ha de responder a unos criterios, a una valoración de las circunstancias, a un juicio sobre el bien público y el bien del interesado en el caso, que son los que llevan a la autoridad a tomar esa decisión y no otra. Ante un ámbito de discrecionalidad, los criterio s de opoi;tunidad, conveniencia, buen gobierno , buena administración, eficacia , etc. , que deciden no son puramente imaginativos , o subjetivos; por eso el canon supedita los amplios poderes concedidos al superior a un ejercicio «según lo requiera el caso», o a la decisión que «juzgue más conveniente» . En ese terreno intervienen criterios que no revisten la forma de mandato s jurídicos , pero que contribuyen a precisar hacia qué fines deben encaminarse las medidas discrecionales de la autoridad, qué valores o preferencia s deben tener presentes , etc. La falta de ponderación de ese tipo de criterios no hace estrictamente ilegítimo un acto discrecional, pero puede hacerlo inoportuno, inútil, inconveniente, etc.; y, por ello, impugnable.

d) La resolución del recurso El recurso jerárquico se resuelve mediante un decreto singular del superior competente, dado por escrito , que debe hacer constar los motivos en los que se basa ( c. 51 ). En cuanto a su contenido, la decisión puede adoptar diversas modalidades, en una gama que va desde la total confirmación del acto hasta su total sustitución por un acto contrario. Veamos con detenimiento las distintas posibilidades de solución según el c. 1739: 1.0 ) Confirmación del acto recurrido. Supone al menos que el superior considera legítima la decisión contenida en el acto recurrido , ya que la legit imidad es en todo caso requisito necesario -aunque no siempre suficiente o deci sivo-- para la confirmación del acto. Esta decisión implica el rechazo de toda s las peticiones del recurrente y la subsistencia del acto administrativo impugnado en los mismos términos en que se emitió. 2.0 ) Declaración de nulidad . En alguno s casos, el acto administrati vo es nulo ipso iure, por falta absoluta de potestad o de comp etencia en su autor (cfr c. 35), por carencia de algún elemento esencial, por ausencia de alguno de los requisito s establecidos por el derecho para la validez de ese tipo de actos (cfr c. 124 § 1), o por la presencia de algún vicio de procedimiento sancionado expresamente con la nulidad (cfr c. 10). Pero esa nulidad no opera automáticamente, como sabemo s; y, por tanto, los actos pret endidamente nulos vinculan a sus destinatario s mientras no se produzca la declaración de nulidad (Lección VI: II.B). Si se llega a declarar la nulidad , puesto que los efectos - jurídicos y materia/eseventualmente producido s hasta ese momento dependían de un acto absolutamente inválido, la declaración de nulidad tendrá tambi én eficacia desde la fecha de la emisión del

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acto cuya nulidad se declara (ex tune), en la medida de lo posible. En estos casos, el superior deberá tener en cuenta también la cuestión de los po sibles daño s, que habr án de ser reparados a tenor del c. 128 (Lección VI: Il.C). La prudent e pre visió n de esta eventualidad puede ser una de las causas que aconseje suspender la ejecución del acto administrativo .

3.0 ) Rescis ión (anulación). Puede suceder también que el acto impugnado se vea afectado por algún vicio que no implique su nulidad absoluta o ipso iure, pero que sí podría dar pie a su rescisión a instancia del interesado . En estos casos - a diferencia de los supuesto s de nulidad absoluta - la decisión producir á efectos desde su fecha (ex nunc), y no automáticamente desde el moment o de la emisión del acto anulado (Lección VI: 11.8.3). Sin embargo, la justicia exigirá, en hipótesis de este tipo, conjugar adecuadamente la posible retroactividad - total o parcialde los efectos de la anulación con la legitimidad de las situaciones que puilieran haber nacido al amparo de un acto que era válido (eficaz) hasta ese momento, pero anulable .

4.0 ) Revocació n. La revocación es el modo normal de cesación de los actos administrativos en general (Leccione s V y VII), y consiste en la emisión de un decreto cuyo objeto es precisamente dejar sin efecto el acto anterior, sin necesidad de establecer en su lugar otro acto referido a la cuestión afectada. El acto revocado no posee vicios de nulidad, ni otras irregularidades que lo hagan anulable: de ser así la medida adecuada sería, bien la declaración de nulidad, o bien la rescisión. Se trata, pues, de un acto que podría subsistir, pero que el superior revoca por motivos de oportunidad, es decir, porque estima que es innecesario, o contraproducente de algúnmodo, o ineficaz, o despropor cionadamente gravoso para el fin que pretende, etc.

5.0 ) Enmienda o corrección. Se da cuando el superior considera que debe mantener par cialmente el acto impugnado, pero enmendando algunos extremos . La corrección podría llevarse a cabo , ciertamente, para satisfacer al recurrent e (cfr c. 1734); pero también como un modo de perfeccionar , en alguno s aspectos defectuosos o menos oportunos, el acto que el superior considere sustancialment e correcto, pero que no estime conveniente - o posibl e- confirmar simplemente en su redacción original. Los extremos obj eto de enmiend a pued en ser, por ej emplo, errores materiales, o algunos aspectos colaterales que el super ior no considera oportunos, o uno s determinados plazos establecidos en el acto impugnado, o el cómputo de una antigüedad, etc. Pero siem pre se mantiene en sustan cia el mi smo contenido del acto impu gna do: de lo contrario, nos hall aríamos ante una revocació n o ante una sustit ución (vide infra). Pero la corrección se distingue tanto de la sanación de vicios de nulid ad o que hagan rescindible el acto (cfr, para las sentencias judici ales, ce. 1616 , 1619 y 1622), como de la convali dación, que no seria ya una mera enmie nda (Lección VI: Il .8.4. c).

6.0 ) Sustitución. La última de las posibles decisiones prevista s en el c. 1739 es la sustitución del acto admini strativo por otro . Propi amente se da una sustitución cuando el contenido del nuevo acto es diverso, es decir, cuando no cabe apreciar identidad sustancial con el acto impugnado . Nó tese que aquí no se trata de revocación, porque aunque también la revocación se lleva a cabo mediante un nuevo acto admini strat ivo, éste no tiene por finalidad esta291

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

blecer una nueva situación, sino dejar sin efecto el acto anterior; en cambio, los supuestos de sustitución se dan cuando en lugar del acto impugnado se pone otro de contenido diverso. Y tampoco se trata de una simple corrección o enmienda, porque no puede hablarse de sustitución si el nuevo acto mantiene sustancialmente el anterior.

Esta posibilidad aparece en el texto del canon bajo dos denominaciones que, si no son redundantes, podrían referirse a dos especies de sustitución: - subrogatio: es la sustitución del acto impugnado por otro acto distinto (el Código usa ese término, además de en este caso, para referirse a las sustituciones de personas: cfr ce. 1425 § 5, 1624);' obrogatio: es la sustitución del acto impugnado por otro, no ya simplemente distinto, sino contrario, tal como se deduce del uso de ese mismo verbo que hace el c. 53. Tal podría ser la resolución adecuada, por ejemplo, en los casos en que el superior aprecie que el acto impugnado vulnera un derecho verdadero y propio, y estima que no es suficiente la revocación del acto lesivo, sino que conviene hacer constar el reconocimiento de ese derecho violado, mediante un acto administrativo que lo tutele expresamente.

e) La cuestión del resarcimiento de daños

Para finalizar, conviene tener en cuenta que, excepto en los supuestos de confirmación, el superior deberá tener presente la posible responsabilidad por los daños causados por el acto administrativo (Lección VI: Il.C). La Const. Ap. Pastor Bonus, como hemos explicado, ha establecido en su art. 123 un cauce para la reclamación en vía jurisdiccional de esa posible responsabilidad de la Administración, a petición del interesado; pero en la vía jerárquica ésta debe ser una de las cuestiones que el superior examine de oficio, incluso cuando el interesado no la incluya en el recurso entre sus pedimento s. A efec tos prácticos, el recurrente se verá beneficiado si al plantear el recurso incluye ya entre sus peticiones la relativa al eventual resarcimiento de dañ os, sin aguardar a la interposición, en su caso, del contencioso-administrativo, ya que de ese modo puede contar al menos con dos pronunciamiento s sobre la cuestión . El CCEO, posterior al CIC en su redacción definitiva , sí contempla explícitamente entre los pedim entos del recurso jerárquico el resarcimiento de daños (c. 1000 § 3) y establece el criterio par a indicar qué autoridades incurren en responsabilidad y en qué medida , en el caso de un acto impugnado (c. 1005) , extremos que están ausentes en el CIC, y que habrán de ser suplidos cuando menos jurisprudencialmente (en aplicación del c. 19).

IV.

EL PROCEDIMIENTODEL RECURSOJERÁRQUICOANTE LOS DICASTERIOS DE LA CURIA ROMANA

Cuando se interpone recurso jerárquico contra un acto de una autoridad administrativa que no tiene más superior jerárquico inmediato que el Romano 292

El RECURSO JERÁRQUICO

Pontífice, el Papa ejerce la función primacía! que le es propia a través de la actividad de los dicasterios de la Curia romana (cfr PB, art. 2). Esta premisa permite entender adecuadamente la posición de los dicasterios competentes cuando conocen de los recursos jerárquicos y, a la vez, explica la potestad que ejercen cuando eliminan el acto administrativo impugnado, lo reforman o lo sustituyen por otro. Indudablemente, el dicasterio, que en este tipo de recurso actúa como superior competente, tendrá en cuenta que ya ha habido una decisión de la autoridad que era inmediatamente competente respecto del asunto objeto del recurso; por tanto, si de la sustanciación del recurso no resultan elementos suficientes para adoptar una resolución distinta de la que contiene el acto administrativo impugnado, el dicasterio lo confirmará. Las peculiaridades de procedimiento del recurso ante los dicasterios romanos hacen oportuno dedicarle un apartado propio, también por su influencia sobre el modo de resolver los demás recursos jerárquicos. No debe olvidarse que la actividad administrativa de la Curia romana, que incluye la resolución de recursos, se configura según el c. 19 como una fuente supletoria para las lagunas legales en derecho canónico y, en consecuencia, su conocimiento es necesario muchas veces para resolver adecuadamente las controversias administrativas en los niveles inferiores. Por estas razones, en las páginas que siguen ilustraremos algunos aspectos del recurso jerárquico teniendo en cuenta la praxis de los dicasterios romanos, sin volver a explicar las cuestiones generales que ya han quedado expuestas.

A. Particular importancia de esta actividad de la Curia romana Tratar del recurso jerárquico ante un dicasterio de la Curia romana - que actúa con potestad vicaria del Papa- significa referirse a la actividad de control sobre la legalidad y sobre la oportunidad de los actos administrativos que se realiza en la última instancia de la Administración pública eclesiástica. En este sentido, se afirma que la decisión del dicasterio al resolver el recurso agota la vía administrativa, puesto que, si alguna de las partes continúa considerándose perjudicada tras la decisión del dicasterio, la via de impugnación sucesiva ya no será la del recurso administrativo jerárquico, sino la del recurso jurisdiccional, ante el tribunal de la Signatura Apostólica (Lección X). Al mismo tiempo, la decisión del dicasterio que resuelve un recurso jerárquico es presupuesto necesario para pasar a la vía jurisdiccional: no se puede recurrir directamente a la Signatura Apostólica contra un acto administrativo que no haya sido emitido o aprobado por un dicasterio de la Curia romana -cfr PB, art. 123 § 1 y RGCR, art. 136 § 4-, salvo que, en algún caso poco frecuente, el Papa o un dicasterio trasladen una controversia administrativa directamente a la Signatura Apostólica, según la previsión del art. 123 § 3 PB. A la vista de estos presupuestos, resulta muy razonable que se empleen los abundantes medios disponibles en el dicasterio --
COMPENDIO DE DERECHO ADMINJSTRATI VO CANÓNICO

conocimiento de los precedentes, colaboración y asesoramiento por parte de otros órganos de la Curia romana, etc .- para procurar llevar a cabo, al tramitar el recurso jerárquico, una actuación especialmente correcta desde el punto de vista del buen gobierno. Para alcanzar ese fin, teniendo en cuenta, además, que en la mayor parte de los casos falta una relación de proximidad -ante todo geográfica, pues el dicasterio se encuentra en Roma; y, consecuentemente, en lo que se refiere al conocimiento pormenorizado de las personas y circunstancias de la controversia-, resulta particularmente importante la aplicación ade,cuada de las normas universales y especiales sobre la materia (cfr RGCR, art. 124) a la luz de los principios del procedimiento que se han examinado (Lección V: III.C) . En efecto, aunque este tipo de actividad administrativa de control desarrollada por los dicasterios de la Curia se dirige a tutelar mejor el principio de objetividad (y la correspondiente imparcialidad) , la mencionada utilización de los medios disponibles en la Curia tiene como finalidad realizar efectivamente otros principios del procedimiento, como el de verdad material y el de integridad de la decisión, que, de otro modo , podrían ver disminuido su influjo a causa de la distancia geográfica respecto del lugar de los hechos. Por otra parte, este tipo de recursos manifiesta la importancia de la adecuada formalización escrita de las actuaciones, sin la cual sería dificil llegar a una decisión de buen gobierno en este sector de la actividad administrativa, Si el procedimiento administrativo de la primera decisión - la que luego ha sido recurrida ante el dicasterio- se ha fonnalizado de modo completo, produciendo toda la documentación necesaria, el dicasterio que conoce del recurso dispondrá de los elementos apropiados para ponderar convenientemente los distintos bienes en juego .

B. Las partes 1. Sujeto activo o recurrente En cuanto a las necesarias capacidad y legitimación del sujeto interesado, el principio general es que puede recurrir cualquier persona fisica o jurídica que se considere perjudicada por la decisión contenida en un acto administrativo. De todos modos , para este tipo de recursos se hace particularmente aconsejable conocer si el interés invocado por el recurrente ha sido interpretado en la práctica de la Curia romana en casos precedentes corno suficiente para legitimar al recurrente. Por ejemplo, en el supuesto de la supresión de una parroquia, se ha considerado que resultaban directamente perjudicados, y por tanto estaban legitimados para recurrir, los fieles con domicilio en el territorio de dicha parroquia; en cambio, cuando se ha decretado la remoción del párroco o la renovación ornamental de la iglesia parroquial, no se ha considerado que los fieles de ésta pudieran alegar un interés directo . Así se puso de manifiesto en un decreto de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 26.1.1990. El objeto del recurso contencioso-administrativo era el decreto del dicasterio competente que confirmaba el decreto de un Obispo mediante el cual se renovaba una 294

EL RECURSO JERÁRQUICO

iglesia parroquial según las nonnas del Concilio Vaticano ll . La Signatura Apostólica rechazó el recurso declarando la ausencia de legitimación activa, ya que el caso no se podía acoger a la prescripción del c. 214, invocada como fundamento por el recurrente («los fieles tienen derecho a tributar culto a Dios según las nom1as del propio rito aprobado por los legítimos Pastores de la Iglesia, y a practicar su propia fonna de vida espiritual, siempre que sea conforme con la doctrina de la Iglesia»), aunque la renovación de una iglesia sea fuente de ciertas incomodidades o de dificultades para los fieles.

El art. 138 del RGCR aplica a los recursos jerárquicos que se interponen ante los dicasterios de la Curia romana la disposición del c. 1738, sobre el derecho del recurrente al patrocinio de un abogado o procurador. Aunque ninguna disposición normativa exija el patrocinio forense en este tipo de recursos, debe subrayarse la conveniencia de la representación por medio de abogado o procurador. De una parte, porque suele tratar se de una impugnación más compleja, que requiere conocimientos técnicos --entre ellos, un buen conocimiento del estilo y la práctica de la Curia romana - y, en este aspecto, el abogado o el procurador cumplen un servicio necesario para que el recurrente pueda hacer valer adecuadamente sus derechos e intereses. De otra, por la mayor importancia que adquiere la formalización cuando -se ha dicho ya- falta la cercanía. El abogado o el procurador, además, pueden disuadir a tiempo al recurrente en caso de que su pretensión carezca de fundamento, favoreciendo así el principio de economía del procedimiento. En aquellos casos en que la parte elige ser asistida por un abogado, debe designarlo entre los abogados admitidos en el elenco de abogados habilitados para ejercer en la Curia romana (cfr PB, art. 183), que también pueden actuar en el eventual recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal de la Signatura Apostólica (donde sí es preceptivo el patrocinio forense). Para los casos en que el recurso se promueva sin la ayuda de un abogado, la autoridad superior del dicasterio -Prefecto o Presidente, según los casos - podría decidir, si lo considerase necesario, que se nombrara un abogado de oficio.

2. Sujeto pasivo o resistente El autor del acto administrativo recurrido es una autoridad inmediatamente sujeta a la Santa Sede (Conferencia episcopal, Obispo diocesano y equiparados - Lección 1: III.1-, Superiores mayores de institutos de vida consagrada o sociedades de vida apostólica, Capítulo de un instituto de vida consagrada, Presidente o Asamblea de una asociación internacional de fieles) que, por tanto , no tiene superior jerárquico intermedio. Por regla general, la autoridad cuya decisión ha sido impugnada habrá tenido oportunidad de revisar la corrección del acto administrativo en un momento anterior gracias a la preceptiva supplicatio, o petición previa de enmienda o revocación del acto (c. 1734), que -como hemos explicado-- es un instrumento de autotutela que ofrece a la Administración la posibilidad de rectificar decisiones erradas sin necesidad de que intervenga la autoridad superior. 295

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTR ATIV O CANÓNICO

Como el último acto de la instancia anterior, antes del recurso (salvo en los casos en que se recurre en virtud de silencio administrativo: c . 57), es la respuesta a la supplicatio , que muchas veces confirmará lo dispuesto en el acto principal, debe responder a esa petición la misma autoridad que emitió el acto administrativo. En caso de que, por error, haya respondido el vicario general en nombre del Obispo , confirmando la decisión que se pretende impugnar, se hace necesaria una convalidación, que realizará la misma Congregación competente, puesto que el acto impugnado tiene que proceder, también formalmente, del Obispo.

3. Otros interesados Los intereses que llevan a recurrir un acto administrativo ante un dicasterio de la Curia romana suelen ser de cierta importancia: de otra manera el recurso parecería un medio desproporcionado. No puede extrañar, por tanto, que alguna vez un tercero interesado se sume a la impugnación del recurrente, con tal que su interés tenga las cualidades necesarias para legitimarle . Así se puso de manifiesto en una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 22. VIII.1987. El objeto del recurso jerárquico había sido un decreto de la autor idad diocesana que declaraba quién era el titular de la propiedad de unos bienes reclamados por un monasterio . Además de la oposición del recurrente , se dio también la oposición de un tercero --e n ese caso, el responsable del archivo diocesano-- que, según la ley civil, podía impedir la restitución .

C. El dicasterio competente Recibe el recurso jerárquico el dicasterio competente por razón de lamateria (cfr PB, art. 19 § 1). No obstante, otras normas atribuyen competencias a las Congregaciones para las Iglesias Orientales (cfr PB, art. 60) y para la Evangelización de los Pueblos (cfr PB, art. 89) siguiendo un criterio territorial. La información que se ofrece en algunas publicaciones - como por ejemplo el volumen anual «L' Attivita della Santa Sede»·- pone de manifiesto que, al meno s en los últimos años, los dicasterios que reciben un número mayor de recursos jerárquicos son la Congregación para los Institutos de Vida Consagrada y las Sociedades de Vida Apostólica y la Congregación para el Clero . Al primero, en razón de las competencias atribuida s por los arts. 105-111 PB, se dirigen, por ejemplo, los recursos contra actos administrativos que decretan la dimisión del estado religioso ; la denegación de la profesión de votos; la exclaustración impuesta; el traslado forzoso a una casa religiosa distinta; el precepto de volver a la casa religiosa; la impo sición de una visita médica; la remoción de un oficio de gobierno o de enseñanza en una escuela confiada a un instituto de vida consagrada; ciertas autorizaciones relacionadas con cuestiones de índole patrimonial y sucesoria referidas a religiosos; la remoción de cargos de dirección en 296

EL RECURSO JERÁRQUICO

una asociación de fieles dependiente de un instituto de vida consagrada; algunos preceptos impuestos por la vía administrativa; y, para el caso de sacerdotes que son miembros de un instituto de vida consagrada, la suspensión de la actividad ministerial o la remoción del oficio de párroco. A la Congregación para el Clero, según las competencias atribuidas por los arts. 93-98 PB, se dirigen, entre otros, los recursos contra actos administrativos que decretan la remoción o el traslado del oficio de párroco; la remoción, la suspensión o el traslado de otros oficios diocesanos ejercitados por sacerdotes seculares; la denegación de la incardinación o de la excardinación; el precepto de regresar a la propia diócesis; la declaración de un impedimento para ejercer el orden sagrado; la suspensión de la actividad ministerial; decisiones relacionadas con cuestiones de índole patrimonial (incluidas las relativas a pensiones) referidas a sacerdotes del clero secular; la supresión de parroquias; la demolición de iglesias parroquiales; la supresión de fundaciones; la remoción del cargo de presidente de una fundación; la concesión o la denegación de la aprobación de la Conferencia Episcopal para la publicación de un texto de religión para las escuelas; la denegación de sepultura en una iglesia. Otros dicasterios a los que se remiten recursos jerárquicos son: la Congregación para las Iglesias Orientales (en razón de las competencias atribuidas por los arts. 5661 PB, se interponen ante ella, por ejemplo, los recursos contra actos administrativos que decretan la dimisión del estado religioso o la exclaustración impuesta de miembros de institutos de vida consagrada de rito oriental); la Congregación para la Evangelización de los Pueblos (por las competencias atribuidas por los arts. 85-92 PB, se dirigen a ella, entre otros, los recursos contra actos administrativos que decretan la dimisión del estado religioso o la la exclaustración impuesta de miembros de institutos de vida consagrada o sociedades de vida apostólica que dependen de esta Congregación; la remoción, la suspensión o el traslado de oficios en diócesis que dependen de esta Congregación); la Congregación para la Doctrina de la Fe (según las competencias atribuidas por los arts. 48-55 PB, se le dirigen, entre otros, los recursos contra actos administrativos que contienen la autorización o la denegación del penniso para la publicación de libros relativos a la fe y a las costumbres); la Congregación para el Culto Divino y Disciplina de los Sacramentos (en virtud de las competencias atribuidas por los arts. 62-70 PB, se le envían, entre otros, los recursos contra actos administrativos que contienen la autorización o la denegación de la recepción de los sacramentos o la participación en actos de culto); la Congregación para la Educación Católica y para los Seminarios e Institutos de Estudio (en razón de las competencias atribuidas por los arts. 112-116 PB, se le cursan, entre otros, los recursos contra actos administrativos que decretan la remoción de un oficio de gobierno o de enseñanza en una escuela o universidad católica o en un seminario); el Pontificio Consejo para los Laicos (por las competencias atribuidas por los artt. 131-134 PB, recibe, entre otros, los recursos contra actos administrativos que decretan la supresión de una asociación de laicos, la remoción de cargos de gobierno en asociaciones de laicos, la imposición por la via administrativa de sanciones penales a laicos) . Por el tipo de competencias atribuidas, en otros dicasterios resultará muy escaso - o inexistente - el número de recursos jerárquicos que se presenten.

En caso de que el objeto de la controversia sea competencia de más de un dicasterio, el recurso se tratará conjuntamente por los dicasterios interesados (cfr PB, art . 21 § 1). 297

COMPE NDIO DE DERE CHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

D. Objeto y motivos del recurso Objeto del recurso administrativo ante el dicasterio de la Curia romana es un acto administrativo singular dado por una autoridad inferior a la Sede Apostólica. Se exceptúan, como hemos explicado, los actos emitidos para el fuero interno (cfr c. 1732). También se excluyen los actos que, pareciendo actos administrativos, no Jo son en realidad . El hecho de que una persona dirija a la Curia romana .un escrito de queja de cualquier género y lo llame recurso no significa que esté interponiendo un recurso jerárquico: posiblemente refleje un problema real que habrá que re solver, pero no mediante el recurso jerárquico .

Aunque todos los actos administrativos emitidos para el fuero externo admiten recurso, es dificil que prosperen , en la práctica, algunos recursos contra actos en los que la autoridad, al tomar la decisión, disponía de un margen de discrecionalidad muy amplio. Por ejemplo el recurso contra la sustitución de un vicario general o de un canciller (que son nombrados libremente por el Obispo), pues en tales nombramientos influye de manera muy relevante la relación de confianza entre la autoridad y la persona designada.

Lo mismo ocurriría en el caso de ciertas provisiones (concretamente, las intervenciones de la autoridad que vienen a completar otro acto administrativo: por ejemplo, después de remover a un párro co - c. 1746-, el Obispo diocesano debe proveer acerca de la situación del párroco removido, buscar otro oficio, etc.). No obstante, cabe el recurso contra esos actos, pues nada impide que el dicasterio , atendiendo a las razones expresadas por el recurrente, considere justo u oportuno actuar en otro sentido una vez recabada la información necesaria .

E. Procedimiento del recurso 1. Actuaciones preliminares

a) La petición de enmienda o revocación previa al recurso

Como se ha dicho anteriormente, el recurso debe ser presentado en el plazo establecido (quince días como norma general, diez días en otros casos, como en los recursos contra la dimisión de un miembro de un instituto de vida consagrada o de una sociedad de vida apostólica), que comienza a contar desde la recepción de la respuesta a la petición previa, ya estudiada, si la respuesta se ha dado dentro del plazo de treinta días. Si no ha habido respuesta a la supplicatio, el plazo para la interposición del recurso comienza a contarse a partir

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ELRECURSOJERÁRQUICO

del trigésimo día desde que ésta se presentó . Esa petición previa actúa, pues, siempre como precedente procesal inmediato del recurso ante un dicasterio de la Curia romana. Vale la pena detenerse en algunos extremos de este tipo de actuación en la práctica. Si el recurso se interpone sin que se haya presentado la supplicatio, el dicasterio, después de hacer las averiguaciones y comprobaciones necesarias ante el Obispo y ante el representante pontificio (quien , con ocasión de estas gestiones, puede realizar además un intento de mediación), lo rechaza. Tales comprobaciones son necesarias porque, en la práctica, no siempre es fácil verificar los presupuestos necesarios para la admisión del recurso: cada caso necesita indagaciones específicas sobre la legitimación y sobre los plazos de notificación (para cerciorarse de cuándo ha conocido el interesado el decreto). Tampoco la determinación precisa de los términos temporales es cosa fácil: no siempre los Ordinarios informan a los interesados de las posibilidades jurídicas que tienen para recurrir; en otras ocasiones la redacción del decreto no es clara o la forma que reviste es la de una simple carta, en una cuartilla de papel (puesto que las prescripciones de los ce. 3 7 y 51, que se refieren a la escritura, no especifican más respecto a la presentación). A veces la petición previa de enmienda o revocación se hace oralmente, porque aunque el c. 1734 establece que se haga por escrito, no lo exige como requisito de validez. Si el recurrente ha solicitado de viva voz la revocación del acto, esa petición podría valer en algún caso, si puede probarse adecuadamente que ha tenido lugar. Si el recurso es presentado en un dicasterio dentro de los diez días siguientes a la notificación del acto administrativo al interesado, sin que se haya presentado la supplicatio, el dicasterio lo suele remitir al autor del acto administrativo , para que el recurso cumpla la función de la supplicatio. b) Intento de conciliación

Como se ha estudiado ya en páginas anteriores, cuando un Ordinario recibe la petición de enmienda o revocación de un acto administrativo debe hacer lo establecido en el c. 1733: estudiar si se puede solucionar la controversia evitando el recurso. La función de buscar y sugerir soluciones equitativas en estos casos puede ser confiada, como hemos dicho, a un organismo estable que puede establecer la Conferencia Episcopal o cada Obispo en la propia diócesis (cfr c. 1733 §§ 2-3), cuya función es «de carácter consultivo y sus conclusiones nunca son vinculantes, ni para el superior ni para el fiel que se considera perjudicado a causa del acto administrativo» (o'osnuo) .

Si en esta primera fase no se consigue la conciliación, en la práctica pocas veces se alcanza a lo largo de los intentos que se llevarán a cabo más adelante . Una vez que el recurso haya sido admitido por el dicasterio, y sobre todo si du-

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

rante el primer examen del recurso se manifiesta la apariencia de una lesión jurídica producida al recurrente por el acto administrativo impugnado, y dicho perjuicio se va confirmando a medida que se completa la sustanciación, el dicasterio suele escribir a la autoridad que emitió el acto recurrido, haciéndole partícipe de los resultados parciales de la sustanciación, y sugiriéndole que revoque el decreto o que lo modifique para salvar las situaciones jurídicas que eventualmente hayan sido lesionadas, tal y como se han manifestado en el recurso. 2. Interposición del recurso jerárquico

a) Plazo de interposición Si el recurso es presentado en un dicasterio una vez transcurridos los 15 días de plazo perentorio y, después de consultar a la autoridad recurrida -y muchas veces también al representante pontificio (MARCHES!)--, se verifica que al interesado no le fue imposible presentarlo dentro de plazo, se declara inadmisible (también por el principio de estabilidad formal de las decisiones , para que quien gobierna no se vea turbado en el ejercicio de su función por incertidumbres, que es un aspecto de la certeza jurídica). Si, en cambio, se puede probar la imposibilidad de atenerse a los plazos para recurrir , el mismo dicasterio puede solicitar al Papa que dispense de ellos al recurrente. Por la lejanía geográfica y la dificultad de comunicación, a veces se crean problemas dificiles de resolver. Si, por ejemplo, el recurrente se encuentra lejos de Roma y no recibe ninguna respuesta, no sabrá cuándo ha llegado el recurso al dicasterio; aunque lo normal sea que el órgano correspondiente de la Curia romana le envíe una certificación de la recepción del recurso. En caso contrario, hay que tener en cuenta que, si no se da respuesta dentro de tres meses y pasan otros treinta días a partir del cumplimiento de los tres meses desde el día en el que fue presentado el recurso ante el dicasterio, el recurrente pierde el derecho de impugnación ante la Signatura Apostólica. Problemas de este género se han dado. En una ocasión un sacerdote presentó recurso contencioso-administrativo sobre la base del silencio administrativo de un dicasterio, que no había respondido al recurso jerárquico contra un acto del propio Obispo. El recurso contencioso-administrativo no prosperó porque el dicasterio alegó que nunca había recibido carta alguna u otro tipo de documento enviado por ese sacerdote. En la práctica, cuando se dan esas situaciones complejas tiene mayor importancia la oportuna aplicación de principios del procedimiento como el de formalidad adecuada, que interviene, por ejemplo, si el último día del período para recurrir coincide con una fecha en la que es imposible presentar el recurso porque las oficinas de correos locales o las oficinas de la Curia están cerradas: en ese caso, el límite de tiempo se extendería hasta el siguiente día hábil para presentar el recurso. 300

EL RECURSOJERÁRQUICO

No es superfluo recor dar que con frecuencia no es fácil saber cuándo ha conocido el interesado el acto impugnado y los demás extremos que hacen posible que ejerza su derecho a recurrir: ese dato es importante porque el plazo no corre cuando la persona ignora, por ejemplo , que tiene derecho a recurrir el acto administrativo , ya que se trata de tiempo útil (cfr c. 201 § 2). Pero la ignorancia solo tendrá este efecto en los raros casos en los que se p ueda probar que la persona fue verdaderamente ignorante y de ninguna manera negligente en buscar la informac ión nece saria. La ignorancia de la ley y del derecho de recurrir, o del límite de tiempo establecido por la ley para hacerlo , no se presume (c. 15 § 2). En la práctica los dicasterios no rechazan un recurso amparándose en el incumplimiento de los plazos, si el retraso sólo es de uno o dos días. Si el incumplimiento del plazo es mayor, la defen sa de la estabi lidad del acto recurrido sí puede apoya rse en la extemporaneidad del recurso. De otra manera, cabría el riesgo de dejar en la incertidumbre a la autoridad.

La calificación de estos quince días como útiles significa también que el tiempo no corre cuando la persona está obstaculizada para actuar, por ejemplo por seria enfermedad (c. 201 § 2). b) Forma de interposición

Para que la interposición del recurso sea jurídicamente eficaz e imponga al dicasterio la obligación de proveer no es necesaria una forma determinada , pero tienen que cumplirse una serie de requisitos esenciales, ya explicados (ce. 1734-1737). e) Admisibilidad del recurso

Antes de aceptar un recurso los dicasterios deben verificar su propia competencia en el caso y también que se han observado las normas relativas a la interposición de recursos. En caso contrario declaran la propia incompete ncia o que el recurso no cumple los requisitos para que se pueda admitir. En caso de duda sobre la admisibilidad, es competente para resolver la Signatura Apostólica (RGCR, art. 137). Se debe advertir que a un dicasterio llegan normalmente mucha s instancias y debe, no solo comprobar la propia competencia en cada asunto, sino también discernir cuáles son verdaderos recursos y cuáles son consultas, escritos de queja, cartas anónimas, etc. Para hacerlo se tiene en cuenta que el recurso jerárquico se dirige a impugnar un acto administrativo y que, por tanto , no se refiere a un acto del poder judicial (por ejemplo, la decisión de un tribunal) o del poder legislativo (por ejemplo, estatuto s que proceden de un obispo diocesano). Asimi smo, es necesario advertir que entre los muchos actos de la auto ridad administrativa que podrían llamarse actos administrativos en sentido amplio , los únicos susceptibles de recur so son los actos administrativos en sentido estricto (decretos singulares o rescriptos), no otros actos fruto de la ac301

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

tividad administrativa , como certificaciones, actos de mera información o de comunicación.

d) Efectos de la admisión del recurso Cuando un dicasterio admite un recurso, adquiere la obligación de emitir, en el plazo de tres meses (se considera bastante ese tiempo , a no ser que concurran circunstancias de lejanía y de especial complejidad), , un pronunciamien to sobre la cuestión, en ejercicio de su potestad ejecutiva. Si esos tres meses no resultaran suficientes, el art. 136 § 2 del RGCR permite prorrogar el tiempo para reso lver dando comunicación a los interesados, indicando la duración de la prórroga y sus motivos (se entiende que tal decisión de prorrogar el plazo se podría recurrir). De otro modo , habría transcurrido el plazo del silencio negativo (c. 57), sin que por ello cese la obligación de pronunciarse. La práctica de la Curia romana a este respecto consiste en que si, una vez transcurrido el pla zo de silencio administrativo , el recurrente acude en contencioso-administrativo ante la Signatura Apostólica, este tribunal antes de conocer el recurso se dirige al dicasterio interesado, solicitando los datos necesarios.

Una vez que se admite el recurso jerárquico ante el dicasterio, el acto administrativo que emitió la autoridad resistente queda en una situación especial: deja de ser eficaz en sentido pleno. Como sabemos, algunos recursos suspenden total o parcialmente los efectos del acto (en materia de religiosos y de remoción de párrocos y en los recurso s contra decretos penales) ; y en los restantes, la suspensión sigue las normas que hemos explicado.

3. Sustanciación del recurso Admitido el recurso, se sigue el procedimiento de sustanciación del acto administrativo: hay, por tanto, un responsable del procedimiento (normalmente será uno de los jefes de las distinta s oficinas o departamentos que componen un dicasterio ), que llevará a cabo las actividades de instrucción, siguiendo las indicaciones de las autoridades superiores del dicasterio y de acuerdo con unos procedimientos empleados otras veces en el dicasterio para atender casos análogos. Esa actividad le debe poner en condiciones de presentar un proyecto para la resolución final , qu e deberá ser adoptada por el nivel de gobierno competente en el dicasterio (congreso, sesión ordinaria o sesión plenaria del dicasterio) en el plazo de tres me ses (cfr RGCR , art. 136 § 2). A tal efecto realiza rá, además de otras posibles, las siguientes actuaciones: «por lo que se refiere a la instrucción, que lleva a cabo un oficial que actúa como relator , se envía una copia del recurso al autor del acto, que -co mo el recurrente- puede nombrar un abogado o procurador. Las pruebas son presentada s por las partes o soli302

EL RECURSO JERÁRQUICO

citadas de oficio; se debe enviar una copia de ellas a las partes o a la parte contraria. Los testigos pueden ser examinados por un oficial que actúa como notario, aunque puede resultar útil atribuir esa actividad a una autoridad -ge neralmente judicial - del lugar» (ORTIZ). Es usual so licitar el parecer de consultores del dicasterio (cfr PB, art. 8 y RGCR, arts. 121-122) sobre cuestiones de naturaleza jurídica ( en relación con la decisión que se debe adoptar o en relación con el conflicto en curso); preparar la minuta de resolución siguiendo las indicaciones recibidas y teniendo en cuenta las peticiones del recurso, para responder a cada una de ellas (la necesidad de hacerlo así se puso de manifiesto en una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 22. VIII.1987). Se debe evitar que haya contradicciones entre la motivación y la decisión final, o entre decisiones análogas; disparidad de tratamiento; alteración de los hechos ; algún tipo de incompetencia; violación de alguna norma; vicios de la voluntad; vicios en el fondo. Sobre este último punto es interesante volver a considerar una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 27.X.1984. Para este caso, el Papa, a través de la Secretaría de Estado, concedió a la Signatura Apostólica la potestad para juzgar no solo sobre la violación de ley, sino también sobre el fondo. El objeto del recurso contencioso-administrativo era el decreto del dicasterio competente que confirmaba el decreto del gran canciller de una universidad, que había privado a un profe sor de la cátedra universitaria por considerarlo autor de un delito de plagio , cometido al publicar unos apuntes para uso de los alumnos cuyo contenido no era del todo suyo. El profe sor presentó recurso ante la Signatura Apostólica. La decisión del tribunal acogió el recurso declarando la violación de la ley tanto en el procedimiento como en la decisión ; pero, además, en cuanto al fondo, la Signatura consideró que a los apuntes para uso de lo s alumnos no se puede aplicar el concepto de plagio, y tampoco se puede decir que esos apuntes fuesen un título de mérito para la atribución de una cátedra , por lo que tal comportamiento no puede constituir motivo suficiente para la privación decretada por el gran canciller. En este caso, en la Signatura Apostólica se llevó a cabo un análisis críti co sobre el concepto de plagio y sobre el tipo de publ icac ione s requerido para la obtención de cátedras univer sitarias que, en buena lógica , tendría que haber sido efectuado por el dicasterio para resolver adecuadamente el recurso contra el acto del gran canc iller de la universidad.

4. Resolución del recurso El dicasterio , a continuación , emite su pronunciamiento mediante un decreto singu lar ( c. 48) que contiene una decisión y, por tanto, según el c. 51, debe ser motivado. En algún caso (por ejemplo, c. 700) también es necesario, para la validez del decreto, indicar el derecho que tiene el recurrente de impugnar ese acto ante la Signatura Apostólica , y el plazo perentorio que tiene para hacerlo. Así se puso de manifiesto en una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 20.1.1986. El objeto del recurso contencio so administrativo era el decreto del dicasterio competente mediante el cual se había expulsado a una religiosa de su 303

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1 COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

instituto. La sentencia acogió el recurso declarando la violación de la ley tanto en el procedimiento como en la decisión . Uno de los motivos hacía referencia al incumplimiento del c. 700, ya que el decreto del dicasterio no indicaba el derecho que tenía la recurrente de impugnarlo dentro del plazo perentorio de diez días. El decreto del dicasterio debía mencionar expresamente ese extremo , puesto que no confirmaba las decisiones precedentes (del consejo general del instituto y del Ordinario del lugar), sino que por propia potestad declaraba a la recurrente expulsada del instituto. Ya hemos estudiado con carácter general los diversos contenidos que puede asumir la resolución del recurso jerárquico; sin embargo, puede ser útil ejemplificar ahora la praxis de la Curia romana en algunos supuestos de resolución . a) Cuando el dicasterio confirma el acto administrativo impugnado, puede incluso añadir algún motivo no expresado por el autor del acto recurrido. En estos casos, como el decreto del dicasterio es distinto del decreto que se ha confirmado aunque tenga el mismo contenido, no se deben dar por supuestas las formalidades de la ley, sino que es preciso verificar que se cumplen también en el acto del dicasterio. b) Para corregir el acto administrativo impugnado que, siendo válido en sus elementos esenciales, presenta algún defecto en sus elementos accesorios, se subsanarán del modo más oportuno según su naturaleza los defectos que lo requieran. Por ejemplo, debe hacerse una corrección si el decreto de remoción de un párroco se emite en una fecha y, en cambio, la baja de ese sacerdote del fondo de sostenimiento del clero, que es consecuencia de la remoción , presenta fecha anterior. En ese caso, para no tomar elementos accidentales como si fueran esenciales , no se anula el decreto de remoción, pero se debe corregir la fecha en la certificación que otorga el organismo que se ocupa del sostenimiento del clero. c) Cuando se decide sustituir el acto administrativo impugnado por otro acto administrativo, en algunos casos el dicasterio pide a la autoridad cuyo acto fue impugnado que emita un nuevo decreto, especificando cuále s son los elementos que debe contener y las formalidades requeridas . Si se produce de nuevo una impugnación, el dicasterio confirma ese decreto, que se ha realizado según sus indicaciones . En otras ocasiones es la misma Congregación la que cambia el acto. Puede verse un ejemplo de sustitución -e n este caso de la que hemos llamado subrogatio- en una sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 15.Xll.1979 . El objeto del recurso contencioso administrativo era el decreto del dicasterio competente mediante el cual se había expulsado de su instituto a una religiosa porque turbaba la vida de la comunidad con frecuentes actos de desobediencia . En un primer momento el dicasterio sustituyó la expulsión por una exclaustración. La religiosa presentó de todos modos un recurso ante la Signatura Apostólica contra este acto, 304

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EL RECURSO JERÁRQUICO

pero, mientras tanto, el dicasterio sustituyó de nuevo su decreto de exclaustración , y decidió la reintegración de la religiosa en su instituto. Sin embargo, el comportamiento de la religiosa no cambió, por lo que el dicasterio emitió el decreto de expulsión. Un ejemplo del tipo de sustitución que hemos llamado obrogatio -sustituir el acto impugnado por otro contrario - puede verse en la resolución de l 8.XII.1999 (prot. n. 2607/98/L), en la que la Congregación para el Culto Divino considera que , la hija de los recurrentes reúne todas las condiciones de preparación exigidas por el derecho universal para recibir la confirmación , por lo que su derecho fundamental a recibir el sacramento que pide razonablemente prevalece sobre las disposiciones de derecho particular que exigen una edad mayor. En consecuencia pide al Obispo, que había denegado la dispensa de la edad mínima establecida por una norrna diocesana, que se ponga de acuerdo con los padres para fijar lo antes posible la fecha de la confirmación y que envíe al dicasterio la información sobre el acuerdo alcanzado con la familia para la administración del sacramento.

En cuanto a su redacción, el decreto que resuelve un recurso «obedece ciertamente a algunos cánones formales (epígrafe y parte dispositiva), pero no existe, y tampoco es necesaria, una forma dete1minada que sea siempre igual para todos los decretos. En algunos casos puede usarse la forma de carta-decreto, en otros puede redactarse propiamente un decreto "impersonal" ("visto que [...]"; "teniendo en cuenta que[ .. .]"; "examinada la documentación que obra en las actas y constatado que [... ]"; "verificado que [...]"; "comprobada la propia competencia [ ...]"; "decreta [...]"; "declara [...]"; "dispone [...]")» (MARCHES!).

5. Notificación de la resolución del recurso El dicasterio debe notificar su decisión a las partes, con una notificación que contenga el pronunciamiento o enviando una copia del decreto. Esta comunicación se lleva a cabo mediante una carta certificada con acuse de recibo «ricevuta di ritorno», en la terminología del servicio postal italiano-, que da al dicasterio la seguridad de que las partes han recibido la notificación del decreto (asegurándose así de que el eventual recurrente podrá impugnar el acto frente a la Signatura Apostólica en los plazos previstos, pero no después , por ejemplo, al cabo de un año). En otras ocasiones, el dicasterio envía la comunicación a la autoridad que emitió el acto impugnado para que, a su vez, la dé a conocer al recurrente. En una ocasión la autoridad que había emitido el acto impugnado retuvo la comunicación del decreto del dicasterio sin transmitirla al interesado. Para que el recurrente no resultara perjudicado por esta omisión, se le proporcionó la posibilidad de impugnar el acto del dicasterio mediante recurso contencioso-administrativo ante la Signatura Apostólica despué s de expirado el plazo legal , porque, en realidad , los días que habían pasado para él no habían sido útiles. Para evitar situaciones de este tipo , es frecuente que desde el dicasterio se envíen dos copias del decreto y, al menos la del recurren te, debe devolverse al dicasterio con la firma del interesado, que certifica su conocimiento en la fecha prevista. 305

COMPENDIO DE DERECHO ADMJNJSTRATJVO CAN ÓNICO

6. Impugnación del decreto de resolución Cuando un dicasterio ha adoptado una decisión, la parte que considera necesario impugnar el decreto correspondiente debe pedir al dicasterio , en el plazo de diez días desde la recepción de la notificación oficial, que revoque o modifique su decisión (RGCR, art. 119 § 1). Puede interponerse recurso contencioso-administrativo (Lección X) contra la decisión del dícasterio ante la Signatura Apostólica dentro del plazo de treinta días útíles a contar desde la recepción de la notificación oficial de la respuesta del dicasterio a esta petición (RGCR, art. 119 § 2 y PB, art. 123 § 1). Si el dicasterio hubiera confirmado la decisión original, el recurso a la Signatura puede hacerse contra el acto tal cual fue confirmado por el dicasterio . En este caso sólo la parte que inicialmente recurrió al dicasterio en contra del acto de la autoridad resistente puede recurrir a la Signatura Apostólica contra la decisión del dicasterio . Si el dicasterio hubiera adoptado una decisión distinta de la que se impugnó, podrá interponer el recurso contencioso-administrativo contra la decisión del dicasterio cualquiera de las partes que se considere perjudicada por la nueva decisión (por ejemplo, el Obispo diocesano o el Superior religioso cuya decisión fue modificada, corregida, sustituida o anulada; o la parte recurrente original que sigue sin estar satisfecha con la deci sión sobre el asunto) . En caso de que el dicasterio hubiera decidido rechazar el recurso porque fue interpue sto fuera de plazo , o porque consideró que la persona que lo interpuso no estaba legitimada, el recurso ante la Signatura Apostólica sólo puede referirse a esa decisión denegatoria del dicasterio, pero no al pronunciamien to original de la autoridad inferior.

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LECCIÓN X

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

l. LA JURISDICCIÓNCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 1. Necesidad y sentido de la víajurisdiccional para la impugnación de los actos administrativos El recurso administrativo ofrece, como hemos visto, una tutela potencial especialmente extensa, si consideramos la amplitud de motivos por los que puede admitirse y la no menos amplia gama de decisiones que puede adoptar el superior jerárquico al resolverlo. Sin embargo, la impugnación de los actos en vía administrativa supone una de las mayores prerrogativas que pueden otorgarse a la Administración en un ordenamiento: la posibilidad de juzgar en causa propia, ya que el superior jerárquico que resuelve el recurso es también Administración. Este hecho, en sí mismo, no merece una valoración negativa, ni implica necesariamente injusticia . Sin duda, conviene -tanto para el bien público como para las situaciones subjetivas de los administrados - que haya más de una instancia capaz de decidir sobre el mismo asunto con la amplitud de poderes característica de la actividad administrativa: de ese modo se pueden resolver los conflictos con mayor rapidez, inmediatez, eficacia y profundidad. Además, se evita así el riesgo de que el interés público afectado en el caso quede en situación provisional por largo tiempo, si no es imprescindible, ya que la sustanciación del recurso jerárquico es, a fin de cuentas, un modo de seguir gobernando sobre el mismo asunto, porque el superior jerárquico tiene confiado como propio el mismo interés público que perseguía el autor del acto impugnado. Todo esto hace necesaria la existencia del recurso administrativo y justifica la mencionada prerrogativa, pero a condición de que la vía jerárquica no sea exclusiva . No sería plenamente satisfactorio un sistema de garantías que solo admitiera la posibilidad de revisión de los actos administrativos por otras autoridades administrativas, mediante decisiones basadas en una apreciación am-

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COMPENDIODE DERECHOADMINISTRATIVOCANÓNICO

pliamente discrecional de criterios de oportunidad o conveniencia. Para que el sistema de justicia administrativa sea completo, es preciso que exista además la posibilidad de controlar la legitimidad de los actos con la necesaria independencia; es decir, no gobernando acerca del mismo asunto, sino juzgando sobre la legitimidad de la actuación administrativa anterior. Esta es la finalidad de la jurisdicción contencioso -ad min istrativa, cuyos rasgos fundamentales en derecho canónico nos disponemos a estudiar.

2. Introdu cción de lajurisdicción contencioso-administrativa en derecho canónico El 7.0 principio directivo para la reforma del CIC, refiriéndose a la necesidad de arbitrar medios para la tutela jurídica de los derechos en la Iglesia , ponía de relieve, en los término s que ya conocemos (Lección IX : I.2), la necesidad de establecer un sistema de recursos, hasta entonces prácticamente inexistentes «tanto en la praxi s eclesiástica--o sea, en lo que llamamos la vía administrativa- como en la administración de justicia ». <
El RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

paso adelante, que vino a superar algunas dificultades de interpretación planteadas por la legislación anterior y aclaró en mayor medida la naturaleza del recurso contencioso-administrativo canónico. Todo ello ha quedado nuevamente confirmado con la promulgación por Benedicto XVI de la Lex propria de la Signatura Apostólica de 21 de junio de 2008. En esta lección, con la que se completa la visión de conjunto del sistema canónico de derecho administrativo , estudiaremos el recurso contencioso-administrativo tal como queda configurado por la legislación vigente. Al igual que hemos venido haciendo en las lecciones anteriores , omitiremos generalmente las referencias históricas que no sean imprescindible s para comprender el alcance de los rasgos propios de la actual configuración de ese recurso ante la Signatura Apostólica.

U.

ELEMENTOS DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

El art. 123 § 1 de la Const. Ap. Pastor Bonus delimitó la competencia contencioso-administrativa de la Signatura Apostólica estableciendo que el tribunal«( ...) conoce de los recursos interpuestos, en el plazo perentorio de treinta días útiles, contra actos administrativos singulares emitidos por los dicasterios de la Curia romana o aprobados por ellos, siempre que se discuta si el acto impugnado violó alguna ley en el procedimiento o en la decisión». La LPSA recoge la misma norma en su art. 34 § 1, modificada con la ampliación del plazo a sesenta días útiles (cfr también art. 74 § 1). A partir de este texto legal, pueden estudiarse los elementos del recurso contencioso-administrativo. De manera semejante a como hicimos al ocuparnos del recurso jerárquico, algunas de las cuestiones que aquí trataremos sumariamente se estudiarán con más detalle en el apartado III, al hablar del procedimiento del recurso.

A. Objeto del recurso El recurso contencioso-admi nistrati vo puede interponerse «contra actos administrativos singulare s emitidos por los dicasterios de la Curia romana o aprobados por ellos» (PB, art. 123; LPSA, art. 34). En esa expresión, que indica el objeto del recurso, se deben entender incluidos todos los actos adminis trativos en los que de un modo u otro intervienen los dicasterios. Esto es tanto como decir que el recurso contencioso-administrativo solamente puede interponerse cuando se ha agotado previamente la vía administrativa, porque no hay ya super ior jerárquico al que int erponer recur so administrativo. Esto sucede, como dijimos al hablar del objeto del recurso jerárquico (Lección IX) , cuando ha intervenido el dicasterio competente de la Curia romana. 309

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Los dicasterios administrativos no están ordenados según un sistema de subordinación jerárquica , sino que «son jurídicamente iguales entre sí» (PB, art. 2 § 2): rige entre ellos un sistema de distribución de competencias por razón de la materia (PB, arts. 14 y 19), y existen los oportunos mecanismos de coordinación (PB, arts. 20-22 y 41 § 1).

Por tanto, pueden ser objeto de recurso ante la Signatura Apostólica tanto los actos originados primariamente en el seno de un dicasterio, como los originados a consecuencia de otros actos de autoridades administrativas inferiores que requieren la intervención del dicasterio. Según esto, son recurribles en vía contencioso-administrativa: a) Acto s administrativos producidos por el correspondiente dicasterio en materias de su competencia, bien por propia iniciativa, bien porque la cuestión le haya sido confiada por el Romano Pontífice (cfr PB, art. 13). b) Actos administrativos en los que el dicasterio interviene como superior competente a los efectos de resolución de un recurso jerárquico . Cualquiera de las posibilidades de resolución de un recurso jerárquico previstas en el c. 1739 (Lección IX) puede entenderse , por tanto, comprendida en los términos generales que emplea la legislación vigente sobre el contencioso-administrativo. Cualquiera de ellas produce como resultado siempre un acto «dado» o «aprobado» por el dicasterio , dependiendo de si su actividad se limita a confirmar el acto original o si, por el contrario, introduce en él elemento s nuevos , en uno u otro sentido, o bien lleva a cabo una eliminación , en cualquiera de sus posibles modalidade s.

c) Actos administrativos en los que el dicasterio actúa como órgano competente de la Santa Sede para aprobar determinados actos de autoridades administrativas inferiores. Ciertamente, la aprobación concedida por el dicasterio no hace suyo el acto de una autoridad inferior a la Santa Sede , por lo que podría sostenerse que es preci so recurrir previamente en vía jerárquica contra el acto de la autoridad inferior . Ahora bien, el interesado en recurrir , si impugnara el acto de la autoridad inferior en cuanto tal, debería , en primer lugar, solicitar la enmienda o revocación del acto a su autor -que, lógicamente, opondría a esa petición la aprobación ya recibida de la Santa Sede- y, después, interponer recurso jerárquico ante el mismo dicaste rio que ya pre viamen te ha aprobado ese acto, todo lo cual resultaría dudosament e útil, y seguramente perjudicial para el bien público y para los intereses del recurrente , pue s supondría una dilación notable en la resolución del asunto. Téngase en cuenta, por lo demás, que, incluso en caso de impugnar directamente el acto del dicasterio , antes se presentaría ante el mismo dicasterio la petición de enmienda o revocación de su acto (RGCR, art. 135 § 1), dándole así la oportunidad de recon siderar la aprobación anteriormente concedida.

En definitiva , ha de darse a los término s «dados» y «aprobados» el alcance más amplio posible , de modo que una interpr etación reductiva no excluya de la posibilidad de recurso contencioso-administrativo ninguno de los actos que caben de suyo en esas expresiones genéricas. No obstante este principio general, en los últimos años ha habido varias intervenciones del Romano Pontífice que han excluido, ad casum o incluso mediante normas

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EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

de carácter especial, ciertos actos administrativos de algunos dicasterios de la Curia romana del sistema ordinario del recurso contencioso-administrativo ante la Signatura Apostólica. Se trata de cuestiones de particular graveda d o relativas a materias que son objeto de competencias y procedimientos especiales (por ejemplo, algunos graviora delicta). En la normativa propia sobre esos supuestos pueden encontrarse, en su caso, las disposiciones excepcionales acerca del recurso. Naturalmente, es de esperar que en un futuro próximo también estos casos puedan beneficiarse de la tutela que ofrece el sistema ordinario de la justicia administrativa.

B. Sujetos del recurso 1. El recurrente En lo que se refiere a los sujetos del recurso, es preciso distinguir según se trate de actos producidos primariamente en un dicasterio o de actos en los que el dicasterio ha intervenido sec undariamente , sobre la base del acto de una autoridad inferior. a) Actos dados originariamente por los dicasterios En estos casos, como hemos dicho, el acto del dicasterio agota la vía administrativa, ya que no es posible interpone r contra él recurso jerárquico. Por tanto, en lo que afecta a la legitimación activa, los criterios que han de aplicarse son los mismos que hemos visto al tratar del recurso jerárquico (Lección IX: II.B. l ). Estará legitimado, en consecuencia, «quien se considera perjudicado» por el acto administrativo, sea persona física o jurídica, pública o privada. Sin embargo, como veremos, la motivación admisible en el recurso contencioso-administrativo es mucho más restringida que en el caso del recuso jerárquico: es necesario que la legitimación activa se ponga en conexión necesariamente con vicios de ilegitimidad del acto (Lección VI: II.A).

b) Actos emitidos secundariamente por los dicasterios En los demás supuestos hay, lógicamente, una estrecha relación entre las posiciones de los sujetos en el recurso jerárquico y en el contencioso-administrativo . Así, estarán legitimados, en principio, quienes fueron parte en el recurso jerárquico resuelto por el dicasterío. Ahora bien, puede suceder: 1.0 ) Que quien fue parte activa en el recurso jerárquico se vea satisfecho en su pretensión por la decisión del dicasterio, en cuyo caso, podrían invertirse las posiciones originarias de las partes, de tal modo que el inicial recurrente pase a ser parte pasiva en el contencioso-administrativo, mientras que el autor del acto impugnado con éxito se convierte en parte activa (GROCHOLEWSKI). 311

COMPENDIODE DERECHOADMINISTRATIVOCANÓNICO

2.º) Que se mantengan las posiciones del recurso jerárquico , porque la decisión del dicasterio no satisface, en todo o en parte, al recurrente.

2. Parte resistente En todo caso, el dicasterio adopta la posición de parte resistente, pero según se dé uno u otro de los supuestos que acabamos de describir, será también parte resistente el autor del acto originario o quien originariamente fue recurrente.

3. Otros posibles interesados El art. 79 de la LPSA manda que , una vez recibido el recurso, se notifique al dicasterio autor del acto impugnado y a cuantos intervienen legítimamente ante ese dicasterio (§ 1). Dispone además que se proceda del mismo modo, congrua congruis referendo, respecto a otros posibles interesados en el recurso (§ 2), dándoles así la posibilidad de intervenir en el proceso en la medida en que les afecte. Los terceros que intervienen pueden hacerlo defendiendo un interés propio , pero actuando junto a la parte resistente (litisconsorcio pasivo); o bien sumándose al interés de la parte resistente y ayudándole en su oposición al recurso (a quien litiga en esa posición, no como parte autónoma, se le suele dar el nombre de coadyuv ante). Por ejemplo , en la sentencia de la sección segunda de la Signatura Apostólica, de 22.VIII.1987, ya citada, el objeto del recurso contencioso-administrativo era un decreto del dicasterio competente que declaraba quién era el titular de la propiedad de unos bienes de un monasterio . Además de la oposición del recurrente , se dio también la oposición de un tercero --en ese caso, el responsable del archivo diocesan o- que, según la ley civil, podía oponerse.

En el citado artículo de la LPSA, como se preveía ya en las Normae specia/es, no se habla de la información a otros posibles interesados en que prospere el recurso , porque generalmente el tribunal no habrá de advertir a la parte activa -más bien es ésta quien provoca la actuación del tribunal-, sino que se limitará a informar de la interposición del recurso a los que pudieran verse afectados pasivament e por él (que normalmente aparecerán mencionados en la propia argumentación del recurso y en la documentación adjunta). Sin embargo, cabe también perfectamente admitir en la parte activa la intervención de terceros como coadyuvantes del recurrente principal, o actuando en litiscon sorcio con él (cfrcc. 1596-1597). Así lo reconoce un decreto de la Signa tura Apostólica de 21 .XL 1987, basándose en una interpretación auténtica del c. 299 § 3, que -entre otras cuestiones de diverso alcance- afirma que cuando los recurrente s son varias personas fisicas que no constituyen un sujeto único (por ejemplo, una asociación con personalidad jurídica), pueden 312

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

actuar «bien individualmente, bien conjuntamente , expresión esta última que indica tm

litisconsorcioactivo».

4. Patrocinio de las partes

El art. 16 de la LPSA establece que las partes solo pueden actuar en juicio ante la Signatura Apostólica representadas por patrono (procurador-abogado), de tal modo que si el recurrente no tiene patrono admitido por la Signatura Apostólica, el Secretario le instará a que lo designe en un tiempo determinado, y declarará la perención de la causa si no lo designa sin aducir excusa legítima o haber obtenido el patrocinio gratuito. Los art. 31 y 73 § 2,2° se refieren a la concesión del beneficio de patrocinio gratuito, que puede ser total o parcial, a la parte que lo solicite. Cuando se concede este beneficio, el Secretario del Tribunal nombra patrono de oficio a la parte. El art. 80 dispone que, si la parte resistente (el dicasterio correspondiente) no ha designado patrono, lo designará de oficio el Prefecto. En aplicación de lo dispuesto en PB, arts. 183-185 y en otras normas pontificias dadas posteriormente para desarrollar esas disposiciones, se constituyó el «Cuerpo de Abogados de la Santa Sede», cuyos miembros asumen el patrocinio de los dicasterios de la Curia romana en las causas ante los tribunales; asimismo, se ha establecido el «Elenco de abogados ante la Curia Romana», que incluye a los admitidos para patrocinar recursos contencioso-administrativos ante la Signatura Apostólica (que también pueden intervenir en los recursos jerárquicos ante los dicasterios administrativos). La LPSA (art. 17) admite como patronos en las causas contencioso-administrativas a los abogados ante la Curia romana, y deja abierta la posibilidad de admitir a abogados de la Rota romana que sean verdaderamente expertos en la materia o incluso, si el caso Jo requiere, otros verdaderamente expertos que sean doctores en derecho canónico.

5. El tribunal competente

Como ya hemos dicho, el único tribunal administrativo (cfr ce. 149 § 2 y 1400 § 2) existente en la actualidad es el Tribunal Supremo de la Signatura Apostólica, que tiene otras competencias, además de la contencioso-administrativa (cfr LPSA, arts. 32-35). La calificación de tribunal administrativo se debe a las materias que constituyen la competencia exclusiva de la originalmente llamada sectio altera de este tribunal: no significa, en modo alguno, que se trate de un organismo integrado en la organización administrativa (Lección II). Su naturaleza es propiamente jurisdiccional: la competencia contencioso-administrativa constituye una actividad especializada (LABANDEIRA) de un tribunal, que actúa ejerciendo potestad judicial, no como superior jerárquico de las autoridades administrativas. 313

COMPENDIO DE DERECHO ADMJNISTRATIVO CANÓNICO

Por tanto, el recurso contencioso-administrativo se sustancia en vía jurisdiccional, es decir, mediante un proceso de naturaleza judicial (cfr PB, art. 19 § 2). Esto determina los motivos y la naturaleza del recurso contencioso-administrativo, que veremos a continuación. C. Los motivos del recurso y su naturaleza 1. Motivos del recurso Por lo que se refiere a los motivos del recurso, PB, art. 123 § 1 y LPSA, art. 34 § 1 se expresan en los siguientes términos: «siempre que se discuta si el acto impugnado violó alguna ley en el procedimiento o en la decisión». Se señala, pues, como único motivo posible del recurso, la «violación de ley». Pero debe advertirse que, si bien es cierto que la expresión normativa determina taxativamente un solo motivo para el recurso, no es menos cierto que se trata de un motivo que puede aparecer bajo formas diversas. Esto se advierte, ante todo, en la especificación que se hace de los dos momentos sucesivos en los que se puede apreciar esa violación: bien cuando afecte al procedimiento seguido en el acto recurrido - es decir, a las normas aplicables al procedimiento de formación de la voluntad, a la notificación y a la ejecución (Lecciones V,VI y IX)-; bien cuando se refiera a la decisión misma, que podría verse viciada por su objeto, por el fin o por los motivos que la inspiran (Lección 11).Así pues, es posible recurrir un acto alegando violación de ley en gran variedad de supuestos. Y con mayor razón si se tiene en cuenta que esta alusión a la violación de ley no se puede entender como una referencia estrictamente ceñida a la ley en sentido formal, sino más bien en un sentido genérico, referido a toda norma jurídica aplicable a la situación a la que afecta el acto recurrido. De hecho , en los trabajos preparatorios del CIC 83, la concepción del contenido de la legitimidad era amplia. Así, por ejemplo, tratando de la competencia de la sectio altera, se decía: «se aumenta la competencia de los tribunales administrativos, puesto que, además de la competencia que tiene la sectio altera de la Signatura Apostólica para conocer de la ilegitimidad del acto administrativo, se le otorga también la potestad de conocer de la reparación de daños; y, además, la misma competencia sobre la ilegitimidad se amplía un tanto, porque junto al derecho de conocer si el acto mismo ha violado alguna ley, se le da también la potestad de ver si se han observado los principios generales del derecho y de la equidad canónica, y si los motivos aducidos en el decreto son verdaderos». Aunque la norma a la que se refería esa explicación no llegó a entrar en el Código, la Const. Pastor Bonus incluyó explícitamente la mencionada competencia sobre el resarcimiento de daños, y la LPSA recoge la misma norma en su art. 34 § 2. Debe entenderse también que están implícitamente incluidos en el concepto de «ley violada» los principios generales del derecho y de la equidad canónica y la veracidad de los motivos alegados - inclusión admitida por la doctrina (LABANDEIRA, GROCHOLEWSKI)- ; y por tanto su admisibilidad como fundamento posible de un recur314

EL RECURS O CONTENC IOSO-ADM INISTRATIVO

so. Como expusimos al tratar de la legalidad administrativa (Lección U), esta comprensión de la «ley» que excluye el sentido estrictamente formal, resulta evidentemen te más acorde con el derecho canónico y sirve mejor a la finalidad para la que se previó el recurso, que es una defensa amplia de la justicia de la actividad de gobierno en la Iglesia.

En suma , el moti vo del recur so contencioso- administr ativo se encuentra expresado con una fórmula a la vez taxati va y genérica, pue sto que incluye en sí misma diver sidad de supuesto s y excluye solamente el recurso que no pu eda basarse en motivos de legitimidad; es decir , todo recurso que, dirigido contra un acto administrativo legítimo, solo pudiera alegar motivo s de convenienc ia, oportunidad u otros semejantes , que tienen su sede adecuada de apreciación en la vía jerárquica (Lección IX: II.C; III .B.5.c), pero no en la jurisdiccional. 2. Naturaleza del recurso Con lo dicho, queda de manifiesto que la Signanrra Apostólica, como instancia propiamente jurisdiccional, separada de la línea j erárquica de la Administración, no interviene del mismo modo que lo haría el superior jerárquico en un recurso administrativo (Lección IX: III.B.5.b) : no está gobernando de manera inmediata , sino administrando j usticia, y por tanto no puede acudir a criterios propios de la actividad inmediata de gobierno, como serían los de oportunidad, conveniencia, utilidad, posibilidad, bu ena administración, etc. El Tribunal conoce exclusivamente de la violación de ley que deb e alegar el recurrente para que el recurso sea admitido . Ahora bien, ¿qué tipo de resoluciones puede espera r el recurrent e del tribunal administrati vo? Es conocida la distinción doctrinal entre los recursos objetivos, o de mera legitimidad, en los que el pronun ciam iento del tribunal se ciñe a la anulación del acto en el que aprecia ilegalidad, buscando prim ariamente la protección del ordenamiento jurídico, entendido como legalidad vigente; y los subjetivos, o de plena jurisdicción, en los que el tribunal entra al fondo de la cuestión, reconociendo, en su caso, los derechos qu e están en juego y restableciendo las situaciones jurídica s subjetivas ilegítimament e afectadas. A raíz de la interpretación restrictiva de las competencias del tribunal que se hizo bajo la legislación anterior, hubo dudas y discusiones sobre la naturale za del recurso contencioso -administrativo canónico a este respecto. Debido a la terminología que emple aba una respuesta auténtica sobre esa cuestión, la propia Signatura interpretó restrictivamente sus competenc ias y modificó su modo de juzgar a partir de esa respuesta, autolimitando sus pronunciamientos, aunque ello suponía convertir el recurso contencioso -administrativo canónico en un remedio jurídico clarame nte insuficiente para su finalidad, en principio amplia, de tutelar los derechos de los fieles . Efectivamente, un sistema que admitiera, ante su única jurisdicción competente en materia administrativa solo el recurso de mera legitimidad , cuya máxima aspiración es obtener la anulación del acto ilegítimo para proteger la legalidad vigente; y en cambio no 315

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

contemplase ninguna po sibilidad de acción declarativa de derecho s ni impositiva de conducta s para la Administración, ni de resarcimiento de daños, presentarí a graves lagunas en la tutela de los derechos. La mera anulación del acto solo resultarí a satisfactoria para el recur rente en contadísimas ocasiones, y en las restantes dejaría la cuestión, no solo sin resolver, sino de nuevo en manos de la Administración, que en muchos casos podría volve r sobre su decisión mediante una simple corrección formal.

También en este aspecto supuso un paso adelante la Const. Pastor Bonus, que acogió, al menos parcialm ente, las ju stas criticas de buena parte de la doctrina a la concepción restrictiva de las compet encias del tribunal sobre la legitimidad . El§ 2 del art. 123 estableció, en efecto:«§ 2. En estos casos , ademá s del juicio acerca de la ilegitimidad , [el tribunal] puede entrar también a conocer, si el recurrente lo pidiere , sobre la reparación de los daños causados con el acto ilegítimo». Idéntica disposición contiene el art. 34 § 2 de la LPSA, de 2008. Ese parágrafo recupera una posibilidad que aparecía en los proyectos del Código hasta 1982, en una serie de cánones que no llegaron a incluirse en el texto definitivo. De este inciso resulta, ante todo, que el pronunciamiento del Tribunal no tiene que limitarse al mero <~uicio sobre la ilegitimidad» , sino que puede pronunciarse sobre la responsabilidad de la Administración. En los proyectos anteriores al Código, se especificaba así el contenido posible del
Pero esta posibilidad , sobre todo, viene a negar expresamente la interpr etación de que el único pronunc iamiento posible en el contencio so-administrativo canónico sea la anulación o la declaración de nulidad del acto ilegítimo . Para apreciar la ilegitimidad de la lesión que puede dar ori gen a un resarcimiento de daño s, el Tribunal no puede menos que juzgar sobre los derechos y situaciones jurídica s en ju ego y, al menos implícitamente , reconocerlos. No parece, pues , que se pueda catalogar el recurso contencio so-adminis trativo canónico como recurso objetivo de mera legitimidad . Es, sin duda, un recurso propiamente juri sdiccional y ello, como hemos visto, determina los motivo s admisibles para recurrir y el papel del juez, que no pued e tomar decisiones de gobierno sobre la situación sustantiva que subyac e al acto controvertido, sino solo juzg ar sobre la legitimidad del propio acto. Pero, como hemos visto, la ilegitimidad puede provenir de la infracción de una norma en el procedimiento o en la deci sión ; y la deci sión será ilegítima siempre que imponga un perjuicio ileg ítimo, aunque respete formalmente las norma s de procedimiento (Lección VI: II.C. l.c ). Pues bien, cuando el tribunal valora elementos de la situación sustantiva sobre la que versa el acto recurrido, para comprobar si quedó afectada ilegítimamente , no está invadi endo el ámbito de actuación administrativa del supe3 16

EL RECURSO CONTENCJOSO -ADMINISTRATIVO

rior jerárquico, porque no valora motivos de oportunidad, sino estrictamente de legitimidad, pero no formal, sino sustancial. Así, por ejemplo, un decreto de la Signatura Apostólica, de 30.X.1990, rechaza la admisión de un recurso como manifiestamente carente de fundamento . El acto recurrido era un decreto por el que se imponía a la recurrente la pena de prohibición de entrada en una determinada iglesia, por haber perturbado gravemente en reiteradas ocasiones el desarrollo de las celebraciones litúrgicas. Al fundamentar su decisión, el tribunal, además de comprobar que se siguieron todas las normas de procedimiento exigidas para un decreto de ese tipo, expone también los siguientes considerandos: «Teniendo en cuenta que [la recurrente) -con independencia de que sean o no ciertas sus afirmaciones sobre violaciones de las normas litúrgicas y errores doctrinales en la iglesia del Santísimo Rosario- no observó la debida moderación al manifestar su desacuerdo ; considerando que la pena en este caso se impuso porque la recurrente no obedeció al Arzobispo cuando le mandó legítimamente que dejara de perturbar gravemente con su intervención las celebraciones litúrgicas, y persistió en su desobediencia después de ser amonestada (cfr. can. 1371,2. 0 ) , lo cual no podía hacerse sin culpa( ...)». Podrían ponerse otros ejemplos de la jurisprudencia de la Signatura, pero aquí se advierte claramente que, para detenninar la legitimidad del perjuicio impuesto a la recurrente por el decreto del Arzobispo , se valoran , lógicamente , los hechos que lo detem1inaron, no solo los aspectos formales, y se declara que la recurrente no tenía derecho a actuar como lo hizo : por eso, y no solo porque se cumplieron fonnalmente las normas explícitas de procedimiento, es legítima la actuación del Arzobispo.

En realidad , la única limitación a la actuación del tribunal administrativo se da en los aspectos en los que la Administración goza de verdadera discrecionalidad, para decidir con arreglo a los criterios de buen gobierno, una vez cumplidos los aspectos reglados y respetando los demás límites que enmarcan su actuación (Lección II). No obstante, queda a la jurisprudencia administrativa la tarea de ir determinando la amplitud de tutela efectiva que otorgue el contencioso-administrativo, que dependerá de la amplitud con que el tribunal interprete y aprecie la ilegitimidad y del contenido que asigne a sus pronunciamientos. Nada impide , a nuestro juicio, que el contencioso-administrativo se resuelva entrando siempre que sea preciso en las cuestiones de fondo, mientras no se sobrepasen los límites naturales de la competencia para conocer sobre la legitimidad de los actos administrativos (LABANDErRA). En este sentido, la nueva LPSA muestra algunos indicadores significativos de la orientación del contencioso-administrativo canónico hacia un juicio de legitimidad sustancial. Así, por ejemplo, el art. 90 establece que los jueces «para resolver la controversia pueden establecer los efectos directos e inmediatos de la ilegitimidad» (sin limitarse, por tanto, a afirmar que consta que el acto es ilegítimo). Además, en esta misma línea, el art. 93 §§ 3-4 dispone que, cuando declara la ilegitimidad de un acto, la sentencia puede incluir indicaciones determinadas, tanto in procedendo como in decernendo, para que ese acto pueda rehacerse legítimamente. Y añade que el autor del acto ilegítimo solo podrá dar 317

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un nuevo acto sobre la cuestión «ad normam iuris» y ateniéndose a los términos y modos indicados por el tribunal.

III. ELPROCEDIMIENTODEL RECURSOCONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO A. Introducción Antes de afrontar en detalle el estudio del procedimiento del recurso contencioso-administrativo, conviene hacer referencia a diversas cuestiones preliminares, que se refieren a las normas directamente aplicables y a las normas supletorias; a la resolución de los conflictos de competencia que eventualmente puedan surgir entre dos dicasterios de la Curia romana con motivo de la interposición de un recurso contencioso-administrativo y a la necesidad de patrocinio forense en este proceso . La norma que se aplica al procedimiento del recurso contencioso-administrativo es la ya citada Ley propia de la Signatura Apostólica (LPSA), sobre todo su Título IV, De processu contentioso administrativo (arts. 73-105), además de los arts. 123 PB y 136 § 4 RGCR. El procedimiento regulado por la LPSA se sigue igualmente en los casos en que la Signatura haya recibido un encargo especial, por parte del Papa o de un dicasterio, para conocer también sobre el fondo y no solo sobre la violación de la ley producida por un acto de la potestad administrativa (cfr LPSA , art. 104); supuesto diferente del modo de entrar en las cuestiones de fondo al que acabamos de referirnos (supra: Il.C.2) .

El art. 122 LPSA establece que, en defecto de disposición específica de la Ley propia, al juzgar una causa contencioso-administrativa, se seguirán, en la medida en que resulten aplicables en el caso, las normas procesales del CIC , teniendo en cuenta también la tradición canónica y la praxis de la Signatura Apostólica . Si, con motivo de un recurso , surgiera un conflicto de competencia entre los dicastcrios de la Curia romana (cfr RGCR , art . 137 § 2), se aplicará la norma del art. 105 LPSA, según la cual el conflicto debe resolverse lo más rápidamente posible en el Congreso de la Signatura, tras haber escuchado a los dicasterios interesados y con el voto previo del Promotor de justicia . Como está previsto para los demás juicios que se desarrollan ante la Signatura Apostólica, también en este proceso las partes pueden actuar solo por medio de un patrono, que es procurador y abogado (LPSA, art. 16 § 1): a través de él la parte puede ser representada; presentar los escritos y recursos; conocer el estado de la causa durante el proceso; recibir la notificación de los actos y ser defendida (cfr LPSA, art. 18 § 2). Es razonable que se actúe mediante aboga do , teniendo en cuenta la mayor complejidad que presentan las causas contencioso-administrativas, en las que, habitualmente, se encuentra implicado el bien público (cfr c. 1481 § 3). Tratán318

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO


B. Interposicióndel recurso El recurso se debe interponer por medio de una demanda, contenida en un documento original firmado por la parte recurrente (cfr LPSA, art. 73 § 1; c. 1502). No existen, hasta el momento , precedentes que avalen la posibilidad de una petición oral ( c. 1503 § 1). Tampoco parece que esa hipótesis sea congruente con la complejidad y la importancia de un recurso ante la Signatura Apostólica.

El escrito debe presentarse en la cancillería de la Signatura Apostólica , depositándolo en mano , o enviándolo por correo. En la mayor parte de los casos, de hecho , el recurso contencioso-administrativo llega a la cancillería a través de una simple carta que envía un fiel. Al recibir este tipo de carta, aunque no sea el escrito de un procurador o de un abogado, el tribunal lo tiene en cuenta y, en un segundo momento , el abogado que la parte designe podrá preparar el escrito (cfr LPSA, art. 81 § 1); en cualquier caso , la parte actora deberá nombrar un abogado en el plazo prescrito, transcurrido el cual, si no ha ofrecido excusa suficiente para no haberlo hecho ni ha obtenido el patrocinio gratuito, el Secretario de la Signatura, mediante decreto, declara extinguida la causa (cfr LPSA, art. 16 § 2). Siempre que se dirija un recurso a la Signatura , debe hacer se de tal manera que la parte recurrente conserve alguna prueba de que fue depositado en la cancillería del tribunal (obteniendo el recibo correspondiente en el que figure la 319

COMPENDIODE DERECHOADMINISTRATIVOCANÓNICO

fecha de entrada) o de que fue enviado dentro del plazo establecido, por ejemplo, expidiendo el escrito por correo certificado con acuse de recibo. De esta forma, el interesado posee una prueba de cuándo -qué día- ha sido enviado, que deberá adjuntar posteriormente para las actas del proceso. Aunque la LPSA no establezca expresamente (anteriormente lo prescribía el art . 105 § 2 de las Normae Speciales de 1968) que el interesado deberá adjuntar el recibo auténtico de la oficina postal desde donde ha enviado el recurso, indicador de la fecha de envío, no hacerlo podría determinar el riesgo de que el recurso sea rechazado preliminarmente por presentación fuera de plazo (LPSA, art. 76 § 1, 4°). El documento enviado por fax o por correo electrónico no se acepta como documento original firmado, por lo que, si se transmite una copia del escrito del recurso a través de ese medio, debe enviarse también en cualquier caso el documento original firmado dentro del plazo establecido. Aunque el fax pueda utilizarse para pedir notic ias o para otras comunicaciones , no se considera un medio apto para presentar un recurso contencioso -admin istrativo .

Una última cuestión que puede plantearse en relación con la interposición del recurso contencioso-administrativo hace referencia a la posibilidad de presentarlo -a efectos, por ejemplo, de cómputo de plazos - ante el mismo dicasterio cuya decisión se impugna (cfr ce. 1630 § 1, 1737 § 1). Las veces en que esto ha ocurrido hasta ahora, a causa de la modalidad concreta del escrito, se ha interpretado que no se trataba propiamente de un recurso contencioso-administrativo. Sin embargo, cabe pensar en esa posibilidad, sobre todo si consta expresamen te que el propósito del recurrente es iniciar el recurso jurisdiccional ante la Signatura Apostólica.

C. Recep ción del recurso. Primeras medidas

1. Examen del recurso para verificar los presupuesto s elementales Una vez que el escrito se ha recibido y se ha protocolizado en la cancillería del Tribunal (LPSA , art. 11 § 3), se traslada al Secretario de la Signatura , que procede a examinarlo preliminarmente. Los requisitos que debe reunir el recurso se refieren a seis aspectos (cfr LPSA , art. 73 § 1): identificación del recurrente, iden tific ación del acto recurrido, especificación de la reclamación concreta con ten ida en el recurso (ilegitimidad del acto solamente, o ilegitimidad con reclamación de daños), mención del derecho que fundamenta la petición (aduciendo la violación de una norma con fuerza de ley), indicación de la fecha de notificación del acto administrativo que se recurre --de modo que conste que el recurso se ha presentado dentro del plazo legal- y, por último, la firma del recurrente. Para evi tar que el Secretario declare nulo el recurso por estimar que se muestra absolutamente incierto acerca de las personas interesadas o por el ob320

EL REC URSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

jeto del que trata (cfr LPSA , art. 75), al preparar el recurso conviene tener en cuenta las siguientes reglas prácticas: a) Para identificar con certeza al recurrente, deben constar su nombre y apellidos, su condición eclesial, el domicilio o lugar de residencia, y el título de representación, en caso de que el firmante no actúe en nombre propio. b) También debe constar la referencia expresa al acto administrativo de un dicasterio que se impugna, señalando la fecha en que, según lo establecido por la ley (LPSA , arts . 34 § 1 e 74 § 1), el acto fue notificado al recurrente o este recibió la noticia de la decisión de otro modo previsto por el derecho. Asimismo debe adjuntarse una copia del acto impugnado, a menos que resulte imposible (LPSA, art. 73 § 2, 1º). c) Además debe añadirse una exposición sumaria de los hechos y de las razones en las que se basa el recurso, especificando las normas que se consideran violadas por el acto administrativo impugnado, y las conclusiones a las que ha llegado el recurrente a partir de estos elementos. d) Es necesaria la firma del recurrente o del abogado que interviene en su nombre . Debe adjuntarse (LPSA, art. 73 § 2, 2º) el mandato por el cual el recurrente encarga el patrocinio de la causa a uno de los abogados previstos por la LPSA, art. 17, o la solicitud, avalada por los documentos necesarios, de patrocinio gratuito.

2. Decisión del Secretario La actuación del Secretario de la Signatura en esta fase proce sal no pretende ser un juicio de admisión anticipado, que estaría fuera de sus atribuciones, porque ese juicio es competencia del Congreso de la Signatura. Se limita a excluir del examen aquellos recursos que manifie stamente , es decir, sin lugar a dudas, no puedan ser tramitados . En cualquier caso no se impide el eventual recurso contra la decisión del Secretario, que es resuelto por el Prefecto en el Congreso de la Signatura. a) Comprobación de los requisitos y aceptación del recurso

El Secretario del Tribunal recaba todos los autos relacionados con el caso (cfr LPSA , art . 3 7), verificando que se cumplen los requisitos del art . 73 LPSA. Si advierte la existencia de defectos subsanables, él mismo puede conceder un plazo para su corrección (LPSA, art. 77). Por ejemplo, en un recurso firmado por un abogado que no había recibido mandato, se concedió un plazo para que se fonnalizara el mandato. 321

COMP ENDIO DE DERECHO ADMI NIS TRATIVO CANÓNICO

b) Inadmisibilidad del recurso declarada in limine por el Secretario

Por economía procesal (para evitar actividades que después se revelarían inútiles, como por ejemplo, el nombramiento de abogados , el envío de la provisión de fondos, el requerimiento de las actuaciones al dicasterio que ha emitido el acto, etc .), el Secretario, oído el Promotor de Justicia, rechazará el recurso in limine ( es decir, antes de empezar el proceso propiamente dicho) si en el examen inicial aparece indudablemente alguna de las siguientes circunstancias (LPSA, art . 76 § 1): l.º) Resulta evidente que el objeto del recurso queda fuera de la competencia del Tribunal administrativo (LPSA, art . 76 § 1, 1º). En efecto, se considera defecto manifiesto que el recurso, en contra de lo establecido en los arts. 123 § 1 PB y 136 § 4 RGCR, se dirija a impugnar un acto administrativo para el cual la Signatura Apostólica no disponga de competencia, por ejemplo, un acto administrativo singular aprobado por el Papa en forma específica: cfr RGCR, art. 134 § 4. El 28.Xl.1987 fue rechazado el recurso presentado por un sacerdote contra el decreto de la Congregación para la Doctrina de la Fe con el cual se confirmaba la declaración emitida por el Ordinario del sacerdote acerca de una pena de excomunión latae sententiae reservada a la Santa Sede, sobre la base de los ce. 977 y 1378, en la cual había incurrido el sacerdote . La Signatura Apostólica recibió de la Congregación para la Doctrina de la Fe la información de que el decreto que confirmaba la declaración del Ordinario había recibido la aprobación en forma específica del Papa y escribió al sacerdote comunicándole que el recurso no podía ser admitido.

El Secretario rechazará igualmente el recurso contra un acto administrativo que no haya sido emitido o confirmado por un dicasterio de la Curia romana. Tal es el caso de los actos administrativos de autoridades inferiores. Por ejemplo , un sacerdote, profesor de un Instituto Superior de Teología , recurrió con tra las pretendidas irregularidade s cometidas por las competente s autoridade s académicas en la asignación de una cátedra en esa institución. El recur so fue transmitido por la Signatura Apostólica a la Congregac ión para la Educación Católica.

Análogamente, se considera defecto manifie sto que provoca inadmisibilidad recurrir actos de organismos de la Curia romana que no se ajustan a la categoría de dicasterio, como por ejemplo , del Ufficio del Lavara della Sede Apostolica (ULSA) . En alguna ocasión se ha presentado un recurso contra un acto de la Comisión Ecclesia Dei: por ejemplo , el recurso de un fiel que, habiendo solicitado un indulto a la Comisión Ecclesia Dei, había recibido una respuesta de esta Comisión que afirmaba no disponer de competencia para conceder lo solicitado; cuando el fiel presentó recurso a la Signatura Apostólica el recurso fue admitido . Se puede explicar esa actuación por la relación administrativa de esta Comisión con otros dicasterios de la Curia romana, es322

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINJSTRAT!VO

pecialmente con la Congregación del Clero, en un primer momento, y con la Congregación para la Doctrina de la Fe , posteriormente , que le hace participar de muchas de sus características.

2.0 ) Se aprecia que el recurrente carece de capacidad proc esal (LPSA, art. 76 § 1, 2º). 3.º) No existe la ley que se afirma que ha sido violada (LPSA, art. 76 § 1, 3º). 4.0 ) La presentación del recurso se realizó fuera de plazo (LPSA, art. 76 § 1, 4°). La circunstancia determinante para declarar nulo en este caso el recurso es que se haya presentado después del plazo perentorio de 60 días útiles desde la notificación del acto impugnado (LPSA , arts. 34 § 1 y 74 § 1, que han derogado parcialmente en cuanto a los pla zos los arts. 123 § 1 PB y 135 § 2 RGCR). Ese plazo se cuenta desde que la persona recibe noticia de la decisión; el problema es que muchas veces no hay prueba de esa recepción. En este punto vuelv e a eviden ciarse la importancia de la notificación y de su prueba . En efecto, la presentación extemporánea del recurso no se configura como defecto manifiesto si el recurrente alega la falta de notificación, que pueda oponerse a la presunción de notificación de los actos por parte de la Administración. Así ocurrió en la causa prot. n. 25322/94 CA, cuyo recurso fue presentado «formalmente» después del transcurso de los treinta días (por tanto, presumiblemente fuera de plazo) , pero, por las circunstancias que concurrían, fue admitido , no solo en el examen preliminar del Secretario , sino también en la deliberación del Congreso. En la fijación del objeto de la sentencia, la primera cuestión (a la que seguían dos cuestiones más) se refería preci samente a si se había respetado el plazo perentorio para la interposición del recurso por parte del recurrente, a lo que la sentencia respond ió que consta ba que el recurrente se había atenido al plazo.

El plazo se cuenta siempre como término de tiempo útil, que, por tanto , no corre cuando la per sona no puede actuar o hay ignorancia . En este último caso , el recurrente debe demostrar que no ha habido negligencia por su parte en la ignorancia que alega para presentar el recurso extemporá neamente. Es dificil que pueda acogerse esta alegación si, como es frecuente, ha habido un recurso previo y el recurrente ha contado con el asesoramiento de un canon ista. Los supuestos que pueden plantearse en tomo a la notificación y al cómputo de los plazos son muy variados. En una ocasión , la autoridad inferior cuyo acto se había impugnado ante el dicasterio competente, había recibido la notificación del decreto de la Congregación para que, a su vez , lo notificara al sacerdote recurrente , pero no llevó a cabo esa notificación . Al cabo de un año, el sacerdote recurrió el acto admini strativo de la Congregación, que había confimiado la decisión de la autoridad inferior, y la Signatura Apostólica admitió el recur so contencioso-administrativo porque no se había efectuado la notificación (y, por tanto, el año transcurrido no había sido tiempo útil para el recurrente). 323

COMPENDIODE DERECHOADMINISTRATIVOCANÓNICO

Si el recurrente rechazara la notificación, el enca rgado de llevarla a cabo puede levantar acta ante dos testigos y hacer constar que el destinatario de la notificación ha rehusado firmar, y entonces, a partir de la fecha del acta, empieza a contar el plazo. En otro caso, el interesado, después de no haber recibido respuesta a la solicitud de revocación del acto dirigida a su autor, recurrió a la Congregación competente al cabo de un año, amparándose en la omisión de respuesta (cfr c. 57 ). En realidad, para que pudiese prosperar el recurso por silencio administrativo tendría que haber recurrido dentro del plazo de treinta días, a partir de los tres meses desde que se presentó la solicitud de revocac ión del acto. La Congregación no respondió a este recurso. Al cabo de tres meses , el recurrente impugnó ante la Signatura la presunta respuesta negativa en virtud del silencio del dicasterio. Tampoco la Signatura Apostólica acogió el recurso contencioso-adm inistrativo, confirmando así la legitimidad de la omisión de respuesta, en ese caso, por parte del dicasterio. El art. 135 § 1 RGCR estab lece que quien pretenda impugnar un acto administrativo de un dicasterio debe presentar antes al mismo dicasterio la petición de revocación del acto (a la que se suele llamar «remonstratio») en el plazo de diez días útiles desde la notificación. Pero el § 2 del mismo artículo añade que, en cualquier caso, en el plazo desde la notificación (que a partir de la entrada en vigor de la LPSA son sesenta días útiles), puede presentarse el recurso ante la Signatura Apostólica. Como observa GROCHOLEWSKI, «tal disposición normativa parece anular la anterior acerca de la necesidad de la petición de revocación del acto. En consecuencia, la Signatura Apostólica - vista la falta de claridad de esa norma- actualmente acepta los recursos , también en el caso de que no se haya realizado esa petición de revocación, si el recurso se presenta dentro de los treinta días desde la notificación de la decisión del dicasterio». En caso de que se recurra un acto administrativo ante un dicasterio y, transcurridos tres meses desde la presentación del recurso, el dicasterio no dé respuesta, dentro de los sesenta días siguientes y en virtud del c. 57 §§ 1 y 2 y del art. 135 § 2 RGCR, modificado por los arts. 34 § 1 y 74 § 1 della LPSA, el recurrente puede presentar recurso contencioso-admi nistrativo ante la Signatura Apostó lica. La Signatura Apostólica , en ese caso, acepta el recurso pero pide información inmediatamente al dicasterio , y si el dicasterio responde que el recurso está en estudio , la Signatura Apostólica escribe al recurrente y le comunica que esperará a la decisión del dicasterio antes de dar trámite al recurso contencioso-administrativo .

Cuando el recmTente padece una enfermedad que no le permite actuar, no corre el plazo (cfr c. 201 § 2), aunque para acogerse a este beneficio el recurrente tendrá que demostrar que la enfermedad le impidió el ejercicio de ese derecho. El art. 74 § 2 LPSA prevé la posibilidad de la dispensa de los plazos (remissio in terminas) concedida por el Romano Pontífice si existe una causa justa. Debe tenerse en cuenta que "el Papa decide sobre la oportunidad de su concesión, tras haber oído el parecer de la Signatura Apostólica, que es consultada en cumplimiento del art. 124,2º PB al tratarse de una gracia relativa a la justicia" (AUMENTA). Si el Secretario, oído el Promotor de justicia , rechaza el recurso, lo hace mediante un decreto, del que informa al mismo Promotor de justicia y, si el caso lo requiere , a la autoridad competente (LPSA, art. 76 §§ 1-2). Contra el 324

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMIN ISTRATIVO

decreto de rechazo existe el derecho de apelación al Congreso , dentro del plazo perentorio de diez días contabilizados desde su recepción . Ese derecho se debe mencionar explícitamente en el decreto del Secretario (LPSA, art. 76 § 3). El decreto del Congreso que confirma el rechazo del Secretario no admite recurso (LPSA, art. 76 § 4). c) Recepcióndel recurso

Si considera que el recurso reúne las condiciones mínimas para que pueda procederse al juicio de admisión ante el Congreso, el Secretario, mediante decreto, dispone acerca de los siguientes extremos:

l.º) l.º) Establece que se notifique al dicasterio y a quienes intervienen legítimamente ante el dicasterio la recepción del recurso y, al mismo tiempo , los invita a nombrar un patrono por legítimo mandato (LPSA, art. 79 § 1, 1º). 2. º) Requiere al dicasterio que, en el plazo de treinta días, envíe copia del acto impugnado y todos los autos referidos a la controversia (LPSA, art. 79 §

1, 2°). 0

3.

)

Designa un Promotor de justicia para la causa (LPSA, art. 79 § 1, 3º).

4.º) Manda a la Cancillería que indique al recurrente y a los demás mencionados en el n. 1, las obligaciones que han de cumplir según lo establecido (LPSA, art. 79 § 1, 4°). d) Depósito pecuniario

Si el recurrente no ha solicitado y obtenido el beneficio de pobreza , la Cancillería le indica que deberá efectuar un depósito de dinero, acerca del cual el Congreso de la Signatura decide mediante normas propias, como se prevé en LPSA, art. 30 § 1 ( en 2016 el depósito requerido era de 2000 euros, o su equivalente en otra moneda). Este pago puede hacerse con un cheque bancario a favor del supremo tribunal de la Signatura Apostólica . Al final del proceso se decidirá si una parte del depósito o toda la cantidad, se devuelve a la parte recurrente o si, en cambio, se destina a pagar las tasas judiciales. Si el recurrente no puede afrontar ese gasto, debe haber adjuntado al recurso la solicitud de exención (o reducción) de expensas y de patrocinio gratuito. Según la doctrina, para la concesión de alguno de estos beneficios se debe demostrar la situación de pobreza . La Signatura Apostólica concede fácilmente la reducción de las tasas o la posibilidad de efectuar el pago en varios meses si el recurrente escribe desde un país indigente o si se aportan pruebas del estado personal de pobreza, y además la causa debe presentar cierto fundamento (cfr c. 1505 § 2, 4.0 ). Si, por el contrario, el recurso contiene una pretensión que se puede cons iderar trivial o irrelevante, no se concede el beneficio de pobreza . 325

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

De la misma manera , si la parte recurrente no puede pagar los honorario s del abogado, puede solicitar el patro cinio gratuito , lo que significa asignarle un abogado de oficio , sin coste para la parte recurrente . Para que la solic itud sea atendida se exige también que se demuestre la dificultad financiera del recurrente mediante alguna prueba . El beneficio será concedido, en su caso, por el Prefecto, previa consulta al Secretario y al Promotor de ju sticia (LPSA, art. 31). Cuando el recurrente es miembro de un instituto religioso que vive bajo voto de pobreza , es el instituto al que pertenece el recurren te el que suele estar obligado a pagar esas expensas. La práctica seguida en la Signatura Apostólica es que el instituto se hace cargo de los gastos tanto del abogado del religioso, como de los del abogado de la Congregación y de las tasas proce sales establecidas por la Signatura Apostólica.

D. Instru cción de la causa para el jui cio de admisión ante el Congreso Si no se da alguna de las circunstancias que determinan el final de la controversia ( que, como establece el art. 78 LPSA, son la caducidad de la instancia, la revocación del acto impugnado , la renuncia y la composición pacífica) , se tomarán en cuenta otros aspectos necesarios para que el recurso pueda proceder.

1. Examen de la solicitud de suspensión del acto impugnado Si, junto con el recurso, se hubiera solicitado la suspensión de la ejecución del acto impugnado (por ejemp lo, si se recurre el decreto de demolición de una iglesia y sus efectos no se suspenden hasta la resolución, el recurso podría ser inútil) se lleva a cabo un examen preliminar del acto impugnado (LPSA , arts. 95-100). La solicitud de suspensión total o parcial de la ejecu ción del acto administrativo impugnado , que debe ir acompañada de las razones que la sostienen , puede ser presentada en cualqui er etapa del proce so y no solo en el momento de interponer el recur so (LPSA, art. 95 § 1). En casos graves, esa cuestión puede ser propuesta por el Promotor de Justicia (LPSA, art. 95 § 2). Si se plantea una cue stión relativa a la suspensión del acto , debe examinarse tan pronto como sea posible (LPSA, art. 95 § 3). Si el Secretario , después de haber escuchado al Promotor de Justicia , acoge previamente la solicitud de suspensió n, debe transmitirla al autor del acto impugnado y a los terceros intere sados, y notifi cará el plazo de que disponen para responder con sus propios argumento s y presentar documento s, lo antes posible. Sin embargo , el Secretario también puede neg ar preliminarmente la suspensión, oído el Promotor de Justicia, si no hay cierta apariencia de que, conforme a derecho, el recurrente puede tener razón y si, además , cabe la posibilidad de causar un daño suspendiendo el acto, mientras que, por el contrario , la denegación de la suspensión no hace inútil el recurso (LPSA, art. 96 § 1). 326

EL RECURSO CONTENCIOSO -ADMINISTRATIVO

A continuación toda la documentación se entrega al Promotor de Justic ia para que redacte un voto (dictamen) Jo antes posible (LPSA, art. 96 § 2). Después, el Prefecto debe decidir en Congreso en el plazo de 60 días desde que fue presentada la instancia de suspensión (LPSA, art. 96 § 3). Si se concede la suspensión, se debe notificar la decisión a la autoridad interesada del modo más rápido posible para que pueda surtir efecto (LPSA, art. 97). Por ejemplo, en el Congreso de la Signatura del 16.111.1991,acogiendo la solicitud contenida en el recurso presentado por un grupo de fieles de una parroquia, se acordó la suspensión de la ejecución de un decreto emitido por la Congregación del Clero, referido a la supresión de una parroquia en una diócesis de Estados Unidos.

La decisión del Congreso sobre la suspensión del acto impugnado es inapelable. Sin embargo, la cuestión podrá ser presentada de nuevo alegando nuevas razones (LPSA, art. 98). La suspensión de la ejecución del acto, a menos que el Congreso disponga lo contrario, persiste durante el tiempo en que la causa está pendiente, pero no tiene efecto retroactivo (LPSA, art. 99). Con los ajustes que sean del caso, las normas relativas a la suspensión del acto impugnado se aplicarán a las acciones y excepciones relativas al secuestro de bienes y a la inhibición del ejercicio de derechos (LPSA, art. 100). 2. Últimos pasos antes del examen por parte del Congreso de la Signatura Apostólica

Una vez que se ha comprobado que el recurso ha llegado con todos los documentos requeridos, que el Secretario ha completado las formalidades exigidas por el art. 79 LPSA y que se ha resuelto, en su caso, la cuestión de la suspensión cautelar del acto, se pueden llevar a cabo los siguientes pasos en esta fase procesal: a) Cuando llega la documentación sobre la que se ha fundado la decisión del dicasterio, el Secretario informa al abogado del recurrente y Je fija mediante decreto un plazo perentorio para que presente un memorial en el que se indiquen claramente las leyes que se sostiene que se han violado (cfr PB, art. 123 § 2 y LPSA, art. 34 § 2) y se aclare, complete o corrija el recurso . En este momento se pueden exhibir o solicitar otros documentos y pruebas (LPSA, art. 81 § 1). b) Una vez transcurrido el plazo concedido al recurrente, el Secretario, mediante decreto, fija un plazo para que el abogado de la parte resistente presente su memoria l, y también, si es el caso, otros documentos (LPSA, art. 81 § 2). Si no ha existido un recurso jerárquico previo, sino que se impugna directamente el acto administrativo de un dicasterio, la única parte resistente es el dicasterio autor del acto. Del mismo modo, únicamente el dicasterio es parte resistente si ha rechazado la admisión de un recurso jerárquico, por ejemplo, por considerar que ha transcurrido

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el plazo. En ese caso, se puede recurrir contra esta decisión ante la Signatura Apostólica, que no entrará a conocer del acto administrativo de la autoridad inferior que se intentó impugnar: lo único que puede examinar en esa situación es si el dicasterio ha tenido en cuenta el cómputo de los días útiles . Si la Signatura Apostólica , en este caso, da la razón al recurrente, el recurso vuelve al dicasterio para que se plantee de nuevo su admisión a trámite, sin que pueda rechazarse por el mismo motivo por el que fue rechazado la primera vez . En el supuesto de que el recurso contencioso-administrativo se dirija a impugnar un acto de una autoridad confirmado por un dicasterio , el concepto de parte resistente incluye, para la Signatura Apostólica , a las dos autoridades : la autoridad inferior y el dicasterio; en consecuencia, se notifica a los dos, y se invita a los dos a nombrar abogado. Si el dicasterio se ha pronunciado contra la autoridad inferior cuyo acto se había impugnado , para la Signatura Apostó1ica la parte resistente incluye también a dos sujetos: se envía la comunicación al laico, religioso o sacerdote que recurrió al dicasterio, por si quiere tener otro abogado distinto al del dicasterio, y también a la autoridad inferior cuyo acto fue impugnado inicialmente, que ha visto modificada su decisión por parte del dicasterio. Es útil saber que, de acuerdo con el art. 27 § 1 LPSA, los plazos que establezca el Secretario en el mencionado decreto no son perentorios - lo que implicarla la inadmisibilidad de las memorias presentadas fuera de plazo-, sino que son ordenatorios. Por tanto, es posible que los memoriales se acepten incluso si son presentados con retraso, salvo que el Prefecto o el Secretario determinen que esos plazos son perentorios al evaluar que el asunto requie re una mayor rapidez (LPSA, art. 27 § 2). En cualquier caso, se tratará de plazos de tiempo útil (LPSA, art. 27 § 3).

e) Transcurrido el plazo, y completada toda la documentación, se hace llegar al Promotor de Justicia (o, según los casos, al Promotor de Justicia sustituto, o a un Promotor de Justicia encargado para una causa determinada) . El art. 9 LPSA establece que el Promotor de Justicia encargado para una causa determinada puede ser uno de los promotores de Justicia sustitutos, el Defensor del Vínculo de la Signatura Apostólica, uno de los referendarios (suelen ser profesores de derecho canónico nombrados por el Papa como referendarios de la Signatura Apostólica : cfr. LPSA, art. 10) o un canonista experto en la materia .

El Promotor de Justicia, o el Promotor de Justicia encargado para la causa, prepara entonces un voto «pro rei vcritate» (LPSA, art. 81 § 3 ), que debe presentarse en el plazo de treinta días. Ese dictamen procura ser un documento muy equilibrado, que acaba estableciendo una conclusión clara acerca de si la causa debe ser admitida o rechazada atendiendo a la verdad de los hechos. En el voto pro reí veritate el Promotor de Justicia podrá invocar cualesquiera violaciones de ley, aunque no hayan sido indicadas por el recurrente o su patrono (DANEELS). d) Presentado el voto «pro rei veritate», se comunica a los abogados de las partes, que pueden replicar en el plazo de diez días. Normalmente al patrono

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El RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

del recurrente se le transmite también el memorial del resistente y un sumario o selección de documentos . La parte que está de acuerdo con el voto «pro rei veritate» suele manifestar su conformidad, añadiendo, si es el caso, otros argumentos en el mismo sentido. El Promotor de Justicia puede escribir el últmo (LPSA, art. 82).

E. Juicio de admisión ante el Congreso de la Signatura 1. La sesión del Congreso en la que se examina el recurso Se preparan copias de la documentación (el acto administrativo de la autoridad inferior, el acto administrativo del dicasterio, el voto «pro rei veritate» y los memoriales de las dos partes) para que los reciban quienes participan en el Congreso. En el plazo establecido por el Prefecto (cfr. LPSA , arts. 40 y 83 § 1) tiene lugar una reunión de este órgano, en la que el Prefecto toma la decisión después de haber escuchado las opiniones proporcionadas por el Secretario , el Promotor de Justicia y sus sustitutos , y también con la participación de otros cargos: el Defensor del Vínculo y el Jefe de la Cancillería, como notario. También asiste el Promotor de Justicia encargado para la causa (que, como se ha mencionado, será un referendario o un perito que ha colaborado en el «votum pro rei veritate»), si lo hubiere (cfr. LPSA, art. 22 § 1). A esta reunión el Prefecto pueden convocar reunión otros referendarios. Durante la sesión del Congreso, el Promotor de Justicia de la causa actúa como ponente, es decir, expone una relación de la causa, incluyendo su parecer. A continuación, comenzando por el Secretario , dan todos su opinión. En el debate que sigue debe dilucidarse con claridad qué ley ha sido violada, de qué modo y qué pruebas hay, ya que, para que el recurso pueda ser admitido , no es suficiente que una persona no esté de acuerdo con la decisión impugnada, aun por razones que parezcan sensatas : hace falta fundamentar adecuadamente esos extremos . Por esta razón, para cerciorarse de la suficiente fundamentación del recurso, se hace necesaria esa discusión preliminar en el ámbito del Congreso de la Signatura . Ese debate es importante sobre todo en los casos en que se trata de declarar la violación de la ley en la decisión, ya que suele ser más dificil de determinar que la violación de ley en el procedimiento . En no pocas ocasiones se han impugnado decisiones administrativas para las cuales la ley canónica no determina requisitos particulares, tampoco en cuanto a las razones suficientes para adoptar tal decisión. En ausencia de dichos requisitos específicos, y teniendo en cuenta que la discrecionalidad de la autoridad competente al emitir un acto administrativo suele ser bastante amplia, no siempre resultará fácil distinguir entre la discrecionalidad administrativa y los conceptos jurídicos indeterminados (Lección II) o establecer la necesaria proporción entre los motivos del acto y el acto mismo . Como ha puesto de manifiesto DANE ELS, es el caso, por ejemplo, de decisiones concer329

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nientes a cambios sustanciales en una parroquia (unión, división, supresión, cambio de limites, etc.). Esa dificultad se pone de manifiesto en la reunión del Congreso que estamos considerando, al llevarse a cabo una valoración indirecta acerca de la adecuación del acto administrativo a la ley, que tiene por objeto decidir la admisibilidad del recurso; se manifiesta de modo más acusado porque únicamente son objeto de juicio los conceptos jurídicos indeterminados y no la discrecionalidad, y también porque la lesión de la legalidad indeterminada debe poder probarse .

Solo si puede demostrarse que la decisión fue sustancialmente infundada, puede existir la base para que se reconozca la alegada violación de la ley en la decisión impugnada. En otras situaciones, además de que los motivos del acto administrativo sean suficientes, la ley exige que la autoridad , para adoptar algunas decisiones más graves, alcance una certeza moral -convenientemente avalada por pruebas- acerca de los hechos o circunstancias. Esto explica que se admitan a juicio de la Signatura acto s administrativos de este tipo en los que la falta de pruebas suficiente s no permitía alcanzar la certeza moral objetiva necesaria para adoptar la decisión impugnada. Por ejemplo, una sentencia de la Signatura Apostólica declaró la violación de la ley en la decisión porque el dicasterio competente había confirmado la expulsión de una religiosa por presuntos actos que atentaban contra las buenas costumbres , pero sin que constaran pruebas suficientes de esos actos. En esa expulsión se violó, por tanto , el c. 696 § 1, que prescribe que, para expulsar a un religioso, se requieren causas graves , externa s, imputables, que deben probarse del modo previ sto por el derecho.

Si, en cambio, la ley canónica requiere razones específicas para un tipo particular de decisión (por ejemplo , los ce. 1740 1741 relativos a la remoción de un párroco) , y puede demostrarse que dichos requisitos no fueron observados, resulta más sencillo discemir si existe fundamento o no para apreciar una violación de la ley. 2. Decisión del Prefecto sobre la admisión del recurso Finalmente el Prefecto toma la decisión de admitir la causa para su discusión o de rechazarla como manifiestamente carente de fundamento (LPSA, art. 83 § 1). En el primer caso, cuando el recurso se admite, no se exponen motivos, a no ser que, con respecto a las alegaciones de la parte recurrente, se admita por un supuesto de violación de ley y no por otros. En el segundo caso, cuando se rechaza el recurso, se añade una motivación completa. Se puede también rechazar un recurso por falta de presupuestos (por ejemplo por falta de legitimación activa en el recurrente). Alguna vez el Prefecto decide aplazar la decisión para completar algún punto. Por ejemplo, en el Congreso de la Signatura del 13.VI.1991 se decidió «dilata et compleantur acta» acerca del recurso presentado por un sacerdote de una diócesis italiana contra el decreto de la Congregación del clero relativo a un beneficio eclesiástico. 330

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

También durante el Congreso se examina, en su caso, el recurso contra la primera denegación del Secretario. Por ejemplo, el 7.X.1993 fue denegado en el Congreso de la Signatura el recurso presentado por un religioso contra el decreto del Secretario de la Signatura Apostólica que, a su vez, había rechazado un recurso por haberlo presentado fuera de plazo.

La decisión que adopta el Prefecto en el Congreso, que es muy semejante a la decisión de aceptar o rechazar un escrito de demanda en una causa judicial ordinaria (c. 1505), se notifica a las partes (LPSA, art. 83 § 2). 3. Recurso contra la decisión del Prefecto en el Congreso No se da recurso contra el decreto del Prefecto que admite el recurso. En cambio, el decreto que deniega la admisión se puede recurrir ante el Colegio de jueces (LPSA, art. 84 ). Para este fin, ese decreto debe hacer mención del derecho del recurrente a impugnar el rechazo de su recurso (cfr LPSA, art. 42 § 1). En tal caso «la parte recurrente deberá hacer efectivo un depósito adicional de 1.000 euros, su abogado deberá presentar las razones del recurso y, a continuación , el Promotor de Justicia prepara un voto «pro rei veritate» y, a la vista del recurso y del voto <<prorei veritate» el Colegio de jueces decide)> (PUNDERSON). La decisión es similar a la resolución de un recurso contra el rechazo del escrito de demanda en una causa judicial ordinaria ( c. 1505 § 4 ), que se debe presentar antes de 10 días; en este caso, el plazo será perentorio (cfr. LPSA, artt. 28 § 2 y 42 § 2). Las partes tienen un plazo de diez días para presentar sus observaciones. Por último, el Promotor de Justicia emite su opinión (cfr LPSA, art. 42 § 3). La decisión del Colegio, que en este caso puede estar compuesto por tres jueces solamente, si así lo ha establecido el Prefecto (cfr LPSA, art. 21), no es susceptible de recurso. Daneels, en 2006, señalaba que en los diecinueve años que hasta entonces había trabajado en la Signatura Apostólica no había conocido un solo caso en el que el Colegio hubiese revertido la decisión de no admitir una causa adoptada por el Prefecto en el Congreso. Parece que esta línea se ha mantenido también posteriormente Anteriormente existía la posibilidad sucesiva de apelación en el caso de que la decisión del Colegio fuese denegatoria , pero actualmente el derecho no la prevé (cfr art. 42 § 4 LPSA).

F. Prosecución del proceso ante el Colegio de jueces

1. Discusión de la causa después de la admisión Después de la admisión del recurso se tiene una reunión en la que el Secretario convoca a los abogados de las partes y al Promotor de Justicia para tener un breve debate oral en el que se manifi esten las observaciones respectivas, de modo que se pueda establecer el modo de proceder en la fase sucesiva: cuá331

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

les son las cuestiones prejudiciales -es decir, que deben resolverse antes de entrar en el fondo del recurso- y cuáles las fundamentales; qué cuestiones deben ser apreciadas de oficio y cuáles, en cambio, necesitan todavía ser tratadas. El acuerdo sobre estas cuestiones, que pretende llegar a definir los términos precisos de la controversia, adquiere firmeza con el decreto del Secretario que establece el dubium o cuestión a la que deberá responder la decisión del Colegio de Jueces (cfr LPSA , art. 85 § 1). Contra este decreto cabe presentar recurso ante el Prefecto, cuya decisión no es impugnable (cfr LPSA, art. 85 § 2). · A la vista de lo tratado en la reunión, el Secretario puede disponer una instrucción adicional. Si fueran una o ambas partes quienes proponen una instrucción complementaria, el Secretario decidirá lo antes posible acerca de la concesión del incidente probatorio. A su vez, el Prefecto, si lo considera necesario, puede solicitar otros documentos como, por ejemplo, el parecer de un perito en materia administrativa (cfr LPSA, art. 87). A continuación, se prepara y se distribuye el sumario, es decir , la carpeta que contiene los documentos del caso. A menudo los expedientes son voluminosos y no conviene distribuir toda la documentación, sino solo los documentos que las partes consideran esenciales para que pueda entenderse la controversia y para sostener la propia posición. En la práctica , las partes y el Promotor de Justicia proponen los documentos que deben incluirse en ese sumario. Por esta razón, los patronos preparan sus memoriales solo después de la confección y distribución del sumario (citando los documen tos según el orden del sumario), en el plazo establecido (cfr. LPSA , art. 88 § 1). G.P. Montini, en su calidad de Promotor de ju sticia de la Signatura Apostólica, explica que, en la praxis vigente en el tribunal, es el abogado del recurrente quien primero propone una selección de los actos de la causa que considera necesarios y suficientes para fonnar el sumario ; a continuación el abogado de la parte resistente examina la propuesta y, a su vez propone variaciones o ampliaciones ; teniendo en cuenta las propuestas de las partes, el Promotor de Justicia decide la propuesta definitiva de sumario, cuya aprobación corresponde al Secretario .

Una vez transcurrido el plazo mencionado anteriormente, el Promotor de Justicia ( titular , sustituto o encargado) presenta su voto «pro rei veritate» (cfr. LPSA, art. 88 § 2), explicitando en este segundo dictamen si considera que la violación de la ley está probada o no lo está. A cada abogado se le traslada tanto el voto del Promotor de Justicia como el memorial de la parte contraria. A uno y otro escrito pueden replicar los abogados dentro de un plazo de diez días. Por último, el Promotor de Justicia tiene la facultad de añadir un dictamen final (cfr. LPSA, art. 88 § 3). Terminada esta fase de discusión, el Prefecto decide la composición del Colegio que juzgará la causa y la fecha en que se reunirá; también dispone que 332

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

la documentación de la causa se prepare para que pueda ser distribuida en su momento a los miembros del Colegio de jueces (cfr LPSA , artt. 46 y 89). "La composición del Colegio debe ser comunicada a los patronos de las partes y al Promotor de justicia , para que puedan ejercitar el control, previsto en toda causa judicial , relativo a la solicitud de abstención o recusación (cf. arts. 23-24 LPSA)" (MONTINI). 2. Sesión del Colegio de jueces El Prefecto preside la sesión del Colegio de jueces (cfr LPSA, art. 5 § 2, 1º), siendo él mismo uno de los jueces que componen el Colegio (salvo que deba abstenerse o haya sido recusado: cfr LPSA , arts. 23 § 2 y 24 § 2). Participan cuatro jueces más de entre los miembros del Tribunal -según los dato s del «Anuario Pontificio», en el año 2016, el tribunal estaba compuesto por once cardenales y seis obispos ; y la LPSA , en su art. 1 § 2, ha previsto la posibilidad de que sean miembros también otros clérigos-, a menos que el Prefecto, a la vista de las particularidades del caso, no haya convocado el Pleno (cfr LPSA, art. l § 3). En virtud de las disposiciones combinadas de los arts. 6 § 2, 4 ° y 47 § 2 LPSA, el Secretario podrá estar presente en la reunión para explicar los detalles del caso , pero deberá ausentarse en el momento de la decisión de los jueces. En la sesión del Colegio de jueces: a) Después de la exposición de la causa por parte del juez relator, también llamado ju ez ponente (cfr LPSA , art. 47 § 1), en la que pre senta los argumentos a favor y en contra del recurso, intervienen los otro s Jueces, ilu strando sus conclusiones y las razones que las sustentan , tanto de derecho como de hecho, entregan al Juez ponente las propi as conclusiones escritas que po steriorment e se añaden a las actuaciones de la causa, protegida s por el secreto (cfr LPSA , art. 4 7 § 2), se decide por mayoría de votos y se firm a la parte dispo sitiva de la sentenci a o del decr eto del Colegio de ju eces, redactada por el juez ponent e (cfr. LPSA , art. 47 §§ 3-4). Esta decisión se tran smite inmediatamente al Secretario de la Signatura. b) Si lo considera necesario, el Colegio de juec es, en lugar de resolv er la causa definiti vament e, puede también decidir, mediante decreto, que se realice una instrucción adicional (cfr. LPSA, art. 49) y para llevarla a cabo se delega al Secretario. c) Los Juece s decid en sobre cada petición y sobre las resp ectiva s excepciones. Para resolver la contro vers ia, pueden establecer los efectos directo s e inmediatos que se siguen de la declaración de la ilegalidad contenida en la sentencia (LPSA, art. 90). Sin embargo, si la sentencia "a firma que no consta la ilegalidad del acto impugnado, éste devi ene automáticamente eficaz, y comporta la terminación de cualquier efecto suspensivo producido por el recurso" (COPPOLA) .

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COMPENDIODE DERECHO ADMINTSTRATJVOCANÓNICO

d) La decisión se pronuncia también acerca de las costas judiciales, los honorarios de los Patronos y, en su caso, la indemnización de los daños (cfr LPSA, art. 30 § 3). e) El Juez Ponente redacta tan pronto como sea posible el texto de la decisión y las razones en que se fundamenta. El Prefecto puede detennin ar en un caso concreto que las razones de hecho y de derecho de la sentencia sean redactadas por el Promotor de Justicia (cfr LPSA , art. 48). f) Para la notificación de la sentencia o el decr eto del Colegio de jueces nonnalmente se espera a su redacción, y entonces se notifica a las partes a través de sus patronos (cfr LPSA, art. 26 § 2). Alguna vez se comunica antes la parte dispositiva, a petición de una de las partes (cfr c. 1614). «La sentencia del Colegio de jueces del Supremo Tribunal constituye cosa juzgada y por tanto no es susceptib le de apelación; siempre queda el recurso extraordinario al Santo Padre, así como la proposición de la "que rela nullitatis" o de la "restit utio in integrum" con arreglo a los ce. 1620-1627 y 1645-1648» (D'OSTILJO y LPSA, art . 91). En cambio, si la Signatura ha juzgado sobre la sustancia (cfr LPSA, art. 104), la sentencia sí es apelable (LLOBELL).

G. Ejecución de la sentencia

l. Decisión sobre la ejecución de la sentencia Si no se establece otra cosa, el Dicastcrio que dio o aprobó el acto impugnado debe ejecuta r la sentencia, por sí o por otro. (LPSA, art. 92 § 1). 2. La ejecución efectiva de la sentencia en caso de dificultad Si hubiera dificultades en la ejecución de la sentencia - negativas, impedimentos, dilaciones indebidas- , procederá a la ejecución la misma Signatura Apostólica , a solicitud de la parte interesada y tras infonnar al Romano Pontífice (cfr LPSA, art. 92 § 2). Queda siempre a salvo para la parte interesada el derecho de pedir y obtener la reparación por el daño causado. Si surge algun a controversia en relación con la ejecución, el Congreso debe resolverla con la mayor celeridad (LPSA, art. 94).

3. Modo de ejecución de la sentencia El ejecutor (ya sea el dicasterio que emitió o aprobó el acto impugnado o, con carácter excepcional, la misma Signatura Apostólica) ha de llevar a cabo la ejecució n de la sentencia conforme al significado propio de sus palabras considerado en el texto y en el cont exto (LPSA, art. 93 § 1). 334

EL RECURSO CONTENCJOSO-ADM!NJSTRATIVO

La LPSA distingue tres contenidos posibles de la sentencia para especificar algunos de los efectos y exigencias de su ejecución : a) Cuando se trata de daños económicos , si la ejecución incluye un resarcimiento en dinero , el pago debe hacerse en el plazo de treinta días desde la notificación de la sentencia, salvo que el Supremo Tribunal haya previsto otra cosa (LPSA, art. 93 § 2). b) Cuando la sentencia declara la ilegitimidad del acto impugnado in procedendo, la autoridad de que se trate solamente podrá dar de nuevo el mismo acto confo1me a derecho, es decir, siguiendo el procedimiento previsto y teniendo en cuenta el modo y los términos que se hubieran determinado en la sentencia (LPSA, art. 93 § 3). c) Cuando la sentencia declara, en cambio, la ilegitimidad del acto administrativo recurrido in decernendo, es decir, por considerar ilegítima la decisión mi sma que contiene, la autoridad solamente podría decidir de nuevo sobre el mismo asunto respetando lo establecido por el derecho y siguiendo el modo y los término s que se hubieran determinado en la sentencia (LPSA , art . 93 § 4).

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[texto latino oficial en www.vatican.va]

Moru

PROPRIO «ANTIQUA ÜRDINATJONE», POR EL QUE SE PROMULGA LA

LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIGNATURA APOSTÓLICA

BENEDICTO PP. XVI

Hace cien años, Nuestro Santo Predecesor el Papa Pio X suprimiendo la antigua ordenación de los tribunales de la Signatura papal de Gracia y Justicia, restableció, o más bien estableció, el Tribunal Supremo de la Signatura Apostólica mediante la Constitución Apostólica Sapienti Consilio del 29 de junio de 1908, con la que se reorganizaba la Curia Romana y a la cual iba unida la Ley propia de la Sagrada Rota Romana y de la Signatura Apostólica. El mismo Sumo Pontífice confirmó y ratificó las Regulae servandae in iudiciis apud Supremum Apostolicae Signaturae Tribunal, el 6 de marzo de 1912, atribuyéndoles fuerza y autoridad de Ley peculiar para el Tribunal Supremo de la Signatura Apostólica, y mandó que fueran publicadas en Acta Apostolicae Sedis, promulgadas y estrictamente respetadas en el futuro por aquellos a los que afectaran. Las competencias de la Signatura Apostólica, así determinadas, fueron aumentadas por su Sucesor el Sumo Pontífice Benedicto XV, a instancias del Eminentísimo Cardenal Michele Lega, Prefecto del Supremo Tribunal, con el quirógrafo Attentis expositis de 28 de junio de 1915; y fueron nuevamente expuestas en el Codex luri s Canonici promulgado poco tiempo después, esto es el 27 de mayo de 1917, por el mismo Antecesor Nuestro. Dichas competencias pe1manccieron casi sin cambios hasta la Constitución Apostólica Regimini Eccelesiae Universae, con la cual el Sumo Pontífice Pablo VI, de venerada memoria, el día 15 de agosto de 1967, llevó a cabo con entusiasmo la nueva regulación de la Curia Romana; instituyó la Sección Segunda, para tutelar más adecuadamente los derechos esenciales y fundamentales de los fieles ante el Tribunal de la Signatura Apostólica, y extendió también 337

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COMPEND IO DE DERECHO ADMIN ISTRATIVO CANÓNICO

a las causas matrimoniales su función de vigilar la recta administración de justicia. Estas grandes innovaciones requerían que se redactaran cuanto antes unas Norma e Speciales, que fueron aprobadas ad experimentum por el mismo Sumo Pontífice ya el día 23 de marzo del año 1968, sustituyeron desde entonces a las Regulae servandae y estuvieron en vigor durante cuarenta años, en un período de profunda revisión de la legislación canónica. En efecto, el Siervo de Dio s Juan Pablo II promulgó el 25 de enero de 1983 el Codex Iuris Canonici; el 28 de junio de 1988 la Constitución Apostólica Pastor Bonus ; y el 18 de octubre de 1990 el Codex Canonum Ecclesianmi Orientalium. Una vez concluida s felizmente todas esta s cos as, faltaba afrontar por último la redacción de una Ley propia que, conforme al artículo 125 de la Constitución Apostólica Pastor Bonu s, rigiera el Tribunal Supremo de la Signatura Apostólica . Preparado el proyecto de la Ley propia por los Eminentísimos y Excelentísimos Padres de este Supremo Tribunal, presididos por S.E.R. Cardenal Agostino Vallini, Prefecto del mi smo Dicasterio, lo sometieron a detenido examen en la Congregación Plenaria de los días 15 y 16 de noviembre de 2007 , y resolvieron que el texto corregido de las normas Nos fuera presentado para que recibiera la sanción Apostó lica.

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APÉNDICE: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIGNATURA APOSTÓLICA

He aquí revisada la

LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIGNATURA APOSTÓLICA

Título I DE LA CONSTITUCIÓN Y LOS OFICIOS DEL TRIBUNAL Capítulo I DE LA CONSTITUCIÓN DE LA SIGNATURA APOSTÓLIC A

Art. 1. § 1. El Tribunal Supremo de la Signatura Apostólica está formado por un grupo de Padres Cardenales y Obispos, que son nombrados por el Sumo Pontífice. Lo preside el Cardenal Prefecto elegido por el mismo Sumo Pontífice. § 2. Al grupo de los Miembros pueden ser adscritos también algunos clérigos , de íntegra fama, doctores en derecho canónico y dotados de eximia doctrina canónica. § 3 Si no se dispone otra cosa, el Supremo Tribunal conoce las causas por colegios, quedando a salvo la facultad del Prefecto de deferidas al Pleno de la Signatura. § 4. Cuando queda vacante la Santa Sede , el Prefecto y los Miembros cesan en su oficio . Art . 2. § 1. El Secretario ayuda al Prefecto en el gobierno de los asuntos y personas en la Signatura Apostólica. § 2. Cuando está vacante la Santa Sede, el Secretario se ocupa del gobierno ordinario de la Signatura Apostólica, gestionando solamente los asuntos ordinarios . Él mismo, por su parte , necesita la confirmación del Sumo Pontífice en los tres primeros meses desde la elección de este. Art. 3. En el Dicasterio prestan sus servicios el Promotor de justicia, el Defen sor del vínculo , los Promotores de justicia sustitutos y el Jefe de la Cancillería, así como un número adecuado de Oficiales y Ayudantes. Asi sten también al Tribunal, como consultores, los Referendarios . Art . 4 . El Secretario , el Promotor de justicia, el Defensor del vínculo, los Promotores de justicia Sustitutos, como Oficiales mayores que son, y también los Referendarios son nombrados por el Sumo Pontífice. Los Oficiales y Ayudantes se incorporan conforme a las normas generales por las que se rige la Curia Romana . 339

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Capítulo II

DELOS

OFICIOS EN PARTICULA R

Art. 5. § 1. El Prefecto modera la Signatura Apostólica, la dirige y la representa. § 2. Le corresponde principalmente: 1° Constituir el Colegio de Jueces o convocar el Pleno de la Signatura, designar al Ponente y presidir las sesiones de Jueces; 2° presidir el Congreso y tomar las decisiones en él; 3° conceder las gracias solicitadas y dar los decretos decisorios fuera del Congreso. Art. 6. § 1. El Secretario, bajo la autoridad del Prefecto , se encarga de todo lo relativo a la instrucción y tramitación de los asuntos. § 2. Le corresponde sobre todo: 1º Asignar las instancias recibidas y otras cuestiones que deban estudiarse; 2° rechazar in limine, si el caso lo requiere, los recursos y otras instancia s; 3° ejercer la función de Auditor; 4º asistir a la reunión de Jueces para ilustrar la causa, quedando a salvo lo dispuesto en el art. 47 § 2; 5° velar por la correcta redacción de las cartas y decretos que deban ser firmados por el Prefecto o por él mismo ; 6° administrar los bienes. § 3. Hace las veces del Prefecto ausente o impedido, excepto en los casos reservados al mismo Prefecto. Art. 7 § 1. El Promotor de justicia , al que ayudan al menos dos Sustitutos, interviene en las causas y cuestiones referidas a la recta administración de justicia. § 2. En las causas judiciales y contencioso-admini strativas propugna la justicia y la verdad, más allá de las partes ; en las causas penales y disciplinares promueve la acción por mandato del Prefecto. § 3. Hace las veces del Secretario ausente o impedido . § 4. Cesa en el oficio al cumplir la edad de setenta y cinco años. Art. 8. § l. El Defensor del vínculo debe intervenir en las causas y asuntos en los que se trata de la nulidad de la sagrada ordenación o de la nulidad o disolución del matrimonio; fuera de los casos en que, por la naturaleza del asunto, se requiere evidentemente su intervención, correspond e al Secretario decidir si debe intervenir o no, quedando a salvo el art. 22 . § 2. Por oficio, está obligado a proponer y manifestar todo lo que pueda aducirse razonablemente contra la nulidad o la disolución . § 3. Cesa en el oficio al cumplir la edad de setenta y cinco años. 340

APÉNDICE: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIG NATURA APOSTÓLICA

Art. 9. Además de a los Oficiales mayores, el Secretario puede designar por justa causa a Referendarios y a otros expertos para que ejerzan en un caso la función de Promotor de justicia o Defensor del vínculo. Art. 1O. § l. Los Referendarios, quedando a salvo el art. 9, tienen la función de consultores que expresan un parecer , en virtud de su ciencia y experiencia , sobre las cuestiones que se les plantean. § 2. Los Referendarios deben ser doctores en derecho canónico y destacar por su honestidad de vida, prudencia y competencia jurídica. Art. 11. § 1. El Jefe de la Cancillería la dirige bajo la guía del Secretario. § 2. Le corresponde principalmente firmar los actos que se han de despachar en nombre de la Cancillería, custodiar el sello de la Signatura Apostólica , confeccionar el sumario de las causas, y preparar las órdenes de pago o cobro. § 3. Con la ayuda de los Notarios y adjuntos , cuida de que todos los actos que llegan a la Signatura se registren en el protocolo; se anote el desarrollo de las causas; se confeccionen y expidan correctamente las cartas , decretos y rescriptos según las órdenes recibidas ; se guarden debidamente las actas en el archivo; y la biblioteca cuente con las necesarias obras de consulta. § 4. Se encarga de que queden recogidas todas las decisiones, algunas de las cuales, seleccionadas cada año en el Congreso por el Prefecto , son publicadas por impulso del Supremo Tribunal. Art. 12. § l. El Jefe de la Cancillería y el resto de los Notarios dan fe pública de los actos realizadas ante ellos y testifican con su firma la autenticidad de las copias . § 2. El Secretario pu ede conceder el cargo de Notario para un acto a los que se dedican al trabajo de la Cancillería . Art. 13. § l. Los Notarios y los que se dedican al trabajo de la Cancillería, según las funciones específicas que tengan encomendadas , redactan las cartas, decretos y rescriptos e informan del estado de las cuestiones qu e se han de tratar. § 2. El más antiguo de los Notar ios por nombramiento hace la s veces del Jefe de la Cancillería cuando esté ausente o impedido . Art. 14. Los ordenanzas de la Signatura desempeñan también la función de cursor es. Art. 15. Los Oficiales mayores , Oficiales y Ayudantes enumerados en la Lista de cargos (Tablilla orgánica) de la Signatura Apostólica deben cumplir con diligencia sus funciones bajo la dirección de los Superiores. 341

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Capítulo III D E LOS PATRONOS

Art. 16. § 1 Las partes solo pueden actuar en juicio por medio de patrono , es decir por un procurador-abo gado . § 2. Si la parte recurrente, una vez informada del asunto, no provee en el plazo prescrito , sin aducir excu sa suficienteu obtener el patrocinio gratu ito, el Secretario declara extinguida la causa. Art . 17. § 1. Los Abogados ante la Curia Romana pueden recibir el encargo de ejercer el patrocinio de las causas. § 2. Se admiten, además, los Abogados de la Rota Romana en las causas judiciales de las que se trata en el art. 33 y en las causas disciplinares de las que se trata en el art. 35, n. l. § 3. En las causas contencioso-administrativa s, de las que trata el art. 34, el Prefecto puede admitir , para un caso concreto , Abogados de la Rota Romana con tal que sean verdaderamente exp ertos en la materia , y si el caso lo requiere , otro verdad erame nte experto que sea doctor en derecho canónico. § 4. Los Abogados ante la Curia Romana al comenzar a ejercer el oficio recibido , y los demás al inicio de la causa contencioso-administrati va en la que actúen , deben prestar juramento de guardar secreto y de desempeñar re cta y fielmente su función. Art . 18. § 1. El Patrono, por su oficio, está obligado a defender los derechos de la parte y a guardar el secreto de oficio. § 2. Le corresponde repre sentar a la part e, presentar los escritos o los recurso s, informar a la parte del estado de la causa, recibir en su nombre las notificaciones y defenderla . Art . 19. § 1. Los Patronos tienen derecho a honorario s adecuados. § 2. Si surge una cuestión sobre los honorarios, la resuelve el Secretario , a instancia de parte o de oficio , después de oír a los interesados, salvo recur so al Prefecto, quedando firmes los art. 35, n. 1 y 113. Art. 20. Los patronos deben prestar patrocinio gratuito cuando reciban ese mandato del Secretario, sin perjuicio de una compensación equitativa que habrá de pagarse , en su caso, de las arcas del Supremo Tribunal.

Capítulo IV D E LA DISCIPLINAQUE HA DE GUARDARSE

Art . 21. Constituyen el Colegio de Jueces cinco miembros , a no ser que el Prefecto decid a en el Congre so que el recurso contra el decreto de rechazo dado en el Congreso, en su caso , debe ser juzgado por un Colegio de tre s Jueces. 342

APÉNDICE: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SlGNATURA APOSTÓLJCA

Art. 22. § 1. En el Congreso decide el Prefecto con la intervención del Secretario, el Promotor de justicia , el Defensor del vínculo y los Promotores de justicia Sustitutos, así como de otros que pudieran haber sido designados para hacer la función de Promotor de justicia o Defensor del vínculo en las causas que vayan a tratarse, estando presente el Jefe de la Cancillería; pueden ser invitados, si el Prefecto lo juzga oportuno, los Referendarios cuya presencia se considere útil. § 2. En un caso urgente basta que estén presentes, además del Prefecto y el Secretario, o quien haga sus veces, otros dos de los convocados. Art. 23. § 1. El Prefecto , los Jueces, el Secreta rio, el Promotor de justicia y el Defensor del vínculo, en los casos señalados en los ce. 1448 § 1 del Código de Derecho Canónico y 1106 § 1 del Código de Cánones de las Iglesias Orientales, deben abstenerse de intervenir en la causa que se va a tratar. § 2. Si el Prefecto se abstiene, debe ejercer sus funciones en la causa el Secretario hasta la Sesión de Jueces, la cual preside, en cambio, el Cardenal juez más antiguo por orden y promoción. § 3. Si el Secretario se abstiene, debe ejercer sus funciones en la causa el Promotor de justicia. Art. 24. § l. En estos casos, si ellos mismos no se abstienen, la parte pue de recusarlos. § 2. Si es recu sado el Prefecto u otro Cardenal, la parte recusante debe someter el asunto al Sumo Pontífice, después de informar a la Signatura; en los restantes casos el Prefecto juzga sobre la recusación . Art. 25. Todos, al comenzar a ejercer el oficio recibido , deben hacer ante el Prefecto, con la presencia de un Notario, la profesión de fe y el juramento de guardar el secreto y de cumplir fiel y diligentemente su función. Art. 26. § 1. Los Patronos que lo piden, pueden obtener copia de los autos con licencia del Secretario y oído el Promotor de justicia; pero tienen obligación grave de evitar que se entregue a otros, sin exceptuar a las partes, copia total o parcial de cualquiera de los autos. § 2. La publicación o intimación de las decisiones, a todos los efectos jurídicos, se lleva a cabo entregando o transmitiendo copia de ellas a los Patronos. Art. 27. § l. Los plazos establecidos para los actos procesales son ordenatorios , a no ser que sean perentorios por derecho, o así se declaren expresamente. § 2. Sin embargo el Prefecto y el Secretario pueden establecer plazos perentorio s, si es necesario para resolver expeditivamente un caso. § 3. Los plazos establecidos en esta ley se entienden de tiempo útil. 343

COMPENDIODE DERECHO ADMINISTRATIVOCANÓNICO

Art. 28. § 1. A no ser que se disponga otra cosa, contra un decreto no meramente ordenatorio del Secretario cabe recurso motivado al Prefecto, que se ha de interponer en el plazo perentorio de diez días. § 2. Siempre que se da la facultad de recurrir al Colegio contra un decreto del Congreso, el recurso motivado debe interponerse dentro del plazo perentorio de diez días. Art. 29. § l. Además de en la lengua latina oficial, se puede acudir también a la Signatura Apostólica en las lenguas hoy más ampliamente conocidas. Si alguien acude a ella en otra lengua, el Secretario puede exigirle que utili ce un idioma más ampliamente conocido. § 2. Las demás instancia s, defen sas y votos han de ser presentados en lengua latina.

Capítulo V DE LAS COSTASY DEL PATROCINIOGRATUITO

Art. 30. § 1. El Congreso estable ce normas sobre las cauciones que se han de depositar, los gastos judiciale s, los honorarios y las tasa s por rescriptos . § 2. El Secretario, por justa causa, puede establecer otra cosa, en casos singulares, sobre la caución que se haya de depositar o la tasa que se haya de pagar. § 3. En las decisiones se dispone acerca de los gastos, los honorarios y, si es el caso, el resarcimiento de daños. Art. 31 . § 1. Quien solicita el patrocinio gratuito debe gozar de un presunto buen derecho para introducir la causa, y presentar pruebas que muestren su situación económica. § 2. El Prefecto , por decreto, oídos el Secretario y el Promotor de justicia, concede o deniega el beneficio total o parcialmente . § 3. No cabe apelación contra el decreto del Prefecto, pero la parte puede recurrir en los siguientes quince días ante el propio Prefecto. § 4. Concedido el patrocinio gratuito, el Secretario nombra un Patrono de oficio.

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APÉNDIC E: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIG NATURA APOSTÓLICA

Título II DE LA COMPETENCIA DE LA SIGNATURA APOSTÓLICA Art. 32. El Dicasterio, además de ejercer la función de Tribunal supremo, provee a la recta administración de justicia en la Iglesia. Art. 33. La Signatura Apostólica juzga: 1° las querellas de nulidad contra las decisiones definitivas o con fuerza de sentencia definitiva de la Rota Romana; 2° las peticiones de restitutio in integrum contra las decisiones de la Rota Romana; 3º los recursos, en las causas sobre el estado de las personas, contra la denegación de nuevo examen de la causa por la Rota Romana; 4° las excepciones de sospecha y otras causas contra los Jueces de la Rota Romana por actos realizados en el ejercicio de su función; 5º los conflictos de competencia entre tribunales que no están sujetos a un mismo tribunal de apelación, a no ser que el derecho disponga otra cosa . Art . 34 . § 1. La Signatura Apostólica conoce de los recursos, interpuestos en el plazo perentorio de sesen ta días útiles , contra los actos administrativos singulares dados por los Dicasterios de la Curia Romana o aprobados por ellos, siempre que se discuta si el acto impugnado violó alguna ley en la decisión o en el procedimiento . § 2. En estos casos, además del juicio de ilegitimidad, puede conocer también, si el recurrente lo pide, de la reparación de los daños causados por el acto ilegítimo . § 3. Conoce también de otras controversias administrativas que le sean encomendadas por el Romano Pontífice o por los Dicasterios de la Curia Romana, así como de los conflictos de competencia entre los mismos Dicasterios. Art. 35. Corresponde también a la Signatura Apostólica la vigilancia de la recta administración de justicia , y en especial : 1º determinar que se proceda co ntra los ministros de los tribunales, los abogados o los procuradores, si es necesario; 2º examinar las peticiones presentadas a la Santa Sede para obtener la comisión de una causa ante la Rota Romana , la dispensa de leyes procesales, incluso por lo que se refiere a las Iglesias orientales, u otra gracia relativa a la administración de justicia . 3° prorrogar la competencia de los tribunales inferiores ; 4º conceder la aprobación, reservada a la Santa Sede, del Tribunal de apelación ; 5° promover y aprobar la erección de tribunales interdiocesanos; 6° conocer de aquellas cuestiones que son atribuidas a la Signatura Apostólica por acuerdos entre la Santa Sede y los Estados. 345

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COMPENDIODE DERECHOADMJNJSTRATIVOCANÓNICO

Título III DEL PROCESO JUDICIAL Capítulo I NORMAS GENERALES

Art. 36. El recurso se introduce por medio de un escrito , al que se debe adjuntar su copia au téntic a, cuando se impugna una sentencia o un decreto. Art. 3 7. El Secretario recaba todos los autos relacionados con el caso. Art. 38 . E l Secretario se encarga de notificar el escrito introductorio a todos los interesados, así como al Defensor del vínc ulo, si interviene en el proceso; y establece un plazo para designar Patrono , si es necesario y quedando firme el art. 16, así como para presentar los escritos. Art. 39. § 1. Transcurrido ese plazo, el Promotor de justicia emite el voto pro reí veritate. § 2. El Secretario se encarga de comunicar este voto, juntamente con los escritos de los que se trata en el art. 38, a las partes, que tienen derecho a replicar, si lo desean, en el plazo de diez días. § 3. Una vez dada la posibilidad al Defensor del vínculo de replicar de nuevo , el Promotor de justicia puede intervenir en último lugar.

Art. 40. El Prefecto fija el día en el que se debe tener el Congreso, y manda que sea notificado a las partes. Art. 41 . § 1. Una vez cumplido lo indicado, el Congreso admite o rechaza el recurso. § 2. Las decisiones del Congreso se notifican por escrito a las parte s. Art . 42. § 1. Contra el decreto de recha zo cabe recurso ante el Colegio de Jueces, a no ser que el derecho disponga otra cosa; el mismo decreto debe informar al recurrente de este derecho. § 2. El recurso, con los argumentos en que se basa, debe interponerse en el plazo perentorio de diez día s. § 3. Debe informarse de la interposición del recur so a las partes , que tienen derecho a presentar sus observaciones en el plazo de diez días. § 4. Una vez pre sentado el voto del Promotor de justicia , el recurso se somete cuanto antes al Colegio, cuya decisión no es susceptible de recur so . Art. 43. § 1. Admitido el recurso, el Secretario convoca a todos los interesados para la litis contestatio. § 2. Compete al Secretario, después de oír a todos los interesados , establecer la fórmula de dudas por decreto, moderar la instrucción de la causa canfor346

APÉNDICE: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SJGNAT URA APOSTÓLJCA

me a las normas del derecho y dirimir con la máxima celeridad las cuestiones incidentales, si las hubiera. Art. 44. Completada la instrucción, el Secretario, ayudado por el Promotor de justicia y oídos los Patronos de las partes así como el Defensor del vínculo, se encarga de preparar el sumario de la causa; además, conforme a los arts. 3839, pide el memorial de las partes y las observaciones del Defensor del vínculo, así como el voto del Promotor de justicia, y manda que sean notificados. Art . 45. Presentadas las respuestas de las partes, del Defensor del vínculo y del Promotor de justicia, ha de concluirse la causa. Art. 46. Una vez llevados a cabo todos los actos que deben realizarse según el derecho, el Prefecto remite la causa al Colegio para su decisión. Art. 4 7. § 1. En la reunión de Jueces, el Juez Ponente o Relator informa sobre la cuestión disputada y resume las razones a favor y en contra del recurso. § 2. A continuación los Jueces, sin que esté presente nadie más, presentan por orden sus conclusiones con las razones tanto de hecho como de derecho. Las conclusiones escritas se entregan al Ponente para que redacte la sentencia; luego se añaden a los autos de la causa para que se guarden bajo secreto. § 3. Terminada la discusión, el Colegio toma la decisión en la que recaiga la mayoría de los votos. § 4. La parte dispositiva es redactada por el Juez ponente o Relator, la firma cada uno de los Jueces e inmediatamente se entrega al Secretario. Art. 48. § 1. El Juez Ponente o Relator redacta cuanto antes el texto de la decisión. § 2. El Prefecto del Supremo Tribunal puede establecer, si el caso lo requiere, que sea el Promotor de justicia quien ponga por escrito las razones de derecho y de hecho de la decisión. Art. 49. Si el Colegio de Jueces mandara hacer una instrucción ulterior, el Secretario la lleva a cabo. Art. 50. No cabe impugnación contra las decisiones del Colegio, salvo que expresamente se establezca otra cosa.

Capítulo II SOBRE LA QUERELLA DE NULIDAD CONTRA LAS DECISION ES DE LA ROTA ROMANA

Art. 51. La querella de nulidad puede interponerse no solo contra sentencias definitivas , sino también contra sentencias interlocutorias y decretos emi347

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

tidos de cualquier modo por la Rota Romana, con tal que tengan fuerza de sentencia definitiva, a no ser que el derecho disponga otra cosa.

Art. 52. § 1. Si alguien ha actuado en nombre de otro sin legítimo mandato, el vicio se considera sanado por la apelación interpuesta por la misma parte antes de que sea opuesta la nulidad, incluso por cualquier acto, puesto por la misma parte antes de la presentación de la querella , que sea equivalente a la ratihabición. § 2. En el caso de que trata el § 1, el recurso es rechazado in limine por decreto del Secretario. Art . 53. § l . Si la querella de nulidad se acumula con la apelación, aquella se debe interponer ante la Signatura Apostólica y esta ante la Rota Romana. § 2. La decisión de la querella debe preceder a la decisión de la apelación, salvo que la Signatura hubiera ordenado otra cosa. Art. 54. Una vez admitido el recurso , debe concordarse el dubium con la fórmula: «Si consta la nulidad de la decisión de la Rota Romana».

Capítulo III SOBRE LAS PETICIONES DE RESTITUCIÓN IN INTEGRUM CONTRA DECISIONES DE LA ROTA ROMANA

Art. 55. § 1. La petición de restitución in integrum suspende la ejecución aún no iniciada de la sentencia. § 2. Sin embargo, si por indicio s probables se sospec ha que la petición se ha hecho para demorar la ejecución, el Congreso puede decidir que la sentencia sea ejecutada , pero asignando al que pidió la restitución una caución idónea, de modo que si es restituido in integrum, no quede perjudicado. Art. 56. Una vez admitido el recurso, debe concordarse el «dubium» con la fórmula: «Si debe concederse la restitutio in integrum». Art. 57 . Concedida la restitutio, a no ser que el Sumo Pontífice provea de otro modo, la causa se remite a la Rota Romana para que juzgue sobre el fondo según sus normas.

Capítulo IV SOBRE LOS RECURSOS CONTRA LA DENEGACIÓN DE NUEVO EXAMEN DE LA CAUSA POR PARTE DE LA ROTA ROMA NA

Art . 58. En las causas sobre el estado de las personas, el recurso contra la denegació n por la Rota Romana de nuevo examen de la causa puede interponerse en el plazo perentorio de treinta días . 348

APÉNDICE: LEY PROP IA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIGNATURA APOSTÓLI CA

Art . 59. § l. El Secretario fija un plazo breve al recurrente para que ilustre los motivos de la petición, comunicándolo a la otra parte; luego el Defensor del vínculo redacta sus obs ervacione s; el Promotor de ju stici a emite en último lugar el voto pro rei veritate. § 2. El Congreso, excluido cualquier recurso , admite o rechaza la nueva proposición de la causa. Art . 60. El decreto dado por el Congreso se notifica a la parte recurrent e y al Decano de la Rota Romana , y se informa de él a la otra parte. Art. 61. Mientras está pendiente el recurso ante la Signatura Apostólica, el Congreso puede juzgar sobre la concesión o revocación de la ejecución de la sentencia.

Capítulo V SOBR E LAS EXCEPCTONES DE SOSPECHA CONTRA LOS J UECES DE LA RO TA ROM ANA

Art. 62. Puede proponerse la excepción de sospecha contra un Juez de la Rota Romana en los casos de los que se trata en los ce. 1448 § 1 y 1624 del Código de Derecho Canónico, y 1106 § 1 y 1305 del Código de Cánones de las Iglesias Orientales . Art . 63. § 1. Después de comunicarlo inmediat amente al juez recusado , el Secretario fija un plazo al proponente de la excepción para ilustrar los argumentos aducido s; luego , una vez recibidos los memoriale s de las parte s sobre la cuestión, así como las observaciones del Defensor del vínculo, si interviene, y el voto «pro rei veritate» del Promotor de justicia, la causa se traslada al Congre so. § 2. El Juez recusado es oído por el Secretario, si él lo pide o el caso lo reqmcre . Art. 64. El Congreso, excluido cualquier recur so, declara si ha lugar o no a la recu sación del jue z. Art. 65. El decret o del Congreso se notifica cuanto antes al Decano de la Rota Romana.

Capítulo VI SOBR E LAS CAUSAS CONTRA LOS JUEC ES DE LA ROT A ROMANA

A11.66. § 1. El proceso en las cau sas, sean penales o contenciosas, contr a Jueces de la Rota Romana , por actos en ejercicio de sus propio s cargos , se des349

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COMP ENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CAN ÓNICO

arrolla conforme a los arts. 36-49, con las acomodaciones que requieran las características del caso, así como según las normas del derecho codicia!. § 2. La parte perjudicada puede ejercer en el mismo juicio penal la acción contenciosa para la reparación de los daños que se le hayan causado a conse cuencia del delito. Art . 67. § l. En el juicio penal el Promotor de justicia desempeña la función del actor. § 2. Todo lo que compete al Ordinario al promover y entablar el juicio penal lo ejerce el Prefecto. Art. 68. La sentencia es dictada por un Colegio de cinco jueces. Art . 69. La parte que se considere perjudicada y el Promotor de justicia pueden servirse de los recursos ante la Signatura Apostólica previs tos por el derecho, sin excluir en su caso la apelación.

Capítulo VII SOBRE LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LOS TRIBUNALE S

Art. 70. Quedando a salvo la competencia prevista por el art . 35, nn. 2-3, cuando se denuncia un conflicto de competencia, la Signatura Apostólica valo ra primero si se trata realmente de un conflicto que se haya de resolver según los artículos de este capítulo. Art . 71. El Secretario, después de exami nar todas las circunstancias del conflicto, suspende los procesos pendientes según el caso lo requiera. Art. 72. § 1. Una vez recibidos los autos de la causa y los memoriales de las partes, y oídos los Tribunales cuando el caso lo requiera, el Defensor del vínculo, si interviene en el juicio, presenta sus observaciones y el Promotor de justicia su voto pro rei veritate. § 2. El Congreso , excluido todo recurso, resuelve por decreto el conflicto propuesto, estab leciendo, en la medida que sea necesario , el fuero competente y el modo de proseguir.

350

APÉNDICE: LEY PR OPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIG NATURA APOSTÓLICA

Título IV SOBRE EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Capítulo I SOBRE LOS RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SINGULARES

Art. 73. § l. El recurso debe decir : 1° quién es el que lo interpone; 2° qué acto se impugna; 3° qué se pide; 4° en qué derecho se funda; 5° qué día se recibió la notificación del ac to impugnado; 6° la firma de la parte recurrente. § 2. Se deben adjuntar al recurso: 1° el acto que se impugna, salvo que el recurrente no pueda presentarlo; 2º el mandato debidamente conferido al Patrono o la petición documentada de patrocinio gratuito. Art. 74. § 1. El recurso debe presentarse dentro del plazo perentorio de sesenta días útiles a contar desde el día en que se notificó el acto. § 2. Solo el Romano Pontífice puede conceder la dispensa de los plazos. Art. 75. El recurso es nulo si queda absolutamente incierto de qué personas o de qué objeto se trata. Art. 76. § 1. El Secretario, oído el Promotor de justicia, rechaza in limine por decreto el recurso que indudabl e y evidentemente car ezca de algún presupuesto, como cuando: 1º no se trata de un asunto que competa al tribunal administrativo; 2º el recurrente carece de capacidad procesal; 3° no existe la ley que se afirma que ha sido violada ; 4º han transcurrido los plazos para recurrir. § 2. El Secretario informa de este decreto al Promotor de justicia, y si el caso lo requiere, a la competente Autoridad. § 3. En el mismo decreto se debe informar al recurrente sobre la facultad de recurrir al Congreso en el plazo perentorio de diez días desde su recepción . § 4. El decreto por el que el Congreso confirma el rechazo in limine no admite recurso. Art. 77. Quedando a salvo el art. 16 § 2, el Secretario establece un plazo para repetir el recurso, si adolece de vicios que se pueden subsanar . Art . 78. § 1. En cualquier fase del proceso, pueden poner fin al litigio la caducidad de la instancia, la revocación del acto impug nado, la renuncia o la composición pacífica.

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COMP ENDJO D E DERECHO ADMJN!STRATIVO CANÓNJCO

§ 2 . La composición pacífica alcanzada entre las partes requiere aprobación del Congreso. § 3. En los demás casos de fin de litigio, el Secretario da un decreto al respecto, que debe ser comunicado a los interesados. Art. 79. § l. El Secretario, por decreto, 1º manda notificar el recurso recibido al Dicasterio competente y a todos los legítimamente intervinientes ante el Dicasterio y los invita a que nombren Patrono por legítimo mandato ; 2° requiere al Dicasterio que, en el plazo de treinta días, envíe copia del acto impugnado y todos los autos referidos a la controversia; 3° designa un Promotor de justicia para la causa; 4° manda a la Cancillería que indique al recurrente y a los demás mencionados en el n . l, las obligaciones que han de cumplir según lo establecido. § 2. El Secretario procede del mismo modo respecto a otros que puedan tener interés, acomodando lo dispuesto a las características del caso. Art. 80. Si el Dicasterio no designa Patrono, el Prefecto lo nombra de oficio. Art . 81. § 1. Recibidos los autos del Dicasterio, el Secretario informa al Patrono del recurrente y le fija por decreto un plazo para que presente un memorial, en el que se indiquen claramente las leyes que se sostiene que se han violado y se aclare , complete o corrija el recurso; y para que presente o solicite nuevos documentos, si es el caso . § 2. Una vez transcurrido el plazo al que se refiere el§ 1, el Secretario fija también por decreto un plazo al Patrono de la parte resistente para que, después de examinar todo lo indicado en el§ 1, presente su memorial y pueda presentar asimismo nuevos documentos. § 3. Cuando se haya llevado a cabo todo lo anterior, el Promotor de justicia emite un voto pro rei veritate. Art. 82. Cuando se les comuniquen los escritos , los Patronos pueden responder en diez días; el Promotor de justicia puede escribir el último . Art. 83. § l. Convocado el Congreso conforme al art. 40, el Prefecto decide si el recurso debe admitirse a discusión o debe ser rechazado por carecer manifiestamente de algún presupuesto o de fundamento. En este segtmdo caso, explica los motivos . § 2. Las decisiones del Congreso se notifican por escrito a las partes . Art. 84. Quedando a salvo el art. 76 § 4, contra el decreto de rechazo cabe recurso al Colegio, que se habrá de proponer y tramitar conforme al art. 42 . Art . 85. § 1. Una vez admitido el recurso, el Secretario , con voca cuanto antes a los Patronos y al Promotor de Justicia para una breve discusión oral y, 352

APÉ NDICE: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIGNATU RA APOSTÓLICA

atendiendo a sus preguntas y respuestas, establece los términos de la controversia fijando por decreto las dudas concordadas . § 2. Contra este decreto cabe recurso al Prefecto en diez días, excluido cualquier recurso ulterior. Art. 86. Después de un sumario debate oral, el Secretario, si es preciso , completa la instrucción de la causa. Si las partes objetan algo, él mismo resuelve el asunto con la mayor celeridad . Art. 87. Después de que se haya elaborado el sumario de la causa , las partes no pueden presentar ningún otro documento, salvo que el Prefecto disponga otra cosa y quedando a salvo el art. 49 . Art. 88. § 1. Cuando esté confeccionado el sumario de la causa, cada Patrono presenta su escrito conclusivo en el plazo establecido . § 2. Transcurrido ese plazo , el Promotor de justicia presenta un voto pro rei veritate. § 3 . Los Patronos pueden presentar respuestas en el plazo de diez días; el Promotor de justicia tiene la facultad de intervenir en último lugar. Art . 89. Una vez que se haya llevado a cabo todo lo que dispone el derecho, se procede con arreglo a los artículo s 46-49. Art. 90. Los Jueces, para resolver la controversia , pueden establecer en la sentencia los efectos inmediatos y directos de la ilegitimidad . Art. 91. § 1. Contra las sentencias del Colegio solo caben los recursos de la querella de nulidad y de la petición de restitución «in integrum», teniendo siempre en cuenta , sin embargo, la naturaleza del Supremo Tribunal. § 2 . Si el caso lo requiere , el Prefecto puede remitir inmediatamente el asunto al Colegio de Jueces. Art. 92. § 1. Si no se establece otra cosa, el Dicastetio que dio o aprobó el acto impugnado debe ejecutar la sentencia, por sí o por otro. § 2. Si se negase , fuera negligente o la retrasara por más tiempo del adecuado o establecido, la ejecución corresponde al mismo Supremo Tribunal a instancia de la parte interesada, una vez informada del asunto la Autoridad Superior, y quedando a salvo el derecho a la reparación de los daños que pudieran haberse causado. Art. 93 . § l. El ejecutor debe ejecutar la sentencia misma, según el significado propio de las palabras considerado en el texto y en el contexto . § 2. Si se trata de un resarcimi ento en dinero , el pago debe hacerse en el pla zo de treinta día s desde la notificación de la sentencia, salvo que el Supremo Tribunal haya previsto otra cosa. § 3. Si se hubiera declarado la ilegitimidad del acto en cuanto al modo de proced er (in proccdendo), la Autoridad solamente puede dar de nuevo el mis-

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COMPENDIO DE DERECHO ADM INISTRATIVO CANÓNICO

mo acto conforme a derecho y siguiendo el modo y los térmjnos que se hubieran determinado en la sentencia. § 4. Si se hubiera declarado la ilegitimidad del acto en cuanto a la decisión (in decemendo), la Autoridad solamente puede decidir de nuevo sobre el asunto conforme a derecho y siguiendo el modo y los términos que se hubieran determinado en la sentencia. Art. 94. Si surge alguna controversia sobre el modo de ejecución, el Congreso la dirime con la máxima celeridad.

Capítulo U SOBRE LA SUSPENSIÓNDE LA EJECUCIÓNDEL ACTO ADMINISTRATIVO

Art . 95. § l. En cualquier estado de la causa puede pedirse, aduciendo las ra zones, la suspensión total o parcial de la ejecución del acto impugnado. § 2. En casos más graves el mismo Promotor de justicia puede proponer la suspensión de la ejecución del acto impugnado. § 3. Si surge la cuestión de la suspensión, debe examinarse con el mayor cuidado cuanto antes. Art. 96. § 1. A no ser que a su juicio, después de oír al Promotor de justicia, la instancia para la suspensión de la ejecución de la decisión impugnada deba rechazarse in limine, el Secretario, tras notificar la instancia a la Autoridad y a los demás interesado s, fija a la vez el plazo para presentar los escritos y el día de la decis ión, lo ante posible. § 2. Transcurrido ese plazo, el Promotor de Justicia emite un voto pro rei veritate cuanto antes. § 3. El Congreso concede o deniega la suspensión de la ejecución dentro de los sesenta días desde la presentación de la instancia. Art. 97. Si se decide la suspensión de la ejecución, la decisión se notifica con la máxima celeridad a la Autoridad competente para que sea inmediatamente llevada a efecto. Art. 98. Contra la decisión del Congreso no cabe recurso alguno; sin embargo, la cuestión puede proponerse de nuevo, siempre que se aduzcan nuevas razones. Art. 99. A no ser que en el Congreso se hubiera previ sto expresamente otra cosa por decreto, la suspensión de la ejecución permanece mientra s la causa esté pendiente , y no tiene efecto retroactivo. Art. 100. En cuanto a las acciones y excepciones de secuestro de una cosa y de inhibición del eje rcicio de un derecho, han de observarse las norma s de este capítulo, con las acomodaciones que requieran las características del caso. 354

APÉNDICE: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIGNATURA APOSTÓLICA

Capítu lo III D E LA REPARACIÓNDE DANOS

Art. 1Ol. Se puede presentar la petición de reparación de los daños provocados por el acto ilegítimo, de la que trata el art. 34 § 2, hasta el debat e oral sumario. Art. 102. La Autoridad es demandada y responde en la medida en que los daños reclamado s se hayan producido a causa de sus decisiones. Art. 103. Para evitar retrasos excesivos, el Prefecto o el Colegio pueden diferir la cuestión sobre los daño s hasta que el Supremo Tribunal dicte sentencia definitiva sobre la ilegitimidad .

Capítulo IV SOBRE LAS CONTROVERSIASADMINISTRATIVAS LLEVADAS AL SUPREMO TRIBUNAL

Art. 104. Salvo que el Romano Pontífice hub iera dispues to otra cosa en casos singu lares , el Supremo Tribunal, en las controversias administrativas que se llevan a él, ju zga sobre el fondo de la cuestión conforme a las normas del proceso contencioso administrativo y a las del proceso contencioso ordinario , con las acomodacio nes que requiera la naturaleza del caso.

Capítulo V SOBRE LOS CONFLICTOSDE COMPETENCIAENTRE LOS ÜTCASTERIOS

Art. 105. Cuando surge un conflicto de competencia entre Dicasterio s, la cue stión se dirime con la máxima celeridad en el Congreso, oídos los Dicastcrios de que se trate y con el voto previo del Promotor de justicia.

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COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

Título V SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Art. 106. § l. Si no se establece otra cosa, en los asuntos indicados en el art. 35, el Prefecto decide con el voto previo del Promotor de justicia y oído el Secretario; además es oído el Defensor del vínculo según lo dispuesto en el art. 8 § l. § 2. El Prefecto, quedando firme el art . 6 § 3, puede encomendar habitualmente al Secretario que resuelva, con el voto previo del Promotor de justicia, algunos asuntos ordinarios . Art. 107. § l. Sobre los asuntos de mayor importancia se trata en el Congreso. § 2. Compete al Prefecto decidir que una cuestión se debe tratar en el Congreso, además de los casos previstos. § 3. Nada grave y extraordinario se hace sin haberlo expuesto antes al Sumo Pontífice. Art. 108. Corresponde al Secretario, con el voto previo del Promotor de justicia, rechazar in limine un recurso o una petición, por defecto manifiesto de presupuesto o de fundamento, sin perjuicio de la facultad de recurrir conforme al art. 28 § l. Art. 109. En la medida en que sea posible, deben ser oídos aquellos cuyos derechos puedan ser lesionados.

Capítulo I SOBRE LA VIGILANCIADE LA RECTAADMTNISTRACIÓN DE JUSTICIA

Art. 110. § l. Después de examinar la relación anual o las sentencias de un tribunal, el Secretario ofrece los oportunos consejos u observacione s. § 2. En caso de denuncia contra algún tribunal, corresponde al Secretario, oído según lo requiera el caso, su Moderador , el Vicario judicial o el juez de la causa, y con el voto previo del Promotor de justicia, decidir si se debe proceder y de qué modo, quedando a salvo la competencia de los tribunales y de los jueces. § 3. Si parece necesario hacer observaciones sobre cuestiones más graves, remite el asunto al Prefecto . Art. 111. § 1. En caso de que se detecten irregularidades graves, se decide en el Congreso sobre los preceptos que se han de dar al tribunal para velar por la recta jurisprudencia, o para que, en adelante, se cumpla el modo de proceder prescrito por el derecho; sobre el traslado de una causa a otro tribunal; sobre la suspensión de la ejecución de una decisión dictada ; y sobre la inspección del tribunal. 356

APÉNDICE: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIGNATURA APOSTÓLICA

§ 2. En un caso urgente, para que no se origine un daño irreparable, el Prefecto o el Secretario, con el voto previo del Promotor de justicia o del Defensor del vínculo, ordenan la suspensión de la ejecución de una decisión judicial hasta que el Congreso decida sobre el asunto. § 3. Siempre que lo considere necesario para proteger la recta jurisprudencia, la Signatura Apostólica puede pedir al Sumo Pontífice la potestad de juzgar también sobre el fondo del asunto. Art. 112. Corresponde a los Padres de la Signatura Apostólica junto con el Secretario, examinar y aprobar el texto de un decreto general ejecutorio o de una instrucción preparado en el Congreso, así como estudiar las cuestiones generales referentes a la recta administración de justicia.

Capítulo II SOBRE LAS SANCIONES DISCIPLINARES

Art. 113. § 1. Si hay que hacer observaciones acerca de personal de algún tribunal, abogados o procuradores, el Prefecto nonnalmente manda al Moderador del tribunal que examine la cuestión, provea si es necesario y a continuación informe; no obstante, la decisión del Moderador puede ser revocada o corregida , incluso de oficio, en el Congreso. § 2. Pero si se plantea una acción disciplinar ante la Signatura Apostólica, el Promotor de justicia prepara el escrito de demanda y, después de sopesar los argumentos de la defensa , lo confirma o lo enmienda; tras haber dado la posibilidad de responder , se decide sobre el asunto en el Congreso. § 3. La amonestación también puede ser impuesta por el Prefecto fuera del Congreso.

Capítulo III SOBRE LOS RECURSOS JERÁRQU ICOS

Art. 114. § 1. Sobre los recursos jerárquicos relativos a la recta administración de justicia que se interponen, se decide conforme al art. 106 § 1, quedando a salvo los arts. 107-109. § 2. El recurrente puede pedir la enmienda o revocación del decreto del Prefecto, aportando las razones, dentro de los diez días desde su recepción.

Capítulo IV SOBRE LAS COMISIONES Y OTROS RESCRIPTOS

Art. 115. § l. Cuando se recibe la petición para que una causa sea encomendada a la Rota Romana o a un tribunal que de otro modo seria absoluta357

COMPENDJO DE DERECHO ADMJNJSTRATIVO CANÓNICO

mente incompetente, o para que se prorrogue la competencia de un tribunal relativamente incompetente, o para que se conceda otra gracia relativa a la administración de justicia, se procede con arreglo al art. 106 § l, quedando a salvo los arts. 107-109. § 2. Solamente en el Congreso pueden decidirse la concesión de dispensa de la doble sentencia conforme en causas de nulidad matrimonial o la comisión de una causa al juicio del Tribunal de la Rota Romana. § 3. Cuando se pide el beneficio de nueva audiencia, la cuestión se remite al Congreso. · § 4. Al tramitar estos asuntos se debe juzgar si existe causa justa y razonable, teniendo en cuenta las circunstancias del caso y la gravedad de la ley; pero no se puede dispensar de las cosas que constituyen esencialmente el proceso judicial. Art. 116. § 1. Salvo que la petición de una gracia que pueda conceder únicamente el Romano Pontífice deba ser rechazada in limine, se decide en el Congreso, confonne a lo dispuesto en los arts. 106 § 1 y 109, an SS.mo con sulendum sit pro gratia, es decir , si se puede dar al Romano Pontífice un parecer favorable a la concesión . § 2. Si la decisión fuera negativa , la Signatura Apostólica lo comunica a los interesados. Art. 117. Se he de seguir el modo de proceder descrito en el art . 106 § 1 al dar la aprobación de decretos de erección de tribunales interdiocesanos o al aprobar tribunales de apelación, cuando la aprobación de la designación está reservada a la Santa Sede .

Capítulo V SOBRE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD MATRIMONIAL

Art. 118. Pero cuando la Signatura Apostólica debe decidir sobr e la declaración de nulidad del matrimonio en casos que no exijan un examen o investigación más detenidos, la causa se remite al Congreso junto con las observacio nes del Defensor del vínculo y el voto del Promotor de justicia. Capítulo VI SOBRE LOS DECRETOS DE EJECUTIVIDAD EN ORDEN A OBTENER EFECTOS CIVILES

Art. 119. § l. Corresponde al Secreta rio, a instancia del interesado, dar el decreto para que las decisiones ejecutivas en causas de nulidad de matrimonio obtengan efectos civiles en los Estados que tengan acuerdo con la Santa Sede sobre esta materia. 358

APÉNDICE: LEY PROPIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE LA SIGNATURA APOSTÓLICA

§ 2. Si surgiera una duda sobre el asunto, se procede según la norma del art. 106 § 1, quedando a salvo los arts. 107-109. § 3. Mientras está pendiente una impugnación contra aquellas decisiones ante el fuero competente conforme a derecho, no se da normalmente el decreto de ejecutividad. Art. 120. § l. No cabe impugnación contra el decreto de ejecutividad . § 2. Pero corresponde al Prefecto suspender o revocar de oficio , por causa grave, el decreto, quedando a salvo el art. 109 y oídos el Defensor del vínculo, el Promotor de justicia y el Secretario. Art. 121. En las causas de disolución del vínculo del matrímonio rato y no consumado, se procede análogamente.

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COMPENDIODE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Título VI SOBRE EL DERECHO APLICABLE Art. 122. En cuanto a las cosas no previstas en esta ley propia obs érvense, en la medida en que puedan aplicarse , las normas procesales codiciales , teniendo en cuenta también la tradición canónica y la praxis de la Signatura Apo stólica .

Así pue s, en virtud de Nuestra autoridad, aprobamos, decretamos y establecemos todo lo dicho, sin que pu eda oponerse nada en contrario . Dada en Roma , en San Pedro , el día XXI del mes de Junio , del año del Señor 2008 , cuarto de Nuestro Pontificado. BEN EDICTO PP. XVI

360

GLOSARIO

Se recoge aquí el sign[ficadode una serie de términos de usofrecuente en este Compendio, como ayudapara resolver las dificultadesde comprensiónque pudieran plantearse a los lectoresmenosfamiliarizados con el lenguaje técnico. No se ha pretendido, por parecer innecesariopara estafinalidad, elaborar un cuerpo exhaustivoni resolver cuestiones doctrina/es paraformular df:! finiciones de máximaprecisión,sino simplementeexplicar el sentido con el que empleamos esos términos,para apoyar la lecturay el estudio de una manerapráctica y accesible. Las remisiones a otros términos del Glosariose indican escribiendo en VERSALITASla palabra correspondiente,seguida de la indicación (v.). En muchos casos, además,se remite al lector a la lección en la que puede encontrarnoticia más precisa y detalladadel conceptoque el Glosarioexplicasucintamente. «A

Modalidad de realización de una actuación o de un PROCEDI (v.) o PROCESO (v.) en que la solicitud de un particular resulta presupuesto necesario para su INICIAClÓN (v.) y, en mayor o menor medida, para su desarrollo posterior (Lección V) (v. «DE OFICIO»). ABOGADO: PATRONO (v.) letrado que asiste a cada PARTE (v.) con su consejo técn ico y actuando ante el TRIBUNAL (v.) en su nombre y repre sentación, mediante escritos o intervenciones orales por los que se argumenta y se responde a las razones adversas, se propone la PRUEBA (v.) y se alega todo lo conveniente para la defensa de los intereses de su patrocinado. ABSOLUCIÓN: En derecho penal canónico, acto por el que la autoridad competente levanta una CENSURA (v.) al delincuente que cesa en su CONTUMACIA (v.) (Lección IV). ABROGACIÓN: El Código de derecho canónico llama abrogación a la REVOCACIÓN (v.) comp leta de una LEY (v.). ACTA: En el PROCEDIMIENTO (v.) administrativo , DOCUMENTO (v.), redactado genera lmente por un NOTARIO (v.) que lo autentifica con su firma, en el que se deja constancia , para determinados efectos jurídicos, de una actuación de la AUTORlDAD EJECUTIVA (v.) o de los interesados. INSTANCIA DE PARTE»: MIENTO

361

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

ACTOADMINISTRATIVO: ACTOJURÍDICO (v.) UNILATERAL (v.) mediante el que la AUTORIDADEJECUTIVA (v.) competente toma una DECISIÓN (v.), hace una PROVISIÓN (v.) o concede una GRAC IA (v.), dentro del ámbito de su COMPETENCIA (v.), para un caso particular (Lección V). ACTOADMINISTRATIVO COMJSORJO: ACTOADMINISTRATIVO (v.) que, para producir su EFICACIA (v.), requiere ser ejecutado (Lección VI). Se suele hablar de actos dados en forma comisaria y dados en forma simple, que no requieren EJECUCIÓN (v.). ACTODECOMUNICACIÓN: En el PROCEDIMIENTO (v.), acto formal de la AUTORIDAD EJECUTIVA(v.) o del ÓRGANO ADMIN ISTRATI VO(v.) que está llevando a cabo las actuaciones, dirigido a poner en conocimiento de los interesados 'elinicio del procedimiento, algunos aspectos de su desarrollo o su terminación y resultado. ACTODEIMPULSO:ACTOJURÍDI CO(v.) encaminado a hacer avanzar el PROCEDIMIENTO (v.), bien A INSTANC IA DEPARTE(v.) o bien DEOFICIO (v.) (Lección V). ACTODECURIA:Cada una de las actuaciones administrativas de una CURIA (v.) eclesiástica, de la que se levanta ACTA (v.) o queda constancia en DOCUMENTO (v.) legítimo. ACTOJURÍDICO: Acto humano que se realiza para producir determinados efectos jur ídicos legítimos pretendidos por el sujeto. ACUERDO: V.CONTRATO ADM INISTRACIÓN ECLESIÁST ICA:Conjunto de los sujetos de la ORGANIZACIÓN ECLESIÁSTICA(v.) que, ejerciendo la POTESTAD EJECUTIVA (v.) o colaborando en su ejercicio, desempeñan de manera principal la FUNCIÓN ADMINISTRATIVA (v.) (Lección 1). AMONESTACIÓN: REMEDIO PENAL(v.) consistente en una advertencia FORMAL (v.), hecha por el ORDJNARIO (v.) o por la persona designada por él, a alguien que se encuentra en ocasión próxima de cometer un DELITO (v.) o de quien, después de una INVESTIGACIÓN (v.), se sospecha gravemente que lo ha cometido. A veces la amonestación es requisito previo necesario para imponer alguna PENA(v.), como sucede siempre cuando se trata de una CENSURA (v.) (Lección IV). ANULABIUDAD: Situación del ACTOJURÍDICO (v.) afectado por algún vicio que no lleva aparejada su NULIDAD (v.) radical, pero que si es denunciado por alguno de los interesados dentro del PLAZO (v.) previsto por el derecho, puede dar pie a que el JUEZ (v.) o la AUTORrDAD EJECUTIVA (v.) competente lo anule. Ese acto de la autoridad se llama en derecho canónico RESCISIÓN (v.) (Lección VI). ANULACIÓN: V.RESCISIÓN <<APERJTIO orus»: Se conoce tradicionalmente por este nombre el acto por el que el Romano Pontífice, ante la petición de un interesado, otorga un mandato a una autoridad inferior (que, de no existir ese mandato, no podría intervenir) para que revise un acto pontificio o que ha recibido una APROBACIÓN PONTIFICIA ENFORMA ESPECÍFICA(v.) (LeccionesIII y IX). APODERAMIENTO: V.HABILITACIÓN APROBACIÓN: Acto de CONTRO L (v.) sucesivo por el que la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) superior se declara conforme con el contenido del acto de una autoridad inferior y permite que se despliegue su EFICACIA (v.)jurídica. APROBACIÓN PONTIFICIA ENFORMAESPECÍF ICA:Tipo de APROBACIÓN (v.) que se contrapone a la aprobación en forma común o genérica, y que indica que el Romano Pontífice ha considerado detalladamente y con exacto conocimiento el contenido del acto de una autoridad inferior así aprobado. Su consecuencia práctica más importante es que a los actos aprobados en forma específica se les aplica el mismo régimen de los actos pontificios en cuanto a la posibilidad de IMPUGNA CIÓN (v.) (Lección IX). 362

GLOSARJO

ARBITRAJE: Medio para resolver conflictos fuera del PROCESO (v.), que ACUERDO (v.) de los interesados para encomendar la solución de la

consiste en el controversia a una persona (árbitro) designada por ellos con el compromiso de some terse a su decisión . ARBITRARIEDAD: En sentido técnico, ausencia de regulación jurídica de una POTESTAD (v.), que pennite su ejercicio sin más límites que el arbitrio de su titular (Lección II). En lenguaje común suele incorporar la connotación de injusticia o abuso de poder. ARCHIVO SECRETO: En la CURIA (v.) diocesana debe existir un archivo secreto, o al menos un armario o una caja dentro del archivo general, totalmente cerrada con llave y que no pueda moverse del sitio, en donde se conserven con suma cautela los documentos que han de ser custodiados bajo secreto (c. 489). AUDIENCIA DE LOS INTERESADOS: Uno de los trámites necesarios en el PROCEDIMIENTO (v.) administrativo. Para darle cumplimiento, la AUTORIDAD EJECUTJVA (v.) competente, antes de emitir un DECRETO S!NGULAR (v.), debe oír en la medida de lo posible a todos aquellos cuyos derechos pudieran verse afectados por el decreto (Lección VII). AUTORIDAD EJECUTIVA: Denominación que da el Código al sujeto de POTESTAD EJECUTIVA (v.) con COMPETENC IA (v.) para una actuación (Lección 1). AVOCACIÓN: De avocare : acto por el que una autoridad superior decide tratar personalmente un asunto , excluyendo para ese caso la competencia que, ordinariamente , tiene otra autoridad inferior para intervenir en ese tipo de asuntos.

NOVAE AUDIENTIAE»: Institución tradicional (regulada actualmente en el art. 118 §§ 1-3 del RGCR) por la que un DICASTERIO (v.) accede a revisar de nuevo un acto suyo que ya no puede ser objeto de RECURSO JERÁRQUICO (v.), por haber agotado la VIA ADMINISTRATIVA (v.). BIEN COMÚN: Este concepto (perteneciente al ámbito de la filosofia social) se contrapone al de «bien particular», e indica el conjunto de condiciones socia les y medios , establecidos por la acción de las autoridades con la contribución de los demás miembros de la sociedad , que hacen posible y favorecen que cada uno pueda alcanzar personalmente el bien pleno como persona . BIEN PÚBLICO: Este concepto se usa como equivalente en el ámbito jurídico del concepto filo sófico de BIEN COMÚN (v.) y se contrapone al concepto de «bien privado». El bien público eclesial, cuya obtención y custodia corresponde a la autoridad pública , comprende el conjunto de bienes, valores, cualidades y condiciones que convienen a la Iglesia, en cuanto institución, para el adecuado cumplimiento de su fin. La actividad , jurídica o material, de la ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA (v.) está siempre determinada , legitimada y limitada por el bien público, que se concreta en el INTERÉS PÚBLICO (v.) que se trata de satisfacer con cada actuación. BUEN GOBIERNO: Concepto que agrupa el conjunto de condiciones que debe reunir el recto y adecuado ejercicio de las funciones y potestades propia s del gobierno eclesiástico con arreglo a su naturaleza y a su fin : dentro de sus límites propios ; de modo respetuoso con la justicia y con la dignidad de las personas y los biene s en juego; con sumisión a las normas y requisitos jurídicos; racionalmen te; con la necesaria pericia técnica. «BENEFICIUM

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

OFICIO (v.) de la CURIA (v.) diocesana, cuya principal función, a no ser que el DERECHO PARTICULAR (v.) establezca otra cosa, consiste en cuidar de que se redacten las ACTAS (v.) de la curia, se expidan y se custodien en el archivo. Es NOTARIO (v.) y secretario nato de la curia (c. 482). CAPACIDAD DE OBRAR: Supuesta la CAPACIDAD JURÍDICA (v.), la capacidad de obrar es la aptitud de la persona para realizar actos con eficacia jurídica La capacidad de obrar de una persona puede ser mayor o menor según sus circunstancias personales -eda d, uso de razón y otras circunstancias que modifican la capacidad de obrar-y el tipo de actuación con efectos jurídicos de que se trate: CONTRATO (v.), PROCESO (v.), DELITO (v.), etc. CAPACIDAD JURÍDICA: Equivale a la condición de sujeto de derecho que tiene toda PERSONA FÍSICA (v.), o sea, su aptitud para ser titular de DERECHOS (v.) y OBLIGACIONES (v.), de SITUACIONES JURÍDICAS (v.). La misma condición de sujeto se atribuye a la PERSONA JURÍDICA (v.) legítimamente constituida. CAUSA MOTIVA: Cada uno de los motivos alegados por el ORADOR (v.) que son suficientes de por sí para la CONCESIÓN (v.) otorgada por RESCRIPTO (v.) (Lección VII). CAUSA IMPULSIVA: En la tem1inología tradicional , cada una de las razones alegadas por el ORADOR (v.) que , sin ser de suyo suficientes para constituir la CAUSA MOTIVA (v.), coadyuvan a ella o predisponen a la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) a una RESOLUCIÓN (v.) favorable al emitir un RESCRIPTO (v.) (Lección VII). CELERIDAD: Principio de PROCEDIMIENTO (v.) que impone a la ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA (v.) el deber de atenerse a los plazos establecidos (v. PLAZO) o de abreviarlos, si no se produce DAÑO (v.) al BIEN PÚBLICO (v.) o a los interesados (Lección V). CENSURA: SANCIÓN (v.) penal llamada «medicinal», porque en ella se subraya, entre los fines de la pena, el de obtener la enmienda del delincuente. Por este motivo , una vez que el delincuente da prueba s de haberse enmendado, debe concedérsele la ABSOLUCIÓN (v.). Las censuras previstas por el derecho son la SUSPENSIÓN (v.), el ENTREDICHO (v.) y la EXCOMUN IÓN (v.) (Lección IV) . CERTIFICACIÓN: Declaración de conocimiento realizada por una AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) o por un OFICIAL (v.) público y plasmada en un DOCUMENTO (v.), que sirve para poner en circulación certezas jurídicas, de uso público, acerca de hechos , situaciones u otras circunstancias. COADYUVANTE: En un RECURSO (v.), el TERCERO (v.) que se adhiere fonnalmente a la posición de RECURRENTE (v.) o de RESIST ENTE (v.), y a la preten sión de una de las PARTES (v.) por tener interés personal en que prospere (v. LITISCONSORCIO) (Lecciones IX y X). COLACIÓN: Uno de los modo s de llevar a cabo la PROVISIÓN (v.) de un OFICIO (v.), esto es, el PROCEDIMIENTO (v.) por el que se confiere a una per sona la titularidad de un oficio vacante. La libre colación de un oficio consiste en un DECRETO STNGULAR (v.) por el que la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) nombra directamente al titular del oficio. Las otras modalidades de provisión previstas en el derecho vigente son: la presentación de ooo o varios candidatos por quienes tienen ese derecho para que la autoridad competente proceda al nombramiento o institución ; la elección por parte de quienes tienen ese dere cho, con posterior CONFIRMACIÓN (v.) de la autoridad competente; la postulación que hacen los electores para que la autoridad instituya a un candidato que consideran idóneo , pero que carece de alguno de los requ isitos exigidos, que la autoridad debe dispensar . COLEGIO: Conjunto de persona s que adopta las decisiones comunes (voluntad colegial) con la intervención de todos sus miembros, según las modalidades y normas establecidas por el derecho .

CANCILLER:

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GLOSARIO

Supuesta la POTESTAD DE GOBIERNO (v.), la competencia es la FACULTAD (v.) de ejercerla en una determinada materia (competencia materia[) , en un determinado territorio (competencia territorial), en relación con determinadas perso nas (competencia persona[), o con preferencia a otros sujetos también competentes (competencia funcional) . CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO: Supuesto de hecho descrito legalmente de manera imprecisa, que la autoridad habrá de comprobar si se verifica para actuar legítimamente en una situación concreta (por ejemplo, el c. 1740, como otros muchos, usa conceptos indeterminados cuando describe el supuesto del ministerio de un párroco que «resulta pe1:iudicia/ o al menos ineficaz ...») (Lección ll). CONCES IÓ N: RESOLUCIÓN (v.) de la autoridad competente dirigida a favorecer a un sujeto, ampliando su esfera de DERECHOS (v.) o FACULTADES (v.) (Lecciones VII y Vlll). COMPETENC IA:

CONC IE RTO: V. CONTRATO CONCILIACIÓN: Negociación

mediante la que se intenta alcanzar un acuerdo (v. TRANpor el que se solucione una controversia sin necesidad de un RECURSO (v.) o de un PROCESO (v.) para dirimirla. CONCLUS IÓN: En el PROCEDIMI ENTO (v.), fase en la que, tras la SUSTANCIACIÓN (v.) del EXPEDIENTE (v.), se adopt a la RESOLUCIÓN y se emite el correspondiente ACTO ADMINISTRATIVO (v.) (Lección V). CONDICIÓN; Toda circunstancia incierta o ignorada de cuya verificación se hace depender, en mayor o menor medida, la EFICACIA (v.) de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.). CONFIRMACIÓN: Acto por el que la autoridad superior competente , bien en virtud de una actividad ordinaria de CONTROL (v.), bien al resolver un RECURSO JERÁRQUICO, declara que un acto de la autoridad inferior puede mantenerse y desplegar su EFICACIA (v.) en los mismos términos en que se emitió. CONGRESO DE DICASTERIO: ÓRGANO ADM !N!STRATIVO (v.) colegial para el gobierno de un DICASTE RIO de la CURIA ROMANA (v.), compue sto normalmente por el PREFECTO (v.) (o Presidente) , el SECRETARIO (v.), el subsecretario , el jefe del departamento del que depende la materia en cuestión y el OFICIAL (v.) responsable del EXPEDIENTE (v.) en estudio (Lecciones IX y X). CONMINACIÓN: Previsión de una SANCIÓN (v.) en una ley o en un PRECEPTO PENAL (v.), de modo que los destinatarios puedan conocer su existencia (Lección IV). CONSEJO: Recomendación de una persona fisica, de un grupo de personas o de un COLEGIO (v.) que la autoridad, según los casos, puede o debe solicitar antes de realizar ciertos actos. Debe solicitarse y tenerse en cuenta cuando se trata de un consejo , parecer o dictamen (v. INFORM E) pr eceptivo, aunque puede actuarse en sentido distinto del indicado en él si hay causas razonables que lo requieran (v. VOTO CONSACCIÓN)

SULTIVO) . CONSENTIMIENTO : V. VOTO DELIBERATIVO

Es constituciona l, o sea, perteneciente a la constitución de la Iglesia, la dimensión jurídica primaria de los presupuestos ontológico s de la estructur a fundamental de la Iglesia, que el derecho positivo debe acoger , formalizándolos del mejor modo posible para garantizar que estén presentes en la ordenación jurídica de la vida eclesial. La formalización de esos principios y exigencias de justicia fundamentales en el plano del derecho constitucional hace que sean técnicamente pr eva/ent es sobre el resto del ordenamiento jurídico, de modo que configuran e informan el resto del derecho canónico , que debe ser congruente con las normas constitucionales y ha de ser interpretado a su luz (Lección Il).

CONSTITUCIONAL:

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COMPENDJO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

CONTRATO: En derecho canónico este concepto es de la máxima amplitud: incluye todo acuerdo de voluntades a propósito de un mismo objeto por el que dos o más sujetos se vinculan jurídicamente (Lección IV). CONTROL: Actividad jurídica mediante la que, en la organización jerárquica de la ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA (v.), las autoridades superiores ejercen una función de garantía velando por la LEGALIDAD (v.) o por la OPORTUNIDAD (v.) y utilidad de ciertos actos jurídicos más relevantes de las autoridades inferiores. Existen diversos tipos de actos de control: la clasificación más práctica es la que distingue entre actos de control preventivo -co mo la LICENCIA (v.) o la autorización- y actos de control sucesivo - como la APROBACIÓN (v.), o la CONFIRMACIÓN (v.)-, según se realicen antes o después de la producción del acto de la autoridad inferior. CONTUMACIA: Actitud de quien, después de haber recibido una AMONESTACIÓN (v.), persiste en el DELITO (v.) o, después de haberlo cometido, se niega a arrepentirse, rectificando y reparando el daño y el escándalo causados. El cese de la contumacia es requisito necesario y suficiente para la ABSOLUCIÓN (v.) (Lección IV). CONVALIDACIÓN: Acto por el que la autoridad competente, supliendo los vicios o las omisiones que hacían nulo un acto, le otorga VALIDEZ (v.), de tal modo que su EFICACIA(v.) se retrotrae, en la medida de lo posible, al momento en que se dio, es decir, como si hubiera sido válido desde el principio (LecciónVI). V. CONTRATO CONVENCIÓN: V. CONTRATO CONVENIO: CORRECCIÓN: V.ENMIENDA CORRECCIÓN FRATERNA: Medio evangélico de solicitud pastoral que debe emplear el ORDINARIO (v.) para procurar la enmienda del sujeto antes de recurrir a la aplicación de un REMEDIO PENAL(v.), una PENITENCIA (v.) o una PENACANÓNICA (v.) (Lección IV). Consiste en una advertencia personal, clara y directa, con la que se hace ver al interesado que cierta actitud o determinadas acciones no son acordes con el espíritu evangélico y se le exhorta a rectificarlas. CURIA:Romana: conjunto de oficios y organismos mediante los que el Romano Pontífice suele tramitar los asuntos de la Iglesia universal, y que realiza su función para el bien y servicio de las Iglesias en nombre y por autoridad del Papa, con POTESTADEJECUTIVA o JUDICIAL VICARIA (v.). Diocesana: aquellos organismos y personas que colaboran con el Obispo en el gobierno de toda la diócesis, principalmente en la dirección de la actividad pastoral y en la administración de la diócesis, así como en el ejercicio de la potestad judicial. DAÑO:Toda lesión de un bien jurídico ocasionada por la actuación de un sujeto. Se suele emplear en el sentido de daño ilegítimamente ocasionado, que da lugar a la obligación de RESARCIMIENTO (v.) (Lección VI). «DEOFICIO»:Modalidad de realización de una actuación o de un PROCEDIMIENTO (v.) o PROCESO (v.) en que la iniciativa corresponde a un ÓRGANO ADMJNISTRATIVO (v.) o DEPARTE»). al TRIBUNAL (v.) (v. «A INSTANCIA DEBER : En el ámbito jurídico, SITUACIÓN JURÍDICA SUBJETIVA (v.) pasiva que se da, en general, siempre que sobre un sujeto recae el imperativo jurídico (de justicia) de observar un comportamiento determinado para satisfacer un derecho de otro o de la comunidad. 366

GLOSARIO

Se considera que un DECRETO SINGULAR (v.) contiene una decisión cuando aquello que dispone implica una elección entre dos o más posibilidades contrarias. En esos casos el decreto debe incluir siempre la MOTIVACIÓN (v.), al menos sumaria (Lección VII). DECLARACIÓN: De una CENSURA (v.): DECRETO PENAL (v.) o SENTENCIA (v.) por el que la autoridad competente hace pública la situación de quien ha incurrido automáticamente en una censura latae sententiae, con los consiguientes efectos jurídicos (Lección IV). DECRETO SINGULAR: ACTO ADMINISTRATIVO (v.) por el que la AUTOR IDAD EJECUTIVA (v.) competente, sin que sea necesaria la previa petición de un interesado, toma una DECISIÓN (v.) o hace una PROVISIÓN (v.), con arreglo a derecho (Lección VII). DECRETO GENERAL: NORMA GENERAL (v.) que, dependiendo de su autor y de su contenido, puede ser propiamente una LEY (v.); tener valor de ley aunque su autor no sea legislador (v. DECRETO LEGfSLAnvo); o ser de rango inferior a la ley (v. DECRETO GENERAL EJECUTORIO) (Lección Ill). DECRETO GENERAL EJECUTORIO: DECRETO GENERAL (v.), dado por la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) dentro de los límites de su competencia, para determinar más detalladamente el modo que ha de observarse en el cumplimiento de una LEY (v.), o para urgir su observancia. Depende de la ley, por lo que cesa al cesar la ley para cuya ejecución fue dado y son nulas las prescripciones contrarias a la ley que contenga (Lección III). DECRETO LEGISLATIVO: DECRETO GENERAL (v.) con rango de LEY (v.), dado por la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.), pero no por su propia potestad, sino en virtud de la POTESTAD LEGISLATI VA (v.) que le ha sido legítimamente delegada, con la obligación de atenerse a las condiciones y límites que se indican en el acto de DELEGACIÓN (v.) (Lección Ill). DECRETO PENAL: DECRETO SINGULAR (v.) con el que se impone una SANCIÓN (v.) por VÍA ADMINISTRATIVA (v.) (Lección IV). DELEGACIÓN: Modo de transmisión jurídica de la POTESTAD DE GOBIERNO (v.) o de la COMPETENCIA (v.) mediante un ACTO JURÍDICO (v.) de su titular. Se llama también delegación al acto jurídico por el que se delega (v. POTESTAD DELEGADA). DELITO: Transgresión externa, voluntaria y gravemen te imputable de una LEY (v.) que lleva aneja una PENA (v.). DERECHO: En sentido realista (según el realismo jurídico clásico), es el objeto de la virtud de la justicia, es decir, aquello que pertenece a un sujeto y le es debido por otro u otros. Puede ser una cosa material o inmaterial (la fama, un oficio, etc .) y puede pertenecer al sujeto de distintas maneras ( cabe que sea de su propiedad o de su uso, o de su competencia, etc.). En otro sentido, v. DERECHO UNIVERSAL y DEREDECISIÓN:

CHO PARTICULAR. DERECHO (v.) consolidado - no mera EXPECTATIVA (v.)-- de un sujeto producido positivamente por una causa idónea: una LEY (v.) o una costumbre; la PRESCRIPCIÓN (v.); un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) o una SENTENCIA (v.); o un ACTO JURÍDICO (v.) del propio sujeto o de otro. DERECHO ADMINISTRATIVO: Sector del derecho canónico que regula todo lo relativo a la ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA (v.) y a la FUNCIÓN ADMINISTRATIVA (v.) (Lección 1). DERECHO AL RECURSO ADMINISTRATIVO: Principio de PROCEDIMIENTO (v.) en cuya virtud los interesados que se consideren perjudicados por una RESOLUCIÓN (v.) pueden obtener, de ordinario, su revisión ante el SUPERIOR (v.) de la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) que em itió el ACTO ADMINISTRATIVO (Lecciones Vy IX). DERECHO ADQUIRIDO:

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

En el ordenamiento canónico, DERECHO (v.) que pertenece a todo fiel en virtud del bautismo, es decir, en virtud de la condición CONSTITUCIONAL (v.) de fiel. DERECHO PARTICULAR: Conjunto de normas canónicas (v. NORMA GEN ERAL) cuyo destinatario son los fieles de una Iglesia particular, de otra circunscripción eclesiástica, o de una agrupación de Iglesias particulares. Puede proceder de las mismas autoridades com petentes de la comunidad destinataria, o de la autoridad superior competente. DERECHO UNIVERSAL: Conjunto de normas canónicas (v. NORMA GENERAL) que obligan en todo el ámbito de la Iglesia a todos aquellos para quienes han sido dadas. DEREC HO SUBJETIVO: SITUACIÓ N JURÍDICA SUBJETIVA (v.) con sistente en la facultad o conjunto de facultades de exigir, de posee r o de ejercitar un DERECHO (v.). El derecho subjetivo es consecuencia de la titularidad de un derecho, pero no se puede confundir con éste (el objeto de la justicia es el derecho, no el derecho subjetivo). DEROGACIÓN: El Código de derecho canónico llama derogación generalmente a la REVOCACIÓN (v.) parcial de una LEY (v.), pero a veces usa el término en el sentido de ABROGACIÓN (v.). DESCENTRALIZACIÓN : En teoría organizativa se habla de centralización y descentralización para describir la relación de distribución de comp etencias entre los órganos centrales (v. ÓRGANO ADMINISTRATIVO) y los que gobiernan en otros ámbitos o niveles de una organización (órganos periféricos): el grado de descentralización se manifiesta en el ejercicio autónomo de más o menos competencias por los órganos periféricos. En la organización administrativa de la Iglesia se da una peculiar descentralización (Lección I). DESCONCENTRAC IÓN: El ejercicio de la POTESTAD DE GOBIERNO (v.) en su ámbito propio puede ser asumido totalmente por el OFICIO CAPITAL (v.) (concentración) o pueden colaborar en él otras personas e instituciones, desempeñando OFICIOS (v.) auxiliares que participan de distintos modos de la potestad del oficio capital (desconcentración). Por la naturaleza propia de la potestad en la Iglesia, la desconcentración se da siempre de tal modo que el oficio capital mantiene la titularidad radical de la potestad: además de la posibilidad de ejercer personalmente las potestades desconcentradas, conserva siempre el derecho de RESERVA (v.) y de AVOCACIÓN (v.) (Lección 1). DESVIAC IÓN DE PODER : Vicio de ilegitimidad (v. LEGITIMIDAD) de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) que se da cuando cuando el fin intentado por la ADM!NíSTRAC!ÓN ECLESIÁSTICA (v.) al realizar un acto de la POTESTAD EJECUTIVA (v.) es divergente del fin previsto por el ordenamiento. DEVOLUT IVO: Efecto de la INTERPOSICIÓN (v.) de un RECURSO (v.) consistente en hacer que la autoridad que lo recibe legítimamente reciba por ese mismo hecho la COMPETENCIA (v.) inmediata sobre el asunto de que se trate, excluyendo la de otras autoridades inferiores (Lección IX). DICASTERIO: Organismo de la CURIA (v.) romana al que se le atribuye un ámbito especifico de COMPETENCIA (v.). En determinados RECURSOS JERÁRQUICOS (v.) puede actuar como SUPERIOR (v.) competente para resolverlo (Lecciones IX y X). Además de la Secretaría de Estado, son dicasterios las Congregaciones, los Tribunales, los Consejos Pontificios y los Oficios previstos en la ley vigente sobre la Curia Romana, que es la Constitución apostólica «Pastor Bonus» . DERECHO FUNDAMENTAL:

DICTAMEN V. INFORME.

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GLOSARIO

Figura jurídica principal que adopta la Iglesia particular y que sirve de modelo organizativo para las demás figuras de Iglesia particular y para las restantes circunscripciones jurídicamente afines. El Código la define como porción del pueblo de Dios, cuyo cuidado pastoral se encomienda al Obispo con la cooperación del presbiterio, de manera que, unida a su Pastor y congregada por él en el Espíritu Santo mediante el Evangelio y la Eucaristía, constituya una Iglesia particular, en la cual verdaderamente está presente y actúa la Iglesia de Cristo una santa, católica y apostólica (c. 369). DISCRECIONALIDAD: Margen de libertad que las nonnas jurídicas conceden a la ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA (v.) para elegir, en una actuación concreta , entre varias posibilidades igualmente legítimas (v. LEGITIMIDAD). DISPENSA: Situación legítima (v. LEGITIMIDAD) de inaplicación de una disposición legal meramente eclesiástica en un caso particular en atención a una causa justa, producida por un ACTO ADM[N!STRATIVO (v.), habitualmente un RESCRIPTO (v.), dado por la competente AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) (Lección VIII). DOCUMENTO: Escrito apto para formar parte de un EXPEDIENTE (v.), en cuanto que ilustra sobre hechos o contiene datos fidedignos que pueden ser usados como PRUEBA (v.) de algo. DOCUMENTO PÚBLICO: DOCUMENTO (v.) que ha sido redactado por un OFICIAL (v.) público en el ejercicio de sus funciones, habiendo observado la FORMA (v.) prevista por el derecho. Sirve como PRUEBA (v.) de su contenido. DOCUMENTO PRIVADO: DOCUMENTO (v.), constituido sin intervención de un OFICIAL (v.) público, que puede alcanzar valor de PRUEBA (v.) si, en atención a sus características, resulta admitido por la autoridad competente . DIÓCESIS:

«DOSS IER »: V. EXPEDIENTE

Aptitud actual de un ACTO JURÍDICO (v.) para producir sus efectos propios. Un ACTO ADMIN ISTRATIVO (v.) perfecto (v. PERFECCIÓN) puede no ser aún eficaz por diversos motivos: porque su eficacia no comience hasta el momento de la NOTIFICACIÓN (v.) al destinata rio ; porque dependa del cump limiento de una CONDICIÓN (v.); porque antes deba someterse a un preceptivo CONTROL (v.); porque requiera EJECUCIÓN (v.); etc. (Lección VI). EFICAC IA CONSTITUTIVA: La de los actos cuyo efecto es crear (constituir) una nueva SITUACIÓN JURID!CA (v.), o modificar o extinguir la existente. EFICACIA DECL ARATIVA: La de los actos cuyo efecto es constatar (declarar), sin modificarla, una SITUACION JURÍDICA (v.) existente. EJECUCIÓN: Actividad del autor del ACTO ADMINISTRATIVO (v.), o de otra autoridad, que tiene por finalidad poner el acto en práctica, haciendo que se despliegue la EFICACIA (v.) que le es propia (Lección VI). EJECUTOR: Persona encargada de llevar a cabo la EJECUCIÓN (v.) (Lección VI) . ENMIENDA: O corrección: Actuación por la que el autor de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) o su SUPERIOR (v.) jerárquico modifican en algo su contenido, de modo que resulte menos gravoso para el interesado , o que quede petfeccionado en algunos aspectos erróneos, defectuosos o menos oportunos (Lección IX). ENTREDICHO: CENSURA (v.) por la que se imponen al sujeto, sin excluirle de la comunión de los fieles, algunas de las consecuencias jurídicas de la EXCOMUNIÓN (v.): fundamentalmente la prohibición de participar ministerialmente en la celebración de la Eucaristía o en cualesquiera otras ceremonias de culto, de celebrar los sacramentos o sacramentales y de recibir los sacramentos. EFICACIA:

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Es la justicia en cuanto se adecua a las exigencias jurídicas reales y a otras necesidades del caso concreto, lo que permite incluso una solución distinta de la que resultaría de la simple aplicación automática de las prescripciones legales (pero sin contradecir la justicia). En otro sentido, es la moderación o condonación de un deber jurídico por parte de quien puede disponer del correspondiente derecho, por razones de benignidad. ESCRITURA: FORMA (v.) escrita, que es regla general (cfr c. 37) de todo ACTO ADMINISTRATIVO (v.) que afecta al FUERO EXTERNO (v.). Entre otras cosas, po sibilita la PRUEBA (v.) del acto administrativo de que se trate. ESTABILIDAD FORMAL DE LAS DECISIONES: Principio de PROCEDIMIENTO (v.) que refuerza la seguridad jurídi ca al establecer una serie de limitaciones para la REVOCACIÓN (v.) de los ACTOS ADMfN ISTRATIVOS (v.) (Lección V). ESTATUTOS : Normas cuyo contenido establece la constitución , el fin, el régimen y la forma de actuar de un ente. Tienen carácter administrativo cuando son dadas por la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) (Lección III). EQUIDAD:

ESTILO DE CURIA: V. «STILUS CURIAE» EXCOMUNIÓN: CENSURA (v.), prevista

para algunos DELITOS (v.) gravísimos, por la que se excluye al sujeto de la comunión de los fieles y, en consecuencia, se le prohíbe cualquier participación ministerial en la celebración de la Eucaristía o en cualesquiera otras ceremonias de culto, celebrar los sacramentos o sacramentales y recibir los sacramentos; así como desempeñar oficios, ministerios y cargos eclesiásticos o realizar actos de régimen. EXP ECTATIVA: Se suele calificar con el adjetivo legítima. Es una SITUACIÓN J URÍDICA SUBJETIVA (v.) activa que se caracteriza por ser provisional y previa a la adquisición de otra situación , a la que se orienta totalmente. Se le reconoce relevancia jurídica porque no se basa en la mera aspiración del sujeto, sino que tiene una base jurídica precisa (una disposición legal; las cualidades objetivas del sujeto cuando se trata de un concurso de méritos; actos preliminares ya realizados por la autoridad y que normalmente conducen al resultado que se espera; una situación que ya disfruta el sujeto y espera que se le renueve; etc.). EXPEDIENTE: Conjunto de DOCUM ENTOS (v.) que deja constancia del desarrollo de las diversas actividades que tienen lugar a lo largo del PROCEDIMENTO (v.). El expediente es como la materialización del procedimiento; por ese motivo , a veces, el término expediente es usado como sinónimo de procedimiento (Lección V). FACULTAD: SITUACIÓN JURÍDICA SUBJETIVA (v.)

que consiste en la capacidad actual de un sujeto para realizar un determinado acto de manera legítima y eficaz (v. EFICACIA, LEGITIMIDAD).

FACULTADES HABITUALES: FACULTADES (v.)

que se conceden de manera estable al titular de un OF ICIO (v.), capacitándole para realizar determinados actos. Se trata de facultades delegadas, pero una vez recibidas se conservan mientras no se revoquen, sin agotarse por su ejercicio en uno o varios casos. Se rigen por las normas sobre la POTESTAD DELEGADA (v.). FASES PROC EDIMENTALES: Periodos en los que se divide el PROCEDIMJENTO (v.) administrativo (v. INICIACIÓN, SUSTANCIACIÓN, CONCLUSIÓN) (Lección V). FAVOR: V. GRACIA FORMA: Conjunto

eficaz de un 370

de requisitos externos que el derecho exige para la exteriorización (v.).

ACTO JURID!CO

GLOSARIO

FORMAL: Se dice del ACTOJURiD1 co (v.) para el que el derecho exige una FORMA (v.) determinada. FORMALIDAD ADECUADA: Principio de PROCEDIMIENTO (v.) según el cual las formalidades empleadas en el procedimiento han de ser las necesarias y suficientes para facilitar la PARTICIPAC IÓN (v.) de quienes tienen algún INTERÉS (v.) en el asunto y para dejar constancia de lo actuado (Lección V). FUEROEXTERNO: Ámbito de ejercicio de la POTEST ADDEGOBIERNO(v.) en el que las actuaciones se realizan públicamente, con publicidadju rídica (no necesariamente con publicidad de hecho). FUEROINTERNO: Ámbito de ejercicio de la POTESTAD DEGOBI ERNO(v.) en el que las actuaciones se realizan de modo que su conocimiento queda reservado a la autoridad y al interesado, sin hacerse público. FUEROSACRAMENTAL: El acto de celebración del sacramento de la penitencia cuando dentro de él se realiza un acto de la POTESTAD DEGOBIERNO(v.) para el FUERO INTERNO (v.). FUNCIÓN ADM INISTRATIVA: FUNCIÓN PÚBLICA (v.) por la que la autoridad legítima persigue de manera práctica e inmediata el BIENPÚBLICO (v.), aplicando los medios de que dispone a la satisfacción de las necesidades públicas concretas. FUNCIÓN JURISDICCIONAL: FUNCIÓN PÚBLICA (v.) por la que la autoridad legítima resuelve, cuando se le trasladan legítimamente, conflictos jurídicos entre PARTES (v.) formalmente enfrentadas, decidiendo e imponiendo con un acto imperativo la solución según derecho a las cuestiones controvertidas. FUNCIÓN LEGISLATIVA: FUNCIÓN PÚBLICA (v.) por la que la autoridad legítima dicta, con carácter obligatorio, las normas generales por las que se organiza una comunidad en orden al bien común, y por las que se rige la conducta de los miembros de esa comunidad. FUNC IÓN PÚBLICA: Actividad imprescindible para el funcionamiento de la vida social que se realiza desde una POSICIÓN JURÍDICA (v.) oficial en interés de toda la comunidad (Lección I). GARANTÍA JURiDI CA:Todo mecanismo por el que el ordenamiento jurídico procura la TUTELA(v.) de los bienes y valores que considera relevantes, protegiéndolos contra cualquier atentado y ofreciendo a los interesados los medios eficaces para su defensa y para su restauración. GRAC IA: CONCESIÓN (v.) de la autoridad, no exigible en justicia , que amplía la esfera jurídica del beneficiario sin que medie sacrificio por parte de éste. Da lugar, por tanto, a una SITUACIÓN JURÍDICA SUBJETIVA (v.) favorable y gratuita (Lección Vlll). HABILITACIÓN: Acto o disposiciónjurídica por el que se dota a una persona de la habiFACULTAD, POTESTAD) necesaria para una actividad jurídica lidad (v. CAPACIDAD, detenninada. En el caso de la atribución de POTESTAD EJECUT IVA(v.) a la ADMINIS TRACIÓN ECLESIÁST ICA(v.), el ténnino se usa impropiamente cuando se refiere a un OFICIOCAPITAL (v.) (Lección II). V. LEGITIMIDAD ILEGITIMIDAD! IMPETRA CIÓN:Obtención de un RESCRIP TO (v.) que previamente ha sido solicitado (Lección VI).

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COMPENDIO DE DERECHO ADM/NISTRATJVO CANÓNICO

Reclamación FORMAL (v.) ante la autoridad compet ente, prevista y regulada por el derecho, por la que el ACTO JURÍDICO (v.) de una autoridad pública es jurídicamente atacado por un sujeto, sobre la base de unos motivos que el derecho considera dignos de consideración. INFORME! Declaración descriptiv a emitida por un ÓRGANO ADMINISTRATIVO (v.) o por un OFICIAL (v.) acerca de hechos, situaciones u otras circunstancias, a la que suele añadi rse una opinión sobre la base de conocimientos juríd icos, científicos, técnicos o de experiencia (v. PERITO). INICIACIÓN: Fase procedimental en la que se llevan a cabo las actividades necesarias para la incoación del PROCED IMIENTO (v.). Puede tener lugar DE OFICIO ( v. ) o A INSTANCIA DE PARTE (v.) (Lección V). I NSTANCIA : Petición de un interesado que se configura como acto de INICIACIÓN (v.) de un PROCEDIMIENTO (v.). En un sentido distinto , cada uno de los niveles jer árquicos de CONTROL (v.) dentro de la ORGANIZACIÓN ECLESIÁSTICA (v.). INSTRUCCIÓN: NORMA GENERAL (v.) interna de la Administración , dirigida a quienes deben cuidar de que se cumplan las leyes, dada para aclarar, desarrollar o determinar el modo en que ha de ejecutarse una ley. Depende de la ley para cuya aclaración o ejecución hubiera sido dada, de modo que cesa al cesar ésta y carece de valor todo aspecto de su contenido que sea incompatible con la ley (Lección JII). INSTRUCCIÓN: De un EXPEDIENTE (v.): v. SUSTANCIACIÓN. INTEGRIDAD DE LA RESOLUCIÓN: Principio de PROCEDIMIENTO (v.) según el cual en la RESOLUCIÓN (v.) se han de ten er en cuenta todos los datos que deben obtenerse a través de la SUSTANC IACIÓN (v.) y se ha de responder a todo lo cuestionado (Lección V). INTERÉS: Se suele calificar con el adjetivo legítimo. En el ámbito del DERECHO ADMINISTRATIVO (v.), es una SITUACIÓN JURIDICA SUBJET IVA (v.) activa que se basa en una relación jurídicamente relevante del sujeto con el bien jurídico en juego, y que permite a su titular utilizar los medios que el ordenamiento pone a disposición de los interesado s para obtener algo que depende de la POTESTAD (v.) de la ADM INISTRACIÓN ECLESIÁSTICA (v.) (esos medio s pueden ser: diversos modo s de ejercicio del derecho de petición ; la intervención en un EXPEDlENTE (v.) cuyo resultado puede afectar al interesado ; la IMPUGNACIÓN (v.) de actos de la Administración por los cauc es previstos; etc.) (Lección IX). INTERÉS PÚBLICO: Aspecto del BIEN PÚBLICO (v.) perseguido por una concreta actuación admini strativa, en sintonía con el fin prev isto por las normas que legitiman y regulan esa actuación (Lecciones lI y V). INTERPOS ICIÓN: Presentación de un RECURSO (v.) que cumple una serie de requis itos esenciales y que , al ser jurídicamente eficaz, impone a la autoridad compete nte la obligación de pronunciar se al respecto (Lecciones IX y X) . I NTERPRETAC IÓ N: Operació n intel ectual por la que quien debe aplicar una NORMA GENERAL (v.) a un caso concreto o ejecutar un ACTO ADMIN ISTRATIVO (v.), procura determinar su exacto sentido y alcance (Lección VI). IMPUGNACIÓN:

INTIMACIÓN! v. NOTIF ICACIÓN INVALIDEZ! V. VALIDEZ

En derecho penal, conju nto de actuaciones que puede poner en marcha la autoridad cuando tiene noticia, al menos probable, de un DELITO (v.), para determinar si existen PRUEBAS (v.) o, al menos, indicios sufic iente s para iniciar el procedimiento de rRROGAC fÓN (v.) de una SANCIÓN (v.) (Lección IV).

INVESTIGACIÓN PREVIA:

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GLOSARJO

IRROGACIÓN: En derecho penal, imposición SENTENCIA (v.) judicial o DECRETO PENAL

de una SANCIÓN (v.) canónica mediante (v.) extrajudicial (Lección IV).

NORMATIVA: Ordenación de los diversos tipos de NORMAS GENERALES (v.) según su mayor o menor rango (atendiendo normalmente a su autor y a su tipo formal) para determinar la que prevalece en caso de conflicto entre diversas normas aplicables a una misma situación (Lección III). JUEZ: Denominación que da el Código al sujeto de la POTESTAD JUDICIAL (v.) (v. TRIBUJERARQUÍA

NAL). JURJSDJCCIÓN: V. POTESTAD DE GOBIERNO

Doctrina establecida por los TRIBUNALES (v.) de justicia al resolver reiteradamente de manera uniforme los conflictos acerca de una determinada materia.

JURISPRUDENClA:

HABILIDAD (v.) de un sujeto para ser PARTE (v.), activa o pasiva, en un determinado PROCESO (v.) o RECURSO (v.) administrativo, que el derecho reconoce a quienes tienen una determinada relación con la cuestión controvertida (v. INTERÉS) (Lecciones IX y X). LEGALlDAD: En DERECHO ADMINISTRATIVO (v.) canónico, significa la sumisión de la ADMINISTRACIÓN ECLESIÁSTICA (v.) a la ley en su actividad (Lección ll). LEGISLADOR: Autoridad eclesiástica dotada de POTESTAD LEGISLATIVA (v.). LEGITIMIDAD: Cualidad del ACTO JURÍDICO (v.) o de la actuación que se realiza con arreglo a DERECHO (v.). LEY: NORMA GENERAL (v.) por la que la autoridad dotada de POTESTAD LEGISLATIVA (v.) establece prescripciones comunes para una comunidad capaz de ser sujeto pasivo de una ley. LEY UNIVERSAL: LEY (v.) por la que se establecen prescripciones de DERECHO UNIVERLEGITIMACIÓN:

SAL

(v.).

LEY PARTICULAR: LEY

(v.) por la que se establecen prescripciones de DERECHO

PARTICU-

LAR (v.). CONCESIÓN (v.) de la FACULTAD (v.) de ejercer otra SITUACIÓN JURÍDICA (v.) activa de la que ya se es titular, pero cuyo uso está sujeto a ciertas limitaciones en atención al BIEN PÚBLICO (v.) (Lección VII). LITISCONSORCIO: Figura procesal que se da cuando un TERCERO (v.) se une legítimamente a la posición, activa o pasiva, de una PARTE (v.), defendiendo su propia pretensión , o a veces la misma de la parte a la que se une, porque satisface también su pretensión . En este último caso al tercero interviniente se Je llama, en derecho administrativo, COADYUVANTE (v.) (Lección X). LICENClA:

Actuaciones de la ADMINISTRACIÓN (v.) dirigidas a asegurar la (v.) de un ACTO ADM!NISTRAT!VO (v.) futuro, o a evitar el DAÑO (v.) que pudiera seguirse de un acto que ha sido objeto de !MPUGNAC!ÓN (v.). MINUTA: Borrador o proyecto de un escrito oficial. Mono: Carga que se puede añadir a la concesión de una GRACIA (v.), de manera que el beneficiario, a la vez que se ve favorecido por la concesión, quede gravado por algún DEBER (v.) accesorio. MEDIDAS CAUTELARES: EFICACIA

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COMPENDJO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

Principio de PROCEDIMIENTO (v.) según el cual deben expresarse ordinariamente las razones en que se basa la RESOLUCIÓN (v.) contenida en el ACTO ADMINISTRATIVO (v.) (Lección V). Se llama también motivación a la exposición, en el propio acto, de los motivos en que una autoridad se ha basado para tomar una determinada decisión: en el DECRETO SINGULAR (v.) que contenga una DECISIÓN (v.) y en las SENTENCIAS (v.) y decretos de la SIGNATURA APOSTÓLICA debe incluirse siempre. También se denomina así la exposición de las razones que mueven al RECURRENTE (v.) a impugnar un ACTO ADMINISTRATIVO (v.), que deben hacerse constar en el RECURSO (v.) (Lecciones IX y X).

MOTIVACIÓN:

Disposición de la autoridad competente que vincula jurídicamente a una comunidad en unos supues tos considerados abstractamente (Lección III). NOTARIO: OFICIO (v.) consistente en redactar las ACTAS (v.) y documentos de CURIA (v.), dando fe pública (es decir, constituyendo PRUEBA (v.) suficiente de la veracidad de lo que consta con carácter principal y directo en el DOCUMENTO (v.) redactado o fümado por el notario). Además del CANCILLER (v.), puede haber otros notarios nombrados para actuar en cualquier tipo de actos, o únicamente en los asuntos judiciales, o solo en los actos referentes a una determinada causa o asunto (c. 483). NOTIFICACIÓN: PROCEDIMIENTO (v.) destinado a comunicar al interesado un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) o una SENTENCIA (v.) o decreto judicial. Cuando se trata de un DECRETO SINGULAR (v.), la notificación es requisito para su EFICACIA (v.). Se llama también así al propio ACTO DE COMUNICACIÓN (v.), de cuya recepción por parte del destinatario queda constancia documental (Lección V). NULIDAD: Sanción que el derecho impone al ACTO JURÍDICO (v.) que carece radicalmente de aptitud para desplegar su EFICACIA (v.), por falta de un elemento esencial o por estar afectado de un vicio sancionado explícitamente con nulidad por disposición de la ley (Lección VI). NORMA GENERAL:

Principio de PROCEDIMIENTO (v.) que dirige la actuación administrativa a la consecución efectiva del INTERÉS PÚBLICO (v.) de la Iglesia (Lección V). OBLIGACIÓN: DEBER (v.) de un sujeto de observar un detenninado comportamiento que corresponde estrictamente al DERECHO SUBJETIVO (v.) que asiste a otro para exigirlo, en virtud de una precisa relación jurídica que vincula a ambos. OBREPCIÓN: Vicio que produce la INVALIDEZ (v.) del RESCRIPTO (v.) (cfr c. 63 §§ 2-3). Consiste en la alegación de falsedades al exponer las CAUSAS MOTIVAS (v.) en las PRECES (v.) (Lección VII). OBROGACIÓN: En el CIC de 1917 indicaba la sustitución de una LEY (v.) por otra. El CIC de 1983 usa ese ténnino para referirse a la sustitución de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) por otro contrario (Lección IX). OFICIAL: Titular de ftu1ciones admin istrati vas subordinadas en el ámbito de una CURIA (v.) eclesiástica. OF1c10: Todo cargo constituido establemente que ha de ejercerse para un fin espiritual. OFICIO CAPITAL: OFICIO (v.) de gobierno pastoral que preside en nombre propio, por derecho di vino o humano, una circunscripción eclesiástica o comunidad de fieles establecida por el derecho en la ORGANIZACIÓN ECLESIÁSTICA (v.) Son oficios capi tale s, en su ámbito respectivo, el Papa y el Obispo diocesano y quienes explícita o implícitamente se equiparan a éste en derecho; es decir: OBJETIVIDAD:

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GLOSARIO

los expresamente equiparados al Obispo diocesano por el c. 381 § 2; los Ordinarios militares; los Prelados de las prelaturas personales; los Ordinario s que presiden ordinariatos rituales (Lección 1). OPORTUNIDAD: Adecuación de un ACTO ADMlNlSTRA TIVO (v.) a las circunstancias concretas (de personas, tiempo , lugar, etc.) en las que se emite. Indica el conjunto de moti vos, criterios y apreciaciones que el autor del acto ha tomado en consideración para elegir unas u otras posibilidades en los aspectos en los que la ley le otorga DISCRECIONALIDAD (v.), por estimar que así su acto cumple el fin previsto del modo más adecuado en esas precisa s circunstancias. El REC URSO JERÁRQUICO (v.) puede basarse no solo en motivos de LEGITIMIDAD (v.), sino también en razones de oportunidad (Lección IX). ORÁCULO DE VIVA voz: Acto por el que la autoridad competente concede una GRAClA (v.) oralmente, sin hacerlo constar en un DOCUMENTO (v.) (Lección VIII). ORADOR: Solicitante de un RESCRIPTO (v.) (Lección VII). ORDINARIO: Titular de un OF!Clü (v.) que goza de POTESTAD EJECUTIVA PROPIA (v.) o VICARIA (v.) con funciones de capitalidad (v. OFIClO CAP lTAL); y también, respecto a los miembros del instituto, el Superior mayor que goza de POTESTAD EJECUTlVA ORDINARIA (v.) en un instituto de vida consagrada. Son, pues, Ordinarios, además del Romano Pontífice, los Obispos diocesanos y los equiparados a ellos, los Vicarios generales y episcopales y los Superiores mayores de institutos religiosos clericales y de sociedades de vida apostólica clericales, de derecho pontificio (c. 134). ORDINARIO DEL LUGAR: ORDINARIO (v.) con POTESTAD EJECUTIVA (v.) en el ámbito de una circunscripción eclesiástica. Son, pues , Ordinarios del lugar todos los Ordinarios exceptuados los Superiores mayores de los institutos religiosos y de las sociedades de vida apostólica (c. 134). «ORDO»: NORMA GENERAL (v.) que determina lo referente a la constitución, régimen y procedimiento de ciertas reuniones de personas o celebraciones, convocadas por la autoridad eclesiástica o promovidas por iniciativa de los fieles. Obligan a quienes toman parte en ellas (Lección Ill). ORGANIZACIÓN ECLESIÁSTICA: Estrncturación jurídica de las funciones públicas (v. FUNCIÓN PÚBLICA) en la Iglesia (Lección I). ÓRGANO ADMINISTRATIVO: Unidad administrativa, sin PERSONAUDAD (v.) jurídica, dotada de un conjunto de competencias, que pertenecen radicalmente al ente público en el que se integra y al que encama en su actuación. En derecho canónico no se puede usar el concepto en su sentido propio, porque la POTESTAD DE GOBIERNO (v.) no radica en entes o en PERSONAS JURÍDICAS (v.), sino personalmente en cada OFICIO CAPITAL (v.), que la ejerce con la colaboración de otros oficios auxiliares. En sentido impropio se puede y se suele utilizar para designar al sujeto público competente para llevar a cabo una actuación administrativa (por ejemplo, un DICASTERIO (v.), etc.). PACTO:

v. CONTRATO

PARECER: V. DICTAMEN. PARTE: Cada uno de los

sujetos que se vinculan, con su consentimiento, en un CONTRAsuje tos que intervienen en un REacerca de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.), como RECURRENTE (v.) y RESlSTENT E (v) (Lecciones IX-X). PARTICIPACIÓN: Principio de PROCEDIMIENTO (v.) que tiende a fomentar que los distintos rNTERESES (v.) que entran en juego al adoptar una RESOLUCIÓN (v.), puedan ser manifestados por sus titulares y conocidos por la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) (Lección V). TO (Lección IV). En materia de conflictos, los CURSO (v.) defendiendo intereses contrapuestos

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COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

PATRIMONIO:

Conjunto de bienes (materiales o espirituales),

DERECHOS

(v.) y SITUACIO-

NES JURIDICAS (v.) con un mismo titular. PATROCINIO GRATUITO: Beneficio que el JUEZ

(v.) puede conceder a la PARTE que lo solicite, alegando y demostrando su carencia de recursos económicos suficientes para costear los honorarios del PATRONO. En ese caso, se designa un patrono de oficio, cuyos honorarios son satisfechos por el TRIBUNAL (v.). PATROCINIO LEGAL: Actividad técnica mediante la que el PATRONO (v.) asiste a su patrocinado. Se usa también con frecuencia la expresión «patrocinio forense)) o «asistencia letrada» . PATRONO: ABOGADO (v.) o PROCURADOR (v.) a quien se otorga mandato o poder bastante para actuar como letrado en nombre de su representado en un PROCESO (v.) o en un PROCEDIMIENTO (v.) administrativo, dirigiéndose formalmente a la autoridad , compareciendo y alegando cuanto interesa a su representado , y recibiendo las necesarias comunicaciones. PENA: V. SANCIÓN PENA EXPIATORIA:

SANCIÓN (v.) penal, llamada así porque, aunque también busca el bien espiritual del delincuente , como las CENSURAS (v.), persigue más directamente los fines de restablecimiento de la justicia y reparación del escándalo causado por el DELITO (v.) (Lección IV).

PENA MEDIClNAL! V. CENSURA. PENITENCIA: Alguna obra de caridad, de sustituir a una SANCIÓN (v.) cuando,

piedad o de religión que se manda hacer para por las circunstancias que concurren y por las disposiciones del delincuente, se considera que ya no es necesario o resulta desproporcionado imponerla; o también, en algunos casos, para agravar una pena. PERFECCIÓN: Cualidad jurídica del ACTO ADMINISTRATIVO (v.) una vez que se ha concluido el PROCEDIMIENTO (Lección V) con la adopción formal de la RESOLUCIÓN (v.) por la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) competente. PERITO: Persona de competencia y prestigio en su especialidad profesional a la que se puede solicitar un parecer o dictamen sobre cuestiones relacionadas con su área del saber. PERSONA FÍSICA: Se denomina así la persona humana en cuanto sujeto de DERECHO (v.), es decir, en cuanto posee la capacidad genérica de protagonizar actividad jurídica y de ser titular de SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS (v.). PERSONA JURÍDICA: Colectividad de personas o conjunto de bienes (v. PATRIMONIO) a los que se dota de PERSONALIDAD (v.) unitaria para que, a través de sus legítimos representantes, puedan actuar como sujeto de derecho, es decir, como centro de imputación de actos y SITUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS(v.), análogo a la PERSONA FÍSICA (v.). PERSONALIDAD! Condición de PERSONA FÍSICA (v.) o de PERSONA JURÍDICA (v.) que ostenta el sujeto de derecho. PLAZO: Espacio de tiempo (días, semanas, meses o años) establecido por el derecho para la realización de un determinado ACTO JURÍDICO (v.). PONDERACIÓN: Actividad que se desarrolla durante el PROCEDIMIENTO (v.), mediante la cual se sopesan y estudian todos los elementos disponibles para que la RESOLUCIÓN (v.) sea justa, razonable y acertada (Lección V). POSICIÓN JURÍDICA: Condición o categoría, más o menos estable, de un sujeto en el ordenamiento respecto de los demás, de la que derivan diversas STTUACIONES JURÍDICAS SUBJETIVAS (v.). Son posiciones jurídicas, por ejemplo, la condición de fiel (que es fündamental y común a todos los bautizados, por lo que es posible hablar del principio fündamental de igualdad), la de clérigo, la de religioso, la de superior, la de subordinado, etc.

376

GLOSARIO

SITUACIÓN JURÍDICA SUBJETIVA (v.) que permite a su titular actuar, modificando la esfera jurídica de otros sujetos de manera UNILATERAL (v.), en relación con determinados bienes, derechos e intereses, públicos o privados (la potestad se calificará de pública o privada, según permita a su titular actuar en virtud de una POSICIÓN JURÍDICA (v.) oficial o como persona particular) , propios o ajenos. POTESTAD DE GOBIERNO: POTES'JAD (v.) pública , llamada también potestad de régimen o de jurisdicción, que existe por institución divina para el gobemo de la Iglesia. En su ejercicio, y según los actos a los que da lugar, se distingue como POTESTAD LEGISLAT!VA (v.), POTESTAD EJECUTIVA (v.) y POTESTAD JUDICIAL (v.) (Lección I). POTESTAD DELEGADA: POTESTAD DE GOBIERNO (v.) que se recibe en virtud de una concesión explícita de su titular, llamada DELEGACIÓN (v.), no en virtud de un OFICIO (v.). POTESTAD DISCRECIONAL! POTESTAD (v.) pública que el derecho otorga a una autoridad para realizar algún acto concediéndole DISCRECIONALIDAD (v.), es decir, cierto margen de libertad de elección (Lección Il). POTESTAD EJECUTIVA: Parte de la POTESTAD DE GOBIERNO (v.) que comprende todo lo que no está atribuido en exclusiva a la POTESTAD LEGISLATIVA (v.) o a la POTESTAD JUDICíAL (v.) y que, sometida a la ley, persigue los fines de la Iglesia mediante los actos y procedimientos que el derecho le asigna (Lección 1). POTESTAD-FUNCIÓN: Tipo de POTESTAD (v.) que su titular recibe para actuar en INTERÉS (v.) ajeno, generalmente en ejercicio de una FUNCIÓN PÚBLICA (v.). Por su naturaleza, genera no solo el derecho, sino también el DEBER (v.) de ejercerla siempre que sea necesario para los intereses a los que está vinculada, que son ajenos a su titular en cuanto persona particular (Lección I). POTESTAD JUDICIAL: Parte de la POTESTAD DE GOBIERNO (v.) que el OFIC[O CAPITAL (v.) ejerce por sí mismo o, normalmente, mediante los JUECES (v.) y TRIBUNALES (v.), para resolver los conflictos jurídicos que se les trasladan legítimamente a través del PROCESO (v.) (Lección X). POTESTAD LEGISLATIVA: Parte de la POTESTAD DE GOBIERNO (v.) que el titular de un OFICIO CAPITAL (v.) (la autoridad suprema y los legisladores inferiores) ejerce para dar leyes (v. LEY) (Lección III). POTESTAD ORDINARIA: POTESTAD DE GOBIERNO (v.) que va aneja, por disposición del derecho, a un OFICIO (v.) eclesiástico, de modo que, al recibir el oficio, su titular recibe con él la potestad (Lección 1). POTESTAD PROPIA: POTESTAD ORDINARIA (v.) que se ejerce «en nombre propio», ya que su razón de ser radica en el mismo OFICIO (v.) de quien la ejerce (Lección I). POTESTAD VICARJA: POTESTAD ORDINAR[A (v.) que se ejerce «en nombre ajeno», es decir, que va aneja a un OFICIO (v.) cuya razón de ser consiste en colaborar en el ejercicio de la POTESTAD PROPIA (v.) del titular de un OFICIO CAPITAL (v.) (Lección I). POTESTAD REGLADA: POTESTAD PÚBLICA (v.) cuyo ejercicio está condicionado y determinado por precisas normas jurídicas, sin dar lugar a la DISCRECIONALIDAD (v.) de la autoridad que actúa (Lección Il). PRAXIS: Modo de resolver cuestiones de gobierno que consiste en decidir de acuerdo con la línea de actuación marcada por una serie de RESOLUCIONES (v.) precedentes de la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) competente en una serie de casos análogos. La praxis de la CURTA ROMANA (v.) se configura, según el c. 19 CIC, como medio de obtener los criterios necesarios para resolver una cuestión cuando la ley no dispone directamente al respecto . POTESTAD:

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COMPENDIO DE DERECHO ADMI NISTRATIVO CANÓNICO

(v.) por el que se conmina (v. CONMINACIÓN) con urgir el cumplimiento de una ley, o se impone una OBLIGAcon una sanción para el caso de incumplimiento, a una persona o a unas personas determinadas (Lección IV). PRECEPTO SINGULAR! DECRETO SINGULAR (v.) por el que se impone a una persona o a unas personas determinadas la OBLIGACIÓN (v.) de hacer o de omitir algo (Lección VII), generalmente para hacer cumplir una ley. «PRECES»: Nombre técnico que recibe tradicionalmente el escrito de petición que se presenta para obtener un RESCRIPTO (v.) (Lección Vil). PREFECTO DE DlCASTERIO: Cardenal (o Arzobispo) que pres ide la actividad de un DlCASTERIO (v.). En algunos dicasterios (por ejemplo, en los Consejos Pontificios) el cargo se denomina Presidente del dicasterio (Lecciones IX y X). PRESCRIPCIÓN: Modo de adquirir o perder un DERECHO (v.) o de liberarse de una OBLIGACIÓN (v.) merced a la permanencia de una situación de hecho durante un cierto tiempo. PRESUNCIÓN: Conjetura probable sobre una cosa incierta . Su uso como medio jurídico de PRUEBA (v.) hace que, a determinados efectos jurídicos, se tenga por cierto (como si hubiera quedado probado, mientras no se pruebe lo contrario) algo que se de sconoce , pero que se puede inferir a partir de algún dato conocido, mediante un razonamiento del JU EZ (v.) o de la autoridad competente (praesumptio homini s). A veces se usa como modo legal de distribución de la carga de la prueba: en esos casos es una conjetura establecida por la ley, en cuya virtud se tiene por cierto algo probable hasta que no se pruebe lo contrario, correspondiendo la carga de la prueba a quien niega la presunción (praesumptio iuris). PRIVILEGIO: SITUACIÓN JURÍDICA SUBJETIVA (v.) favorable otorgada con carácter de GRACIA (v.) a un sujeto o a unos sujetos determinados mediante RESCRIPTO (v.) de la AUTORrDAD EJECUTIVA (v.) competente, en cuya virtud se permite al privilegiado actuar en una materia determinada de modo distinto al previ sto con carácter general por el derecho (Lección Vlll). PROCEDlMIENTO: En DERECHO ADMINISTRATIVO (v.), secuencia de actos jurídicos yactuaciones previstos por el derecho para la emisión de un ACTO ADMIN ISTRATIVO ju sto y oportuno (Lección V). PROCESO: Sucesión de actos formales , celebrado s ante el competente tribunal, encami nada a la realización de la justicia en el caso concreto mediante el ejercicio de la POTESTAD JUDICIAL (v.) para determinar e imponer la solución justa de una controversia jurídica plasmada formalmente en la reclamación de una PARTE (v.) frente a otra . PROCURADOR: PATRONO (v.) letrado que asiste a cada PARTE (v.), ejerciendo en su nombre y representación la postulación procesal (es decir, compareciendo para dirigir al TRIBUNAL (v.) las comunicaciones fonnales por las que se inicia el PROCESO (v.) y las posteriores necesarias para su continuación) y los demás actos propios de la parte, y recib iendo las notificaciones del tribunal. PROMOTOR DE JUSTICIA: OFICIO (v.) eclesiástico que debe intervenir en todo PROCEDIMIENTO (v.) o PROCESO (v.) en que esté implicado el BIEN PÚBLICO (v.) de la Iglesia, para tutelarlo (Lección X). PROMULGACIÓN: Publicación oficial de una norma general escrita hecha por su autor (o por mandato suyo), mediante la cual la norma queda instituida , se fija su tenor literal y se hace posible que la conozca la comunidad a la que va dirigida .

PRECEPTO PENAL : PRECEPTO SINGULAR

una

SANCIÓN (v.) para CIÓN (v.) reforzándola

378

GLOSARIO

Proyecto de ACTO ADMINISTRATIVO (v.) preparado por un OFICIAL (v.) público o por un ÓRGANO ADMINISTRATIVO (v.). Se configura como un tipo de acto de INICIACIÓN (v.) de un PROCEDIMIENTO (v.). PROTOCOLO: Orden numérico de los DOCUMENTOS (v.) que corresponde al de su asiento en un REGISTRO (v.). PROVISIÓN: Se considera que un DECRETO SINGULAR (v.) contiene una provisión cuando la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.), velando por propia iniciativa sobre la parcela del BIEN PÚBLICO (v.) que tiene encomendada, aplica los medios (personales, materiales, económicos, etc.) que cree más idóneos para atender a las necesidades que aprecia. En las provisiones la autoridad se atiene a los criterios que el derecho le señala, y a otras normas de OPORTUNIDAD (v.) y BUEN GOBIERNO (v.), pero no elige entre posibilidades contrarias o en conflicto. sino simplemente distintas, y en eso se diferencia de una DECISIÓN (v.) (Lección VII). Para la provi sión de un OFICIO (v.), v. COLAC IÓN. PRUEBA: Actividad por la que en un PROCESO (v.) o en un PROCEDIMIENTO (v.) se procura demostrar con certeza jurídica la verdad de un hecho o circunstancia que se afinna. También se llama así cada uno de los medios admitidos por el derecho para este fin. PUBLICACIÓN: Actividad del autor de una NORMA GENERAL (v.) o de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.), o realizada por su mandato, dirigida a darlo a conocer a una pluralidad de destinatarios. PUBLICIDAD: Principio de PROCEDIM IENTO (v.), derivado del carácter público de la FUNCIÓN ADMINISTRATI VA (v.), que determina la posibilidad de que los interesados conozcan los distintos pasos del procedimiento de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) (Lección V). PROPUESTA:

PARTE (v.) activa en un RECURSO (v.), es decir, quien lo interpone (Lecciones IX y X). RECURSO: El recur so administrativo es la IMPUGNACIÓN (v.) de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) ante la misma autoridad que lo emitió o ante su SUPERIOR (v.) jerárquico, es decir, en VÍA ADM INISTRATIVA (v.). Cabe tambien el recurso contra un acto administrativo en VÍA JUDIC IAL (v.), una vez agotada la vía administrativa (v. RECURSO RECURRENTE:

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO). IMPUGNACIÓN (v.) de un ACTO ADMINISTRATI(v.) ante el TRIBUNAL (v.) competente (v. SIGNATURA APOSTÓLICA), una vez que ya no cabe contra él ulterior RECURSO (v.) en víA ADMINISTRATIVA (v.). Este recurso solo se puede interponer por motivos de LEGITIMIDAD (v.), es decir , cuando se pretenda que el acto impugnado ha violado alguna norma jurídica en el PROCEDIMIENTO (v.) o en la DECISIÓN (v.) (Lección X). RECURSO JERÁRQUICO: RECURSO (v.) int erpuesto en VÍA ADMINISTRATIVA (v.) por quien se considera perjudicado por un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) ante el SUPERIOR (v.) jerárquico de la autoridad que lo ha emitido (Lección VI) REGISTRO: Soporte (un libro o cuaderno, un fichero, una base de datos informática, etc.) donde se anotan los DOCUMENTOS (v.) que entran oficialmente en un organismo de la Administración y los que salen de él (v. PROTOCOLO). RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: VO

REGLAMENTO:

V. «ORDO»

Actuación jurídica de la autoridad competente dirigida especialmente a la prevención del DELITO (v.). Los remedios penales previstos en el CIC son la AMONESTACIÓN (v.) y la REPRENSIÓN (v.) (Lección IV).

REMEDIO PENAL:

379

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

REPRENSIÓN: REMEDIO PENAL(v.) consistente en una conversación FORMAL (v.), del ORDINARIO (v.) o de la persona designada por él, con aquel que provoca con su conducta escándalo o grave perturbación del orden, para reprobar y corregir su actuación de manera proporcionada a las circunstancias de la persona y del hecho (Lección IV) . RESAR CIMIENTO: Reparación del DAÑO(v.) causado por un ACTOJURÍDICO (v.) o como resultado de otra actividad imputable a un sujeto. RESC ISIÓN:En derecho canónico es el acto por el que la autoridad competente deja sin efecto (anula) un ACTOADMrNISTRATIVO (v.) afectado por un vicio que no implica su NULIDAD (v.) radical, a instancia de un interesado (v. ANULABILIDAD) (Lección VI).

RESCRIPTO: ACTOADM INISTRATIVO (v.) en forma de respuesta escrita, que contiene la CONCESIÓN (v.) (o la denegación) de una GRACIA (v.) - PRIVILEGIO (v.), DISPENSA (v.) o FAVOR (v.) de otro tipo- por parte de una AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) competente, lo cual presupone, en principio, que la gracia concedida haya sido previamente solicitada (Lección VII). «RESCRIPTUM EXAUDIENTIA SANCTISSIMI»: Testimonio cardenalicio del ORÁCULO DE VIVAvoz (v.) del Romano Pontífice, que es considerado por la doctrina como PRUEBA (v.) jurídica plena (Lección VII). RESERVA: Acto por el que el OFICIOCAPITAL (v.) asume personalmente , o atribuye en exclusiva a otra autoridad, la COMPETENCIA (v.) para realizar determinado acto. RESISTENTE: PARTE (v.) que en el RECURSO (v.) se opone a la pretensión del RECURRENTE(v.) (Lecciones IX y X). RESOLUCIÓN: Voluntad determinada de la ADMINISTRACIÓN (v.) que se contiene en un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) (v. DECISIÓN, PROV ISIÓN, CONCESIÓN). RESPONSABILIDAD: DEBER (v.)jurídico de reparar el DAÑO(v.) o perjuicio causado. RETROACTIVIDAD: EFICAC IA (v.) de una LEY(v.) o de un ACTOADM INISTRATIVO (v.) sobre situaciones anteriores a su vigencia. REVOCAC IÓN:Cesación de la vigencia de una LEY(v.) producida por otra posterior (v. ABROGACIÓN, DEROGACIÓN). Cesación de la eficacia de un ACTOADMINISTRATIVO (v.) producida por otro acto posterior de la autoridad competente basado en motivos de OPORTUN IDAD(v.) (Lecciones VI, VII, IX). SANAC IÓN:Acto por el que la autoridad competente suple los vicios o deficiencias que impedían la EFICACIA (v.) de un ACTOJURIDICO (v.), permitiéndole así desplegar legítimamente sus efectos y consolidando los que hubiera producido antes de la sanación. SANCIÓN: En derecho penal, toda privación LEGÍTIMA (v.) de un bien impuesta por la autoridad competente a quien ha cometido un acto ilícito. Cuando se trata de un DELITO (v.) la sanción es propiamente una pena, mientras que los actos ilícitos de menor gravedad pueden recibir como castigo sanciones menores, administrativas o de otro tipo (Lección IV) . SECRETA RIODE DICASTERIO: Prelado que ayuda al PREFECTO (v.) a dirigir las personas y tratar los asuntos asignados a un DICASTERIO (v.) según la distribución de competencias de la CURIA (v.) romana (Lecciones IX y X). SENTENCIA: ACTOJURÍDICO (v.) por el que el JUEZ(v.) o TRIBUNAL (v.) resuelve definitivamente la cuestión controvertida que ha conocido en el PROCESO (v.), vinculando a las PARTES (v.) y a sí mismo con su decsión (Lección X). 380

GLOSARIO

(v.) supremo de la organización judicial de la Igle(v.) exclusiva para resolver el RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO {v.), además de las competencias administrativas sobre la administración de justicia en la Iglesia (Lección X). SILENCIO ADMINISTRATIVO: Mecanismo jurídico por el que se permite al interesado interponer RECURSO JERÁRQUICO {v.) como si hubiera recibido una respuesta negativa cuando la ADM INISTRACIÓN ECLESIÁSTICA deja transcurrir un determinado PLAZO (v.) sin responder a una petición legítima o a un RECURSO {v.) presentados para obtener un DECRETO SINGULAR (v.) (Lecciones VII y IX). SITUACIÓN JURÍDICA SUBJETIVA: Cada una de las determinaciones jurídicas del modo como aparece: un sujeto de derecho al considerarlo en el contexto de un determinado asunto, como consecuencia de su POSICIÓN JURÍDICA (v.) o de su relación con determinados bienes jurídicos y con otros sujetos. Se suelen clasificar en situaciones favorables o desfavorables (según amplíen o restrinjan la esfera jurídica del sujeto), activas y pasivas o inactivas (según su contenido sea un hacer o un no hacer). Entre ellas están el DERECHO SUBJETIVO (v.), la POTESTAD (v.), la FACULTAD (v.), el INTERÉS (v.), el DEBER (v.), la OBLIGACIÓN, la EXPECTATIVA, etc. «STILUS CUR IAE»: Forma de expresión característica de la actividad de la CURIA (v.), que se manifiesta principalmente en los DOCUMENTOS (v.) utilizados en el ejercicio de la POTESTAD DE GOBIERNO (v.). SUBREPC IÓN : Ocultación de la verdad que causa la INVAUDEZ (v.) de un RESCRIPTO (v.) (cfr c. 63 § 1), si en la petición (v.) no se ha expuesto todo aquello que debe manifestarse , según está previsto por la ley, el ESTILO (v.) y la PRAXIS (v.) de la CURIA (v.) romana (Lección VII). SUBROGACIÓN; Cuando se trata de una de las po sibles resoluciones de un RECURSO JERÁRQ UICO (v.), significa la SUSTITUCIÓN (v.) de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) por otro distinto (v. OBROGACIÓN) (Lección IX). SUBSIDIARIEDAD: Principio de filosofia social que comprende dos aspecto s complementarios: a) la autoridad superior debe pennitir que las comunidades inferiores asuman sus competencias y responsabilidades, sin intervenir innecesariamente ; b) simultáneamente, debe hacer lo que esté de su parte para favorecer la actuación de las comunidades inferiores en su ámbito propio de responsabilidad. Solo en caso de necesidad, la comunidad superior interviene de manera directa, en virtud del principio de suplencia. En derecho canónico se da una peculiar vigencia de este principio (Lección l). SUBSUNCIÓN: Operación intelectual por la que quien debe aplicar una NORMA GENERAL (v.) a un caso concreto verifica que el caso entra dentro del supuesto abstracto considerado por la norma. SUPER IOR: O superior jerárquico: Denominación que da el Código a la AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) competente para resolver un RECURSO JERÁRQU ICO (v.). «SUPPLICATIO»: Cualquier petición o INSTANCIA (v.), sin carácter de IMPUGNACIÓN (v.), realizada para obtener un acto de la autoridad. SUSPENSIÓN: CENSURA (v.) prevista para algunos DELITOS (v.) especialmente graves y aplicable solo a los clérigos, por la que se prohíbe al sujeto el ejercicio del orden sagrado, de la POTESTAD DE GOBIERNO (v.) o del OFICIO (v.), o de todo a la vez, y en algnos casos del derecho a percibir algunos bienes económicos. SUSPENSIÓN: De un acto: Inhibición provisional de la EFICACIA (v.) de un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) mientras se resuelve una petición o una IMPUGNACIÓN (v.) dirigida a obtener su eliminación o la modificación de su contenido (Lecciones IX y X). SIGNATURA APOSTÓLICA:

TRIBUNAL

sia, que ostenta también la

COMPETENCIA

381

COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO CANÓNICO

mSPENS1vo:Efecto del RECURSO (v.) cuya interposición comporta automáticamente la SUSPENSIÓN (v.) del acto impugnado (Lecciones IX y X). SUSTANCIACIÓN : Fase del PROCEDIMIENTO (v.), en la que se determinan, recaban, comprueban y analizan los datos necesarios para el estudio y la PONDERACIÓN (v.) de los bienes implicados en la RF.SOLUCIÓN (v.) (Lección V). SUSTITUCIÓN: Acto por el que la autoridad competente deja sin efecto un ACTOADMINISTRATIVO (v.) poniendo otro en su lugar (v. OBROGACIÓN, SUBROGAClÓN). TERCERO:Toda persona que sin ser sujeto primario de una relación o actividad jurídica determinada se ve afectada por eJla o es llamada a intervenir. TÉRMINO: Fecha concreta en la que se debe realizar una determinada actividad jurídica o en la que empieza o termina la EFICACIA (v.) de un ACTOJUR!D1co (v.). En derecho canónico a veces se emplea como sinónimo de PLAZO (v.). TrEMPOÚTIL:Concepto usado para indicar un PLAZO (v.) que no corre cuando el sujeto no actúa por falta de conocimiento o está imposibilitado para hacerlo (c. 201 § 2). TRANSACCIÓN: Acuerdo (v. CONTRATO) por el que los interesados, cediendo cada uno en algo, dan por zanjada una controversia, evitando así entablar un RECURSO (v.) o un PROCESO (v.) para dirimirla (v. CONCILIACIÓN). TRIBUNAL: Órgano constituido para el ejercicio de la POTESTAD JUDICIAL (v.), formado por un JUEZ(v.) único o por un COLEGIO (v.) de jueces y los demás ministros que intervienen en el PROCESO (v.). TUTELA JURÍDICA: Actividad por la cual, mediante instrumentos adecuados, el derecho asegura eficazmente determinados valores, bienes y SITUACIONES JURÍDICAS (v.) que se consideran socialmente merecedores de protección. UNILATERAL: Se dice del ACTOJURlDICO (v.) que no necesita más voluntad que la de su autor para su EFICACIA (v.). VALIDEZ:Cualidad del ACTOJURÍDICO (v.) que, reuniendo sus elementos esenciales, cumple los requisitos necesarios para su realización y, por tanto, está en condiciones de desplegar legítimamente su EFICACIA (v.) (Lección VI). VÍAADMIMSTRATIVA: Cauce de actuación jurídica en el que intervienen solo organismos de la Administración:por ejemplo, la imposición de SANCIONES (v.) por vía administrativa significa la posibilidad de sancionar sin necesidad de un PROCF.SO (v.)judicial, siguiendo simplemente un PROCEDIMIENTO (v.) administrativo propio (Lección IV). Si se trata de la interposiciónde un RECURSO (v.), la vía administrativa está integrada por la serie de autoridades ejecutivas superiores que pueden ir resolviendo sucesivamente el RECURSO JERÁRQUICO (v.) contra un ACTO ADMINISTRATIVO (v.) (Lección IX). Se agota la vía administrativa cuando resuelve el recurso una AUTORIDAD EJECUTIVA (v.) que no tiene SUPERIOR (v.)jerárquico en la organización administrativa: en ese caso, ya solo cabe recurrir su decisión mediante el RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO (v.), que se interpone y se resuelve por VÍAJUDICIAL (Lección X). VÍAJUDJCIAL: Cauce de actuación jurídica ante el TRIBUNAL (v.) competente mediante el correspondiente PROCESO (v.). VICARIO:OFICIO (v.) dotado de POTESTAD VICARIA (v.). VERDAD MATERIAL: Principio de PROCEDIMI ENTO(v.) que impone la exigencia de que los datos que determinan la adopción de una RESOLU CIÓN(v.) correspondan a la realidad. (Lección V). 382

GLOSARIO

VOTO CONSULTIVO: Acto de una persona, grupo se da un CONSEJO (v.) a una autoridad.

de personas o COLEGIO (v.) por el que

Acto de una persona, grupo de personas o COLEGIO (v.) por el que se da el consentimiento necesario para que la autoridad pueda actuar en un determinado sentido. Cuando se establece que se requiere el consentimiento o el voto deliberativo para que una autoridad realice un determinado acto, éste sería inválido si no se pide o si se actúa contra el voto recibido. VOTO «PRO REl VERlTATE»: INFORME (v.) preparado por el PROMOTOR DE JUSTICIA (v.) que acaba estableciendo una conclusión clara acerca de si el RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO (v.) debe ser admitido o rechazado atendiendo a la verdad de los hechos (Lección X). VOTO DELIBERATIVO:

383

INSTITUTOMARTÍNDE AZPILCUETA FACULTAD DE DERECHOCANÓNICO UNIVERSIDAD DE NAVARRA

1. COLECCIÓNCANÓNICA La Colección canónica,comenzada en el año 1959, está integrada por monografías sobre temas de Derecho canónico y eclesiástico. Hasta el momento han sido publicados estos títulos: 1959

J. HERVADA

1960

J.füRVADA

1963 1963 1965

A. DELAH ERA

R. LLANO A. D'ÜRS,J. ÜRLANDIS, A. DE LAH ERA

La impotencia del varónen el Derechomatrimonial canónico[Publicacionesdel EstudioGeneral de Navarra] Losfines delmatrimonio. Su relevancia en laestructura jurídicamatrimonial[Publicacionesdel Estudio Generalde Navarra] El regalismo borbónico en su proyección i11dia11a [RJALP] Naturaleza jurídicadela «fictíoiuris»[RIALP] Tresestudioshistóricos sobrelacolegialidad episcopal [RIALP)

1965 1965 1965

J.M .' GONZÁLEZDELVALLE

1965 1965

V.DEREINA

1965

J.M .CA SADO

1966

A. DEFUENMAYOR

1966

A.D ELA HERA

1966

). HERVA DA

1966

J. A RIAS

El «consensus communitatis" en laeficacia normativadela costumbre [RJALPNavarra]

1966

C. LÁZARO

Influenciadel procesoextraordinario en la nocióndejuiciocanónico [RIALPNavarra]

L.J.DE LA PENA A. GARCIAR urz

P. MADRENYS

LaplenituddelDerecho canónico[RrALP] Lalegislación mexicana en relación conlaIglesia[RIALP] Laobediencia de losclérigosen losdocumentos pontificios[RIALPNavarra] Elsistemabeneficia/ [RIALPNavarra] La impericiay la enfermedadcomocausasde remocióndel párroco [RIALP Navarra) Influjo delasamenazasde suicidioen el consentimiento matrimonial [R!ALPNavarraJ El ConvenioentrelaSantaSedey Espal'ia sobreUniversidades deestudioscivil es[RrALPNavarra) Relevanciajur(dico-canónica de la cohabitación conyugal[RIALPNavarra] El ordenamiento canónico.Aspectoscentralesde la construcción del [RIALP Navarra} concepto

'67

G. PORRAS

Iglesiay Estadoen NuevaVizcaya(1562-1821) [RlALPNavarra]

167

F.MART!

LaprimeraMisión dela Santa Sedea América[EUNSA]

167

E. LABANDEIRA

Laspresuncionesen Derechocanónico[RlALPNavarra]

167

V.DEREINA

Errory doloen elmatrimonio canó1ti co[EUNSAJ

168

A. DEMIER

La buenafe en la prescripcióny en la costumbrehastael siglo XV

)69

A. DEL PORTILLO

Fielesy laicosen laIglesia. Basesdesus respectivosestat11t osj11rídico s (videinfra, 3: ed., 1991)

)69

P.J. VII.ADRJ CH

Teoríade los derechos ftmdame11tales del fiel. Presupuestos críticos

[EUNSA]

[EUNSA]

no

P.A. PERLADO

Lalibertadreligiosaen /nsConstituyentes del69 [EUNSA)

m

J.M. FLADER

Losmatrimonio s mixtosante la reformadel CódigodeDerechoCanónico [EUNSA)

m

J.M. RlBAS

Incardinación y distribución delclero[EUNSA]

971

E.SAU)ÓN

El matrimonio,misterioy signo.Desdeel siglo I a S. Agustín [EuNSA]

971

T. RlNcóN-PÉREZ

El matrimonio , misterioy signo. SiglosIX-Xlll [EUl'\SA]

971

E. TEJERO

El matrimonio, misterioy signo. SiglosXIV-XVI[EUNSA]

971

G. DELGADO

Desco ncentraciónorgánica y potestadvicaria[EUNSA]

971

J.M .° GoNzALEZDELVALLE

Libertad en la ordenació n [EUNSA]

971

P.A. PERLADO

Los Obisposespañoles antelaamnistía de 1817[EUNSA]

971

REDACOÓN «Ius (ANONICUM»

Elproyectodefa'YFundame ntaldelaIglesia[EUNSA]

971

J.A. Souro

La nocióncanónica deoficio[EUNSA]

971

J.M.' GoNzALEZDELVALLE

Derecho s fundamenta/esy derechospúblicoss11bjetivos en la Iglesia [EUNSA]

La condiciónjurídicadel laicoen la doctrina canónicadel s. XIX

972

M. BAHIMA

972

A. LEDESMA

Lacondiciónjurídicadellaicodel C.l.C.al Vaticano ll [EUNSA]

.972

M: M. GóMEZ CARRASCO

Lacondiciónjurídicadellaicoen el ConcilioVaticanoIl [EUNSA]

1972

F.VARELADE LJMIA

La separac ión co11vencio11 al de los cónyugesy el Derechoespaiio l

[EUNSA]

[EUNSA]

[972

A. D!Az D!Az

Derecho fundame11tal deasocia ción en laIglesía [EUNSA]

[972

A. QUINTELA

El alentadoenel procesocanónico[EUNSA)

1972

J.M.' GoNZÁLEZDEL VALLE

El sacrament o de lapenitencia. Fundame ntos históricosde su reg11/ación actual[EUNSA]

1973

M . FAL<;AO

Lasprohibicione s matrimoniales decaráctersocialen el Imperio roma-

1973

J.A . Souro

Notasparaunainterpretación actual del Derechocanónico[EuNsA]

1973

J. H ERVADA

Tresestudíossobreel uso deltérmino laico[EUNSA]

1973

L. DELAMO

1973

G. DELGADO

Interrogatorio y confesióneu losjuiciosmatrimonia/es [EUNSA) La CuriaRomana.Elgobiernocentralde la Iglesia [EUNSA)

1,0

1973/ 90 C. DED IEGO-loRA

[EUNSA]

Estudiosde Derechoproce sal canónico. l. Temassobreel ejercicio de la«potes/as judicialis» [EUNSA] U. Temassobrecausasmatrimoniales [EUNSA]

IIl. Lafuncióndejusticiaen laIglesia[EUNSA] IV. Función pastoral y Justicia[EUNSA] 1973/91 P. LOMBARD lA

Escritosde Derecho canónico (Vols.I, ll y Ill) [EUI\SA ] Escritosde Derechocanónicoy de Derechoeclesiástico del Estado (Vols.IV y V) [EUNSA]

1974

E. MOLANO

Laautonomiá privadaen elordenamiento canónico [EUNSA]

1974

M. CABREROS DEANTA

1974

G. DELGADO

1974

A. DEFUENMAYOR

Vigencia y estadoactualdela legislación canónica[EUNsA] El Consejo diocesano degobierno[EUNSA ] La libertadreligiosa [EUNSA]

1975

J.ARIAS

1975

J. FORNÉS

1975

S. PANIZO ÜRALLO

1975

G. DELGADO

1975

M. CABREROS DEANTA

Lapenacanónica enlaIglesiaprimitiva[EUNSA 1 La nociónde«status»en Derecho canónico[EUJ\sA ] Perso11a juridicay ficción.Estudiode laobrade Sinibaldode Fieschi (lnocencio IV) [EUNSA]

1976

c.DEDm;o-LORA

Errory matrimonio canónico[EuNsA] Iglesiay Derecho h01;. Estudioscanónicos posconciliares JEuNS A] Poderjurisdiccional y funcióndejusticiaen la Iglesia [EuNSA]

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A.J.GOMES MARQUES

O BispoDiocesano 1111 génesedo«ChristusDominus»[EUNSA]

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L. DELAMO

La demanda judicialenlascausasmatrimoniales (2.' ed.) [EvNSA]

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J.EUGUI

Laparticipación de lacomunidadcristianaen laelecciónde losObispos(siglos1-V)[EUNSA]

1977

C. LARRÁINZAR

1977

R.J.REY

1977

A. VILLAR

Unai11troducción a Francisco Suárez[EUNSA] El ObispoDiocesano en lagénesisdela «LumenGenti11m». Aspectos jurídicosdes11 funciónpastoral[EUNSA] Lapruebadocumental públicaen lascausasmatrimoniales [EUNSA ] Concordato y acuerdosparciales : Política y Derecho[EUNSA] Contribución al estudiosobrela esenciadelmatrimonio [EUNSA] Sentencias, casosy cuestiones en laRotaEspa1io/a [EuNsA] Laclaveprobatoria en losprocesosmatrimoniale s (Indiciosy circunstancias)[EUNSA]

1977

J.CALVO

1977

E. MOLAI\O

1977 1978

L. DELAMO L DELAMO

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R.GARC(ALóPEZ

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La normaen elderecho canónico . Actasdel11lCongreso Internacional de DerechoCanónico . Pamplona , 10-15de octubrede 1976(2 vols.)

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El impedimen todeimpotenciaen TomásSánchez[EUNS A] El n11evosistemaconcordatario español(LosAcuerdosde 1976 y

Decisiones matrimoniales eclesiásticas. Efectoscanónicos en losespososy en loshijos{EuNSA] LosObisposauxiliares[EUNSA]

[EUNSA]

1979)[EUNSA] 1980

A. GoNZÁLEZ MARTlN

Lapruebadocumental privadaen elprocesocanónico [EUNSA]

1980

J.ÜTADUY

1982

J.F.MUÑOZGARdA

1982

E. BELENCHÓN

Un exponentedelegislaciónpostconciliar . Losdirectorios de la Santa Sede[EUNSA] El matrimonio , misterioy signo.Siglos XVJI-XVlll [EuNsA] Lapruebapericialen losprocesosde nulidadde matrimonio.Especial estudiodelajurisprudencia delTribunalde la SagradaRotaRomana

1982

LMADERO

[EUNSA]

Laintervenciónde tercero en el proceso canónico[EUNSA]

982 983

A. FERNÁNDEZ

983

J. CALVO

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J.A. FUENTES

984

M.l. CASTAJ\105-MOLLOR

J. ROGGENDORF

MuneraChristietMuneraEcclesiae. Historia deunateoría[EUNsA] Elsistemadelimpuestoeclesiástico en la República FederaldeAlemania[EUNSA] Ordenpúblico yfactorreligioso enlaConstitución española [EuNSA] El divorciode ConstantinoVI y la doctrinamatrimonial de San TeodoroEstudita[EUNSA] Lasecularidad en los escritorescristianosde los dosprimerossiglos [EUNSA]

984

J.FoRNffi

985

M.' L.JoRDÁN

985

F.YARZA

985

]. DE0rADUY

985

A. VIANA

Lacienciacanónica contemporánea (Valoración crítica)[EUNSA] Malafe y accióndenulidaden elmatrimonio canónico [EUNSA] El Obispoen laorganizacióneclesiástica delasDecreta/es pseudois idorianas[EUNSA] Laextincióndelcontratode trabajoporrazonesideológicas enloscentrosdocentesprivados[EuNSA] Losacuerdosconlasconfesiones religiosas y el principiode igualdad [EUNSA]

985

A.MARZOA

985 986

J. MARTfNEZ-TORRÓN

.986

A.CATIANEO

1987 1987 l987 1988

J.l. ARRIET A J.MIRAS

1989 1989 1989

J.T. MART!NDE AGAR

J.L. GUTIÉRREZ

E. TEJERO(ed.) R. RODIÚGUEZ-ÜCAJ\!A

S. ÜUBROWSKY A. DE FUENMAYOR,

V.GóMEZ-lGLES!AS,

Lacensurade excomunión.Estudiode su naturalezajurídicaen ss. Xl11-XV[EUNSA] El matrimonio canónico enel Derecho civilespa1iol [EUNSA] Laconfiguración jurídicadelas Prelaturas personales en el Concilio Vaticano II [EUNSA] Questioni fondamentali de/lacanonistica nelpensierodi KlausMiirsdorf[EUNSA] Estudiossobrelaorganización jerárquica delaIglesia[EUNSA] El SínododelosObispos[EUNSA] Lanocióncanónica de«praelat us» [EUNSA] Estudiossobreel DoctorNavarro.Enel TVcentenario delamuertede MartíndeAzpilcueta [EUNSA] Lasasociaciones declérigos en la Iglesia[EUNSA] LosdiezmosdeIndiasen lalegislación (ss.XVI y XVW [EuNSA] El itinerariojurídicodel Opus Dei. Historia y defensade un carisma(3: ed.}[EuNSA)

J.L. lLLANES

1989 1990 1991

J. HERVADA

1991 1991 1991

C. PURROYYTURRILLAS

1991

J.M .' VAZQUEZ

S.B. SANG LEE

A. DELPORTILLO

G. LOCASTRO

D. CENAL\!OR

GARcfA-PEJ\!UELA

1991 1992

J.A.FUENTES(ed.} A. DE FUENMAYOR

1992

A. VIANA

Pensamientos de1111canonistaenla horapresente[EUNSA] Relaciones Iglesia-Estado enla República PopularChina[EuNSA] Fielesy laicosenla Iglesia . Basesdesus respectivos estatutosjur{dicos (3.' ed.) [EUNSA) UnlibroinéditodeLebrónsobrediezmosdeIndias [EuNsA] Lasprelaturas personales. Perfiles jurídicos[EuNSA] LaLetJFundamental de la Iglesia.Historiay análisisde un proyecto legislativo [EuNSA] Lei;esautonómicasde serviciossociales.Su repercusión sobrelas en[EUNSA] tidadeseclesiásticas l ncapacidad consensu al paralas obligacione s matrimoniales [EuNSA] Escritossobreprelaturas personales [EUNSA] Territorialidad y personalidad en laorganización eclesiástica. El caso de losordinariatos militares[Editadopor el Serviciode Publicaciones de la Universidadde Navarra]

1992 1992

P.J. LASANTA

1992

L. CRESPODE MIGUEL

1992

J.M."VÁZQUEZ

1993 1993

M. " J.Rcx:A

E. LABANDEIRA

Cuestiones deDerecho administrativo canónico[EUNSA] LaIglesiafrentea lasrealidad es temporales y el Estado:eljuiciomoral [EUNSA]

Lasecularización delmatrimonio. Intmtos anteriores a la Revolución de 1868[EUNSA] Lascapellanías co/ativo-familiares (Régimen legalvigente)[EUNSA]

GARcfA-PEÑUELA

C. SoLER

Naturaleza jurídicadelosconvenios eclesiásticos menores[EUI\SAJ Iglesiay Estado(LaiJZcidencia del ConcilioVaticanolI sobreel Derechopúblicoexterno)[EuNSA] El impedimento matrimonial canónico deparentesco legal[EUNSA] Simulación matrimonial en el Derecho canónico[EUNSA] Garantias dalíberdade deopinifíona Igreja(Osprocessos parajuízode livrosna Congregaríio paraa DoutrinadaFé)[EuNsA] Derecho Administrativo sancionador enelordenamiento canónico. Una [EuNSA] propuesta parasu construcción Sacramento y formadelmatrimonio. El matrimonio canónicocelebradoenforma110ordinaria[EuNsA] Error,ignorancia y doloenel consentimiento matrimonial [EuNSA] El derecho fundamentaldelibertadreligwsa[EUl\sA] EstudiosCanónicos: I. Elmatrimonio cristiano. Sacramento delaCreación y delaReden[EUNSA] ción.(Clavesdeundebateteológico-canónico) II. Relaciones dejusticiay ámbitosde libertadenlaIglesia.Nuems perfilesde la ley canónica(Diversasmanifestaciones canónicas)

1993 1994 1994

J.MANTECÓN J.I.BAÑARES(ed.)

1994

F.PÉREZ-MADRID

1995

M.A.ÜRTIZ

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J.L BAÑARES(ed.)

1996 1997

J. MANTECÓN

1997

P. MAJER

1997

T.BLANCO

La nocióncanónicade contrato.Estudiode su vigenciaen el CICde

1998 1998 1998 1998 1999

J. ÜRLAl'.DJS

1999

M." del M. MARTÍNGARCfA

Estudiosdehistoriaeclesiásticavisigoda[EUNSA] «Praelatus »: deTrentoa laprimeracodificación [EUNSA] Formajur(dicay matrimonio canónico [Eul\isA] Libertady Derec/wconstitucional en Pedro Lombardia [EUNSA] Losprincipiosdel Derechoeclesiástico españolen las sentenciasdel [NAVARRA GRÁFICAEDICIONES] TribunalConstitucional Conflictosdejurisdicciónentrela Iglesiay el Estado:el casoitaliano

P. PULIDO-ADRAGAO

T. RINCóN-PeREZ

[EUNSA]

El errorque determinala i>oluntad. (can.1099 del CTCde 1983) [EUNSA]

1983[EUNSA]

J.MIRAS R. RoDR!GUEZ-ÜCAÑA (ed.)

V.GóMEZ-IGLESIAS J. CALVO-ÁLVAREZ

[NAVARRA GRÁFICAEDICIONES]

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V. PRIETO

Iniciativaprivaday subjetividad jurídica[NAVARRA GRARCAEDICIONES]

1999

A. MARZOA

1999

A. V!ANA(ed.)

1999

T.J.ZARRAGA

1999

E.TEJERO-C.AYERRA

Comunióny Derecho. Significación e implicaciones deambosconceptos[NAVARRAGRÁFICAEDICIONES] Ladimensióndeservicioenel gobiernodelaIglesia[NAVARRA GRÁFICA EDIOONES]

Eldoloen el derecho matrimonial canónico y sufundamentación juríGRAHCAEDICIONES] dica[N AVARRA LavidadelinsigneDoctorNavarro, hijodelaRealCasadeRoncesvalles . [NAVARRA GRÁFICAEDITextomanuscrito deMartínBurgesy Elizondo CIONES]

¡99

J. MIRAS

){)(]

G. Nú1'EZ GoNZÁLEZ

)00

V. GóMEZ-lGLESIAS A. VIANA-J.MIRAs

)01

J.GONZÁLEZAYESTA

)01

J.0rADUY (ed.)

)01

Z.COMBALlA

La naturaleza jurídicadelas
)01

A. LIZARRAGA ARTOLA

Discursospontificiosa la Rotaromana[NAVARRAGRÁFICAEmoo-

)02

J. HERVADA

Loseclesiastic istas ante un espectador. Tempvsotii secvndvm(2.º

)02

J.HERVADA

ed. corregiday aumentada) [NAVARRA GRÁFICAEDICIONES] Coloquios propedéuticos sobreelderecho canónico (2.ª ed. corregida y aumentada) [NAVARRAGRÁFICAEDICIONES]

)02 )02

R. RODRÍGUEZ-ÜCAf.JA

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J. 0rADUY

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J.0rADUY; E. TEJERO;

Escritosen lwnordeJavierHervada[Ius Canonicum. Vol.especial] [NAVARRA GRÁFICAEDIOONES]

Tutela penaldelsacramento delapenitencia. ÚI competencia delaCongregadelaFe[NAVARRA GRÁFICAEDIOONES] ciónparala Doctrina ElOpusDei,Prelatura personal. LaConstitución Apostólica ,,Ut sif» [NAVARRA GRÁFICAEDIOONES]

FICAEDICIONES] NES]

A. VIANA

Lademanda judicialcanónica [NAVARRA GRÁFICAEDIOONES] Derecho canónico territorial. Historiay doctrinadelterritorio diocesano [NAVARRAGRÁFICAEDIOONES] Fuentes,Interpretación, Personas. EstudiosdeDerecho canónico [NAVARRAGRÁFICAEDIOONES]

A. VIANA(eds.)

)03

J.HERVADA

Migraciones, Iglesiay Derecho. Actasdel V Simposiodel Instituto y accióndela Mart{ndeAzpilcuetasobre«Movimientos migratorios Iglesia.Aspectossociales,religiososy canónicos ,, (Pamplona,16 y 17.IX.2002) [N AVARRA GRÁFICAEDIOONES] Pueblocristianoy circunscripciones eclesiásticas [NAVARRAGRÁFICA EDIOONES)

)03

M. RODRJGUEZBLANCO

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M.AREmo

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F. PUJG

Los conveniosentre las administracionespúblicasy las confesionesreligiosas[NAVARRAGRÁFICAEDICIONES) Obediencia y libertaden la vidaconsagrada [NAVARRA GRÁFICAEDICIONES)

La esenciadelmatrimonioa la luz del realismojurídico[N AVARRA GRÁFICAEDICIONES]

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J.HERVADA

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J. HERVADA

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El Islamen España.Aspectosinstitucionalesde su estatutojur(co[NAVARRAGRÁFICAED!OONES] J.I.BAJ'\/ARES,J.BosCH(eds.) Consentimiento matrimoniale inmadurezafectiva.Actas del VI Simposio Internacional del Instituto Mart(n de Azpilcueta GRÁFICAEDIOONES] (Pamplona, 3-5.Xl.2004)[N AVARRA ¿Imposibilidad decumpliro incapacidad deasumirlasobligaciones E. TEJERO esencialesdelmatrimonio?Historia,jurisprudencia, doctrina,nory psicopatología incidentes mativa,magisterio, interdisciplinariedad enlacuestión[NAVARRA GRÁFICAEDIOONES] Veteraetnova . Cuestiones deDerecho amónicoy afines(1958-2004). SeJ.HERVADA

Pensamientos de un canonista enla horapresente[NAVARRAGRAFICA EDIOONES]

Tempvsotii. Fragmentos sobrelos orígenesy el usoprimitivo de los términos«praelatvs»y «praelatvra»[NAVARRAGRÁFICA EDICIONES]

)05

JOS

l. J!MÉNEZ-AYBAR

GRÁFICA EDiarn, ,ESj gunda edición remodelada [NAVARRA

2. MANUALESY TRATADOS 2.1. Manuales deDerecho canónico y eclesiástico

Se han editado Manuales generales y Tratados de Derecho canónicoy Derecho eclesiástico,y de algunas disciplinasconcretas,orientados a los alumnos de la Cátedra de la especialidaden las Facultadesde Derecho,y a los de Derechocanónico.Entre otros: 1955

V. DELGIUD!CE (traduc. P. LOMBARDlA)

1970/73 J.HERVADA-P.LOMBARDfA

Nocionesde Derecho canónico El Derecho delPueblodeDios. l. Introducción. Laconstitución delaIglesia[EUNSA] III. Derecho matrimonial [EUNSAJ Derecho canónico (2:' ed.) [EUNSA]

1975

CATEDRÁTICOS DEDERECHO CANÓNICODE UNIVERSIDADES ESPAÑOLAS

1980

G. FELICIANI (traduc. E. MOLANO)

Elementos de Derecho canónico[EuNsA]

1987 1991 1993 1994 1995 1996

J.HERVADA J.CALVO(Coor.)

ElementosdeDerecho constitucional canónico [EuNsA] (agotado) Manualde Derecho canónico (2:' ed.) [EUNSA] Tratado de Derecho administrat iuocanónico (2: ed.) [EU!\SA] Tratado de Derecho eclesiástico [Eu NsA] Derechocanónico matrimo,1íal (7." ed.) [EuNsA] Derecho eclesiástico delEstadoespmiol(4.'' ed.) [EuNSA]

E. LAllANDEIRA

J.DEÜTADUY(Coor.) J.M:GONZÁLEZDELVALLE

J. FERRER(Coor.) J.FORNÉS, J.M.> GONZÁLEZVALLE,

P. LOMBARDIA, M. LóPEZ ALARCÓN, R. NAVARRO VALLS,P.J.VILADRICH 2001

J.HERVADA

Elementosde Derecho constitucional canónico(2." ed.) [NAVARRA GRAflCAEDTOONES]

2005

P. BIANCHI

7 Guiapráctica ¿Cuándo es 111110el matrimonio de causasde nulidad paraelasesoramiento jurídicode matrimonios encrisis[EUNSA]

2.2. Manuales delInstitutoMartíndeAzpilcueta

Esta nueva Colecciónse propone, ante todo, ofrecer a los alumnos de los cursos de Licenciatura en Derecho canónicoun instrumento básico para preparar específicamente el programa de las distintas disciplinas que la integran. La orientación no es solo docente, ya que los diversos títulos, que irán apareciendo sucesivamente, están concebidos para permitir a un público amplio introducirse con un nivel asequible en el conocimientode las respectivas materias.

2002

Organizació11 delgobiernoe,¡ la Iglesia(2.ª ed.) [EuNsA) Laliturgiay lossacramentos en el Derechodela Iglesia[EUNsA] J.MIRAS,J.CANOSA,E. BAURA Compendio de Dmcl10Administrativo Canónico [EUNSA] T. RINCóN-PÉREZ La¡,idaconsagrada en la IglesiaLatina.Estatutoteológic o-canónico[EUNSA) T. RlNCóN-PÉREZ La liturgiay los sacramentos e11el Derechode la iglesia(2."ed.)

2003

C DEDIEGO-LORA,

2003

R. RooRJGUEZ-ÜCAÑA J. ÜRLANDIS Historiade las institucionesde la iglesiacatólica. Cuestiones fundamentales[EUNSA]

1997 1998 2001 2001

A. VIANA T. RINCóN-PÉREZ

[EUNSA]

Lecciones dederecho procesal ca11ónico. Partegeneral[EU!\sA]

•. TEXTOS LEGISLATIVOS Y COMENTARIOS

- CódigodeDerechoCanónico. Ediciónanotada(6: ed. 2001).Los cambios introducilos en esta 6ª edición son, debido al tiempo transcurrido, abundantes. En primer lugar, ·l texto normativo (cfr.ce. 750 y 1371)ha sido ampliado y retocado por el m. p. Ad tuen1amfidem.En segundo lugar, se ha sustituido la antigua ley de elección del Romano >ontíñcepor la nueva Const. Ap. UniversiDominicigregis.En tercer lugar, se han reco;ido también las nuevas interpretaciones publicadas por el ConsejoPontificio de los :'extosLegislativos. Los comentarios a los diversos cánones se han adaptado convelientemente. Se han publicado ediciones en francés, italiano, portugués, inglés y catalán. Tam>iénvarias ediciones castellanas en México. - Comentario Exegético alCódigodeDerecho Canónico (3."edición,2002),obra dirigida coordinada por los Profs ÁNGEL MARZOA, JORGE MIRAS y RAFAEL RODRfGUEZ-ÜCAÑA, 5 rolúmenes (8 tomos).Publicado por EuNSA.

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