Trabajo Final Detective Privado

DERECHO ADMINISTRATIVO Parte General

CURSO UNIVERSITARIO DE DETECTIVE PRIVADO

DERECHO ADMINISTRATIVO Parte General

INDICE: 1.- DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO. EL ACTO ADMINISTRATIVO.

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1.1.- CONCEPTO Y CONTENIDO. ......................................................................................................................... 6 1.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO. ......................................................................................................................... 7 1.2.1. Concepto. ............................................................................................................................................. 7 1.2.2. Clasificación de los actos administrativos. ......................................................................................... 10 1.2.3. Elementos del acto administrativo. ................................................................................................... 13 1.2.4- La motivación y notificación. ............................................................................................................. 18 1.2.5. Eficacia y validez de los actos administrativo. ................................................................................... 23 1.2.6. El régimen de invalidez de los actos administrativos......................................................................... 28 1.2.7. La ejecutoriedad. ............................................................................................................................... 33 2.- DISPOSICIONES GENERALES DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO.

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2.1. CONCEPTO. ................................................................................................................................................ 36 2.2. CLASIFICACIÓN. .......................................................................................................................................... 36 2.3. PUBLICIDAD Y ENTRADA EN VIGOR DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. ..................................... 37 2.4. JERARQUÍA DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. ........................................................................... 37 3.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN.

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3.1. CONCEPTO Y NATURALEZA. ....................................................................................................................... 38 3.2. ORGANOS CON POTESTAD REGLAMENTARIA. .......................................................................................... 40 3.2.1. La Administración Central. ................................................................................................................. 40 3.2.2. Las Comunidades Autónomas. ........................................................................................................... 41 3.2.3. Entidades Locales. .............................................................................................................................. 41 3.2.4. Otros poderes del Estado................................................................................................................... 41 3.3. LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO. CLASES DE REGLAMENTOS. ..................................... 42 3.3.1. Reglamentos ejecutivos. .................................................................................................................... 42 3.3.2. Reglamentos independientes. ........................................................................................................... 43 3.3.3. Reglamentos de necesidad. ............................................................................................................... 45 3.4. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS. ..................................................................................... 45 3.4.1. Competencia. ..................................................................................................................................... 45 3.4.2. Límites. ............................................................................................................................................... 46 3.4.3. Procedimiento.................................................................................................................................... 48 3.5.- REGLAMENTOS ILEGALES: TÉCNICAS DE CONTROL. ................................................................................. 49

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3.5.1. Inaplicación. ....................................................................................................................................... 50 3.5.2. Vía judicial penal. ............................................................................................................................... 50 3.5.3. Vía administrativa indirecta. .............................................................................................................. 50 3.5.4. Vía judicial contencioso-administrativa. ............................................................................................ 51 3.5.5. Control ejercido por el Tribunal Constitucional. ................................................................................ 51 4.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.

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4.1. CONSIDERACIONES GENERALES. ............................................................................................................... 52 4.2. PRINCIPIOS GENERALES DE LA POTESTAD SANCIONADORA. .................................................................... 54 4.2.1. El principio de legalidad. .................................................................................................................... 54 4.2.2. Irretroactividad. ................................................................................................................................. 55 4.2.3. Principio de tipicidad. ........................................................................................................................ 56 4.2.4. Responsabilidad. ................................................................................................................................ 56 4.2.5. Principio de proporcionalidad............................................................................................................ 57 4.2.6. Prescripción........................................................................................................................................ 58 4.2.7. Concurrencia de sanciones. ............................................................................................................... 59 4.2.8. Breve apunte sobre la delegación de firma. ...................................................................................... 59 4.3. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. ........................................................................................................ 60 4.3.1. Información y actuaciones previas. ................................................................................................... 61 4.3.2. Medidas de carácter provisional. ....................................................................................................... 61 4.3.3. Iniciación del procedimiento.............................................................................................................. 62 4.3.4. Instrucción del Procedimiento. .......................................................................................................... 63 4.3.5. Finalización del procedimiento. ......................................................................................................... 65 4.3.6. Resolución. ......................................................................................................................................... 65 4.3.7. La fijación de la responsabilidad civil derivada del ilícito administrativo. ......................................... 67 4.3. 8 Otros aspectos que inciden en la potestad sancionadora. ................................................................ 68 5.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

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5.1. INTRODUCCIÓN. ........................................................................................................................................ 69 5.2. PRINCIPIOS GENERALES. ............................................................................................................................ 70 5.2.1.- Objeto y clases. ................................................................................................................................. 70 5.2.2.- Fin de la vía administrativa. .............................................................................................................. 71 5.2.3. Interposición del recurso. .................................................................................................................. 72

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5.2.4. Suspensión de la ejecución. ............................................................................................................... 73 5.2.5. Audiencia de los interesados. ............................................................................................................ 74 5.2.6. Resolución. ......................................................................................................................................... 74 5.3. EL RECURSO DE ALZADA. ........................................................................................................................... 75 5.3.1. Objeto. ............................................................................................................................................... 75 5.3.2. Interposición. ..................................................................................................................................... 75 5.3.3. Plazos. ................................................................................................................................................ 76 5.3.4. Impugnación posterior. ...................................................................................................................... 76 5.3.5. Motivos. ............................................................................................................................................. 76 5.4. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN. ................................................................................................. 77 5.4.1. Objeto y naturaleza............................................................................................................................ 77 5.4.2. Plazos. ................................................................................................................................................ 77 5.5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. ............................................................................................... 78 5.5.1. Concepto. ........................................................................................................................................... 78 5.5.2. Motivos. ............................................................................................................................................. 78 5.5.3. Plazos. ................................................................................................................................................ 78 5.5.4. Resolución. ......................................................................................................................................... 79 6.- ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIAS. ÓRGANOS COLEGIADOS.

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6.1. INTRODUCCIÓN. ........................................................................................................................................ 79 6.2. PRINCIPIOS GENERALES. ............................................................................................................................ 81 6.3. COMPETENCIA. .......................................................................................................................................... 83 6.3.1. Concepto y naturaleza. ...................................................................................................................... 83 6.3.2. Delegación de competencias. ............................................................................................................ 84 6.3.3. Avocación. .......................................................................................................................................... 85 6.3.4. Encomiendas de gestión. ................................................................................................................... 86 6.3.5. Delegación de firma. .......................................................................................................................... 87 6.3.6. Suplencia. ........................................................................................................................................... 88 6.3.7. Decisiones sobre competencia. ......................................................................................................... 88 6.4. ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. ................................................................................... 89 6.4.1. Concepto. ........................................................................................................................................... 89 6.4.2. Requisitos de constitución. ................................................................................................................ 89

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6.4.3. Instrucciones y órdenes de servicio. .................................................................................................. 90 6.4.4. Órganos consultivos. .......................................................................................................................... 90 6.5. ÓRGANOS COLEGIADOS............................................................................................................................. 90 6.5.1. Régimen jurídico. ............................................................................................................................... 90 6.5.2. Secretario. .......................................................................................................................................... 91 6.5.3. Convocatorias y sesiones. .................................................................................................................. 91 6.5.4. Actas................................................................................................................................................... 93 6.6. ÓRGANOS COLEGIADOS EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. .............................................. 94 6.6.1. Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella.................................................................................... 94 6.6.2. Funciones del Presidente. .................................................................................................................. 94 6.6.3. Obligaciones de los miembros del órgano colegiado. ....................................................................... 95 6.6.4. Funciones del Secretario. ................................................................................................................... 96 6.6.5. Requisitos para constituir órganos colegiados. ................................................................................. 97 6.6.6. Clasificación y composición de los órganos colegiados. .................................................................... 98 6.6.7. Creación, modificación y supresión de órganos colegiados. ............................................................. 99 6.7. ABSTENCIÓN. ............................................................................................................................................. 99 6.8. RECUSACIÓN. ........................................................................................................................................... 101 7.- LEGITIMADOS E INTERESADOS PARA OBRAR ANTE LA ADMINISTRACIÓN.

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7.1. INTRODUCCIÓN. ...................................................................................................................................... 101 7.2. CAPACIDAD DE OBRAR. ........................................................................................................................... 102 7.3. CONCEPTO DE INTERESADO. ................................................................................................................... 103 7.4. REPRESENTACIÓN. ................................................................................................................................... 104 7.5. REGISTROS ELECTRÓNICOS DE APODERAMIENTOS. ............................................................................... 105 7.6 PLURALIDAD DE INTERESADOS. ................................................................................................................ 107 7.7. IDENTIFICACIÓN Y FIRMA DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ............... 107 7.7.1. Sistemas de identificación de los interesados. ................................................................................ 107 7.7.2. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas. .................................................... 108 7.7.3. Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo. ............................... 109 7.7.4. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados........................................................ 110 7.8. DERECHOS DE LAS PERSONAS EN SUS RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. .............. 111 7.8.1. Derechos de los administrados. ....................................................................................................... 111

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7.8.2. Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo. ................................................. 112 7.8.3. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. ......... 113 7.8.4. Lengua de los procedimientos. ........................................................................................................ 114 7.8.5. Registros. ......................................................................................................................................... 115

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1.- DERECHO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO. EL ACTO ADMINISTRATIVO. 1.1.- CONCEPTO Y CONTENIDO. La mayor parte de los conceptos que de Derecho Administrativo se han dado vienen impuestos por una doble consideración: (1) que el Derecho Administrativo es esencialmente la rama jurídica reguladora de la organización y funcionamiento de la Administración pública, lo cual parece evidente, y (2) que, por otra parte, no toda la normativa aplicable con fines de organizar o hacer actuar a la Administración pública es, sin embargo, Derecho Administrativo. Dicho de otra forma, la necesidad de elaboración de un concepto del Derecho Administrativo viene impuesta porque el criterio subjetivo, la presencia de la Administración en una relación jurídica cualquiera, es insuficiente para hacer de esa relación una sujeta al Derecho Administrativo, ya que a menudo ésta se somete al Derecho privado al actúan sin imperium.

De acuerdo con las dos notas fundamentales citadas, esto es, el Derecho Administrativo es el Derecho de la Administración, y el Derecho Administrativo es un Derecho distinto del privado y, por consiguiente público. Entrena Cuesta define el Derecho Administrativo como “el conjunto de normas de Derecho Público interno que regulan la organización y actividad de las Administraciones públicas”. Por su parte, García de Enterría entiende que el Derecho Administrativo no es el Derecho propio de unos órganos o de un poder, ni tampoco el Derecho propio de una función, sino un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho Común.

De estas definiciones se desprenden los siguientes rasgos:

a) El Derecho Administrativo es un Derecho Público. Por lo pronto hay que decir que el Derecho Administrativo es un Derecho Público del que constituye una de sus ramas más importantes. Siendo la Administración Pública la única personificación interna del Estado, cuyos fines asume, y siendo también dicha persona el instrumento de relación permanente y general con los ciudadanos es licito decir que el Derecho Administrativo es el Derecho Público interno del Estado por excelencia.

b) El Derecho Administrativo es un Derecho interno. El Derecho Administrativo es una parte del Derecho público interno, porque aquel sector del Derecho Internacional que

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regula la organización y actividades de las Administraciones Internacionales no debe integrarse dentro del Derecho Administrativo, sino en el Derecho Internacional Administrativo.

c) El Derecho Administrativo regula la organización y la actuación de las Administraciones Públicas. De lo que se deriva:

- Que la regulación de la organización administrativa tiene carácter jurídico.

- Que las normas que constituyen el Derecho Administrativo, de una parte disciplinan la organización administrativa y de otra las relaciones de la Administración Pública, afectando las segundas de forma inmediata a los derechos o intereses de los administrados.

- Que el Derecho administrativo tiene un contenido tridimensional: regula la organización administrativa; las relaciones entre entes públicos; y, finalmente, se ocupa de las relaciones entre los entes públicos y los particulares.

d) La presencia de una Administración Pública es requisito necesario para que exista una relación jurídico-administrativa. El carácter estatutario del Derecho Administrativo comporta una última y decisiva consecuencia: para que exista una relación jurídicoadministrativa es preciso que, al menos, una de las partes en la relación sea una Administración Pública.

1.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO. 1.2.1. Concepto. Para Zanobini, es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de juicio, deseo o conocimiento realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa. Sobre esta definición clásica, Garrido Falla y García De Enterría formulan conceptos propios de acto administrativo, adicionando el primero la potestad reglamentaria, mientras que el segundo excluye esa potestad administrativa.

Una vez expuestas las definiciones doctrinales más importantes, procede concretar el contenido conceptual de lo que sea acto administrativo. Así, en nuestro Derecho Positivo, el acto administrativo es una institución más del Derecho Administrativo y en tal sentido,

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acto administrativo ampliamente entendido, sería todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo.

Por tanto, quedan fuera del concepto de acto administrativo, las siguientes actuaciones de la Administración:

.- Los actos materiales de la Administración, que aunque sirvan de preparación o de ejecución de los actos administrativos, no son actos jurídicos.

.- Los actos jurídicos llevados a cabo por los administrados, aun siendo propios del Derecho Administrativo (intervenciones de los administrados en la relación jurídicoadministrativa).

.- Los actos jurídicos dictados por la Administración que no están sometidos al Derecho Administrativo; por ejemplo, actos de Derecho Privado.

.- García de Enterría también excluye los reglamentos, que han de integrarse en la teoría de las fuentes y que obedecen por ello a principios muy singulares.

.- También excluye este autor los actos contractuales que constituyen la teoría propia de los contratos administrativos, por lo que los actos administrativos estrictos serían aquéllos que son unilaterales.

.- Tampoco se incluye en la teoría de los actos administrativos, el uso de la coacción administrativa que tiene también su propia teoría singular, y de este modo el acto administrativo se concreta en lo que son declaraciones y no ejecución material de actos.

Como conclusión, hay que señalar que de la regulación contenida actualmente en los artículos 34 y siguientes de la Ley 39/2015 puede configurarse un concepto legal de acto administrativo, que sería aquel acto jurídico unilateral de la Administración Pública producido por el órgano competente y distinto del Reglamento.

De la definición de acto administrativo dada por García de Enterría que, recordemos, dice "acto administrativo es la declaración de voluntad, de juicio, de deseo o de conocimiento realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa

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distinta de la potestad reglamentaria", se derivan una serie de notas o caracteres del acto administrativo, que pasamos a exponer.

Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente materiales de ejecuciones coactivas o actividad técnica de la Administración. Por declaración hay que entender no sólo la que se manifiesta formal o expresamente, sino también la que se deduce de comportamientos o conductas que revelan concluyentemente una posición intelectual previa.

La declaración puede ser de voluntad (aplicación de una norma, resoluciones), que será lo normal en las decisiones o resoluciones de los procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio (los actos consultivos, informes y dictámenes), de deseo (peticiones y propuestas entre órganos), de conocimiento (certificaciones, diligencias, anotaciones).

La declaración en que el acto administrativo consiste debe proceder de una Administración Pública, lo que excluye los supuestos señalados anteriormente como no constitutivos de actos administrativos. Ha de notarse que en el caso de que un particular obre por concesión o delegación de una Administración Pública la afirmación de principio es válida.

La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa, excluyéndose los actos privados de la Administración Pública, lo que por un lado subraya la fuerza innovadora o conservativa de los actos y por otro, el carácter del acto administrativo como expresión necesaria de una potestad, que conecta el acto a la legalidad y lo funcionaliza de una manera peculiar en el seno de la misma (Principio de legalidad en la actuación administrativa).

La potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta de la potestad reglamentaria, por cuanto esta potestad se ejercita dando lugar a un producto (el reglamento) que se diferencia cuantitativa y cualitativamente del acto administrativo, en el primer caso por el número de destinatarios a los que afecta y en el segundo porque el reglamento crea o innova el Derecho objetivo mientras que el acto lo aplica.

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1.2.2. Clasificación de los actos administrativos. Los criterios de clasificación de los actos administrativos pueden ser innumerables, si bien los más relevantes son los que distinguen clases de actos atendiendo a su posición en el procedimiento, a su recurribilidad y a su posición en la vía administrativa.

En atención a la posición en el procedimiento los actos pueden clasificarse en actos de trámite y actos definitivos. Los definitivos son los que ponen fin al procedimiento de que se trate y, por eso mismo, son recurribles —sea en vía administrativa o judicial–, en tanto que los actos de trámite son todos aquellos que se producen en el seno de un procedimiento y que conducen al acto definitivo (el acuerdo de iniciar el expediente, el acto que abre el trámite de audiencia, el acto por el que se admite una prueba propuesta, o por el que se pide un informe a otro órgano administrativo). Los actos de trámite no son recurribles, normalmente, ni en vía administrativa ni judicial pero pueden serlo si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (artículo 112 de la Ley 39/2015 y artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa) en cuyo caso sí serían recurribles.

En atención a la posición del acto en relación a los recursos utilizables pueden clasificarse en actos que ponen fin o no a la vía administrativa. Ponen fin a la vía administrativa los actos administrativos cuando no cabe recurso en dicha vía, no quedando otra alternativa que acudir al recurso contencioso-administrativo ante los Jueces y Tribunales de este orden jurisdiccional. El artículo 114 de la Ley 39/2015 establece con carácter general qué actos ponen fin a la vía administrativa, a lo que se añaden los casos así señalados por la normativa sectorial. Debe advertirse que la resolución del recurso de alzada es de las que pone fin a la vía administrativa. Por otra parte, contra los actos que ponen fin a la vía administrativa cabe siempre, de forma facultativa o no obligatoria, la interposición del llamado recurso de reposición (artículo 123 de la Ley 39/2015), salvo en el caso de la resolución del recurso de alzada (artículo 122.3 de la Ley 39/2015) que pone fin a la vía administrativa pero no es susceptible del recurso de alzada.

En atención a su recurribilidad puede hablarse de actos firmes o no firmes. Cuando el interesado ha dejado pasar los plazos de recurso ocurre que un acto que inicialmente era recurrible se transforma en un acto firme a consecuencia de la propia conducta del interesado de no recurrirlo, por lo que ya no podrá interponer con éxito el recurso, pues será considerado extemporáneo o fuera de plazo. El acto firme lo puede ser también en virtud del consentimiento, es decir, no solo por haber dejado pasar el plazo, sino por haber aceptado de modo expreso el acto que podía recurrir. El acto firme determina que si después se vuelve a reproducir idéntica solicitud a la primeramente denegada y no recurrida, la segunda resolución se considera confirmatoria de la primera que devino firme, lo que determina que

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se acabe considerando que la segunda resolución es puramente confirmatoria –cuando es idéntica– de la primera por lo que no podrá recurrirse con éxito (artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

En atención a la forma de manifestarse, los actos pueden clasificarse en actos expresos, presuntos o tácitos. Actos expresos son aquellos que se dictan y notifican a los interesados resolviendo expresamente y poniendo fin al procedimiento. Frente a ello el acto presunto es el que, en virtud del silencio administrativo, la Ley presume que tienen un significado por el mero transcurso de los plazos; significado que puede equivaler a una resolución positiva o negativa. Los actos tácitos son aquellos que, sin que exista resolución sobre la cuestión planteada en el seno de un procedimiento o incluso en defecto de todo procedimiento, puede entenderse que se han producido por actos posteriores, anteriores o coetáneos de la Administración de los que puede deducirse la existencia implícita de una resolución. Debe reseñarse que, con la nueva regulación del silencio positivo, que permite al particular no sólo suponer que se ha accedido a lo solicitado, sino que además vincula a la Administración (que no puede dictar después un acto contrario al sentido del silencio) una parte de la doctrina considera que ese silencio positivo tiene el carácter no ya de una presunción que admite resolución expresa contraria, sino un acto propiamente dicho, ya se considere acto tácito ya se considere presunción iuris et de iure. Parecería que más bien debe sostenerse que el silencio positivo aunque no deja de ser una presunción legal, ya no es una presunción provisional – hasta que la Administración dicte resolución expresa– sino una presunción definitiva que la propia Ley blinda de forma que no sea posible a la Administración cambiar por sí misma y directamente el sentido de la presunción legal en trance de dictar la resolución expresa posterior al silencio.

En atención al destinatario de los actos, estos podrían ser clasificados en actos singulares o generales. En los actos singulares el acto se dirige a una persona o a varias — incluso a muchas— pero todas ellas identificadas. En los actos generales o plúrimos se dirigen a una pluralidad indeterminada de sujetos. La trascendencia de la distinción se refleja en el régimen de comunicación de los actos: notificación personal o publicación en Diarios oficiales o, en su caso, periódicos de amplia circulación.

Por su contenido, pueden ser constitutivos o declarativos, según creen, modifiquen o extingan una situación jurídica (concesión de una beca) o se limiten a declarar o constatar un hecho (una certificación o la inscripción en el padrón). Pueden ser también favorables o de gravamen según otorguen alguna ventaja o amplíen la esfera de los derechos de los interesados o por el contrario la restrinjan o limiten. Actos singulares o generales. Actos constitutivos declarativos.

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Por su contenido y por su relación con la potestad en virtud de la cual se dictan los actos, podrían clasificarse en reglados o discrecionales, según la potestad que les sirve de fundamento sea una potestad reglada o discrecional.

Por su naturaleza, se distingue entre los actos administrativos y los llamados actos políticos (ahora denominados actos de Gobierno). En realidad el acto político no es un acto administrativo y, por tanto, no está sujeto al régimen de recursos administrativos y al control judicial, sin perjuicio de lo que luego se dirá. Se trata en ambos casos actos procedentes del Gobierno —Consejo de Ministros, Consejos de Gobierno autonómicos— que se distinguen por la especial naturaleza dual—es Gobierno pero también Administración—. Como se recordará el Gobierno adopta decisiones administrativas perfectamente controlables por los órganos de jurisdiccionales en términos de legalidad (por ejemplo, un real decreto por el que se deniega una concentración de empresas de acuerdo con la Ley de Defensa de la Competencia o autorización de la misma con condiciones). Pero aparte de ese tipo de resoluciones puede adoptar otras que tienen naturaleza política cuando ejerce funciones constitucionales (es decir, previstas en la propia Constitución como enviar a las Cortes una determinada información que se le ha pedido por la oposición o sin que se le haya pedido; o presentar un determinado proyecto de Ley o retirar un proyecto sobre el que no haya recaído decisión final u oponerse a enmiendas o proposiciones de Ley contrarias a una Ley de delegación –artículo 84 de la Constitución–). Si bien en esos casos en que el Gobierno no actuaba sujeto a Derecho Administrativo quedaban tradicionalmente excluidos por completo del control jurisdiccional en la medida que se consideraban actos de dirección política —actos políticos fruto de la decisión discrecional del Gobierno sin que se admitiese ninguna interferencia del Poder Judicial— con la entrada en vigor de la Constitución desaparece el acto político como categoría de actos administrativos que exima del control judicial y pasan a ser considerados actos de Gobierno que si bien siguen ajenos a la jurisdicción contencioso-administrativa, se admite que ésta pueda conocer de algunos aspectos jurídicamente asequibles en los términos que prevé el artículo 2 a) de la Ley de la Jurisdicción Contenioso-Administrativa. El acto de Gobierno es un acto político que, en cuanto no sujeto al derecho administrativo, no es controlable por la jurisdicción contenciosoadministrativa. El acto político existe, pero no como una categoría del acto administrativo, sino como otra cosa y con otra naturaleza. El hecho de que el acto político lo dicte el mismo Consejo de Ministros que puede dictar otros muchos actos administrativos perfectamente controlables por los Tribunales, no impide que se deba advertir sobre las diferencias entre ambos tipos de actos.

Por razón de la forma en que se dictan, puede distinguirse entre actos unilaterales o consensuales. El acto unilateral es el tradicional acto administrativo que se dicta unilateralmente por la Administración sin el previo consentimiento de los ciudadanos –lo que no quita que puedan haber contactos para conocer el alcance de lo que piden y conciliarlo con los intereses públicos, pero el acto se dicta con plena libertad del órgano sin haber contraído obligación alguna–. Por el contrario el acto consensual se encuentra regulado en

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el artículo 86 de la Ley 39/2015– aunque había algunos antecedentes si bien limitados, como es el caso de la determinación del justo precio por mutuo acuerdo en la ley de Expropiación forzosa–. En el mismo se introducen algunos límites evidentes como el de que los actos consensuales no pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico ni pueden versar sobre materias no susceptibles de transacción, ni supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos. El acto consensual puede ser, él mismo, finalizador del procedimiento o insertarse en el mismo con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que le ponga fin. En todo caso al acto consensual se llega libremente por la Administración que no está obligada a consensuar – aunque pueda parecerle conveniente hacerlo en algunos casos– y que mantiene su capacidad para adoptar unilateralmente una resolución si no se encuentra una de mutuo acuerdo que le parezca ajustada a Derecho o a los intereses generales.

1.2.3. Elementos del acto administrativo. De la regulación legal que sobre el acto administrativo se contiene en los artículos 34 y siguientes de la 39/2015 pueden deslindarse una serie de elementos predicables de los actos administrativos:

.- Elementos subjetivos:

.- La Administración. El artículo 2 de la Ley 39/2015 establece que el acto administrativo sólo puede producirse por una Administración Pública. Además, la Administración en particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio se trate para dictar el acto.

.- La competencia. En toda potestad administrativa el elemento de la competencia viene prefijado por la norma señalándose el órgano de la Administración que tiene atribuida la potestad. La exigencia de que el acto administrativo debe dictarse por el órgano competente está prescrita en el artículo 34 de la Ley 39/2015, que establece que “los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose al procedimiento establecido”. Asimismo, la competencia se determina analíticamente por las normas (no todos los órganos pueden lo mismo porque entonces no se justificaría su pluralidad); además, conforme determina el artículo 8 de la Ley 40/2015 "la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otra leyes”.

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.- Los titulares de los órganos. El ejercicio de la potestad administrativa por los órganos competentes es realizada por los sujetos titulares de los órganos y es menester que la persona o personas físicas que los componen ostenten la investidura legítima de los mismos, en cuanto a la forma de designación, etc. Y, además, deben mantener íntegra su situación abstracta de imparcialidad por no estar incursos en los deberes legales de abstención y recusación previstos en los artículos 23 y 24 de la Ley 39/2015. El preámbulo de la Ley 30/1992 expresaba que la abstención y la recusación son consecuencias directas del artículo 103.1 de la Constitución al establecer que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales. La clave se halla en la objetividad y que es tanto como “garantizar el principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos a cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses generales”. La finalidad de estas técnicas no es sólo garantizar la imparcialidad sino evitar cualquier apariencia de parcialidad. Se pretende evitar la mera intervención de funcionarios, autoridades y personal dependiente de las Administraciones Públicas en procedimientos en los que se pueda dudar de su imparcialidad.

Los supuestos de abstención en cuanto al cómputo del parentesco se efectúa según lo establecido en el artículo 915 del Código Civil. De esta forma están dentro del cuarto grado por consanguinidad los primos, sobrinos, hermanos, tíos, padres, abuelos, bisabuelos, tatarabuelos, hijos, nietos, bisnietos y tataranietos. La afinidad es el parentesco de un cónyuge con los consanguíneos del otro y se da también respecto a los cónyuges de los consanguíneos propios. Por tanto entran en el segundo grado suegros, abuelos del cónyuge, cuñados, yernos y nueras y nietos del cónyuge.

La recusación es el complemento activo de la abstención. Es la acción que se le concede al interesado de instar la no participación activa, la abstención de una autoridad o funcionario en un determinado procedimiento. Supone dos requisitos, la concurrencia de una causa de abstención y la no abstención a iniciativa de la autoridad o funcionario encargado de tramitar y resolver el asunto.

.- Elementos objetivos:

.- Los presupuestos de hecho. Como el acto administrativo no es más que la manifestación del ejercicio de una potestad, resulta que el mismo sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma de cuya aplicación se trata; el supuesto de hecho en cuanto proviene directamente de la norma es siempre un elemento reglado del acto y por tanto, perfectamente controlable por el juez. Aún cuando los presupuestos de hecho estuvieran fijados genéricamente, permitiendo valoraciones a la administración, los hechos concretos, la realidad fáctica que motiva el actuar administrativo,

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no puede ser objeto de una valoración discrecional; incluso en este caso la valoración no es posible.

.- El fin. El fin que la norma creadora de la potestad asigna a ésta como objetivo a perseguir es también un elemento reglado, que conforme determina el artículo 103.1 de la Constitución Española es un fin público. Cuando la norma atribuye una potestad a la Administración, además, señala la finalidad específica a que debe encaminarse el ejercicio de esa potestad, e incurrirá en el vicio de la desviación de poder si se aparta de él o pretende servir a una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad pública (artículo 48 de la Ley 39/2015 y artículo 70.2 Ley 29/1998).

.- La causa. El acto debe servir al fin en consideración al cual la norma ha configurado la potestad que el acto ejercita (García de Enterría), recogiendo lo señalado en el artículo 34.2 de la Ley 39/2015: El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

Por tanto, la adecuación o congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita es la causa para los actos administrativos. Por ejemplo, en las expropiaciones, la causa expropiandi sería la efectividad del cumplimiento por el acto expropiatorio singular del fin legal abstracto enunciado por la norma, en concreto, la utilidad pública o interés social del fin a que haya de destinarse el objeto expropiado (artículo 9 de la Ley de Expropiación Forzosa y art. 33.3 de la Constitución Española).

Sin embargo, para Garrido Falla la causa no sería la adecuación entre el acto administrativo y el interés público, sino la circunstancia o presupuesto de hecho que justifica en cada caso que un acto administrativo se dicte.

.- Los motivos. La Administración no va a tener más actuación que la estrictamente legal de modo que no puede haber motivos impulsivos de su acción marginales al Derecho; tal es así que incluso, en un número importante de supuestos la Ley la impone la obligación de motivar sus actos (artículo 35 de la Ley 39/2015). En este sentido, en el acto administrativo los motivos están siempre y necesariamente incorporados a la causa; es decir, en los motivos ha de aparecer tanto la realidad del presupuesto de hecho por el que el acto se aplica, como el fin propio de la potestad administrativa que se ejercita, erigiéndose de este modo el control de los motivos como uno de los puntos centrales del control de la legalidad de la Administración.

.- La declaración. Venimos exponiendo que el acto administrativo consiste en una declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento y que tal declaración puede ser

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explícita o deducirse de un determinado comportamiento. Ante tal variedad de manifestaciones, el problema que se plantea, es un problema de interpretación de los actos administrativos, sobre el valor que tienen la intención o la declaración y las conclusiones que se deducen de los mismos. Ante la falta de una norma expresa en las leyes administrativas y en virtud de la supletoriedad de las leyes civiles (artículo 4.3 del Código Civil), pueden aplicarse los artículo 1.281 y siguientes del Código Civil, según los cuales se asigna un valor primordial a la intención del acto frente a su expresión literal. Conectado con el asunto de la declaración, está el de los vicios de la voluntad expresada en la declaración; es decir, la situación de capacidad personal del agente emisor del acto administrativo, y si han concurrido en él error, violencia, intimidación o dolo. Tal investigación no tendrá importancia si el contenido del acto se acomoda a la Ley, pero en el caso de los actos discrecionales, los efectos creativos conectados al ejercicio de dicha potestad no podrán admitirse si la situación psicológica que en el acto se expresa no ha sido plenamente libre y consciente y, en este caso, habrá que remitirse a la regulación civil y a los vicios de la voluntad ante la ausencia de normas.

.- El contenido. El contenido de la declaración debe adecuarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico (artículo 34.2 de la Ley 39/2015); es decir, la declaración en que consiste el acto administrativo debe adecuarse a derecho en cuanto a plazo, modo y condición. Sólo se admiten las cláusulas particulares si no rompen el marco legal típico y por tanto, no llevan a una libre configuración administrativa de la decisión, por ejemplo: no se puede aprobar a un alumno bajo condición ni se puede expedir un título con el gravamen de un modo determinado de ejercicio.

.- El objeto. El objeto del acto consiste en una declaración que puede ser el comportamiento de un ciudadano o administrado, de otra administración, de otro órgano, del titular del órgano; un hecho (que se documenta o califica); un bien (dinero, en una declaración tributaria); una situación jurídica (jubilación, servicios especiales); la propia organización de la Administración o, bien, la mezcla de esos objetos típicos. Por otro lado, el objeto ha de ser lícito, según el artículo 1.275 del Código Civil y, también, determinado y posible (artículos 1.272 y 1.273 del Código Civil). La exigencia de que el objeto sea posible tiene una sanción en el artículo 47.1 c) de la Ley 39/2015, cual es la nulidad de pleno derecho de los actos cuyo contenido sea imposible.

.- Elementos formales:

.- El procedimiento. La declaración en que el acto consiste ha de producirse siguiendo un iter concreto, exigencia consagrada constitucionalmente (artículo 105.c de la Constitución Española). Dicho procedimiento, como modo de producción de un acto, regula simultáneamente una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del

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supuesto de hecho del que hay que partir, la participación de una pluralidad de sujetos o de órganos en el dictado del acto, la necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación, y la participación de las personas que tienen la condición formal de partes en el procedimiento, distinta de la Administración actuante. El procedimiento no se limita a articular entre sí todas esas finalidades e intervenciones diversas sino que asegura entre todas ellas un orden determinado en el cual los distintos actos deben ser cumplidos hasta concluir en la resolución final. El procedimiento es, por tanto, un cauce necesario para la producción de actos administrativos, garantía de los derechos de los ciudadanos, cuya inobservancia determina la nulidad del acto.

.- La forma de manifestación. El acto administrativo necesita una forma externa de manifestación, generalmente tasada y, normalmente, escrita (artículo 36 de la Ley 39/2015); pero no hay que confundir la forma escrita de producción con la forma escrita de constancia, por ejemplo, en los actos dictados en virtud del artículo 36.2 de la misma Ley ("actos de orden de") la forma de producción es verbal, dejándose constancia escrita del acto producido. Frente a esa regla general de la producción escrita, hay casos en que el modo de producción es distinto: la orden verbal, en las relaciones de jerarquía funcionariales e, incluso, de policía, mediante signos acústicos (silbato del guardia de tráfico) o visuales (señales de tráfico). También los actos administrativos pueden producirse mediante actos tácitos o manifestados en conductas expresivas.

.- El contenido de la forma escrita ordinaria de los actos administrativos. Aunque la Ley 39/2015 no tiene sobre esta cuestión una norma general, existe un uso extendido en cuanto a la forma de los actos finales o resolutorios: encabezamiento con indicación de la autoridad que emite el acto, preámbulo que suele referir los actos preparatorios y de trámite, las normas de competencia y de fondo en que el mismo se aplican, indicando si se ha consultado al Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiera, la motivación en los casos en que proceda, resolución propiamente dicha y el lugar, fecha y firma. El requisito de la motivación responde a la necesidad de hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales se apoya el acto. La motivación es obligatoria en los casos señalados en el artículo 35 de la Ley 39/2015, y aquellos otros que se recogen en la Ley. La motivación es un medio técnico de control de la causa del acto; por ello, no es un requisito meramente formal, sino de fondo. La motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional sino que ha de ser suficiente dando razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Finalmente cuando deban declararse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

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1.2.4- La motivación y notificación. Como acabamos de ver la motivación y la notificación de los actos administrativos integran parte de los elementos formales de los actos administrativos, ambos aspectos son de gran importancia, porque la motivación actúa como garantía para los ciudadanos, y la notificación supone el conocimiento por parte de éstos de la actuación administrativa de la que se derivarán unas consecuencias jurídicas para ellos. Ambas cuestiones han sido objeto de lo que podríamos denominar una ampliación de su regulación en la nueva ley 39/2015.

.- La motivación de los actos administrativos: Debemos entender por motivación, en sentido amplio, la justificación del porqué de un acto administrativo. Para García de Enterría la motivación es el elemento de la declaración en que consiste el acto administrativo, a través del cual se hace patente el proceso psicológico mediante el cual se adoptó la resolución. El artículo 35 de la Ley 39/2015 dispone la exigencia de la motivación en una serie de supuestos tasados y que agotan prácticamente el elenco imaginable de actos administrativos. Así es como serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

.- Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

.- Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.

.- Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

.- Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

.- Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias.

.- Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.

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.- Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.

.- Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.

.- Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

La motivación se puede definir como “la exposición de las razones y causas tanto fácticas como de derecho que ha tenido en cuenta la Administración para adoptar la resolución”. Su importancia es indiscutible. En efecto, mediante la motivación del acto, el destinatario puede saber el porqué de la resolución que le han notificado, constituyendo el elemento interpretativo de la voluntad de la Administración cara a un futuro control jurisdiccional. En resumidas cuentas, la conclusión final de todo el precepto viene a ser que hay que motivar siempre que se trate de actos con proyección externa o en los que resulten afectados derechos e intereses del ciudadano afectado. Y ello por una doble razón: por el principio de transparencia que debe presidir toda la actuación administrativa y para posibilitar, en su caso, el control del acto, la verificación de su adecuación al fin, el principio garantizador que ha de impregnar toda la actividad pública en un Estado de Derecho.

Digamos por último que el contenido de la motivación tiene que ser comprensiva de los hechos y fundamentos de derecho, concretados e individualizados al supuesto concreto, teniendo que ser consideradas como motivaciones viciadas las usuales fórmulas de estilo que a veces usa la Administración como motivación (ejemplo: por necesidades del servicio, etc.).

.- La notificación del acto administrativo. Por notificación debemos entender la actuación de Administración por medio de la cual se pone o intenta poner en conocimiento de los interesados la producción de un acto administrativo, en sentido amplio, que afecte a sus derechos o intereses legítimos.

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La notificación es el cauce o vía de comunicación de los actos administrativos, aunque, excepcionalmente, y por disposición legal, pueda ser sustituida por la publicación. La notificación es un requisito para la eficacia del acto, por lo que no desplegará sus efectos frente a los interesados o terceros hasta que no se efectúe la misma y tengan conocimiento de la resolución o acto de la Administración. El régimen de la notificación, así como de la publicación, viene establecido en la Ley 39/2015, en sus artículos 40 a 46, estableciendo que el órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. No obstante, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos cuando se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento, y cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos. Además, reglamentariamente las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Y adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.

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En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las notificaciones en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico, y las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel, siendo esta notificación electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración. Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

La ley 39/2015 establece una regulación específica para la práctica de notificaciones en papel o a través de medios electrónicos, determinando para las primeras que todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria. Cuando la notificación se practique en el

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domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación.

Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos, entendiéndose por comparecencia en la sede electrónica el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

El artículo 44 de la Ley 39/2015 establece que cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de motivación o intentada esta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncio publicado en el Boletín oficial del Estado si bien previamente y con carácter facultativo las administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín de la comunidad autónoma o provincia, tablón de edictos del ayuntamiento del último domicilio del interesado o del consulado o sección consular de la embajada correspondiente.

.- La publicación del acto administrativo. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente, surtiendo dicha publicación los efectos de la notificación cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada, y cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo, debiendo en este caso la convocatoria del procedimiento indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

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1.2.5. Eficacia y validez de los actos administrativo. .- Presunción de validez y eficacia inmediata de los actos administrativos. Estos dos caracteres predicables de los actos administrativos reflejan una vez más las potestades exorbitantes que se reconocen a la Administración Pública; los actos administrativos se presumen válidos y son eficaces desde el mismo momento de su producción. Su regulación fundamental se establece en los artículos 38 y 39 de la Ley 39/2015, que establecen que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley. Se afirma así el carácter ejecutivo del que gozan los actos administrativos. Es decir, la Administración no sólo tiene facultad para declarar unilateralmente una situación, derecho, etc., sino que al mismo tiempo se le reconoce la potestad de llevarla a cabo, de materializarla, incluso contra la voluntad del particular, por sus propios medios sin auxilio jurisdiccional (ejecutoriedad). Este es uno de los elementos que el Derecho Administrativo define como facultades exorbitantes de la Administración, cuando actúa ostentando potestades administrativas.

Hay sin embargo una confusión muy habitual entre dos conceptos, nos referimos a los términos ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos. La ejecutividad del acto administrativo es la cualidad jurídica que todo acto tiene, de habilitar a la Administración para proceder a realizar los actos y operaciones necesarias que su ejecución comporta; equivale, por tanto, a la condición del acto como “título ejecutivo” a favor de la Administración; en tanto que la ejecutoriedad es solo la cualidad propia de algunos actos (los que imponen deberes positivos o negativos a terceros, cuando no los cumplan o resistan su cumplimiento, y presupone, por tanto, que el acto sea ejecutivo) y consiste en la prerrogativa de la Administración de ejecución forzosa de tales actos, sin necesidad de auxilio jurisdiccional, incluso empleado la coacción.

En cuanto a los efectos, los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.

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Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y, de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso-administrativo. En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.

El precepto juega con dos conceptos, validez y eficacia, íntimamente relacionados. La validez alude a que el acto se ha producido respetando los requisitos subjetivos, objetivos y formales, y como dice el artículo se presumirán válidos. Esta es otra de las facultades exorbitantes de la Administración. Se trata desde luego de una presunción relativa, es decir, destruible mediante prueba en contrario. Se establece una presunción de validez iuris tantum, lo cual confirma el traslado al particular de la carga de probar lo contrario a través de la correspondiente impugnación. La justificación de esta presunción la encontramos en la necesidad de asegurar la eficacia de la acción administrativa.

Por otra parte, la eficacia de los actos significa la aptitud de éstos para producir los efectos que les son propios. La eficacia siempre es inmediata o de futuro; sólo excepcionalmente se le otorga a un acto eficacia retroactiva, y ello por el principio constitucional de seguridad jurídica (Art. 9.2 de la Constitución Española).

No obstante, en la práctica hay que tener en cuenta que la eficacia de un acto es una cuestión de hecho y que la Administración puede imponerla materialmente, siempre que dicho acto sea susceptible por sí mismo de producir alguna clase de efectos; es decir, salvo en el supuesto de los actos inexistentes, todos los demás actos administrativos, aun los nulos de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces, eficacia material que sólo podrá ser destruida por el particular que la soporta utilizando los recursos procedentes.

Esta distinción de la eficacia material y legal de los actos administrativos es consecuencia del privilegio que la Administración tiene en la ejecución forzosa o acción de oficio.

Como efectos de los actos administrativos la nueva ley introduce dos nuevas reglas y así determina en el apartado 4 del artículo 39 que las normas y actos dictados por los órganos de las administraciones públicas en el ejercicio de su propia competencia deben ser observados por el resto de órganos aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra administración.

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Además concluye el precepto diciendo que cuando una administración pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una administración distinta y aquella entienda que es ilegal, podrá requerir a esta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la ley de la LJCA y de rechazar el requerimiento podrá interponer recurso contencioso-administrativo. _En estos casos quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.

.- Condiciones de eficacia de los actos administrativos. La regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos admite excepciones, y las excepciones reguladas en nuestro Derecho son las que se refieren a la eficacia demorada de los actos, la eficacia retroactiva, la suspensión de la eficacia y el supuesto especial de eficacia que supone el silencio administrativo.

.- La eficacia demorada. El comienzo de la eficacia de los actos administrativos está sometido en ocasiones con carácter general al cumplimiento de ciertos requisitos. A tal efecto el artículo 39.2 de la Ley 39/2015 establece que la eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior. Por tanto, en el precepto indicado se recogen cuatro supuestos de eficacia demorada:

.- Por razón del contenido: No necesita aclaración alguna por cuanto es necesario que se dé un hecho concreto para que el acto cobre eficacia (condición suspensiva).

.- Por su aprobación: Es una manifestación típica de la tutela de unos entes administrativos sobre otros y su exigencia no afecta, en absoluto, a la perfección ni a la validez del acto inferior; el acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.

.- Por su notificación: Según el artículo 40.2 se notificarán a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses. Respecto del régimen de la notificación nos remitimos al epígrafe correspondiente.

.- Por su publicación: La publicación de los actos administrativos, a tenor del artículo 45.1.2, sustituirá a la notificación, surtiendo sus mismos efectos en los supuestos y con los requisitos establecidos.

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.- La eficacia retroactiva. Según el artículo 39.3 de la Ley 39/2015, se admite la posibilidad de que en ciertos casos los actos administrativos pueden retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita a unos límites concretos (principio de legalidad y principio de seguridad jurídica). Los supuestos de eficacia retroactiva previstos son dos, a saber: (1) Actos administrativos que se dictan en sustitución de otros actos anulados; y (2) actos administrativos que produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. El primer supuesto plantea la problemática de la dudosa legalidad de la retroactividad tratándose de actos limitativos de derechos, mientras que el segundo no plantea otro problema que la salvaguarda de los derechos de un tercero.

.- La suspensión de la eficacia. La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente. La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones, cuales son la extinción del acto por su total cumplimiento, por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo (término final), por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella, y por anulación o revocación del acto.

La eficacia del acto, por otro lado, puede cesar temporal, provisional o transitoriamente, hablándose en estos casos de suspensión del acto, la cual tiene diversas modalidades. La suspensión es una medida de carácter provisional y cautelar llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso); o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostente la tutela o el control sobre el autor del acto en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo (suspensión como medida de tutela).

La Ley 39/2015 nos habla de la suspensión de los efectos de los actos administrativos al hablar de los recursos y así los recursos administrativos no suspenden de suyo la ejecución de los actos impugnados, para evitar que la actividad de la Administración, orientada por principio a la satisfacción del interés general, pueda resultar paralizada. No obstante, en el ámbito sancionador la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa (artículo 90.3 de la Ley 39/2015). No obstante cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo; o cuando, habiendo el interesado interpuesto recurso contenciosoadministrativo, no se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada, o el órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar

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solicitada, en los términos previstos en ella. Pero la Ley prevé una excepción a esta regla general, facultando a la Administración, según los casos, para suspender la ejecución de los actos recurridos, en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o cuando la impugnación se funde en causas de nulidad de pleno derecho del acto administrativo, (artículo 117 de la Ley 39/2015). Con todo, el artículo 117.2 Ley 39/2015 introduce un criterio interpretativo, al señalar que el órgano a quien compete resolver el recurso, deberá ponderar, para adoptar el acuerdo de suspensión, el perjuicio que se causaría al interés público o a terceros por la suspensión, o al recurrente por la no suspensión.

A mayor abundamiento, según el apartado 3 del precepto reseñado, la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión ha tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución represa al respecto.

El artículo 117.4 Ley 39/2015 indica que al dictarse el acuerdo de suspensión, podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público y la eficacia de la resolución impugnada.

En todo caso, conforme señala el artículo 117.5 de la Ley 39/2015, cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

.- Supuesto especial de eficacia: El silencio administrativo. La técnica del silencio administrativo es una presunción legal en virtud de la cual, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente, presumiendo que a ciertos o plenos efectos la misma se ha producido con un contenido negativo o positivo.

El silencio positivo de la Administración, a diferencia del silencio negativo, no tiene nada que ver con la finalidad de facilitar las exigencias procesales que derivan de la configuración impugnatoria de los recursos administrativos o contencioso-administrativos. Puede decirse del silencio positivo que produce los mismos efectos que un acto administrativo expreso, equivalente a la estimación de la petición no contestada en el plazo establecido para el dictado (y notificación) de la resolución expresa.

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Por otro lado, la técnica del silencio administrativo negativo aparece ligada a la singular configuración técnica del recurso contencioso-administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos, cuya legalidad es objeto de revisión "a posteriori". Significa que pasado un cierto plazo sin que la Administración se pronuncie expresamente, la ley presume que la pretensión del particular ha sido denegada, lo cual permite a éste promover contra esta denegación “presunta” los correspondientes recursos administrativos o jurisdiccionales.

1.2.6. El régimen de invalidez de los actos administrativos. El acto administrativo debe reunir una serie de requisitos para ser válido, requisitos que marca el ordenamiento jurídico. Debemos comprobar y ver qué respuesta da el ordenamiento jurídico para aquellos actos que se han producido con infracción del mismo, es decir, que no han cumplido los requisitos previstos. En nuestro ordenamiento, es la Ley 39/2015 la que prevé una respuesta en defensa de esa legalidad y de que se cumplan los requisitos a la hora de producir los actos administrativos. Por tanto, el acto debe reunir todos esos requisitos que establece el ordenamiento, incluso, como veremos no es necesario que adolezca de todos para que incurra en un vicio, y así la Ley establece una graduación de invalidez según el tipo de requisito que el acto no cumpla. Esta graduación sería la siguiente: nulidad de pleno derecho, anulabilidad e irregularidades no invalidantes.

.- Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

.- Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Hace referencia a los derechos y libertades reconocidos en el artículo 14, sección 1ª del capítulo segundo del Título I y el Art. 30 de la Constitución. Es decir los 17 artículos que tienen una protección reforzada por el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. La inclusión en el precepto de estos actos, trae causa de la reiterada jurisprudencia del Alto Tribunal.

.- Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Este apartado modula la incompetencia manifiesta sancionando con la nulidad radical no todo vicio de incompetencia, sino sólo la que se refiere a la materia o al territorio.

.- Los que tengan un contenido imposible. A este supuesto se asimilan los actos carentes de objeto.

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.- Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Para poder declarar la nulidad en este supuesto es requisito la previa sentencia judicial penal firme que lo declare.

.- Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. La jurisprudencia siempre ha sido muy restrictiva en este supuesto, asimilando el primer párrafo a la mera “vía de hecho”, es decir, a los casos más graves de carencia del procedimiento. Respecto de los órganos colegiados, se entiende el acuerdo nulo cuando el quórum no es el correcto, ha faltado la votación, el asunto no estaba en la convocatoria y no estaban todos sus miembros, etc. Es decir, la inobservancia de la normas sobre convocatoria, quórum de asistencia, debate y votación hará que el acuerdo adoptado sea nulo de pleno derecho.

.- Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Este precepto viene a ser una barrera frente a ciertos efectos no deseables del silencio positivo. El silencio positivo opera de forma automática, ciego, de manera que se puede dar la paradoja de que lo que no se puede obtener por resolución expresa, se pueda obtener por silencio. Sanciona con la nulidad radical no todos los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico, sino solo aquéllos por los que se adquieren derechos o facultades sin tener los “requisitos esenciales”; los otros, es decir aquéllos por los que se adquieren derechos, etc., teniendo los requisitos esenciales pero faltando otros secundarios, pasarían a la categoría de la anulabilidad.

.- Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley. El carácter de excepcionalidad que tiene la nulidad en el Derecho Administrativo, se concreta en el numerus clausus de los supuestos. Sin embargo este apartado establece una cláusula general de cierre que puede ampliar los casos de nulidad hasta donde una norma con rango de Ley decida. De cualquier forma, los requisitos son estrictos: ha de establecerse expresamente y la norma ha de tener rango legal.

.- También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Este apartado establece como norma general la nulidad de pleno derecho en el ámbito reglamentario, a diferencia de lo que ocurre con la invalidez de los actos administrativos en que la anulabilidad es la regla y la nulidad la excepción. El motivo de la nulidad en los reglamentos es la infracción del principio de jerarquía normativa proclamado en la

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Constitución en el artículo 9.3, la regulación de materias reservadas a la Ley, y el establecimiento de la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

La nulidad de pleno derecho se ha articulado para unos supuestos tasados en nuestro ordenamiento jurídico, significándose que fuera de estos vicios, todos los demás serán vicios de mera anulabilidad o irregularidades que no afectan a la validez acto administrativo.

Por su parte el artículo 46 de la Ley 47/2013 de 26 de noviembre general presupuestaria y artículo 108 de la Ley 2/2006 de 3 de mayo de la Hacienda y del Sector Público de la Comunidad determinan que serán nulos de pleno derecho los actos administrativos y las disposiciones por cuantía superior a los créditos autorizados en los estados de gastos del presupuesto

Se puede establecer una serie de notas que caracterizan y singularizan a los actos administrativos nulos de pleno derecho, cuales son que (1) no pueden ser objeto de convalidación, ya que esta técnica está prevista en la Ley para los actos anulables; (2) que la nulidad absoluta puede alegarse en cualquier momento, la anulabilidad sólo en determinados plazos; que (3) la sentencia que declara la nulidad es declarativa, la que declara la anulabilidad es constitutiva; y que (4) la nulidad del acto es susceptible de alegarse o ser tenida en cuenta por cualquiera (en su favor o en su contra), es el efecto “erga omnes” de la nulidad de pleno derecho.

.- Anulabilidad de los actos administrativos. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Esta categoría de invalidez, a diferencia de la nulidad, tiene carácter genérico y residual, y será la sanción típica para todos aquellos actos que no se acomoden al ordenamiento jurídico. La nulidad de pleno derecho ha de interpretarse restrictivamente y sólo procederá en los supuestos de vulneración más grave del ordenamiento.

Como vemos cualquier infracción del ordenamiento jurídico vicia de anulabilidad un acto. Frente a los supuestos tasados del artículo anterior, aquí el régimen es

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extraordinariamente abierto. De acuerdo con lo dispuesto en este artículo 48, la anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado, reconociéndosele para ello la posibilidad de reaccionar contra el mismo y de interponer los recursos que procedan frente a él. Si esta reacción del afectado no se produce, el ordenamiento se desentiende del vicio cometido que de este modo se considera purgado en aras de la seguridad jurídica. Por las mismas razones la propia ley permite la convalidación de los actos anulables subsanando los vicios de que adolezcan, convalidación que producirá efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (Art. 52 de la Ley 39/2015). Es decir, a diferencia de los vicios de nulidad, la acción para poner de manifiesto los vicios de anulabilidad ha de ejercerse dentro de los plazos de recurso o, en su caso, de los establecidos para la declaración de lesividad, purgándose en caso contrario.

Lo que hay que determinar a continuación, es qué tipo de vicios del acto son constitutivos de anulabilidad. De la lectura de este artículo 48 se desprenden dos categorías de actos anulables:

.- Los actos de la administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder y que, por supuesto, no sean supuestos de nulidad de pleno derecho. El último inciso del apartado 1º incluye la “desviación de poder” como causa de anulabilidad. La definición de desviación de poder la da el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, que dice que “se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos fijados por el ordenamiento jurídico”. Es decir el acto puede tener apariencia correcta, pero el elemento causal o finalista está viciado. La desviación de poder se produce con mayor facilidad en los actos discrecionales que en los reglados, aunque no es privativa de aquéllos. El problema de la desviación de poder radica en la dificultad de la prueba, lo que lleva a frustrar en muchos casos la declaración judicial de anulabilidad por este motivo.

.- El artículo 48.2 de la ley 39/2015 aclara que el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. Por tanto, el vicio de forma sólo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando eventualmente su sentido en perjuicio del administrado y de la propia Administración; en todos los demás casos el principio de economía procesal exige pronunciarse sobre el fondo y formular un juicio definitivo sobre la conformidad o disconformidad sustancial del acto con el ordenamiento jurídico. Podemos decir, por tanto, que hay tres grados de vicios formales en la producción de los actos y con distintos efectos invalidatorios. Así, meros defectos formales, sin transcendencia alguna; los defectos que impiden al acto alcanzar su fin, que se sanciona con la anulabilidad; y la carencia total y absoluta del procedimiento, que dará lugar

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a la nulidad de pleno derecho. Será una tarea interpretativa determinar en cuál de los tres supuestos se encuadra el vicio formal. Sobre los defectos que causan indefensión, la Jurisprudencia ha sido muy restrictiva, entendiendo que la utilización por el interesado de los recursos pertinentes tanto en vía administrativa como jurisdiccional, subsana la indefensión producida por el vicio de forma. El artículo 48.3 señala que "Las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido sólo implicarán la anulación del acto, si así lo impusiera la naturaleza del término o plazo”. Este apartado tercero salva de la anulabilidad a las infracciones por extemporaneidad, salvo en los casos en que el plazo o término tengan una relevancia decisiva por la naturaleza del acto.

.- Convalidación, conversión e incomunicación de invalidez. La presunción de validez que reconoce el ordenamiento jurídico a los actos administrativos, se traduce en el principio de conservación de los mismos (favor actii), dando lugar a una serie de técnicas que la Ley 39/2015 recoge de forma positiva.

(1) Transmisibilidad o límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado. La denominada transmisibilidad es una característica común a la nulidad y anulabilidad. Su razón estriba en el principio de favor actii, es decir, de salvar, en un procedimiento en el cual se han producido vicios invalidantes, todos los actos y actividades no viciadas. Se trata de establecer la incomunicación entre lo viciado y lo no contaminado, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no se hubiese dictado.

(2) Conversión de los actos viciados. Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste. La conversión de los actos nulos o anulables, según Parada Vázquez, es una técnica por la cual un acto inválido puede producir otros efectos válidos distintos de los previstos por la Administración autora del mismo, y que refuerza la idea de la existencia del principio general de conservación de los actos. La conversión de los actos da vida a otro acto distinto, el acto inválido desaparece por otro que nace nuevo.

(3) Conservación de actos y trámites. El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción. En este supuesto, además de operar el principio de favor actii, es especialmente aplicable el de “economía procesal”. Lo esencial y relevante, para aplicar la conservación de actos y trámites, son los datos objetivos de los expedientes administrativos; esto implica la conservación de aquéllos actos

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que, de repetirse, volverían a mantener el mismo contenido que tenían antes de la declaración de nulidad.

(4) Convalidación. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente. La convalidación es una subespecie dentro de las subsanación de defectos, únicamente, de los actos anulables, que se produce por medio de un acto administrativo específico, el acto de convalidación, distinto del acto convalidado y autónomo respecto de éste en su tratamiento procesal, siendo susceptible de recurso independiente o separado. El acto convalidado producirá efectos desde su fecha, salvo lo dispuesto para la retroactividad de los actos administrativos. El precepto ilustra dos supuestos de convalidación: el vicio de incompetencia por razón de la jerarquía y el vicio por falta de autorización, cuando esta es preceptiva.

1.2.7. La ejecutoriedad. Hemos hecho referencia en el epígrafe anterior a la denominada “ejecutividad” de los actos administrativos, concepto que no hay que confundir con la “ejecutoriedad”. El primer término hace referencia a la denominada “autotutela declarativa”, es decir, la presunción de validez y la eficacia que despliega todo acto administrativo, que como regla general no se paraliza ni siquiera ante su eventual impugnación tanto en vía administrativa como contenciosa. La ejecutoriedad, sin embargo, constituye la denominada “autotutela ejecutiva”, que supone el paso al terreno de los hechos, del comportamiento u operaciones materiales, concretamente el uso de la coacción frente a terceros. La autotutela ejecutiva, puede referirse a la ejecución forzosa de los propios actos de la Administración cuyos destinatarios se resisten a cumplirlos. El acto administrativo juega aquí como título ejecutivo, de modo que la ejecución intenta su pleno cumplimiento coactivamente.

Sin embargo es necesario señalar que este tipo de autotutela es previa y no definitiva, en el sentido de que su aplicación no excluye la ulterior intervención de los Tribunales, control que puede referirse tanto a la validez del acto como a la validez misma de la ejecución forzosa. En el terreno de la ejecución forzosa, como decimos, el control judicial será ulterior, nunca previo, ya que el ámbito de autotutela es un ámbito reservado formalmente a la Administración, que los jueces no pueden invadir sino por la vía estricta del recurso contencioso-administrativo. De aquí resulta la prohibición de acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos (artículo 105 de la 39/2015).

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Pues bien, las disposiciones comunes relativas a la ejecución forzosa de sus actos por parte de las Administraciones Públicas se regulan en los artículos 93, 94 y 95 de la Ley 39/2015, que disponen que las no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que se produzca la suspensión de la ejecución del acto, se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición, una disposición establezca lo contrario, o se necesite aprobación o autorización superior.

Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes: tarjeta de crédito y débito, transferencia bancaria, domiciliación bancaria, o cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.

Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial.

Debe destacarse que la Ley no admite ninguna actuación material sin que se adopte la resolución que le sirva de fundamento, pues lo contrario supondría incurrir en una “vía de hecho”, impugnable directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa, previo requerimiento a la Administración para que cese en tal actuación material.

En cuanto a los medios de ejecución forzosa, ésta se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

.- Apremio sobre el patrimonio. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados

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una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

.- Ejecución subsidiaria. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

.- Multa coercitiva. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos: (1) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado, (2) actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente, y (3) actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas.

.- Compulsión sobre las personas. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. Y si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administraciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judicial.

Por último, como ya se ha apuntado, el artículo 105 proscribe la utilización de acciones posesorias contra la Administración, siempre que la actuación de ésta se haya realizado en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento establecido. De tal régimen se deduce a sensu contrario que sí cabría un interdicto contra la Administración, cuando ésta haya actuado en vía de hecho.

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2.- DISPOSICIONES GENERALES DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO. 2.1. CONCEPTO. Las disposiciones administrativas de carácter general son el conjunto de normas escritas dictadas por la Administración Pública con rango inferior a la ley.

2.2. CLASIFICACIÓN. La clasificación de las disposiciones administrativas de carácter general dependerá del criterio en el que nos fijemos. Hay numerosas clasificaciones, pero nosotros vamos a destacar las siguientes:

Dependiendo de la Administración Pública que las dicte las disposiciones administrativas de carácter general serán estatales, autonómicas, locales y de otros órganos a los que la Constitución o una norma les atribuye potestad reglamentaria (por ejemplo, el Consejo de Estado).

Dependiendo de la autoridad que las dicta en cada Administración Pública, las disposiciones administrativas de carácter general serán:

.- En la Administración General del Estado, disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno, por Real Decreto del Consejo de Ministros, y Orden ministerial.

.- En la Administración autonómica, las disposiciones administrativas de carácter general se denominaran Decreto del Presidente, Decreto del Consejo de Gobierno, Orden de la Comisión Delegada del Consejo de Gobierno, Orden del Consejero y Resolución de los órganos inferiores (por ejemplo, Director General). Estos son los órganos que pueden dictar disposiciones administrativas de carácter general.

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2.3. PUBLICIDAD Y ENTRADA EN VIGOR DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. Las disposiciones administrativas de carácter general deberán ser objeto de publicación en el Diario Oficial que corresponda, necesitando que se determine en las mismas el momento de entrada en vigor.

Si no se determina de forma expresa el momento de entrada en vigor, se aplica la regla general, y entrarán en vigor a los 20 días naturales desde el siguiente a su publicación, denominándose el periodo de tiempo comprendido entre el día de publicación y la entrada en vigor como vacatio legis.

2.4. JERARQUÍA DE LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS. La jerarquía de las disposiciones administrativas de carácter general se debe analizar desde una doble perspectiva. Como es obvio, están subordinados a la Constitución, a las leyes y a las demás normas con fuerza de Ley, pero además de esta subordinación, entre ellos mismos también existe una jerarquía normativa de acuerdo con el rango de la autoridad que los dicta.

En la administración general del Estado GE, es el artículo 24.2 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el que determina que en cuanto a competencia y jerarquía en primer lugar se encontrarán las disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros, y en segundo lugar las disposiciones aprobadas por orden ministerial.

En el ámbito autonómico, las disposiciones se ordenarán jerárquicamente según el respectivo orden de los órganos de que emanen. Ninguna disposición podrá vulnerar los preceptos de otro de jerarquía superior. Siguiendo esta norma, los que tienen una jerarquía superior serán los Decretos del Presidente y los Decretos del Consejo de Gobierno, por debajo de éstos encontramos las Órdenes de la Comisión Delegada del Consejo de Gobierno y las Órdenes de los Consejeros y por debajo de todos ellos las Resoluciones de los órganos inferiores.

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3.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN. 3.1. CONCEPTO Y NATURALEZA. En la mayoría de los Estado contemporáneos los órganos legislativos no son los únicos investidos del poder de emanar normas que vinculen a la generalidad de los ciudadanos. Las Administraciones Públicas (y/o los gobiernos) también tienen atribuida una potestad normativa cuyos productos, si bien situados en un plano inferior al de las leyes, constituyen la gran mayoría de las normas que diariamente publican los diarios oficiales: es la denominada potestad reglamentaria.

Esta potestad no tiene un carácter uniforme, sino que su alcance, contenido e importancia variará en función de la Administración Pública ante la que nos encontremos. El poder para dictar normas reglamentarias está reconocido constitucionalmente en favor de los entes públicos territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales), aunque también existen referencias en la Carta Magna y las leyes a la potestad reglamentaria de otros entes públicos no territoriales (por ejemplo, el artículo 27.10 en la medida en que reconoce la autonomía universitaria; más aún, a determinados entes que no son en modo alguno Administración Pública, como el Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial). Podemos concluir, pues, que tienen atribuida la potestad reglamentaria todas las personas jurídico-públicas a las que la Constitución o una ley se la confiera.

De acuerdo con lo que acabamos de señalar podemos definir el reglamento como aquella norma escrita, con rango inferior a la ley, dictada por la Administración Pública o por los órganos jurídico-públicos que la tengan atribuida legalmente. Esta definición de carácter general no puede hacernos perder de vista la inexistencia de una forma reglamentaria única, sino que existen una pluralidad de manifestaciones reglamentarias que, en ocasiones, esconden un simple acto administrativo (por ejemplo, el nombramiento o cese de un alto cargo por Real Decreto), por lo que hay que atender al contenido de estas manifestaciones para determinar si nos encontramos ante una disposición general reglamentaria o, simplemente, ante un acto administrativo revestido del ropaje reglamentario, distinción ésta que no tiene un carácter baladí ya que el régimen jurídico aplicable será muy distinto en función de que nos encontremos ante un reglamento o un simple acto administrativo (por ejemplo, el procedimiento de elaboración, el mecanismo a utilizar para la eliminación derogación o revocación-, nulidad, etc).

La distinción entre actos administrativos y reglamentos se ha intentado en base a diversos criterios, si bien el más apropiado sería atender al carácter innovador del ordenamiento que tienen los reglamentos, pues se trata de auténticas normas jurídicas que contienen regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro que deben ser

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publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango, mientras que los actos administrativos se limitan a la aplicación de esa regulación preestablecida a los casos particulares. Los actos administrativos, por tanto, se agotan por su cumplimiento, a diferencia de los reglamentos cuyo cumplimiento refuerza su vigencia. La potestad reglamentaria precisa de una atribución expresa, mientras que la de dictar actos administrativos se entiende implícita para cualquier órgano de la Administración en la medida en que es la forma normal de comportamiento de los órganos administrativos.

En cuanto norma jurídica, obliga a todos los sujetos, incluidos sus propios autores, quienes solo quedarían desvinculados de su producto mediante su derogación o modificación. También a los jueces, que han de resolver los litigios con arreglo al sistema de fuentes establecido (artículo 7 del Código Civil), sin que se pueda objetar su exclusiva sumisión a la Ley (artículo 117 de la Constitución) para fundamentar la no vinculación de los jueces a los reglamentos, ya que este precepto solamente pretende vedar el control e inaplicación judicial de las normas con rango de ley (caso de constatar un juez ordinario la posible inconstitucionalidad de una ley debe elevar la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional no pudiendo limitarse a inaplicarla, técnica que si puede utilizar con las normas reglamentarias).

En la medida en que se trata de un producto emanado de la Administración y ésta se encuentra sujeta por el principio de legalidad (artículo 9.3 de la Constitución), las normas reglamentarias ocupan una posición de subordinación a la ley. No obstante, la intervención de la Administración (y del Gobierno como cabeza de la misma) en el proceso de producción de normas tiene una importancia cuantitativa superior a la del legislativo: coparticipación en la función legislativa a través de la remisión por el Gobierno de proyectos de ley a las Cortes (la mayor parte de las leyes tienen su origen en un proyecto gubernamental), participación directa en la producción legislativa a través de los Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos, elaboración de reglamentos, etc, por lo que el papel del legislativo queda mermado frente al de la Administración.

El fundamento de la potestad reglamentaria tiene una naturaleza bicéfala:

.- Material o empírico (estas razones se explican desde la racionalidad de un Estado de Derecho Parlamentario, por lo que si cambiaran los parámetros podrían no ser de aplicación): los parlamentos, por su composición política, suelen carecer de los conocimientos técnicos suficientes para regular correctamente asuntos y materias de complejidad técnica elevada; la gran movilidad y novedad de las materias administrativas colapsarían los parlamentos, cuya actividad se caracteriza por la lentitud (discusión, negociación, pactos) de los procedimientos que la regulan; los amplios poderes de que goza

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la Administración en los Estados actuales reclaman una mayor juridificación de la organización y el funcionamiento de los servicios administrativos así como de las relaciones jurídico-administrativas en aras a conseguir la seguridad jurídica que reclama el principio de Estado de Derecho; la regulación general y abstracta que ofrecen las normas legales debe ser completada para proceder a su aplicación práctica, de ahí que las leyes reclamen frecuentemente la colaboración del poder reglamentario en esta tarea.

.- Formal: desde una perspectiva constitucional,

.- El artículo 97 de la Constitución atribuye al Gobierno, en el seno de la Administración Central del Estado y en cuanto cabeza de la misma, el ejercicio de la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

.- El artículo 137 de la Constitución contiene una atribución implícita al reconocer la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses a los municipios, provincias y Comunidades Autónomas. El ámbito material de esta potestad reglamentaria vendrá determinada por el inciso "propios intereses".

.- El artículo 27.10 de la Constitución reconoce la autonomía de las Universidades, en los términos que la ley establezca, términos que se concretan en la Ley de Reforma Universitaria y en los Estatutos de cada centro.

El grado de autonomía de cada uno de los entes referidos dependerá de la concreta articulación que realicen las normas infraconstitucionales, de manera que la potestad para dictar normas reglamentarias podrá ser más o menos amplia en función del concreto diseño que realicen las mismas, pero nunca podrá desaparecer en la medida en que se trata de una garantía constitucional.

3.2. ORGANOS CON POTESTAD REGLAMENTARIA. 3.2.1. La Administración Central. El Gobierno de la nación, tal y como señala el artículo 97 de la Constitución. A un nivel infraconstitucional, el artículo 23 de la Ley del Gobierno establece una jerarquía normativa de manifestaciones reglamentarias (Reales Decretos, Órdenes Ministeriales) que permite determinar los órganos tienen atribuida la potestad reglamentaria.

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3.2.2. Las Comunidades Autónomas. Los artículos 153 c) y 161.2 de la Constitución prevén mecanismos de control de las disposiciones de carácter reglamentario emanadas de los órganos de la Administración autonómica. Todos los Estatutos de Autonomía atribuyen esta potestad a los órganos colegiados ejecutivos de la respectiva Comunidad Autónoma.

3.2.3. Entidades Locales. La garantía institucional de las Entidades Locales (según expresión del Tribunal Constitucional) que recogen los artículos 137 y siguientes de la Constitución implica el reconocimiento de la potestad para dictar normas de carácter reglamentario, reconocimiento explicitado por el artículo 22.d) de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local al atribuir al Pleno de los municipios la potestad reglamentaria para "aprobar el Reglamento Orgánico y las Ordenanzas"; así como por el artículo 33.2.b), que opera idéntica atribución en favor del Pleno de la Diputación Provincial.

3.2.4. Otros poderes del Estado. .- Las Cortes. Desde un punto de vista normativo el Reglamento de las Cortes Generales (Congreso y Senado) nada tiene que ver con las normas reglamentarias emanadas por los órganos de la Administración. Son ellas mismas, autoras de las Leyes, las que emanan estas normas como medio, constitucionalmente previsto, para evitar injerencias de otros poderes del Estado: se trata de una reserva material que la Constitución realiza en favor del legislativo. Por tanto, en base a la paternidad de estos Reglamentos, se situarán en la misma posición jerárquica que las leyes. Incluso, el artículo 72.1 de la Constitución exige para su aprobación la misma mayoría que para las Leyes Orgánicas. A más abundamiento, el artículo 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional incluye entre las normas susceptibles de declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.

.- Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial. La razón que justifica la atribución a estos órganos de la potestad reglamentaria radica en el principio de la separación de poderes, ya que si sus reglamentos los dictara el ejecutivo se estaría atentando contra su independencia.

El artículo 2.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional faculta al Tribunal para dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el régimen de su personal y servicios, debiéndose aprobar por el Pleno.

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El artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial confiere al Pleno del citado Consejo la potestad de dictar reglamentos en materia de personal, organización y funcionamiento en el marco de la legislación sobre la función pública. Incluso, el nº 2 del artículo precitado habilita al órgano de gobierno de los jueces para dictar Reglamentos de desarrollo de la Ley Orgánica del Poder Judicial, estableciendo regulaciones de carácter secundario y auxiliar. La naturaleza reglamentaria de estas normas queda evidenciada por los artículos 58 y 143.2, que remiten el control judicial de las disposiciones emanadas del Consejo General del Poder Judicial a la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo.

3.3. LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO. CLASES DE REGLAMENTOS. Tomando como base la clasificación establecida a mediados del siglo pasado por Von Stein, en función de las relaciones del reglamento con la ley, podemos distinguir:

3.3.1. Reglamentos ejecutivos. El Reglamento ejecutivo es aquel que detalla, desarrolla o complementa los preceptos legales, o bien prepara la ejecución propiamente dicha disponiendo los instrumentos técnicos necesarios. Por tanto, su función no es simplemente ejecutiva sino complementaria de la ley que solicita su colaboración, sin que quepa suplantarla ni contradecirla. No les corresponde regular aquellas materias esenciales, cuya reglamentación corresponde a las leyes, ni pueden vulnerar el principio de jerarquía, ya que de otro modo vulnerarían los artículo 9.3 de la Constitución y 47.2 Ley 39/2015.

Ahora bien, es preciso recordar que en nuestro sistema constitucional el principio de reserva de ley tiene un carácter relativo y no absoluto, de manera que es posible cierta intervención del Reglamento en la regulación de las materias reservadas a la ley. Tal y como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 83/1984, de 24 de julio, este principio “no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador”.

La existencia de este tipo de reglamentos permite una mayor flexibilidad de las regulaciones al posibilitar la permanencia de la ley y la continua adaptación del reglamento a las circunstancias concretas.

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Respecto de la ley que complementan pueden ser:

.- Generales: complementan la ley en su conjunto.

.- Parciales: se limitan a determinados aspectos concretos de la Ley de que se trate.

No obstante, Cosculluela piensa que, en base a la habilitación del artículo 97 de la Constitución, el Gobierno puede dictar reglamentos ejecutivos aun en ausencia de previsión legal al respecto.

3.3.2. Reglamentos independientes. Los reglamentos independientes son aquellos dictados en ausencia de una ley que les ofrezca cobertura, por lo que atendiendo a los fundamentos últimos de las potestades legislativa y reglamentaria solo existirían en aquellos supuestos de reserva constitucional reglamentaria.

Este tipo de reglamentos, que suponen la ruptura del tradicional esquema de la división de poderes, fueron adquiriendo una especial importancia con el cada vez mayor intervencionismo del Estado Social, expansión que determino que determinadas materias se regularan mediante normas reglamentarias sin un previo mandato legal y sin la existencia de una ley reguladora de las mismas ante la incapacidad mostrada por los Parlamentos para ocuparse de la tarea.

Dentro de este tipo se puede distinguir entre:

.- Jurídicos o normativos: regulan materias que inciden en el ámbito jurídico de los ciudadanos, es decir, en sus derechos y deberes.

.- Administrativos: se circunscriben a funcionamiento de las Administraciones Publicas.

materias

de

organización

y

A propósito de esta última subdivisión, García de Enterría señala que los reglamentos autónomos deben ser únicamente de tipo administrativo, debiendo reconducirse los normativos a la categoría de ejecutivos, ya que solamente se admitirían

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fuera del ámbito administrativo cuando la Constitución así lo previera. No obstante, otro sector doctrinal sostiene que al no realizar el artículo 97 de la Constitución distinción alguna acerca del tipo de reglamentos que podría dictar el Gobierno este está facultado para dictar tanto independientes como ejecutivos en la esfera de derechos y deberes de los ciudadanos.

Además, tal y como matiza Cosculluela, la reserva de ley carecería de sentido si no se partiera del reconocimiento de los reglamentos autónomos. Se trata, simplemente, de un límite a este tipo de normas.

Así lo ha reconocido la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 1986, entre otras, al indicar que "aún hoy el Consejo de Ministros tiene atribuida una potestad reglamentaria genérica, distinta de la mera ejecución de las leyes, no siendo ejecutivos aquellos Reglamentos dictados en ejecución de la potestad normativa genérica y denominados independientes, autónomos o praeter legem que si bien han de respetar el bloque de la legalidad formal no están sujetos a determinados requisitos de control previo".

Estos reglamentos, no obstante, están sometidos a ciertos límites en relación con su posición subordinada a la ley, cuales son:

.- Han de respetar las reservas de ley que recoja la Constitución; así por ejemplo los derechos y libertades fundamentales (artículo 53 de la Constitución) o la materia sancionadora (artículo 25 de la Constitución).

.- No podrán suplantar a la ley en aquellas materias que esta regule a pesar de no existir reserva alguna en virtud del principio de jerarquía normativa y de la ausencia en nuestra Constitución de materias reservadas al Reglamento.

Respecto del resto de la capacidad de los Ministros para dictar este tipo de reglamentos es preciso señalar las diferencias existentes entre la potestad reconocida al Consejo de Ministros y a cada uno de sus integrantes. La previsión del artículo 97 de la Constitución configura la potestad reglamentaria como una atribución originaria de carácter gubernativo, una función política reconocida al titular de uno de los poderes del Estado que no puede concebirse como una simple potestad administrativa, sometida a los mismos límites que cualquier otra facultad reconocida a la Administración Pública. En cambio, la capacidad para dictar Órdenes Ministeriales (extensible a cualquier órgano jerárquicamente inferior) es una potestad no prevista en la Constitución -que tampoco lo prohíbe-, por lo que requiere atribución expresa. En este sentido, el artículo 4 de la Ley del Gobierno señala que corresponde al Ministro “ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su

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departamento”, expresión que tradicionalmente se ha interpretado referida a los reglamentos organizativos. En cualquier otro ámbito será necesario, por tanto, una habilitación expresa de la Ley o de un Reglamento dictado por el Gobierno, único órgano con competencia reglamentaria general, lo que nos lleva a rechazar la posibilidad de que los Ministros dicten reglamentos independientes de carácter jurídico.

3.3.3. Reglamentos de necesidad. Se trata esta de una categoría polivalente y discutible. No se pueden asimilar a los reglamentos autónomos o independientes en la medida en que están conectados con una regulación legal que posibilita su dictado (por ejemplo, el artículo 21.1.j de la Ley de Bases de Régimen Local, que faculta al Alcalde para adoptar personalmente en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno).

Este tipo de normas (que en muchos casos son más bien actos administrativos generales) se justifican por la necesidad de una respuesta rápida ante determinadas circunstancias excepcionales de emergencia, no pudiendo respetarse los cauces habituales de producción normativa debido a la necesidad de ofrecer una respuesta urgente a estas circunstancias. Son, por tanto, medidas de carácter provisional cuya vigencia finalizara en el momento en que desaparezca el supuesto de hecho que las justifica, siendo esta naturaleza excepcional la que les priva de efecto derogatorio.

3.4. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS. 3.4.1. Competencia. El artículo 97 de la Constitución confiere al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria, especificando Cosculluela que a él le corresponde privativamente el dictado de los reglamentos ejecutivos generales y de los normativos independientes.

Pero ¿qué ocurre con el resto de los órganos de la Administración estatal? La Constitución no contiene norma prohibitiva al respecto, y el artículo 4 de la Ley del Gobierno atribuye a los Ministros el ejercicio de la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento, con lo que limita el ámbito de estas normas ministeriales. Las autoridades inferiores también tendrán atribuida esta potestad cuando así lo establezcan las leyes, al igual que ocurre con el caso de los Ministros (por ejemplo, las Comisiones Delegadas del Gobierno).

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En el ámbito de las Comunidades Autónomas, los Estatutos de Autonomía y las respectivas leyes comunitarias de la Administración o del Gobierno reproducen el esquema estatal con la atribución de la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno y a los Consejeros.

En el ámbito local, la atribución de la potestad reglamentaria se realiza en favor del Pleno de la correspondiente Entidad. Así, el artículo 22.2.d de la Ley de Bases de Régimen Local atribuye al Pleno la aprobación del Reglamento orgánico y las Ordenanzas; el artículo 33.2.b hace lo propio con el Pleno de la Diputación Provincial; el artículo 41.3 respecto de los Consejos Insulares. Al hilo de estas normas de atribución, cabe referirse a las diferentes denominaciones que en las Entidades Locales reciben sus productos normativos:

.- Reglamentos: normas de carácter interno de la Entidad (por ejemplo, Reglamento de Organización).

.- Ordenanzas: normas reguladoras de los diversos sectores de la actividad municipal (por ejemplo, ORA, Ordenanzas fiscales, etc.).

Respecto de los bandos del Alcalde, es preciso acudir al contenido de cada uno de ellos para determinar si tienen o no carácter normativo y son, por tanto, reglamentos. Otro sector doctrinal, sin embargo consideran que no se trata más que de un recordatorio de la vigencia de las normas, sin que tengan trascendencia en orden a la creación del Derecho, de ahí que los requisitos de procedimiento y la exigencia de publicación sólo se prediquen de las ordenanzas.

3.4.2. Límites. 1.- No pueden vulnerar ni la Constitución ni las leyes, consecuencia lógica del principio de jerarquía que recogen los artículos 9.1, 9.3 y 103.1 de la Constitución y el artículo 3 Ley 40/2015.

2.- No pueden regular aquellas materias que la Constitución y los Estatutos de Autonomía reconocen a la competencia del poder legislativo. Así ocurre en los supuestos de reserva de ley Orgánica (por ejemplo, el artículo 81 de la Constitución) o de ley ordinaria (artículos 30 y 53.1 de la Constitución). Ahora bien, la reserva de una materia para su regulación mediante una norma con rango formal de ley no implica que le esté vedado por completo al reglamento su colaboración, siendo en ocasiones incluso imprescindible. Ahora bien, esta cooperación no puede conllevar la desnaturalización de la reserva a través de la

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regulación del núcleo de la materia reservada por el reglamento. Será, por tanto, la extensión que se otorgue a la reserva de ley la que determinará el ámbito prohibido a los reglamentos independientes.

En aquellas materias en las que no exista reserva legal será posible dictar reglamentos, si bien los mismos permanecerán subordinados a la voluntad de legislador, quien puede decidir libremente en cualquier momento la regulación mediante ley formal en dichas materias en la medida en que no existe una reserva a favor de los reglamentos.

3.- Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior, traducción del principio de la jerarquía normativa en las relaciones entre reglamentos en que se concreta en la prelación recogida en el artículo 23.3 de la Ley del Gobierno.

4.- En el ejercicio de la potestad reglamentaria se deben respetar los límites impuestos por los principios generales del Derecho en la medida en que el artículo 103 de la Constitución obliga a la Administración a actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, expresión esta última que pretende la negación del carácter únicamente positivista del Derecho. Esta vinculación se produce, pues, respecto de los principios positivados como de aquellos que, sin estar recogidos expresamente en norma alguna, informan el ordenamiento. Hay que destacar a este respecto la influencia del Texto Constitucional, que ha venido a incorporar al Derecho positivo principios capitales de la actuación administrativa: sometimiento pleno al Derecho, interdicción de la arbitrariedad, objetividad en la actuación administrativa, servicio a los intereses generales, sometimiento de la potestad reglamentaria a los fines que la justifican, etc.

5.- Prohibición de dictar disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales con eficacia retroactiva (artículo 9.3 de la Constitución). Sólo se podrán dictar reglamentos retroactivamente cuando contengan disposiciones favorables y no perjudiquen intereses de terceros. También cabría atribuirles eficacia retroactiva cuando estuviesen dictados en ejecución de una ley dotada de efectos retroactivos, aun cuando ésta contuviera disposiciones restrictivas de derechos si se opta por la interpretación del profesor García de Enterría respecto del precepto constitucional precitado (La ley lo puede todo).

6.- La inderogabilidad singular de los Reglamentos (artículo 23.4 de la Ley del Gobierno) supone que las disposiciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar las de carácter general aunque estén dictadas por una autoridad de rango superior. Es una consecuencia lógica de carácter normativo de los reglamentos, que obligan incluso a su propio autor (sometimiento pleno al Derecho, y los reglamentos forman parte del

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Ordenamiento jurídico) en tanto no se proceda a su modificación o derogación. Por tanto, un acto del Consejo de Ministros no podrá contravenir lo dispuesto en una Orden dictada por un Ministro cualquiera. Más que un límite al ejercicio de la potestad reglamentaria se trata de una regla de aplicación de los reglamentos.

3.4.3. Procedimiento. Es preciso destacar debidamente la inexistencia de una regulación básica dictada al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución en una materia tan relevante, por lo que resulta preciso acudir a la normativa específica dictada en cada ámbito. La regulación ofrecida por las leyes al respecto no es tan precisa como la recogida por la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras respecto del procedimiento legislativo, a pesar de la importancia del mismo en cuanto invita a una reflexión serena la legalidad, acierto y oportunidad del contenido, posibilitando también la participación de los afectados por la regulación (tanto ciudadanos como funcionarios encargados de su aplicación).

En el ámbito estatal, el artículo 24 de la Ley del Gobierno recoge el procedimiento para la elaboración de los Reglamentos, que se estructura en:

.- Iniciativa: proyecto acompañado de un informe sobre la oportunidad y viabilidad económica.

.- Audiencia a los ciudadanos cuando afecte a sus derechos e intereses legítimos.

.- Informe de la Secretaría General Técnica respectiva, del Consejo de Estado cuando se requiera según su Ley Orgánica y del Ministerio de Administraciones Públicas cuando afecte a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La valoración que hace la jurisprudencia del incumplimiento de estas reglas es desigual, siendo habitual considerar que sólo la omisión de los trámites que garantizan los derechos e intereses de los ciudadanos y los informes preceptivos son vicios constitutivos de la nulidad del reglamento.

Este esquema procedimental se repite, con leves variantes, en el ámbito de las Comunidades Autónomas.

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Las peculiaridades se acentúan en la regulación que el artículo 49 de la Ley de Bases de Régimen Local ofrece para la aprobación de las Ordenanzas locales:

.-Aprobación inicial por el Pleno.

.- Información pública y audiencia de los interesados por el plazo mínimo de treinta días a partir de su publicación oficial para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

.- Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.

.- Publicación en el Boletín Oficial de la Provincia (de la Comunidad Autónoma en el caso de que sea uniprovincial), tal y como dispone el artículo 70 de la Ley de Bases de Régimen Local.

3.5.- REGLAMENTOS ILEGALES: TÉCNICAS DE CONTROL. Cualquier reglamento que contravenga los límites establecidos por el Ordenamiento jurídico es un reglamento ilegal, ilegalidad que desemboca en la nulidad de pleno derecho de la disposición infractora. Se trata de una cuestión de orden público que no se puede dejar al arbitrio de los particulares en la medida en que se posibilitaría una vía para la derogación de las leyes formales. Esta calificación de vicio de orden público determina que cualquier persona esté legitimada para solicitar la retirada del reglamento ilegal, así como que los órganos jurisdiccionales deban estimarla de oficio sin necesidad de que alguna de las partes lo alegue, absteniéndose de aplicar aquel reglamento que estime ilegal tal y como indica el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

A este efecto se refieren diversos preceptos, si bien utilizando una denominación diversa. Así, el artículo 47.2 de la Ley 39/2015 acude a la clásica expresión de la “nulidad de pleno derecho”, mientras que el artículo 1.2 del Código Civil señala que "carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior", y el citado artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ordena a los jueces abstenerse de aplicar los reglamentos contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.

Existen varias vías para controlar los posibles abusos que cometa el titular de la potestad reglamentaria en el ejercicio de la misma:

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3.5.1. Inaplicación. Es la técnica que obliga a un previo enjuiciamiento previo a la aplicación acerca de si el reglamento ha respetado los límites a los que debía haberse sometido. La utilización de la misma se impone a los jueces y tribunales por el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial en base al sometimiento único de los mismos al imperio de la ley (artículo 117 de la Constitución), sumisión que se vería quebrada en el caso de que se procediera a la aplicación de un reglamento que vulnere una disposición legal. No obstante, en el supuesto de que se dicte una sentencia estimatoria en base a la ilegalidad del Reglamento, el Juez o Tribunal deberá plantear una cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo (artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativo).

La obligación de rehusar la aplicación de un reglamento ilegal también alcanza a los propios funcionarios, en la medida que su vinculación al reglamento deriva de la condición de éste de norma integrante del ordenamiento jurídico que debe respetar ciertos límites, y no del principio de la obediencia jerárquica al autor de la misma. No obstante, si el criterio de la validez del reglamento le fuere impuesto al funcionario en virtud de una orden jerárquica sí debería proceder a la aplicación, limitándose a comprobar las condiciones externas de validez.

3.5.2. Vía judicial penal. El artículo 506 del Código Penal castiga al funcionario público o autoridad “que, careciendo de atribuciones para ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución”.

3.5.3. Vía administrativa indirecta. Aparece recogida en el artículo 112.3 Ley 39/2015. A través de esta vía se impugna el acto administrativo de aplicación del reglamento en base a la ilegalidad de este último, ya que en la medida en que el acto concreta en la realidad un reglamento ilegal también adolecerá de este vicio. El segundo inciso del precepto citado posibilita la impugnación ante el órgano autor del reglamento de aquellos recursos contra actos administrativos que se fundamenten únicamente en la ilegalidad de alguna disposición administrativa de carácter general, es el denominado recurso per saltum.

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3.5.4. Vía judicial contencioso-administrativa. Vía que se posibilita en base al control judicial del ejercicio por la Administración de la potestad reglamentaria, recogido en el artículo 106 de la Constitución, el artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa.

Dentro de esta vía podemos distinguir un recurso contencioso-administrativo directo (en el que se solicita la declaración de nulidad del Reglamento) y un recurso indirecto (se impugna el acto de aplicación del Reglamento), si bien el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa posibilita ambas vías y permite utilizar la segunda aun en el supuesto de no haber sido estimada la ilegalidad en el recurso directo. El órgano jurisdiccional competente será distinto en función del tipo de recurso que se utilice, estableciéndose en los artículos 6 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción el reparto competencial al respecto.

Respecto de los plazos de la interposición del recurso, en el caso de que sea directo habrá de hacerse dentro de los dos meses de la publicación oficial de la disposición, mientras que la utilización de la vía indirecta permanece incluso después de transcurrido este plazo, comenzando el cómputo en este caso tras la notificación del acto aplicativo.

Los efectos son, en principio, distintos según se utilice una u otra vía, ya que en el caso de que se haya utilizado el recurso directo, la anulación tiene efectos erga omnes, con lo que implica la eliminación del ordenamiento del reglamento ilegal; mientras que en el supuesto de utilización del indirecto, el anulado será el acto de aplicación. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ha pretendido reducir esta disparidad al configurar el planteamiento de la cuestión de ilegalidad como una obligación del órgano jurisdiccional, de manera que se adopte un criterio definitivo sobre la legalidad de la norma reglamentaria y se evite, en consecuencia, la producción de actos ilegales “en cascada” como consecuencia de la aplicación de un reglamento ilegal.

3.5.5. Control ejercido por el Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional se ocupa en principio del control de constitucionalidad de las leyes, si bien el artículo 161.2 de la Constitución prevé el supuesto de impugnación por el Gobierno Central de las disposiciones y resoluciones emanadas de los órganos autonómicos.

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Este control convive con el que realizan los órganos jurisdiccionales, lo que explica que el parámetro utilizado por el Alto Tribunal para enjuiciar los reglamentos sea el de su conformidad o no con el bloque de la constitucionalidad (Constitución, Estatutos de Autonomía y Leyes Orgánicas del artículo 150) y no con la ley, ya que el control de legalidad se reserva a la jurisdicción ordinaria.

En la medida en que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional posibilita la sustanciación ante el Tribunal Constitucional de los conflictos de competencias positivos o negativos ente el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, se está previendo implícitamente la facultad de los órganos de dichos Entes de plantear un conflicto en base a que una norma reglamentaria emanada por otra Administración haya invadido sus competencias.

4.- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. 4.1. CONSIDERACIONES GENERALES. Hoy en día, a falta de estudios que cuantifiquen la totalidad de las sanciones que impone la Administración, hay una percepción generalizada, que probablemente se corresponde con la realidad, conforme a que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración es un ámbito en el que esta se emplea diligentemente y a parecer de los sancionados con un ánimo más recaudatorio que corrector de las conductas contrarias a Derecho.

Pues bien, la última reforma de nuestro derecho administrativo, llevada a cabo por la Ley 39/2105, de 1 de Octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y por la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público, incide de lleno en el ejercicio de esta potestad, sin olvidar que dichas leyes, junto con las ya aprobadas de transparencia y buen gobierno, y la de estabilidad presupuestaria, vienen a configurar los pilares sobre los que debe fundamentarse el funcionamiento y la actuación de todas las Administraciones y de gran parte del Sector Público.

Es sabido que la reforma de estas leyes vino propiciada por el informe de Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, que constató la necesidad de tener una

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administración más eficaz, eficiente, transparente, simplificada, accesible a la ciudadanía y con un régimen jurídico común en aspectos esenciales como el procedimiento, la responsabilidad patrimonial y el régimen sancionador. La razón del informe responde a la fijación de claves a seguir para cumplimiento de los objetivos trazados por la Unión Europea, y subyace el mismo una intención de abaratamiento de los costes que genera la Administración de cara a conseguir un funcionamiento más productivo y sostenible en plena época de crisis económica.

Los grandes hitos de la reforma son la codificación y unificación del derecho administrativo y la consecución de una administración electrónica, accesible, moderna, eficiente y de calidad en los servicios que presta, pero paradójicamente se bifurca en dos normas lo que antes estaba prácticamente comprimido en una, se tratan instituciones como la responsabilidad patrimonial y la potestad sancionadora como especialidades a procedimientos, amén de disgregar sistemáticamente su régimen regulatorio, a lo que hay que añadir el inconveniente de que muchos de los preceptos de la Ley 40/2015 no son aplicables al resto de administraciones, sólo a la Administración del Estado, y preceptos que son aplicables a todas las administraciones y que inciden la tramitación de los procedimientos, como a el acceso de los ciudadanos a la información contenida en los expedientes han quedado fuera y se regulan por la Ley de transparencia, por lo tanto mejor técnica legislativa debería haberse empleado para conseguir esa codificación y unificación tan deseada.

Por lo demás, la Ley 39/2015 y la Ley 40/2015 basan su separación en el funcionamiento ad intra y las relaciones ad extra de la administración y en nuestra tradición legislativa, pasando muy de puntillas por las consideraciones y críticas que sobre este proceder formuló el Consejo de Estado en sus dictámenes de 29 de abril de 2015 y, prácticamente “en volandas”, sobre las recomendaciones que formuló el Consejo General del Poder Judicial en su informe de 5 de marzo de 2015, a lo que hay que añadir el escaso debate parlamentario que suscitaron ambas normas. Sin perjuicio de eso, lo cierto es que estas leyes vienen a configurar una nueva realidad administrativa, mejorando técnicamente algunos aspectos procedimentales, dejando irresueltos otros, pero sin duda transformando la administración en electrónica.

En lo que se refiere a la potestad sancionadora de la administración, el estado actual del Derecho administrativo sancionador es el producto de nuestra propia historia, de la realidad actual de la sociedad y de los principios constitucionales aplicables a la potestad sancionadora, a los que responde el Capítulo III de la Ley 40/2015. No con muchas las variaciones acaecidas en este ámbito respecto a lo que disponía la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, pero sí alguna de profundo calado, como la extensión de los principios de la potestad sancionadora al régimen disciplinario del personal de las

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administraciones públicas, la ampliación de los supuestos de irretroactividad in bonus, la subjetivación de la responsabilidad, la fijación de criterios para la graduación de sanciones, la definición de infracción continuada y una mejor fijación del inicio del cómputo para que se produzca la prescripción.

4.2. PRINCIPIOS GENERALES DE LA POTESTAD SANCIONADORA. 4.2.1. El principio de legalidad. De todos es sabido que el principio de legalidad impregna de manera muy especial el ejercicio de esta potestad, y sin perjuicio de que todo el actuar de la Administración está sujeto al principio de legalidad, se exige en este ámbito un mayor rigor a la hora de delimitación de las infracciones y sanciones, dejando poco margen a la indeterminación o la discrecionalidad.

Así, en virtud del artículo 25.1 de la Constitución, nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que el momento de producirse no constituya, delito, falta o infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento. Es por ello que la Ley 40/2015 recoja también en su artículo 25 la necesidad de que la Administración sancione cuando así se halle previsto en una norma con rango de Ley, de conformidad con el procedimiento establecido y en el caso de las entidades locales conforme a la Ley 7/1985, de 2 de abril de Bases de régimen local.

Nuestro Tribunal Constitucional, en múltiples sentencias, determina que la sujeción de la Administración a la Ley en el ámbito sancionador comprende una doble garantía:

.- La primera, de orden material, que supone la necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y sanciones correspondientes, mediante preceptos jurídicos que permitan anticipar, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones que le son aplicables.

.- Y una segunda garantía, la de carácter formal, que requiere que el rango de las normas tipificadoras de las infracciones y reguladora de las sanciones sea una Ley, (todo y que se admite la colaboración reglamentaria).

Se explica por la doctrina que esta exigencia de Ley es en puridad lo que legitima la voluntad popular, pues las normas aprobadas por la Administración, sin perjuicio de su

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legitimidad democrática, no pueden considerarse como la voluntad de los ciudadanos expresada en el Parlamento.

En lo que concierne a la exigencia de Ley en el ámbito local, tras diversas sentencias que propiciaban el ejercicio de la potestad sancionadora local, con la introducción del Título XI, por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, en la Ley de Bases de Régimen Local, se otorgó carta de naturaleza al ejercicio de esta potestad sancionadora permitiendo la tipificación de infracciones y sanciones en determinadas materias a través de las ordenanzas locales. Las novedades a destacar es extensión de las disposiciones del Capítulo III de la Ley 40/2015 al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo, así como la ampliación de la exclusión de aquellos que estén vinculados a la Administración por la legislación de contratos a los que estén vinculados por la legislación patrimonial. Esta última modificación, algo confusa, responde a las penalidades que pudieran imponerse a los contratos de compraventa, donación, permuta, arredramiento y demás negocios análogos regulados en el artículo 4.1p) del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011, por lo que como indica dicha Ley se regirán por la legislación patrimonial.

4.2.2. Irretroactividad. La irretroactividad viene garantizada en el artículo 9 de la Constitución y suele interpretarse como una manifestación más del principio de legalidad sancionadora, de manera que para la imposición de una sanción, es necesario la existencia de una ley previa.

Esta regla, sin embargo tiene una excepción que consiste en aplicar la norma sancionadora más favorable, como la consagración de la doctrina elaborada por nuestro Tribunal Constitucional sobre el artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto establece la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, por lo que a sensu contrario, si cabe la retroactividad, y es en este apartado donde se ha formulado una importante novedad conforme a lo que se dispuesto en la Ley 30/1992. Concretamente, la retroactividad positiva se extiende, no ya al presunto infractor, sino también al infractor, y especifica que vale tanto para la tipificación de la infracción, como la sanción, los plazos de prescripción y las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la Ley 40/2015.

Por tanto se plasma en nuestro derecho positivo administrativo una concreción más acorde y semejante con lo que se dispone en el Código Penal, sobre la irretroactividad, a saber, tendrán efecto retroactivo aquellas leyes penales que favorezcan al reo, aunque al entrar en vigor hubiera recaído sentencia firme y el sujeto estuviese cumpliendo condena.

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En caso de duda sobre la determinación de la Ley más favorable, será oído el reo. Los hechos cometidos bajo la vigencia de una Ley temporal serán juzgados, sin embargo, conforme a ella, salvo que se disponga expresamente lo contrario.

Por lo demás, cabe recordar que nuestro Tribunal Constitucional rechaza que el principio de retroactividad pueda servir como base para la interposición de un recurso de amparo, puesto que no está incluida en los artículos 14 a 29 de la Constitución o en el artículo 30.2. No obstante ello, en ocasiones el Tribunal Constitucional ha concedido el amparo en estos supuestos no porque no se haya aplicado una norma posterior más favorable, sino por entender que se ha vulnerado el principio de tutela judicial efectiva que consagra el artículo 24 de la Constitución.

Por último señalar que la aplicación de este principio tiene un límite y es la que la ley más favorable debe aplicarse íntegramente.

4.2.3. Principio de tipicidad. Este artículo no contiene más variaciones, respecto a lo que señalaba el artículo 129 de la anterior Ley de Régimen Júridico, que la de incluir la clasificación de las sanciones administrativas en leves, graves y muy graves, algo que ya estaba en la redacción de la Ley 30/1992, pero que, por error, se suprimió con la reforma de la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local. Por lo demás una manifestación del más del principio de legalidad, que admite la colaboración reglamentaria y proscribe las interpretaciones extensivas o analógicas.

4.2.4. Responsabilidad. Tradicionalmente nuestro derecho administrativo sancionador estaba basado más en la producción del hecho que en el autor, por tanto estábamos ante una responsabilidad objetiva. Sin embargo, se observa en la Ley 40/2015 una aproximación al concepto culpabilísimo de autoría, en el que tiene que ver mucho la voluntariedad, de ahí que se sustituye la responsabilidad por la comisión de un hecho aún a título de mera inobservancia, por el más propio y adecuado de que medie en la conducta del responsable dolo o culpa.

Esta visión conecta directamente con la noción de autoría y de culpabilidad que impera en derecho penal, y se manifiesta en que nadie puede ser condenado o sancionado sino por actos u omisiones que, bien a título de dolo o de culpa, le puedan ser directamente imputables.

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Por otro lado, también es novedoso que se reconozca esa responsabilidad no sólo a las personas, sino también aquellas uniones carentes de personalidad pero susceptibles de cometer una infracción administrativa, algo que todavía no ha llegado al ámbito penal, pero razonable si se piensa por ejemplo en el ámbito tributario.

De calado resulta la modificación introducida al configurar la responsabilidad civil derivada de un ilícito administrativo. Se indica que será determinada y exigida por el órgano a quien corresponda la potestad sancionadora. Se copia aquí la determinación que hacen los tribunales penales de la responsabilidad civil derivada del delito.

Ahora bien, ahí se acaban las similitudes pues las reglas de funcionamiento de la jurisdicción penal son distintas del funcionamiento de la Administración y además esa responsabilidad, si no se satisface en los plazos establecidos podrá exigirse por la vía de apremio sobre el patrimonio.

Por lo demás se concreta la posibilidad de individualizar la responsabilidad solidaria en las sanciones pecuniarias, atendiendo al grado de participación, siempre que sea posible, lo cual es coherente con el principio de responsabilidad y autoría. Y es novedoso, a su vez la tipificación de la omisión del deber de prevención, que conllevará que respondan pecuniariamente determinadas personas por los hechos cometidos por personas dependientes o vinculadas. De igual manera, también por leyes sectoriales podrá exigirse que estas personas respondan de las sanciones impuestas a las personas dependientes o vinculadas.

4.2.5. Principio de proporcionalidad. El principio de proporcionalidad constituye, igual que el principio de legalidad, un principio informador de toda la actividad administrativa, pero es especialmente relevante en el ejercicio de la potestad sancionadora. Si un determinado objetivo puede conseguirse con dos medidas debe escogerse la menos gravosa para el ciudadano, de manera que requiere la comparación entre la gravedad del ilícito administrativo con la gravedad de la sanción.

Vendría a ser en este ámbito del principio de congruencia, y constituye una novedad que se defina los parámetros que debe seguir la Administración en el escaso margen de discrecionalidad que tiene a la hora de imponer una sanción. De estos parámetros, destaca la sustitución de la «reiteración» por la «continuidad o persistencia en la conducta infractora», con lo que se aclara la diferencia entre este supuesto y el de reincidencia, en la línea que venía señalando la jurisprudencia, precisándose, para que exista reincidencia, es

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necesario que la infracción anterior «haya sido declarada por sanción firme en vía administrativa».

Informa este principio el que cumplimiento de la sanción no debe ser menos gravoso para el infractor que el cumplimiento de la norma infringida y se instaura de manera expresa el principio de mínima intervención permitiendo que se imponga la sanción de grado inferior, cuando las circunstancias lo aconsejen.

Por último, detalla cómo se han de sancionar las infracciones múltiples y se regula la forma de tratar las infracciones continuadas, debiendo ser impuesta la sanción correspondiente a la infracción más grave.

4.2.6. Prescripción. De igual manera que se regula como novedad la infracción continuada, en lógica consecuencia se contempla cuándo empezará a computarse la prescripción de esta infracción, que lo será desde el día que finalizó la conducta infractora.

Respecto la interrupción de la prescripción por causas no imputables al interesado, se sustituye el termino reanudándose el plazo, por reiniciándose el plazo, que no tiene mayor importancia que recoger la doctrina del Tribunal Supremo cuando dispone que la interrupción de este plazo por la actividad administrativa, debidamente notificada al interesado, implica, repetimos, que el tiempo hasta entonces transcurrido deja de tener ulterior relevancia a efectos de la prescripción (con la única salvedad de que a posteriori se produzca la caducidad del procedimiento sancionador), tal y como establece la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2015.

En lo que concierne al inicio del cómputo, cabe destacar que comenzará cuando sea ejecutable la resolución que impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Además se incorpora la sugerencia del Consejo General del Poder Judicial sobre la regulación del plazo de prescripción en los supuestos en que un recurso contra la resolución sancionadora haya sido desestimado por silencio. Con esto se soluciona la situación creada por el Tribunal Supremo en su Sentencia de 22 de septiembre de 2008, de la Sala Tercera, por la que se fijó la doctrina legal que establecía que interpuesto recurso de alzada contra una resolución sancionadora, el transcurso del plazo de tres meses para la resolución del mismo no supone que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción. De acuerdo con

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lo establecido en la Ley 40/2015, el inicio del citado plazo lo será desde el día siguiente a aquél en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso.

4.2.7. Concurrencia de sanciones. Se consagra en el artículo 31 de la Ley 40/2015 el principio non bis in ídem, tal como hacía el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que no deja de ser a su vez otra de las manifestaciones del principio de legalidad contenido en el artículo 25 de la Constitución, y se añade un segundo apartado que corrige lo que disponía el artículo 5.2. del Reglamento que regulaba el procedimiento de la potestad sancionadora, relativo a la concurrencia de sanciones con la Unión Europea. En este punto se ha seguido las indicaciones del informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el anteproyecto. En tales casos, no basta considerar la sanción impuesta por los órganos de la Unión para graduar la que corresponda, sino que la debida aplicación del principio non bis in ídem, proyectado a las relaciones entre el derecho nacional y el de la Unión Europea, determina simplemente la no imposición de la sanción, por lo que el precepto, bien debería limitarse a supuestos donde no concurra la triple identidad, bien debería suprimirse.

4.2.8. Breve apunte sobre la delegación de firma. Constituye una novedad en relación a la de la delegación de firma, regulada en el artículo 12, la supresión del impedimento de esta figura en los expedientes sancionadores, que figuraba en el apartado 4 del artículo 16 de la Ley 30/1992.

Si se observa la evolución de la delegación de la potestad sancionadora en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre se comprueba que en el momento de su publicación la potestad sancionadora era un competencia indelegable, si bien la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998 -relativa a la definición del concepto de Alcalde y a las facultades que puede ejercer- ya había señalado que en materia de organización es la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local la prioritaria o específica, pues ella es la que conoce y decide todas y cada una de las funciones de los Alcaldes y trata de posibilitar, por medio de las delegaciones que dispone, que el Alcalde pueda atender y cumplir sus funciones, por lo que llegó a la conclusión de que el Alcalde podía delegar la potestad sancionadora.

Con carácter general la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley de procedimiento, posibilitó la delegación de esa competencia, sin embargo se mantuvo, hasta la Ley 40/2015, de 1 de octubre, la prohibición de la delegación de firma en este tipo de

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expedientes que ahora, no sólo se permite respecto de una competencia propia, sino también cuando la misma se haya producido por delegación.

Si se tiene en cuenta que, a diferencia de la delegación de competencia, no es necesario publicar la delegación de firma, no es descartable que esta situación provoque recusaciones sobrevenidas.

4.3. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. Una de las garantías que engarza con el principio de legalidad, y que debe respetar con mayor rigor, es que las actuaciones dimanantes de la potestad sancionadora se sometan al procedimiento legalmente previsto para su ejercicio. Es una premisa más de la aplicación en este ámbito del artículo 24 de nuestra Constitución, de manera que, para imponer una sanción no sólo se requiere el respeto a los principios sustantivos derivados del artículo 25 de la Constitución, sino también las garantías procedimentales que dispone el artículo 24.

El título IV de la Ley 39/2015 se estructura en siete capítulos y en materia sancionadora lo que antes se consideraba un procedimiento específico ahora se ha integrado, o mejor dicho, se ha disgregado como especialidad del procedimiento administrativo común.

Esta opción del legislador ha conllevado a que haya preceptos de carácter general que difícilmente tienen encaje en lo que supone el ejercicio de la potestad sancionadora – por ejemplo, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia (artículo 33)-; preceptos originarios del procedimiento sancionador que ahora son de aplicación general a todos los procedimientos y, por último, especialidades procedimentales para los expedientes sancionadores que ciertamente no facilitan la tarea del operador jurídico a la hora de aplicarlos.

Las novedades más relevantes en este título consisten en la generalización para todos los procedimientos del período de información o actuaciones previas, la innecesaridad de habilitación legislativa para la adopción de medidas de carácter provisional, la instauración de programas de clemencia para los infractores denunciantes, la posibilidad de que el acuerdo de iniciación no recoja la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento y la reducción de la sanción por pronto pago, junto a una serie de peculiaridades respecto la terminación del procedimiento.

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De manera sistemática, el primer artículo que afecta al procedimiento sancionador, salvando el artículo 1 de la Ley 39/2015, es el artículo 18, relativo a la colaboración de las personas y lo más destacable que ofrece es la innecesaridad de ley previa que prevea expresamente ese deber de colaboración, por lo que a falta de previsión legal expresa, las personas facilitarán a la Administración los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias. Este artículo que este previsto para todos los procedimientos afecta de manera categórica al ejercicio de la potestad sancionadora y quiebra con la máxima jurídica de no estar obligado a declarar contra un mismo.

En cuanto a los derechos de los interesados recogidos en el artículo 53, destaca lo previsto en el artículo 53.1. e) y lo señalado en apartado 2, de ese mismo artículo de especial aplicación a los procedimientos administrativos sancionadores, que recogen sin variaciones lo que deponían los artículos 135 y 137. 1 de la Ley 30/1992. Derecho a la defensa, a conocer la acusación, a formular alegaciones, a la asistencia letrada, a obtener información, a ser notificado de los hechos que se le imputen y de las sanciones que lleven aparejadas y a la presunción de inocencia.

4.3.1. Información y actuaciones previas. En el artículo 55 se generaliza para todos los procedimientos lo que se recogía antes en el artículo 12 del Reglamento del Procedimiento Sancionador, en el sentido de posibilitar, con anterioridad a la inicio del procedimiento, la apertura de un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar un procedimiento.

Por lo demás, en sede del ejercicio de la potestad sancionadora estas actuaciones irán encaminadas a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de los responsables y serán realizadas por los órganos que tengan las funciones de investigación, de inspección y, en defecto de estos, por el órganos que determine el órgano competente para la iniciación del procedimiento.

4.3.2. Medidas de carácter provisional. Se recogían con carácter general en el artículo 72 de la Ley 30/1992, pero para su implementación se requería una habilitación legislativa. Ahora dicha circunstancia no es necesaria sin se dan los requisitos previstos en la nueva Ley de procedimiento, en su artículo 56, a saber:

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.- Que se adopten en casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados.

.- Que resulten necesarias y proporcionadas.

.- Y que sean modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, quedando en otro caso sin efecto.

4.3.3. Iniciación del procedimiento. El artículo 58 es la traslación del artículo 69 de la Ley 30/1992, respecto a los procedimientos iniciados de oficio por la Administración. Recordemos que se iniciarán por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.

Resulta una novedad la regulación detallada sobre que debe entenderse por propia iniciativa, por orden superior, por petición razonada y por denuncia (artículos 59 a 61) que, si bien afectan a todos los procedimientos, tienen especial relevancia en materia sancionadora.

Así el artículo 60.2, dispone cuando el procedimiento se inicie por la orden de un superior y el procedimiento tenga naturaleza sancionadora, la orden expresará, en la medida de lo posible, la persona o personas presuntamente responsables, las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación, así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en que los hechos se produjeron.

Lo mismo sucede en cuanto a la especificación de personas, hechos, fechas, etc, que recoge la regulación de la petición razonada de otros órganos, que se producirá cuando este no tenga competencia para iniciar el mismo el procedimiento, bien ocasionalmente, o bien, por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o inspección. (artículo 61.3).

Requiere una especial mención el artículo 62, respecto del inicio del procedimiento por denuncia. A diferencia de lo que se establecía en el artículo 11.2 del Reglamento del Procedimiento Sancionador, no se reconoce el derecho a informar al denunciante la incoación del procedimiento sancionador, circunstancia que sólo se producirá si las normas del procedimiento específico así lo prevén y sólo se notificará a los denunciantes la

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incoación o no del procedimiento si la denuncia invoca un perjuicio para la Administración pública.

Otro aspecto destacable es que los apartados 3 y 4 del artículo 62 recogen la experiencia de los programas de clemencia experimentados en la Ley 15/2007, de 3 de julio de Defensa de la Competencia, provenientes del derecho anglosajón, consisten en exonerar al denunciante que haya participado en la comisión de la infracción y haya sido el primero en denunciarlo, cuando hayan más infractores y aporte pruebas que permitan incoar el procedimiento. Si no se dan estos requisitos, por ejemplo, que no haya más infractores, deberá reducirse el importe del pago de la multa que corresponda o en su caso de la sanción de carácter no pecuniario. En ambos casos será necesario que el denunciante haya cesado en la comisión de la conducta infractora y que no hay destruido pruebas.

En lo que respecta al contenido del acuerdo de iniciación se recoge en el artículo 64, mutatis mutandis los que disponía el artículo 13 de Reglamento del Procedimiento Sancionador, con la siguiente salvedad, si no existen elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la calificación podrá realizarse en fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.

4.3.4. Instrucción del Procedimiento. Los artículos dedicados a los actos de instrucción son los artículos 75 y 76 de la Ley 39/2015, que permiten la comprobación de los hechos de oficio y a través de medios electrónicos, siempre con respeto a los principios de contradicción y de igualdad, pudiendo los interesados aducir alegaciones y aportar documentos.

En lo que concierne a la prueba se traslada a los artículos 77 y 78 lo que disponían los artículos 80 y 81, y se introduce la previsión contenida en el Reglamento del Procedimiento Sancionador conforme los hechos declarados probados por resoluciones penales firmes vincularan a las Administraciones Públicas respecto a los procedimientos sancionadores que se substancien.

De este modo, los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

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El instructor acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.

El instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

Se da una nueva redacción a la presunción iuris tantum de las actas de infracción de los funcionarios siempre que reúnan los requisitos legalmente exigidos, que no se especifican en la Ley, pero que Consejo General del Poder Judicial recordó en su informe y que consisten en:

.- Que el funcionario público actuante tenga la condición de autoridad.

.- Que se trate de hechos directa y personalmente constados por el funcionario público actuante.

.- Que se observen los requisitos de formalización pertinentes.

.- Y La posterior ratificación por el mismo agente que formuló y presenció personalmente los hechos.

Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o entidad de derecho público, se entenderá que tiene carácter preceptivo.

Respecto de la práctica de prueba, la Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas, consignándose en la notificación el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el

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anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

Es novedoso, y aplicable a todos los procedimientos también, que si el fundamento básico de la resolución administrativa es la valoración de las pruebas practicadas, tal valoración debe incluirse en la propuesta de resolución.

4.3.5. Finalización del procedimiento. Sobre este particular no hay una equivalencia con lo previsto en el artículo 85, como especialidad de terminación del procedimiento sancionador, respecto a lo que se disponía en la legislación anterior.

Sí es novedoso que si una vez se ha iniciado el procedimiento sancionador, el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda. Algo parecido decía antes el artículo 8.1 del Reglamento del Procedimiento Sancionador, que en cierto modo permitía la terminación convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio. No dice tanto el nuevo precepto, sin embargo puede concluirse que no está excluida la terminación convencional de este tipo de procedimientos, porque a continuación permite que, si la sanción tiene únicamente carácter pecuniario el pago voluntario implica la finalización del procedimiento.

Al margen de ese acuerdo quedará la reposición de la situación alterada o los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

Por último, se prevé que si el infractor se acoge a estas medidas se reduzca la sanción un 20 % o más, pero debe renunciar a la formulación de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. Nada dice sobre el desistimiento o renuncia a la formulación de contencioso administrativo, probablemente por una mala formulación del precepto. Habrá que estar a futuras modificaciones de la Ley.

4.3.6. Resolución. En lo que atañe a la resolución se regulan una serie de especialidades relativas a las propuestas de resolución de los expedientes sancionadores, así como también respecto a la resolución.

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Por lo que respecta a la propuesta de resolución, el artículo 89 enuncia las circunstancias que permiten al instructor la finalización del procedimiento con archivo de las actuaciones, sin necesidad de elevar propuesta de resolución, si constata que:

.- La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.

.- Cuando lo hechos no resulten acreditados.

.- Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.

.- Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.

.- Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.

La propuesta de resolución deberá indicar la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes (artículo 89.2).

Por último, el artículo 89 enuncia los distintos elementos que debe contener la propuesta de resolución en términos parecidos a lo que disponía el artículo 18 del Reglamento del Procedimiento Sancionador, determinando que en la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado.

En lo que concierne a la resolución, el artículo 90.1 detalla el contenido que necesariamente ha de contemplar en términos similares a lo que disponía el artículo 20 del Reglamento del Procedimiento Sancionador, que habrá de ser, además del contenido previsto en la propuesta, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijando los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad.

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Ha de tenerse en cuenta que, si bien en principio en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su valoración jurídica, si el órgano competente para resolver considera que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime conveniente en el plazo de quince días.

Se aclara que la resolución que pone fin al procedimiento es ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa (artículo 90.3), lo que conlleva que hasta que no transcurra el plazo de un mes sin que se haya interpuesto recurso de alzada o de reposición, la sanción no podrá ejecutarse.

E incluso cuando sea ejecutiva, y como novedad trascendente, podrá suspenderse cautelarmente si el interesado manifiesta su intención de formular recurso contencioso administrativo.

Ahora bien, está suspensión cautelar finalizará, si finalmente habiendo transcurrido el plazo previsto legalmente, el interesado no ha formulado contencioso administrativo, o habiendo el interesado interpuesto contencioso administrativo no se haya solicitado en ese recurso la suspensión cautelar de la resolución impugnada. O bien, cuando el órgano judicial haya resuelto sobre la suspensión solicitada.

4.3.7. La fijación de la responsabilidad civil derivada del ilícito administrativo. Como hemos visto cuando analizábamos los principios de la potestad sancionadora, comentábamos como novedad lo que se dispone en el artículo 28 de la Ley 40/2015 respecto a la exigencia responsabilidad por la comisión de un ilícito administrativo. Allí se indicaba que esta responsabilidad será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. No estará esta previsión ajena de problemas, pues parece que es en sede del procedimiento sancionador donde, en principio ha de cuantificarse y exigirse, según el tenor literal: Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora. De no satisfacerse la indemnización en el plazo que al efecto se determine en función de su cuantía, se procederá en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

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Todo y así, se regula un procedimiento complementario para la determinación de la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a la Administración en el artículo 90.4., cuando esa determinación no haya sido posible en el expediente, que sí podrá ser objeto de terminación convencional, y que la resolución que se dicte en el mismo será inmediatamente ejecutiva. Concretamente dice ese apartado que cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.

4.3. 8 Otros aspectos que inciden en la potestad sancionadora. Por lo que respecta a la tramitación simplificada de este tipo de procedimientos no sufre variaciones con respecto a lo que preveía el Reglamento del Procedimiento Sancionador, siendo factible únicamente para las infracciones leves.

En materia de ejecución se disponen que si la sanción es pecuniaria, podrá abonarse utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes:

.- Tarjeta de crédito y débito.

.- Transferencia bancaria.

.- Domiciliación bancaria.

.- Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.

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5.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS. 5.1. INTRODUCCIÓN. Como se dijo, la presunción de validez de los actos administrativos es "iuris tantum", es decir, que admite prueba en contrario por parte del interesado cuando entable el correspondiente recurso administrativo y, en su caso, contencioso-administrativo, de forma que, si demuestra que la Administración ha incurrido en ilegalidad al dictar el acto, éste debe ser anulado.

A este fin, y al margen de los supuestos de la revisión de oficio, la Ley ha concedido al particular diversos cauces para poder llegar a esta anulación, que no son otros que los recursos administrativos o, en su caso, el acceso a los órganos jurisdiccionales para conseguir una satisfacción a sus pretensiones, a través del recurso contenciosoadministrativo. Son, en definitiva, como señala Entrena Cuesta, "un acto con el que un sujeto legitimado pide a la Administración que revise una resolución administrativa, o, excepcionalmente, un acto trámite, dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes".

Para García de Enterría, los recursos administrativos son "actos del administrado mediante los que este pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título jurídico especifico".

Su nota característica es, pues, según este autor, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo que les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la producción de un acto nuevo, y de las quejas, que, como se deriva de lo dispuesto en los artículos 41 y 42 de la Ley 39/2015 (en los que se permite al particular la exigencia de responsabilidad por defectuosa tramitación o por incumplimiento de los plazos para resolver en el procedimiento), no persiguen la revocación de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitación a que se refieren y, en especial, los que supongan paralización de los plazos preceptivamente señalados u omisión de los trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto.

Partiendo de estas premisas, y siguiendo al autor reseñado, puede señalarse que el recurso administrativo es una garantía para los afectados por la resolución administrativa, en cuanto les aseguran la posibilidad de reaccionar contra ella y, eventualmente, de eliminar el perjuicio que comporta, alcanzando a todo tipo de actos administrativos. Ahora bien, es

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una garantía limitada por cuanto se interponen y resuelven ante y por la propia Administración (que es, pues, juez y parte).

5.2. PRINCIPIOS GENERALES. Se recogen en los artículos 112 a 126 de la Ley 39/2015, cuyos epígrafes seguimos en esta exposición.

5.2.1.- Objeto y clases. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

Las Leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respecto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.

Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

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Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.

5.2.2.- Fin de la vía administrativa. Como se deduce de lo expuesto, para que proceda uno u otro recurso, es determinante que con la resolución que se dicte se ponga o no fin a la vía administrativa. A estos efectos, el artículo 109 de Ley 39/2015, señala que ponen fin a la vía administrativa:

.- Las resoluciones de los recursos de alzada.

.- Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.

.- Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.

.- Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

.-Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.

En particular, por lo que se refiere a la Administración General del Estado, señala que ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

.- Los adoptados por el Consejo de Ministros y sus Comisiones Delegadas.

.- Los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los Departamentos de los que son titulares.

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.- Los adoptados por Subsecretarios y Directores Generales en materia de personal.

Por lo que respecta a la Administración Local, ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:

.- Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma o cuando proceda recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27,2 (se refiere al ejercicio por las Corporaciones Locales de competencias delegadas por las otras Administraciones, en que procederá el recurso administrativo ordinario ante las mismas).

.- Las de autoridades y órganos inferiores en los casos que resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.

. -La de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.

Finalmente, en cuanto a las Comunidades Autónomas, habrá que estar a lo que disponga su normativa específica, que normalmente, viene pronunciándose en similares términos a los examinados respecto a la Administración General del Estado.

5.2.3. Interposición del recurso. La interposición del recurso deberá expresar el nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación del mismo; el acto que se recurre y la razón de su impugnación; lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones; órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige; las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.

El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.

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5.2.4. Suspensión de la ejecución. Aparece regulada en el artículo 117 de la Ley 39/2015 de, que establece que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

No obstante, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

.- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

.- Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto.

Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.

Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contenciosoadministrativa.

Si el interesado interpusiera recurso contencioso- administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

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Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.

5.2.5. Audiencia de los interesados. Con el fin de no causar una indefensión a los interesados que está prohibida por el artículo 24 de la Constitución, el artículo 118 de la Ley 39/2015 prevé la audiencia de los interesados, en esta materia de recursos, disponiendo que cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.

Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que, en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente.

El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.

5.2.6. Resolución. Respecto de la misma, el artículo 119 de Ley 39/2015, contiene las siguientes reglas:

.- La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.

.- Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 52 (que trata de la convalidación de los actos administrativos).

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.- El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial (es decir, se prohíbe la “reformatio in peius”).

5.3. EL RECURSO DE ALZADA. Se encuentra regulada en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015

5.3.1. Objeto. Las resoluciones y actos a que se refiere el artículo 107.1, (es decir, los actos que no hayan agotado la vía administrativa), cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.

A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.

5.3.2. Interposición. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dicto el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.

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5.3.3. Plazos. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso.

Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo; en este caso, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

5.3.4. Impugnación posterior. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos legalmente establecidos.

5.3.5. Motivos. El recurso de alzada podrá fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015. Ahora bien, los vicios y defectos que hagan anulable el acto no podrán ser alegados por los causantes de los mismos (artículo 115.3 Ley 39/2015).

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5.4. RECURSO POTESTATIVO DE REPOSICIÓN. Se regula en los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015.

5.4.1. Objeto y naturaleza. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

5.4.2. Plazos. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

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5.5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. A este recurso se dedican los artículos 125 y 126 de Ley 39/2015.

5.5.1. Concepto. Es un recurso extraordinario que sólo se admite en los supuestos del artículo 125 y contra actos firmes, es decir, en principio, inatacables, pero que, por la gravedad de las circunstancias concurrentes en su emisión, la Ley permite su impugnación.

5.5.2. Motivos. A tenor del artículo 125 podrá interponerse contra los actos firmes en vía administrativa ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

.- Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

.- Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

.- Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

.- Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

5.5.3. Plazos. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá cuando se trate de la causa primera, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

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5.5.4. Resolución. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

6.- ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. PRINCIPIOS GENERALES Y COMPETENCIAS. ÓRGANOS COLEGIADOS. 6.1. INTRODUCCIÓN. Si la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas se ocupa de la ordenación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos y empresas, la Ley 49/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público responde a la regulación ad intra del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas, y abarca, por un lado, la legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a todas las Administraciones Públicas; y por otro, el régimen jurídico específico de la Administración General del Estado, donde se incluye tanto la llamada Administración institucional, como la Administración periférica del Estado. Esta Ley contiene también la regulación sistemática de las relaciones internas entre las Administraciones, estableciendo los principios generales de actuación y las técnicas de relación entre los distintos sujetos públicos. Queda así sistematizado el ordenamiento de las relaciones ad intra e inter Administraciones, que se complementa con su normativa presupuestaria, destacando especialmente la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado.

Se conserva como texto independiente la Ley del Gobierno, que por regular de forma específica la cabeza del poder ejecutivo de la nación, de naturaleza y funciones eminentemente políticas, debe mantenerse separada de la norma reguladora de la Administración Pública, dirigida por aquél. De acuerdo con este criterio, la presente Ley modifica aquella, con el objeto de extraer aquellas materias que, por ser más propias de la

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organización y funciones de los miembros del gobierno en cuanto que órganos administrativos, deben regularse en este texto legal.

El Informe realizado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas recomienda reformar el ordenamiento jurídico administrativo no solo por razones de coherencia normativa y política legislativa. Las Administraciones Públicas, lejos de constituir un obstáculo para la vida de los ciudadanos y las empresas, deben facilitar la libertad individual y el desenvolvimiento de la iniciativa personal y empresarial. Para ello es imprescindible establecer un marco normativo que impida la creación de órganos o entidades innecesarios o redundantes, y asegure la eficacia y eficiencia de los entes públicos, ejerciendo sobre ellos una supervisión continua que permita evaluar el cumplimiento de los objetivos que justificaron su creación, y cuestionar su mantenimiento cuando aquellos se hayan agotado o exista otra forma más eficiente de alcanzarlos.

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico ha valorado la reforma administrativa emprendida de forma muy positiva. En el informe emitido sobre ella, señala que el paquete de reforma es resultado de un riguroso proceso de recolección de datos, diálogo entre profesionales y diagnóstico de las debilidades de la Administraciones Públicas españolas. Considera que el conjunto de asuntos políticos incluidos en la reforma (por ejemplo, gobierno electrónico, relaciones de gobernanza multinivel, buena regulación, reformas presupuestarias), junto con las iniciativas paralelas adoptadas en los dos últimos años en áreas como estabilidad presupuestaria, transparencia y regeneración democrática, explica uno de los más ambiciosos procesos de reforma realizados en un país de la OCDE. La presente Ley, por tanto, no representa el único instrumento normativo que materializa la reforma, pero sí constituye, junto con la que disciplinará el procedimiento administrativo, de tramitación paralela, y las ya aprobadas sobre transparencia y buen gobierno y estabilidad presupuestaria, la piedra angular sobre la que se edificará la Administración Pública española del futuro, al servicio de los ciudadanos.

La Ley comienza estableciendo, en sus disposiciones generales, los principios de actuación y de funcionamiento del sector público español. Entre esos principios generales, que deberán respetar todas las Administraciones Públicas en su actuación y en sus relaciones recíprocas, además de encontrarse los ya mencionados en la Constitución Española de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación, y sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, destaca la incorporación de los de trasparencia y de planificación y dirección por objetivos, como exponentes de los nuevos criterios que han de guiar la actuación de todas las unidades administrativas.

En relación con la Administración del Estado, el Título primero parte de la regulación contenida en la Ley 6/1997, de 14 de abril, aplicando ciertas mejoras que el tiempo ha

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revelado necesarias. Se establecen los órganos superiores y directivos propios de la estructura ministerial y también en el ámbito de la Administración periférica y en el exterior. En el caso de los organismos públicos, serán sus estatutos los que establezcan sus órganos directivos. La Ley regula los Ministerios y su organización interna, sobre la base de los siguientes órganos: Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales; para luego entrar en la regulación de la administración periférica y la denominada administración institucional.

6.2. PRINCIPIOS GENERALES. La Ley 40/2015 establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades, aplicándose al sector público, que comprende:

.- La Administración General del Estado.

.- Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

.- Las Entidades que integran la Administración Local.

.- El sector público institucional, integrándose este último por:

.- Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.

.- Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.

.- Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la Ley 40/2015.

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En cuanto a los principios generales, se establece que las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, debiendo respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

.- Servicio efectivo a los ciudadanos.

.- Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

.- Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

.- Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

.- Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

.- Responsabilidad por la gestión pública.

.- Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.

.- Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

.- Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

.- Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

.- Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

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Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.

No obstante lo expuesto, las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. Asimismo deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos.

Además, velarán por el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable, para lo cual podrán, en el ámbito de sus respectivas competencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter personal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.

6.3. COMPETENCIA. 6.3.1. Concepto y naturaleza. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.

La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.

La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.

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Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos.

6.3.2. Delegación de competencias. Los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la delegación de competencias deberá ser aprobada previamente por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y en el caso de los Organismos públicos o Entidades vinculados o dependientes, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con sus normas de creación. Cuando se trate de órganos no relacionados jerárquicamente será necesaria la aprobación previa del superior común si ambos pertenecen al mismo Ministerio, o del órgano superior de quien dependa el órgano delegado, si el delegante y el delegado pertenecen a diferentes Ministerios.

Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades vinculados o dependientes, cuando resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión. La delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de dirección del Organismo público o Entidad vinculado o dependiente.

En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

.- Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

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.- La adopción de disposiciones de carácter general.

.- La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso.

.- Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

Las delegaciones de competencias y su revocación deberán publicarse en el «Boletín Oficial del Estado», en el de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste.

Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante, siendo indelegables, salvo autorización expresa de una Ley, las competencias que se ejerzan por delegación.

No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un procedimiento una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o informe preceptivo acerca del mismo.

La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.

El acuerdo de delegación de aquellas competencias atribuidas a órganos colegiados, para cuyo ejercicio se requiera un quórum o mayoría especial, deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum o mayoría.

6.3.3. Avocación. Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente.

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En los supuestos de delegación de competencias en órganos no dependientes jerárquicamente, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.

En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se dicte.

Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.

6.3.4. Encomiendas de gestión. La realización de actividades de carácter material o técnico de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho Público podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de Derecho Público de la misma o de distinta Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño.

Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en ésta.

La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda.

En todo caso, la Entidad u órgano encomendado tendrá la condición de encargado del tratamiento de los datos de carácter personal a los que pudiera tener acceso en ejecución de la encomienda de gestión, siéndole de aplicación lo dispuesto en la normativa de protección de datos de carácter personal.

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La formalización de las encomiendas de gestión se ajustará a las siguientes reglas:

a) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos administrativos o Entidades de Derecho Público pertenecientes a la misma Administración deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades de Derecho Público intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicada, para su eficacia, en el Boletín Oficial del Estado, en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano encomendante.

Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez de tales acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión encomendada.

b) Cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de Derecho Público de distintas Administraciones se formalizará mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, que deberá ser publicado en el «Boletín Oficial del Estado», en el Boletín oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que pertenezca el órgano encomendante, salvo en el supuesto de la gestión ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local.

6.3.5. Delegación de firma. Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materias de su competencia, que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados para la delegación de competencia.

La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será necesaria su publicación.

En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta circunstancia y la autoridad de procedencia.

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6.3.6. Suplencia. En la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su abstención o recusación.

Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato superior de quien dependa.

La suplencia no implicará alteración de la competencia y para su validez no será necesaria su publicación.

En el ámbito de la Administración General del Estado, la designación de suplente podrá efectuarse:

a) En los reales decretos de estructura orgánica básica de los Departamentos Ministeriales o en los estatutos de sus Organismos públicos y Entidades vinculados o dependientes según corresponda.

b) Por el órgano competente para el nombramiento del titular, bien en el propio acto de nombramiento bien en otro posterior cuando se produzca el supuesto que dé lugar a la suplencia.

En las resoluciones y actos que se dicten mediante suplencia, se hará constar esta circunstancia y se especificará el titular del órgano en cuya suplencia se adoptan y quien efectivamente está ejerciendo esta suplencia.

6.3.7. Decisiones sobre competencia. El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, debiendo notificar esta circunstancia a los interesados.

Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las

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actuaciones al órgano competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.

Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo.

6.4. ÓRGANOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 6.4.1. Concepto. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo, correspondiendo a cada Administración Pública delimitar, en su respectivo ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización.

6.4.2. Requisitos de constitución. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:

.- Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.

.- Delimitación de sus funciones y competencias.

.- Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.

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6.4.3. Instrucciones y órdenes de servicio. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su difusión de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

El incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

6.4.4. Órganos consultivos. La Administración consultiva podrá articularse mediante órganos específicos dotados de autonomía orgánica y funcional con respecto a la Administración activa, o a través de los servicios de esta última que prestan asistencia jurídica. En tal caso, dichos servicios no podrán estar sujetos a dependencia jerárquica, ya sea orgánica o funcional, ni recibir instrucciones, directrices o cualquier clase de indicación de los órganos que hayan elaborado las disposiciones o producido los actos objeto de consulta, actuando para cumplir con tales garantías de forma colegiada.

6.5. ÓRGANOS COLEGIADOS. 6.5.1. Régimen jurídico. El régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Los órganos colegiados de las Administraciones en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento, quedando dichos órganos colegiados integrados en la Administración

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Pública que corresponda, aunque sin participar en la estructura jerárquica de ésta, salvo que así lo establezcan sus normas de creación, se desprenda de sus funciones o de la propia naturaleza del órgano colegiado.

El acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser publicados en el Boletín o Diario Oficial de la Administración Pública en que se integran. Adicionalmente, las Administraciones podrán publicarlos en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento.

Cuando se trate de un órgano colegiado en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, la citada publicidad se realizará por la Administración a quien corresponda la Presidencia.

6.5.2. Secretario. Los órganos colegiados tendrán un Secretario que podrá ser un miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente, correspondiendo a éste velar por la legalidad formal y material de las actuaciones del órgano colegiado, certificar las actuaciones del mismo y garantizar que los procedimientos y reglas de constitución y adopción de acuerdos son respetadas.

En caso de que el Secretario no miembro sea suplido por un miembro del órgano colegiado, éste conservará todos sus derechos como tal.

6.5.3. Convocatorias y sesiones. Todos los órganos colegiados se podrán constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario.

En las sesiones que celebren los órganos colegiados a distancia, sus miembros podrán encontrarse en distintos lugares siempre y cuando se asegure por medios electrónicos, considerándose también tales los telefónicos, y audiovisuales, la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en

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tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión. Entre otros, se considerarán incluidos entre los medios electrónicos válidos, el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias.

Para la válida constitución del órgano, a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la asistencia, presencial o a distancia, del Presidente y Secretario o en su caso, de quienes les suplan, y la de la mitad, al menos, de sus miembros.

Cuando se trate de los órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, el Presidente podrá considerar válidamente constituido el órgano, a efectos de celebración de sesión, si asisten los representantes de las Administraciones Públicas y de las organizaciones representativas de intereses sociales miembros del órgano a los que se haya atribuido la condición de portavoces.

Cuando estuvieran reunidos, de manera presencial o a distancia, el Secretario y todos los miembros del órgano colegiado, o en su caso las personas que les suplan, éstos podrán constituirse válidamente como órgano colegiado para la celebración de sesiones, deliberaciones y adopción de acuerdos sin necesidad de convocatoria previa cuando así lo decidan todos sus miembros.

Los órganos colegiados podrán establecer el régimen propio de convocatorias, si éste no está previsto por sus normas de funcionamiento. Tal régimen podrá prever una segunda convocatoria y especificar para ésta el número de miembros necesarios para constituir válidamente el órgano.

Salvo que no resulte posible, las convocatorias serán remitidas a los miembros del órgano colegiado a través de medios electrónicos, haciendo constar en la misma el orden del día junto con la documentación necesaria para su deliberación cuando sea posible, las condiciones en las que se va a celebrar la sesión, el sistema de conexión y, en su caso, los lugares en que estén disponibles los medios técnicos necesarios para asistir y participar en la reunión.

No podrá ser objeto de deliberación o acuerdo ningún asunto que no figure incluido en el orden del día, salvo que asistan todos los miembros del órgano colegiado y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de la mayoría.

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DERECHO ADMINISTRATIVO Parte General

Los acuerdos serán adoptados por mayoría de votos. Cuando se asista a distancia, los acuerdos se entenderán adoptados en el lugar donde tenga la sede el órgano colegiado y, en su defecto, donde esté ubicada la presidencia.

Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos.

Quienes acrediten la titularidad de un interés legítimo podrán dirigirse al Secretario de un órgano colegiado para que les sea expedida certificación de sus acuerdos. La certificación será expedida por medios electrónicos, salvo que el interesado manifieste expresamente lo contrario y no tenga obligación de relacionarse con las Administraciones por esta vía.

6.5.4. Actas. De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el Secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados.

Las sesiones que celebre el órgano colegiado podrán grabarse. El fichero resultante de la grabación, junto con la certificación expedida por el Secretario de la autenticidad e integridad del mismo, y cuantos documentos en soporte electrónico se utilizasen como documentos de la sesión, podrán acompañar al acta de las sesiones, sin necesidad de hacer constar en ella los puntos principales de las deliberaciones.

El acta de cada sesión podrá aprobarse en la misma reunión o en la inmediata siguiente. El Secretario elaborará el acta con el visto bueno del Presidente y lo remitirá a través de medios electrónicos, a los miembros del órgano colegiado, quienes podrán manifestar por los mismos medios su conformidad o reparos al texto, a efectos de su aprobación, considerándose, en caso afirmativo, aprobada en la misma reunión.

Cuando se hubiese optado por la grabación de las sesiones celebradas o por la utilización de documentos en soporte electrónico, deberán conservarse de forma que se garantice la integridad y autenticidad de los ficheros electrónicos correspondientes y el acceso a los mismos por parte de los miembros del órgano colegiado.

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DERECHO ADMINISTRATIVO Parte General

6.6. ÓRGANOS COLEGIADOS EN LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO. 6.6.1. Régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella. Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes de ella, se regirán por las normas establecidas en este artículo, y por las previsiones que sobre ellos se establecen en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

6.6.2. Funciones del Presidente. .- Ostentar la representación del órgano.

.- Acordar la convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias y la fijación del orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones de los demás miembros, siempre que hayan sido formuladas con la suficiente antelación.

.- Presidir las sesiones, moderar el desarrollo de los debates y suspenderlos por causas justificadas.

.- Dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se trata de los órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, en los que el voto será dirimente si así lo establecen sus propias normas.

.- Asegurar el cumplimiento de las leyes.

.- Visar las actas y certificaciones de los acuerdos del órgano.

.- Ejercer cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Presidente del órgano.

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DERECHO ADMINISTRATIVO Parte General

En casos de vacante, ausencia, enfermedad, u otra causa legal, el Presidente será sustituido por el Vicepresidente que corresponda, y en su defecto, por el miembro del órgano colegiado de mayor jerarquía, antigüedad y edad, por este orden. Esta norma no será de aplicación a los órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, en los que el régimen de sustitución del Presidente debe estar específicamente regulado en cada caso, o establecido expresamente por acuerdo del Pleno del órgano colegiado.

6.6.3. Obligaciones de los miembros del órgano colegiado. Los miembros del órgano colegiado deberán:

.- Recibir, con una antelación mínima de dos días, la convocatoria conteniendo el orden del día de las reuniones. La información sobre los temas que figuren en el orden del día estará a disposición de los miembros en igual plazo.

.- Participar en los debates de las sesiones.

.- Ejercer su derecho al voto y formular su voto particular, así como expresar el sentido de su voto y los motivos que lo justifican. No podrán abstenerse en las votaciones quienes por su cualidad de autoridades o personal al servicio de las Administraciones Públicas, tengan la condición de miembros natos de órganos colegiados, en virtud del cargo que desempeñan.

.- Formular ruegos y preguntas.

.- Obtener la información precisa para cumplir las funciones asignadas.

.- Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición.

Los miembros de un órgano colegiado no podrán atribuirse las funciones de representación reconocidas a éste, salvo que expresamente se les hayan otorgado por una norma o por acuerdo válidamente adoptado, para cada caso concreto, por el propio órgano.

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En casos de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justificada, los miembros titulares del órgano colegiado serán sustituidos por sus suplentes, si los hubiera.

Cuando se trate de órganos colegiados en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, las organizaciones representativas de intereses sociales podrán sustituir a sus miembros titulares por otros, acreditándolo ante la Secretaría del órgano colegiado, con respeto a las reservas y limitaciones que establezcan sus normas de organización.

Los miembros del órgano colegiado no podrán ejercer estas funciones cuando concurra conflicto de interés.

La designación y el cese, así como la sustitución temporal del Secretario en supuestos de vacante, ausencia o enfermedad se realizarán según lo dispuesto en las normas específicas de cada órgano y, en su defecto, por acuerdo del mismo.

6.6.4. Funciones del Secretario. .- Asistir a las reuniones con voz pero sin voto, y con voz y voto si la Secretaría del órgano la ostenta un miembro del mismo.

.- Efectuar la convocatoria de las sesiones del órgano por orden del Presidente, así como las citaciones a los miembros del mismo.

.- Recibir los actos de comunicación de los miembros con el órgano, sean notificaciones, peticiones de datos, rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener conocimiento.

.- Preparar el despacho de los asuntos, redactar y autorizar las actas de las sesiones.

.- Expedir certificaciones de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados.

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.- Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de Secretario.

En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable.

Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la transcripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que, en ausencia de grabación de la reunión aneja al acta, aporte en el acto, o en el plazo que señale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma.

Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto particular por escrito en el plazo de dos días, que se incorporará al texto aprobado.

Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no obstante emitir el Secretario certificación sobre los acuerdos que se hayan adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobación del acta. Se considerará aprobada en la misma sesión el acta que, con posterioridad a la reunión, sea distribuida entre los miembros y reciba la conformidad de éstos por cualquier medio del que el Secretario deje expresión y constancia.

En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la aprobación del acta se hará constar expresamente tal circunstancia.

6.6.5. Requisitos para constituir órganos colegiados. Son órganos colegiados aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento, seguimiento o control, y que actúen integrados en la Administración General del Estado o alguno de sus Organismos públicos.

La constitución de un órgano colegiado en la Administración General del Estado y en sus Organismos públicos tiene como presupuesto indispensable la determinación en su norma de creación o en el convenio con otras Administraciones Públicas por el que dicho órgano se cree, de los siguientes extremos:

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.- Sus fines u objetivos.

.- Su integración administrativa o dependencia jerárquica.

.- La composición y los criterios para la designación de su Presidente y de los restantes miembros.

.- Las funciones de decisión, propuesta, informe, seguimiento o control, así como cualquier otra que se le atribuya.

.- La dotación de los créditos necesarios, en su caso, para su funcionamiento.

6.6.6. Clasificación y composición de los órganos colegiados. Los órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos, por su composición, se clasifican en:

.- Órganos colegiados interministeriales, si sus miembros proceden de diferentes Ministerios.

.- Órganos colegiados ministeriales, si sus componentes proceden de los órganos de un solo Ministerio.

En los órganos colegiados reseñados, podrá haber representantes de otras Administraciones Públicas, cuando éstas lo acepten voluntariamente, cuando un convenio así lo establezca o cuando una norma aplicable a las Administraciones afectadas lo determine. Asimismo, en la composición de los órganos colegiados podrán participar, cuando así se determine, organizaciones representativas de intereses sociales, así como otros miembros que se designen por las especiales condiciones de experiencia o conocimientos que concurran en ellos, en atención a la naturaleza de las funciones asignadas a tales órganos.

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6.6.7. Creación, modificación y supresión de órganos colegiados. La creación de órganos colegiados de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos sólo requerirá de norma específica, con publicación en el «Boletín Oficial del Estado», en los casos en que se les atribuyan cualquiera de las siguientes competencias:

.- Competencias decisorias.

.- Competencias de propuesta o emisión de informes preceptivos que deban servir de base a decisiones de otros órganos administrativos.

.- Competencias de seguimiento o control de las actuaciones de otros órganos de la Administración General del Estado.

En los supuestos enunciados, la norma de creación deberá revestir la forma de Real Decreto en el caso de los órganos colegiados interministeriales cuyo Presidente tenga rango superior al de Director general; Orden ministerial conjunta para los restantes órganos colegiados interministeriales, y Orden ministerial para los de este carácter.

En todos los supuestos no reseñados, los órganos colegiados tendrán el carácter de grupos o comisiones de trabajo y podrán ser creados por Acuerdo del Consejo de Ministros o por los Ministerios interesados. Sus acuerdos no podrán tener efectos directos frente a terceros.

La modificación y supresión de los órganos colegiados y de los grupos o comisiones de trabajo de la Administración General del Estado y de los Organismos públicos se llevará a cabo en la misma forma dispuesta para su creación, salvo que ésta hubiera fijado plazo previsto para su extinción, en cuyo caso ésta se producirá automáticamente en la fecha señalada al efecto.

6.7. ABSTENCIÓN. Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en la Ley 40/2015 se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente. Dichos motivos de abstención los siguientes:

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.- Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

.- Tener un vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

.- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

.- Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

.- Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el punto anterior podrán ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente.

La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad que proceda.

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6.8. RECUSACIÓN. En los casos previstos como causas de abstención, podrá promoverse recusación por los interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento, debiendo la recusación plantearse por escrito, en el que se expresará la causa o causas en que se funda.

En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, si el superior aprecia la concurrencia de la causa de recusación, acordará su sustitución acto seguido.

Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que ponga fin al procedimiento.

7.- LEGITIMADOS E INTERESADOS PARA OBRAR ANTE LA ADMINISTRACIÓN. 7.1. INTRODUCCIÓN. El título I de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, referido a los interesados en el procedimiento, regula entre otras cuestiones, las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo, haciéndola extensiva por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así lo declare expresamente. En materia de representación, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el apoderamiento «apud acta», presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente. Igualmente, se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones territoriales adherirse al del Estado, en aplicación del principio de

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eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Por otro lado, dicho título dedica parte de su articulado a una de las novedades más importantes de la Ley: la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una u otra, de modo que, con carácter general, sólo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado. Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. En particular, se admitirán como sistemas de firma: los sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, que comprenden tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; los sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico; así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas.

Tanto los sistemas de identificación como los de firma previstos en esta Ley son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE. Debe recordarse la obligación de los Estados miembros de admitir los sistemas de identificación electrónica notificados a la Comisión Europea por el resto de Estados miembros, así como los sistemas de firma y sello electrónicos basados en certificados electrónicos cualificados emitidos por prestadores de servicios que figuren en las listas de confianza de otros Estados miembros de la Unión Europea, en los términos que prevea dicha norma comunitaria.

7.2. CAPACIDAD DE OBRAR. A los efectos previstos en esta Ley, tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas:

.- Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles.

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.- Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

.- Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

7.3. CONCEPTO DE INTERESADO. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

.- Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

.- Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

.- Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

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7.4. REPRESENTACIÓN. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado.

Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté previsto en sus Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones Públicas.

Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación, si bien para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.

La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia. A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.

El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al expediente administrativo acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento. El documento electrónico que acredite el resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos correspondiente tendrá la condición de acreditación a estos efectos.

La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la

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normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento.

7.5. REGISTROS ELECTRÓNICOS DE APODERAMIENTOS. La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales dispondrán de un registro electrónico general de apoderamientos, en el que deberán inscribirse, al menos, los de carácter general otorgados apud acta, presencial o electrónicamente, por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo a favor de representante, para actuar en su nombre ante las Administraciones Públicas. También deberá constar el bastanteo realizado del poder.

En el ámbito estatal, este registro será el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado.

Los registros generales de apoderamientos no impedirán la existencia de registros particulares en cada Organismo donde se inscriban los poderes otorgados para la realización de trámites específicos en el mismo. Cada Organismo podrá disponer de su propio registro electrónico de apoderamientos.

Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos pertenecientes a todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables entre sí, de modo que se garantice su interconexión, compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se incorporen a los mismos.

Los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos permitirán comprobar válidamente la representación de quienes actúen ante las Administraciones Públicas en nombre de un tercero, mediante la consulta a otros registros administrativos similares, al registro mercantil, de la propiedad, y a los protocolos notariales.

Los registros mercantiles, de la propiedad, y de los protocolos notariales serán interoperables con los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos.

Los asientos que se realicen en los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos deberán contener, al menos, la siguiente información:

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.- Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del poderdante.

.- Nombre y apellidos o la denominación o razón social, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal o documento equivalente del apoderado.

.- Fecha de inscripción.

.- Período de tiempo por el cual se otorga el poder.

.- Tipo de poder según las facultades que otorgue.

Los poderes que se inscriban en los registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos deberán corresponder a alguna de las siguientes tipologías:

.- Un poder general para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa y ante cualquier Administración.

.- Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante en cualquier actuación administrativa ante una Administración u Organismo concreto.

.- Un poder para que el apoderado pueda actuar en nombre del poderdante únicamente para la realización de determinados trámites especificados en el poder.

A estos efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de acuerdo con lo previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales.

Cada Comunidad Autónoma aprobará los modelos de poderes inscribibles en el registro cuando se circunscriba a actuaciones ante su respectiva Administración.

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El apoderamiento «apud acta» se otorgará mediante comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica haciendo uso de los sistemas de firma electrónica previstos en esta Ley, o bien mediante comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros.

Los poderes inscritos en el registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción. En todo caso, en cualquier momento antes de la finalización de dicho plazo el poderdante podrá revocar o prorrogar el poder. Las prórrogas otorgadas por el poderdante al registro tendrán una validez determinada máxima de cinco años a contar desde la fecha de inscripción.

Las solicitudes de inscripción del poder, de revocación, de prórroga o de denuncia del mismo podrán dirigirse a cualquier registro, debiendo quedar inscrita esta circunstancia en el registro de la Administración u Organismo ante la que tenga efectos el poder y surtiendo efectos desde la fecha en la que se produzca dicha inscripción.

7.6 PLURALIDAD DE INTERESADOS. Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término.

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.

7.7. IDENTIFICACIÓN Y FIRMA DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 7.7.1. Sistemas de identificación de los interesados. Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente.

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Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:

.- Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

.- Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».

.- Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos en el tercer lugar conllevará la admisión de todos los previstos en los anteriores para ese trámite o procedimiento.

En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.

7.7.2. Sistemas de firma admitidos por las Administraciones Públicas. Los interesados podrán firmar a través de cualquier medio que permita acreditar la autenticidad de la expresión de su voluntad y consentimiento, así como la integridad e inalterabilidad del documento.

En el caso de que los interesados optaran por relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

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.- Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

.- Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».

.- Cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si sólo admite algunos de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia.

Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administraciones Públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.

Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los reseñados, su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma.

7.7.3. Uso de medios de identificación y firma en el procedimiento administrativo. Con carácter general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación previstos en esta Ley.

Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:

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.- Formular solicitudes.

.- Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.

.- Interponer recursos.

.- Desistir de acciones.

.- Renunciar a derechos.

7.7.4. Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados. Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.

2. Las Administraciones Públicas asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados no obligados a relacionarse con la administración por medios electrónicos que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas.

Asimismo, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio.

La Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales mantendrán actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en este artículo. Estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los

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de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones.

En este registro o sistema equivalente, al menos, constarán los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.

7.8. DERECHOS DE LAS PERSONAS EN SUS RELACIONES CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 7.8.1. Derechos de los administrados. .- A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.

.- A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

.- A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en la Ley 39/2015 y en el resto del ordenamiento jurídico.

.- Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.

.- A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

.- A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.

.- A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley.

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.- A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.

.- Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

7.8.2. Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo. .- A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.

Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior, en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.

.- A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

.- A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste.

.- A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.

.- A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior

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al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

.- A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

.- A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.

.- A cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2 de la Ley 39/2015.

.- Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

Además de los derechos previstos en el apartado anterior, en el caso de procedimientos administrativos de naturaleza sancionadora, los presuntos responsables tendrán los siguientes derechos:

.- A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.

.- A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

7.8.3. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

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En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

.- Las personas jurídicas.

.- Las entidades sin personalidad jurídica.

.- Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

.- Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

.- Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

7.8.4. Lengua de los procedimientos. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.

En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la

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lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.

En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente.

La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción.

7.8.5. Registros. Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares.

Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende.

El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro Electrónico General de cada Administración como los registros electrónicos de cada Organismo cumplirán con las garantías y medidas de seguridad previstas en la legislación en materia de protección de datos de carácter personal.

Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles.

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En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden iniciarse en el mismo.

Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de recepción o salida de los documentos, e indicarán la fecha del día en que se produzcan. Concluido el trámite de registro, los documentos serán cursados sin dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas correspondientes desde el registro en que hubieran sido recibidas.

El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos.

Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

.-En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1 de la Ley 39/2015.

.- En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

.- En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

.- En las oficinas de asistencia en materia de registros.

.- En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

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Los registros electrónicos de todas y cada una de las Administraciones, deberán ser plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se presenten en cualquiera de los registros.

Los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 de la Ley 39/2015 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Podrán hacerse efectivos mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente cualesquiera cantidades que haya que satisfacer en el momento de la presentación de documentos a las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la posibilidad de su abono por otros medios.

Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos.

No se tendrán por presentados en el registro aquellos documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación.

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