Política Social Europea

Política social europea

JOSÉ MARÍA ALONSO SECO Prólogo Carmen Alemán Bracho

UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA

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ÍNDICE

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EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE EN LA UNIÓN EUROPEA

LA POLÍTICA SOCIAL

1. Introducción 2. De los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (19511957) al Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992) 2.1. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (19511957) 2.2. El Primer Programa de Acción Social (1974) 2.3. El Acta Única Europea (1986) 2.4. La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores (1989) 3. Del Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992) al Tratado de Ámsterdam (1997) 3.1. El Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992) 3.2. El Libro Verde sobre la Política Social Europea (1993) 3.3. El Libro Blanco sobre Política Social Europea (1994) 4. Del Tratado de Ámsterdam (1997) al Tratado de Lisboa (2007) 4.1. El Tratado de Ámsterdam (1997) 4.2. La Estrategia Europea de Empleo (1997) 4.3. La Estrategia de Lisboa (2000) 4.4. La Agenda de Política Social 2000-2005 4.5. El Tratado de Niza (2001) 4.6. La Agenda de Política Social 2006-2010 4.7. El Método abierto de coordinación social simplificado (2005)

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5. Del Tratado de Lisboa (2007) a la actualidad 5.1. El Tratado de Lisboa (2007) 5.2. La Agenda Social Renovada 2008-2010 5.3. El Método abierto de coordinación social reforzado (2008) 5.4. La Estrategia Europa 2020 (2010) Conclusión Bibliografía $BQÓUVMP

MARCO GENERAL DE LA DE LA UNIÓN EUROPEA

POLÍTICA SOCIAL

1. Introducción 2. Normativa europea básica de política social 2.1. Tratado de la Unión Europea 2.2. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 2.3. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea 3. Principios rectores de la política social europea 3.1. No discriminación 3.2. Igualdad entre mujeres y hombres 3.3. Libre circulación de personas 4. Marco competencial en materia de política social 4.1. Principios competenciales 4.1.1. Principio de atribución 4.1.2. Principio de subsidiariedad 4.1.3. Principio de proporcionalidad 4.1.4. Principio de coordinación 4.2. Categorías y ámbitos de competencias 4.2.1. Competencias exclusivas 4.2.2. Competencias compartidas 4.2.3. Competencias de coordinación 4.3. Competencias en materia de política social 5. Organización institucional 5.1. Parlamento Europeo 5.2. Consejo Europeo 5.3. Consejo de la Unión Europea

ÍNDICE

5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5.8. 5.9.

Comisión Europea Tribunal de Justicia de la Unión Europea Comité Económico y Social Europeo Comité de las Regiones Comité de Empleo
Comité de Protección Social

Conclusión Bibliografía $BQÓUVMP

EDUCACIÓN 1. Introducción 2. Situación de la educación y formación en la Unión Europea 3. Marco estratégico para la cooperación europea en educación y formación 3.1. Objetivos 3.2. Principios rectores 3.3. Métodos de trabajo 3.4. Valores de referencia del rendimiento educativo medio europeo 4. Objetivos operativos de la política educativa europea 4.1. Objetivos e iniciativas emblemáticas de Europa 2020 4.2. Aprendizaje permanente 4.3. Educación y cuidados de la primera infancia 4.4. Educación y formación de calidad para los jóvenes 4.5. Reducir el abandono escolar prematuro 4.6. Modernizar la educación superior 4.7. Participación de los adultos en el aprendizaje permanente 5. Programas de educación y formación 5.1. Programa Comenius 5.2. Programa Erasmus 5.3. Programa Leonardo da Vinci 5.4. Programa Grundtvig Conclusión Bibliografía

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EMPLEO 1. Introducción 2. Situación del empleo en la Unión Europea 3. Orientaciones sobre política de empleo 3.1. Estrategia Europa 2020 3.2. Orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros. 4. Medidas para impulsar el empleo 4.1. Agenda de nuevas cualificaciones y empleos 4.2. Hacia una recuperación generadora de empleo 4.2.1. Apoyo a la creación de empleo 4.2.2. Restablecimiento de la dinámica de los mercados de trabajo 5. Fomento del empleo en algunos grupos específicos de población 5.1. El empleo juvenil 5.2. El empleo de las personas con discapacidad 5.3. El empleo de los trabajadores más mayores Conclusión Bibliografía $BQÓUVMP

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA 1. Introducción 2. Situación de la salud en la Unión Europea 3. Protección de la salud 3.1. El Libro Blanco «Juntos por la salud» 3.2. Segundo Programa de salud de la Unión Europea (2008-2013) 3.3. Tercer Programa de salud de la Unión Europea (2014-2020) 4. Asistencia sanitaria 4.1. Objetivos comunes de la asistencia sanitaria 4.2. Seguridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias 4.3. Asistencia sanitaria transfronteriza Conclusión Bibliografía

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SEGURIDAD SOCIAL 1. Introducción 2. Situación de la seguridad social en la Unión Europea 3. Modelos de seguridad social en la Unión Europea 4. Garantizar unas pensiones adecuadas, seguras y sostenibles 4.1. Aplicación del método abierto de coordinación a los sistemas de pensiones 4.2. Libro Verde sobre las pensiones 4.3. Libro Blanco sobre las pensiones 5. Coordinación de los sistemas europeos de seguridad social Conclusión Bibliografía $BQÓUVMP

SERVICIOS SOCIALES 1. Introducción 2. Los servicios sociales en la Unión Europea 3. Hacia una delimitación conceptual de los servicios sociales 3.1. Servicios de interés económico general 3.2. Servicios de interés general 3.3. Servicios sociales de interés general 4. Naturaleza, modalidades y características de los servicios sociales de interés general 4.1. Naturaleza 4.2. Modalidades 4.3. Características 5. Objetivos y principios de organización de los servicios sociales de interés general 5.1. Objetivos
5.2. Principios de organización 6. Orientaciones sobre el futuro de los servicios sociales de interés general

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7. Referencia a los servicios sociales sectoriales Conclusión Bibliografía $BQÓUVMP

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA 1. Introducción 2. Situación de los cuidados de larga duración en la Unión Europea 3. Noción de cuidados de larga duración 3.1. El antecedente de la Organización Mundial de la Salud 3.2. La influencia de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos 3.3. Los cuidados de larga duración en la Unión Europea 4. Objetivos de los cuidados de larga duración en la Unión Europea 4.1. Accesibilidad universal 4.2. Alto nivel de calidad 4.3. Sostenibilidad financiera 5. Orientaciones sobre el futuro de los cuidados de larga duración 5.1. Factores determinantes de la actuación futura 5.2. Alcance y contenido de los cuidados de larga duración 5.3. Modalidades en la prestación de cuidados de larga duración 5.4. Calidad 5.5. Financiación Conclusión Bibliografía $BQÓUVMP

INCLUSIÓN SOCIAL 1. Introducción 2. La inclusión social en la Unión Europea 3. Objetivos e indicadores de la inclusión social en la Unión Europea 3.1. Objetivos
3.2. Indicadores 4. La inclusión social en la Estrategia Europa 2020

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5. Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social 5.1. Los retos que plantea la pobreza y la exclusión social 5.2. Ámbitos de actuación de la Plataforma 5.3. Aportaciones del Parlamento Europeo a la Plataforma 6. Renta mínima 6.1. Recomendación del Consejo de 1992 6.. Resolución del Parlamento Europeo de 2010 Conclusión Bibliografía $BQÓUVMP

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA 1. Introducción 2. El Fondo Social Europeo 2.1. Nacimiento y normativa vigente 2.2. Misión 2.3. Ámbito de aplicación 2.4. Campos de actividad 3. El Programa Progress. 3.1. Objetivos generales 3.2. Secciones 3.3. Tipos de acciones 4. El Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización Conclusión Bibliografía (MPTBSJP

PRÓLOGO

Desde hace ya décadas, pero muy especialmente en los últimos años, la Unión Europea ha venido diseñando una política social extensa, integral, avanzada y moderna. Bien pueden aplicarse los anteriores calificativos a la política social europea. En efecto, es extensa porque abarca todos sus ámbitos, la educación, el empleo, la seguridad social, la salud y asistencia sanitaria, los servicios sociales de interés general, la atención a las personas en situación de dependencia, la vivienda social, la inclusión y protección sociales. Es integral porque relaciona los citados ámbitos mutuamente entre sí y con otras áreas de la política europea, en especial las referidas al crecimiento, a la innovación, a las nuevas tecnologías y a la sostenibilidad del modelo europeo de bienestar social. Es avanzada y moderna porque de continuo está insistiendo en la necesidad de fomentar por todos los medios el empleo, como primer agente del bienestar, y de poner al día los sistemas de protección social existentes en los Estados miembros para lograr su mayor eficacia y viabilidad. Gran parte de las materias que, desde siempre, se incluyen en la política social son, en la distribución competencial existente en la Unión Europea, competencias de coordinación, llamadas así porque su ejercicio corresponde a los Estados miembros, si bien las instituciones de la Unión Europea (Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión Europea, en sus respectivos niveles) pueden coordinar, completar y apoyar la acción de los Estados miembros. Para instrumentar precisamente una ejecución adecuada de dichas competencias se estableció el «método abierto de coordinación», procedimiento que consiste en la fijación conjunta, entre las instituciones de la Unión Europea y los Estados miembros, de objetivos e indicadores comunes, experiencias, buenas prácticas e intercambios, con el fin de facilitar el aprendizaje mutuo e ir avanzando en la consecución de un alto grado de calidad en los servicios de bienestar social. En algunos ámbitos concretos de la política social, sin embargo, las competencias están compartidas entre la Unión Europea y los Estados miem-

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bros. Son los supuestos, por ejemplo, de algunos aspectos referidos a trabajadores desplazados y sus familias, a la seguridad en la salud, a la asistencia sanitaria transfronteriza o a la coordinación de los sistemas de seguridad social. En estas materias, por afectar a principios básicos de la Unión Europea, como son la libertad de circulación de trabajadores, de personas o de prestación de servicios dentro de la Unión Europea, ésta puede adoptar iniciativas legislativas en forma de reglamentos o de directivas, sin perjuicio de las atribuciones competenciales específicas de los Estados miembros. Ya se trate de competencias compartidas o de coordinación, existe un hecho cierto y manifiesto: la política social está adquiriendo, por sí sola, un protagonismo cada vez mayor en la Unión Europea. En los orígenes de ésta se pensaba que la política social sería el resultado cuasi-automático de un mercado único, común y de funcionamiento equilibrado entre los primeros países integrantes de la entonces Comunidad Económica Europea. Con el tiempo se puso de manifiesto que habían de diseñarse programas sociales específicos, primero en materia de empleo y de seguridad social, más tarde en otras áreas de protección social que se iban incorporando paulatinamente a los sucesivos programas plurianuales de acción social. Se iba comprobando que no era posible alcanzar un progreso económico sin que, a la vez, fuera de la mano de avances sociales. En los momentos actuales, aun sin abandonar su finalidad primera de mercado único, la Unión Europea ha dado pasos sustanciales, sin retorno ya, con miras a conceder gran preeminencia a la dimensión social en sí misma, a la protección e inclusión sociales. Los Tratados de Maastricht, Amsterdam, Niza y Lisboa, así como, de modo especial, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea representan, al respecto, hitos fundamentales. En un ámbito más concreto y operativo, la Estrategia de Lisboa de marzo de 2000 hizo del todo visible la necesidad de modernizar los sistemas de protección social, camino que se ha seguido en la actualidad por la Estrategia Europa 2020, en la que se encuentran los objetivos, estrategias y acciones principales de la Unión Europea para esta década. Es necesario, por lo mismo, estar al tanto de las recomendaciones, directrices, orientaciones y sugerencias de la Unión Europea en materia de política social, aunque sean los Estados miembros quienes tengan, por derecho propio, las competencias. Ello deviene así como consecuencia del mundo globalizado en que vivimos, pero, sobre todo y especialmente,

PRÓLOGO

como resultado natural de nuestra pertenencia a la Unión Europea, en la que ya llevamos integrados veintisiete años. Hemos de saber utilizar, por otra parte, la importante financiación que existe en la Unión Europea para proyectos, programas e iniciativas de todo tipo relacionadas con el empleo, la inclusión social y, en general, con la política social. Y, por supuesto, hemos de adoptar una actitud proactiva hacia la lectura frecuente de la variedad de documentos sobre política social emanados de la Unión Europea, en los que se encuentran, sin lugar a dudas, importantes orientaciones de futuro y las ideas adecuadas que pueden servir de guía para la reflexión, el debate, la participación en seminarios, la elaboración de escritos de toda índole, en relación con las siempre sensibles áreas de la protección social. Este libro que tengo el gusto de prologar responde, precisamente, a la finalidad que acabo de aludir. Ofrece una visión sistematizada sobre el proceso de diferenciación de la política social en la Unión Europea y su evolución en el tiempo, las normas fundamentales sobre política social incluidas en los Tratados, los distintos ámbitos de ella mencionados más arriba y sus instrumentos de financiación. Está escrito a modo de manual, pero basta su consulta para verificar que es mucho más que un texto introductorio. En él se describen las tendencias más recientes de la Unión Europea en materia de política social y se hacen numerosas referencias a documentos donde el lector podrá encontrar información exhaustiva sobre cada uno de los asuntos tratados. Se trata de una monografía que destaca por su claridad, por su excelente información puesta al día, muy bien estructurado y que ofrece un panorama que aparece diariamente, también, en el debate político y social cotidiano. No podía ser de otra manera cuando se abordan cuestiones situadas en el núcleo de la suerte de nuestro presente y de nuestro propio futuro. Su autor, José María Alonso Seco, es profesor del Departamento de Servicios Sociales y Fundamentos Histórico-Jurídicos de la Facultad de Derecho de la Uned. Y cuenta con una excelente y prestigiosa trayectoria investigadora. Su excelente obra -B
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&TQB×B es una de las referentes en nuestro país en el área de los servicios sociales, que se consulta y estudia como una obra clásica. Su investigación posterior sobre +VBO
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POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

En estas obras, igual que en otros muchos artículos y monografías, el profesor Alonso Seco ha acreditado su extraordinario rigor y precisión, pero también una escritura de calidad, no sólo en el fondo sino también en la forma. Escribe muy bien, transmitiendo con claridad y precisión ideas siempre sustantivas. Su trayectoria profesional en la Universidad, lo mismo que en su excelente obra de investigación, acredita el acierto de poder contar en nuestros Centros con profesionales destacados en la sociedad que enriquecen la Universidad trasladando sus conocimientos, experiencias y visión práctica. Y en el caso del profesor Alonso Seco sus años en la gestión y en la administración de los servicios sociales son, también, excepcionales. Ha pasado por todos los linderos de la gestión de los servicios sociales —siempre con acierto— por lo que su conocimiento del sector es un privilegio para los alumnos e igualmente para sus compañeros, que disfrutamos de su conocimiento, pero —y no es menos relevante— de su calidad humana completamente excepcional. Sabe muy bien hacer grupo y, a la vez, sabe enriquecer intelectualmente al grupo. Unas virtudes no universales, ciertamente, en nuestra Universidad pero que se compensan con aportaciones tan positivas como las que proporcionan personalidades tan excelentes como José María Alonso. Como lectora, me congratulo por esta excelente obra. Su aparición constituye una aportación decisiva para la formación del lector interesado. Por eso considero que será muy útil y provechosa a estudiantes, profesores, profesionales y especialistas de las distintas ciencias sociales en cuyo ámbito de estudio, gestión o investigación se encuentran las políticas sociales europeas. Y como lectora de las publicaciones de José María Alonso, a la vez que le felicito por este excelente resultado, le animo a la próxima y, de nuevo decisiva, aportación al mejor conocimiento de los servicios sociales que tanto debe a su lúcido esfuerzo. Su vocación universitaria seguro que nos proporciona nuevos frutos de su inteligencia y laboriosidad, como el que con esta obra disfrutamos. Carmen Alemán Bracho $BUFESÈUJDB
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PRESENTACIÓN

«En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana» (artículo 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).

Las páginas de este libro tienen por finalidad ofrecer una visión panorámica sobre las tendencias actuales de la política social europea y, más en concreto, sobre la política social de la Unión Europea. En una sociedad tan interrelacionada como la que vivimos, en proceso constante de profunda y completa transformación a causa de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación, que están haciendo renacer una nueva era, no es posible el diseño e implementación de políticas públicas aisladas. Unas y otras están estrechamente entrelazadas entre sí. Es muy difícil, por no decir imposible, que los factores políticos no influyan sobre los económicos, los sociales o los territoriales; todos ellos, por otra parte, están muy vinculados e interconexionados. La acción social, de carácter predominantemente familiar en sus inicios o circunscrita a los entornos vecinales y locales más próximos, ha ido ampliando su campo de actuación, de manera progresiva, a los ámbitos regionales, nacionales e internacionales. Entre estos últimos es de especial referencia para nosotros el europeo, al pertenecer España a la Unión Europea. Para quienes formamos parte de ella, es imprescindible el conocimiento de las orientaciones que la Unión Europea está dando sobre la política social que debe seguirse en cada momento, y quizá más en las circunstancias actuales, porque el sistema de protección e inclusión social europeo, el modelo de bienestar social inherente a nuestra cultura occidental, pasa por momentos difíciles para asegurar su calidad y sostenibilidad. Nos hemos decidido a escribir este libro porque estamos persuadidos de que el mejor

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

modo de preservar ese modelo de bienestar es conocerlo suficientemente, y porque tenemos la firme convicción de que la manera más adecuada de modernizar los sistemas de protección social de nuestro país, tanto el nacional como los autonómicos y locales, es enmarcarlos debidamente en el contexto de la política social europea. Escribir sobre política social implica a menudo enfrentarse a determinados dilemas, en especial de índole conceptual. En efecto, el término «social» es muy elástico. Es un adjetivo que acompaña a sustantivos de contenido semántico diverso. Se habla de «economía social», de «trabajo social», de «educación social», de «seguridad social», de «inclusión social», de «servicios sociales», de «asistencia social», de «vivienda social», de «interlocutores sociales», de «agentes sociales», de «entidades sociales», etc. La dispersión conceptual que reflejan esas diversas acepciones es normal, sencillamente porque el ser humano es social en su esencia, es decir, su individualidad no se entiende sino en relación con la del grupo (familia, entorno vecinal, comunitario, social) en que vive. En definitiva, si el vocablo «social» lo tomáramos en sentido extenso, habrían de considerarse sociales prácticamente todas las políticas públicas. Hemos tenido, pues, que acotar la materia a fin de no caer en una dispersión imprecisa y difusa. Nos ha parecido que el método más oportuno era describir la política social a través de las distintas áreas que forman parte de ella: la educación y la formación, el empleo, la salud y la asistencia sanitaria, la seguridad social, los servicios sociales, los cuidados de larga duración y la atención a la dependencia y la inclusión social. Aunque tradicionalmente también se han considerado que forman parte de la política social los aspectos relativos a las condiciones laborales de los trabajadores (derechos y deberes que les asisten, horario laboral, retribuciones salariales, igualdad entre mujeres y hombres, seguridad e higiene en el trabajo, etc.), hemos tenido que optar por su exclusión de este libro, para no hacerlo muy extenso. Ha de quedar constancia, no obstante lo dicho anteriormente, que la Unión Europea incluye dentro de la política social las materias relacionadas con el empleo, las condiciones laborales, la seguridad social, los sistemas de protección social, los servicios sociales, la vivienda, la atención a sectores vulnerables de la población, los sistemas de renta mínima y otras relativas a la inclusión social; también las educativas por la relación estre-

PRESENTACIÓN

cha que tienen con el empleo, así como las sanitarias por su relación con la inclusión social y los cuidados de larga duración. La estructura del libro pretende, en consecuencia, describir cada una de las áreas sociales mencionadas anteriormente. A ellas se destinan los capítulos 3 a 9. Ha parecido oportuno introducir otros tres capítulos, de referencia necesaria porque enmarcan y complementan lo dicho en el resto. Así, en el capítulo 1 se hace un recorrido amplio por la historia de la Unión Europea, con el fin de poner de relieve cómo la política social se ha ido diferenciando y adquiriendo peculiaridad propia a lo largo del devenir de la Unión. A nadie extraña ya que la política social constituya un pilar esencial en el conjunto de políticas de la Unión Europea; ahora bien, para llegar a la situación actual ha sido necesario un proceso evolutivo, constante y vigorosamente mantenido en el tiempo. En el capítulo 2 se relacionan las normas que sirven de fundamento a la acción social en la Unión Europea, los principios rectores de su política y las instituciones de la Unión Europea que, de manera directa o indirecta, informan, planifican, legislan, gobiernan y controlan la política social. Finalmente, en el capítulo 10, se mencionan las principales fuentes de financiación de las políticas, medidas y acciones sociales de la Unión Europea, cuya importancia para el desarrollo de las políticas sociales nacionales de los Estados miembros es transcendental. Aun dentro de la variedad de materias que se tratan en el libro, se ha pretendido configurarlo con un diseño homogéneo. Es evidente que no todos los capítulos pueden ser iguales y que en unos abundarán más los aspectos teóricos que en otros. Ahora bien, en los capítulos referidos a cada una de las materias sociales arriba mencionadas, se ha partido siempre, como primer apartado de la exposición, de una descripción sobre la situación global de la Unión Europea en el área social correspondiente. Se ha querido hacer, de modo preferente, a través de gráficos y de tablas, para que la información sea más fácil de visualizar. Se indican en el libro, asimismo, las orientaciones más recientes de las diversas instituciones europeas, especialmente las de la Comisión Europea, con indicación de la fuente concreta de donde se toman, con el fin de que el lector pueda, si lo desea, consultar con más amplitud lo que se dice en el libro. Así pues, las páginas que siguen pretenden introducir al lector en las líneas principales por las que discurre la política social de la Unión Europea. Su conocimiento es necesario porque van a orientar por necesidad la

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

política social nacional, las autonómicas y las locales. Es evidente que debemos hacer un esfuerzo por modernizar nuestros sistemas de protección, tal como nos lo pide de manera reiterada la propia Unión Europea. Esa modernización pasa, en primer lugar, por el conocimiento de las tendencias que se están marcando para el futuro a corto y medio plazo. La doctrina emanada de la Unión Europea es, al respecto, de gran utilidad; no puede olvidarse que nace en un contexto más amplio en el que existen muchas experiencias que pueden servir de aprendizaje mutuo. No puedo terminar estas líneas sin agradecer a mi admirada amiga y compañera Carmen Alemán Bracho, Catedrática de Universidad de Servicios Sociales y Política Social, y Directora del Departamento de Servicios Sociales y Fundamentos Histórico-Jurídicos de la Facultad de Derecho de la Uned, del que me honro en formar parte, por el aliento y apoyo que me ha dado en todo momento para llevar a buen puerto la conclusión de este libro; me siento muy orgulloso, además, de que una persona, tan dedicada desde siempre a la Universidad y a los servicios sociales como ella, haya accedido a prologar de nuevo otro libro mío. Que nadie se extrañe si afirmo que es uno de mis principales referentes universitarios y en materia de política social. He de confesar, finalmente, que la elaboración de estas páginas me ha abierto muchos horizontes que antes no tenía. Albergo la esperanza de que también sean descubiertos a los lectores que se asomen a él*.1 José María Alonso Seco .BESJE

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* P.S: El 1 de julio de 2013, cuando el libro se encontraba ya en la imprenta, ingresó Croacia en la Unión Europea. Por dicha razón no se alude en sus páginas a este nuevo Estado miembro. No parece sin embargo, al menos por el momento, que las líneas básicas de la Unión Europea en política social hayan experimentado variación. 1

CAPÍTULO 1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

1. INTRODUCCIÓN La actual Unión Europea tiene su origen en la $PNVOJEBE
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cuyo Tratado constitutivo se hace en Roma el 25 de marzo de 1957, y en la $PNVOJ EBE
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&VSBUPN , cuyo Tratado constitutivo se hace en Roma el 25 de marzo de 1957. Estos Tratados serán objeto de múltiples modificaciones y adiciones. En la actualidad se encuentran refundidos en las versiones consolidadas del Tratado de la Unión Europea (TUE), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. La Unión Europea se ocupa de políticas muy diversas, entre ellas la política social. Pero la aparición de ésta como ámbito fundamental de acción europea ha sido fruto del dinamismo que siempre ha acompañado, desde sus inicios, la creación y posterior desarrollo de las instituciones europeas, al compás de los sucesivos acontecimientos históricos, de la integración de nuevos Estados miembros, de los cambios sociodemográficos, de las distintas corrientes migratorias, de la lucha contra la exclusión social, del reforzamiento de las áreas económica, de empleo, educación, protección de la salud, seguridad social y servicios sociales de interés general, de la necesidad de buscar un adecuado equilibrio entre el bienestar de los Estados miembros, de los desafíos, en fin, que ha presentado, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y primeros años del siglo XXI, el objetivo claramente pretendido de conseguir una Europa libre, democrática, cohesionada social y económicamente, que sustituyera las rivalidades seculares por una fusión de los intereses esenciales de sus pueblos. En este capítulo se ofrece una visión panorámica sobre el devenir histórico de la política social en la Unión Europea. Se destacan sus hitos más importantes, con el objeto de enmarcar debidamente los distintos aspectos que

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

tendrán que ser desarrollados con mayor amplitud en capítulos siguientes. Ya desde ahora ha de decirse que la incorporación de los aspectos sociales a la política europea no ha sido consecuencia de cambios súbitos o inesperados, sino más bien de actuaciones constantes que se han ido consolidando ininterrumpidamente, tomando siempre como base experiencias anteriores. 2. DE LOS TRATADOS CONSTITUTIVOS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (1951-1957) AL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA DE MAASTRICHT (1992) 2.1. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (1951-1957) En los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, la política social no figuró como objetivo primero ni prioritario de su creación, sino que estuvo TVCPSEJOBEB
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FDPOØNJDB. La finalidad inicial de ellas fue la creación de un mercado común para los seis Estados miembros de entonces, el establecimiento de bases comunes de desarrollo económico. Así lo expresa el 5SBUBEP
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Más claro todavía será el 5SBUBEP
$&&. Después de afirmar que debe garantizarse un desarrollo económico estable entre los seis Estados firmantes, un intercambio comercial equilibrado y una competencia leal, y de manifestar su preocupación por reforzar la unidad de sus economías y asegurar su desarrollo armonioso, establece lo siguiente: «La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran» (artículo 2).

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

Para la consecución de ese objetivo económico, y como fundamentos de la Comunidad, establece la MJCSF
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(artículos 9 a 84). No obstante esa orientación marcadamente económica, MPT
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PMWJEBEPT en el primer momento de constitución de las Comunidades Europeas. En la exposición de motivos del 5SBUBEP
$&$", se expresa la consciencia «de que Europa sólo se construirá mediante realizaciones concretas, que creen, en primer lugar, una solidaridad de hecho», y se expresa la preocupación «por contribuir, mediante la expansión de sus producciones fundamentales, a la elevación del nivel de vida y al progreso de las acciones en favor de la paz». Asimismo, además de la finalidad primera que se atribuye a la CECA de contribuir al establecimiento de un mercado común y a la expansión económica, se menciona también como finalidad de ella la contribución «al desarrollo del empleo y a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros» (artículo 2), y se dice que las instituciones de la Comunidad deberán «promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso» (artículo 3.e). Entre los principales compromisos de los Estados firmantes se encuentra la prohibición de toda discriminación en la retribución y en las condiciones de trabajo entre trabajadores nacionales y trabajadores inmigrados; se establece, en particular, que traten de buscar entre si cuantas soluciones sean necesarias para que las disposiciones relativas a la seguridad social no constituyan un obstáculo para los movimientos de la mano de obra (artículo 39.4) El 5SBUBEP
$&& se decanta en una línea todavía más explícita. En su breve exposición de motivos se manifiesta que los Estados firmantes «están decididos a asegurar, mediante una acción común, el QSPHSFTP
FDPOØ NJDP
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TPDJBM de sus respectivos países, eliminando las barreras que dividen Europa y se fija como fin esencial de sus esfuerzos la constante mejora de las condiciones de vida y de trabajo de sus pueblos». Es misión de la CEE promover «una elevación acelerada del nivel de vida» (artículo 2). Todos los autores son unánimes al afirmar que uno de los aspectos más importantes que contiene este Tratado, en materia de política social, es el QSJODJQJP
EF
MJCSF
DJSDVMBDJØO
EF
USBCBKBEPSFT, que supone «la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo», y que implica el derecho a responder a ofertas efectivas de trabajo, a desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros, a residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales, y a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (artículo 48). En este Tratado, asimismo, se crea un 'POEP
4PDJBM
&VSPQFP, cuya finalidad es mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el mercado común y contribuir así a la elevación del nivel de vida. Se le encomendará también fomentar, dentro de la Comunidad, las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores (artículos 3.i y 123). De especial relevancia en el Tratado CEE es la existencia de un 5ÓUVMP
FTQFDÓGJDP
SFGFSJEP
B
MB
1PMÓUJDB
TPDJBM. La noción de política social se refiere, casi de forma específica, BM
FNQMFP
B
MBT
DPOEJDJPOFT
EF
USBCBKP
Z
TFHVSJEBE
TPDJBM
Z
BM
EFSFDIP
EF
TJOEJDBDJØO
Z
OFHPDJBDJØO
DPMFDUJWB. Establece el Tratado que ha de promoverse «la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso» (artículo 117). Pero sus firmantes convienen en que dicha mejora social será resultado, en primer lugar, del buen funcionamiento del mercado común que acaban de instaurar, así como de la armonización de los sistemas sociales y disposiciones legislativas; dicho en su propio lenguaje, «... consideran que dicha evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en el presente Tratado y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas» (artículo 117).

En otras palabras, la política social sería una consecuencia lógica y automática de la expansión económica, finalidad primera de la CEE (Casas, 1986: 388). Teniendo en cuenta la preferencia mencionada por la política de empleo, el Tratado enumera algunas ÈSFBT
EF
BDUVBDJØO
FO
FM
ÈNCJUP
TPDJBM. Ha de tenerse muy en cuenta que OP
FYJTUF
UPEBWÓB
VOB
DPNQFUFODJB
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QSPQJB
OJ
DPNQBSUJEB
EF
MB
$PNVOJEBE
&DPOØNJDB
&VSPQFB
FO
EJDIP
ÈNCJUP, sal-

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

vo en algunos aspectos referidos a seguridad social de los trabajadores migrantes y sus derechohabientes, competencia que puede ser atribuida al Consejo (artículos 51 y 121). Las instituciones de la Comunidad, y en especial de la Comisión, han de actuar en estrecho contacto con los Estados miembros, mediante estudios, dictámenes y la organización de consultas, y han de promover una estrecha colaboración entre los Estados miembros en el ámbito social, particularmente en las siguientes materias: — El empleo. — El derecho del trabajo y las condiciones de trabajo. — La formación y perfeccionamiento profesionales. — La seguridad social. —La protección contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales. — La higiene del trabajo. — El derecho de sindicación y las negociaciones colectivas entre empresarios y trabajadores (artículo 118). Ya desde este Tratado se dará gran importancia al QSJODJQJP
EF
JHVBMEBE
EF
SFUSJCVDJØO
FOUSF
IPNCSFT
Z
NVKFSFT para un mismo trabajo (artículo 119), principio que será extensamente reforzado en la legislación sucesiva. 2.2. El Primer Programa de Acción Social (1974) El crecimiento económico que experimenta Europa en la década de los sesenta del siglo pasado va a experimentar un retroceso en la década siguiente, por las malas cosechas del período 1970-1972, el subsiguiente incremento de los precios agrícolas y, de manera especial, por la crisis energética originada por la guerra árabe-israelí de 1973, que dará lugar a importantes problemas económicos en Europa por la fuerte subida del petróleo. Se producirá un mayor endeudamiento, un aumento de la pobreza y del desempleo. Estaba fallando el crecimiento económico y, en consecuencia, el bienestar social asociado a él. Había que poner solución a esa situación a través de medidas de acción positiva, prosiguiendo lo que desde siempre ha sido tónica común en la Comunidad Europea, la promoción del empleo.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

El 1SJNFS 1SPHSBNB
EF
"DDJØO
4PDJBM es aprobado por
Resolución del Consejo de 21 de enero de 1974 (Consejo de la CEE, 1974). Se inscribe en lo establecido en el Tratado CEE. Constituye un paso importante hacia una consideración más individualizada de la protección social en sí misma. Es muy significativo, al respecto, lo que se dice en su Introducción: «La expansión económica OP
FT
VO
GJO
FO
TÓ, sino que debe traducirse en una mejora de la calidad así como del nivel de vida»; «una acción vigorosa en el ámbito social reviste
MB
NJTNB
JNQPSUBODJB que la realización de la unión económica y monetaria»; «la política social de la Comunidad EFCF
DVNQMJS
VOB
GVODJØO
QSPQJB Z
QSPQPSDJPOBS
Vna DPOUSJCVDJØO
FTFODJBM para la realización de los objetivos anteriormente citados, mediante medidas comunitarias o mediante la determinación comunitaria de objetivos para las políticas sociales nacionales, sin tratar por ello de solucionar de una manera uniforme todos los problemas sociales, ni transferir a nivel comunitario responsabilidades asumidas más eficazmente en otros niveles»; «los objetivos sociales deben constituir una QSFPDVQBDJØO
DPOTUBOUF
EF
UPEBT
MBT
QP MÓUJDBT
EF
MB
$PNVOJEBE»; «es esencial HBSBOUJ[BS
MB
DPIFSFODJB
EF
MB
QPMÓUJDB
TPDJBM
Z
EF
MBT
EFNÈT
QPMÓUJDBT de la Comunidad»; «la realización del pleno y mejor empleo a nivel comunitario, nacional y regional es DPOEJDJØO
FTFO DJBM
EF
VOB
QPMÓUJDB
TPDJBM
FGJDB[» [la cursiva es nuestra].

Tres aspectos interesa destacar de lo afirmado en el párrafo anterior: 1) el ámbito social reviste la misma importancia que el ámbito económico; 2) la política social es función de las instituciones comunitarias, pero de manera subsidiaria, pues la responsabilidad principal en la solución de los problemas sociales debe recaer en los Estados miembros; y 3) el pleno y mejor empleo es la condición esencial de una política social eficaz. El Programa establece, a tal fin, determinadas NFEJEBT, entre otras las siguientes: — 3FBMJ[BDJØO
EFM
QMFOP
Z
NFKPS
FNQMFP
FO
MB
$PNVOJEBE: establecer una concertación apropiada de las políticas de empleo de los Estados miembros; aplicar una política común de formación profesional; garantizar la igualdad de hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo y a la formación; conciliar las responsabilidades familiares con las profesionales; establecer un programa de acción en favor de los trabajadores migrantes; mejorar las condiciones de la libre circulación de los trabajadores, incluida la segu-

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ridad social, y sobre todo los problemas de acogida, de vivienda, de servicios sociales, de formación y educación de los hijos; conseguir la igualdad de trato de los trabajadores comunitarios y no comunitarios; realizar un programa para la reintegración profesional y social de minusválidos; buscar soluciones a los problemas de empleo que presentan las personas más vulnerables (jóvenes y personas de edad avanzada). — .FKPSB
EF
MBT
DPOEJDJPOFT
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WJEB
Z
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USBCBKP
RVF
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BSNPOJ [BDJØO
DPO
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QSPHSFTP: establecer una concertación apropiada de las políticas de protección social de los Estados miembros; humanización de las condiciones de vida y de trabajo; mejora de la seguridad y de la higiene en el trabajo; extender progresivamente la protección social, sobre todo en el marco de los regímenes de seguridad social, a las categorías de personas a las que no cubren los regímenes existentes o están insuficientemente protegidas; promover la coordinación de los regímenes de seguridad social de los trabajadores no asalariados; introducir mecanismos con objeto de adaptar las prestaciones de seguridad social al aumento de la prosperidad en los diferentes Estados miembros; adoptar, en cooperación con los Estados miembros, medidas concretas de lucha contra la pobreza. — 1BSUJDJQBDJØO
DSFDJFOUF
EF
MPT
JOUFSMPDVUPSFT
TPDJBMFT
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FDPOØNJDBT
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TPDJBMFT
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MPT
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WJEB
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MBT
FNQSFTBT: promover la participación de los trabajadores o de sus representantes en la vida de las empresas en la Comunidad; facilitar la firma de convenios colectivos europeos en los ámbitos apropiados; desarrollar la participación de los interlocutores sociales en las decisiones económicas y sociales de la Comunidad. A este Primer Programa de Acción Social le seguirán otros tres en los años 1984, 1995 y 1998. 2.3. El Acta Única Europea (1986) El Acta Única Europea se firma en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 (BOE de 3 de julio de 1987). En su Introducción se refiere a los principios del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y de la Carta Social Europea, ex-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

pone que Europa debe actuar con criterios de cohesión y solidaridad, y manifiesta que debe mejorarse la situación económica y social mediante la profundización de las políticas comunes y la prosecución de nuevos objetivos. La novedad más importante de este Acta, que modifica y completa los Tratados constitutivos, es la introducción de un nuevo Título referido a la $PIFTJØO
FDPOØNJDB
Z
TPDJBM,
noción que se refiere a la promoción de un EFTBSSPMMP
BSNPOJPTP
EFM
DPOKVOUP
EF
MB
$PNVOJEBE, a fin de reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas. Se trata de un objetivo económico, pero también con un componente claramente social, pues se destinarán a partir de este momento grandes sumas de dinero para que los Estados miembros, o algunas regiones de ellos, con menor nivel de renta pudiesen evolucionar económica y socialmente hacia mayores niveles de bienestar. España en concreto, que se integra en la Comunidad Europea el 1 de enero de 1986, se verá muy beneficiada por las disposiciones de este Acta relativas a la cohesión económica y social. Las acciones se llevarán a cabo mediante vigorosos y eficaces instrumentos financieros: el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección Orientación, el Fondo Social Europeo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Banco Europeo de Inversiones (artículo 22). 2.4. La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores (1989) Con el transcurso de los años, la política social de la Comunidad Europea irá adquiriendo un NBUJ[
NÈT
QSPQJP
Z
EJGFSFODJBM, sin estar tan estrechamente vinculada, como sucedía al comienzo, a los factores económicos. Se seguirá pensando, ciertamente, que un mayor desarrollo en lo económico comporta a su vez un mayor bienestar social, pero poco a poco se irá percibiendo que la política social no tiene por qué contemplarse sólo a través del prisma de la política económica, dado que, por una parte, la interacción entre ambas es evidente y, por otro lado, en ocasiones es procedente acometer directamente políticas sociales. En ese sentido, el Consejo Europeo de Rodas (2-3 de diciembre de 1988) consideró que «la realización del mercado único no puede ser mirada como un fin en sí, sino que persigue un objetivo más amplio, que consiste en ase-

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gurar el NÈYJNVN de bienestar para todos, conforme a la tradición de progreso social inscrita en la historia de Europa». El Consejo Europeo de Madrid (26-27 de junio de 1989) fue todavía más explícito, al afirmar que, en el marco de la construcción del mercado único europeo, «conviene dar a los aspectos sociales MB
NJTNB
JNQPSUBODJB
RVF
B
MPT
BTQFDUPT
FDPOØNJDPT y que, por lo tanto, deben ser desarrollados de manera equilibrada». Pues bien, a esta nueva orientación responde la $BSUB
$PNVOJUBSJB
EF
MPT
%FSFDIPT
4PDJBMFT
'VOEBNFOUBMFT
EF
MPT
5SBCBKBEPSFT, aprobada en el Consejo Europeo de Estrasburgo el 9 de diciembre de 1989 por los Jefes de Estado o de Gobierno de once Estados miembros, todos con excepción del Reino Unido. La Carta se considera, en este primer momento, un instrumento político que contiene obligaciones morales destinadas a garantizar el respeto de determinados derechos sociales en los Estados miembros. Se aplica, entre otros, a los ámbitos de: — La libre circulación de los trabajadores. — El empleo y las retribuciones. — La mejora de las condiciones de trabajo. — La protección social. — La libertad de asociación y de negociación colectiva. — La formación profesional. — La igualdad de trato entre hombres y mujeres. — La información, la consulta y la participación de los trabajadores. — La protección de la salud y de la seguridad en el trabajo. — La protección de los niños y los adolescentes. — La protección de las personas de edad avanzada. — La protección de las personas con discapacidad. En lo que se refiere a QSPUFDDJØO
TPDJBM, se hace mención especial a dos textos de la Carta. El BSUÓDVMP
: «Todo trabajador de la Comunidad Europea tiene derecho a una protección social adecuada y, sea cual fuere su estatuto o la dimensión de la

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

empresa en que trabaja, debe beneficiarse de niveles de prestaciones de seguridad social de nivel suficiente. Las personas que estén excluidas del mercado de trabajo, ya sea por no haber podido acceder a él, ya sea por no haber podido reinsertarse en el mismo, y que no dispongan de medios de subsistencia, deben poder beneficiarse de prestaciones y de recursos suficientes adaptados a su situación personal».

Y el BSUÓDVMP
: «Toda persona que haya alcanzado la edad de jubilación, pero que no tenga derecho a pensión y que no tenga otros medios de subsistencia, debe poder disfrutar de recursos suficientes y de una asistencia social y médica adaptadas a sus necesidades específicas».

3. DEL TRATADO DE LA UNIÓN EUROPEA DE MAASTRICHT (1992) AL TRATADO DE ÁMSTERDAM (1997) 3.1. El Tratado de la Unión Europea de Maastricht (1992) El 5SBUBEP
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB, también conocido como 5SBUBEP
EF
.BBTUSJDIU, por firmarse en esta ciudad holandesa el 7 de febrero de 1992, es de una importancia política decisiva (véase su texto en el BOE núm. 11, de 13 de enero de 1994). En él TF
FTUBCMFDF
MB
6OJØO
&VSPQFB. Una de sus novedades es la EJTUSJCVDJØO
DPNQFUFODJBM
FOUSF
MB
6OJØO
&VSPQFB
Z
MPT
&T UBEPT
NJFNCSPT. Aquella actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por los Tratados y, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión Europea intervendrá conforme al principio de subsidiariedad, es decir, la Unión sólo intervendrá «en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario» (artículo 3 B). -BT
DPNQFUFODJBT
FO
NBUFSJB
EF
QPMÓUJDB
TPDJBM
SFTQPOEFSÈO
BM
QSJODJQJP
EF
TVCTJEJBSJFEBE. a) En la Introducción, siguiendo la línea diferencial ya mencionada en el epígrafe 2.4, manifiesta que los Estados firmantes están decididos a que «los avances en la integración económica vayan acompañados de progre-

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

sos paralelos en otros ámbitos». Como PCKFUJWPT de la Unión Europea se establecen, entre otros, los de «promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible» y «el fortalecimiento de la cohesión económica y social» (artículo B). Como NJTJPOFT se le asignan la promoción de un «alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros» (nuevo artículo 2). Y entre las BDDJPOFT a desarrollar se señalan las referidas a «una política en el ámbito social que incluya un Fondo Social Europeo», «el fortalecimiento de la cohesión económica y social» (nuevo artículo 3). Lo más relevante de este Tratado, a efectos de política social, es la inclusión, entre otros, de dos Protocolos finales, uno referido a la Política social y otro a la Cohesión económica y social. b) El 1SPUPDPMP
TPCSF
MB
1PMÓUJDB
TPDJBM sigue las líneas directrices de la $BSUB
$PNVOJUBSJB
EF
MPT
EFSFDIPT
TPDJBMFT
GVOEBNFOUBMFT
EF
MPT
USBCBKBEP SFT de 1989. Este Protocolo sólo fue suscrito por once de los doce Estados miembros; no fue firmado por el Reino Unido, razón por la que habría que esperar todavía unos años para llegar a una total unificación de fundamentación jurídica de la política social europea. El Protocolo se incorporará al articulado del Tratado en el Tratado de Ámsterdam (1997). El Protocolo contiene un "DVFSEP
TPCSF
1PMÓUJDB
TPDJBM, que marca como objetivos de la Comunidad y de los Estados miembros: 1) el fomento del empleo; 2) la mejora de las condiciones de vida y de trabajo; 3) una protección social adecuada; 4) el diálogo social; 5) el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero; y 6) la lucha contra las exclusiones. Este Protocolo establece una nueva EJTUSJCVDJØO
DPNQFUFODJBM. La Comunidad apoyará y completará la acción de los Estados miembros en determinados ámbitos. A tal fin, el Consejo podrá adoptar, mediante directivas, las EJTQPTJDJPOFT
NÓOJNBT en las siguientes materias: — La mejora, en concreto, del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores. — Las condiciones de trabajo. — La información y la consulta a los trabajadores.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— La igualdad de oportunidades en el mercado laboral y la igualdad de trato en el trabajo entre hombres y mujeres. — La integración de las personas excluidas del mercado laboral. Sin embargo el Consejo QVFEF
EFDJEJS
QPS
VOBOJNJEBE en materias de: — Seguridad social y protección social de los trabajadores. — Protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral. — Representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios. — Condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Comunidad. — Contribuciones financieras dirigidas al fomento del empleo y a la creación de empleo. c) El 1SPUPDPMP
TPCSF
MB
$PIFTJØO
FDPOØNJDB
Z
TPDJBM reafirma la necesidad de seguir fomentando la cohesión económica y social, pues es vital para el pleno desarrollo y el éxito continuado de la Comunidad. En este sentido se recalca la importancia de los Fondos estructurales, y se menciona un OVFWP
'POEP
EF
$PIFTJØO creado por este Tratado. d) En paralelo a la firma de este Tratado, y antes de su entrada en vigor (1 de noviembre de 1993), la Comunidad Europea seguía dando pasos adelante en materia de acción social. De especial importancia es la 3FDPNFO EBDJØO
EFM
$POTFKP
EF

EF
KVOJP
EF

TPCSF
MPT
DSJUFSJPT
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FO
MPT
TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM (92/441/CEE). Considera el Consejo que los procesos de exclusión social y la amenaza de empobrecimiento se han incrementado en el transcurso del último decenio y, en particular, el aumento del desempleo de larga duración. Estima que debe reconocerse a los más necesitados un derecho a recursos suficientes, estables y previsibles y que la lucha contra la exclusión social es un componente importante de la dimensión social del mercado interior. En consecuencia, recomienda a los Estados miembros que, en virtud de sus competencias, y dentro de un dispositivo global y coherente de lucha contra la exclusión social, establezcan el derecho fundamental de la persona a recursos y prestaciones suficientes para vivir conforme a la dignidad humana. Se recomienda, en concreto, la creación de sistemas

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de renta mínima garantizada, que vayan acompañadas de medidas de integración económica, laboral y social. Ha de asegurarse que esta garantía de prestaciones se inserte en el marco de los regímenes de protección social. 3.2. El Libro Verde sobre la Política Social Europea (1993) Los Libros Verdes de la Comisión Europea tienen por finalidad impulsar una reflexión sobre un tema concreto. Invitan a las partes interesadas, tanto organismos públicos como particulares, a participar en un proceso de consulta y pueden dar origen a posteriores desarrollos que se plasman en Libros Blancos. La política social europea fue objeto de consulta y debate en un Libro Verde (Comisión de las Comunidades Europeas, 1993). Más tarde se plasmaría en un Libro Blanco sobre la misma materia (JOGSB, epígrafe 3.3). Su premisa central, según se expresa en la Introducción, es que la política social y el progreso económico y social han de ir estrechamente unidos. La consulta se centró en las siguientes DVFTUJPOFT: 1) problemas prioritarios de los Estados miembros; 2) mejora de la situación del empleo; 3) medios para favorecer el desarrollo de los recursos humanos, 4) fomento de la solidaridad y de la integración, y convergencia de las políticas sociales; 5) lucha contra la pobreza y la exclusión; 6) mercado único y libre circulación de personas; 7) fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; 8) reforzamiento del diálogo social; y 9) cohesión económica y social, papel del Fondo Social Europeo (Madrid Izquierdo, 2003: 274). Se resumen a continuación algunas de las aportaciones realizadas y que están recogidas en su Anexo I: — -BT
QPMÓUJDBT
TPDJBMFT
EFCFO
EFTBSSPMMBSTF
DPOKVOUBNFOUF
DPO
MB
QPMÓUJDB
FDPOØNJDB y deben fundamentarse en la calidad de los bienes y servicios. — Debe incrementarse la adopción de NFEJEBT
EF
BDDFTP
BM
FNQMFP, especialmente para los jóvenes, desempleados de larga duración y otros grupos desfavorecidos. — La
$PNVOJEBE
&VSPQFB
UJFOF
VO
QBQFM
WJUBM que desempeñar en el fomento de la libre circulación de trabajadores. Debe considerarse la provisión de seguridad social y la igualdad de acceso a la atención sanitaria para los inmigrantes procedentes de terceros países.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— La Comunidad desempeña un importante papel en la coordinación de los SFHÓNFOFT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM de los Estados miembros, con el fin de conseguir el más alto nivel posible de protección transfronteriza y la convergencia de sus objetivos. — Es necesario abordar el QSPCMFNB
EF
MB
QPCSF[B
Z
EF
MB
FYDMVTJØO
TP DJBM. Se debe desarrollar una política social para mantener y reforzar la cohesión social. Las medidas deben incluir un ingreso mínimo garantizado, los derechos a la salud y a la educación, a la vivienda y acciones de integración laboral. La lucha contra la exclusión social es una responsabilidad de los Estados miembros y el papel de la Comunidad debe limitarse a un intercambio de información. — La Comunidad debe SFTQFUBS
FM
QSJODJQJP
EF
TVCTJEJBSJFEBE: ha de circunscribirse a los problemas que presentan una dimensión comunitaria; debe actuar para definir requisitos mínimos, por ejemplo en la salud, la promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, el tratamiento de los menores, la protección del embarazo y los derechos de maternidad, la no discriminación por motivos de sexo, raza, edad, religión o nacionalidad y el empleo de las personas con discapacidad. — Debe garantizarse que MBT
QFSTPOBT
NBZPSFT tienen una protección social adecuada y que se integran plenamente en la sociedad europea. El envejecimiento de la población no sólo tiene implicaciones por el costo de pensiones, sino en la prestación de cuidados. — Se han producido cambios significativos en el papel de MB
NVKFS en los últimos 20 años, con más mujeres que trabajan, disminución de la natalidad e incremento de los hogares monoparentales. Sin embargo, muchas mujeres siguen contratadas en empleos de salarios bajos, con condiciones de trabajo deficientes. La igualdad de oportunidades no es sólo un problema para las mujeres, sino también para los hombres y para la organización social. — La QPMÓUJDB
GBNJMJBS no se menciona en los Tratados; debería ser incluida en las posteriores reformas de éstos. Debe ser reconocida la competencia de los Estados miembros en el ámbito de la política familiar, así como el papel de la Comisión en el intercambio de información y en la promoción de la cooperación. La política familiar se refiere a todas las familias y no sólo a aquellas que se encuentran en dificultades.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

3.3. El Libro Blanco sobre Política Social Europea (1994) Como consecuencia de las aportaciones recogidas en el Libro Verde, se elaborará el -JCSP
#MBODP
TPCSF
1PMÓUJDB
4PDJBM
&VSPQFB Se sitúa, como no podía ser de otro modo, en la misma línea de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores y del Tratado de Maastricht, en el sentido de que hace muy visible la JNQPSUBODJB
RVF
FO
TÓ
NJTNB
UJFOF
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM, aunque sin desgajarla de la perspectiva económica. Según se dice en la Introducción, su objetivo es consolidar y construir para el siglo XXI un modelo europeo de bienestar social, que debe consistir en la conjunción de bienestar económico, cohesión social y alta calidad de vida. $PNQFUJUJWJEBE
Z
QSPHSFTP
TPDJBM
TPO
EPT
DBSBT
EF
MB
NJTNB
NPOFEB; el progreso social sólo puede ser construido en la prosperidad económica. El empleo es la clave de la integración; por eso es necesario dar la máxima prioridad a la creación de nuevos puestos de trabajo. El Libro se estructura en diez capítulos. En ellos se hace un recorrido por los distintos aspectos de la política social: el empleo, la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, las acciones en materia de salud pública, los sindicatos, organizaciones de empresarios y organizaciones voluntarias, la cooperación internacional, el papel de la política social europea, o la aplicación más efectiva de la legislación europea, entre otros. Pero, a nuestros efectos, es de singular importancia el capítulo VI, referido a «1PMÓUJDB
TPDJBM
Z
QSPUFDDJØO
TPDJBM
VOB
TPDJFEBE
BDUJWB
QBSB
UPEPT». Se transcriben algunos criterios contenidos en él: B .BOUFOJNJFOUP
Z
BEFDVBDJØO
EFM
NPEFMP
FVSPQFP
EF
&TUBEP
EF
CJFOFTUBS — Los sistemas tradicionales de protección social de Europa, construidos sobre la base del concepto de Estado del bienestar, constituyen un MPHSP
JNQPSUBOUF
RVF
EFCF
TFS
NBOUFOJEP — Los Estados miembros son los que ostentan la competencia primaria en política social. Pero la Comisión TFHVJSÈ
BOBMJ[BOEP
FM
EFTBSSPMMP
EF
MBT
QPMÓUJDBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM en cooperación con ellos, con el fin de evaluar su resultado y para que cada uno de ellos pueda beneficiarse de la experiencia de los demás. — El intercambio de experiencias entre los Estados miembros se centrará en la SFMBDJØO
FOUSF
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM
MB
QSPNPDJØO
EFM


POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

FNQMFP
Z
MB
MVDIB
DPOUSB
MB
FYDMVTJØO, y en particular en las maneras de combinar la concesión de prestaciones, incluida la garantía de un nivel mínimo de recursos, con políticas activas de empleo. — Se centrará, asimismo, en la GJOBODJBDJØO
EF
MB
TFHVSJEBE
TPDJBM, así como en las formas de contener el costo de los servicios de salud. Se adaptarán los sistemas de protección social a las estructuras familiares cambiantes. — Se considerará la elaboración de una Recomendación sobre un TF HVSP
EF
DVJEBEPT
B
MBSHP
QMB[P
para las personas que se convierten en dependientes. — A fin de garantizar la JHVBMEBE
EF
USBUBNJFOUP
EF
NVKFSFT
Z
IPN CSFT en el ámbito de la protección social, la Comisión propondrá la modificación de la directiva sobre igualdad de trato. C 'PNFOUP
EF
MB
JOUFHSBDJØO
TPDJBM
QBSB
UPEPT — La integración social no es sólo una cuestión de justicia social. La Unión OP
QVFEF
QFSNJUJSTF
FM
MVKP
EF
QFSEFS
MB
DPOUSJCVDJØO
EF
MPT
HSVQPT
NBSHJOBEPT
B
MB
TPDJFEBE La Unión debe garantizar que los más vulnerables (personas excluidas de la vida social y económica, jóvenes que no pueden encontrar apoyos en la economía, parados de larga duración, personas con discapacidad y mayores, por ejemplo) contribuyan activamente a construir una Europa más integrada. — La responsabilidad básica de la integración social DPSSFTQPOEF
B
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT, en plena cooperación entre ellos dentro de la Unión. Pero ésta juega también un papel importante. La Comisión, por lo tanto, continuará desarrollando las bases para la igualdad de derechos. D -B
MVDIB
DPOUSB
MB
QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO — La prevención y la lucha contra la exclusión social exigen una movilización general de esfuerzos y la combinación de un conjunto de medidas tanto económicas como sociales. A nivel europeo esto implica también RVF
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM
EFCF
BCPSEBSTF
FO
FM
NBSDP
EF
UPEBT
MBT
QPMÓUJDBT
EF
MB
6OJØO

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

— La creación de más puestos de trabajo es un factor clave en la lucha contra la exclusión social, pero la provisión de nuevos puestos de trabajo solamente, incluso en número sustancial, no conducirá a la eliminación de la exclusión social. — La lucha contra la exclusión social requiere el FTGVFS[P
TPMJEBSJP
EF
UPEPT, a nivel local, regional y europeo. La Unión debe demostrar que no es inactiva en este asunto, y que es capaz de actuar no sólo en interés de las personas con empleo, sino también de los desempleados y de los socialmente excluidos. — La Unión debe
EFGJOJS
PCKFUJWPT
DPNVOFT
Z
EJSFDUSJDFT, en lugar de modalidades o soluciones uniformes. Entre esos objetivos estaría el de combinar medidas de tipo pasivo con políticas activas de incorporación al mercado laboral. — Los Fondos Estructurales, y particular el 'POEP
4PDJBM
&VSPQFP, deben seguir contribuyendo a la lucha contra la exclusión. — La WJWJFOEB es también una materia clave en lucha contra la exclusión social; puede ser también una fuente importante de nuevos empleos. E 1SPNPDJØO
EF
MB
JOUFHSBDJØO
TPDJBM
EF
MBT
QFSTPOBT
DPO
EJTDBQBDJEBE — Existe una amplia gama de obstáculos que impiden a las personas con discapacidad alcanzar la plena integración económica y social. Por tanto, es necesario construir el derecho fundamental a la igualdad de oportunidades en las políticas de la Unión. — Se continuará con la financiación ya iniciada a través del Fondo Social Europeo, la Iniciativa Horizon y los Programas Helios y Handinet. — Se examinara cómo la Unión puede contribuir a la cuestión clave de la mejora del acceso a los medios de transporte y edificios públicos. F &M
QBQFM
FDPOØNJDP
Z
TPDJBM
EF
MBT
QFSTPOBT
NBZPSFT — La atención a las personas mayores va más allá de los temas tradicionales de pensiones y cuidados. El desafío es aún mayor, mantenerlas en un alto nivel de integración social. Para ello se necesitará

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

pensar sobre otras muchas cuestiones, como la edad de jubilación, el papel de la familia nuclear y extensa, mayoría de mujeres mayores frente a hombres con menor disponibilidad de ingresos, etc. G *HVBMEBE
EF
PQPSUVOJEBEFT
QBSB
UPEPT — En la próxima oportunidad para revisar los Tratados sería aconsejable introducir una referencia explícita a la lucha contra la discriminación por motivos de raza, religión, edad y discapacidad. El Libro Blanco, en suma, aun no siendo un texto normativo, va a tener una gran influencia en posteriores acciones legislativas de la Unión Europea y de cara al futuro de la política social europea en general (Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013). 4. DEL TRATADO DE ÁMSTERDAM (1997) AL TRATADO DE LISBOA (2007) 4.1. El Tratado de Ámsterdam (1997) Con el Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997 y que entrará en vigor el 1 de mayo de 1999 (BOE núm. 109, de 7 de mayo de 1999), se dará un fuerte impulso a la política social de la Unión Europea. Modifica parcial, pero sustantivamente, determinados artículos del Tratado de la Unión Europea de Maastricht y de los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea. Como dice en la nueva redacción que da al párrafo segundo del artículo A, «el presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible». Define como misión de la Comunidad «el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria» (…) «un alto nivel de empleo y de protección social, la igualdad entre el hombre y la mujer» (…), «la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros» (artículo 2). Se destacan a continuación los aspectos más relevantes relacionados con la política social. a) Establece la GVTJØO
EF
MPT
EPT
GVOEBNFOUPT
KVSÓEJDPT
EF
MB
QPMÓUJDB
TP DJBM europea existentes hasta la fecha: las disposiciones del Tratado cons-

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titutivo de la Comunidad Europea y el Acuerdo sobre Política social contenido en uno de los Protocolos adicionales del Tratado de Maastricht. De este modo «se produjo el retorno a una Europa social de una sola velocidad, abandonando la denominada geometría variable en la política social comunitaria» (Fernández Riquelme, 2009: 31). b) La fusión se realiza integrando en el texto del articulado del Tratado, como parte integrante de él y no sólo como Protocolo adicional, el "DVFSEP
TPCSF
1PMÓUJDB
TPDJBM. Establecerá, por lo mismo, que
«la Comunidad y los Estados miembros, teniendo presentes derechos sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea, firmada en Turín el 18 de octubre de 1961, y en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, de 1989, tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero, y la lucha contra las exclusiones» (artículo 117). Cobra singular importancia la fundamentación jurídica en la Carta Social Europea y en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores. c) Integra, asimismo, en el articulado del Tratado las disposiciones del "DVFSEP
TPCSF
1PMÓUJDB
TPDJBM relativas a EJTUSJCVDJØO
DPNQFUFODJBM que en el Tratado de Maastricht figuraban en el Protocolo adicional (TVQSB, epígrafe 3.1.a). d) Introduce la posibilidad de que el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, adopte BDDJPOFT
BEFDVBEBT
QBSB
MVDIBS
DPOUSB
MB
EJTDSJNJ OBDJØO por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (artículo 6.A). e) Se introduce un OVFWP
UÓUVMP
SFGFSJEP
BM
FNQMFP (Título VI bis). De este modo existirán en el Tratado dos títulos específicos, uno referido al empleo y otro a la política social, aunque ambas materias seguirán estrechamente conexionadas. En él se establece que «los Estados miembros y la Comunidad se esforzarán por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico» (artículo 109.N). El fomento del empleo es considerado un asunto de interés común de los Estados miembros (artículo 109.O.2). La política de empleo, al igual que la social, ha de responder al principio de subsidiariedad, pues

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

la Comunidad ha de fomentar la cooperación entre los Estados miembros, así como apoyar y, en caso necesario, complementar sus respectivas actuaciones (artículo 109.P.1). Se crea un $PNJUÏ
EF
&NQMFP de carácter consultivo para fomentar la coordinación entre los Estados miembros en materia de políticas de empleo y del mercado laboral (artículo 109.S). f) El Tratado contiene también una %FDMBSBDJØO
TPCSF
MBT
BDUJWJEBEFT
EF WPMVOUBSJBEP
Se reconoce la importante contribución de las actividades de voluntariado para desarrollar la solidaridad social. Se determina que la Comunidad estimulará la dimensión europea de las organizaciones de voluntariado, poniendo un énfasis particular en el intercambio de información y experiencia, así como en la participación de los jóvenes y de las personas mayores en el trabajo voluntario (n.º 38). g) En cuanto a SÏHJNFO
DPNQFUFODJBM, el principio de TVCTJEJBSJFEBE presente en el Tratado de Maastricht (TVQSB, epígrafe 3.1), se complementa en este Tratado con el de QSPQPSDJPOBMJEBE, según el cual ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado. h) El artículo 136 recuerda que la política social es competencia común de la Comunidad Europea y de los Estados miembros. Sin embargo, aunque el papel principal de la Comunidad es apoyar y completar la acción de los Estados miembros (principio de subsidiariedad), la integración del Acuerdo sobre la política social FYUJFOEF
EF
NBOFSB
TVTUBODJBM
TVT
DPN QFUFODJBT
FO
MB
NBUFSJB. 4.2. La Estrategia Europea de Empleo (1997) Como ya se ha visto en páginas anteriores, el fomento de las políticas relacionadas con el empleo ha constituido una QBSUF
FTFODJBM en las políticas de la Unión Europea. No sólo se encuentra presente en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, sino que, ya desde el origen de éstas, se han previsto instrumentos financieros de apoyo al empleo y la movilidad o recolocación de trabajadores, en especial el Fondo Social Europeo. Pero será a partir de la introducción del nuevo título sobre empleo en el Tratado de la Unión Europea de Amsterdam, en la Cumbre Europea de Luxemburgo sobre el empleo (noviembre de 1997), cuando se lance la &TUSBUFHJB
&VSP QFB
EF
&NQMFP con la finalidad de coordinar las políticas nacionales en materia de empleo. Anticipará la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam.

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Su objetivo es SFEVDJS
EF
NBOFSB
TJHOJGJDBUJWB
FM
EFTFNQMFP a escala europea en cinco años. La Estrategia crea un marco de vigilancia multilateral que incluye un informe conjunto sobre el empleo anual, así como directrices de empleo que servirán de base para los planes nacionales de acción elaborados por los Estados miembros. La coordinación de las políticas nacionales de empleo tiene como primera finalidad que los Estados miembros adquieran compromisos respecto de objetivos y metas comunes, en torno a cuatro pilares: a) -B
FNQMFBCJMJEBE: la lucha contra el desempleo de larga duración y el desempleo de los jóvenes, la modernización de los sistemas de educación y de formación, un seguimiento activo de los desempleados, proponiéndoles una alternativa en el ámbito de la formación o del empleo (al cabo de 6 meses para los jóvenes desempleados y de 12 meses para los desempleados de larga duración), la reducción del abandono escolar prematuro en un 50%, así como el establecimiento de un acuerdo marco entre la patronal y los interlocutores sociales para que las empresas intervengan en la formación y en la adquisición de experiencia. b) &M
FTQÓSJUV
FNQSFTBSJBM: la puesta en práctica de normas claras, estables y fiables para la creación y la gestión de empresas y la simplificación de las obligaciones administrativas para las pequeñas y medianas empresas (Pymes). La estrategia consiste en reducir significativamente el coste derivado de la contratación de un trabajador adicional, facilitar el paso al empleo independiente y la creación de microempresas, desarrollar mercados de capital riesgo a fin de facilitar la financiación de las Pymes y reducir las cargas fiscales que gravan el trabajo antes del año 2000. c) -B
BEBQUBCJMJEBE: la modernización de la organización y la flexibilidad del trabajo y la elaboración de contratos adaptables a los distintos tipos de trabajo, el apoyo de la formación dentro de las empresas mediante la supresión de los obstáculos fiscales y la movilización de ayudas públicas para mejorar la competencia de la población activa, la creación de puestos de trabajo viables y un funcionamiento eficaz del mercado laboral. d) -B
JHVBMEBE
EF
PQPSUVOJEBEFT: la lucha contra las diferencias entre hombres y mujeres y un mayor empleo de estas últimas, aplicando políticas de interrupción de la actividad profesional, de permiso parental, de trabajo a tiempo parcial, así como unos servicios de cali-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

dad para el cuidado de los niños. La EEE propone asimismo a los Estados miembros que faciliten la reincorporación al trabajo, en particular para las mujeres. Es importante destacar que esta Estrategia es la primera en introducir un nuevo método de trabajo, el NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO
."$

que tomará carta de naturaleza en la Estrategia de Lisboa (JOGSB, epígrafe 4.3). La Estrategia Europea de Empleo de 1997 no quedará circunscrita a los cinco años para los que inicialmente se pensó. Sus medidas serán ampliadas sucesivamente en posteriores acciones, que han de omitirse aquí por razones de brevedad. En cualquier caso, si bien la Unión Europea inicia desde ahora una mayor diferenciación, al menos nominativa, entre políticas de empleo y políticas sociales, ha de tenerse muy presente que ambas seguirán estrechamente conexionadas entre sí y vinculadas, asimismo, con la política económica. 4.3. La Estrategia de Lisboa (2000) El Consejo Europeo celebrado en Lisboa los días 23 y 24 de marzo de 2000 acordará un nuevo objetivo para la Unión Europea: convertirla en la economía más competitiva del mundo antes de 2010. El objetivo declarado fue hacer de la Unión Europea «la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». Es la MMBNBEB
&TUSBUFHJB
EF
-JTCPB, de referencia necesaria para el entendimiento del devenir de la política europea en la última década del siglo XX. El Consejo Europeo de Lisboa formuló orientaciones para aprovechar las oportunidades que ofrecía la nueva economía, especialmente en la lucha contra el desempleo. La Estrategia de Lisboa preveía el refuerzo de los procesos existentes hasta el momento para que crecimiento económico, empleo y cohesión social pudieran ir de la mano, dotando a la Unión Europea de indicadores fiables y comparables entre Estados miembros para posibilitar la adopción de medidas adecuadas. Pero ese objetivo no se conseguiría con facilidad, a causa de la desaceleración de la economía, las dificultades estructurales en los Estados miembros, los desequilibrios regionales, la tasa de desempleo de larga duración elevada, la insuficiente participación de las mujeres en el mercado laboral, el envejecimiento de la población, etc.

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La Estrategia de Lisboa abordó EJTUJOUBT
DVFTUJPOFT: 1) el reto tecnológico; 2) una sociedad basada en el conocimiento; 3) mejora de la competitividad en Europa; 4) integración de los mercados financieros y coordinación de las políticas macroeconómicas; y 5) modernizar y reforzar el modelo social europeo. Por lo que se refiere a la última de ellas, se destaca que el modelo social europeo dispone de los recursos necesarios para apoyar la transición hacia la sociedad del conocimiento. La integración social deberá promoverse favoreciendo el trabajo, garantizando regímenes de pensión viables, precisamente cuando la población europea se encuentra en fase de envejecimiento, y garantizando la estabilidad social. Se fijaron como metas prioritarias de acción la promoción de la inclusión social, la lucha contra la xenofobia y el racismo, el fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, así como las acciones en favor de las personas con discapacidad. De gran importancia es la introducción, en el ámbito de la política social, del .ÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO
."$ . El Consejo de Lisboa propuso que se facilitara la aplicación de los trabajos relativos a aspectos de la protección social en el marco de la estrategia integrada con un «nuevo método abierto de coordinación», que se introdujo «como manera de extender las prácticas idóneas y alcanzar una mayor convergencia en torno a los principales objetivos de la Unión Europea» en los ámbitos en los que las competencias de la Comunidad son limitadas. Es coherente con las disposiciones del artículo 137 del Tratado, que en la definición del papel de la Comunidad establece que ésta «apoyará y completará» las actividades de los Estados miembros en materia de protección social. Se concibió como un método flexible de gobernanza que debía completar el método comunitario existente y otros procesos basados en el Tratado, que seguirían siendo los instrumentos centrales básicos de la Comunidad. Incluye los siguientes objetivos: — Establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios específicos para lograr los objetivos que los Estados miembros se fijen a corto, medio y largo plazo. — Establecer, cuando proceda, indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores como método de comparación de las prácticas idóneas.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y regional, estableciendo objetivos específicos y dando los pasos adecuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales. — Organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos como procesos de aprendizaje mutuo (Comisión de las Comunidades Europeas, 2003). 4.4. La Agenda de Política Social 2000-2005 a) Esta Agenda, adoptada en el Consejo Europeo de Niza, forma parte del enfoque integrado europeo destinado a conseguir la renovación económica y social esbozada en Lisboa. Su objetivo es lograr una interacción positiva y dinámica entre las medidas económicas, de empleo y sociales y un acuerdo político que movilice a todos los agentes clave para trabajar conjuntamente en la consecución del nuevo objetivo estratégico (Comisión de las Comunidades Europeas, 2000). Pone de relieve que el Consejo Europeo de Lisboa ha subrayado el WÓODVMP
FTFODJBM
FYJTUFOUF
FOUSF
FM
WJHPS
FDPOØNJ DP
EF
&VSPQB
Z
TV
NPEFMP
TPDJBM. Para avanzar en ese sentido, un principio rector de esta nueva Agenda de política social será reforzar el papel de la política social como factor productivo. La mayor parte del gasto en salud y educación representa una inversión en recursos humanos, con efectos económicos positivos. Puede haber una correlación positiva entre la magnitud de ese tipo de gasto y el nivel de productividad. Las transferencias sociales que cubren las pensiones y la seguridad social no sólo contribuyen a equilibrar y redistribuir los ingresos a lo largo de la vida de las personas y entre los diferentes grupos sociales, sino que también sirven para cimentar una mejor calidad en el empleo, con los consiguientes beneficios económicos. b) El DPOUFOJEP EF
MB
"HFOEB
EF
QPMÓUJDB
TPDJBM gira en torno a cinco aspectos: 1) empleo; 2) la economía basada en el conocimiento; 3) la situación social; 4) la ampliación de la Unión Europea; y 5) la internacionalización. Por lo que se refiere a la TJUVBDJØO
TPDJBM manifiesta que los sistemas sociales de los Estados miembros se enfrentan en la actualidad a una serie de retos comunes significativos, como la necesidad de adaptarse a un mundo del trabajo en evolución, las nuevas estructuras familiares, la persistente desigualdad entre hombres y mujeres, los cambios demográficos, las crecientes desigualdades en la renta y las exigencias de la economía ba-

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sada en el conocimiento. En caso de que no se adapten y modernicen, cabe el riesgo de que aumente el desempleo, la pobreza y la exclusión social. El desempleo es la causa aislada más importante de la pobreza. La nueva Agenda de política social se articula en torno a una serie de acciones destinadas a contribuir a la JOUFSBDDJØO
EJOÈNJDB
FOUSF
MB
QPMÓUJDB
FDPOØNJDB
TP DJBM
Z
EF
FNQMFP. Un mensaje clave es que el crecimiento no es un fin en sí mismo, sino, sobre todo, un medio para alcanzar un mejor nivel de vida. La política social sirve de refuerzo de la política económica, y el empleo no tiene sólo un valor económico sino también social. Este tipo de enfoque significa que debe lucharse por conseguir el QMFOP
FNQMFP
DBMJEBE
EFM
USBCB KP
Z
DBMJEBE
EF
MB
QPMÓUJDB
TPDJBM. Pleno empleo significa crear más puestos de trabajo; calidad del trabajo significa mejores puestos de trabajo; calidad de la política social significa un alto nivel de protección social y buenos servicios sociales disponibles para todos. c) Es importante destacar que establece para la política social el .Ï UPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO
."$ , inspirado en la Estrategia Europea de Empleo y desarrollado por la Estrategia de Lisboa. d) La FTUSVDUVSB EF
MB
"HFOEB
EF
QPMÓUJDB
TPDJBM se vertebra en torno a distintos objetivos, en función de cada una de las áreas más arriba citadas, a cada uno de los cuales corresponden varias acciones. Los objetivos correspondientes a la calidad de la política social son los siguientes, brevemente enunciados: 1) .PEFSOJ[BS
Z
NFKPSBS
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM. Modernizar y mejorar la protección social para responder a la transformación hacia la economía del conocimiento y al cambio en las estructuras sociales y familiares y apostar por el papel de la protección social como factor productivo. 2) 1SPNPWFS
MB
JODMVTJØO
TPDJBM. Prevenir y erradicar la pobreza y la exclusión y promover la integración y participación de todos en la vida económica y social. 3) 1SPNPWFS
MB
JHVBMEBE
FOUSF
IPNCSFT
Z
NVKFSFT. Promover la plena participación de las mujeres en la vida económica, científica, social, política y cívica como uno de los componentes clave de la democracia. No se trata solamente de una cuestión de derechos, sino también de un elemento de primera magnitud para promover el progreso económico y social.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

4) 3FGPS[BS
MPT
EFSFDIPT
GVOEBNFOUBMFT
Z
MVDIBS
DPOUSB
MB
EJTDSJNJOB DJØO. Garantizar el desarrollo y el respeto de los derechos sociales fundamentales como elementos clave de una sociedad equitativa y de respeto de la dignidad humana; proteger los datos personales en la relación laboral. 4.5. El Tratado de Niza (2001) Aunque su finalidad principal fue la reforma de las instituciones de la Unión Europea ante la entrada de nuevos países miembros, este Tratado, firmado el 26 de febrero de 2001 (BOE de 7 de noviembre), contiene, sin embargo, determinadas disposiciones que significan un avance en materia de política social, pues introduce algunas cuestiones ya tratadas en el Consejo Europeo de Lisboa; pero fueron menos de las esperadas. El régimen competencial de la Comunidad y de los Estados sufre alguna modificación en relación con lo establecido en el Tratado de Ámsterdam. Sigue muy presente el principio de subsidiariedad, pues la Comunidad ha de apoyar y completar la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos: —La mejora del entorno de trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores. — Las condiciones de trabajo. — La seguridad social y la protección social de los trabajadores. — La protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral. — La información y la consulta a los trabajadores. — La representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios. — Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Comunidad. — La integración de las personas excluidas del mercado laboral. — La igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo.

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— La lucha contra la exclusión social. — La modernización de los sistemas de protección social (artículo 137). El apoyo y completamiento antes citados se van a efectuar con distintas modulaciones, en función de cada materia: en unos casos la Comunidad puede dictar disposiciones mínimas, en otros la adopción de acuerdos requiere la unanimidad del Consejo, etc. Por lo que se refiere a acuerdos con terceros Estados en materia de TFSWJDJPT
TPDJBMFT, se establece explícitamente que será competencia compartida entre la Comunidad y sus Estados miembros; por consiguiente, la negociación de tales acuerdos exigirá, además de una decisión comunitaria, el común acuerdo de los Estados miembros (artículo 133.6). Este Tratado crea un $PNJUÏ
EF
1SPUFDDJØO
4PDJBM, de carácter consultivo, para fomentar la cooperación en materia de protección social entre los Estados miembros y con la Comisión. Este órgano, junto con el Comité de Empleo, tendrá una importancia decisiva en el desarrollo de las políticas sociales de los años siguientes, pues las distintas acciones en materia social serán sometidas a su consulta y debate previo, tanto en las reuniones del Pleno como de los varios grupos de trabajo que se constituyen dentro de él. Tendrá por misión: — Supervisar la situación social y la evolución de las políticas de protección social de los Estados miembros y de la Comunidad. — Facilitar el intercambio de información, experiencias y buenas prácticas entre los Estados miembros y con la Comisión. — Elaborar informes, emitir dictámenes o emprender otras actividades en los ámbitos que sean de su competencia (artículo 144). 4.6. La Agenda de Política Social 2006-2010 El relanzamiento en 2005 de la Estrategia de Lisboa (Comisión de las Comunidades Europeas, 2005a) supuso la revisión en el mismo año de la Agenda de Política Social. La nueva Agenda Social tiene como lema «una Europa social en la economía mundial: empleos y nuevas oportunidades para todos» (Comisión de las Comunidades Europeas, 2005a). Pretende conseguir una interacción positiva de las políticas económica, social y de empleo, promover la calidad del empleo, de la política social y de las relaciones labora-

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les, adaptar los sistemas de protección social a las modernas expectativas de nuestras sociedades, y tener en cuenta el coste de la falta de una política social. La Agenda presenta acciones clave en torno a dos ejes principales; 1) el FNQMFP (objetivo de prosperidad); y 2) de forma complementaria la JHVBMEBE
EF
PQPSUVOJEBEFT
Z
MB
JODMVTJØO (objetivo de solidaridad). Por lo que se refiere a la construcción de una TPDJFEBE
NÈT
TPMJEBSJB
Z
B
MB
JHVBMEBE
EF
PQPSUVOJEBEFT
QBSB
UPEPT, la Agenda de Política Social contiene las siguientes líneas de actuación: — .PEFSOJ[BS
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM, como componente clave de la revisión intermedia de la Estrategia de Lisboa. — 1POFS
FO
NBSDIB
FM
NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO
."$ para la asistencia sanitaria y de larga duración. Todos los Estados miembros han emprendido reformas a largo plazo de sus sistemas de seguridad social. El MAC ofrece objetivos comunes, dejando a los Estados miembros la elección de las vías y los medios para lograrlos. Este método, que se aplicó en primer lugar a la lucha contra la exclusión y la pobreza (2000) y luego a las pensiones (2001), está ampliamente acreditado por los distintos socios: gobiernos nacionales, interlocutores sociales, sociedad civil, actores territoriales y locales. Éstos han hecho también un llamamiento para que se abra a partir de 2004 un proceso de MAC en los ámbitos de la asistencia sanitaria y de larga duración, que será importante para estructurar las reformas FO
UPSOP
B
MPT
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DP NVOFT
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DPCFSUVSB
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DBMJEBE
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GJOBODJFSB. — -B
MVDIB
DPOUSB
MB
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Z
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GPNFOUP
EF
MB
JODMVTJØO
TPDJBM. Según la nueva Agenda, la Comisión promoverá el debate sobre las normas nacionales de ingresos mínimos. Estimulados por el MAC, los Estados miembros ya han procurado mejorar la eficacia de los sistemas nacionales de ingresos mínimos. Sin embargo, se observa que todavía existen muchas personas en graves dificultades, sin acceso al empleo ni a los recursos mínimos nacionales. La Comisión propondrá también un Año Europeo (2010) de la lucha contra la pobreza y la exclusión social. — 1SPNPDJØO
EF
MB
EJWFSTJEBE
Z
EF
MB
OP
EJTDSJNJOBDJØO. Celebración del Año Europeo de la igualdad de oportunidades en 2007, creación del Instituto Europeo del Género, como fuente para recabar información e intercambiar buenas prácticas. Se hará especial hincapié en lo que atañe a la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

— -PT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM. La Comisión presentará en 2005 una Comunicación para definir un marco de funcionamiento y posible modernización de los servicios sociales de interés general. Esta Comunicación describirá la organización y el funcionamiento de estos servicios, para contribuir a modernizarlos y mejorar su calidad en función de los distintos ámbitos. 4.7. El Método abierto de coordinación social simplificado (2005) La Agenda de Política Social 2006-2010 impulsó el MAC al ámbito de la protección social (TVQSB, epígrafe 4.6). Como ya se ha visto, el MAC nace en la Estrategia Europea de Empleo (1997) y se extiende al ámbito social en la Estrategia de Lisboa (2000). Primero se aplica al QSPDFTP
TPDJBM
EF
JODMV TJØO (2000), luego a las QFOTJPOFT (2001), y más tarde a la BUFODJØO
TBOJUB SJB Z
B
MPT
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO (2004). Para cada uno de estos ámbitos se seguía una estrategia determinada. Pues bien, a partir de 2005 se integraán las tres áreas sociales citadas en un ."$
4PDJBM
ÞOJDP y se simplificará el procedimiento de coordinación (Comisión de las Comunidades Europeas, 2005c). El MAC Social comprende USFT
QSJODJQBMFT
PCKFUJWPT con sus correspondientes líneas de acción. Son los siguientes: B $POUSJCVJS
EFDJTJWBNFOUF
B
MB
FSSBEJDBDJØO
EF
MB
QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO — Asegurar la JODMVTJØO
TPDJBM
BDUJWB de todos promoviendo la participación en el mercado laboral y luchando contra la pobreza y la exclusión entre las personas y los colectivos más marginados. — Garantizar el acceso de todos a los recursos, derechos y TFSWJDJPT
TPDJBMFT
CÈTJDPT para la participación en la sociedad, abordando al mismo tiempo las formas extremas de exclusión y combatiendo todas las formas de discriminación que llevan a la marginación. — Asegurar la CVFOB
DPPSEJOBDJØO
EF
MBT
QPMÓUJDBT
EF
JODMVTJØO e implicar a todos los niveles de gobierno y a los agentes pertinentes, incluidos los pobres, para que sean eficientes y efectivas, se integren en todas las políticas públicas pertinentes e incluyan la perspectiva de género.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

C 1FOTJPOFT
BEFDVBEBT
Z
WJBCMFT — En el espíritu de solidaridad e imparcialidad entre las generaciones, HBSBOUJ[BS
QFOTJPOFT
BEFDVBEBT
EF
KVCJMBDJØO
QBSB
UPEPT
y el acceso a las pensiones que permitan que las personas mantengan, de manera razonable, su calidad de vida después de la jubilación. — En el contexto de unas finanzas públicas saneadas, asegurar la TPTUFOJCJMJEBE
GJOBODJFSB de los sistemas de pensión públicos y privados, especialmente fomentando una vida laboral más larga y el envejecimiento activo, asegurando un equilibrio apropiado y justo de contribuciones y prestaciones y velando por la seguridad de los sistemas financiados y privados. — Velar por que los QMBOFT
EF
QFOTJPOFT sean transparentes, estén bien adaptados a las necesidades y aspiraciones de mujeres y hombres y a los requisitos de las sociedades modernas, del envejecimiento demográfico y del cambio estructural. D "
UFODJØO
TBOJUBSJB
Z
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO
BDDFTJCMFT
EF
DBMJEBE Z
WJBCMFT — (BSBOUJ[BS
FM
BDDFTP
EF
UPEPT a la salud adecuada y a los cuidados de larga duración y asegurar que la necesidad de cuidados no conduzca a la pobreza y a la dependencia financiera. — 1SPNPWFS
MB
DBMJEBE de la atención sanitaria y los cuidados de larga duración y adaptar los cuidados a las necesidades y preferencias cambiantes de la sociedad y de las personas, especialmente estableciendo normas de calidad que reflejen las prácticas adecuadas internacionales y reforzando la responsabilidad de los profesionales sanitarios, de los pacientes y de los beneficiarios de los cuidados. — Asegurar que la atención sanitaria y los cuidados de larga duración adecuados y de calidad sigan siendo asequibles y viables promoviendo FTUJMPT
EF
WJEB
TBOPT
Z
BDUJWPT, buenos recursos humanos para el sector asistencial y un uso racional de los recursos, especialmente a través de incentivos apropiados para usuarios y proveedores, buena gobernanza y coordinación entre sistemas e instituciones asistenciales.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

Tomando como base los mencionados objetivos comunes, se elaborarán por los Estado miembros FTUSBUFHJBT
OBDJPOBMFT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM (PNA)
e JOGPSNFT
EF
FTUSBUFHJB
OBDJPOBM (IEN), que aborden los retos específicos de cada pilar. Asimismo, se realizará una FWBMVBDJØO
EF
MB
TJUVBDJØO
TPDJBM, que reflejará las tendencias y dificultades fundamentales en materia de pobreza y marginación, pensiones, salud y cuidados de larga duración, así como una presentación del planteamiento estratégico global para modernizar las políticas de protección social y de inclusión social. Las anteriores acciones podrán ser apoyadas por indicadores comunes que ilustren las principales tendencias sociales y los objetivos generales. 5. DEL TRATADO DE LISBOA (2007) A LA ACTUALIDAD 5.1. El Tratado de Lisboa (2007) Este Tratado, hecho en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, modifica el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que en lo sucesivo se llamará Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (véase su texto en el BOE núm. 286, de 27 de noviembre de 2009). Introduce importantes novedades en los aspectos institucionales y de distribución de competencias entre la Unión Europea y Estados miembros. Por lo que se refiere a la política social supone un IJUP
JNQPSUBOUF
F
JOOPWBEPS; no en vano en los años anteriores, como ya se ha visto, las políticas sociales habían experimentado un carácter propio y diferenciado. Se señalan a continuación los aspectos más destacados: — La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres (artículo 1 bis). — Entre las finalidades de la Unión se encuentran: QSPNPWFS
FM
CJFO FTUBS de sus pueblos; establecer un mercado interior basado en una FDPOPNÓB
TPDJBM
EF
NFSDBEP altamente competitiva, tendente al QMFOP
FNQMFP
Z
BM
QSPHSFTP
TPDJBM; DPNCBUJS
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM
Z
MB
EJTDSJNJ

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

OBDJØO
y
GPNFOUBS
MB
KVTUJDJB
Z
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBMFT
MB
JHVBMEBE
FOUSF
NVKFSFT
Z
IPNCSFT
MB
TPMJEBSJEBE
FOUSF
MBT
HFOFSBDJPOFT
Z
MB
QSPUFDDJØO
EF
MPT
EFSFDIPT
EFM
OJ×P fomentar la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros (artículo 2). — -B
QPMÓUJDB
TPDJBM
FT
VOB
DPNQFUFODJB
DPNQBSUJEB entre la Unión Europea y los Estados miembros (artículo 2 C). La Unión tomará medidas para HBSBOUJ[BS
MB
DPPSEJOBDJØO
EF
MBT
QPMÓUJDBT
EF
FNQMFP
Z
MBT
QP MÓUJDBT
TPDJBMFT de los Estados miembros (artículo 2 D). En materia de protección de la salud, educación, formación profesional y juventud, la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros (artículo 2 E). Como puede verse, este Tratado parece referirse, aun sin citarlo expresamente, el Método abierto de coordinación del que ya se ha hablado. — En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la QSPNPDJØO
EF
VO
OJ WFM
EF
FNQMFP
FMFWBEP, con la HBSBOUÓB
EF
VOB
QSPUFDDJØO
TPDJBM
BEFDVB EB, con la MVDIB
DPOUSB
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM y con un OJWFM
FMFWBEP
EF
FEVDBDJØO, formación y QSPUFDDJØO
EF
MB
TBMVE
IVNBOB (artículo 5 bis). — En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tratará de MVDIBS
DPOUSB
UPEB
EJTDSJNJOBDJØO por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (artículo 5 ter). — Se necesitará la unanimidad del Consejo para la adopción de acuerdos con terceros países y organizaciones internacionales en el ámbito del comercio de TFSWJDJPT
TPDJBMFT, educativos y sanitarios, cuando dichos acuerdos puedan perturbar gravemente la organización nacional de dichos servicios y perjudicar a la responsabilidad de los Estados miembros en la prestación de los mismos (nuevo artículo 188 C). Pero lo más importante es la inclusión en el artículo 6 del Tratado, de la $BSUB
EF
MPT
%FSFDIPT
'VOEBNFOUBMFT
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB, con el NJTNP
WBMPS
KVSÓEJDP
RVF
MPT
5SBUBEPT. Su evidente contenido social marcará un antes y un después en la política social europea. Baste ahora su mención a ella, porque tendrá que ser objeto de continuas referencias en capítulos posteriores. Dice así el mencionado artículo 6:

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

«La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados; las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados».

En el mismo artículo se establece, asimismo, que la Unión se adherirá al $POWFOJP
&VSPQFP
QBSB
MB
1SPUFDDJØO
EF
MPT
%FSFDIPT
)VNBOPT
Z
EF
MBT
-JCFSUBEFT
'VOEBNFOUBMFT. 5.2. La Agenda Social Renovada 2008-2010 En noviembre de 2007 la Comisión Europea dio a conocer un interesante documento sobre el bienestar, la calidad de vida y los valores comunes de los ciudadanos europeos de cara al siglo XXI (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007). Se redactó en paralelo con la elaboración de una amplia consulta a nivel europeo, todo ello con miras a elaborar una nueva Agenda Social a presentar en el año 2008. En dicho documento se reflejan los DBNCJPT
FO
MB
TPDJFEBE (aumento de la esperanza de vida, disminución de la natalidad, aumento de la dependencia y aislamiento social de los ancianos, nuevos riesgos de fractura generacional entre los jóvenes y los mayores en cuanto a salario, seguridad en el empleo y acceso a la vivienda, cambios en las estructuras familiares, insuficiente consecución de la igualdad de género, divergencias considerables de rentas y oportunidades entre las regiones, entre las zonas rurales y las zonas urbanas, así como entre los Estados miembros, incidencia de la pobreza infantil, ineficacia de las estrategias de integración de los Estados miembros, etc.); DBNCJPT
FO
MB
FDPOPNÓB (alto nivel de desempleo en muchas partes de Europa, baja edad media de salida del mercado laboral, transformación de la vida laboral por efecto de los avances tecnológicos, condiciones laborales cada vez más diversas e irregulares, dudas sobre la calidad y la eficacia de los sistemas europeos de educación y formación, etc.); y DBNCJPT
FO
MPT
NPEPT
EF
WJEB
Z
MPT
WBMPSFT (debilitamiento de los vínculos tradicionales como la familia, el grupo social y la religión, tendencia a la individualización de los valores y a la atomización de la cultura, disminución de la participación política y de la confianza en las institucio-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

nes públicas, aparición de nuevos problemas sociales, como el estrés y la depresión, problemas de falta de comunicación de los grupos con mayores dificultades de acceso a las nuevas tecnologías, etc.). A la vista de lo anterior —sigue diciendo el documento— en toda la Unión Europea está surgiendo una nueva visión social sobre cómo promover mejor el bienestar ante los retos del mundo actual. Este nuevo enfoque se centra en las PQPSUVOJEBEFT (para realizar el potencial propio de cada persona), el BDDFTP (métodos nuevos y más eficaces para adquirir una educación, progresar en el mercado laboral, obtener una atención sanitaria y una protección social de calidad y participar en la cultura y en la sociedad) y la TPMJEBSJEBE (estimular la cohesión y la viabilidad sociales, y asegurarse de que no se excluye a nadie). Por la misma razón señalará como fundamental invertir en los siguientes ámbitos: 1) juventud; 2) carreras que colmen las aspiraciones; 3) vidas más largas y más sanas; 4) la igualdad de género; 5) la inclusión activa y la no discriminación; 6) movilidad e integración satisfactoria; y 7) la participación activa, la cultura y el diálogo. La "HFOEB
4PDJBM
3FOPWBEB
 seguirá la misma orientación, además de situarse en línea con lo dispuesto en el Tratado de Lisboa (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a). Las políticas sociales deben NBOUF OFS
FM
SJUNP de las nuevas realidades cambiantes: los avances tecnológicos, la globalización y el envejecimiento demográfico o la inmigración, entre otras. Al igual que el documento anteriormente citado, se fundamenta en USFT
PCKFUJWPT
JOUFSSFMBDJPOBEPT de la misma importancia: a) $SFBS
PQPSUVOJEBEFT. Significa generar más y mejores puestos de trabajo y facilitar la movilidad; garantizar que todos tengan la oportunidad de desarrollar su potencial; eliminar las discriminaciones directas e indirectas; luchar contra el racismo y la xenofobia. b) 1SPQPSDJPOBS
BDDFTP. No se pueden garantizar las oportunidades sin mejorar el acceso para las personas más desfavorecidas. Todos los ciudadanos deben tener acceso a una educación, una protección social, una atención sanitaria y unos servicios de alta calidad que pueden ayudar a superar las desigualdades respecto al punto de partida y les permitan disfrutar de una vida más larga y saludable. c) %FNPTUSBS
TPMJEBSJEBE. Los europeos tienen en común un compromiso con la solidaridad social: entre generaciones y regiones, entre los

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más acomodados y los más modestos y entre los Estados miembros más ricos y los menos ricos. La igualdad real de oportunidades depende tanto del acceso como de la solidaridad. La solidaridad significa acción para ayudar a los desfavorecidos, estimular la inclusión y la integración social, la participación y el diálogo, y luchar contra la pobreza. Los ÈNCJUPT
EF
BDDJØO
QSJPSJUBSJPT que establece la Agenda Social son los siguientes: a) *OGBODJB
Z
KVWFOUVE. Es preciso actuar para romper el círculo vicioso de la pobreza infantil, unos estilos de vida poco saludables, el fracaso escolar y la exclusión social de los niños. Deben abordarse los problemas del elevado desempleo juvenil, el exceso de alumnos que abandonan prematuramente el sistema educativo así como la inseguridad en el empleo y las desigualdades salariales relativas a que se enfrentan los jóvenes. La Unión Europea puede ayudar a abordar los problemas específicos a que se enfrentan actualmente los jóvenes, como el acceso a la educación y la formación, el mercado de trabajo, la vivienda y la financiación. b) .ÈT
Z
NFKPSFT
QVFTUPT
EF
USBCBKP. Una de las mayores contribuciones al bienestar que puede hacer la Unión Europea es estimular el crecimiento y el empleo, ya que una economía sana es la base de la prosperidad, y la mejor forma de escapar de la pobreza es un puesto de trabajo. c) .PWJMJEBE. La Unión Europea debe mantener su acción a favor de la movilidad de los trabajadores, a fin de proteger los derechos sociales y las condiciones laborales de estos trabajadores. Asimismo, debe apoyar la movilidad de estudiantes y jóvenes a través de programas europeos transnacionales, como el Programa Erasmus, y seguir desarrollando la libre circulación de conocimientos, promoviendo la movilidad de investigadores y jóvenes empresarios. d) 6OB
WJEB
NÈT
MBSHB
Z
TBMVEBCMF. Deben evaluarse las reformas de asistencia sanitaria y pensiones que sean necesarias para satisfacer las necesidades de una población en proceso de envejecimiento, al mismo tiempo que se garantiza la continuidad de la financiación pública. La pobreza, el desempleo, los bajos niveles de educación, los riesgos genéticos y la discapacidad tienen relación con un peor estado de salud.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

e) -VDIB
DPOUSB
MB
QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM. El 16% de la población de la Unión Europea corre el riesgo de caer en la pobreza. Ésta afecta en particular a los desempleados, las personas con discapacidad y las personas mayores; las mujeres presentan un riesgo desproporcionadamente alto. La Unión Europea ha de ayudar a coordinar los esfuerzos para promover la inclusión y los servicios sociales de interés general. f) -VDIB
DPOUSB
MB
EJTDSJNJOBDJØO. La Agenda Social Renovada propone la elaboración de una directiva para luchar contra la discriminación por motivos de religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, que se añada a las disposiciones existentes al respecto. g) 1SPNPDJØO
EF
MPT
EFSFDIPT
TPDJBMFT
FO
FM
NVOEP. La Comisión continuará su cooperación con los países candidatos y candidatos potenciales en los ámbitos sociales y ámbitos relacionados. Contribuirá a los esfuerzos internacionales para promover la dimensión social de la globalización. Las medidas para avanzar en la consecución de los objetivos y acciones antes citados son responsabilidad fundamental de los Estados miembros, a nivel nacional, regional y local. La Unión Europea ha de complementar su acción con pleno respeto a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Cuenta, al respecto con los siguientes JOTUSVNFOUPT, que cita la Agenda Social Renovada: a) .FEJEBT
MFHJTMBUJWBT. La Unión Europea ya ha puesto en marcha un marco legislativo sólido para el bienestar de los europeos, estableciendo y consolidando sus derechos como ciudadanos, consumidores y trabajadores en muchos ámbitos, incluidas la movilidad, la salud y la seguridad, la seguridad social, las condiciones de trabajo, la información y la consulta, la igualdad entre hombres y mujeres, y la no discriminación. La legislación vigente deberá actualizarse y racionalizarse a la vista de las cuestiones que surjan. b) %JÈMPHP
TPDJBM. Constituye una de las piedras angulares del modelo social europeo, desempeña un papel fundamental en la elaboración de las políticas de la Unión Europea. El derecho de los interlocutores sociales a ser consultados antes de cualquier iniciativa de la Comisión en materia de empleo o de asuntos sociales, consagrado por el Tratado de la Comunidad Europea, ha tenido numerosos re-

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

sultados positivos. La Unión Europea seguirá facilitando el diálogo social, incluso a nivel sectorial/industrial, así como la aplicación de acuerdos marco europeos por los interlocutores sociales nacionales. c) .ÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO. Los métodos abiertos de coordinación (MAC) son fundamentales para la Agenda Social de la Unión Europea, ya que han ayudado a los Estados miembros a desarrollar una visión compartida de los retos sociales, han favorecido la voluntad de cooperar y aprender de las prácticas de los demás, han creado un nuevo dinamismo para promover y aplicar reformas, y han fomentado la elaboración de políticas más basadas en el conocimiento, orientadas a la apertura, la transparencia y la participación. El MAC en materia de educación y formación, iniciado en 2002, ha proporcionado un valioso apoyo a los Estados miembros en la elaboración de sus políticas y estrategias de aprendizaje permanente. Los resultados del Método Abierto de Coordinación en materia de Protección Social e Inclusión Social, en ámbitos que van más allá de las competencias comunitarias directas (como las pensiones, las prestaciones familiares y por discapacidad, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración) ponen de manifiesto que este proceso es un complemento esencial para la legislación de la Unión Europea. Los objetivos y los indicadores cuantificados han demostrado ser imprescindibles para impulsar los avances a nivel de la Unión Europea y a nivel nacional y para hacer un seguimiento de los mismos. Por esta razón se propone SFGPS[BS
Z
BQSPWFDIBS
UPEP
FM
QPUFO DJBM
EFM
."$
TPDJBM. d) .FEJEBT
GJOBODJFSBT. Principalmente son el Fondo Social Europeo (FSE) y el Programa 2007-2013 sobre el empleo y la solidaridad social (Progress). La propia Agenda Social Renovada establece, en su conclusión, que será revisada, junto con la Estrategia de Lisboa, para después de 2010. 5.3. El Método abierto de coordinación social reforzado (2008) El MAC social de 2005 (TVQSB, epígrafe 4.7) venía dando buenos resultados como método de política social europea. El informe conjunto de 2008, centrado en la pobreza infantil, el acceso a la asistencia sanitaria, la evolu-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

ción de las necesidades en cuidados de larga duración, la prolongación de la vida profesional y las pensiones privadas, había confirmado la riqueza del nuevo planteamiento. Su experiencia de aplicación, sin embargo, puso de manifiesto la necesidad de reforzar el método, sobre todo con vistas a NFKPSBS
MB
SFBMJ[BDJØO
EF
MPT
PCKFUJWPT
DPNVOFT
GJKBEPT. En efecto, el 16% de los ciudadanos de la Unión Europea (es decir, 78 millones de personas) corría riesgo de pobreza. Los niños, en particular, estaban expuestos a un riesgo aún mayor, el 19%. Las reformas de las pensiones no habían conjurado el riesgo de prestaciones inadecuadas para las generaciones futuras, al tiempo que persistían las desigualdades en materia de salud (menor esperanza de vida, peor situación sanitaria entre los grupos desfavorecidos). Así pues, se elabora este nuevo documento con la finalidad de SFGPS[BS
FM
."$
TPDJBM y como consecuencia de la aprobación de la Agenda Social Renovada (TVQSB, epígrafe 5.2) (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008b). En este MAC social reforzado los PCKFUJWPT
DPNVOFT son prácticamente los mismos que en el MAC social simplificado de 2005. Quizá lo más característico haya sido la incorporación de JOEJDBEPSFT
HMPCBMFT para el seguimiento del MAC social. Se transcriben algunos de ellos, los relativos a la inclusión social y erradicación de la pobreza, en el epígrafe 3.2 del capítulo 9. 5.4. Estrategia Europa 2020 (2010) Esta Estrategia no constituye una mera renovación o actualización de otras anteriores. Surge como consecuencia de la profunda crisis financiera mundial y europea. Según se dice al comienzo de la propia Estrategia: «Europa se enfrenta a un momento de transformación. La crisis ha echado por tierra años de progreso económico y social y expuesto las debilidades estructurales de la economía europea. Mientras tanto, el mundo se mueve con rapidez y los retos a largo plazo (mundialización, presión sobre los recursos, envejecimiento) se intensifican. La UE debe tomar en sus manos su propio futuro. Necesitamos una estrategia que nos ayude a salir fortalecidos de la crisis y convierta a la UE en una economía inteligente, sostenible e integradora que disfrute de altos niveles de empleo, de productividad y de cohesión social» (Comisión Europea, 2010). La Estrategia fue BEPQUBEB
GPSNBMNFOUF
QPS
FM
$POTFKP
&VSPQFP
EF

EF
KVOJP
EF
 (Consejo Europeo, 2010b).

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

La Estrategia Europa 2020 propone USFT
QSJPSJEBEFT que se refuerzan mutuamente: — $SFDJNJFOUP
JOUFMJHFOUF: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación. — $SFDJNJFOUP
TPTUFOJCMF: promoción de una economía que haga un uso más eficaz de los recursos, que sea más verde y competitiva. — $SFDJNJFOUP
JOUFHSBEPS: fomento de una economía con alto nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial. La Comisión propone varios PCKFUJWPT
QSJODJQBMFT de la Unión Europea. Los más directamente relacionados con la política social son: — El 75% de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada. — El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10% y al menos el 40% de la generación más joven debería tener estudios superiores completos. — El riesgo de pobreza debería amenazar a 20 millones de personas menos. Asimismo, la Comisión propone TJFUF
JOJDJBUJWBT emblemáticas para catalizar los avances en cada tema prioritario. Las que guardan relación más estrecha con la política social son estas dos: — +VWFOUVE
FO
NPWJNJFOUP, para mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo. — 1MBUBGPSNB
FVSPQFB
DPOUSB
MB
QPCSF[B, para garantizar la cohesión social y territorial, de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean ampliamente compartidos y las personas que sufren de pobreza y exclusión social puedan vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad. Por lo que se refiere a la Iniciativa emblemática 1MBUBGPSNB
FVSPQFB
DPOUSB
MB
QPCSF[B el presente documento establece que la $PNJTJØO ha de realizar lo siguiente: — Aumentar la conciencia y SFDPOPDFS
MPT
EFSFDIPT
GVOEBNFOUBMFT de las personas que sufren de pobreza y exclusión social, permitiéndoles vivir con dignidad y participar activamente en la sociedad.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— 5SBOTGPSNBS
FM
NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO
TPCSF
FYDMVTJØO
TPDJBM y protección social en una plataforma de cooperación, evaluación entre homólogos e intercambio de buenas prácticas y en un instrumento para estimular el compromiso de las partes públicas y privadas en pro de reducir la exclusión social. — Concebir y aplicar programas de promoción de la innovación social para MPT
NÈT
WVMOFSBCMFT, en particular facilitando una educación innovadora, formación y oportunidades de empleo para las comunidades más desasistidas, luchar contra la discriminación (por ejemplo, de los discapacitados) y desarrollar una nueva agenda para la integración de los inmigrantes con el fin de que puedan explotar plenamente su potencial. — Evaluar la adecuación y viabilidad de los TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM
Z
EF
QFOTJPOFT
y estudiar los medios de garantizar un mejor acceso a los sistemas sanitarios. Por su parte, y en su respectivo nivel, los &TUBEPT
NJFNCSPT necesitarán abordar estas medidas: — Promover la SFTQPOTBCJMJEBE
DPMFDUJWB
F
JOEJWJEVBM compartida en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. — Definir y aplicar medidas adaptadas a las circunstancias específicas de HSVQPT
RVF
QSFTFOUBO
SJFTHPT
QBSUJDVMBSFT (por ejemplo, familias monoparentales, ancianas, minorías, pueblo romaní, discapacitados y personas sin hogar). — Desplegar completamente sus TJTUFNBT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM
Z
EF
QFO TJPOFT para asegurar un apoyo adecuado a las rentas y el acceso a la atención sanitaria. La Estrategia abordará la necesidad de una gobernanza económica más fuerte para obtener resultados. Europa 2020 se basará en EPT
QJMBSFT: el FO GPRVF
UFNÈUJDP ya señalado, que combina prioridades y objetivos principales; e JOGPSNFT
OBDJPOBMFT, que ayudarán a los Estados miembros a desarrollar sus estrategias para volver a un crecimiento y unas finanzas públicas sostenibles. En la Unión Europea se adoptarán directrices integradas para cubrir el ámbito de aplicación de las prioridades y objetivos de la Unión. Y se harán recomendaciones específicas a los Estados miembros, pudien-

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do emitirse advertencias políticas en caso de respuesta inadecuada. El Consejo Europeo tendrá plena potestad para la nueva Estrategia y constituirá la pieza central del dispositivo. La Comisión supervisará los avances hacia los objetivos, facilitará el intercambio político y hará las propuestas necesarias para orientar la acción y promover las iniciativas emblemáticas de la Unión Europea. El Parlamento Europeo será la fuerza motriz que movilice a los ciudadanos y actuará como colegislador en iniciativas clave. Este enfoque de colaboración debería extenderse a los comités de la Unión Europea, los parlamentos nacionales y las autoridades nacionales, regionales y locales, los interlocutores sociales, las partes interesadas y las organizaciones sociales. CONCLUSIÓN Han pasado más de sesenta años desde que unos políticos clarividentes dieran el primer paso para la construcción de una realidad jurídica transnacional, hoy llamada Unión Europea. Se comenzó buscando la articulación de un mercado común de seis países europeos y, progresivamente, se fue ampliando a otros hasta completar los veintisiete que la componen en la actualidad. A lo largo de estos años ni las instituciones, ni las competencias de éstas, ni las políticas, ni las áreas de acción han sido las mismas. Se han mantenido los principios constitutivos esenciales de libertad de circulación de personas, mercancías, servicios y capitales. Y lo que comenzó siendo una unión política se ha convertido también en unión monetaria. En las páginas anteriores se ha intentado exponer cómo la Comunidad Europea nace pretendiendo, de manera preferente, una política económica común en torno a la unidad de mercado. Progresivamente irá dando paso al establecimiento de una política social asociada a la económica. Política social que se vertebra de modo particular en torno a una política de empleo, pero que contempla también la seguridad social de los trabajadores, la equiparación de oportunidades entre hombres y mujeres, la lucha contra la discriminación, la educación, la protección de la salud, la atención a los grupos más vulnerables, los servicios sociales de interés general y la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Dicho en otras palabras: la política social de la UE se ha venido desarrollando desde el Tratado de Roma en 1957 hasta la actualidad, de un modo más o menos intenso, en torno a una serie de factores: regulación del mercado y condiciones de trabajo, es-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

tablecimiento de la igualdad de oportunidades, seguridad y salud laboral, movilidad laboral, protección social e inclusión social (Kleinman, citado por Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013). ¿Corren peores tiempos en la actualidad, a causa de la crisis económica mundial y europea, para seguir implementando la política de crecimiento social que se ha venido desarrollando hasta la fecha? Aunque sin duda es cierto que una mayor inactividad económica tiene consecuencias directas en las políticas de inclusión social, no lo es menos que la Unión Europea, a todos los niveles, sigue haciendo esfuerzos para que los sistemas de protección social, que han sido su principal activo y estandarte en los últimos años y referente mundial al respecto, se modernicen mediante un crecimiento sostenido que los haga viables financieramente. Es el gran reto que la Unión Europea, tanto la institución jurídica en su conjunto como los Estados miembros que la componen, tienen ante sí en el presente. BIBLIOGRAFÍA AHIJADO QUINTILLÁN, M. (2000): )JTUPSJB
EF
MB
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&VSPQB

VOB
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1BQFS
&VSPQFBO
4PDJBM
1PMJDZ
0QUJPOT
GPS
UIF
6OJPO, Luxemburgo, COM(93) 551. — (1994 :
&VSPQFBO
4PDJBM
1PMJDZ
"
8BZ
'PSXBSE
GPS
UIF
6OJPO
"
8IJUF
1BQFS, COM(94) 333 final.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (2000): "HFOEB
EF
QPMÓUJDB
TPDJBM, COM(2000) 379 final. — (2003): 3FGVFS[P
EF
MB
EJNFOTJØO
TPDJBM
EF
MB
FTUSBUFHJB
EF
-JTCPB
SBDJPOBMJ[B DJØO
EFM
NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO
FO
FM
ÈNCJUP
EF
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM, COM(2003) 261 final. — (2005a): 5SBCBKBOEP
KVOUPT
QPS
FM
DSFDJNJFOUP
Z
FM
FNQMFP
3FMBO[BNJFOUP
EF
MB
&TUSBUFHJB
EF
-JTCPB, COM(2005) 24 final. — (2005b): $PNVOJDBDJØO
TPCSF
MB
"HFOEB
4PDJBM, COM(2005) 33 final. — (2005C): 5SBCBKBS
KVOUPT
USBCBKBS
NFKPS
6O
OVFWP
NBSDP
QBSB
MB
DPPSEJOBDJØO
BCJFSUB
EF
MBT
QPMÓUJDBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM
Z
EF
JODMVTJØO
FO
MB
6OJØO
&VSPQFB, COM(2005) 706 final. — (2007): 0QPSUVOJEBEFT
BDDFTP
Z
TPMJEBSJEBE
IBDJB
VOB
OVFWB
WJTJØO
TPDJBM
QBSB
MB
&VSPQB
EFM
TJHMP
99* COM(2007) 726 final. — (2008a): "HFOEB
4PDJBM
3FOPWBEB
PQPSUVOJEBEFT
BDDFTP
Z
TPMJEBSJEBE
FO
MB
&V SPQB
EFM
TJHMP
99* COM(2008) 412 final. — (2008b): 6O
DPNQSPNJTP
SFOPWBEP
FO
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EF
MB
&VSPQB
TPDJBM
SFGPS[BS
FM
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FO
BM
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EF
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM
Z
MB
JODMVTJØO
TP DJBM, COM(2008) 418 final. COMISIÓN EUROPEA (2010): &VSPQB

6OB
FTUSBUFHJB
QBSB
VO
DSFDJNJFOUP
JOUFMJ HFOUF
TPTUFOJCMF
F
JOUFHSBEPS, COM(2010) 2020 final. CONSEJO DE LA CEE (1974): 3FTPMVDJØO
EFM
$POTFKP
EF

EF
FOFSP
EF

SFMBUJWB
B
VO
1SPHSBNB
EF
"DDJØO
4PDJBM (DOCE, de 12 de febrero de 1974). — (1992): 3FDPNFOEBDJØO
$&&
EF

EF
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EF

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MPT
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B
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MPT
TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM (Recomendación sobre los ingresos mínimos), DOUE, L 245 de 26.8.1992. CONSEJO EUROPEO (2000): $PODMVTJPOFT
EFM
$POTFKP
EF

Z

EF
NBS[P
EF
 &TUSBUFHJB
EF
-JTCPB  — (2010a): $PODMVTJPOFT
EFM
$POTFKP
EF

Z

EF
NBS[P
EF
, EUCO 7/10. — (2010b): $PODMVTJPOFT
EFM
$POTFKP
EF

EF
KVOJP
EF
 EUCO 13/10. ESCRIBANO ÚBEDA-PORTUGUÉS, J. (2008): 2VJODF
B×PT
EF
DPOTUSVDDJØO
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB
B
USBWÏT
EF
TVT
USBUBEPT
 , Liber Factory, Madrid. FERNÁNDEZ NAVARRETE, D. ((2007): 'VOEBNFOUPT
FDPOØNJDPT
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB, Thomson, Madrid. — (2010): )JTUPSJB
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB
&TQB×B
DPNP
&TUBEP
NJFNCSP, Delta. FERNÁNDEZ RIQUELME, S. (2009): «Política Social en la Unión Europea: del Estado del Bienestar a la Europa social», -B
3B[ØO
)JTUØSJDB, 9 (2009). — (2009): 1PMÓUJDB
TPDJBM
FO
MB
6OJØO
&VSPQFB
JUJOFSBSJP
IJTUØSJDP
Z
EFTBSSPMMP
JOT UJUVDJPOBM, DM, Murcia.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

FERNÁNDEZ RIQUELME, S. (2009): 1PMÓUJDB
TPDJBM
FO
MB
6OJØO
&VSPQFB, DM, Murcia. GIL PECHARROMÁN, J. (2012): )JTUPSJB
EF
MB
JOUFHSBDJØO
FVSPQFB, Uned, Madrid. LINDE PANIAGUA, E. y otros (2012): 1SJODJQJPT
EF
EFSFDIP
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB, 6.ª ed., Uned y Colex, Madrid. MADRID IZQUIERDO, J. M. (2003): «El marco jurídico e ideológico de la política social europea para el siglo XXI», Pedagogía Social, 10 (2003). MOLINA DEL POZO, C. F. (2011): %FSFDIP
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB, Reus, Madrid. PÉREZ-BUSTAMANTE, R. (1995): )JTUPSJB
QPMÓUJDB
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB
, Dykinson, Madrid. — (2008): )JTUPSJB
QPMÓUJDB
Z
KVSÓEJDB
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB, Edisofer, Madrid. UNIÓN EUROPEA, página web.

CAPÍTULO 2 MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

1. INTRODUCCIÓN Después de hacer en el capítulo anterior un recorrido por el devenir histórico de la política social europea, cuestión siempre de interés porque ayuda a adquirir un mejor conocimiento de la realidad presente, procede ahora, antes de examinar los distintos ámbitos en que se manifiesta dicha política, describir el marco general en que está inscrita. Algunos de los asuntos que se tratan en este capítulo, como también en otros posteriores, se encuentran ya esbozados en epígrafes del capítulo precedente. Ello se debe a que la configuración del marco general, tanto político como organizativo y financiero de la Unión, ha sido consecuencia de un constante proceso evolutivo, en el que no se han producido cambios bruscos. Unas disposiciones sirven de gestación de las siguientes y todas ellas se van tomando después de planteamientos bien estudiados y consensuados entre los Estados miembros, bajo la promoción e impulso de las instituciones europeas. El análisis descriptivo de este y los capítulos posteriores se realiza tomando como base la normativa europea vigente y con estricta sujeción a los aspectos principales de cada área o ámbito de la acción social. Para una mejor comprensión de la exposición no puede olvidarse que, también a nivel europeo, existen muchas circunstancias en el momento presente que originan sucesivas mutaciones y condicionan la política social, entre ellas los cambios en la estructura sociodemográfica de la población, la modificación de los modelos familiares tradicionales, la transformación del rol social de la mujer y su mayor protagonismo en los ámbitos social, laboral y político, el envejecimiento progresivo de la población con los problemas que comporta, la necesidad de mayores cuidados de larga duración, el aumento de la pobreza, la dificultad de financiar los sistemas de protección social, etc.; todo ello en el contexto de la profunda crisis económica que atraviesa Europa.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Desde un punto de vista metodológico se exponen, en primer lugar, las normas básicas que sirven de fundamento a la política social en la Unión Europea, para seguir a continuación con la descripción de sus principios rectores, la distribución de competencias y la organización institucional. 2. NORMATIVA EUROPEA BÁSICA DE POLÍTICA SOCIAL En este apartado se hace referencia a la normativa sobre política social contenida en los Tratados, que son las normas constitutivas, y básicas por lo mismo, de la Unión Europea (UE). Como ya se vio en el capítulo 1, los Tratados han experimentado continuas modificaciones y adiciones. En 2010 se redactaron las versiones consolidadas de los cuatro Tratados actualmente vigentes: el 5SBUBEP
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB, el 5SBUBEP
EF
'VODJPOBNJFOUP
EF
MB
6OJØO
&VSP QFB, la $BSUB
EF
MPT
%FSFDIPT
'VOEBNFOUBMFT
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB (Unión Europea, 2010a) y el 5SBUBEP
$POTUJUVUJWP
EF
MB
$PNVOJEBE
&VSPQFB
EF
MB
&OFS HÓB
"UØNJDB. Vamos a referirnos, por su importancia, a los tres primeros. Los Tratados son aprobados voluntaria y democráticamente por todos los Estados miembros. Constituyen acuerdos vinculantes entre estos últimos y son de obligado cumplimiento para ellos y las instituciones europeas. Establecen los objetivos de la UE, las normas aplicables a sus instituciones, los ámbitos competenciales de éstas y los Estados miembros, la manera en que se toman las decisiones y la relación existente entre las instituciones y sus países miembros. 2.1. El Tratado de la Unión Europea Este Tratado, cuyo origen se remonta al Tratado de Maastricht de 1992, se refiere a la constitución de una entidad, la Unión Europea, a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes. Esa entidad sustituye a la anterior Comunidad Europea. En él se contiene la regulación y competencias de determinadas instituciones europeas: Parlamento, Consejo, Comisión y Tribunal de Justicia. Se citan a continuación algunos de sus textos referidos, directa o indirectamente a la QPMÓUJDB
TPDJBM (la cursiva es nuestra). Ya en la exposición de motivos comienza afirmando que confirma «TV
BEIFTJØO
B
MPT
EFSFDIPT
TPDJBMFT
GVOEBNFOUBMFT tal y como se definen en la

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Carta Social Europea firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989», expresión que tiene gran significado porque ambos instrumentos fueron decisivos para implementar en la UE la política social a finales del siglo pasado (TVQSB epígrafe 4.1 del capítulo 1). En la misma exposición de motivos se contiene otro considerando que es preciso mencionar: «Decididos a QSPNPWFS
FM
QSPHSFTP
TPDJBM
Z
FDPOØNJDP
EF
TVT
QVFCMPT, teniendo en cuenta el principio de desarrollo sostenible, dentro de la realización del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesión y de la protección del medio ambiente, y a desarrollar políticas que garanticen que los avances en la integración económica WBZBO
BDPNQB×BEPT
EF
QSPHSFTPT
QBSBMFMPT en otros ámbitos…»

De especial interés es todo el contenido del artículo 2: «La Unión se fundamenta en los valores de SFTQFUP
EF
MB
EJHOJEBE
IV NBOB, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la OP
EJTDSJNJOBDJØO
MB
UPMFSBODJB
MB
KVTUJDJB
MB
TPMJEBSJEBE
Z
MB
JHVBMEBE
FOUSF
NVKFSFT
Z
IPNCSFT».

El artículo 3 se refiere a las finalidades de la UE. Varias de ellas están referidas a la política social. Se destacan, con su propia literalidad, las siguientes: 1) «promover la paz, sus valores y FM
CJFOFTUBS
EF
TVT
QVFCMPT»; 2) «obrar en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, UFOEFOUF
BM
QMFOP
FNQMFP
Z
BM
QSP HSFTP
TPDJBM, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente»; 3) «DPNCBUJS
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM
Z
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EJTDSJNJOBDJØO
Z
GP NFOUBS
MB
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MB
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FOUSF
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HFOFSBDJPOFT
Z
MB
QSPUFDDJØO
EF
MPT
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EFM
OJ×Px 4) «GPNFOUBS
MB
DPIFTJØO
FDPOØNJDB
TPDJBM
Z
UFSSJUPSJBM
Z
MB
TPMJEBSJ EBE
FOUSF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT»; 5) FSSBEJDBDJØO
EF
MB
QPCSF[B y protección de los derechos humanos en sus relaciones con el resto del mundo.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

De singular importancia es, asimismo, la referencia directa que hace a dos instrumentos jurídicos internacionales (artículo 6): a) En primer lugar la $BSUB
EF
MPT
%FSFDIPT
'VOEBNFOUBMFT
EF
MB
6OJØO &VSPQFB: «La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados» (véase JOGSB, epígrafe 2.3).

b) En segundo lugar, el $POWFOJP
&VSPQFP
QBSB
MB
1SPUFDDJØO
EF
MPT
%F SFDIPT
)VNBOPT
Z
EF
MBT
-JCFSUBEFT
'VOEBNFOUBMFT (1950) emanado del Consejo de Europa: «La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales».

2.2. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Este Tratado tiene su origen en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TVQSB, epígrafe 2.1 del capítulo 1). Ha sido objeto de múltiples modificaciones (TVQSB, capítulo 1), la última de las cuales fue llevada a cabo por el Tratado de Lisboa de 2007. En la actualidad es el texto que contiene con mayor pormenor el marco en que se desarrollan las distintas políticas de la UE en sus distintos ámbitos, FOUSF
FMMPT
FM
TPDJBM, así como los principios constitucionales que las rigen. Como se dice en el propio Tratado, éste «organiza el funcionamiento de la Unión y determina los ámbitos, la delimitación y las condiciones de ejercicio de sus competencias» (artículo 1.1). El TFUE tiene el mismo rango jurídico que el TUE; aunque en ocasiones, por su contenido y extensión, pueda parecer un desarrollo del TUE, lo verdaderamente cierto es que ambos se relacionan y

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

complementan entre sí y «constituyen los Tratados sobre los que se fundamenta la Unión» (artículo 1.2). En la exposición de motivos se dice que los Estados miembros están «decididos a asegurar, mediante una acción común, el QSPHSFTP
FDPOØNJDP
Z
TPDJBM de sus respectivos Estados» y que «fijan como fin esencial de sus esfuerzos la DPOTUBOUF
NFKPSB
EF
MBT
DPOEJDJPOFT
EF
WJEB
Z
EF
USBCBKP de sus pueblos». Este Tratado contempla los QSJODJQJPT sobre los que se asienta la política social europea. Se citan a continuación algunos de ellos: a) -VDIB
DPOUSB
UPEP
UJQP
EF
EJTDSJNJOBDJØO: «En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tratará de luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual» (artículos 10 y 19).

b) /P
EJTDSJNJOBDJØO
FOUSF
IPNCSF
Z
NVKFS: «En todas sus acciones, la Unión se fijará el objetivo de eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer y promover su igualdad» (artículo 8).

c) -JCSF
DJSDVMBDJØO
EF
MPT
USBCBKBEPSFT: «Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo» (artículo 45).

También alude a los ÈNCJUPT
EF
BDUVBDJØO de la política social. Se mencionan unas veces con carácter general, especialmente en el Título X, referido a Política Social, y otras de manera más concreta, con mención especial al empleo. He aquí algunas muestras: a) $PO
DBSÈDUFS
HFOFSBM: «La Unión y los Estados miembros, teniendo presentes derechos sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea, firmada en Turín el 18 de octubre de 1961, y en la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, de 1989, tendrán

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

como objetivo el GPNFOUP
EFM
FNQMFP
MB
NFKPSB
EF
MBT
DPOEJDJPOFT
EF
WJEB
Z
EF
USBCBKP
B
GJO
EF
DPOTFHVJS
TV
FRVJQBSBDJØO
QPS
MB
WÓB
EFM
QSPHSFTP
VOB
QSP UFDDJØO
TPDJBM
BEFDVBEB
FM
EJÈMPHP
TPDJBM
FM
EFTBSSPMMP
EF
MPT
SFDVSTPT
IVNB OPT
QBSB
DPOTFHVJS
VO
OJWFM
EF
FNQMFP
FMFWBEP
Z
EVSBEFSP
Z
MB
MVDIB
DPOUSB
MBT
FYDMVTJPOFT (…) Esta evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado interior, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en los Tratados y de la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas» (artículo 151).

Obsérvese este inciso final, de importancia porque, ya desde sus momentos iniciales, la Unión Europea entendió que la política social debería ser el resultado de un funcionamiento equilibrado del mercado interior; todo ello sin perjuicio de que, con el paso de los años, tomara conciencia de la necesidad de establecer instrumentos específicos para implementarla. b) 7BSJPT
EF
QPMÓUJDB
TPDJBM, de
actuación conjunta entre la Unión y los Estados miembros: — La mejora del entorno de trabajo para proteger la TBMVE y la seguridad de los trabajadores. — La TFHVSJEBE
TPDJBM
Z
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM de los trabajadores. — Las DPOEJDJPOFT
EF
FNQMFP de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la Unión. — La integración de las QFSTPOBT
FYDMVJEBT
EFM
NFSDBEP
MBCPSBM. — La JHVBMEBE
FOUSF
IPNCSFT
Z
NVKFSFT por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo. — La MVDIB
DPOUSB
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM. — La NPEFSOJ[BDJØO
EF
MPT
TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM (artículo 153). c) 1SPNPDJØO
EFM
FNQMFP: «En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado» (artículo 9). «Los Estados miembros y la Unión se esforzarán, de conformidad con el presente título, por desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, en particular para potenciar una mano de obra cualifi-

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

cada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico» (artículo 145). «La Unión contribuirá a un alto nivel de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Estados miembros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando sus respectivas actuaciones. Al hacerlo, se respetarán las competencias de los Estados miembros. Al formular y aplicar las políticas y medidas de la Unión deberá tenerse en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo» (artículo 147).

d) (BSBOUÓB
EF
VOB
QSPUFDDJØO
TPDJBM
BEFDVBEB
OJWFM
FMFWBEP
EF
FEVDB DJØO
GPSNBDJØO
Z
QSPUFDDJØO
EF
MB
TBMVE: «En la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con (…) la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana» (artículo 9).

e) 1SPUFDDJØO
EF
MB
TBMVE: «Al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará un alto nivel de protección de la salud humana. La acción de la Unión, que complementará las políticas nacionales, se encaminará a mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la salud física y psíquica. Dicha acción abarcará la lucha contra las enfermedades más graves y ampliamente difundidas, apoyando la investigación de su etiología, de su transmisión y de su prevención, así como la información y la educación sanitarias, y la vigilancia de las amenazas transfronterizas graves para la salud, la alerta en caso de tales amenazas y la lucha contra ellas. La Unión complementará la acción de los Estados miembros dirigida a reducir los daños a la salud producidos por las drogas, incluidas la información y la prevención» (artículo 168.1).

f) &EVDBDJØO
EF
DBMJEBE: «La Unión contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los Estados miembros y, si fuere necesario, apoyando y completando la acción de éstos en el pleno respeto de sus responsabilidades en cuanto a los contenidos de la enseñanza y a la organización del sistema educativo, así como de su diversidad cultural y lingüística» (artículo 165.1).

g) 1SPNPDJØO
EF
MB
DPIFTJØO
TPDJBM
Z
UFSSJUPSJBM (artículo 14).

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

2.3. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea Esta Carta fue adoptada formalmente en Niza en diciembre de 2000 por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Fue reformada y se proclamó por segunda vez en diciembre de 2007. En diciembre de 2009, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Carta ha adquirido el mismo carácter vinculante que los Tratados (TUE, artículo 6.1). Conviene señalar, sin embargo, que sus disposiciones están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la UE, dentro del respeto del principio de subsidiariedad (JOGSB, epígrafe 4.1.2), así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente, los Estados miembros respetarán los derechos, observarán los principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas competencias y dentro de los límites de las competencias que los Tratados atribuyen a la Unión (artículo 51.1. CDFUE). La Carta recoge en un único texto, por primera vez en la historia de la Unión Europea, el conjunto de los derechos civiles, políticos, económicos y sociales de los ciudadanos europeos y de todas las personas que viven en el territorio de la Unión. Los derechos que contiene se agrupan en seis grandes capítulos: %JHOJEBE
-JCFSUBE
*HVBMEBE
4PMJEBSJEBE
$JVEBEBOÓB
Z
+VTUJDJB. Se basan, esencialmente, en los derechos y libertades fundamentales reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos del Consejo de Europa, las tradiciones constitucionales de los Estados miembros de la Unión Europea, la Carta Social Europea del Consejo de Europa, así como en otros convenios internacionales a los que se han adherido la Unión Europea o sus Estados miembros y en los principios derivados de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa. Se resumen a continuación algunos de los derechos que se encuentran más directamente relacionados con la política social: a) *HVBMEBE
BOUF
MB
MFZ: «Todas las personas son iguales ante la ley» (artículo 20).

b) /P
EJTDSJNJOBDJØO: «1. Se prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéti-

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

cas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual. 2. Se prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea y sin perjuicio de las disposiciones particulares de dichos Tratados» (artículo 21).

c) *HVBMEBE
FOUSF
NVKFSFT
Z
IPNCSFT: «La igualdad entre mujeres y hombres deberá garantizarse en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución. El principio de igualdad no impide el mantenimiento o la adopción de medidas que supongan ventajas concretas en favor del sexo menos representado» (artículo 23).

d) %FSFDIP
B
DPOUSBFS
NBUSJNPOJP
Z
EFSFDIP
B
GVOEBS
VOB
GBNJMJB: «Se garantizan el derecho a contraer matrimonio y el derecho a fundar una familia según las leyes nacionales que regulen su ejercicio» (artículo 9).

e) 7JEB
GBNJMJBS
Z
WJEB
QSPGFTJPOBM: «1. Se garantiza la protección de la familia en los planos jurídico, económico y social. 2. Con el fin de poder conciliar vida familiar y vida profesional, toda persona tiene derecho a ser protegida contra cualquier despido por una causa relacionada con la maternidad, así como el derecho a un permiso pagado por maternidad y a un permiso parental con motivo del nacimiento o de la adopción de un niño» (artículo 33).

f) %FSFDIPT
EFM
OJ×P: «1. Los niños tienen derecho a la protección y a los cuidados necesarios para su bienestar. Podrán expresar su opinión libremente. Ésta será tenida en cuenta para los asuntos que les afecten, en función de su edad y madurez. 2. En todos los actos relativos a los niños llevados a cabo por autoridades públicas o instituciones privadas, el interés superior del niño constituirá una consideración primordial. 3. Todo niño tiene derecho a mantener de forma periódica relaciones personales y contactos directos con su padre y con su madre, salvo si ello es contrario a sus intereses» (artículo 24).

g) %FSFDIP
B
MB
FEVDBDJØO: «1. Toda persona tiene derecho a la educación y al acceso a la formación profesional y permanente. 2. Este derecho incluye la facultad de reci-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

bir gratuitamente la enseñanza obligatoria. 3. Se respetan, de acuerdo con las leyes nacionales que regulen su ejercicio, la libertad de creación de centros docentes dentro del respeto de los principios democráticos, así como el derecho de los padres a garantizar la educación y la enseñanza de sus hijos conforme a sus convicciones religiosas, filosóficas y pedagógicas» (artículo 14).

h) -JCFSUBE
QSPGFTJPOBM
Z
EFSFDIP
B
USBCBKBS: «1. Toda persona tiene derecho a trabajar y a ejercer una profesión libremente elegida o aceptada. 2. Todo ciudadano de la Unión tiene libertad para buscar un empleo, trabajar, establecerse o prestar servicios en cualquier Estado miembro. 3. Los nacionales de terceros países que estén autorizados a trabajar en el territorio de los Estados miembros tienen derecho a unas condiciones laborales equivalentes a aquellas de que disfrutan los ciudadanos de la Unión» (artículo 15).

i) $POEJDJPOFT
EF
USBCBKP
KVTUBT
Z
FRVJUBUJWBT: «Todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, seguridad y dignidad» (artículo 31).

j) 1SPUFDDJØO
EF
MB
TBMVE: «Toda persona tiene derecho a acceder a la prevención sanitaria y a beneficiarse de la atención sanitaria en las condiciones establecidas por las legislaciones y prácticas nacionales. Al definirse y ejecutarse todas las políticas y acciones de la Unión se garantizará un nivel elevado de protección de la salud humana» (artículo 35).

k) 4FHVSJEBE
TPDJBM
Z
BZVEB
TPDJBM: «1. La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las legislaciones y prácticas nacionales. 2. Toda persona que resida y se desplace legalmente dentro de la Unión tiene derecho a las prestaciones de seguridad social y a las ventajas sociales de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales. 3. Con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda so-

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

cial y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y por las legislaciones y prácticas nacionales» (artículo 34).

l) %FSFDIPT
EF
MBT
QFSTPOBT
NBZPSFT: «La Unión reconoce y respeta el derecho de las personas mayores a llevar una vida digna e independiente y a participar en la vida social y cultural» (artículo 25).

m) *OUFHSBDJØO
EF
MBT
QFSTPOBT
EJTDBQBDJUBEBT: «La Unión reconoce y respeta el derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su autonomía, su integración social y profesional y su participación en la vida de la comunidad» (artículo 26).

3. PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA SOCIAL EUROPEA Aunque no se hable expresamente en los Tratados de principios rectores referidos a la política social, a diferencia de lo que sucede con otros ámbitos (la política económica y monetaria, por ejemplo), es indudable que las medidas sociales de la UE responden a unos principios rectores que se han ido configurando de manera sucesiva. Así se ha señalado desde hace años por diversos autores cuando, por poner un ejemplo, se aludía al principio de libre circulación de trabajadores dentro de la CEE como fundamento de determinadas políticas sociales, como el libre acceso al empleo, la igualdad de trato o la seguridad social de los trabajadores migrantes y sus familiares (Casas, 1986: 394). 3.1. No discriminación El derecho a la no discriminación, recogido en todas las Declaraciones internacionales de derechos, no podía faltar en los textos de la UE. En los epígrafes 2.1, 2.2 y 2.3, respectivamente, se vio cómo la lucha contra la discriminación constituye uno de los principios básicos presentes en el TUE, el TFUE y la CDFUE. La lucha contra la discriminación fue objeto de consideración especial en el -JCSP
7FSEF
TPCSF
MB
OP
EJTDSJNJOBDJØO
F
JHVBMEBE
EF
PQPSUVOJEB

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

EFT (Comisión Europea, 2004). De él queremos resaltar, especialmente, el primer párrafo de su Preámbulo: «Los principios de igualdad de trato y no discriminación FTUÈO
FO
FM
DFOUSP
EFM
NPEFMP
TPDJBM
FVSPQFP, constituyen una piedra angular de los derechos y los valores fundamentales en los que se basa la Unión Europea actual». Destaca, asimismo, que en los últimos años se han realizado grandes progresos a nivel de la UE para desarrollar un marco jurídico y político que permita luchar contra la discriminación y promover la igualdad de trato. Pero reconoce que queda mucho por hacer para garantizar la aplicación plena y eficaz de dicho principio en toda la Unión ampliada; para conseguir que cambien las actitudes y los comportamientos será necesario realizar esfuerzos sostenidos y acciones para apoyar la legislación con medidas concretas. La no discriminación fue, asimismo, uno de los ámbitos de acción prioritarios contemplados en la "HFOEB
4PDJBM
3FOPWBEB
 (TVQSB, epígrafe 5.2 del capítulo 1); en ella la Comisión renovó su compromiso de garantizar que todas las personas gocen de las mismas oportunidades para realizar el potencial que encierran. Luchar contra la discriminación (por ejemplo, de los discapacitados) se contempla también expresamente en una de las iniciativas emblemáticas de la &TUSBUFHJB
&VSPQB
 (Comisión Europea, 2010c). Puede ser de interés recurrir al documento /P
EJTDSJNJOBDJØO
F
JHVBM EBE
EF
PQPSUVOJEBEFT
VO
DPNQSPNJTP (Comisión Europea, 2008) para conocer los criterios de la UE sobre este principio. Recuerda que cualquier discriminación por motivos de sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual está prohibida en los ámbitos del empleo, la ocupación y la protección social. Aunque se han adoptado ya tres Directivas al respecto1, no es suficiente lo conseguido en la práctica y es preciso intensificar la lucha contra la discriminación y promover la igualdad de oportunidades. Recomienda seguir las siguientes líneas de actuación:

Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre las personas independientemente de su origen racial o étnico; Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación; y Directiva 2004/113/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, por la que se aplica el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres al acceso a bienes y servicios y su suministro. 1

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

a) "QMJDBDJØO
FGFDUJWB
EFM
NBSDP
KVSÓEJDP actualmente existente b) La EJTDBQBDJEBE exige una respuesta específica. El simple hecho de prohibir la discriminación no basta para garantizar una verdadera igualdad de las personas con discapacidad. La consecución de este objetivo pasa por la SFBMJ[BDJØO
EF
BDDJPOFT
QPTJUJWBT. La ausencia de accesibilidad se considera cada vez más inadmisible en las sociedades europeas. c) *OUFHSBDJØO
EF
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EJTDSJNJOBDJØO
FO
MBT
QPMÓUJDBT
EJSJHJEBT
B
MPT
EJT UJOUPT
HSVQPT
TPDJBMFT, prestando especial atención a la integración de la dimensión de género en las actividades propuestas. d) $VBOUJGJDBS
MB
EJTDSJNJOBDJØO y evaluar los progresos realizados: es crucial disponer de datos precisos para evaluar el alcance y la naturaleza de las discriminaciones sufridas y para concebir, adaptar, supervisar y evaluar las políticas en este ámbito. e) "DDJØO
QPTJUJWB. Si bien es cierto que un trato idéntico puede dar lugar a una igualdad formal, esto no basta para obtener una igualdad en la práctica. La legislación comunitaria en materia de no discriminación no impide a los Estados miembros mantener o adoptar medidas específicas destinadas a prevenir o a compensar los perjuicios vinculados a los motivos de discriminación para los que se prevé una protección. f) "DDJPOFT
EF
TFOTJCJMJ[BDJØO
Z
GPSNBDJØO sobre la no discriminación y la igualdad de oportunidades. Ha de conocerse más y mejor la legislación en vigor. Hay que luchar contra los estereotipos y los prejuicios en todas sus formas. En suma, el marco de la no discriminación en Europa se encuentra jurídicamente bien determinado, pero es preciso llevar este principio a la práctica diaria de manera más eficaz. Como se afirma en una de las encuestas del Eurobarómetro, los resultados suelen mostrar que existe diversidad de opiniones en función de los diferentes grupos sociales. Los jóvenes, las mujeres, quienes han adquirido un nivel educativo mayor y los que tienen opiniones orientadas a la izquierda política forman un grupo distinto al resto; suelen ser más proclives a pensar que la discriminación se encuentra todavía muy extendida (Eurobarómetro, 2008: 85)

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

3.2. Igualdad entre mujeres y hombres Tampoco este principio podía faltar en los textos constitutivos de la UE. En los epígrafes 2.1, 2.2 y 2.3, respectivamente, se vio cómo la igualdad entre mujeres y hombres es VOP
EF
MPT
QSJODJQJPT
CÈTJDPT presentes en el TUE, el TFUE y la CDFUE. Es uno de los principios fundadores de la UE. Sus orígenes se remontan al Tratado de Roma (1957), donde se incluyó el principio de igualdad de remuneración por un trabajo del mismo valor. El progreso de la UE en materia de igualdad entre hombres y mujeres ha contribuido a mejorar la vida de muchos ciudadanos; se han dado avances significativos, especialmente en materia de legislación sobre igualdad de trato, integración de la dimensión de género en todas las políticas y adopción de medidas específicas en favor de la emancipación de la mujer. Nos encontramos ante un principio sobre el que toda reiteración siempre será poca. En efecto, es difícil entender, con nuestra mentalidad actual, la desigualdad que históricamente ha tenido la mujer en relación con el hombre, que todavía subsiste incluso en sociedades desarrolladas, bajo diversas formas y en áreas muy diversas: empleo dentro y fuera del hogar, cuidados familiares de niños y ancianos, desigualdad retributiva, acceso a cargos públicos, participación en la toma de decisiones, participación política, etc. Este principio tiene ramificaciones en diversos ámbitos de las políticas y actuaciones de la UE y de sus Estados miembros. A nosotros nos corresponde dirigir la atención a sus repercusiones en el área de la política social. Se ofrecen, en primer lugar, unas estadísticas tomadas de Eurostat, referidas a la Europa de los 27 en su conjunto; algunas de ellas se elaboraron precisamente para la Estrategia Europa 2000. a) 5BTB
EF
FNQMFP
EF
QFSTPOBT
FOUSF

Z

B×PT
EF
FEBE (la tasa de empleo se calcula dividiendo el número de personas que trabajan, de 20 a 64 años, por la población activa total de ese segmento de población; se excluye a las personas que viven en hogares colectivos, como residencias y similares). Corresponde al año 2012. Los hombres tenían una tasa del 74,6%, mientras que la de las mujeres era únicamente del 62,4%, es decir, más de 12 puntos porcentuales de diferencia. Esta diferencia en el empleo de mujeres y hombres es uno de los aspectos más significativos de la desigualdad de género en materia de política social. En el Gráfico 2.1 puede verse la diferencia por países.

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

90 80 70

Porcentaje

60 50 40 30 20 10

Esp a Gr ña eci Bu a lga r Irla ia nd Hu a ng Lit ría ua Po nia rtu Let gal Ru onia ma nía I Esl talia ov e Po nia lon B ia Esl élgic ov a aq u UE Fran ia -27 cia pa í Est ses Fin onia lan di Lu Chip a xe re m Din burg am o arc Re Ma a Re ino lta pú Un bli id ca o Ch Au eca Ale stria ma nia S Pa uec íse ia sB ajo s

0

Hombres

Mujeres

Fuente: Eurostat [lfsi_emp_a].

GRÁFICO 2.1. Tasas de empleo de hombres y mujeres (20 a 64 años) en Europa. Año 2012.

b) #SFDIB
TBMBSJBM EF
HÏOFSP. Sigue siendo alta en Europa. Para la economía en su conjunto, los ingresos brutos por hora de las mujeres fueron en promedio un 16% inferiores a los de los hombres en 2011 en la UE-27. c) &NQMFP
EF
NVKFSFT
Z
EF
IPNCSFT
FO
FM
TFDUPS
TFSWJDJPT (porcentaje del empleo total). Año 2011. El 84,4% de las mujeres trabajaban en este sector. El porcentaje de los hombres era del 60,9%. Este dato es bastante esclarecedor, pues muestra el tipo de empleo que más prevalece entre las mujeres y la diferencia con los hombres. d) &NQMFP
EF
NVKFSFT
Z
EF
IPNCSFT
FO
FM
TFDUPS
EF
MB
JOEVTUSJB (porcentaje del empleo total). Año 2011. El 11,3% de las mujeres trabajaban en este sector. El porcentaje de los hombres era del 32,9%. La diferencia es, asimismo, significativa. e) &NQMFP
EF
NVKFSFT
Z
EF
IPNCSFT
FO
FM
TFDUPS
EF
MB
BHSJDVMUVSB (porcentaje del empleo total). Año 2011. El 4,3% de las mujeres trabajaban en este sector. El porcentaje de los hombres era del 6,2%. f) 1PSDFOUBKF
EF
MB
QBSUF
EF
UJFNQP
EF
USBCBKP
FNQMFBEP
QPS
MPT
USBCBKB EPSFT
EF

B

B×PT
FO
FM
DVJEBEP
EF
MPT
IJKPT. Año 2011. Las muje-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

res trabajadoras empleaban el 30% de su tiempo para cuidar de sus hijos, viéndose obligadas a trabajar a tiempo parcial; el porcentaje de los hombres era del 6,6%. Este dato habla por sí solo acerca de la mayor dedicación de la mujer a los hijos; ha de reducir su jornada laboral para poder atenderlos. La desigualdad de género es manifiesta. g) 5BTB
EF
SJFTHP
EF
QPCSF[B
SFMBUJWB (se habla de pobreza relativa cuando la renta disponible se encuentra por debajo del 60% de la mediana de la población). Año 2011. La tasa de pobreza de los hombres era del 16,1%; la de las mujeres el 17,6%. Pero si nos referimos a la esta misma tasa en personas mayores de 65 años, la tasa de los hombres era del 13,2%, mientras que la de las mujeres ascendía al 18,1%. Como puede verse, esta diferencia entre mujeres y hombres, que en gran parte se debe a que las mujeres no son titulares de pensiones o, si la tienen, se trata de pensiones de viudedad de cuantía inferior a las de jubilación, ponen en clara evidencia la desigualdad hombre-mujer heredada de años anteriores. h) /JWFMFT
FEVDBUJWPT
BMDBO[BEPT
FO
MB
FOTF×BO[B
TFDVOEBSJB
TVQFSJPS
Z FO
MB
FOTF×BO[B
VOJWFSTJUBSJB
FO
QFSTPOBT
EF

B

B×PT. Año 2012. En este año habían cursado estudios de educación secundaria superior el 47,6% de los hombres y el 42,9% de las mujeres. Por lo que se refiere a la enseñanza universitaria, rompiendo claramente la tendencia, la habían cursado el 39,6% de las mujeres y el 31,5% de los hombres. Este último dato es esperanzador y hace presagiar que el futuro será más igualitario entre hombres y mujeres, aunque quede todavía mucho camino por recorrer. Dejemos bien sentado, pues, que MBT
EFTJHVBMEBEFT
FOUSF
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Z
IPN CSFT
WJPMBO
EFSFDIPT
GVOEBNFOUBMFT. Además, imponen una pesada carga a la economía y suponen un despilfarro de talentos; promover una mayor igualdad de género puede aportar ventajas económicas y empresariales. La UE quiere que, para lograr los objetivos de la &TUSBUFHJB
&VSPQB
, es decir, un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, es preciso utilizar el potencial y los talentos de las mujeres de manera más extensa y eficaz. Se dice en aquélla que Europa tiene muchos puntos fuertes, entre ellos que «podemos contar con nuestra solicitud hacia la igualdad entre hombres y mujeres». Después de constatar que los niveles de empleo todavía

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son perceptiblemente más bajos en la UE que en otras partes del mundo, pues sólo el 63% de las mujeres trabajan, en comparación con el 76% de los hombres, y sólo el 46% de los trabajadores más mayores (55-64 años) tienen un empleo, en comparación con más del 62% en Estados Unidos y Japón, establece como objetivo para 2020 llegar a un nivel de empleo de la población de entre 20 y 64 años del 69% actual a, por lo menos, el 75% mediante, entre otras cosas, una mayor participación de las mujeres y los trabajadores más mayores y una mejor integración de los inmigrantes en la población activa. Junto a la citada Estrategia, es preciso mencionar también la &TUSBUFHJB
QBSB
MB
JHVBMEBE
FOUSF
NVKFSFT
Z
IPNCSFT
. Se dice en ella, en línea con la estadística reflejada líneas más arriba, que las maneras en que mujeres y hombres experimentan la QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM siguen siendo muy diferentes. Las mujeres se enfrentan a un mayor riesgo de pobreza, particularmente las que crían solas a sus hijos y las de más edad, cuando la desigualdad salarial conduce a una disparidad de pensiones. Las barreras para el empleo también se reflejan en mayores índices de inactividad y en tasas de paro de larga duración más elevadas. Además, entre los HSVQPT
EFTGBWPSFDJEPT (población inmigrante, con discapacidad o de edad avanzada) el desequilibrio tiende a ser mucho mayor, y a causar graves problemas para las mujeres. Se requieren políticas de envejecimiento activo y medidas específicas en materia de pensiones para velar por que las mujeres dispongan de medios suficientes al jubilarse. Las desigualdades basadas en el sexo están asimismo presentes en la BUFODJØO
TBOJUBSJB
Z
MPT
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO, al igual que en las consecuencias para la salud. Las mujeres y los hombres se enfrentan con riesgos sanitarios y enfermedades específicas, que es preciso abordar adecuadamente en la investigación médica y en los servicios de salud. Hay que garantizar que los servicios sociales y de salud sigan mejorando su adaptación a las necesidades concretas de las mujeres y los hombres (Comisión Europea, 2010b: 5 y 9). Esta última Estrategia detalla acciones con arreglo a cinco áreas prioritarias definidas en la $BSUB
EF
MB
.VKFS (Comisión Europea, 2010a): 1) igual independencia económica; 2) salario igual a trabajo igual y trabajo de igual valor; 3) igualdad en la toma de decisiones; 4) dignidad, integridad y fin de la violencia sexista; y 5) igualdad en la acción exterior. A ellas se suma otra relativa a cuestiones horizontales. Da gran importancia a la independencia económica, de la que afirma que «es un requisito previo para

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

que mujeres y hombres puedan controlar sus vidas y tengan auténtica libertad para elegir; la manera más generalizada de lograr esta independencia es ganarse la vida». Las acciones clave serán impulsadas por la Comisión Europea. Se mencionan algunas de ellas: promoción del espíritu empresarial y la actividad autónoma de las mujeres, apoyo a las iniciativas en pro de la igualdad salarial en el trabajo, establecimiento de un Día Europeo de la Igualdad Salarial, estímulo a las mujeres para que se incorporen a profesiones no tradicionales, estudio de iniciativas específicas para mejorar el equilibrio entre los sexos en la toma de decisiones, control del avance hacia el objetivo de que cada sexo esté representado, al menos, por el 40% de los miembros de comités y grupos de expertos establecidos por la Comisión, apoyo a los esfuerzos para promover una mayor participación de la mujer como candidatas en las elecciones al Parlamento Europeo, adaptación de una estrategia a escala de la UE para combatir la violencia contra las mujeres, fomento de roles no discriminatorios en todos los ámbitos de la vida, como la educación, la promoción profesional, el empleo o el deporte. 3.3. Libre circulación de personas La libre circulación de personas, servicios, mercancías y capitales constituye uno de los pilares básico de la UE ya desde sus orígenes. Las cuatro libertades se encuentran presentes en la exposición de motivos de la CDFUE («la Unión garantiza la libre circulación de personas, servicios, mercancías y capitales, así como la libertad de establecimiento»). La libre circulación de personas se menciona explícitamente en el artículo 3.2 del TUE («la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas…») y también, al igual que el resto de las libertades, en el artículo 21.1 del TFUE («todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación»). Conviene aclarar, ya desde ahora, que la libre circulación de personas, y en concreto la libre circulación de trabajadores que ya nace como uno de los fundamentos de la Comunidad Económica Europea (TCEE, artículo 48 y ss.), no

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es una noción idéntica a la de política social, aunque están ambas asociadas entre sí porque recaen sobre una misma actividad económica, el trabajo asalariado. Como algún autor señala, mientras que la libre circulación de personas, de trabajadores en concreto, fue un elemento integrante de la formación del Mercado Común, la política social, si bien es un principio de la UE, no fue un factor necesario para la formación del Mercado Común (Abellán Honrubia, 1986: 101). Ahora bien, la libre circulación de trabajadores tiene efectos directos en tres aspectos esenciales de la política social, el BDDFTP
BM
FNQMFP, las QSFTUBDJPOFT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM de los trabajadores migrantes y la BTJTUFODJB
TBOJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B. B "DDFTP
BM
FNQMFP El artículo 45 del TFUE, de referencia necesaria en este momento, establece literalmente lo siguiente: «1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. 2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. 3. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, la libre circulación de los trabajadores implicará el derecho: a) de responder a ofertas efectivas de trabajo; b) de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros; c) de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales; d) de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos establecidos por la Comisión. 4. Las disposiciones del presente artículo no serán aplicables a los empleos en la administración pública».

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Como puede verse, la libertad de circulación de los trabajadores implica la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad en el acceso al empleo dentro de la UE, así como los derechos al trabajo, al desplazamiento y a la residencia en los países de la UE, con las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas. Por su parte, el Reglamento (UE) 492/2011, de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión establece lo siguiente: «Todo nacional de un Estado miembro, sea cual fuere su lugar de residencia, tendrá derecho a acceder a una actividad por cuenta ajena y a ejercerla en el territorio de otro Estado miembro, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que regulan el empleo de los trabajadores nacionales de dicho Estado» (artículo 1.1).

El derecho de acceso al empleo también comporta EFSFDIPT
QBSB
MB
GB NJMJB
EFM
USBCBKBEPS, entre otros los relativos a la educación de sus hijos: «Los hijos de un nacional de un Estado miembro que esté o haya estado empleado en el territorio de otro Estado miembro serán admitidos en los cursos de enseñanza general, de aprendizaje y de formación profesional en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, si esos hijos residen en su territorio» (artículo 10 del Reglamento citado).

C 1SFTUBDJPOFT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM El artículo 48 del TFUE es también de referencia necesaria. Dice así: «El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán, en materia de seguridad social, las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, creando, en especial, un sistema que permita garantizar a los trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como a sus derechohabientes: a) la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas; b) el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros».

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Este artículo ha sido desarrollado ampliamente por diversos Reglamentos y otras disposiciones comunitarias. Aunque se encuentran en proceso de modificación, son de obligada cita el Reglamento (CE) 883/2004, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, modificado por el Reglamento (CE) 988/2009. Estos dos textos forman, junto con el Reglamento (CE) 987/2009 (reglamento de aplicación), el paquete legislativo que establece la DPPSEJOBDJØO
EF
MPT
SFHÓNFOFT
EF
TF HVSJEBE
TPDJBM. Dichos Reglamentos establecen los requisitos, condiciones y procedimientos para que los nacionales de un Estado miembro puedan recibir las prestaciones de seguridad social, en especie o económicas, cuando se encuentran residiendo, de manera temporal o permanente, en el territorio de otro Estado miembro, así como el reembolso de gastos de un Estado a otro en los supuestos que procedan (véase JOGSB, apartado 5 del capítulo 6). D "TJTUFODJB
TBOJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B La incorporación de esta prestación ha sido consecuencia de decisiones jurisprudenciales del Tribunal de Justicia de la UE, según las cuales una persona puede recibir asistencia sanitaria en un Estado miembro distinto al de su residencia, con la obligación de este último de reembolsar los gastos al Estado (véase JOGSB, epígrafe 4.3 del capítulo 5). Cabe manifestar, finalmente, que la libre circulación de trabajadores inicialmente contemplada en los Tratados IB
JEP
FYUFOEJÏOEPTF
DPO
FM
UJFN QP
B
OBDJPOBMFT
EF
UFSDFSPT
QBÓTFT, dejando la puerta abierta para la creación de un nuevo estatuto para éstos dentro de la Unión (Iglesias Sánchez, 2010: 104 ss.). De modo especial, se ha dado paso a la regulación de los derechos de un sector tan importante en la política social europea como es el de la JOUFHSBDJØO
TPDJBM
EF
MBT
QFSTPOBT
JONJHSBOUFT. Al respecto es de necesaria referencia el artículo 79.2.b del TFUE: «El Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas en los ámbitos siguientes: (...) b) la definición de los derechos de los nacionales de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro, con inclusión de las condiciones que rigen la libertad de circulación y de residencia en los demás Estados miembros».

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

4. MARCO COMPETENCIAL EN MATERIA DE POLÍTICA SOCIAL El análisis, siquiera somero, del marco competencial que rige en la UE es un asunto al que debe prestarse singular atención por las implicaciones que tiene en el funcionamiento interno de las instituciones de la UE en relación con los Estados miembros. Como otros tantos aspectos de la UE, el establecimiento del marco competencial ha sido fruto de un proceso paulatino, a golpe de modificación de Tratado, yendo de lo simple a lo complejo, de la existencia de pocas instituciones comunes y pocos Estados miembros, a la proliferación de instituciones y ampliación a nuevos países (Iglesias Berlanga, 2010: 31-32). Se describen, en primer lugar, los principios que establecen el ámbito competencial en la UE, para pasar seguidamente a una exposición de los diferentes tipos de competencias, entre ellas la que más nos interesa, la de política social. 4.1. Principios competenciales 4.1.1. Principio de atribución Este principio es característico de entes de naturaleza funcional; condiciona después la capacidad de acción de cada organización internacional en el logro de los fines para los que ha sido creada. A diferencia de los Estados, las organizaciones internacionales no tienen plenitud de potestades para la satisfacción de sus funciones. Como ha señalado la Corte Internacional de Justicia, «las organizaciones internacionales se rigen por el principio de especialidad, es decir, están dotadas por los Estados que las crean de DPNQFUFODJBT
EF
BUSJCVDJØO, cuyos límites dependen de los intereses comunes cuya promoción esos Estados les han encomendado» (Pérez Bernárdez, 2010: 187). Esto va a suceder en la UE. El principio de atribución es, en primer lugar, un principio que MJNJ UB
MBT
DPNQFUFODJBT que tienen las instituciones de la UE frente a las de los Estados miembros: «La Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan» (TUE, artículo 5.2). En segundo lugar, EFMJNJUB
MBT
DPNQFUFODJBT entre la Unión y sus Estados miembros: «La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución» (TUE, artículo 5.1).

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

La limitación y delimitación de competencias inherentes al principio de atribución significa, por una parte, que FYJTUFO
DPNQFUFODJBT
FTQFDÓGJDBT
EF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT
RVF
EFCFO
TFS
SFTQFUBEBT: «La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro» (TUE, artículo 4.2).

Implica, por otra parte, que «toda competencia OP
BUSJCVJEB
B
MB
6OJØO
FO
MPT
5SBUBEPT corresponde a los Estados miembros» (TUE, artículo 4.1 y 5.2). Así pues, en virtud de este principio básico MB
6&
TØMP
QVFEF
FKFSDFS
MBT
DPNQFUFODJBT
DFEJEBT
QPS
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT
para el cumplimiento de sus fines. No obstante lo anterior, se prevé que, por los mecanismos explícitamente establecidos en los Tratados, la UE pueda adoptar medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros únicamente sobre determinadas materias, entre ellas la salud (TFUE, artículo 114.3). También está previsto que «cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo» (TFUE, artículo 352.1).

En síntesis: FM
QSJODJQJP
EF
BUSJCVDJØO
MJNJUB
Z
EFMJNJUB
EF
DPNQFUFODJBT
FOUSF
MBT
JOTUJUVDJPOFT
EF
MB
6&
Z
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT, pero, a la vez, no impide que la UE pueda tomar la iniciativa en determinados supuestos para adoptar las disposiciones adecuadas, siguiendo un procedimiento explícitamente tasado que ha de contar, en todo caso, con la unanimidad del Consejo (es la llamada «cláusula de flexibilidad»). En cualquier caso, es preciso hacer mención a la Declaración n.º 42 del TFUE, relativa al artículo 352 antes citado. Se dice en esta Declaración que el citado artículo 352

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

no puede servir de base para ampliar el ámbito de las competencias de la Unión más allá del marco general que establecen las disposiciones de los Tratados en su conjunto. Digamos, finalmente, que la delimitación de competencias correspondiente al principio de atribución no impide, sino que más alienta a una colaboración entre la UE y sus Estados miembros. De ahí que el TUE añada también el QSJODJQJP
EF
DPPQFSBDJØO
MFBM, conforme al cual «la Unión y los Estados miembros se respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados» (artículo 4.3). 4.1.2. Principio de subsidiariedad Si el principio de atribución hace referencia a la delimitación de competencias, el principio que ahora se examina, al igual que el de proporcionalidad que se verá en el siguiente epígrafe, hacen referencia al FKFSDJDJP
EF
MBT
DPNQFUFODJBT
en la UE. Este principio se encuentra definido en el artículo 5.3 TUE: «En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida OP
QVFEBO
TFS
BM DBO[BEPT
EF
NBOFSB
TVGJDJFOUF
QPS
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión».

De este artículo se desprende con total claridad que este principio se aplica ÞOJDBNFOUF
B
MPT
TVQVFTUPT
EF
DPNQFUFODJBT
DPNQBSUJEBT
entre la UE y los Estados miembros (JOGSB, epígrafe 4.2.2), nunca a las exclusivas de la UE. La UE sólo puede intervenir DVBOEP
TV
BDUVBDJØO
TFB
NÈT
FGJDB[
que la de los Estados miembros. Establece, asimismo, el artículo antes citado que las instituciones de la Unión aplicarán este principio y el de proporcionalidad EF
DPOGPSNJEBE
DPO
FM
1SPUPDPMP
BQSPCBEP
BM
FGFDUP
QPS
FM
5SBUBEP
EF
-JTCPB (anexo al TFUE) y que los Parlamentos nacionales velarán por el respeto de ambos principios con arreglo al procedimiento establecido en dicho Protocolo. Pues bien, en éste se establece un estricto control del cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad que, en síntesis, consiste en lo siguiente:

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

— Los proyectos de actos legislativos de la UE IBO
EF
NPUJWBSTF en relación con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad. Todo proyecto de acto legislativo debe incluir una ficha con pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de dichos principios. — Todo QBSMBNFOUP
OBDJPOBM podrá dirigir a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado que exponga las razones por las que considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. — Cuando los dictámenes motivados que indiquen que un proyecto de acto legislativo no respeta el principio de subsidiariedad representen al menos un tercio del total de votos atribuidos a los Parlamentos nacionales, el proyecto EFCFSÈ
WPMWFSTF
B
FTUVEJBS. — Si decide mantener la propuesta de proyecto, la Comisión deberá justificar, mediante dictamen motivado, por qué considera que respeta el principio de subsidiariedad. — El 5SJCVOBM
EF
+VTUJDJB
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB es competente para resolver sobre los recursos por violación del principio de subsidiariedad. 4.1.3. Principio de proporcionalidad El contenido de este principio también está formulado de manera explícita en el artículo 5.4 TUE. «En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión OP
FYDFEFSÈO
EF
MP
OF DFTBSJP
QBSB
BMDBO[BS
MPT
PCKFUJWPT
EF
MPT
5SBUBEPT». Al igual que sucede con el principio de subsidiariedad, el principio de proporcionalidad hace referencia al FKFSDJDJP
EF
MBT
DPNQFUFODJBT de la UE. En virtud de este principio, la acción de las instituciones europeas debe limitarse a lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. En otras palabras, el contenido y la forma de la acción deben guardar proporción con la finalidad que se persigue. Este principio está sujeto al mismo control que el indicado en el epígrafe precedente para el principio de subsidiariedad. Como ha indicado el TJUE, el principio de proporcionalidad se distingue del principio de subsidiariedad en que este último implica que la UE sólo ha de intervenir en los ámbitos de competencias compartidas en la medida en que los objetivos de la actuación propuesta no puedan ser al-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

canzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan cumplirse mejor a nivel europeo, haciendo referencia al ejercicio de competencias en sectores completos de actividad. En cambio, el principio de proporcionalidad se refiere a los actos concretos que puedan adoptar las instituciones europeas, las cuales, al determinar su contenido, deben tener en cuenta que no exceda de lo necesario para alcanzar su objetivo, estableciendo así un criterio de economía de medios para mantener la actuación comunitaria en los límites de lo imprescindible para obtener un resultado eficaz (Girón Larrueca, 2002: 114). Como TÓOUFTJT
de lo dicho acerca de los tres principios mencionados anteriormente, puede afirmarse que la Unión sólo podrá actuar en un ámbito político si: 1) esa acción forma parte de las competencias que los tratados han atribuido a la UE (QSJODJQJP
EF
BUSJCVDJØO); 2) en el marco de las competencias compartidas con los Estados miembros el nivel europeo es el más adecuado para alcanzar los objetivos fijados por los Tratados (QSJO DJQJP
EF
TVCTJEJBSJFEBE); y 3) el contenido y la forma de la acción no excede de lo necesario para cumplir los objetivos establecidos por los Tratados (QSJODJQJP
EF
QSPQPSDJPOBMJEBE). 4.1.4. Principio de coordinación Este principio, como tal, no se encuentra mencionado de manera expresa en los Tratados. Hacemos referencia a él, sin embargo, porque a la UE se le atribuyen funciones de coordinación en determinadas competencias compartidas. He aquí algunos textos: «En EFUFSNJOBEPT
ÈNCJUPT y en las condiciones establecidas en los Tratados, la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, DPPSEJOBS o complementar la acción de los Estados miembros, sin por ello sustituir la competencia de éstos en dichos ámbitos» (TUF, artículo 2.5), «la Unión tomará medidas para garantizar la DPPSEJOBDJØO de las QPMÓUJDBT
EF
FNQMFP de los Estados miembros, en particular definiendo las orientaciones de dichas políticas» (TFUE, artículo 5.2), «la Unión podrá tomar iniciativas para garantizar la DPPSEJOBDJØO de las QPMÓUJDBT
TPDJBMFT de los Estados miembros» (TFUE, artículo 5.3). En aplicación precisamente de este principio se estableció en la UE el NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO (MAC), primero al ámbito del empleo

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

(1997), luego al de la educación y formación (2000), inclusión social y la pobreza (2000), pensiones (2001), asistencia sanitaria y cuidados de larga duración (2004). Como ya se vio en el capítulo 1 (epígrafes 4.3, 4.7, 5.2, 5.3 y relacionados), el método abierto de coordinación ha permitido que la Comisión, los Estados miembros y otros actores tengan un intercambio constructivo sobre objetivos políticos compartidos, prácticas adecuadas y buena gobernanza en distintos ámbitos, siempre SFTQFUBOEP
MB
TVCTJEJBSJFEBE. Dentro del MAC, los Estados miembros dan su acuerdo a un cierto nivel de desarrollo conjunto de políticas sin poner en tela de juicio la subsidiariedad. Es un método flexible, que permite el intercambio y la coordinación de una manera y en un grado apropiado a la política en cuestión. Consiste en DPOTFOTVBS
PCKFUJWPT
DPNVOFT que establezcan metas compartidas y de alto nivel, preparar QMBOFT
OBDJPOBMFT
EF
BDDJØO (PNA) e JOGPSNFT
EF
FTUSBUFHJB
OBDJPOBM (IEN) en que los Estados miembros proponen sus planes políticos durante un plazo acordado para lograr los objetivos comunes, evalúan estos planes y estrategias en informes conjuntos de la Comisión y el Consejo y trabajar juntos sobre indicadores que hagan posible la comprensión mutua, la evaluación y, en su caso, la determinación de objetivos. El MAC ha constituido un marco de intercambio y aprendizaje y ha promovido la franqueza, la transparencia y la implicación de los interesados, europeos y nacionales, como medio para una mejor formulación de políticas (Comisión Europea, 2005: 2). 4.2. Categorías y ámbitos de competencias Las categorías y ámbitos de competencias se encuentran definidas en el Título I del TFUE. Se dividen en competencias exclusivas, compartidas y de coordinación o complementarias. 4.2.1. Competencias exclusivas Son aquellas atribuidas por los Tratados a la Unión de modo exclusivo. Sobre ellas TØMP
MB
6OJØO puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes; los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Interesa subrayar, además, que las competencias que los Tratados no hayan atribuido a la Unión serán de los Estados miembros (Declaración n.º 18 aneja al TFUE, relativa a la delimitación de competencias). En el artículo 3 del TFUE se establecen los ÈNCJUPT que corresponden a las competencias exclusivas de la UE. Son los siguientes: — La unión aduanera. — El establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior. — La política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro. — La conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común. — La política comercial común. También la Unión dispone de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar su alcance. 4.2.2. Competencias compartidas Como su propio nombre indica, son aquellas que pueden ser ejercidas QPS
MB
6OJØO
Z
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT del modo que establece el artículo 2.2 del TFUE: «Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia FO
MB
NFEJEB
FO
RVF
MB
6OJØO
OP
IBZB
FKFSDJEP
MB
TVZB. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión IBZB
EF DJEJEP
EFKBS
EF
FKFSDFS
MB
TVZB».

Los ÈNCJUPT de las competencias compartidas se recogen en el artículo 4 del TFUE. Son los siguientes:

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— El mercado interior. — La QPMÓUJDB
TPDJBM, en los aspectos definidos en el Tratado. — La cohesión económica, social y territorial. — La agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos. — El medio ambiente. — La protección de los consumidores. — Los transportes. — Las redes transeuropeas. — La energía. — El espacio de libertad, seguridad y justicia. — Los asuntos comunes de seguridad en materia de TBMVE
QÞCMJDB, en los aspectos definidos en el presente Tratado. Sin que puedan menoscabar las competencias de los Estados miembros, también se posibilita la competencia de la Unión, a efectos del establecimiento de políticas comunes, en los ámbitos de la JOWFTUJHBDJØO, el EFTBSSPMMP
UFDOPMØHJDP
Z
FM
FTQBDJP, la DPPQFSBDJØO
QBSB
FM
EFTBSSPMMP y de la BZVEB
IVNBOJUBSJB. 4.2.3. Competencias de coordinación Finalmente, existen otras competencias de ejercicio conjunto entre la UE y los Estados miembros, pero que no son compartidas porque no se predica de ellas lo que se afirma de estas últimas, es decir, que son ejercidas por los Estados miembros en la medida en que la UE no las ejerza o haya decidido dejar de ejercerlas. Se recogen en los apartados 2 y 3 del artículo 5 del TFUE: «2. La Unión tomará medidas para HBSBOUJ[BS
MB
DPPSEJOBDJØO
EF
MBT
QPMÓUJ DBT
EF
FNQMFP
EF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT, en particular definiendo las orientaciones de dichas políticas. 3. La Unión podrá tomar iniciativas QBSB
HB SBOUJ[BS
MB
DPPSEJOBDJØO
EF
MBT
QPMÓUJDBT
TPDJBMFT
EF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT».

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

También en el artículo 6 se recogen algunos ámbitos en los que la Unión puede «llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros». Entre esos ámbitos se encuentran la QSPUFDDJØO
Z
NFKPSB
EF
MB
TBMVE
IVNBOB, la FEVDBDJØO, la GPSNB DJØO
QSPGFTJPOBM la KVWFOUVE y el deporte. Este tipo de competencias, como ya se vio más arriba, se ejercen aplicando el método abierto de coordinación social (MAC). 4.3. Competencias en materia de política social Como se acaba de ver en los epígrafes 4.2.2 y 4.2.3 precedentes las competencias en materia de política social tienen el carácter de DPNQBSUJEBT, y también de DPPSEJOBDJØO. Es importante dejar bien sentado este punto, pues es esencial para comprender la actuación europea en la materia que nos ocupa. Rigen, por lo mismo, los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y de coordinación ya descritos. El TFUE, después de establecer en el artículo 151 que la Unión y los Estados miembros «tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones», determina expresamente en el artículo 153.1 los ámbitos de actuación en los que la Unión BQPZBSÈ
Z
DPNQMFUBSÈ la acción de los Estados miembros para la consecución de los objetivos antes mencionados. Entre dichos ámbitos se encuentran los siguientes relacionados con nuestra materia: — La mejora, en concreto, del entorno de trabajo, para proteger la TBMVE y la seguridad de los trabajadores. — La TFHVSJEBE
TPDJBM y la QSPUFDDJØO
TPDJBM de los trabajadores. — La JOUFHSBDJØO
EF
MBT
QFSTPOBT
FYDMVJEBT del mercado laboral. — La JHVBMEBE
FOUSF
IPNCSFT
Z
NVKFSFT por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo. — La MVDIB
DPOUSB
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM. — La NPEFSOJ[BDJØO
EF
MPT
TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM.

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En otro lugar, y para la consecución de los mismos fines, establece que la Comisión fomentará la colaboración entre los Estados miembros y facilitará la coordinación de sus acciones FO
MPT
ÈNCJUPT
EF
MB
QPMÓUJDB
TPDJBM, particularmente en algunas materias, entre las que cita expresamente el FNQMFP
y la
TFHVSJEBE
TPDJBM (TFUE, artículo 156). Para apoyar y completar la acción de los Estados miembros, se faculta al Parlamento Europeo y al Consejo para adoptar directivas o disposiciones mínimas comunes, que requerirán un determinado procedimiento legislativo (ordinario o especial), con unas u otras mayorías, o mediante las consultas procedentes a otros órganos de la UE, en función de la materia concreta de que se trate. En materia de QSPUFDDJØO
EF
MB
TBMVE, el artículo 168 del TFUE establece que «la acción de la Unión complementará las políticas nacionales» y que «la Unión fomentará la cooperación entre los Estados miembros y, en caso necesario, prestará apoyo a su acción». No obstante lo anterior, el Parlamento Europeo y el Consejo pueden intervenir conjuntamente para hacer frente a determinados QSPCMFNBT
DPNVOFT
EF
TFHVSJEBE
TBOJUBSJB (calidad y seguridad de los órganos y sustancias de origen humano, así como de la sangre y derivados de la sangre; medidas en los ámbitos veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de la salud pública; medidas que establezcan normas de calidad y seguridad de los medicamentos y productos sanitarios; medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la salud humana; medidas que tengan directamente como objetivo la protección de la salud pública en lo que se refiere al tabaco y al consumo excesivo de alcohol, etc.). En cualquier caso, la acción de la Unión en el ámbito de la salud pública respetará las responsabilidades de los Estados miembros por lo que respecta a la definición de su política de salud, así como a la organización y QSFTUBDJØO
EF
TFSWJDJPT
TBOJUBSJPT
Z
BUFODJØO
NÏEJDB. Para finalizar, es preciso SFTBMUBS
EPT
DVFTUJPOFT: — En primer lugar, el carácter de competencia compartida que tiene la política social implica que IB
EF
BQMJDBSTF
FM
QSJODJQJP
EF
TVCTJEJBSJF EBE. En consecuencia, y de conformidad con dicho principio, el papel de la UE se limita en este ámbito a respaldar y completar la acción de los Estados miembros. — Ha de afirmarse que, en materia de política social, se ha institucionalizado el NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO, con el reconocimiento

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

de la competencia de la Comisión para tomar iniciativas que fomenten la cooperación entre los Estados miembros en el ámbito social y facilitar la coordinación de sus acciones. Estas iniciativas adoptan la forma de estudios, dictámenes y consultas para establecer orientaciones e indicadores, así como para organizar el intercambio de las mejores prácticas y la realización de una evaluación periódica (TFUE, artículo 156). 5. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL La organización institucional de la UE constituye en entramado complejo, tanto desde el punto de vista de estructura administrativa como, sobre todo, de división competencial. Aunque sería deseable una mayor extensión en su descripción, los límites que, por su finalidad, nos imponen estas líneas, nos obligan a ofrecer únicamente unas pinceladas sumarias sobre la naturaleza, finalidad, funciones y composición de algunas de las principales instituciones y órganos de la UE reguladas en el Título III del TUE. A ellas añadiremos algunos otros órganos consultivos que guardan relación directa con la política social. El artículo 13 del TUE menciona las siguientes instituciones: — El Parlamento Europeo. — El Consejo Europeo. — El Consejo. — La Comisión Europea. — El Tribunal de Justicia de la Unión Europea. — El Banco Central Europeo. — El Tribunal de Cuentas. Menciona asimismo, como órganos que asisten con funciones consultivas al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones. Vamos a exponer la naturaleza y funciones de algunos de ellos, a los que añadiremos también, por su importancia en la política social de la UE, el Comité de Empleo y el Comité de Protección Social.

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5.1. Parlamento Europeo El Parlamento Europeo reúne a los representantes de los 500 millones de ciudadanos de la Unión Europea. Tiene sedes en Estrasburgo y Bruselas. Sus diputados, desde el año 1979, son elegidos por sufragio universal directo, libre y secreto, para un mandato de cinco años. Su número no podrá exceder de setecientos cincuenta, más el presidente, a partir de las elecciones europeas de 2014; se agrupan por ideologías, no por nacionalidades. El número de diputados que representa a cada país lo decide el Consejo por unanimidad a propuesta del Parlamento. En la actualidad ningún Estado puede tener menos de 6 diputados ni más de 96. Desarrolla su actividad en pleno y a través de comisiones; una de ellas es la de &NQMFP
Z
BTVOUPT
TPDJBMFT. Salvo disposición en contrario de los Tratados, las decisiones se toman por mayoría de los votos emitidos. Las principales DPNQFUFODJBT del Parlamento Europeo son las siguientes: a) -FHJTMBUJWBT. En la mayor parte de los ámbitos el Parlamento comparte el poder legislativo con el Consejo a través del QSPDFEJNJFOUP MFHJTMBUJWP
PSEJOBSJP b) 1SFTVQVFTUBSJBT El Parlamento comparte el poder presupuestario con el Consejo, ya que aprueba el NBSDP
GJOBODJFSP
QMVSJBOVBM y el presupuesto anual. Controla, asimismo, su ejecución. c) %F
DPOUSPM
QPMÓUJDP
EF
MBT
JOTUJUVDJPOFT
FVSPQFBT
Z
FO
QBSUJDVMBS
EF
MB
$P NJTJØO. El Parlamento puede aprobar o rechazar el nombramiento de los miembros de la Comisión y tiene poder para destituir a la Comisión en su conjunto mediante una NPDJØO
EF
DFOTVSB. También ejerce un poder de control sobre las actividades de la Unión a través de las QSF HVOUBT
FTDSJUBT
V
PSBMFT que puede dirigir a la Comisión y al Consejo. El Parlamento tiene además la posibilidad de constituir DPNJTJPOFT
UFNQP SBMFT
Z
EF
JOWFTUJHBDJØO
cuyos poderes no se limitan a la actividad de las instituciones europeas, ya que pueden examinar también la actuación de los Estados miembros en la aplicación de las políticas europeas. d) &MFDDJØO
EFM
QSFTJEFOUF
EF
MB
$PNJTJØO y aprobación de los miembros de la Comisión. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el QSPDFEJNJFOUP
EF
DP EFDJTJØO se convierte en el procedimiento legislativo ordinario de la Unión

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Europea (artículo 294 del TFUE). Este procedimiento otorga al Parlamento Europeo el poder para adoptar actos conjuntamente con el Consejo de la UE. Con ello, el Parlamento se convierte en colegislador, en igualdad de condiciones con el Consejo, excepto en los casos, previstos por los Tratados, en los que se aplican los procedimientos de consulta y de aprobación. El procedimiento legislativo ordinario implica, asimismo, la votación por mayoría cualificada en el Consejo. Es importante resaltar, a nuestros efectos, que FM
QSPDFEJNJFOUP
EF
DPEF DJTJØO
TF
BQMJDB
FO
MB
BDUVBMJEBE
B
EJWFSTBT
NBUFSJBT
EF
QPMÓUJDB
TPDJBM, entre ellas las siguientes: a) Diversos aspectos relativos al FNQMFP (TFUE, artículo 153). — La mejora del entorno de trabajo para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores. — Las condiciones de trabajo. — La información y la consulta a los trabajadores. — La integración de las personas excluidas del mercado laboral. — La igualdad entre hombres y mujeres por lo que respecta a las oportunidades en el mercado laboral y al trato en el trabajo. b) 4FHVSJEBE
TPDJBM de los trabajadores migrantes y sus derechohabientes (TFUE, artículo 48). c) La TFHVSJEBE
TPDJBM
y la protección social de los trabajadores [TFUE, artículo 153.1.c)]. d) *HVBMEBE
EF
IPNCSFT
Z
NVKFSFT
en asuntos de empleo y ocupación (TFUE, artículo 157.3). e) El desarrollo de una FEVDBDJØO
EF
DBMJEBE, fomentando la cooperación entre los Estados miembros (TFUE, artículo 165.4). f) La política de GPSNBDJØO
QSPGFTJPOBM que refuerce y complete las acciones de los Estados miembros (TFUE, artículo 166.4). g) Medidas de fomento destinadas a proteger y mejorar la TBMVE
IVNB OB (TFUE, artículo 168.5). h) Política común de JONJHSBDJØO (condiciones de entrada y residencia, definición de los derechos de los nacionales de terceros países

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que residan legalmente en un Estado miembro, la inmigración y residencia ilegales, la lucha contra la trata de seres humanos (TFUE, artículo 79). 5.2. Consejo Europeo Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo se convierte en una de las instituciones de la Unión Europea. Fue instituido por el comunicado final de la cumbre de París de diciembre de 1974 y se reunió por primera vez en 1975. Sustituyó a las Conferencias Europeas en la cumbre que fueron la práctica común durante el periodo de 1961 a 1974 (Ruiz Maciá, 2007: 102). Su regulación básica se encuentra en el artículo 15 del TUE y en los artículos 235 y 236 del TFUE. Como DBSBDUFSFT
QSJODJQBMFT cabe destacar los siguientes: a) Su GJOBMJEBE es dar a la UE los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientaciones y prioridades políticas generales. b) /P
FKFSDF
GVODJØO
MFHJTMBUJWB
BMHVOB. Sin embargo, el Tratado de Lisboa contempló la posibilidad de que el Consejo Europeo se pronuncie en materia penal (artículos 82 y 83 del TFUE) y de TFHVSJEBE
TP DJBM (artículo 48 del TFUE) en caso de que algún Estado se oponga a una propuesta legislativa en estos ámbitos. c) Está DPNQVFTUP por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Presidente de la Comisión. Participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. d) Se reúne EPT
WFDFT
QPS
TFNFTUSF. Las decisiones se adoptan por DPO TFOTP, tras negociaciones entre los Estados miembros durante las cumbres europeas. Los resultados de los trabajos del Consejo Europeo se recogen en conclusiones, que se publican tras la reunión. Puede convocarse un Consejo extraordinario cada vez que sea necesario. e) El Consejo Europeo FMJHF
B
TV
1SFTJEFOUF por mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, que puede renovarse una sola vez. El Presidente, que no puede ejercer mandato nacional alguno, tiene, entre otras, las siguientes funciones:

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Presidir e impulsar los trabajos del Consejo Europeo. Velar por la preparación y continuidad de sus trabajos en cooperación con el Presidente de la Comisión. — Facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo Europeo. 5.3. Consejo de la Unión Europea No conviene, en primer lugar, confundir esta institución europea (también llamada $POTFKP en los Tratados) con el Consejo Europeo descrito en el epígrafe precedente. Su regulación básica se contiene en el artículo 16 del TUE y en los artículos 237 a 243 del TFUE. Es la QSJODJQBM
JOTUBODJB
EFDJTPSJB de la UE. Se reúne a nivel de los ministros de los Estados miembros y es, por consiguiente, la institución de representación de los Estados miembros. La sede del Consejo de la Unión Europea (en lo sucesivo lo llamaremos Consejo) está en Bruselas y en Luxemburgo. El Consejo se reúne por convocatoria de su Presidente, a iniciativa de éste, de uno de sus miembros o de la Comisión. El Consejo ejerce, junto con el Parlamento, las GVODJPOFT
MFHJTMBUJWBT
Z
QSFTVQVFTUBSJBT. Constituye, por otra parte, la institución principal para tomar decisiones en materia de Política Exterior y de Seguridad Común, así como para coordinar las políticas económicas. También es UJUVMBS
EFM
QPEFS
FKFDVUJWP, que delega generalmente en la Comisión. Está compuesto por VO
SFQSFTFOUBOUF
EF
DBEB
&TUBEP
NJFNCSP, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto. El Consejo TF
SFÞOF
FO
EJTUJOUBT
GPSNBDJPOFT (diez en total) en las que participan los ministros correspondientes al ámbito que se debate de los Estados miembros: Asuntos Generales, Asuntos Exteriores, Asuntos Económicos y Financieros, Justicia y Asuntos de Interior, Empleo, Política Social, Salud y Consumidores, Competitividad, Transporte, Telecomunicaciones y Energía, Agricultura y Pesca, Medio Ambiente, Educación, Juventud y Cultura. La 1SFTJEFODJB, salvo en el Consejo de Asuntos Exteriores, que tiene por presidente al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, es ejercida semestralmente por el ministro del Estado miembro que ostente la Presidencia rotatoria de la UE. Para favorecer la continuidad de

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los trabajos del Consejo, las presidencias semestrales cooperan estrechamente por grupos de tres. El «trío» de presidencias elabora un programa común de las actividades del Consejo para un período de 18 meses. En la gran mayoría de los casos, el Consejo decide B
QSPQVFTUB
EF
MB
$P NJTJØO Europea, por el QSPDFEJNJFOUP
EF
DPEFDJTJØO con el Parlamento Europeo. En función del ámbito de que se trate, se pronuncia por mayoría simple, cualificada o por unanimidad, aunque se utiliza más ampliamente la mayoría cualificada (agricultura, mercado único, medio ambiente, transportes, empleo, salud, etc.). Cada Estado miembro tiene, en el Consejo, un número de votos proporcional a su población. En relación con las NBUFSJBT
EF
QPMÓUJDB
TPDJBM
en las que interviene el Consejo, junto con el Parlamento Europeo, mediante el procedimiento de codecisión, nos remitimos a lo expuesto al respecto en el epígrafe 5.1 precedente. 5.4. Comisión Europea La Comisión Europea, también llamada Comisión, fue instituida por el Tratado de Roma de 1957. Su regulación básica se encuentra en el artículo 17 del TUE y en los artículos 244 a 250 del TFUE. Se trata de una JOTUJUVDJØO
FTFODJBM para el funcionamiento de la UE, pues ha de promover el interés general de la Unión y tomar las iniciativas adecuadas con este fin. Ha de velar para que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Ha de supervisar la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ha de ejecutar el presupuesto y gestionar los programas. Tiene que ejercer funciones de coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados. Con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previstos por los Tratados, asume la representación exterior de la Unión. Adopta las iniciativas de la programación anual y plurianual de la UE con el fin de alcanzar acuerdos interinstitucionales. Los BDUPT
MFHJTMBUJWPT de la UE TØMP
QVFEFO
BEPQUBSTF
B
QSPQVFTUB
EF
MB
$PNJTJØO, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. Los NJFNCSPT
EF
MB
$PNJTJØO (comisarios europeos) deben ser elegidos, en razón de su competencia general y de su compromiso europeo, entre

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia; ha de seguirse un sistema de rotación, de forma que las sucesivas Comisiones que se constituyan en el tiempo reflejen de manera satisfactoria la diversidad demográfica y geográfica del conjunto de los Estados miembros. Desde la adhesión de Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007, hasta el 31 de octubre de 2014, está compuesta por 27 comisarios, un nacional de cada Estado miembro. A partir del 1 de noviembre de 2014, estará compuesta por un número de miembros correspondiente a los dos tercios del número de Estados miembros, que incluirá a su Presidente y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho número. El mandato de la Comisión es de cinco años. La Comisión ha de ejercer sus responsabilidades con plena independencia. Los comisarios no pueden solicitar ni aceptar instrucciones de ningún gobierno, institución, órgano u organismo. Han de abstenerse de todo acto incompatible con sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones; no pueden desempeñar actividad profesional alguna, retribuida o no. Teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo, y tras mantener las consultas apropiadas, el $POTFKP
&VSPQFP propone al Parlamento Europeo, por mayoría cualificada, un candidato al cargo de 1SFTJEFOUF
EF
MB
$PNJTJØO. El Parlamento Europeo elige al candidato por mayoría de los miembros que lo componen. El $POTFKP, de común acuerdo con el Presidente electo y los Estados miembros, nombra a la Comisión por mayoría cualificada y por un periodo de cinco años. Ésta se somete a un voto de investidura del Parlamento Europeo, ante el que responde. Al colegio de comisarios le asiste una administración compuesta de Direcciones Generales y servicios especializados, cuyo personal se distribuye principalmente entre Bruselas y Luxemburgo. La Comisión tiene una responsabilidad colegiada ante el Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo puede votar una moción de censura contra ella. Si se aprueba, los miembros de la Comisión deberán dimitir colectivamente de sus cargos. En síntesis, la Comisión Europea goza de un derecho de iniciativa casi exclusivo en las materias a las que se aplica el método comunitario y para las cuales los Estados miembros IBO
USBOTGFSJEP
VOB
QBSUF
JNQPSUBOUF
EF
TVT
DPNQFUFODJBT (política agrícola común, unión aduanera, mercado inte-

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rior, el euro, etc.). Constituye un motor de integración europea. El Tratado de Lisboa, asimismo, atribuyó a la Comisión un derecho de iniciativa en los ÈNCJUPT
RVF
DPNQBSUF con los Estados miembros, entre ellos, como ya hemos visto, el de política social. 5.5. Tribunal de Justicia de la Unión Europea El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) fue creado en 1952 por el Tratado constitutivo de la CECA. Su regulación básica actual se recoge en el artículo 19 del TUE y en los artículos 251 a 281 del TFUE. Está compuesto por el 5SJCVOBM
EF
+VTUJDJB, el 5SJCVOBM
(FOFSBM y una serie de USJ CVOBMFT
FTQFDJBMJ[BEPT. Su misión es garantizar el respeto del derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados. El Tribunal de Justicia está DPNQVFTUP por un juez por Estado miembro y asistido por ocho abogados generales. El Tribunal General ha de disponer al menos de un juez por Estado miembro. El número de abogados generales puede ampliarse hasta once a petición del TJUE. Los jueces y los abogados generales son designados, de común acuerdo, por los gobiernos de los Estados miembros por un periodo de seis años, renovable. Se seleccionan entre juristas que reúnen las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales en sus respectivos países. Un comité, compuesto por siete personalidades procedentes de instituciones jurisdiccionales europeas o nacionales, se encarga de emitir un dictamen sobre las candidaturas presentadas por los Gobiernos para los cargos de jueces o abogados generales. Cada tres años se lleva a cabo una renovación parcial de los jueces y abogados generales. Los jueces del Tribunal designan a uno de sus miembros como 1SFTJ EFOUF
EFM
5SJCVOBM para un periodo renovable de tres años. Las dos GVODJPOFT
QSJODJQBMFT del Tribunal consisten en pronunciarse, de conformidad con los Tratados: a) Sobre los SFDVSTPT
JOUFSQVFTUPT
por un Estado miembro, por una institución o por personas físicas o jurídicas. b) Con DBSÈDUFS
QSFKVEJDJBM, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre la interpretación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos adoptados por las instituciones.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Los BCPHBEPT
HFOFSBMFT asisten al Tribunal. Se encargan de presentar, con imparcialidad e independencia, dictámenes jurídicos, llamados «conclusiones», sobre las cuestiones que conocen. El Tribunal de Justicia fija su SFHMBNFOUP
EF
QSPDFEJNJFOUP. Dicho reglamento debe someterse a la aprobación del Consejo, que decide por mayoría cualificada. El Consejo y el Parlamento Europeo pueden modificar, mediante procedimiento de codecisión, el Estatuto del Tribunal a petición del propio Tribunal o de la Comisión. Ha de señalarse, finalmente, en lo que se refiere a la materia de QPMÓUJ DB
TPDJBM, que la actuación del TJUE está siendo de gran significación. Por citar sólo algunos ámbitos de aquélla, la TFHVSJEBE
TPDJBM
o los DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO han sido objeto de importantes interpretaciones jurisprudenciales que han originado diversas modificaciones en Reglamentos de la UE. 5.6. Comité Económico y Social Europeo El Comité Económico y Social Europeo (CESE) es un órgano consultivo del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Fue creado en 1975 por el Tratado constitutivo de la CEE. Las normas básicas que regulan su naturaleza, composición y funcionamiento se contienen en el artículo 13.4 del TUE y en los artículos 300 a 304 del TFUE. Cuenta con un NÈYJNP
EF

NJFNCSPT, procedentes de las organizaciones de empresarios, trabajadores y otros sectores representativos de la sociedad civil, en particular de los ámbitos socioeconómico, cívico, profesional y cultural. En el mandato 2010-2015 son 344 miembros de 27 países; varía el número de miembros por país en función de la población de éste. Se distribuyen en USFT
HSVQPT, «Empresarios», «Trabajadores» y «Actividades diversas» (agricultores, artesanos, Pymes e industrias, profesiones liberales, consumidores, comunidad científica y pedagógica, economía social, familias, movimientos ecológicos). El $POTFKP decide por unanimidad y a propuesta de la Comisión el nombramiento de los miembros del Comité Económico y Social por cinco años renovables. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión pueden consultar al CESE en los casos previstos por los Tratados. El CESE realiza su labor por medio de EJDUÈNFOFT relativos a las propuestas legislativas de la UE, aun-

MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

que también elabora otros EJDUÈNFOFT
EF
JOJDJBUJWB sobre asuntos que considera deben abordarse. Uno de sus cometidos principales es servir de puente entre las instituciones de la UE y la llamada sociedad civil organizada. Contribuye a reforzar el papel de las organizaciones de la sociedad civil mediante el establecimiento de un EJÈMPHP
FTUSVDUVSBEP con estos grupos en los Estados miembros de la UE y en otros países del mundo Es consultado antes de la adopción de un gran número de actos relativos a mercado interior, educación, protección de los consumidores, medio ambiente, desarrollo regional y ámbito social. Desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam (mayo de 1999), el Comité Económico y Social debe ser consultado obligatoriamente sobre un mayor número de temas, como la nueva política de FNQMFP, nuevas disposiciones en NBUFSJB
TPDJBM, (seguridad social y protección de los trabajadores especialmente), TBMVE
QÞCMJDB
FEVDBDJØO
EF
DBMJEBE
GPSNBDJØO
QSPGFTJPOBM e JHVBMEBE
EF
PQPSUVOJ EBEFT, por sólo citar algunos de ellos. 5.7. Comité de las Regiones El Comité de las Regiones (CdR) fue creado en 1992 en el Tratado de Maastricht y entró en funcionamiento en 1994. Las normas básicas que regulan su naturaleza, composición y funcionamiento se contienen en el artículo 13.4 del TUE y en los artículos 300 y 305 a 307 TFUE. Es un ØSHBOP
DPOTVMUJWP que permite a los entes territoriales hacer oír su voz en el proceso decisorio de la Unión Europea. El Comité de las Regiones está compuesto por SFQSFTFOUBOUFT
EF
MPT
FOUFT
SFHJPOBMFT
Z
MPDBMFT que sean titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan responsabilidad política ante una asamblea elegida. Está integrado por 344 representantes (aunque su número puede elevarse a 350), nombrados para un período de cinco años por el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión. El Consejo, el Parlamento y la Comisión consultan al CdR en los ámbitos que afectan a los intereses regionales y locales. Desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en mayo de 1999, debe consultarse al Comité de las Regiones en relación con un número considerable de ámbitos: la cohesión económica y social, el FNQMFP, la QPMÓUJDB
TPDJBM, las redes transeuropeas de transporte, la energía y las telecomunicaciones, MB
FEVDBDJØO
Z
MB


POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

KVWFOUVE, la GPSNBDJØO
QSPGFTJPOBM, la cultura, el medio ambiente, la TBMVE
QÞCMJDB y los transportes. En el seno del CdR existen seis DPNJTJPOFT, encargadas de estudiar las distintas políticas y elaborar los dictámenes que se debaten en el pleno. Dos de ellas hacen referencia directa a la política social. Son las Política Económica y Social y la de Educación, Juventud, Cultura e Investigación. 5.8. Comité de Empleo Se establece por el Tratado de Amsterdam de 1997; su creación efectiva tiene lugar en enero de 2000 (Decisión del Consejo 2000/98/EC). Actualmente se contempla en el artículo 150 del TFUE. Es un órgano consultivo, que tiene por GJOBMJEBE garantizar la promoción de la coordinación de las políticas de los países de la UE en materia de empleo y de mercado laboral. Sus principales objetivos son: a) Supervisar la evolución de la situación del FNQMFP y de las políticas de empleo en los países de la UE. b) Elaborar EJDUÈNFOFT a petición del Consejo o de la Comisión, o por iniciativa propia en materia de empleo en la UE. c) Contribuir a la preparación de los trabajos del Consejo en relación con la &TUSBUFHJB
&VSPQFB
EF
&NQMFP y sus instrumentos (directrices sobre el empleo, recomendaciones sobre la aplicación de las políticas de empleo nacionales, etc.). El Comité, compuesto de dos representantes por Estado miembro y dos representantes de la Comisión, debe consultar a los JOUFSMPDVUPSFT
TPDJBMFT a escala europea para llevar a cabo sus trabajos. 5.9. Comité de Protección Social El Comité de Protección Social fue creado en el año 2000, por la Decisión 2000/436/CE del Consejo, de 29 de junio. El Tratado de Niza de 2001 lo incluyó en su articulado (véase el epígrafe 4.5 del capítulo 1). Su redacción figura actualmente en el artículo 160 del TFUE. La norma ha sido

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completada por la Decisión 2004/689 del Consejo, de 4 de octubre, por la que se crea un Comité de protección social y se deroga la anterior Decisión del año 2000. Es un órgano de carácter consultivo, creado para fomentar la cooperación FO
NBUFSJB
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM
entre los Estados miembros y con la Comisión. Está compuesto por dos representantes de cada Estado miembro y dos representantes de la Comisión. Tiene encomendadas las siguientes GVODJPOFT: a) Supervisar la situación social y la evolución de las políticas de protección social de los Estados miembros y de la Unión. b) Facilitar el intercambio de información, experiencias y buenas prácticas entre los Estados miembros y con la Comisión. c) Elaborar informes, emitir dictámenes o emprender otras actividades en los ámbitos que sean de su competencia, ya sea a petición del Consejo, de la Comisión o por propia iniciativa. El Comité puede colaborar con otros organismos y Comités que se ocupen de cuestiones relacionadas con la política social y económica, como, por ejemplo, el Comité de Empleo y el Comité de Política Económica. En el cumplimiento de su mandato, el Comité debe establecer los DPOUBDUPT
BQSPQJBEPT
DPO
MPT
JOUFSMPDVUPSFT
TPDJBMFT
Z
MBT
PSHBOJ[BDJPOFT
TP DJBMFT
OP
HVCFSOBNFOUBMFT, teniendo en cuenta sus cometidos y responsabilidades respectivos en la esfera de la protección social. El Comité y los grupos de trabajo que se establezcan en su seno pueden recurrir a expertos externos. Elige a su Presidente entre los representantes de los Estados miembros, por un período no renovable de dos años. Baste añadir que este Comité desarrolla una BDUJWJEBE
NVZ
JOUFOTB FO
NBUFSJB
EF
QPMÓUJDB
TPDJBM Adquiere un papel protagonista en el desarrollo del método abierto de coordinación social (MAC social), que abarca la lucha contra la exclusión social, el establecimiento sistemas adecuadas de pensiones, la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración. En su seno, asimismo, se han establecido diversos grupos de trabajo que, con carácter previo a las reuniones del Comité, estudian la problemática existente en el ámbito de la protección social.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

CONCLUSIÓN Como resumen de lo expuesto en este capítulo pueden extraerse las siguientes conclusiones, sucintamente expuestas: — La política social europea ha adquirido, en sus años de evolución, una GVOEBNFOUBDJØO
KVSÓEJDB
TVGJDJFOUF, coherente, amplia y bien sistematizada, que se encuentra presente en los Tratados de la UE. — La política social europea UPNB
DPNP
GVOEBNFOUP
EFUFSNJOBEPT
QSJO DJQJPT
SFDUPSFT, que han tomado carta de naturaleza, por otra parte, en otros instrumentos internacionales. Cabe destacar, entre ellos, la lucha contra todo tipo de discriminación y el de igualdad entre mujeres y hombres. También, como específico de la UE, el de libertad de circulación de personas, que tendrá como consecuencia directa un tratamiento homogéneo de las situaciones sociales en que puedan encontrarse los trabajadores, sus familiares y personas desplazadas dentro de la UE. — Aunque la política social abarca distintas vertientes, todas ellas de singular importancia, como son la educación, la seguridad social, la lucha contra la exclusión social, la protección de la salud o los cuidados de larga duración, ha de destacarse que se vertebra, de manera especial, en las QPMÓUJDBT
SFMBUJWBT
BM
FNQMFP. — La política social de la UE tiende a concebirse como DPOTFDVFODJB
EF
VOB
QPMÓUJDB
FDPOØNJDB
FGJDJFOUF, que no sólo muestre sus resultados en la creación de riqueza, sino también en el aumento de la cohesión social y la calidad de vida. — Los tres principios que rigen la distribución de competencias entre la UE y sus Estados miembros son el de BUSJCVDJØO, el de TVCTJEJBSJFEBE y el de QSPQPSDJPOBMJEBE. A ellos puede añadirse el de DPPSEJOBDJØO. Se observa al respecto que, en materia de política social, está adquiriendo más protagonismo la actuación de la UE. Lo cual no tiene nada de extraño, porque la asunción de competencias por la UE es cada día mayor, como se refleja, por ejemplo, en los ámbitos monetario, fiscal y económico. — La política social es una DPNQFUFODJB
DPNQBSUJEB entre la UE y los Estados miembros, con el alcance que se dispone en los Tratados. En

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cualquier caso es una competencia europea de DPPSEJOBDJØO
P
DPN QMFNFOUBSJB, en el sentido de que la UE apoya y complementa las competencias que son propias de los Estados miembros. Por esta razón se ha instrumentado para su desarrollo, de manera preferente, el método abierto de coordinación social (MAC social). — Para la planificación, ordenación y ejecución de sus distintas políticas, la UE ha creado una pluralidad de instituciones y órganos. Reflejan, sin duda, el objetivo consciente de conseguir la participación de todas las naciones y sectores implicados, así como la convicción de responder a las exigencias de una organización democrática regida por el derecho. No obstante lo anterior, en los momentos actuales de crisis económica en los que se está exigiendo la reducción del gasto público a todos los Estados, convendría estudiar la DPOWFOJFODJB
EF
VO
BEFMHB[BNJFOUP de las actuales estructuras administrativas de la UE que no influyera en su eficacia. BIBLIOGRAFÍA ABELLÁN HONRUBIA, V. (1986): «La libertad de circulación de trabajadores», en 5SB UBEP
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EFSFDIP
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U 
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OVFWP
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QBSB
MB
DPPSEJOBDJØO
BCJFSUB
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QPMÓUJDBT
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TPDJBM
Z
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JODMVTJØO
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4PDJBM
3FOPWBEB
PQPSUVOJEBEFT
BDDFTP
Z
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&VSP QB
EFM
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99* COM(2008) 412 final.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

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QBSB
MB
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EF
MPT
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SFGFSFODJB
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NVKFSFT
Z
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BSUÓDVMP

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MB
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MARCO GENERAL DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

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CAPÍTULO 3 EDUCACIÓN

1. INTRODUCCIÓN Los dos capítulos precedentes se han dedicado a describir aspectos generales de la política social europea. Su tratamiento ha sido conveniente para conseguir una mejor comprensión de los aspectos concretos que aquella abarca. Constituyen, además, referencias constantes para las explicaciones que se darán en capítulos siguientes sobre las distintas áreas de la política social europea. En efecto, mal podrían entenderse los ámbitos de ésta si previamente no se estudia cómo se ha ido configurando, adquiriendo personalidad propia, en el seno de la UE, y no se conocen, al menos en sus líneas generales, cuáles son las normas fundamentales de la UE en materia de política social, la distribución de competencias y el entramado administrativo y judicial que planifica, legisla, ejecuta y supervisa con arreglo a derecho las distintas actuaciones sociales de UE. Llega ahora el momento de abordar los principales ámbitos que forman parte de la política social. Comenzamos por el de la educación. Al hacerlo ha de partirse de una primera consideración. Tradicionalmente en nuestro país la educación no formaba parte de lo que se venía llamando «protección social», noción que se reservaba para hacer referencia, en su conjunto, a los sistemas de sanidad, seguridad social y servicios sociales. No tenía nada de extraño esta postura porque el concepto de «protección» tiene cierta connotación de pasividad en la persona que la recibe, mientras que, en la educación, la persona es sujeto agente, activo, tiene que esforzarse para obtenerla y conseguir frutos de ella. Cuando, por influencia anglosajona, la noción de «protección social» va siendo sustituida paulatinamente, aun sin desaparecer, por la de «Estado de bienestar», la educación se incorpora al núcleo básico de servicios que, junto a la sanidad, la seguridad social, los servicios sociales, la persona, en su calidad de ciudadano, recibe del Estado social.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Dejando de lado cuestiones académicas o especulativas, que en cualquier caso tienen carácter accesorio a los fines que aquí se pretenden, hemos de afirmar que, sin perjuicio de que la política educativa forme un conjunto diferenciado de otras actuaciones del sector público, vamos a exponer en primer lugar el ámbito de la educación porque estimamos que también forma parte de la política social, sencillamente porque se encuentra conexionada de manera íntima con el empleo (a mayor educación y formación, mejores posibilidades de encontrar empleo), y en la UE el empleo, como ya hemos afirmado repetidamente en los capítulos anteriores, es uno de los pilares esenciales de la política social, si no el primero y principal. Desde un punto de vista metodológico, comenzaremos por el análisis de la situación de la educación en la UE, para continuar con una somera exposición de las orientaciones y objetivos que, en materia de educación y formación, pretende alcanzar la UE en la presente década, así como sobre los programas en curso que está desarrollando. Terminaremos con unas breves conclusiones. 2. SITUACIÓN DE LA EDUCACIÓN Y FORMACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA Según fuentes de Eurostat, en el conjunto de los 27 países de la UE había en 2011, en el sector de población entre 15 y 74 años, un 32,2% (119,2 millones de personas) que había alcanzado un nivel de instrucción de preescolar, primaria y secundaria inferior; un 45,2% (167,3 millones de personas) que había llegado hasta el nivel de secundaria superior y postsecundaria no terciaria; y un 22,6% (83,8 millones de personas) que tenía un nivel de pregrado y posgrado. Como puede verse, estas cifras muestran que los niveles de formación alcanzados en la EU-27 no son elevados, pero preocupan más cuando son objeto de análisis según determinadas variables. De conformidad con la Estrategia Europa 2020, la cuarta parte de los alumnos leen con dificultad, uno de cada siete jóvenes abandona la enseñanza y la formación prematuramente. Alrededor del 50% alcanzan un nivel de cualificaciones medias, pero a menudo no adaptadas a las necesidades del mercado laboral. Menos de una de cada tres personas de entre

EDUCACIÓN

25 y 34 años tiene un título universitario, en comparación con un 40% en Estados Unidos y más del 50% en Japón. Según el índice de Shangai, sólo dos universidades europeas se encuentran entra las 20 mejores del mundo. A continuación se señalan algunos indicadores que pueden reflejar la situación de la educación y formación en la UE. B &EVDBDJØO
Z
GPSNBDJØO
VOJWFSTJUBSJB En el Gráfico 3.1 se refleja el QPSDFOUBKF
EF
QFSTPOBT
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B

B×PT, sobre el total de su edad, sin distinción de sexos, RVF
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EF
FTUVEJPT
VOJWFSTJUBSJPT
P
FRVJWBMFOUF. Los datos corresponden al año 2011. La media de la UE-27 se sitúa en el 23,7%; las diferencias entre países son bastante significativas, como puede comprobarse a simple vista. Se trata de un porcentaje poco alto y muestra la necesidad (más adelante veremos que es uno de los objetivos actuales de la UE) de impulsar las enseñanzas universitarias en todos los Estados miembros con el fin de conseguir su adecuación a las circunstancias actuales, una mejor calidad y, especialmente, que a través de una buena educación superior la persona se incorpore al mercado laboral. 40 35

Porcentaje

30 25 20 15 10 5

Ru

ma n Ita ía lia M Re Por alta pú tu bli ga ca l Ch e Au ca Esl stria ov aq Hu uia n Bu gría lga Po ria Esl lonia ov en Gr ia e Let cia on ia U Ale E-27 ma F ni Din ranc a am ia a Lit rca Pa uan íse ia sB a Esp jos añ Su a e Bé cia lgi c Lu Esto a xe ni mb a Fin urgo lan dia I r Re lan ino da Un i Ch do ipr e

0

Fuente: Eurostat [edat_lfse_07].

GRÁFICO 3.1. Porcentaje de personas entre 15 y 64 años que han terminado estudios universitarios. Ambos sexos. Año 2011.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Si, en lugar de tomar la población de 15 a 64 años, se tiene en cuenta la de 30 a 34 años (como hace Europa 2020), el porcentaje medio de personas que tenía estudios superiores en la UE-27 era en 2010 del 33,5%, que se considera todavía insuficiente por la propia Comisión. Los datos quedan reflejados en el Gráfico 3.2, donde también figuran los objetivos para 2020. 70 60

Porcentaje

50 40 30 20 10

Re

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nía bli Itali ca a Ch eca M Esl alt ov a aq u Au ia str Po ia rtu Hu gal ng Bu ría lga r Gr ia Ale ecia ma UE Le nia (27 ton pa ia Esl íses) ov e Po nia lon Est ia on ia Din Espa am ña Pa car íse ca sB a Fra jos nci Lit a ua n Bé ia gic Ch a Fin ipre lan di Lu Sue a xe cia mb urg Irla o nd a

0

2010

Objetivos para 2020

Fuente: Eurostat [T2020_41].

GRÁFICO 3.2. Porcentaje de personas entre 30 a 34 años que han terminado estudios universitarios. Ambos sexos. Año 2010 y objetivos para 2020.

C "CBOEPOP
FTDPMBS
QSFNBUVSP Otro de los asuntos que está preocupando sobremanera a la UE, desde hace ya años, es el BCBOEPOP
FTDPMBS
QSFNBUVSP. Por éste se entiende el abandono de la educación y la formación antes de concluir el segundo ciclo de enseñanza secundaria o su equivalente en formación profesional. En el Gráfico 3.3 se muestra el porcentaje de la QPCMBDJØO
FOUSF

Z

B×PT
EF
FEBE que ha abandonado los estudios y cuyo nivel de instrucción no sobrepasa la enseñanza secundaria inferior. Los datos se refieren al porcentaje de 2010 y al objetivo de disminución de 2020. También este gráfico refleja la gran disparidad existente entre países de la UE, desde el 4,7% de abandono escolar hasta el 36,9%, con una media en la UE-27 del 14%. Llama la atención que los países en que el índice de abandono escolar es mayor son sobre todo los del sur de Europa; a ellos se pide en la Estrategia Euro-

EDUCACIÓN

pa 2020 un esfuerzo mayor para conseguir la disminución de dicho abandono, pues es causa importante de exclusión social. Y, a la inversa, los países nórdicos y del este europeo son los que presentan tasas de abandono menores. Con relación a este gráfico cabe decir, no obstante, que la tasa de abandono escolar en el conjunto de la UE está disminuyendo con los años. En el año 2000 fue del 17,6%, en 2005 del 15,8%, en 2011 del 13,5% y en 2012 (dato estimado todavía) del 12,9%. 40 35 Porcentaje

30 25 20 15 10 0

Eslovaquia República Checa Eslovenia Polonia Suecia Luxemburgo Lituania Austria Países Bajos Finlandia Hungría Dinamarca Irlanda Estonia Alemania Bégica Francia Chipre Letonia Grecia Bulgaria UE-27 Rumanía Italia España Portugal Malta

5

2010

Objetivos para 2020

Fuente: Eurostat [T2020_40].

GRÁFICO 3.3. Porcentaje de abandono escolar. Población de 18 a 24 años. Año 2010 y objetivos para 2020.

D &EVDBDJØO
Z
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF Nos parece también relevante, por el interés que despierta en la UE, ofrecer alguna estadística relativa a la FEVDBDJØO
Z
BM
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFO UF. En el Gráfico 3.4 se refleja el QPSDFOUBKF
EF
MB
QPCMBDJØO
BDUJWB
FOUSF

Z

B×PT, de ambos sexos, que ha participado, durante las cuatro semanas anteriores a la realización de la encuesta, en actividades de educación permanente. Los datos están referidos al año 2011, último del que se tienen estadísticas de todos los países de la UE. La media resultante en la UE, 8%, es baja, y existen notorias diferencias entre países (entre el 1% y el 30,3%). Los porcentajes más elevados los presentan, como puede verse, determinados países nórdicos, y los más bajos algunos Estados miembros del este de Europa.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

35,0 30,0

Porcentaje

25,0 20,0 15,0 10,0

0,0

Bulgaria Rumanía Grecia Hungría Eslovaquia Polonia Letonia Francia Italia Lituania Malata Irlanda Bélgica Alemania Chipre UE-27 España Portugal República Checa Estonia Austria Luxemburgo Reino Unido Eslovenia Países Bajos Finlandia Suecia Dinamarca

5,0

Fuente: Eurostat [trng_lfse_01].

GRÁFICO 3.4. Porcentaje de población de 25 a 74 años que participa en actividades de educación permanente. Año 2011.

E /JWFM
EF
JOTUSVDDJØO
BMDBO[BEP
QPS
MBT
QFSTPOBT
EF

Z
NÈT
B×PT Un dato significativo es también el referido al nivel de instrucción alcanzado por las personas de 65 o más años. En el Gráfico 3.5 se indica, referido a 2012, el porcentaje de personas de esa edad que tienen un nivel de instrucción inferior al primer ciclo de enseñanza secundaria. Las diferencias que presenta este Gráfico entre países son bastante significativas, nada menos que 66 puntos porcentuales. Los países sureños son los que presentan un nivel más deficitario de instrucción en este sector etario tan numeroso. Como puede observarse, la media en la UE-27 es verdaderamente elevada y existen Estados miembros en los que el porcentaje de la población de 65 o más años tiene un nivel de instrucción muy bajo, lo cual les hace más susceptibles de ser vulnerables, en especial en esta sociedad actual tan competitiva y, en ocasiones, agresiva. Todo tiene, como es lógico, sus causas. No hay que olvidarse que la población europea de edades superiores a los 60 años ha nacido en tiempos de guerra o de postguerra, lo cual les ha hecho vivir en unas condiciones muy difíciles en todos los aspectos, económicos, sanitarios, educativos o culturales. Pero la existencia de dichas causas no justifica en modo alguno que debamos quedar inertes ante la falta de formación que las

EDUCACIÓN

100 90 80

Porcentaje

70 60 50 40 30 20 10

Re

pú

bli ca Ch Est eca Ale onia ma Let nia on i Re Suec a ino ia U Es nido Lu love xe nia mb ur A go Esl ustr ov ia Din aqu am ia a Po rca lon Hu ia n Bu gría lga L ri Pa itua a íse nia sB Fin ajos UE lan -27 di pa a ís Bé es lgi Fra ca n Irla cia nd Ch a Ru ipre ma n Gr ía eci a Ita l Esp ia añ a Ma Po lta rtu ga l

0

Fuente: Eurostat [edat_lfse_05].

GRÁFICO 3.5. Porcentaje de población de 65 o más años con nivel de instrucción inferior al primer ciclo de enseñanza secundaria. Año 2012.

personas mayores manifiestan estadísticamente. Para ellos, de modo muy particular, deben fomentarse medidas activas de aprendizaje permanente. Como síntesis de este apartado puede afirmarse que, aunque se ha observado una mejora general en los resultados obtenidos por la UE en materia de educación y formación, no se ha alcanzado, sin embargo, la mayoría de los valores de referencia fijados para 2010 y, en cuanto al esencial de la alfabetización, se observa incluso un deterioro de los resultados. Para alcanzar dichos valores, se necesitarán iniciativas nacionales más eficaces. La recesión económica, combinada con el reto demográfico, sirve para subrayar la urgencia de realizar reformas y, al mismo tiempo, seguir invirtiendo en los sistemas de educación y formación para dar respuesta a los principales desafíos económicos y sociales (Consejo de la Unión Europea y Comisión Europea, 2010). 3. MARCO ESTRATÉGICO PARA LA COOPERACIÓN EUROPEA EN EDUCACIÓN Y FORMACIÓN No vamos a repetir, pero sí recordar (TVQSB, epígrafe 2.2 del capítulo 2), que, en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la UE ha de tener en cuenta las exigencias relacionadas con «un nivel elevado de educa-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

ción y de formación» (TFUE, artículo 9) y que «la Unión contribuirá al desarrollo de una educación de calidad fomentando la cooperación entre los Estados miembros» (TFUE, artículo 165.1). La CDFUE recoge en su articulado, asimismo, el derecho a la educación (TVQSB, epígrafe 2.3 del capítulo 2). También conviene recordar que la educación es una materia sobre la que la UE y los Estados miembros ejercen DPNQFUFODJBT
EF
DPPSEJOBDJØO (TVQSB, epígrafe 4.2.3 del capítulo 2). Le será aplicable, en consecuencia, el método abierto de coordinación para la ejecución de esta política entre la UE y los Estados miembros. En este apartado seguimos, en síntesis, un importante documento emanado del Consejo de la Unión Europea que establece el .BSDP
FTUSBUÏHJ DP
QBSB
MB
DPPQFSBDJØO
FVSPQFB
FO
FM
ÈNCJUP
EF
MB
FEVDBDJØO
Z
MB
GPSNBDJØO. Está elaborado en 2009, pero su proyección se extiende hasta el año 2020 (Consejo de la Unión Europea, 2009). Expone en su Introducción que la cooperación europea en educación y formación hasta 2020 debe situarse en el contexto de un marco estratégico que abarque los TJTUFNBT
EF
FEVDBDJØO
Z
EF
GPSNBDJØO
FO
TV
UPUBMJEBE, dentro de una perspectiva de aprendizaje permanente. Éste ha de considerarse un principio fundamental que sustenta todo el marco, destinado a abarcar el aprendizaje en todos los contextos, formal, no formal e informal, y en todos los niveles, desde la educación en la primera infancia y la escuela hasta la enseñanza superior, la educación y formación profesional y el aprendizaje de adultos. A continuación desglosa los objetivos estratégicos que tiene el maro estratégico, los principios rectores, los métodos de trabajo y los valores de referencia. Se comentan brevemente en los epígrafes siguientes. 3.1. Objetivos B 0
CKFUJWP
FTUSBUÏHJDP

)BDFS
SFBMJEBE
FM
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF Z
MB
NPWJMJEBE
EF
MPT
BMVNOPT Los desafíos que plantea el cambio demográfico, así como la necesidad periódica de actualizar las cualificaciones para adaptarlas a unas circunstancias económicas y sociales cambiantes, exigen un FOGPRVF
QFSNBOFO

EDUCACIÓN

UF
EFM
BQSFOEJ[BKF y unos sistemas de educación y formación que sean más sensibles al cambio y estén más abiertos al mundo en general. La NPWJMJEBE
EF
BMVNOPT
QSPGFTPSFT
Z
GPSNBEPSFT
EFM
QSPGFTPSBEP, que constituye un elemento esencial del aprendizaje permanente debería extenderse gradualmente para que los períodos de aprendizaje en el extranjero, tanto dentro de Europa, como por todo el mundo, sean la norma y no la excepción. C 0
CKFUJWP
FTUSBUÏHJDP

.FKPSBS
MB
DBMJEBE
Z
MB
FGJDBDJB
EF
MB
FEVDBDJØO Z
MB
GPSNBDJØO Unos sistemas de educación y formación de alta calidad, que sean a la vez eficaces y justos, son cruciales para el éxito de Europa y para mejorar la empleabilidad. El principal reto consiste en garantizar que todas las personas puedan adquirir DPNQFUFODJBT
DMBWF, desarrollando al mismo tiempo la excelencia y el atractivo en todos los niveles de la educación y la formación, lo que permitirá que Europa conserve una posición mundial sólida. Las competencias clave, contenidas en otro documento anterior de la UE, son las siguientes: 1) comunicación en la lengua materna; 2) comunicación en lenguas extranjeras; 3) competencia matemática y competencias básicas en ciencia y tecnología; 4) competencia digital; 5) aprender a aprender; 6) competencias sociales y cívicas; 7) sentido de la iniciativa y espíritu de empresa; 8) conciencia y expresión culturales (Consejo de la Unión Europea y Comisión Europea, 2010). Para lograr este objetivo de forma duradera, deberá prestarse mayor atención a FMFWBS
FM
OJWFM
EF
MBT
DVBMJGJDBDJPOFT
CÈTJDBT, como el alfabetismo y las nociones aritméticas elementales, haciendo más atractivas las matemáticas, la ciencia y la tecnología, así como a potenciar las competencias lingüísticas. Al mismo tiempo, es necesario garantizar una docencia de alta calidad, ofrecer una formación inicial del profesorado adecuada, así como hacer de la docencia una opción atractiva de carrera. D 0
CKFUJWP
FTUSBUÏHJDP

1SPNPWFS
MB
FRVJEBE
MB
DPIFTJØO
TPDJBM Z
MB
DJVEBEBOÓB
BDUJWB Las políticas de educación y formación deberían permitir que todos los ciudadanos, independientemente de sus circunstancias personales, sociales y económicas, adquieran, actualicen y desarrollen durante toda su vida

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

tanto unas aptitudes profesionales específicas como las DPNQFUFODJBT
DMBWF
OFDFTBSJBT
QBSB
TV
FNQMFBCJMJEBE, así como respaldar el aprendizaje continuo, la ciudadanía activa y el diálogo intercultural. Los sistemas de educación y formación deberían tener el objetivo de garantizar que todos los educandos, incluidos los procedentes de medios desfavorecidos, los que tienen necesidades especiales y los inmigrantes, completen su educación, recurriendo cuando proceda a la educación compensatoria y facilitando un aprendizaje más personalizado. Esta personalización debe ir acompañada de medidas destinadas a apoyar a los jóvenes que tienen dificultades de lectura y escritura, necesidades especiales de educación o que están amenazados de fracaso escolar. Los informes nacionales indican que los avances logrados en este ámbito son lentos y la lucha contra las desigualdades sigue constituyendo un reto importante. E 0
CKFUJWP
FTUSBUÏHJDP

*ODSFNFOUBS
MB
DSFBUJWJEBE
Z
MB
JOOPWBDJØO JODMVJEP
FM
FTQÓSJUV
FNQSFTBSJBM
FO
UPEPT
MPT
OJWFMFT
EF
MB
FEVDBDJØO Z
MB
GPSNBDJØO La creatividad y la innovación son decisivas para el desarrollo empresarial y para la capacidad de Europa de competir en el ámbito internacional. El primer desafío consiste en fomentar la adquisición por todos los ciudadanos de las competencias clave transversales, como la competencia digital, la capacidad de aprender a aprender, el sentido de la iniciativa y el carácter emprendedor y la conciencia cultural. Un segundo desafío consiste en garantizar un triángulo del conocimiento, educación, investigación e innovación, plenamente operativo. La asociación entre el mundo empresarial y diferentes niveles y sectores de la educación, la formación y la investigación, pueden ayudar a que los esfuerzos se centren en las aptitudes y las competencias necesarias en el mercado de trabajo, así como a impulsar la innovación y el espíritu empresarial en todas las modalidades de aprendizaje. 3.2. Principios rectores El documento que estamos comentando establece diversos principios rectores que han de seguirse para conseguir los objetivos cuya consecución está prevista para 2020. Entre todos ellos queremos resaltar la importancia

EDUCACIÓN

que concede al NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO. Afirma que la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación debe aplicarse con una perspectiva integrada del aprendizaje permanente, haciendo uso efectivo del método abierto de coordinación y desarrollando sinergias entre los distintos sectores de la educación y la formación. Con pleno respeto de la responsabilidad de los Estados miembros sobre sus sistemas educativos y del carácter voluntario de la cooperación europea en la educación y la formación, dado que se trata de un ámbito en el que las competencias tienen carácter de coordinación o complementarias, el método abierto de coordinación deberá aprovechar: 1) los cuatro objetivos estratégicos para la cooperación europea antes esbozados; 2) instrumentos de referencia y planteamientos comunes; 3) el aprendizaje entre iguales y el intercambio de buenas prácticas; 3) la supervisión e información periódicas; 4) datos e información obtenidos de todos los organismos europeos pertinentes, de las redes europeas y de las organizaciones internacionales; y 5) el pleno aprovechamiento de las oportunidades que brindan los programas comunitarios, en particular en el ámbito del aprendizaje permanente. Como puede observarse, el anterior planteamiento responde a los principios básicos de este método: establecimiento de objetivos e indicadores comunes, informes de cada Estado miembro sobre su cumplimiento, intercambio de información y buenas prácticas. Por ello, concluye la Decisión instando a los Estados miembros a que trabajen juntos, con el apoyo de la Comisión y haciendo uso del método abierto de coordinación, para fortalecer la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación hasta 2020 con arreglo a los cuatro objetivos estratégicos. 3.3. Métodos de trabajo Los métodos de trabajo que se utilicen en el contexto de la cooperación europea deberán basarse en lo siguiente: a) $JDMPT
EF
USBCBKP. El período que llega hasta 2020 se dividirá en una serie de ciclos, de los cuales el primero abarcará los tres años comprendidos entre 2009 y 2011. b) «SFBT
QSJPSJUBSJBT. Respecto de cada ciclo, el Consejo adoptará una serie de áreas prioritarias para la cooperación europea, basadas en los

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

objetivos estratégicos a medio plazo. Las áreas prioritarias europeas estarán concebidas para hacer posible una cooperación más amplia entre todos los Estados miembros o una cooperación más estrecha entre un número más reducido de Estados miembros, de acuerdo con las prioridades de cada país. c) "QSFOEJ[BKF
NVUVP. La cooperación europea en las áreas prioritarias podrá llevarse a cabo mediante instrumentos como actividades de aprendizaje entre iguales, conferencias y seminarios, foros de alto nivel con grupos de expertos, grupos específicos, estudios, análisis y cooperación basada en la red y, en su caso, con la participación de los principales interesados. d) %JGVTJØO
EF
MPT
SFTVMUBEPT. Para potenciar la proyección y la repercusión a nivel nacional y europeo, los resultados de la cooperación se difundirán ampliamente entre todos los interesados pertinentes. e) *OGPSNBDJØO
TPCSF
MPT
QSPHSFTPT. Al final de cada ciclo debería elaborarse un informe conjunto Consejo-Comisión. Estos informes deben basarse en los informes nacionales elaborados por los Estados miembros, así como en la información y los datos estadísticos existentes. f) 4FHVJNJFOUP
EFM
QSPDFTP. A fin de promover la consecución de resultados mediante el método abierto de coordinación, los Estados miembros y la Comisión trabajarán en estrecha colaboración en lo relativo a la dirección, impulso y evaluación del proceso y de sus resultados. 3.4. Valores de referencia del rendimiento educativo medio europeo Como medio para efectuar un seguimiento de los progresos en educación y formación, los objetivos estratégicos esbozados para el período comprendido entre 2010 y 2020 deben apoyarse en una serie de valores de referencia o indicadores de resultados del rendimiento educativo medio europeo. En el Anexo I del documento que ahora se comenta se indican los siguientes: a) 1BSUJDJQBDJØO
EF
MPT
BEVMUPT
FO
FM
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF. Para 2020 una media de un 15% como mínimo de los adultos (personas activas entre 25 y 64 años) debería participar en el aprendizaje permanente. b) 1FSTPOBT
RVF
PCUJFOFO
VO
CBKP
SFOEJNJFOUP
FO
BQUJUVEFT
CÈTJDBT. A fin de asegurar que todos los alumnos adquieren un nivel suficiente de

EDUCACIÓN

destrezas básicas, en especial en lectura, matemáticas y ciencias, para 2020 el porcentaje de jóvenes de 15 años con un bajo rendimiento en lectura, matemáticas y ciencias deberá ser inferior al 15%. c) 3FOEJNJFOUP
FO
NBUFSJB
EF
FOTF×BO[B
TVQFSJPS. Dada la creciente demanda de rendimiento en la enseñanza superior, y sin dejar de reconocer el mismo nivel de importancia de la educación y formación profesional, para el año 2020 la proporción de personas con edades comprendidas entre 30 y 34 años que hayan terminado la educación superior deberá ser de, al menos, un 40%. d) "CBOEPOPT
QSFNBUVSPT
EF
MB
FEVDBDJØO
Z
GPSNBDJØO. Como contribución al aseguramiento de que un máximo de alumnos terminan su educación y formación, para 2020 la proporción de abandonos prematuros de la educación y formación (personas entre 18 y 24 años de edad que han abandonado los estudios sin sobrepasar la enseñanza secundaria inferior) debería estar por debajo del 10%. e) &EVDBDJØO
FO
MB
QSJNFSB
JOGBODJB. Con miras a aumentar la participación en la primera infancia como base para el ulterior éxito educativo, en especial en el caso de los que proceden de medios desfavorecidos, para 2020 al menos un 95% de los niños con edades comprendidas entre los 4 años y la edad de escolarización obligatoria debería participar en la educación en la primera infancia. 4. OBJETIVOS OPERATIVOS DE LA POLÍTICA EDUCATIVA EUROPEA Si, como acabamos de ver en el aparado precedente, en 2009 la UE estableció el marco estratégico y los niveles de referencia en materia de educación y formación, la Estrategia Europa 2020 dará un mayor impulso, si cabe, a algunos de los objetivos previstos en 2009. Vamos a detenernos en ella y, con algo más detalle, en los objetivos concretos que, en materia de educación y formación, se han establecido para el año 2020. 4.1. Objetivos e iniciativas emblemáticas de Europa 2020 En la Estrategia Europa 2020 la Comisión propone para la UE DJO DP
PCKFUJWPT
DVBOUJGJDBCMFT
QBSB

que marcarán la pauta del proceso y se traducirán en objetivos nacionales: el empleo, la investigación y la in-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

novación, el cambio climático y la energía, MB
FEVDBDJØO y la lucha contra la pobreza. La Comisión considera que las metas propuestas son igualmente pertinentes para todos los Estados miembros, antiguos y nuevos y que debe invertirse en investigación y desarrollo, así como en innovación, educación y tecnologías que beneficien tanto a los sectores tradicionales y las zonas rurales como a las economías de servicios altamente cualificadas. Como PCKFUJWPT
DVBOUJGJDBCMFT
FO
NBUFSJB
EF
FEVDBDJØO señala dos: 1) el QPSDFOUBKF
EF
BCBOEPOP
FTDPMBS debería ser inferior al 10%; y 2) al menos el 40% de la generación más joven debería tener FTUVEJPT
TVQFSJPSFT
DPNQMFUPT. Formula USFT
QSJPSJEBEFT que se refuerzan mutuamente: crecimiento inteligente, crecimiento sostenible y crecimiento integrador. Nos detenemos seguidamente en la primera y en la tercera, referidas a la educación y formación. B $
SFDJNJFOUP
JOUFMJHFOUF
EFTBSSPMMP
EF
VOB
FDPOPNÓB
CBTBEB FO
FM
DPOPDJNJFOUP
Z
MB
JOOPWBDJØO El crecimiento inteligente significa la consolidación del conocimiento y la innovación como impulsores de nuestro crecimiento futuro. Esto requiere NFKPSBS
MB
DBMJEBE
EF
OVFTUSB
FEVDBDJØO, consolidar los resultados de la investigación, promover la innovación y la transferencia de conocimientos en toda la UE, explotar al máximo las TIC y asegurarse de que las ideas innovadoras puedan convertirse en nuevos productos y servicios que generen crecimiento y empleos de calidad y que ayuden a afrontar los retos derivados de los cambios sociales en Europa y en el mundo. Europa debe actuar en los ÈNCJUPT de la innovación, la FEVDBDJØO
GPS NBDJØO
Z
BQSFOEJ[BKF
B
MP
MBSHP
EF
MB
WJEB
y la TPDJFEBE
EJHJUBM. Por lo que respecta al segundo de ellos, dice la Estrategia que la cuarta parte de los alumnos leen con dificultad, uno de cada siete jóvenes abandona la enseñanza y la formación prematuramente. Alrededor del 50% alcanzan un nivel de cualificaciones medias, pero a menudo no adaptadas a las necesidades del mercado laboral. Menos de una de cada tres personas de entre 25 y 34 años tiene un título universitario, en comparación con un 40% en Estados Unidos y más del 50% en Japón. Para alcanzar en 2020 las metas de un crecimiento inteligente, la Comisión propone, tanto a escala de la UE como a nivel nacional y regional, USFT


EDUCACIÓN

JOJDJBUJWBT
FNCMFNÈUJDBT, «Unión por la innovación», «Juventud en movimiento» y «Una agenda digital para Europa». En relación con la iniciativa emblemática +VWFOUVE
FO
NPWJNJFOUP, indica que tiene por objetivo, mediante la promoción de la movilidad de estudiantes y aprendices, reforzar los resultados y el atractivo internacional de las instituciones de enseñanza superior de Europa, así como incrementar la calidad general de todos los niveles de educación y formación en la UE, combinando excelencia y equidad, y mejorar la situación laboral de los jóvenes. C $
SFDJNJFOUP
JOUFHSBEPS
VOB
FDPOPNÓB
DPO
VO
BMUP
OJWFM
EF
FNQMFP RVF
QSPNVFWB
MB
DPIFTJØO
FDPOØNJDB
TPDJBM
Z
UFSSJUPSJBM El crecimiento integrador significa dar protagonismo a las personas mediante altos niveles de empleo, invirtiendo en cualificaciones, luchando contra la pobreza y modernizando los mercados laborales y los sistemas de formación y de protección social para ayudar a las personas a anticipar y gestionar el cambio y a construir a una sociedad cohesionada. Europa debe actuar, entre otros ámbitos, en el de las DVBMJGJDBDJPOFT: Alrededor de 80 millones de personas sólo tienen unas cualificaciones bajas o básicas, pero el aprendizaje a lo largo de la vida beneficia sobre todo a los más formados. En 2020, un total de 16 millones de puestos de trabajo suplementarios requerirán cualificaciones altas, mientras que la demanda de cualificaciones bajas caerá en 12 millones. Prolongar la vida laboral también conllevará la posibilidad de adquirir y desarrollar permanentemente nuevas cualificaciones. Las medidas englobadas en esta prioridad requerirán la modernización y consolidación de nuestras QPMÓUJDBT
EF
FNQMFP
FEVDBDJØO
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GPSNBDJØO
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MPT
TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM mediante el incremento de la participación laboral y reduciendo el desempleo estructural, así como promoviendo la responsabilidad social de las empresas. Dentro de esta prioridad incluye la iniciativa emblemática 6OB
BHFOEB
QBSB
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DVBMJGJDBDJPOFT
Z
FNQMFPT. Contempla también, dentro de esta misma prioridad, la iniciativa emblemática 1MBUBGPSNB
FVSPQFB
DPOUSB
MB
QPCSF[B, en la que se prevén programas de educación innovadora y formación para las personas más vulnerables.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

4.2. Aprendizaje permanente Se hace a continuación una consideración inicial sobre el aprendizaje permanente porque es muy frecuente que la UE europea haga mención a él (ya se vio en los epígrafes 3.1 y 4.1) cuando habla de objetivos, estrategias, programas o medidas de educación y formación a distintas edades, niveles educativos o grupos de población. Conviene resaltar, antes de describir los principales programas de educación y formación de la UE, que todos éstos se enmarcan dentro de la noción, extensa y amplia, de aprendizaje permanente. Por BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF se entiende en la UE «todas las actividades de educación general, educación y formación profesional, educación no formal y aprendizaje informal emprendidas a lo largo de la vida, que permitan mejorar los conocimientos, las aptitudes y las competencias con una perspectiva personal, cívica, social y/o laboral. Incluye la prestación de servicios de asesoramiento y orientación» (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2006).

En 2006 la UE estableció un programa de aprendizaje permanente, cuya configuración puede servir para comprender mejor la noción de aprendizaje permanente. Ésta tenía, entre otros, los siguientes PCKFUJWPT
FTQFDÓGJDPT: — Contribuir al desarrollo de un aprendizaje permanente de calidad y promover elevados niveles de calidad, la innovación y la dimensión europea en los sistemas y las prácticas en ese ámbito. — Ayudar a mejorar la calidad, el atractivo y la accesibilidad de las oportunidades de obtener un aprendizaje permanente disponibles en los Estados miembros. — Reforzar la contribución del aprendizaje permanente a la cohesión social, la ciudadanía activa, el diálogo intercultural, la igualdad entre hombres y mujeres y la realización personal. — Ayudar a promover la creatividad, la competitividad, la empleabilidad y el crecimiento de un espíritu empresarial. — Favorecer una mayor participación en el aprendizaje permanente de personas de todas las edades, incluidas las que tienen necesidades es-

EDUCACIÓN

peciales y las pertenecientes a grupos desfavorecidos, independientemente de su nivel socioeconómico. — Promover el aprendizaje de las lenguas y la diversidad lingüística. — Apoyar el desarrollo, en el ámbito del aprendizaje permanente, de contenidos, servicios, pedagogías y prácticas innovadoras y basadas en las TIC. — Reforzar la capacidad del aprendizaje permanente para crear un sentimiento de ciudadanía europea, basado en la comprensión y en el respeto de los derechos humanos y de la democracia, así como fomentar la tolerancia y el respeto hacia otros pueblos y otras culturas. 4.3. Educación y cuidados de la primera infancia Se sigue en este epígrafe una reciente Comunicación sobre la materia (Comisión Europea, 2011a). En ella se contempla como objetivo para 2020 que al menos un 95% de los niños con edades comprendidas entre los cuatro años y la edad de escolarización obligatoria debería participar en la educación en la primera infancia (Comisión Europea, 2011b). Se dice en esta Comunicación que la educación y los cuidados de la primera infancia constituyen el fundamento esencial para el éxito en materia de aprendizaje permanente, integración social, desarrollo personal y empleabilidad futura. Complementan el papel central de la familia y tienen una incidencia profunda y duradera que no se puede conseguir con medidas adoptadas en una fase posterior. Las primeras experiencias de los niños constituyen la base de todo futuro aprendizaje. Está claramente demostrado que los niños que tienen acceso a servicios de educación y cuidados de calidad en la primera infancia obtienen unos resultados mucho mejores, equivalentes a un avance de uno o dos años escolares, en pruebas internacionales sobre competencias básicas, como PISA. La educación y los cuidados de la primera infancia son también especialmente importantes para los alumnos procedentes de medios desfavorecidos, como los inmigrantes y las familias con ingresos reducidos. Pueden ayudar a los niños a escapar de la pobreza y de entornos familiares difíciles, contribuyendo así a alcanzar los objetivos de la iniciativa emblemática «Plataforma europea contra la pobreza» de la Estrategia Europa 2020.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

La situación actual en la UE es bastante dispar. En el Consejo Europeo de Barcelona de 2002, los Estados miembros acordaron que, en 2010, los centros oficiales de educación y cuidados deberían ofrecer plazas a tiempo completo para, al menos, el 90% de los niños de edades comprendidas entre los tres años y la edad de escolaridad obligatoria y para, al menos, el 33% de los niños menores de tres años. En lo que respecta a los niños menores de tres años, cinco países han superado el objetivo del 33% y otros cinco se han acercado, pero la mayoría está lejos y ocho de ellos registran niveles de un 10% o menos. En cuanto a los mayores de tres años, ocho países han superado el objetivo del 90% y otros tres se están aproximando, pero la cobertura es inferior al 70% en casi un tercio de los Estados miembros. Las pretensiones de la Comisión Europea en este ámbito educativo se agrupan en dos ejes principales: B "DDFTP
B
FEVDBDJØO
Z
DVJEBEPT
EF
MB
QSJNFSB
JOGBODJB — Es preciso, en primer lugar, conseguir una FEVDBDJØO
Z
DVJEBEPT EF
MB
QSJNFSB
JOGBODJB
VOJWFSTBMFT
F
JOUFHSBEPSFT. Dichos cuidados benefician a todos. No sólo ayudan a los niños a desarrollar su potencial, sino que también propician que los padres y otros miembros de la familia participen en actividades conexas de mejora laboral, formación profesional, educación parental o de ocio. Constituyen un importante instrumento para reducir la incidencia del abandono escolar prematuro, corrigen las disparidades en materia de desarrollo social y de aptitudes de cálculo, lectura y escritura entre los niños de entornos aventajados y los de entornos desfavorecidos. Favorecen la integración de niños de familias inmigrantes, así como la posibilidad de mejorar la integración de los niños con necesidades educativas especiales y de prepararlos para que puedan después integrarse mejor en las escuelas no segregadas. Todo lo anterior será posible si las ventajas que ofrecen los servicios educativos para la infancia se complementan con iniciativas en otros ámbitos de acción (empleo, vivienda, sanidad, etc.) en el marco de una estrategia global. — Ha de perseguirse, en segundo lugar, una
GJOBODJBDJØO
FGJDB[
Z
FRVJUBUJWB. La inversión en educación en la primera infancia es la

EDUCACIÓN

más rentable, en particular para los niños de entornos desfavorecidos, mientras que, en los niveles educativos superiores, las inversiones tienden a beneficiar de forma desproporcionada a los niños procedentes de entornos económicos aventajados. Una mayor inversión en la primera infancia puede generar ahorros en fases posteriores. Todos los países europeos financian o cofinancian con fondos públicos dichos servicios para los niños mayores de tres años. Sin embargo, menos de la mitad de los Estados miembros de la UE sufragan la mayoría de los costes sin exigir una contribución de la familia. Para los niños menores de tres años, la financiación de los servicios suele ser privada. C $BMJEBE
EF
MB
FEVDBDJØO
Z
MPT
DVJEBEPT
EF
MB
QSJNFSB
JOGBODJB — En primer lugar, DBMJEBE
EF
MPT QSPHSBNBT
QFEBHØHJDPT. Los servicios de educación y cuidados de la primera infancia deben concebirse y prestarse de forma que respondan a UPEP
FM
DPOKVOUP
EF
OF DFTJEBEFT
EF
MPT
OJ×PT (cognitivas, emocionales, sociales y físicas). Estas necesidades son muy diferentes de las que tienen los niños en edad escolar. Los estudios muestran que los primeros años del niño son los más formativos. Dado que el abanico de prácticas que coexisten actualmente en la UE es muy amplio, es importante centrarse en la calidad y adecuación de los programas pedagógicos, así como analizar las CVFOBT
QSÈDUJDBT de los Estados miembros y aprender de ellas. — En segundo lugar, DBMJEBE
EF
MPT
SFDVSTPT
IVNBOPT. Las competencias del personal son esenciales para la prestación de servicios de educación y cuidados de la primera infancia de alta calidad. Es difícil atraer, formar y fidelizar al personal adecuado. Aunque la tendencia a integrar la educación y los cuidados está haciendo aumentar la profesionalización del personal que presta dichos servicios (estudios más elevados y más diversificados, mayor remuneración, mejores condiciones de trabajo, etc.), el perfil general de dicho personal sigue siendo muy variado. Todavía se suelen confiar las tareas «educativas» a personal cualificado y los «cuidados» a personal menos cualificado, lo que a menudo provoca una falta de continuidad en la educación y los cuidados del niño.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Finalmente, DBMJEBE
FO
MB
HPCFSOBO[B
EF
MB
FEVDBDJØO
Z
MPT
DVJEB EPT
EF
MB
QSJNFSB
JOGBODJB. Un enfoque sistémico de los servicios de educación y cuidados de la primera infancia requiere una estrecha colaboración entre los diferentes ámbitos políticos, como la educación, el empleo, la salud y la política social. Esto requiere una visión coherente compartida por todos los interesados, incluidos los padres, así como un marco político común con objetivos coherentes para el conjunto del sistema y unas funciones y responsabilidades claramente definidas a escala central, regional y local. 4.4. Educación y formación de calidad para los jóvenes Este objetivo, como ya se dijo en el epígrafe 4.1, se encuentra explícitamente contemplado en la Estrategia Europa 2020. Será desarrollado con más amplitud, poco después, por otros dos documentos de la Comisión, +VWFOUVE
FO
.PWJNJFOUP (Comisión Europea, 2010a) e *OJDJBUJWBT
EF
PQPS UVOJEBEFT
QBSB
MB
KVWFOUVE (Comisión Europea, 2011c). Se hace a continuación una consideración sobre ellos. B +VWFOUVE
FO
.PWJNJFOUP Como ya se dijo, se dio este nombre a una de las iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020. En el documento que ahora se comenta (Comisión Europea, 2010a), la Comisión manifiesta que una educación y formación de alta calidad, la buena integración en el mercado laboral y una mayor movilidad de los jóvenes son elementos clave para impulsar el potencial de todos los jóvenes y alcanzar los objetivos de Europa 2020. Para alcanzar el objetivo previsto de una UBTB
EF
FNQMFP
EFM

QBSB
MB
QPCMBDJØO
DPO
VOB
FEBE
DPNQSFOEJEB
FOUSF

Z

B×PT, es necesario mejorar radicalmente la transición de los jóvenes al mercado laboral. Se calcula que, a más tardar en 2020, el 35% de los puestos de trabajo requerirán cualificaciones de alto nivel combinadas con una buena capacidad de adaptación e innovación, en comparación con el 29% actual. Esto significa quince millones más de puestos trabajos para los que se requerirán cualificaciones de alto nivel. La Estrategia Europa 2020 ha acordado el objetivo prioritario de la UE de que, a más tardar en 2020, como mínimo
FM

EF
MBT
QFSTPOBT
FOUSF


EDUCACIÓN


Z

B×PT
IBZBO
DPNQMFUBEP
VOB
FEVDBDJØO
UFSDJBSJB o una educación equivalente. Actualmente, el 14,4% de las personas de la UE con una edad comprendida entre 18 y 24 años presenta un nivel educativo inferior al segundo ciclo de educación secundaria y no siguen ninguna educación o formación complementarias. Otro valor de referencia de la UE es SFEVDJS
FM
BCBOEPOP
FTDPMBS
QSFNBUVSP
B
VO
 Europa también tiene que mejorar sus resultados en cuando a las competencias de lectura y escritura (el 24,1% de los menores de 15 años tienen problemas en lectura y este porcentaje ha aumentado en los últimos años). La iniciativa emblemática Juventud en Movimiento se centra en cuatro MÓOFBT
EF
BDUVBDJØO
QSJODJQBMFT, de las cuales tres se refieren a la educación: — Un crecimiento inteligente e integrador depende de las acciones emprendidas a través del sistema de BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF para desarrollar competencias clave y mejorar los resultados en cuanto a la calidad del aprendizaje, de acuerdo con las necesidades del mercado laboral. Europa necesita ampliar y extender las oportunidades de aprendizaje para los jóvenes en su conjunto, lo que incluye ayudar a adquirir capacidades a través de actividades educativas no formales. La Comisión también debe promover la GPSNBDJØO
QSPGFTJPOBM
DPNP
BQSFOEJDFT, así como QFSJPEPT
EF
QSÈDUJDBT de alta calidad, como experiencias de aprendizaje en el lugar de trabajo que faciliten la transición al mercado laboral. — Europa necesita aumentar el porcentaje de jóvenes que participan en la FOTF×BO[B
TVQFSJPS
P
FRVJWBMFOUF para mantenerse a la altura de sus competidores en la economía basada en el conocimiento, así como estimular la innovación. También es preciso hacer que la enseñanza superior europea sea más atractiva y abierta al resto del mundo y a los desafíos de la globalización, en especial promoviendo la movilidad de los estudiantes y los investigadores. — El apoyo de la UE a la NPWJMJEBE
QBSB
FM
BQSFOEJ[BKF a través de programas e iniciativas se revisará y se vinculará con recursos nacionales y regionales. Se reforzará la dimensión internacional. Juventud en Movimiento apoyará el objetivo de que, a más tardar en 2020, todos los jóvenes de Europa tengan la QPTJCJMJEBE
EF
SFBMJ[BS
VOB
QBSUF
EF
TV
JUJOFSBSJP
FEVDBUJWP
FO
FM
FYUSBOKFSP, incluso a través de formación en el lugar de trabajo.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Esta Comunicación contiene una serie de NFEJEBT, entre ellas las siguientes referidas a la educación de los jóvenes: — Es necesario contar con unos OJWFMFT
EF
JOWFSTJØO
NFKPS
PSJFOUBEPT, sostenidos y reforzados en educación y formación para lograr una alta calidad en la educación y formación, el aprendizaje permanente y el desarrollo de las capacidades. — Para reducir el BCBOEPOP
FTDPMBS
QSFNBUVSP al 10% deben emprenderse pronto medidas centradas en la prevención y dirigidas a alumnos que presentan riesgo de abandono. La Comisión creará un grupo de expertos de alto nivel para asesorar sobre la mejora de la aptitud de lectura y escritura. — Los jóvenes tienen ante sí un número cada vez mayor de opciones educativas. Deben estar en condiciones de UPNBS
EFDJTJPOFT
DPO
DPOPDJNJFO UP
EF
DBVTB. Deben informarse sobre los itinerarios de educación y formación, teniendo una idea clara de las oportunidades de empleo, a fin de sentar las bases para gestionar su carrera profesional. Es preciso seguir desarrollando unos servicios de orientación profesional de alta calidad, con una fuerte implicación de instituciones del mercado laboral. — Deben promoverse un BQSFOEJ[BKF
y una EPDFODJB
EF
BMUB
DBMJEBE en todos los niveles del sistema educativo. Competencias clave para una economía y una sociedad basadas en el conocimiento, como aprender a aprender, la comunicación en lenguas extranjeras y la capacidad de aprovechar plenamente el potencial de las TIC, el aprendizaje electrónico y las competencias básicas de aritmética, son cada vez más importantes. — Está aumentando la EFNBOEB
EF
DVBMJGJDBDJPOFT, incluso en profesiones poco cualificadas. Se prevé que, en 2020, aproximadamente el 50% de los trabajos siga dependiendo de cualificaciones de nivel medio adquiridas a través de la educación y formación profesional. — Debe ofrecerse a los KØWFOFT
NÈT
EFTGBWPSFDJEPT, o que presenten riesgo de exclusión social, un mayor horizonte profesional y más oportunidades de tener un aprendizaje estimulante. Estos jóvenes, en particular, deberían beneficiarse de más oportunidades de aprendizaje no formal e informal y de unas disposiciones más adecuadas para el reconocimiento y la validación de dicho aprendizaje en los marcos nacionales de cualificaciones.

EDUCACIÓN

C *OJDJBUJWB
EF
PQPSUVOJEBEFT
QBSB
MB
KVWFOUVE Lleva este nombre otro documento de la Comisión referido a la juventud (Comisión Europea, 2011c). Deja constancia, en su preámbulo, de que gran número de jóvenes OP
FTUÈO
OJ
FO
FM
NVOEP
MBCPSBM
OJ
FO
FM
BDBEÏNJDP. En total, 7,5 millones de personas del grupo de edad entre 15 y 24 años no trabajan ni siguen ningún plan de estudios o de formación («ni-nis»). Este porcentaje ha aumentado de un 10,8% en 2008 a un 12,8% en 2010 para la UE en su conjunto. En Bulgaria, Eslovaquia, España, Estonia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia y Rumanía, más del 14% de los jóvenes ni estudia (ha dejado de hacerlo), ni trabaja (aún). La proporción de personas que abandonan prematuramente los estudios sigue siendo superior al 14%, lo que equivale a uno de cada seis jóvenes. Este porcentaje está muy por encima del objetivo del 10% acordado en la Estrategia Europa 2020. Gran parte de estas personas presenta riesgo de enfrentarse a dificultades persistentes para acceder a un empleo estable con la consiguiente marginación futura. Dice, asimismo, que las causas del desempleo juvenil se encuentran principalmente en una insuficiente o deficiente formación. Incidiendo en aspectos ya señalados en el documento citado en la letra a) precedente, este documento manifiesta que los Estados miembros, en particular los que tienen mayores tasas de desempleo juvenil, deben tomar medidas tajantes en los ÈNCJUPT siguientes: — 1SFWFODJØO
EFM
BCBOEPOP
FTDPMBS
QSFNBUVSP. Es esencial adoptar medidas inmediatas para la reanudación en la formación a fin de limitar el flujo de personas que pasan del abandono escolar prematuro al desempleo. — %FTBSSPMMP
EF
DBQBDJEBEFT
RVF
TFBO
QFSUJOFOUFT
QBSB
FM
NFSDBEP
MBCPSBM. Los Estados miembros deben velar por que los sistemas de educación y formación sean adecuados para dotar a los jóvenes de las capacidades adecuadas de forma eficaz. Deben unirse más estrechamente los ámbitos del empleo, la educación y la formación. Deben realizarse reformas para garantizar el reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como un mayor conocimiento de lenguas extranjeras y tecnologías de la información y de la comunicación. — "ZVEB
QBSB
VOB
QSJNFSB
FYQFSJFODJB
QSPGFTJPOBM
Z
MB
GPSNBDJØO
FO
FM
QVFTUP
EF
USBCBKP. Los contratos de aprendiz, las colocaciones en em-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

presas y los períodos de prácticas son especialmente importantes, ya que, si cumplen las normas de calidad necesarias, ofrecen a los jóvenes la oportunidad de adquirir tanto las capacidades pertinentes como experiencia laboral. 4.5. Reducir el abandono escolar prematuro Se sigue también en este epígrafe, otra Comunicación de desarrollo de la Estrategia Europa 2020, referida al abandono escolar prematuro; ya se ha dicho que éste debería ser inferior al 10% en 2020 (Comisión Europea, 2011d). Hemos visto que este aspecto se toca también en las dos Comunicaciones descritas en el epígrafe 4.4 precedente, al que nos remitimos. Con posterioridad a aquella Comunicación, el Consejo de la Unión Europea, con fecha 28 de junio de 2011, dictaría una Recomendación, a cuyo tenor «... la expresión abandono escolar prematuro se utiliza en relación con las personas que abandonan la educación y la formación IBCJFOEP
DVSTBEP
UBO
TØMP
FM
QSJNFS
DJDMP
EF
TFDVOEBSJB, P
QPS
EFCBKP
EF
EJDIP
OJWFM, y que ya no cursan una educación o formación» (Consejo de la Unión Europea, 2011: 1).

En 2009 más de seis millones de jóvenes, el 14,4% de quienes tenían entre 18 y 24 años, abandonaron la educación y la formación habiendo concluido solamente el primer ciclo de enseñanza secundaria o un nivel inferior. Y, lo que es aún más preocupante, el 17,4% de ellos habían concluido sólo la enseñanza primaria. A FTDBMB
JOEJWJEVBM, las consecuencias del abandono escolar prematuro afectan a las personas a lo largo de sus vidas, aumentan su riesgo de desempleo, pobreza y exclusión social. Afectan a su bienestar, a su salud y a la de sus hijos. También reducen las posibilidades de que sus hijos tengan éxito en sus estudios. A FTDBMB
FDPOØNJDB
Z
TPDJBM, unos índices elevados de abandono escolar prematuro tienen efectos a largo plazo sobre la evolución de la sociedad y sobre el crecimiento económico. Reducir el abandono escolar prematuro contribuye a una incorporación cada vez mayor en el mercado laboral, así como a la consecución del objetivo principal de una tasa de empleo del 75% para mujeres y hombres de entre 20 y 64 años. Al mismo tiempo, contribuye significativamente a romper el ciclo de la pobreza, que lleva a la exclusión social de tantos jóvenes. Por tanto, se trata de una NFEJEB
DMBWF para alcanzar el

EDUCACIÓN

objetivo de evitar, al menos, veinte millones de personas el riesgo de caer en la pobreza. El abandono escolar prematuro está causado por una NF[DMB
EF
GBDUPSFT JOEJWJEVBMFT
FEVDBUJWPT
Z
TPDJPFDPOØNJDPT. Está estrechamente relacionado con unos entornos socialmente desfavorecidos y con bajo nivel educativo. Algunos grupos sociales que proceden de entornos socioeconómicos más pobres y de grupos vulnerables pueden verse especialmente afectados por él, como personas con discapacidad física y mental, con otras necesidades de educación especial o jóvenes de origen inmigrante. El abandono escolar prematuro es un QSPDFTP, no un acontecimiento aislado. A menudo comienza ya en la enseñanza primaria, con los primeros fracasos escolares y un alejamiento cada vez mayor de la escuela. La transición de un centro de enseñanza a otro y la transición de un nivel educativo a otro son particularmente difíciles para los alumnos que presentan riesgo de abandono. A menudo, los sistemas de educación y formación no dan suficiente apoyo específico como para que los alumnos hagan frente a sus dificultades emocionales, sociales o educativas y sigan estudiando y formándose. El abandono escolar prematuro tiene también una EJNFOTJØO
EF
HÏOF SP que requiere más atención. En la UE, el 16,3% de los chicos abandona prematuramente los estudios, frente a un 12,5% entre las chicas. Durante la enseñanza obligatoria, ellos suelen tener más dificultades que ellas para adaptarse al entorno escolar y generalmente presentan peores resultados. Están sobrerrepresentados entre los alumnos con discapacidad (61%). Las FTUSBUFHJBT para combatir el abandono escolar prematuro deben tener como punto de partida un análisis de las peculiaridades nacionales, regionales y locales del fenómeno. Las políticas generales contra el abandono escolar prematuro deben centrarse en la prevención, la intervención y la compensación. — 1SFWFODJØO. La participación en la educación a edades tempranas es una de las medidas más efectivas para que los niños comiencen su educación con buen pie y vayan adquiriendo capacidad de aguante. Otras medidas preventivas son el apoyo lingüístico sistemático a los niños de origen inmigrante, una política activa contra la segregación, un apoyo específico a las escuelas desfavorecidas o itinerarios educativos flexibles.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— *OUFSWFODJØO. Las medidas de intervención pueden dirigirse al centro de enseñanza o de formación profesional en su conjunto o bien a cada alumno que corra riesgo de interrumpir su educación o formación. Las medidas dirigidas a los centros de enseñanza están destinadas a mejorar el ambiente en la escuela y a crear unos entornos de aprendizaje que sirvan de apoyo. Las medidas orientadas a los estudiantes se centran en la tutoría individual y de grupo, en unos enfoques de aprendizaje personalizados, en una mejor orientación y en ayuda financiera. — $PNQFOTBDJØO. Las medidas de compensación ofrecen oportunidades de educación y formación a quienes las han abandonado. Pueden tener forma de ayuda financiera o de otro tipo. Su objetivo es ayudar a los jóvenes a reincorporarse a la educación general o a proporcionar una segunda oportunidad. Por tanto, los enfoques acertados en los centros de segunda oportunidad difieren notablemente de los de la enseñanza general. No obstante lo anterior, está demostrado que la prevención del abandono escolar prematuro da mejores resultados que la compensación. 4.6. Modernizar la educación superior En la UE-27 la proporción de personas con edades comprendidas entre 30 y 34 años que habían terminado una educación superior era, en 2010, del 33,5%. Para el año 2020, según los objetivos de la Estrategia Europa 2020, deberá ser de al menos un 40%. Según Eurostat, al finalizar 2012 se había llegado ya al 36%. España se encuentra por encima de la media europea: el porcentaje en 2010 era del 40,6%, y para 2020 se le ha fijado un objetivo del 44%. El desarrollo específico de Europa 2020 en este ámbito educativo se contiene en una Comunicación de la Comisión (Comisión Europea 2011e), cuyo contenido se describirá sumariamente en este epígrafe. La UE utiliza el UÏSNJOP
FEVDBDJØO
TVQFSJPS para referirse a todas las instituciones de educación terciaria, en las que incluyen las universidades, los institutos de tecnología, las escuelas de comercio, las de ingeniería, los colegios de educación superior, las escuelas profesionales, las escuelas politécnicas, las academias, etc. Tiene en cuenta la diversidad lingüística y

EDUCACIÓN

las tradiciones y prácticas nacionales. Manifiesta el documento mencionado que los QSJODJQBMFT
SFTQPOTBCMFT de aplicar las reformas en la educación superior son MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT
Z
MBT
QSPQJBT
JOTUJUVDJPOFT
FEVDBUJWBT. Pero, dentro de sus funciones de completamiento y apoyo, también corresponde a las instituciones de la UE. B $
VFTUJPOFT
FTFODJBMFT
EF
BDUVBDJØO
QBSB
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT Z
MBT
JOTUJUVDJPOFT
EF
FEVDBDJØO
TVQFSJPS — "VNFOUBS
MPT
OJWFMFT
EF
ÏYJUP
QBSB
QSPQPSDJPOBS
MPT
UJUVMBEPT
F
JO WFTUJHBEPSFT
RVF
OFDFTJUB
&VSPQB. Se propone: 1) desarrollar vías claras de progresión desde la educación profesional u otros tipos de educación a la educación superior; 2) fomentar el acceso de escolares pertenecientes a grupos infrarrepresentados; 3) asegurarse de que la ayuda financiera llegue a posibles estudiantes de los grupos con ingresos más bajos; y 5) diseñar y aplicar estrategias nacionales para formar y reciclar a suficientes investigadores. — .FKPSBS
MB
DBMJEBE
EF
MB
FEVDBDJØO
TVQFSJPS. Se propone: 1) fomentar la utilización de las cualificaciones; 2) promover la diversificación de las modalidades de estudio; 3) aprovechar mejor las posibilidades de las TIC; 4) mejorar la capacidad de las instituciones del mercado de trabajo y de la normativa para adaptar las cualificaciones a los empleos; y 5) introducir incentivos para que las instituciones de educación superior inviertan en el desarrollo profesional continuo de su personal. — 3FGPS[BS
MB
DBMJEBE
NFEJBOUF
MB
NPWJMJEBE
Z
MB
DPPQFSBDJØO
USBOT GSPOUFSJ[B. Se propone: 1) animar a las instituciones a integrar más sistemáticamente la movilidad con fines de aprendizaje en los programas de estudios; 2) garantizar el reconocimiento eficaz de los créditos obtenidos en el extranjero mediante un aseguramiento efectivo de la calidad; y 3) mejorar el acceso, las condiciones de trabajo y las posibilidades de progreso de los estudiantes, los investigadores y los profesores de otros países. — )BDFS
RVF
GVODJPOF
FM
USJÈOHVMP
EFM
DPOPDJNJFOUP: relacionar la educación superior, la investigación y las empresas para favorecer la excelencia y el desarrollo regional. Se propone: 1) fomentar el desarrollo de las capacidades emprendedoras, en todas las

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

disciplinas y en los tres ciclos; 2) reforzar la infraestructura de transferencia de conocimientos de las instituciones de educación superior y mejorar su capacidad para participar en empresas; 3) fomentar la cooperación con las empresas como actividad básica de las instituciones de educación superior; y 4) promover la participación sistemática de las instituciones de educación superior en el desarrollo de planes integrados de desarrollo local y regional. — .FKPSBS
MB
HPCFSOBO[B
Z
MB
GJOBODJBDJØO. Se propone: 1) promover una mejor identificación de los costes reales de la educación superior y la investigación; 2) adaptar los mecanismos de financiación a las necesidades de los diferentes perfiles de las instituciones; 3) facilitar el acceso a fuentes alternativas de financiación; 4) apoyar el desarrollo de personal estratégico y profesional de dirección en la educación superior; y 5) animar a las instituciones a modernizar su gestión de los recursos humanos. C
$POUSJCVDJØO
EF
MB
6&
JODFOUJWPT
B
MB
USBOTQBSFODJB
MB
EJWFSTJGJDBDJØO MB
NPWJMJEBE
Z
MB
DPPQFSBDJØO Aunque las cuestiones esenciales de actuación mencionadas en la letra a) precedente deben ser abordadas en primer lugar por las autoridades y las instituciones nacionales, también la UE puede apoyar sus esfuerzos para reformar los sistemas de educación superior mediante los distintos instrumentos presupuestarios e iniciativas de que dispone. Se señalan brevemente a continuación los que enumera el documento que ahora se examina. — "QPZBS
MB
SFGPSNB
DPO
EBUPT
TPCSF
MBT
JOJDJBUJWBT
FM
BOÈMJTJT
EF
TVT
SF TVMUBEPT
Z
MB
USBOTQBSFODJB. La Comisión Europea pondrá en marcha un nuevo instrumento de clasificación e información basado en los resultados para presentar el perfil de las instituciones de educación superior. — 'PNFOUBS
MB
NPWJMJEBE. La Comisión Europea mejorará el reconocimiento de los estudios en el extranjero, ofreciendo incentivos a los programas de la UE para mejorar la aplicación del proceso de Bolonia; propondrá un programa de movilidad en el marco de Erasmus para obtener un título de máster y apoyará el análisis de las posibilidades de los flujos de movilidad de estudiantes.

EDUCACIÓN

— $PMPDBS
MB
FEVDBDJØO
TVQFSJPS
FO
FM
DFOUSP
EF
MB
JOOPWBDJØO
MB
DSFB DJØO
EF
FNQMFP
Z
MB
FNQMFBCJMJEBE. La Comisión Europea adoptará la Agenda Estratégica de Innovación, reforzará la interacción entre universidades y empresas, promoverá en el marco de las acciones Marie Curie un programa de doctorado industrial europeo para apoyar la investigación aplicada y propondrá un marco de calidad para los periodos de prácticas a fin de ayudar a los estudiantes y titulados a adquirir los conocimientos prácticos que necesitan para el lugar de trabajo — "QPZBS
MB
JOUFSOBDJPOBMJ[BDJØO
EF
MB
FEVDBDJØO
TVQFSJPS
FVSPQFB
La Comisión Europea promoverá la UE como destino de estudio e investigación para los mejores talentos de todo el mundo, favorecerá las relaciones en materia de educación superior con socios de fuera de la Unión, hará uso de las asociaciones para la movilidad existentes, a fin de mejorar y facilitar los intercambios de estudiantes e investigadores y reforzará el seguimiento de los doctorandos de terceros países. 4.7. Participación de los adultos en el aprendizaje permanente En el Gráfico 3.4 se indicó el porcentaje de población de 25 a 74 años de la UE que participó en actividades de educación permanente durante el año 2011. Con excepción de algunos países, el porcentaje fue generalmente bajo. En el apartado 3 se habló del .BSDP
FTUSBUÏHJDP
QBSB
MB
DPPQFSB DJØO
FVSPQFB
FO
FM
ÈNCJUP
EF
MB
FEVDBDJØO
Z
MB
GPSNBDJØO, elaborado en 2009 pero cuya proyección se extiende hasta el año 2020 (Consejo de la Unión Europea, 2009). Dicho Marco establecía unos valores de referencia que deberían de ser alcanzados en el año 2020. El primero de ellos (TVQSB, epígrafe 3.4) era que una media de un 15% como mínimo de los adultos activos entre 25 y 64 años debería participar en el aprendizaje permanente. Se transcriben a continuación, por su interés, algunas de las NFEJEBT que contempló en 2008 el Consejo de la Unión Europea sobre el aprendizaje de adultos (Consejo de la Unión Europea, 2008). — Fomentar el JOUFSDBNCJP
EF
CVFOBT
QSÈDUJDBT, el aprendizaje mutuo y el desarrollo de proyectos conjuntos en el ámbito de la educación de adultos entre los Estados miembros.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Colaborar estrechamente en la TVQSFTJØO
EF
MBT
CBSSFSBT
BM
BQSFOEJ[BKF
EF
BEVMUPT y en el establecimiento de una oferta y de servicios de buena calidad que tengan en cuenta la demanda de dicho aprendizaje, incluyendo las oportunidades que ofrecen el aprendizaje electrónico y a distancia. — Alentar a los centros de educación, tanto superior como de formación profesional, a BDPHFS
FO
NBZPS
NFEJEB
B
BMVNOPT
BEVMUPT, y establecer asociaciones con la comunidad empresarial, con vistas a motivar a los empresarios para que organicen el aprendizaje de adultos en el lugar de trabajo y a los empleados para que participen en dicho aprendizaje. — Trabajar para BVNFOUBS
MB
QBSUJDJQBDJØO
FO
FM
BQSFOEJ[BKF
EF
BEVMUPT
EF
UPEPT
MPT
DJVEBEBOPT, en particular de aquellas personas que hayan abandonado prematuramente la educación, de las personas que tengan necesidades especiales y de aquellos cuyo nivel de competencias básicas sea insuficiente o hayan obtenido resultados educativos poco satisfactorios. — Considerar, desde el punto de vista de la rentabilidad, la contribución del aprendizaje de adultos a la DPIFTJØO
TPDJBM
Z
BM
EFTBSSPMMP
FDPOØNJDP. — Esforzarse por HBSBOUJ[BS
VOB
DVPUB
BEFDVBEB para el aprendizaje de adultos a la hora de asignar recursos financieros a los diferentes sectores educativos. — Fomentar la QBSUJDJQBDJØO
BDUJWB
EF
MPT
JOUFSMPDVUPSFT
EF
MB
TPDJFEBE, a fin de garantizar una impartición de enseñanza de alta calidad y adaptada a las necesidades de las diversas categorías de alumnos. 5. PROGRAMAS DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN Se hace referencia en este apartado a los Programas específicos que se contienen en una Decisión de 2006, ya citada en el epígrafe 4.2, por la que se establece un programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2006). Por razones de síntesis necesaria, se omite la referencia al 1SPHSBNB
USBOTWFSTBM
EF
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF
y al 1SPHSBNB +FBO
.POOFU, contenidos en dicha Decisión, como también al conocido 1SPHSBNB
EF
#PMPOJB (educación universitaria) y al programa de formación profesional 1SPDFTP
EF
$PQFOIBHVF

EDUCACIÓN

(véase Unión Europea, 2012) y al 1SPHSBNB
.BSJF
$VSJF, de formación profesional y oportunidades de movilidad para investigadores a partir del nivel de postgrado. 5.1. Programa Comenius B %FGJOJDJØO Es un programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de todos los participantes en la
FEVDBDJØO
QSFFTDPMBS
Z
FTDPMBS
hasta el final del segundo ciclo de educación secundaria, así como de los centros y organizaciones que imparten esa educación. C "DDFTP En el marco del programa de aprendizaje permanente, el programa va dirigido, entre otros, a: 1) alumnos hasta el final del segundo ciclo de enseñanza secundaria; 2) escuelas, con arreglo a lo que dispongan los Estados miembros; 3) profesores y demás personal de esas escuelas. D 0CKFUJWPT
FTQFDÓGJDPT Son los siguientes: 1) fomentar entre los jóvenes y el personal docente el conocimiento y la comprensión de la diversidad de culturas y lenguas europeas y del valor de esa diversidad; 2) ayudar a los jóvenes a adquirir las aptitudes básicas para la vida y las competencias necesarias para su desarrollo personal, su futuro laboral y la ciudadanía europea activa. E 0CKFUJWPT
PQFSBUJWPT Son los siguientes, entre otros: 1) mejorar y aumentar la movilidad de alumnos y personal educativo entre los Estados miembros; 2) mejorar y aumentar las asociaciones entre escuelas de diferentes Estados miembros, para que los alumnos participen en actividades educativas conjuntas; 3) estimular el aprendizaje de lenguas extranjeras modernas; 4) apoyar el desarrollo de contenidos de aprendizaje permanente innovadores y basados en las TIC; 5) incrementar la calidad y la dimensión europea de la formación del profesorado; 6) apoyar las mejoras de los planteamientos pedagógicos y la gestión de las escuelas.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

F "DDJPOFT Entre ellas
están las siguientes: 1) movilidad de personas (intercambios de alumnos y personal, movilidad hacia centros de enseñanza para alumnos, estancias de personal docente en escuelas o empresas, visitas de estudio y análogas); 2) creación de asociaciones entre escuelas y organizaciones responsables; 3) proyectos multilaterales. 5.2. Programa Erasmus B %FGJOJDJØO Es un programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de todos los participantes en la FEVDBDJØO
TVQFSJPS
GPSNBM
Z
FO
MB
FEVDB DJØO
Z
GPSNBDJØO
QSPGFTJPOBM
EF
OJWFM
UFSDJBSJP, cualquiera que sea la duración de la carrera o cualificación e incluidos los estudios de doctorado, así como de los centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación y formación. Una modalidad de él es el 1SPHSBNB
&SBTNVT
.VOEVT, que permite a estudiantes de postgrado y profesores de todo el mundo realizar estudios de maestría o doctorado en consorcios de tres universidades europeas como mínimo (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, 2008). C "DDFTP El programa va dirigido, entre otros, a: 1) estudiantes y personas en formación que cursen cualquier forma de enseñanza y formación de nivel terciario; 2) centros de enseñanza superior, según especifiquen los Estados miembros; 3) profesores, formadores y demás personal de esos centros; 4) asociaciones y representantes de todos los participantes en la enseñanza superior. D 0CKFUJWPT
FTQFDÓGJDPT Son los siguientes: 1) apoyar la realización de un Espacio Europeo de Educación Superior; 2) reforzar la contribución de la educación superior y la formación profesional avanzada al proceso de innovación. E 0CKFUJWPT
PQFSBUJWPT Se citan, entre ellos, los siguientes: 1) mejorar y aumentar la movilidad de estudiantes y personal docente en Europa; 2) mejorar y aumentar

EDUCACIÓN

la cooperación multilateral entre los centros europeos de enseñanza superior; 3) aumentar la transparencia y la compatibilidad entre las cualificaciones de la enseñanza superior y de la formación profesional de grado superior obtenidas en Europa; 4) mejorar y aumentar la cooperación entre los centros de enseñanza superior y las empresas; 5) facilitar el desarrollo de prácticas innovadoras en educación y formación de nivel terciario. F "DDJPOFT El programa Erasmus puede conceder apoyo, entre otras, a las siguientes acciones: 1) movilidad de personas (desplazamientos de estudiantes y personal docente de centros de enseñanza superior a otro país con el fin de enseñar o recibir formación en un centro de educación superior); 2) proyectos y redes multilaterales. Los estudiantes que se desplacen serán estudiantes de centros de enseñanza superior matriculados en segundo año como mínimo que pasan un período de estudios en otro Estado miembro, estudiantes matriculados en programas de masters conjuntos o estudiantes de centros de enseñanza superior que participan en estancias. 5.3. Programa Leonardo da Vinci B %FGJOJDJØO Es un programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de todos los participantes en la FEVDBDJØO
Z
GPSNBDJØO
QSPGFTJPOBM
FYDMVJEB
MB
EF
OJWFM
UFSDJBSJP, así como de los centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación y formación. C "DDFTP Entre otros, este programa va dirigido a: 1) personas que cursen cualquier tipo de formación profesional que no sea de nivel terciario; 2) personas presentes en el mercado de trabajo; 3) centros u organizaciones que brinden oportunidades de aprendizaje en los ámbitos cubiertos por el programa; 4) profesores, formadores y demás personal de esos centros u organizaciones. D 0CKFUJWPT
FTQFDÓGJDPT Tiene los siguientes: 1) apoyar a los participantes en actividades de formación y en la adquisición de conocimientos, competencias, y cualificaciones;

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

2) apoyar las mejoras de la calidad e innovación de los sistemas, instituciones y prácticas de educación y formación profesional; 3) aumentar el atractivo de la formación profesional y de la movilidad para las empresas y los particulares, así como facilitar la movilidad de trabajadores en formación. E 0CKFUJWPT
PQFSBUJWPT Se citan algunos de ellos: 1) mejorar y aumentar la movilidad en Europa de las personas en formación profesional inicial y continua; b) mejorar y aumentar la cooperación entre centros u organizaciones que brinden oportunidades de aprendizaje, empresas, interlocutores sociales y otros organismos pertinentes de toda Europa; c) facilitar el desarrollo de prácticas innovadoras en los ámbitos de la educación y formación profesional no terciaria. F "DDJPOFT Contempla acciones similares a las ya indicadas en los programas Erasmus y Leonardo da Vinci, si bien referidas al ámbito de la formación profesional. 5.4. Programa Grundtvig B %FGJOJDJØO Este programa atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de los participantes en todas las formas de FEVDBDJØO
EF
BEVMUPT, así como de los centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación. C "DDFTP En el marco del programa de aprendizaje permanente, este programa va dirigido en especial a: 1) alumnos que reciban educación de adultos; 2) centros u organizaciones que brinden oportunidades de aprendizaje para adultos; 3) profesores y demás personal de esos centros u organizaciones. D 0CKFUJWPT
FTQFDÓGJDPT Son dos: 1) responder al reto educativo del envejecimiento de la población en Europa; 2) ayudar a que los adultos adquieran medios de mejorar sus conocimientos y competencias.

EDUCACIÓN

E 0CKFUJWPT
PQFSBUJWPT Entre ellos se citan éstos: 1) mejorar y facilitar la movilidad en Europa de las personas participantes en la educación de adultos; 2) mejorar y aumentar la cooperación entre las organizaciones que participen en la educación de adultos en toda Europa; 3) ayudar a las personas de sectores sociales vulnerables o ambientes sociales marginales, en particular las personas de edad avanzada y quienes hayan abandonado el sistema de enseñanza sin cualificaciones básicas, con objeto de que dispongan de oportunidades alternativas para acceder a la educación de adultos; 4) facilitar el desarrollo de prácticas innovadoras en la educación de adultos y su transferencia. F "DDJPOFT Este programa promueve la movilidad de personas y de asociaciones en torno a temas de interés mutuo para las organizaciones participantes. Contempla, asimismo, proyectos multilaterales y redes temáticas de expertos y organizaciones. CONCLUSIÓN En breve síntesis de lo expuesto en este capítulo podrían extraerse las siguientes conclusiones: — La educación y formación forma QBSUF
FTFODJBM de las políticas europeas, tanto si es considerada en sí misma, como si se contempla en su relación con las políticas de empleo e inclusión social. Ha de indicarse, no obstante, que la principal responsabilidad en materia de educación y formación DPSSFTQPOEF
B
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT. La UE completa y apoya sus acciones, razón por la cual se ha establecido el método abierto de coordinación. — Los datos estadísticos muestran que Europa tiene ante sí un JNQPS UBOUF
SFUP
EF
NFKPSBT
FEVDBUJWBT, tanto en la educación infantil, juvenil, universitaria, de educación de adultos como, de modo especial, en la lucha contra el abandono escolar prematuro. — La UE insiste con reiteración en la necesidad de emprender acciones educativas de calidad para FWJUBS
MB
FYDMVTJØO
Z
NBSHJOBDJØO
TPDJBM de grupos desfavorecidos, de personas con necesidades especiales, de in-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

migrantes, etc. Esta necesidad se refiere sobre todo a la educación infantil y juvenil. Hace especial hincapié en ella cuando alude al abandono escolar prematuro. — La UE concibe toda su política educativa en el marco amplio del
BQSFO EJ[BKF
QFSNBOFOUF, es decir, el aprendizaje que engloba la educación y formación formal, no formal e informal, y en todos sus niveles, desde la educación en la primera infancia y la escuela hasta la enseñanza superior, la educación y formación profesional y el aprendizaje de adultos. — La Estrategia Europa 2020, así como distintas Comunicaciones específicas de desarrollo de ella emanadas de la Comisión Europea, han establecido los distintos PCKFUJWPT
PQFSBUJWPT que, en materia de educación y formación, han de alcanzarse para 2020, en aras a la consecución de un crecimiento inteligente e innovador. Estos objetivos hacen referencia a una participación de los niños y jóvenes en la educación, a la modernización de la educación superior, a una mayor participación de los adultos en el aprendizaje permanente y a la disminución del abandono escolar prematuro. — Para la ejecución de su política educativa, la UE ha establecido diversos QSPHSBNBT, entre los que destacan Comenius, Erasmus, Leonardo da Vinci y Grundtvig. BIBLIOGRAFÍA ALEGRE CANOSA, M. A. y SUBIRATS HUMET, J. (2013): «Sistemas y políticas educativas comparadas: transformaciones, convergencias y divergencias en los países occidentales», en PINO, E. y RUBIO LARA, M. J. (2013): -PT
&TUBEPT
EF
#JFOFTUBS
FO
MB
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1PMÓUJDBT
TPDJBMFT
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QFSTQFDUJWB
DPNQBSBEB, Tecnos, Madrid. CALERO MARTÍNEZ, J.; GIL IZQUIERDO, M. y FERNÁNDEZ GUTIÉRREZ, M. (2011): -PT
DPTUFT
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QSFNBUVSP
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QPS
FM
BCBOEPOP
QSFNBUVSP
FO
&TQB×B, Ministerio de Educación, Madrid. CARRERAS GARCÍA, J.; SEVILLA ALONSO, C. y URBÁN CRESPO, M. (2006): .JUP
Z
SFBMJEBE
EFM
QSPDFTP
EF
#PMPOJB, Icaria, Barcelona. COMISIÓN EUROPEA (2010a): +VWFOUVE
FO
.PWJNJFOUP
6OB
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&VSPQFB, COM(2010) 477 final.

EDUCACIÓN

— (2010b): "HFOEB
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Z
FNQMFPT
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DPOUSJCVDJØO
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FNQMFP, COM(2010) 682 final. — (2011a): &EVDBDJØO
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PCKFUJWPT, Bruselas. — (2011c): *OJDJBUJWBT
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, COM(2011) 18 final. — (2011e): "QPZBS
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 CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA y COMISIÓN EUROPEA (2010): *OGPSNF
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&VSPQFB, Ariel, Barcelona. EURYDICE (2005): (MPTBSJP
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FEVDBDJØO, Ministerio de Educación, Madrid. — (2008): -B
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NFEJEBT, Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, Madrid. — (2008): 0SHBOJ[BDJØO
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#PMPOJB, Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, Madrid. — (2009): &M
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BDBEÏNJDP, Ministerio de Educación, Madrid. — (2009): -B
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#PMP OJB, Ministerio de Educación, Madrid. — (2010): %JGFSFODJBT
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&VSPQB, Ministerio de Educación, Madrid. — (2010): &EVDBDJØO
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POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— (2011): -B
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QSÈDUJDBT, Ministerio de Educación, Madrid. — (2011): -B
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#PMPOJB, Ministerio de Educación, Madrid. GALINDO MARTÍN, M. A. y FERNÁNDEZ JURADO, Y. (2006): 1PMÓUJDBT
TPDJPFDPOØNJDBT
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MB
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&VSPQFB, Delta. GARCÍA GARRIDO, J. L. (2001): 1FSTQFDUJWBT
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99*, en LÁZARO LORENTE, L. M. (ed.) 1SPCMFNBT
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-BUJOB, Valencia. LÁZARO LORENTE, L. M. (ed.) (2001): -B
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FRVJEBE, en LÁZARO LORENTE, L. M. (ed.) 1SPCMFNBT
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Z
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-BUJOB, Valencia. MARTÍ PUIG, M. (2006): -B
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&VSPQB, Universidad de Valencia, Servicio de Publicaciones, Valencia. MINISTERIO DE EDUCACIÓN (2011): -BT
DJGSBT
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FEVDBDJØO
FO
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&TUBEÓTUJDBT
F
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, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Madrid. — (2011): 0CKFUJWPT
FEVDBUJWPT
FVSPQFPT
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&TUSBUFHJB
FEVDBDJØO
Z
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*OGPSNF
FTQB×PM
. Ministerio de Educación, Madrid. MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CIENCIA (2006): -B
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.FEJP
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NBUFSJB
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FEVDBDJØO, CIDE, Madrid. MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE (2013): -B
NPEFSOJ[BDJØO
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&VSPQB
GJOBODJBDJØO
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EJNFOTJØO
TPDJBM
, Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Madrid. — página web. MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL (2012): 0CTFSWBUPSJP
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EF
&NQMFP
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&TUSBUFHJB
&VSPQB
. MUGA MENOYO, M. A. y QUICIOS GARCÍA, M. P. (Coords.) (2006): -B
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&VSPQB, Dykinson, Madrid. ORGANISMO AUTÓNOMO DE PROGRAMAS EDUCATIVOS EUROPEOS (2008): $PNFOJVT
(SVOEUWJH
DPNQFUFODJBT
CÈTJDBT, Organismo Autónomo de Programas Educativos Europeos, Madrid. PARLAMENTO EUROPEO Y CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (2006): %FDJTJØO
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QFSNBOFOUF. — (2008): %FDJTJØO
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EDUCACIÓN

ROMÁN FLECHA, J. (2008): &M
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TVQFSJPS
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&VSPQB, Universidad Pontificia de Salamanca. SALABURU ETXEBARRÍA, P.; GUY HAUG y MORA, J. G. (2011): &TQB×B
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FODVFOUSP
JNQSFTDJOEJCMF, Academia Europea de Ciencias y Artes. SOCIEDAD ESPAÑOLA DE EDUCACIÓN COMPARADA (2006): &M
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ÏQPDB, Uned. Madrid. UNIÓN EUROPEA (2012): $PNVOJDBEP
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QBSB
FM
QFSJPEP
, Luxemburgo. — página web.

CAPÍTULO 4 EMPLEO

1. INTRODUCCIÓN En varias ocasiones hemos dicho en páginas anteriores que la UE ha puesto como eje central de su política social la promoción del empleo. Constituyó su primera finalidad, pues el pleno empleo era la condición esencial de una política social eficaz. Cuando nace la Comunidad Económica Europea, se entendía que la política social iba a ser resultado, el corolario por decirlo así, de un juego equilibrado del mercado, en el que desempeñaría un papel esencial el empleo. Poco a poco, además de las políticas de empleo propiamente dichas, como fueron la prohibición de toda discriminación por razón de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, las retribuciones salariales, la igualdad de salarios entre mujeres y hombres por el desempeño del mismo trabajo y similares, fueron apareciendo otras materias conexas con el empleo como, por ejemplo, la necesidad de establecer medidas de protección para los trabajadores desplazados y sus familiares mediante la coordinación de los sistemas de seguridad social existentes en los Estados miembros, o el acceso a la educación de los hijos de dichos trabajadores. Más adelante, pero sin olvidar nunca que el empleo es el núcleo esencial de la política social, se incluirían otras materias, especialmente la protección social y la lucha contra la exclusión social, hasta dejar configurado lo social como una dimensión política diferenciada. Llega el momento de abordar el empleo como ámbito sectorial, y a la vez principal, de la política social europea. A él se dedica este capítulo. En él se trata sobre la extensa materia del empleo, pero limitada, por necesidad, a aquellos aspectos referidos de manera expresa a su promoción y fomento, con exclusión de los relativos al trabajo, a las condiciones (económicas, de salud, seguridad e higiene, etc.) en que debe realizarse y a los interlocutores sociales, aspectos que también son de amplia consideración por la UE. No abordamos tampoco en este capítulo las cuestiones relativas al Fondo Social Europeo y otros instrumentos de financiación de las políticas de empleo, que se tratarán en el capítulo 10.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

No vamos a repetir las muchas y reiteradas referencias que ya se han hecho en los capítulos 1 y 2 sobre el empleo, sino a complementarlas. Pero es necesario recordar que una de las finalidades de la UE es la consecución del «pleno empleo» (artículo 3 del TUE); que la UE ha de contribuir «a un alto nivel de empleo mediante el fomento de la cooperación entre los Estados miembros, así como apoyando y, en caso necesario, complementando sus respectivas actuaciones; que, al hacerlo, se respetarán las competencias de los Estados miembros y que, al formular y aplicar las políticas y medidas de la Unión deberá tenerse en cuenta el objetivo de un alto nivel de empleo» (artículo 147 del TFUE). Es necesario, asimismo, tener presente la libertad profesional y el derecho a trabajar reconocidos en la CDFUE: «Todo ciudadano de la Unión tiene libertad para buscar un empleo, trabajar, establecerse o prestar servicios en cualquier Estado miembro» (artículo 15). En la exposición se sigue un esquema metodológico similar al del capítulo anterior. Se comienza analizando la situación del empleo en la UE, se describen luego las orientaciones actualmente vigentes sobre política de empleo, así como las medidas previstas para su promoción, se hace una referencia especial al empleo de determinados sectores de la población y se termina con algunas conclusiones. 2. SITUACIÓN DEL EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA La situación del empleo en la UE es deficitaria. Como afirma la Estrategia Europa 2020: «A pesar de haber mejorado, los niveles de empleo en Europa (media del 69% para las personas de 20-64 años) todavía son perceptiblemente más bajos que en otras partes del mundo: sólo el 63% de las mujeres trabajan, en comparación con un 76% de los hombres, y sólo el 46% de los trabajadores más mayores (55-64 años) tienen un empleo, en comparación con más del 62% en Estados Unidos y Japón. Por otra parte, el europeo medio trabaja un 10% de horas menos que su equivalente estadounidense o japonés».

Por este motivo fijará, como objetivo para 2020, que el 75% de la población de 20 a 64 años esté trabajando, mediante, entre otras cosas, una mayor participación de las mujeres y los trabajadores más mayores y una mejor integración de los inmigrantes en la población activa (Comisión Europea, 2010a: 5 y 8).

EMPLEO

Otro documento posterior de la UE se expresa en términos similares: «Para alcanzar el objetivo fijado en Europa 2020, el empleo en la UE tendrá que aumentar en 17,6 millones de puestos de trabajo respecto a la cifra actual. Sin embargo, durante la crisis, la tasa de empleo ha caído hasta el 68,9% (tercer trimestre de 2011) y la tasa de desempleo en la UE se ha mantenido por encima del 9,5% desde principios de 2010, alcanzando incluso el 10,2% en febrero de 2012. Aunque para mediados de 2011 se había registrado un aumento de 1,5 millones de puestos de trabajo, no compensaba en absoluto los seis millones de empleos perdidos en la UE desde 2008. La desaceleración del crecimiento desde mediados de 2011, con perspectivas menos favorables para 2012 y crecientes divergencias entre los Estados miembros y las regiones, no ha hecho sino dificultar el reto en materia de empleo, inclusión social y lucha contra la pobreza» (Comisión Europea, 2012: 2).

B 5BTB
EF
FNQMFP En el Gráfico 4.1 figura la UBTB
EF
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B×PT

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; la tasa de empleo se calcula dividiendo el número de personas ocupadas de 20 a 64 años por la 90 80 70

Porcentaje

60 50 40 30 20 10

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lga Po ria lon ia Ma lta Ita Hu lia ng r Gr ía eci Esp a Ru aña m Esl aní ov a aq uia UE Bélg -27 ica pa Let íses on i Lu Litua a xe ni mb a ur Fra go Ale ncia m Esl ania ov e Est nia on Re pú Irla ia bli nd ca a Ch e Au ca s Fin tria la Po ndia Re rtug ino al Un ido Pa Chip íse re s Din Bajo am s arc Su a eci a

0

2002

2012

Fuente: Eurostat [lfsi_emp_a].

GRÁFICO 4.1. Tasa de empleo (%) en los países de la UE. Población de 20 a 64 años. Años 2002 y 2012.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

población total activa de la misma edad. Este indicador se ha tomado de la Encuesta de Población Activa (EPA), que cubre toda la población residente en hogares privados. Se excluye a las personas que viven en hogares colectivos (casas de huéspedes, residencias, hospitales, etc.). La población ocupada se compone de aquellas personas que, durante la semana en que se realizó la encuesta, realizaron algún trabajo remunerado al menos una hora, y de aquellas que carecían de trabajo pero tenían un empleo del que estaban temporalmente ausentes. Quizá lo que más llame la atención de este gráfico sea el escaso crecimiento del empleo en la década a que se refiere, hecha excepción de algunos países, crecimiento que es contrarrestado por la disminución del empleo en otros pocos. En el Gráfico 4.2 se refleja la UBTB
EF
FNQMFP
EF los USBCBKBEPSFT
NÈT
NB ZPSFT, es decir, los que se encuentran en la franja de 55 a 64 años. Se utilizan los mismos años de referencia que en el Gráfico 4.1. La tasa de empleo de los trabajadores mayores se calcula dividiendo el número de personas ocupadas de 55 a 64 años por la población total activa de la misma edad residente en hogares privados. En este gráfico, a diferencia de lo que ocurría con el anterior, las diferencias en la tasa de empleo a lo largo de una década han sido significativas. Pero, obsérvese bien, los porcentajes difieren notablemente entre el 80 70

Porcentaje

60 50 40 30 20 10 0

uia nia ría nia ica ria rgo lia ia lta ia ía es ia ia a ca ia ia os ia da re al ia do ca ia aq love ung Polo Bélg ulga bu Ita Austr Ma ranc man país man Grec spañ Che ituan eton s Baj land rlan Chip rtug Eston Uni mar Suec v F Ru 27 Ale o s H E ica L L íse Fin I B xem Po ino ina l Esl E Lu Pa Re D úb UE p e R 2002 2012 Fuente: Eurostat [lfsi_emp_a].

GRÁFICO 4.2. Tasa de empleo (%) en los países de la UE. Población entre 55 y 64 años. Años 2002 y 2012.

EMPLEO

Gráfico 4.1 y el Gráfico 4.2. Mientras en el Gráfico 4.1 la tasa menor de empleo de la población de 20 a 64 años era, en 2012, del 55,3% (Grecia) y la mayor llegaba hasta casi el 80% (Suecia), en el Gráfico 4.2 la tasa menor de empleo de los trabajadores mayores (55-64 años) era del 32,9% (Eslovenia) y la mayor del 73% (Suecia). Si nos fijamos en la media UE-27, para los trabajadores de 20 a 64 años es, en el citado año 2012, de 68,5%, mientras que para los trabajadores de 55 a 64 años sólo llega al 48,9%. Parece claro que el nivel de empleo de la población mayor de 55 años es bastante menor, razón por la que el objetivo de Europa 2020 de incrementar el empleo para este sector de edad está sobradamente justificado, en especial si se tiene en cuenta que la población está envejeciendo más y que es necesario potenciar políticas eficaces de envejecimiento activo, que comienzan por medidas favorecedoras del empleo en edades mayores. Interesa, asimismo, considerar la UBTB
EF
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QPS
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Z
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FEVDBDJØO
P
EF
GPSNBDJØO
BMDBO[BEP. En el Gráfico 4.3 se indica la tasa de empleo de la UE-27 de las personas entre 15 a 64 años según el grado de educación o formación alcanzado. Los grados 0-2 corresponden a la educación preescolar, primaria y secundaria inferior. Los grados 3-4 a la educación secundaria superior y postsecundaria no terciaria. Los grados 5-6 a la educación en los niveles de pregrado y posgrado. A simple 90 80 70

Porcentaje

60 50 40 30 20 10 0

Grados 0-2

Grados 3-4 Hombres

Grados 5-6

Mujeres

Fuente: Eurostat [lfsq_ergaed].

GRÁFICO 4.3. Tasa de empleo (%) en los países de la UE en función del grado de formación alcanzado, por sexo. Personas de 15 a 64 años.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

vista se desprende que, a mayor grado de educación, más nivel de ocupación, y que los hombres tienen un mayor nivel de formación y de empleo que las mujeres. Puede parecer un hecho evidente que, a mayor formación, mayor empleo y que, como toda evidencia, no necesita de ninguna demostración. Pero, en ocasiones, también es conveniente mostrar con cifras estadísticas la interrelación que existe entre determinadas variables. La principal de ellas, de cara al empleo, será siempre poseer un buen nivel de educación y de preparación profesional. La crisis económica de estos años ha venido a mostrar, por otra parte, que los sectores de población más perjudicados por ella, y en los que el desempleo ha incidido de modo especial, ha sido en las personas menos cualificadas. Algo más arriba se dijo que el objetivo de Europa 2020, en materia de empleo, era conseguir que el 75% de la población de entre 20 y 64 años esté trabajando. Antes de mencionar otros indicadores estadísticos conviene señalar cuál era la situación de la tasa de empleo en los Estados miembros cuando se adopta la Estrategia (2010) y los objetivos fijados para 2020 a cada uno de ellos. Se reflejan en el Gráfico 4.4. 90 80 70 Porcentaje

60 50 40 30 20 10

Ma Hu lta ng ría Ita Esp lia Ru aña ma n Gr ia eci Lit a ua n Po ia Esl loni ov a aq u Let ia on Irla ia n Bu da lga Est ria on ia UE Bélg -27 ica pa í Fra ses Re Eslo ncia pú ve bli ni ca a C Po heca Lu rtug xe al mb u Fin rgo lan Ale dia ma Au nia str ia C h Din ipr Pa ama e íse rca sB ajo s Su eci a

0

2010

OBJETIVO 2020

Fuente: Fuente: Eurostat [T2020_10].

GRÁFICO 4.4. Estrategia Europa 2020. Objetivos de empleo para 2020 (% de la población activa).

EMPLEO

C 5BTB
EF
EFTFNQMFP Posiblemente sea la UBTB
EF
EFTFNQMFP la que mejor refleje la situación del empleo en Europa. Representa el porcentaje de desempleados en relación con la población activa. Se muestra en el Gráfico 4.5, con datos a marzo de 2013. Queda de manifiesto en este gráfico la gran heterogeneidad existente entre los países de la UE. Mientras que algunos, sin duda aquellos que tienen una economía más vigorosa y menos expuesta a la crisis de la deuda pública y privada, no tienen prácticamente problemas de desempleo, en otros, por el contrario, los países del sur y los que han sido intervenidos o con riesgo de intervención por su elevado déficit público, son los que se encuentran con un nivel verdaderamente preocupante de desempleo, que les dificulta todavía más la salida de la crisis. 30,0 25,0

Porcentaje

20,0 15,0 10,0

0,0

Austria Alemania Luxemburgo Países Bajos Malta Dinamarca República Checa Rumanía Reino Unido Finlandia Bélgica Suecia Estonia Eslovenia Hungría Polonia UE-27 países Francia Italia Lituania Bulgaria Letonia Irlanda Chipre Eslovaquia Portugal España Grecia

5,0

Fuente: Eurostat [une_rt_m].

GRÁFICO 4.5. Tasa de desempleo (%) en la UE. Marzo de 2013.

Como EBUPT
DPNQMFNFOUBSJPT a los que se ofrecen en el Gráfico 4.5, se señala que, en marzo de 2013, la tasa de desempleo en la zona euro (UE-17) era del 12,1% y de 11% en la UE-27. En ambas zonas las tasas han aumentado de manera significativa en relación con febrero de 2012, fecha en que se situaban, respectivamente, en el 10,9% y en el 10,2%. Según las estima-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

ciones de Eurostat, 26,3 millones de hombres y de mujeres de la UE-27 se encontraban en situación de desempleo en febrero de 2013. Entre los Estados miembros, las tasas de desempleo más bajas se han registrado en Austria (4,9%), Alemania (5,4%), Luxemburgo (5,6%) y en los Países Bajos (6,4%). Las más elevadas en Grecia (26,8%), en España (26,7%) y en Portugal (17,7%). Si se toma como referencia un año (febrero 2012 a febrero 2013), la tasa de desempleo ha aumentado en 19 Estados miembros y ha disminuido en 8. Las subidas más elevadas se han registrado en Grecia (de 21,4% a 26,4% entre diciembre de 2011 y diciembre de 2012), en Chipre (de 10,2% a 14%), en Portugal (de 14,8% a 17,5%) y en España (de 23,9% a 26,3%). Las disminuciones más bajas han tenido lugar en Letonia (de 15,6% a 14,3%), en Estonia (de 10,8% a 9,9%) y en Irlanda (de 15,1% a 14,2%). Entre febrero de 2012 y febrero de 2013 la tasa de desempleo de los hombres ha aumentado, pasando de 10,1% a 10,9% en la UE-27; ha aumentado, asimismo, en las mujeres, del 10,3% al 10,9%. 3. ORIENTACIONES SOBRE POLÍTICA DE EMPLEO Como ya se vio en el capítulo 1, la política europea sobre empleo adquiere singular relieve a partir del Tratado de Amsterdam de 1997, que introduce un Título específico sobre empleo, en la actualidad el Título IX del TFUE (véase el epígrafe 4.1), en la Estrategia Europea de Empleo de 1997 (epígrafe 4.2), la Estrategia de Lisboa de 2000 (epígrafe 4.3) y en la Agenda Social Europea 2006-2010 (epígrafe 4.6). A ellos nos remitimos como antecedentes necesarios. En este apartado se describen los documentos más recientes de la UE relativos a la promoción del empleo: la Estrategia Europa 2020 y la Decisión del Consejo sobre Orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros. 3.1. Estrategia Europa 2020 El importante documento &VSPQB

6OB
FTUSBUFHJB
QBSB
VO
DSFDJ NJFOUP
JOUFMJHFOUF
TPTUFOJCMF
F
JOUFHSBEPS, adoptado formalmente, como ya se dijo, por el Consejo Europeo de 17 de junio de 2010 (Consejo Europeo, 2010; Comisión Europea, 2010a), rezuma en todo su contenido el fomento del empleo. Establece para la década 2010-2020 USFT
QSJPSJEBEFT en la

EMPLEO

UE, crecimiento inteligente, sostenible e integrador; en todas ellas se contempla el empleo. Pero lo hace, sobre todo, al hablar del DSFDJNJFOUP
JOUF HSBEPS, al que define como «una economía con un alto nivel de empleo que promueva la cohesión económica, social y territorial». El crecimiento integrador significa dar protagonismo a las personas mediante altos niveles de empleo, invirtiendo en cualificaciones, luchando contra la pobreza y modernizando los mercados laborales y los sistemas de formación y de protección social, para ayudar a las personas a anticipar y gestionar el cambio y a construir a una sociedad cohesionada. Las medidas englobadas en esta prioridad requerirán la modernización y consolidación de las políticas de empleo, educación y formación y de los sistemas de protección social mediante el incremento de la participación laboral y reduciendo el desempleo estructural, así como promoviendo la responsabilidad social de las empresas. A este respecto será importante la existencia de guarderías y de centros de atención para otros dependientes, con el fin de que se pueda promover la conciliación de la vida personal y profesional. La Estrategia establece DJODP
PCKFUJWPT
QSJODJQBMFT
EF
MB
6&, el primero de los cuales es que, en 2020, el nivel de empleo de la población de entre 20 y 64 años debería aumentar del 69% actual a por lo menos el 75% mediante, entre otras cosas, una mayor participación de las mujeres y los trabajadores de más edad y una mejor integración laboral de los inmigrantes. Los cinco objetivos están relacionados entre sí y DPOGMVZFO
UPEPT
FMMPT
FO
FM
FNQMFP. Un mejor nivel educativo ayuda a encontrar trabajo y los avances en el aumento de la tasa de empleo ayudan a reducir la pobreza. Una mayor capacidad de investigación y desarrollo, así como la innovación en todos los sectores de la economía, combinada con una mayor eficacia de los recursos mejorarán la competitividad e impulsarán la creación de empleo. Invertir en tecnologías más limpias y con menores emisiones de carbono ayudará a nuestro medio ambiente, contribuirá a luchar contra el cambio climático y creará nuevas oportunidades empresariales y de empleo. Las acciones a desarrollar en la década dentro de las prioridades señaladas, y para cumplir los objetivos propuestos, se agrupan en torno a TJFUF
JOJDJBUJWBT
FNCMFNÈUJDBT. Las que más directamente se refieren al empleo son las tres siguientes:

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

B +VWFOUVE
FO
NPWJNJFOUP Su finalidad es mejorar los resultados de los sistemas educativos y GB DJMJUBS
MB
FOUSBEB
EF
MPT
KØWFOFT
FO
FM
NFSDBEP
EF
USBCBKP. Entre las medidas previstas se encuentra la de lanzar un .BSDP
EF
&NQMFP
EF
MPT
+ØWFOFT que subraye las políticas destinadas a reducir la tasa de desempleo de los jóvenes. Dicho Marco debería promover, junto con los Estados miembros y los interlocutores sociales, el acceso de los jóvenes al mercado laboral mediante el aprendizaje, períodos de prácticas y otros trabajos o experiencias, incluido un programa («Tu primer trabajo Eures») destinado a incrementar las oportunidades de empleo de los jóvenes al favorecer la movilidad dentro de la UE. C 6OB
BHFOEB
QBSB
OVFWBT
DVBMJGJDBDJPOFT
Z
FNQMFPT Su finalidad es modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de su vida con el fin de BVNFOUBS
MB
QBSUJDJQBDJØO
MBCPSBM y adecuar mejor la oferta y la demanda de trabajos, en particular mediante la movilidad laboral. Trata de crear condiciones para modernizar los mercados laborales, con objeto de JODSFNFOUBS
MPT
OJWFMFT
EF
FNQMFP y garantizar la continuidad de nuestros modelos sociales. Esto significa habilitar a las personas mediante la adquisición de nuevas cualificaciones, con el fin de que la población activa actual y futura se adapte a las nuevas condiciones y a potenciales cambios de carrera, reducir el desempleo e incrementar la productividad laboral. D 1MBUBGPSNB
FVSPQFB
DPOUSB
MB
QPCSF[B Su finalidad es garantizar la cohesión social y territorial, de tal forma que MPT
CFOFGJDJPT
EFM
DSFDJNJFOUP
Z
EFM
FNQMFP
TFBO
BNQMJBNFOUF
DPNQBSUJ EPT
Z
MBT
QFSTPOBT
RVF
TVGSFO
EF
QPCSF[B
Z
FYDMVTJØO
TPDJBM pueden vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad. Se trata con ella de concebir y aplicar programas de promoción de la innovación social para los más vulnerables, en particular facilitando una educación innovadora, formación y oportunidades de empleo para las comunidades más desasistidas, luchar contra la discriminación (por ejemplo, de las personas con discapacidad) y desarrollar una nueva agenda para la integración de los inmigrantes con el fin de que puedan explotar plenamente su potencial.

EMPLEO

Además de lo anteriormente dicho, subraya que un mercado único más fuerte, profundo y amplio es WJUBM
QBSB
FM
DSFDJNJFOUP
Z
MB
DSFBDJØO
EF
FN QMFP, y que unas finanzas públicas sanas son vitales para restaurar las condiciones sostenibles de crecimiento y de empleo que necesita la UE. 3.2. Orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros Se sigue en este apartado el contenido de la %FDJTJØO
6&
EF

EF
PDUVCSF
EF

SFMBUJWB
B
0SJFOUBDJPOFT
QBSB
MBT
QPMÓUJDBT
EF
FNQMFP
EF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT
(Consejo de la Unión Europea, 2010). Se trata de una Decisión que complementa y desarrolla lo establecido en la Estrategia Europa 2020. Es importante resaltar, como dice la propia Decisión, que, aunque las orientaciones que contiene se dirigen a los Estados miembros, deben aplicarse, supervisarse y evaluarse, según proceda, en conjunción con todas las autoridades nacionales, regionales y locales y en estrecha asociación con los parlamentos, así como los interlocutores sociales y los representantes de la sociedad civil. Asimismo, remarca que, para la supervisión de los progresos en relación con el empleo y los aspectos sociales de las orientaciones para el empleo, se seguirá el NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO. En el anexo de la Decisión se contienen DVBUSP
PSJFOUBDJPOFT, que siguen, como puede verse, los objetivos de la Estrategia Europa 2020: B "
VNFOUBS
MB
QBSUJDJQBDJØO
EF
NVKFSFT
Z
IPNCSFT
FO
FM
NFSDBEP
MBCPSBM SFEVDJS
FM
EFTFNQMFP
FTUSVDUVSBM
Z
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FM
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EF
DBMJEBE Se deben buscar TPMVDJPOFT
BM
FNQMFP
QSFDBSJP
BM
EFTFNQMFP
Z
BM
USBCB KP
OP
EFDMBSBEP Los Estados miembros deben combatir la pobreza entre los trabajadores y promover la salud y la seguridad en el trabajo. Debe garantizarse una TFHVSJEBE
TPDJBM apropiada también para las personas con contratos de duración determinada y los trabajadores autónomos. Deben reforzarse los TFSWJDJPT
EF
FNQMFP con servicios individualizados y con medidas de mercado de trabajo activas y preventivas en una fase temprana. Dichos servicios deben estar abiertos a todos, con inclusión de los jóvenes, de las personas amenazadas de desempleo y de aquellas que se encuentren más alejadas del mercado de trabajo.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Deben promoverse las políticas encaminadas a lograr que USBCBKBS
TFB
SFOUBCMF. A tal fin se deben propiciar las condiciones adecuadas para la negociación salarial, y una evolución de los costes laborales compatible con la estabilidad de los precios. Los Estados miembros deben examinar los sistemas de fiscalidad y de prestaciones. Deben promover el envejecimiento activo, la igualdad entre los sexos, incluida la igualdad retributiva, y la integración en el mercado laboral de los jóvenes, las personas con discapacidad, los inmigrantes en situación regular y otros colectivos vulnerables. Las políticas en materia de equilibrio entre la vida profesional y personal deben orientarse a mejorar las tasas de empleo, especialmente de los jóvenes, los trabajadores de más edad y las mujeres. C $
POTFHVJS
VOB
QPCMBDJØO
BDUJWB
DVBMJGJDBEB
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SFTQPOEB
B MBT
OFDFTJEBEFT
EFM
NFSDBEP
MBCPSBM
Z
QSPNPWFS
FM
BQSFOEJ[BKF QFSNBOFOUF Los Estados miembros deben promover la capacidad de inserción profesional, facilitando conocimientos y competencias adecuadas para responder a la demanda actual y futura en el mercado laboral. Es esencial el GPNFOUP
EFM
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF, tanto para los trabajadores como para los desempleados, garantizando así que todos los adultos puedan acceder a una nueva formación o conseguir un nivel superior de cualificación, superando los estereotipos de género y la discriminación por edad. Se deben desarrollar sistemas que reconozcan las competencias adquiridas, eliminar los obstáculos a la movilidad profesional y geográfica de los trabajadores, y favorecer la adquisición de competencias transversales. Se deben dedicar mayores esfuerzos a apoyar a las personas con cualificaciones bajas y anticuadas, aumentando la aptitud para el empleo de los trabajadores de más edad y mejorando la formación, las aptitudes y la experiencia de los trabajadores más cualificados. Habrá que mejorar el BDDFTP
B
MB
GPSNBDJØO
Z
MB
PSJFOUBDJØO
QSPGFTJPOBM. Estas mejoras deben combinarse con el suministro de información sistemática sobre nuevas vacantes y oportunidades de empleo. A fin de ayudar a los jóvenes, especialmente a los que no tienen trabajo y no siguen ningún tipo de formación, los Estados miembros deberán establecer sistemas para que éstos puedan encontrar un primer trabajo, adquieran experiencia laboral a través de puestos de formación en prácticas e intervenir rápidamente ante la aparición del desempleo juvenil.

EMPLEO

D .
FKPSBS
MB
DBMJEBE
Z
MPT
SFTVMUBEPT
EF
MPT
TJTUFNBT
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F
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MB
QBSUJDJQBDJØO FO
MB
FOTF×BO[B
TVQFSJPS
P
FRVJWBMFOUF Los Estados miembros deben efectuar inversiones eficientes en los sistemas de educación y formación, especialmente a fin de NFKPSBS
FM
OJWFM
EF
DVBMJGJDBDJØO EF
MB
QPCMBDJØO
BDUJWB de la UE para responder a las necesidades de los mercados laborales modernos, que cambian a gran velocidad, y de la sociedad en general. En consonancia con los principios del aprendizaje permanente, habrá que intervenir en todos los sectores (desde la enseñanza maternal y las escuelas hasta la enseñanza superior y la formación profesional, así como la formación dirigida a los adultos), teniendo también en cuenta el aprendizaje en contextos no formales o informales. Se deben conseguir sistemas de educación y formación más abiertos, especialmente mediante la aplicación de NBSDPT
EF
DVBMJGJDBDJPOFT
OBDJP OBMFT que permitan itinerarios flexibles de aprendizaje y el establecimiento de asociaciones entre el mundo laboral y el mundo de la educación y la formación. A fin de reducir el número de jóvenes desempleados y que no siguen educación o formación alguna, se deberán tomar todas las medidas necesarias para prevenir el abandono escolar. E 1SPNPWFS
MB
JODMVTJØO
TPDJBM
Z
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MB
QPCSF[B La BNQMJBDJØO
EF
MBT
PQPSUVOJEBEFT
EF
FNQMFP constituye un aspecto esencial de las estrategias integradas de los Estados miembros para prevenir y reducir la pobreza y fomentar la plena participación en la sociedad y en la economía. Para ello deben aprovecharse adecuadamente el Fondo Social Europeo y otros fondos de la UE. Los Estados miembros deben establecer medidas efectivas contra la discriminación. La capacitación de las personas, y la promoción de la participación en el mercado laboral de aquellas que están más alejadas del mismo, al tiempo que se combate la pobreza entre los trabajadores, contribuirán a luchar contra la exclusión social. Para ello es necesario reforzar los sistemas de protección social, el aprendizaje permanente y las políticas activas y completas de inclusión, dedicando especial atención a las mujeres. Es necesario modernizar y desplegar plenamente los sistemas de seguridad social, con inclusión de las pensiones y el acceso a la atención sanitaria, a la vez que siguen siendo

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

viables desde el punto de vista financiero y QSPQJDJBO
MB
QBSUJDJQBDJØO
FO
MB
TPDJFEBE
Z
FO
FM
NFSDBEP
MBCPSBM. Asimismo, los Estados miembros promoverán activamente la economía y la innovación sociales en apoyo de las personas más vulnerables. Todas las medidas deberán propender asimismo al fomento de la igualdad entre los sexos. 4. MEDIDAS PARA IMPULSAR EL EMPLEO La Estrategia Europa 2020, en lo que se refiere a empleo, y la Decisión 2010/707/UE, de 21 de octubre de 2010, citadas en el apartado 3 precedente, han sido objeto de desarrollo pormenorizado por dos Comunicaciones de la Comisión Europea, una relativa a la "HFOEB
EF
OVFWBT
DVBMJGJDBDJPOFT
Z
FNQMFPT (Comisión Europea, 2010b) y otra titulada )BDJB
VOB
SFDVQFSB DJØO
HFOFSBEPSB
EF
FNQMFP (Comisión Europea, 2012). Se sigue el contenido de ambas en este apartado. 4.1. Agenda de nuevas cualificaciones y empleos El documento "HFOEB
EF
OVFWBT
DVBMJGJDBDJPOFT
Z
FNQMFPT (Comisión Europea 2010b), que tiene su antecedente en la Comunicación /VFWBT
DB QBDJEBEFT
QBSB
OVFWPT
FNQMFPT
QSFWJTJØO
EF
MBT
DBQBDJEBEFT
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Z
TV
BEFDVBDJØO
B
MBT
FYJHFODJBT
EFM
NFSDBEP
MBCPSBM (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008), comienza afirmando que la UE puede incrementar las tasas de empleo de forma considerable, especialmente en el caso de las mujeres, de los trabajadores jóvenes y los de mayor edad, pero sólo si actúa con firmeza, con la vista puesta en DVBUSP
QSJPSJEBEFT: 1) mercados laborales más flexibles; 2) mano de obra más cualificada; 3) mayor calidad del empleo y mejores condiciones de trabajo; y 4) políticas más sólidas para promover la creación de empleo. Aunque la principal responsabilidad y los instrumentos primordiales para lograr estas metas recaen en los Estados miembros, de conformidad con los Tratados y el principio de subsidiariedad, la UE debe contribuir a este esfuerzo conjunto como parte de la Estrategia Europa 2020, una de cuyas iniciativas emblemáticas, la «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos» desarrolla precisamente esta Comunicación. El documento es bastante extenso. Nos detenemos únicamente ahora en las dos primeras

EMPLEO

de sus QSJPSJEBEFT
QSJODJQBMFT: el impulso de la flexiguridad y de las nuevas cualificaciones. B %
BS
VO
OVFWP
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B
MB
GMFYJHVSJEBE
SFEVDJS
MB
TFHNFOUBDJØO Z
BQPZBS
MBT
USBOTJDJPOFT
MBCPSBMFT La flexiguridad es una noción que nace en 2007 (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007). Puede definirse como una estrategia integrada para potenciar, a un tiempo, la flexibilidad y la seguridad en el mercado laboral. La GMFYJCJMJEBE hace referencia a las transiciones en el curso de la propia vida: del colegio al trabajo, de un empleo a otro, del desempleo al trabajo y del trabajo a la jubilación; la flexibilidad es característica de una organización del trabajo capaz de responder rápida y eficazmente a nuevas necesidades. Por TFHVSJEBE no sólo se alude a conservación del propio puesto de trabajo, sino además a la conservación de las capacidades necesarias para progresar en la vida laboral y encontrar un nuevo empleo. Significa, asimismo, que se ofrezcan a las personas prestaciones de desempleo adecuadas para fomentar los cambios laborales e incluye oportunidades de formación para todos los trabajadores, especialmente los poco cualificados y los de más edad. La flexiguridad tiene DVBUSP DPNQPOFOUFT: 1) disposiciones contractuales flexibles; 2) estrategias globales de aprendizaje permanente; 3) políticas activas de empleo; y 4) sistemas de seguridad social modernos. El documento que ahora se examina, después de decir que las políticas de flexiguridad ayudaron a capear la crisis económica, pero que los grupos más vulnerables (jóvenes, trabajadores temporales e inmigrantes) se han llevado la peor parte, afirma la necesidad de reforzar los cuatro componentes de la flexiguridad antes citados: 1) %JTQPTJDJPOFT
DPOUSBDUVBMFT
GMFYJCMFT — *OUFOUBS
SFEVDJS
MB
TFHNFOUBDJØO
EF
MPT
NFSDBEPT
EF
USBCBKP
Para ello
pueden explorarse distintas vías, como la descentralización de los convenios colectivos o la revisión de las disposiciones contractuales vigentes. Hay que procurar reducir las brechas existentes entre los trabajadores con contratos temporales y los que tienen contratos indefinidos. — *ODJEJS
NÈT
FO
MB
GMFYJCJMJEBE
JOUFSOB
FO
ÏQPDBT
EF
DSJTJT
FDPOØNJ DB. La flexibilidad interna puede servir para ajustar la aportación

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

laboral de los trabajadores a una caída temporal de la demanda, a la vez que se preservan empleos que pueden ser viables a largo plazo. De esta manera, las empresas pueden retener personal especializado que escaseará cuando llegue la recuperación. 2) &TUSBUFHJBT
HMPCBMFT
EF
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF — .FKPSBS
Fl BDDFTP
BM
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF
para fomentar que los trabajadores se desplacen hacia empleos en expansión. Unas vías de aprendizaje más flexibles pueden facilitar las transiciones entre fases de actividad laboral y de aprendizaje. — "EPQUBS
QMBOUFBNJFOUPT
FOGPDBEPT
B
MPT
USBCBKBEPSFT
NÈT
WVMOFSB CMFT, especialmente las personas con escasa cualificación, los desempleados, los jóvenes, los trabajadores de mayor edad, las personas con discapacidad física o psíquica o los inmigrantes. Es fundamental dar un carácter prioritario a la BDUVBMJ[BDJØO
EF
DVBMJGJ DBDJPOFT de los trabajadores de mayor edad, que son especialmente vulnerables a la reestructuración económica y el reciclaje profesional, así como de las personas que retornan a la vida laboral después de un periodo de ausencia por cuidados de familiares dependientes. — &TUBCMFDFS
JODFOUJWPT
FGFDUJWPT
para potenciar las inversiones públicas y privadas en la formación continua de los trabajadores e incrementar su participación en el aprendizaje permanente. 3) 1PMÓUJDBT BDUJWBT
EF
FNQMFP — "EBQUBS
MBT
QPMÓUJDBT
BDUJWBT
EF
FNQMFP
QBSB
SFEVDJS
FM
SJFTHP
EF
EF TFNQMFP
EF
MBSHB
EVSBDJØO. Ha de avanzarse en el asesoramiento profesional individual, la asistencia en la búsqueda de empleo y en las medidas destinadas a mejorar las cualificaciones y la empleabilidad. Existen dos ámbitos que requieren mayor atención: rentabilidad de las políticas activas de empleo y subordinación de las prestaciones por desempleo a que los trabajadores participen en estas medidas. 4) 4JTUFNBT EF
TFHVSJEBE
TPDJBM
NPEFSOPT — 3FGPSNBS
MPT
TJTUFNBT
EF
QSFTUBDJPOFT
QPS
EFTFNQMFP
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MB DVBOUÓB
EF
MBT
QSFTUBDJPOFT
Z
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DPCFSUVSB
QVFEBO
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NFKPS
BM
DJDMP
FNQSFTBSJBM
es decir, que puedan disponer de más recursos

EMPLEO

en tiempo de crisis y ofrecer menos prestaciones en épocas de bonanza. Así se pondría de relieve el papel de las prestaciones como estabilizadoras automáticas. — .FKPSBS
MB
DPCFSUVSB
EF
MBT
QSFTUBDJPOFT
QBSB
RVJFOFT
FTUÈO
NÈT
FY QVFTUPT
B
TVGSJS
FM
EFTFNQMFP, como es el caso de los trabajadores con contratos temporales, los jóvenes en sus primeros empleos y los autónomos. Esto puede lograrse ampliando la cobertura de las prestaciones por desempleo y reforzando otros derechos de seguridad social. — 3FWJTBS
FM
TJTUFNB
EF
QFOTJPOFT
B
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MBT
DPUJ [BDJPOFT,
debidas a periodos de desempleo, enfermedad o cuidado de un familiar, o bien por contratos de corta duración. C %
PUBS
B
MBT
QFSTPOBT
EF
MBT
DVBMJGJDBDJPOFT
BQSPQJBEBT
QBSB
PCUFOFS VO
FNQMFP Se analiza también en este documento la urgencia de lograr una mayor correspondencia entre la oferta de cualificaciones y las exigencias del mercado laboral. El impacto de la crisis y el elevado nivel de desempleo persistente han aumentado la necesidad de que se comprenda mejor en qué sectores de la UE es previsible que falten profesionales cualificados en el futuro. Señala, al respecto, cinco ÈNCJUPT
EF
BDUVBDJØO: 1) %FTBSSPMMP EF
JOEJDBEPSFT
EF
JOGPSNBDJØO
TPCSF
FM
NFSDBEP
MBCPSBM
Z HFTUJØO
EF
MBT
DVBMJGJDBDJPOFT La mayor parte de los Estados miembros tienen instrumentos para obtener datos del mercado laboral sobre necesidades actuales o futuras de cualificaciones. Ha de facilitarse una mayor cooperación entre los Estados con objeto de promover el intercambio de información y revertir mejor los datos que se conocen sobre el mercado de trabajo en las políticas de empleo, educación y formación. 2) 4VNJOJTUSP EF
MB
HBNB
BEFDVBEB
EF
DVBMJGJDBDJPOFT Todos los ciudadanos de la UE deben tener la posibilidad de adquirir el conjunto de conocimientos y cualificaciones que requieren para obtener un puesto de trabajo independientemente de su edad, género, origen socioeconómico o étnico o de su discapacidad. Los

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

sistemas de educación y formación deben ofrecer la mezcla adecuada de cualificaciones, en particular de competencias informáticas y transversales clave, el dominio de las competencias básicas para analizar los contenidos de los medios de comunicación y la posibilidad de comunicación en una lengua extranjera. 3) "EFDVBDJØO FOUSF
MBT
DVBMJGJDBDJPOFT
EF
MPT
USBCBKBEPSFT
Z
MBT
PGFSUBT
EF FNQMFP
Z
SFOUBCJMJ[BDJØO
EFM
QPUFODJBM
FVSPQFP
EF
QVFTUPT
EF
USBCBKP Debe existir una mejor cooperación entre los mundos laboral y educativo, así como una mayor transparencia en el mercado de trabajo, más allá de enfoques tradicionales que sólo miden las capacidades mediante cualificaciones formales. Debe reforzarse la cooperación entre los servicios de empleo y los centros de orientación del ámbito educativo para que estos últimos puedan facilitar asesoramiento directamente relacionado con el mercado de trabajo. También son fundamentales el asesoramiento, los incentivos y la asistencia a las empresas, en especial a las Pymes, para ayudarles a aprovechar al máximo las capacidades de que disponen en el lugar de trabajo. 4) 'PNFOUP EF
MB
NPWJMJEBE
HFPHSÈGJDB
FO
UPEB
MB
6& Los esfuerzos recientes por mejorar la movilidad geográfica se han centrado en la supresión de trabas jurídicas y administrativas, como por ejemplo el ámbito de convalidación de las cualificaciones. Ahora es preciso que los ciudadanos estén mejor informados de estos cambios para sentirse más seguros a la hora de dar el paso de aceptar un empleo en otro país. También debe incidirse más en mejorar la transparencia de las vacantes de empleo en toda la UE. 5) "QSPWFDIBNJFOUP EFM
QPUFODJBM
EF
MPT
JONJHSBOUFT Debe procurarse una mayor integración de los inmigrantes que ya residen legalmente en la UE, suprimiendo barreras al empleo, como la discriminación o la falta de reconocimiento de capacidades y cualificaciones, que los colocan en una situación de riesgo de desempleo y exclusión social. Mejorar el reconocimiento de capacidades y cualificaciones, aunque se hayan obtenido fuera de la UE, puede reducir sustancialmente el desperdicio de talentos que supone disponer de inmigrantes con niveles educativos altos ocupando empleos de escasa cualificación.

EMPLEO

4.2. Hacia una recuperación generadora de empleo La Comunicación )BDJB
VOB
SFDVQFSBDJØO
HFOFSBEPSB
EF
FNQMFP (Comisión Europea, 2012) está basada en la Estrategia Europa 2010 (epígrafe 3.1) y en la Decisión 2010/707/UE, de 21 de octubre de 2010, relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros (epígrafe 3.2). Establece acciones en las que debe insistirse especialmente en el contexto actual y tiene por objeto crear un clima de entendimiento entre todos los agentes, así como generar confianza para poner en marcha las reformas necesarias en el ámbito del empleo. A las medidas que contiene se las conoce como «paquete sobre empleo». Impulsa las siete iniciativas emblemáticas de la Estrategia Europa 2020: «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos», «Una agenda digital para Europa», «Unión por la innovación», «Juventud en movimiento», «Una Europa que utilice eficazmente los recursos», «Una política industrial para la era de la mundialización» y «Plataforma europea contra la pobreza y la exclusión». Se trata de un documento bastante extenso, del que se entresacan los aspectos más esenciales. Algunos de ellos reiteran lo ya dicho en el documento examinado en el epígrafe 4.1 anterior. 4.2.1. Apoyo a la creación de empleo El apoyo a la creación de empleo debe dirigirse a actividades, sectores y empresas sostenibles y en crecimiento, especialmente Pymes. Debe mejorar también la situación en el mercado de trabajo de los grupos más vulnerables, como los jóvenes, las mujeres, los trabajadores menos cualificados, los de más edad y los de minorías. B "
VNFOUP
EF
MB
DSFBDJØO
EF
FNQMFP
NFEJBOUF
FM
FTUÓNVMP
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MB
EFNBOEB EF
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PCSB — 0SJFOUBS
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MBT
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DPOUSBUBDJPOFT
La utilización de incentivos y de subvenciones a la contratación debe animar a los empleadores a una contratación de mano de obra nueva
y a crear empleos que, en otras circunstancias, no se crearían. La aplicación de estas medidas a los grupos vulnerables, como los jóvenes o los desempleados de larga duración, puede tener efectos positivos, so-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

bre todo si las subvenciones a la contratación se combinan con esfuerzos adicionales de ayuda a la población destinataria. — 3FEVDJS
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QSFTVQVFTUBSJP. Debe trasladarse la fiscalidad, no tanto al trabajo, sino a los impuestos sobre medio ambiente, consumo o propiedad. En muchos Estados miembros, es posible reducir las cotizaciones de los empleadores a la seguridad social, que representan el grueso de la cuña fiscal. Se considera que la concesión de una reducción a los grupos más vulnerables, especialmente con salarios bajos, tendría también un efecto positivo en su empleo a largo plazo. — 1SPNPWFS
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DSFBDJØO Para facilitar el trabajo por cuenta propia y la creación de nuevos empleos, son especialmente importantes el fomento del espíritu emprendedor y una mayor disponibilidad de servicios de apoyo a la creación de empresas y de microfinanciación, así como de sistemas de conversión de las prestaciones de desempleo en subvenciones para la creación de empresas. La ayuda debe estar orientada a los grupos con mayor potencial, como los trabajadores desempleados con capacidades profesionales, las mujeres o los jóvenes, y debe basarse en una estrecha cooperación entre los servicios de empleo, los servicios de apoyo a las empresas y los proveedores de financiación. — 5SBOTGPSNBS
FM
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SFHVMBS El trabajo no declarado es ilegal. Además, tiene graves consecuencias presupuestarias, puesto que supone una pérdida de ingresos fiscales y de seguridad social. Tiene, asimismo, un impacto negativo en la productividad, los estándares laborales y el aprendizaje permanente. Por otra parte, es una base endeble para los derechos de pensión y el acceso a la asistencia sanitaria. — .PEFSOJ[BS
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FNQMFP Establecer salarios que garanticen que el aumento salarial real refleje la evolución de la productividad es una condición previa para que el incremento de la producción se traduzca en aumento de la demanda de mano de obra y, en última instancia, en creación de puestos de trabajo.

EMPLEO

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DMBWF Europa afronta actualmente profundas transformaciones estructurales, en particular la transición a una economía ecológica, el envejecimiento demográfico de nuestra sociedad y el rápido desarrollo tecnológico. Para abordar estos desafíos en oportunidades, se tendrá que llevar a cabo una transformación fundamental de la economía en la próxima década para aumentar su competitividad en USFT
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ÈNCJUPT que ofrecen un importante potencial de creación de empleo. — -B
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QPTJUJWB durante toda la recesión y según las previsiones, esta tendencia se mantendrá bastante sólida. La eficiencia energética y los sectores de las energías renovables podrían crear, por sí solos, cinco millones de puestos de trabajo de aquí a 2020. Si bien inicialmente la transición hacia una economía ecológica y eficiente en el uso de los recursos beneficiará sobre todo a los trabajadores muy cualificados, los sectores manufacturero y de servicios de más calidad y sostenibles probablemente ofrecerán, llegado el momento, puestos de trabajo de cualificación media, y los trabajadores menos cualificados y de más edad deberán adaptarse. — &M
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SÈQJEBNFOUF debido al envejecimiento de la población, a una expansión de los servicios para cumplir mejor los requisitos de calidad y a un aumento de la demanda de cuidados personalizados y de servicios sociales profesionales. El tamaño de estos sectores y su rápido crecimiento (que duplica el crecimiento del empleo en general) permiten pensar que serán una importante fuente de nuevos puestos de trabajos en los próximos años. Para aprovechar este potencial de creación de empleo, los sectores deben superar varios retos, entre los que cabe mencionar el envejecimiento del personal sanitario, sin que se contraten suficientes trabajadores nuevos para sustituir a los que se jubilan, la aparición de nuevos modelos de asistencia sanitaria para hacer frente a enfermedades crónicas y el creciente uso de tecnologías que requieren nuevas combinaciones de capacidades. El mantenimiento de una oferta de servicios sanitarios adecuada y de calidad a pesar de las crecientes limitaciones presupuestarias constituye un reto social y laboral.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— 4JHVF
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5*$. El desarrollo y la utilización de aplicaciones de las TIC serán esenciales para impulsar la competitividad internacional de las empresas europeas y, gracias a ello, aumentar el empleo. La mejora de los conocimientos y las competencias de las empresas y los trabajadores europeos en el ámbito de las TIC exigirá considerables esfuerzos educativos, así como políticas de desarrollo de las capacidades de los trabajadores y de las infraestructuras. 4.2.2. Restablecimiento de la dinámica de los mercados de trabajo Los mercados de trabajo son dinámicos únicamente si las políticas de empleo facilitan transiciones que fomenten la productividad y la calidad del empleo, si los trabajadores tienen las capacidades adecuadas y si las personas son suficientemente móviles para responder a las tendencias geográficas de las vacantes de empleo. En este aspecto conviene señalar lo siguiente: B 3FGPSNB
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USBCBKP Los principios comunes de la UE sobre flexiguridad siguen siendo una etapa importante en el desarrollo de mercados de trabajo dinámicos. La flexiguridad agrupa una serie de políticas del mercado de trabajo (véase el epígrafe precedente) de forma integrada y coherente para estimular tanto la flexibilidad como la seguridad y conseguir mercados de trabajo más resistentes a los procesos de ajuste económico. C (
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La crisis ha puesto de manifiesto que la flexibilidad interna puede resultar muy eficaz en tiempos de contracción económica para mantener el empleo y reducir los costes de los ajustes. Aunque a menudo los acuerdos sobre reducción del tiempo de trabajo han disminuido algo la productividad, sin embargo han contribuido a mantener las capacidades, el empleo y la confianza, y su coste ha sido generalmente inferior al de las prestaciones por desempleo. El diálogo social a nivel de empresa y a niveles supe-

EMPLEO

riores ha adquirido mayor protagonismo en la búsqueda de soluciones óptimas de flexibilidad interna. — &TUBCMFDFS
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CBKPT El establecimiento de salarios mínimos adecuados puede ayudar a evitar la pobreza en el trabajo y constituye un factor importante para garantizar puestos de trabajo dignos. En la mayor parte de los Estados miembros existen actualmente salarios mínimos establecidos por ley o bien jurídicamente vinculantes de otra forma. Los salarios mínimos deben ser suficientemente ajustables, con la participación de los interlocutores sociales en ese ajuste para que refleje la evolución económica global. En este contexto, unos salarios mínimos diferenciados, que ya se aplican en varios Estados miembros, pueden ser un medio eficaz para mantener la demanda de mano de obra. — )BDFS
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QFOB La flexibilidad del mercado de trabajo requiere seguridad en las transiciones laborales. Una vida profesional caracterizada por varias transiciones laborales, a veces hacia empleos mejores, pero también hacia empleos equivalentes o incluso peores, es actualmente una realidad para muchos trabajadores, especialmente los jóvenes. Algunos ámbitos merecen una atención especial: el paso de los KØWFOFT de la educación al empleo, que pone de manifiesto que los periodos de prácticas pueden ser una buena vía para entrar en el mundo del trabajo; la integración de las NVKFSFT en el mercado de trabajo, estableciendo la igualdad de salarios, ofreciendo servicios de guardería adecuados, eliminando toda forma de discriminación y los desincentivos fiscales que desalientan el trabajo de las mujeres; y las transiciones de los USBCBKBEPSFT
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FEBE en el contexto de la modernización de los sistemas de pensiones y la prolongación de la vida activa, que requieren medidas globales, como incentivos fiscales, el acceso al aprendizaje permanente a través de la orientación profesional y la formación, las modalidades de trabajo flexible para quienes las necesitan y unos puestos de trabajo seguros y saludables. — 3FTQPOTBCJMJEBEFT
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FNQMFP. Los elevados niveles de desempleo que hay en

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

la actualidad requieren que los sistemas de prestaciones por desempleo en que se apoyan las transiciones del desempleo al empleo sean suficientemente adaptables para estimular una rápida vuelta al empleo sostenible. Aun teniendo en cuenta la difícil situación presupuestaria que viven la mayoría de los Estados miembros, es esencial mantener las prestaciones de desempleo mientras persistan los efectos de la crisis. Cuando la demanda de mano de obra es escasa, la disminución de las prestaciones podría aumentar el riesgo de pobreza sin ofrecer más alternativas al desempleo. — (BSBOUJ[BS
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USBCBKP Los datos ponen de manifiesto que la mayoría de los nuevos empleos creados en los últimos años (incluso antes de la crisis) se basan en contratos temporales y otras formas de empleo no convencionales. Es necesario hacer reformas mesuradas y equilibradas de la legislación sobre protección del empleo para eliminar la segmentación o poner fin al excesivo uso de contratos no estándar y el abuso del falso trabajo por cuenta propia. De forma más general, todos los tipos de acuerdos contractuales deben dar acceso a los trabajadores a un conjunto básico de derechos, como los derechos de pensión, a partir de la firma del contrato, lo que incluye el acceso al aprendizaje permanente, la protección social y la protección económica en caso de resolución del contrato sin que el trabajador haya cometido falta alguna. — %FTBSSPMMBS
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FNQMFP El acceso al aprendizaje permanente, en situaciones de empleo o de desempleo, es esencial para mantener la empleabilidad. A este respecto, es fundamental el compromiso de los empleadores de formar a su personal, especialmente en el caso de los trabajadores poco cualificados y de más edad. Para los desempleados, especialmente los de grupos vulnerables y los menos cualificados, son fundamentales la orientación profesional y la formación sobre competencias solicitadas por el mercado. — 0GSFDFS
PQPSUVOJEBEFT
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KØWFOFT Los jóvenes europeos son los que más sufren la crisis económica y los problemas estructurales del mercado de trabajo. La UE reafirma su compromiso de com-

EMPLEO

batir los terribles niveles de desempleo juvenil. Debe darse prioridad a la transición al empleo, por ejemplo a través de medidas de activación dirigidas a los jóvenes, períodos de prácticas de calidad y la movilidad de los jóvenes. D .PWJMJ[BDJØO
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TPDJBM El éxito de las políticas de empleo depende fundamentalmente del consenso en torno a las reformas. En muchos casos, la responsabilidad de su elaboración y aplicación no corresponde únicamente al Estado, sino también a los interlocutores sociales. Un buen diálogo social es una característica común de los países cuyos mercados de trabajo han soportado mejor la crisis. — 3FEFGJOJS
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FNQMFP Son agentes clave de la puesta en práctica de las políticas de activación que contribuyen a facilitar las transiciones del mercado de trabajo. Deben convertirse en «agencias de gestión de las transiciones». Debe ofrecerse una información más avanzada sobre el mercado de trabajo, medidas activas y preventivas del mercado de trabajo y el apoyo a la empleabilidad en una fase temprana, la prestación de servicios personalizados, el aprovechamiento de las ventajas de los servicios electrónicos y el desarrollo de cooperaciones adecuadas con otros servicios de empleo. — 4VQSFTJØO
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La movilidad de los trabajadores en la UE sigue encontrando importantes obstáculos. Algunos son culturales, como el idioma, la vivienda o la discriminación, por lo que están profundamente arraigados en la sociedad y tienen difícil solución a corto plazo. Los obstáculos vinculados al idioma podrían superarse financiando planes de formación específicos en lenguas extranjeras para los trabajadores desplazados. Sin embargo, los trabajadores que deciden trasladarse a otro lugar se encuentran con otras dificultades en relación con el ejercicio de los derechos que les confiere la legislación de la UE. — -B
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es un auténtico problema para el funcionamiento eficaz del mercado

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

único y, en particular, para la libre circulación de los trabajadores y la movilidad laboral. — &M
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QFOTJØO es todavía un gran problema para los trabajadores y los demandantes de empleo que se plantean trasladarse a otro país europeo. Un factor importante es la posibilidad de las personas que buscan empleo en otro Estado miembro de mantener su derecho a las prestaciones por desempleo durante más de tres meses. Aunque el Derecho de la UE contempla la posibilidad de que los Estados miembros amplíen el derecho a dichas prestaciones a un máximo de seis meses, este derecho aún no está garantizado por las respectivas prácticas nacionales. — .VDIPT
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La UE reitera la necesidad de garantizar una correcta aplicación de los reglamentos sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social, ya que en ellos se hace especial hincapié en la obligación de los Estados miembros de prestar asistencia activa a los ciudadanos para que hagan valer sus derechos. 5. FOMENTO DEL EMPLEO EN ALGUNOS GRUPOS ESPECÍFICOS DE POBLACIÓN Si bien en páginas anteriores ya se ha hecho alusión a cómo la UE pone mucho énfasis en la necesidad de fomentar el empleo en determinados grupos de población que encuentran empleo con mayor dificultad, o que lo pierden más fácilmente, parece conveniente, no obstante, dedicar un apartado específico de este capítulo para hacer una mayor referencia a algunos de ellos. No vamos a hacer mención al sector de las mujeres, aunque hayan sido objeto de tratamiento especial en la Estrategia Europa 2020 al establecerse en ella que el objetivo de aumentar el empleo hasta, al menos, el 75% de la población entre 20 y 64 años, debe conseguirse mediante una mayor participación de las mujeres en el mercado laboral; en distintas páginas anteriores del libro hemos hablado de la necesidad de fomentar el empleo de las mujeres. Ello no obsta, sin embargo, para que volvamos a afirmar que

EMPLEO

la UE, desde la constitución de la CEE en 1957, ha insistido reiteradamente en la igualdad de mujeres y hombres, de manera especial, si cabe, en los aspectos referidos al empleo. De este asunto ya nos ocupamos con detenimiento, incluso con aportación de numerosos datos estadísticos, en el epígrafe 3.2 del capítulo 2, al que nos remitimos. 5.1. El empleo juvenil Se sigue en este epígrafe el contenido, en lo que se refiere a empleo, de la Comunicación de la Comisión Europea, de diciembre de 2011, *OJDJBUJ WBT
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KVWFOUVE (Comisión Europea, 2011). Se afirma en ella que, en el año de su elaboración, la tasa de desempleo juvenil en la UE era dos veces más alta que la del conjunto de la población activa y casi tres veces más alta que la de la población activa adulta. En algunos países, la tasa llegaba incluso al 40%. En un mismo país podían existir grandes diferencias entre distintas regiones. Además, determinados grupos de la población juvenil, como las mujeres, las personas con discapacidad y las personas inmigrantes, estaban especialmente expuestos a los riesgos de desempleo. El desempleo juvenil de larga duración iba en aumento: por término medio, el 28% de los jóvenes desempleados menores de veinticinco años llevaban más de doce meses en esa situación. Cada vez eran más numerosos los jóvenes que no buscaban activamente empleo. La disminución de puestos de trabajo indefinidos durante la crisis afectaba a los jóvenes con empleo de forma desproporcionada: estaban representados en exceso en cuanto a los contratos temporales. Si bien dichos contratos pueden constituir un punto de partida hacia formas de empleo más estables, en los Estados miembros donde la proporción de contratos temporales era más alta también resultaba más difícil pasar de un contrato temporal a uno indefinido. Esto daba lugar a mercados laborales segmentados, en los que los jóvenes se encontraban atrapados en el extremo inferior del mercado laboral, con menos formación en el lugar de trabajo, salarios más bajos y peores perspectivas de empleo a largo plazo. La situación desde entonces no ha cambiado, sino que ha empeorado. La SFTQPOTBCJMJEBE
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NJFNCSPT. Sus autoridades financian programas de educación y sociales, y cuentan con los resortes políticos y el presupuesto para

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

apoyar sistemas de empleo juvenil. Los interlocutores sociales nacionales o sectoriales también juegan un papel clave, en particular en ámbitos como el aprendizaje, la formación y las prácticas de trabajo. Pero la UE puede apoyar a los Estados miembros para mejorar la situación del empleo juvenil revisando las políticas nacionales y proporcionando apoyo financiero para acciones nacionales y transfronterizas. Se subraya en este documento que los Estados miembros, en particular los que tienen mayores tasas de desempleo juvenil, deben tomar medidas tajantes en los cuatro ámbitos principales siguientes: 1) prevención del abandono escolar; 2) desarrollo de capacidades que sean pertinentes para el mercado laboral; 3) ayuda para una primera experiencia profesional y la formación en el puesto de trabajo; y 4) acceso al mercado laboral. Se habló de ellos en el epígrafe 4.4 del capítulo 3, al que nos remitimos. En lo que se refiere específicamente al empleo, esta Comunicación hace mayor incidencia en USFT
DVFTUJPOFT
QSJODJQBMFT: — .BZPS
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Los esfuerzos nacionales deben ir acompañados del mejor uso posible de la ayuda financiera de la UE que esté disponible en el marco de los Fondos Estructurales, especialmente en el Fondo Social Europeo. — &OGPRVFT
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USBCB KP El aprendizaje en el lugar de trabajo es esencial para hacer que la transición de los jóvenes de la escuela al trabajo sea más fácil. En los últimos años se ha producido un amplio consenso entre las autoridades públicas, los interlocutores sociales y el sector empresarial en el sentido de que la educación y la formación profesionales deben impartirse mediante una combinación de teoría y práctica. Los períodos de prácticas pueden ayudar a los estudiantes y a los jóvenes titulados a adquirir una primera experiencia laboral. El aumento de la oferta de oportunidades de aprendizaje en el lugar de trabajo debe ir acompañado de un claro compromiso respecto a las condiciones en las que se concretan dichas oportunidades. — "QPZP
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MBCPSBM. Erasmus es el programa emblemático de la UE en materia de educación y formación y ofrece cada año a 250.000 estudiantes la posibilidad de estu-

EMPLEO

diar y trabajar en el extranjero. Con el fin de abordar los desajustes entre los puestos vacantes y los solicitantes de empleo, se creará un régimen de movilidad laboral para grupos específicos, con el fin de ayudar a los jóvenes a encontrar empleo en otro Estado miembro de la UE y ayudar a las empresas a cubrir puestos para los que es difícil encontrar candidatos. 5.2. El empleo de las personas con discapacidad Por las dificultades que han tenido las personas con discapacidad en encontrar un empleo, sin duda la principal barrera para su integración social, tanto a nivel internacional como nacional han sido numerosas las disposiciones que se han ocupado, sobre todo por impulso de una fuerte presión del sector asociativo, por legislar a favor de las medidas de empleo de las personas con discapacidad. Algunas de las medidas tomadas ya se han visto, de manera incidental, en páginas anteriores. Las completamos algo más en este epígrafe. B %JSFDUJWB
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PDVQBDJØO La primera pretensión de las personas con discapacidad fue luchar contra la discriminación en razón de la discapacidad, paso previo para conseguir su mayor deseo, la integración en un empleo normalizado. El paso decisivo se dio por el Tratado de Amsterdam, que concedió poderes específicos a la Comunidad para combatir la discriminación por motivos de sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, EJTDBQBDJEBE, edad u orientación sexual. Como resultado se dictaría la %JSFDUJWB
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PDVQBDJØO (Consejo de Europa, 2000). En sus considerandos afirma que la adopción de medidas de adaptación a las necesidades de las personas con discapacidad en el lugar de trabajo desempeña un papel importante a la hora de combatir la discriminación por motivos de discapacidad (n.º 16) y que es preciso establecer medidas adecuadas, es decir, medidas eficaces y prácticas para acondicionar el lugar de trabajo en función de la discapacidad, por ejemplo adaptando las instalaciones, equipamientos, pautas de trabajo, asignación de funciones o provisión de medios de formación (n.º 20).

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Ya en el articulado, la Directiva manifestará que tiene por objeto establecer un marco general para luchar contra la discriminación por motivos de religión o convicciones, de EJTDBQBDJEBE, de edad o de orientación sexual en el ámbito del empleo y la ocupación, con el fin de que en los Estados miembros se aplique el principio de igualdad de trato (artículo 1), si bien prevé unos «ajustes razonables para las personas con discapacidad»: «A fin de garantizar la observancia del principio de igualdad de trato en relación con las personas con discapacidades, se realizarán ajustes razonables. Esto significa que los empresarios tomarán las medidas adecuadas, en función de las necesidades de cada situación concreta, para permitir a las personas con discapacidades acceder al empleo, tomar parte en el mismo o progresar profesionalmente, o para que se les ofrezca formación, salvo que esas medidas supongan una carga excesiva para el empresario. La carga no se considerará excesiva cuando sea paliada en grado suficiente mediante medidas existentes en la política del Estado miembro sobre discapacidades» (artículo 5).

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EJTDBQBDJEBE De importancia decisiva es la aprobación por el Consejo de la UE de la $POWFODJØO
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EJTDBQBDJEBE (Consejo de la Unión Europea, 2009). El artículo 27 de ésta se dedica íntegramente al trabajo y empleo. Se reconoce el EFSFDIP
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EFNÈT; ello incluye el derecho a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado y un entorno laborales que sean abiertos, inclusivos y accesibles a las personas con discapacidad. Los Estados Partes salvaguardarán y promoverán el ejercicio del derecho al trabajo, incluso para las personas que adquieran una discapacidad durante el empleo, adoptando las medidas oportunas, incluida la promulgación de legislación. Entre ellas las siguientes: — 1SPIJCJS
MB
EJTDSJNJOBDJØO
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EJTDBQBDJEBE con respecto a todas las cuestiones relativas a cualquier forma de empleo, incluidas las condiciones de selección, contratación y empleo, la continuidad en el empleo, la promoción profesional y unas condiciones de trabajo seguras y saludables.

EMPLEO

— Proteger los derechos de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, a DPOEJDJPOFT
EF
USBCBKP
KVTUBT
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GBWP SBCMFT, y en particular a igualdad de oportunidades y de remuneración por trabajo de igual valor, a condiciones de trabajo seguras y saludables, incluida la protección contra el acoso, y a la reparación por agravios sufridos. — Permitir que las personas con discapacidad tengan BDDFTP
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WPDBDJPOBM, servicios de colocación y formación profesional y continua. — Alentar las oportunidades de empleo y la QSPNPDJØO
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FM
NFSDBEP
MBCPSBM, y apoyarlas para la búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo. — Promover PQPSUVOJEBEFT
FNQSFTBSJBMFT, de empleo por cuenta propia, de constitución de cooperativas y de inicio de empresas propias. — Emplear a personas con discapacidad en el sector público. D &TUSBUFHJB
&VSPQFB
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 La discapacidad no podía quedar al margen de la Estrategia Europa 2020. A tal fin, como desarrollo de esta última, se dicta la Comunicación
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CBSSFSBT (Comisión Europea, 2010c). Dentro de ella se contemplan diversos ámbitos, entre ellos el del empleo. Este documento se expresa en los siguientes términos respecto del empleo de las personas con discapacidad: — Los empleos de calidad aseguran una independencia económica, fomentan los logros personales y ofrecen la mejor protección frente a la pobreza. Sin embargo, la tasa de empleo de las personas con discapacidad se sitúa sólo en torno al 50%. Para alcanzar las metas de crecimiento que se ha propuesto la UE es necesario que un número mayor de personas con discapacidad ejerzan una actividad laboral remunerada en el mercado de trabajo abierto. La UE explotará el pleno potencial de la Estrategia Europa 2020 y de su «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos» facilitando a los Estados miembros análisis, orientaciones políticas, intercambios de información y otro tipo de apoyo.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Dará también a conocer mejor la situación de las mujeres y los hombres con discapacidad respecto al empleo, identificará retos y propondrá soluciones. Prestará FTQFDJBM
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FNQMFP. Abordará la movilidad interna en el mercado laboral abierto y en talleres protegidos a través del intercambio de información y del aprendizaje mutuo. — Asimismo, tratará la cuestión de las actividades por cuenta propia y de los empleos de calidad, sin descuidar aspectos como las condiciones de trabajo y la promoción profesional, contando con la participación de los interlocutores sociales. Intensificará su apoyo a las iniciativas voluntarias que promueven la HFTUJØO
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USBCBKP, tales como «cartas de la diversidad» firmadas por la empresa o iniciativas de empresa social. — La BDUVBDJØO
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OBDJPOBMFT destinados a: analizar la situación de las personas con discapacidad en el mercado laboral; luchar para evitar que las personas con discapacidad caigan en la trampa o entren en la cultura de las prestaciones por discapacidad, que les disuaden de entrar en el mercado laboral; contribuir a su integración en el mercado laboral a través del Fondo Social Europeo; desarrollar políticas activas del mercado; mejorar la accesibilidad de los lugares de trabajo; desarrollar servicios de colocación profesional, estructuras de apoyo y formación en el lugar de trabajo. 5.3. El empleo de los trabajadores más mayores La &TUSBUFHJB
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 se refiere, como ya se ha dicho más arriba, a los trabajadores más mayores, de 55 a 64 años, como sector de la población, junto a las mujeres y los inmigrantes, que IB
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FNQMFP. Manifiesta también dicha Estrategia que «igualmente importante será nuestra capacidad [la de la UE] para alcanzar el objetivo de promover una vida sana y activa de una población envejecida que permita la cohesión social y una productividad mayor». La UE, asimismo, viene reiterando con insistencia que se debe elevar la edad de jubilación, con el fin de adaptarla mejor a la esperanza de vida y que las políticas de envejecimiento activo deben abarcar tres ámbitos principales, el empleo, la participación en la sociedad y la vida independiente.

EMPLEO

Por las razones anteriores, y aunque sea de forma muy sumaria, se transcriben a continuación algunos 1SJODJQJPT
SFMBUJWPT
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FNQMFP, tomados de las 0SJFOUBDJPOFT
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MBT
HFOFSBDJPOFT, adoptadas por el Consejo a propuesta conjunta del Comité de Empleo y del Comité de Protección Social el 6 de diciembre de 2012 (Consejo de la Unión Europea, 2012). Acostumbrados, posiblemente, a pensar que el envejecimiento es una etapa de la vida de inactividad laboral, de descanso, de ocio, cuando no de necesidad de cuidados sanitarios y asistenciales, estos principios u orientaciones nos vienen a recordar que el empleo y la ocupación laboral forman parte muy importante, junto a otra serie de factores, de las medidas de envejecimiento activo, y que éste comprende no sólo la etapa final de la vida, sino el ciclo vital de la persona. Las Orientaciones SFGFSJEBT
BM
FNQMFP son las siguientes: — &EVDBDJØO
Z
GPSNBDJØO
QSPGFTJPOBM
QFSNBOFOUFT: ofrecer a mujeres y hombres de todas las edades acceso a, y participación en, educación formación y desarrollo de capacidades para (re)introducirlos y hacerlos participar plenamente en el mercado laboral en puestos de trabajo de calidad. — $POEJDJPOFT
EF
USBCBKP
TBOBT: fomentar unas condiciones de trabajo y entornos laborales que mantengan la salud y el bienestar de los trabajadores para garantizar así una capacidad de inserción profesional a lo largo de toda la vida. — &TUSBUFHJBT
EF
HFTUJØO
EF
MB
FEBE: adaptar las carreras y condiciones de trabajo a las necesidades cambiantes de los trabajadores según envejecen para evitar así una jubilación anticipada. — 4FSWJDJPT
EF
FNQMFP
QBSB
USBCBKBEPSFT
NBZPSFT: proporcionar asesoramiento, colocación y apoyo a la reintegración de trabajadores mayores que deseen permanecer en el mercado laboral. — &WJUBS
MB
EJTDSJNJOBDJØO
QPS
FEBE: garantizar derechos iguales para los trabajadores mayores en el mercado laboral, absteniéndose de recurrir a la edad como criterio decisivo a la hora de evaluar si un trabajador es apto o no para un puesto de trabajo; evitar estereotipos negativos relacionados con la edad y actitudes discriminatorias para con trabajadores mayores en el puesto de trabajo; poner de relieve la contribución que hacen los trabajadores mayores.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— 'JTDBMJEBE
GBWPSBCMF
BM
FNQMFPSFHÓNFOFT
EF
CFOFGJDJPT: revisar los regímenes fiscales y de beneficios para garantizar que a los trabajadores mayores les compense trabajar, a la vez que se garantiza un adecuado nivel de beneficios. — 5SBOTGFSFODJB
EF
FYQFSJFODJBT: rentabilizar el conocimiento y las capacidades de los trabajadores mayores mediante tutorías y equipos compuestos por personas de edades diversas. — $PODJMJBS
USBCBKP
Z
BUFODJØO: adaptar las condiciones de trabajo y ofrecer disposiciones de permisos adecuadas para hombres y mujeres que les permitan, como cuidadores no profesionales, permanecer en su puesto de trabajo o volver al mercado laboral. CONCLUSIÓN Como colofón a este capítulo pudieran extraerse las siguientes conclusiones, en síntesis abreviada de lo expuesto: — Desde el nacimiento de la Comunidad Económica Europea en 1957, hasta la actualidad, y sin lugar a dudas para el futuro, la política de empleo sigue siendo en la UE el FKF
TPCSF
FM
RVF
TF
WFSUFCSB
UPEB
TV
QP MÓUJDB
TPDJBM. Continúa, en este sentido, la línea iniciada por los pensadores sociales reformistas del siglo XVI (Juan Luis Vives, Juan de Robles, entre ellos) y la de los ilustrados del siglo XVIII. — La política de empleo ocupa un MVHBS
DFOUSBM
FO
MPT
5SBUBEPT
EF
MB
6&, estrechamente unida a la económica, así como en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en la que se reconoce el derecho al trabajo y a la libertad profesional de los ciudadanos de la UE. — El fomento del empleo fue objeto de consideración detenida en numerosos documentos de la UE, en especial a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam. Sin embargo, la crisis económica por la que atraviesa el mundo y también Europa han hecho reavivar nuevos impulsos en las instituciones de la UE con el fin de estimular y aumentar el empleo. La principal manifestación de ese impulso renovador se contiene en la &TUSBUFHJB
&VSPQB
, que tiene como objetivo primero y principal el crecimiento del empleo en la UE.

EMPLEO

— Con excepción de algunos Estados miembros, OP
QVFEF
BGJSNBSTF
RVF
TFB
TBUJTGBDUPSJB
MB
TJUVBDJØO
EFM
FNQMFP
FO
MB
6&. El desempleo está afectando de manera muy preocupante a bastantes países, en especial los que tienen una deuda mayor. Las tasas de desempleo son especialmente preocupantes en los jóvenes. — A través de Comunicaciones que desarrollan la Estrategia Europa 2020, la Comisión ha insistido de manera reiterada en la necesidad de seguir fomentando la GMFYJHVSJEBE como instrumento eficaz para la promoción del empleo, el BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF como medio imprescindible para conseguir una ocupación, las QPMÓUJDBT
BDUJWBT
EF
FNQMFP, la instauración de TFSWJDJPT
EF
FNQMFP eficaces, la información sobre los mercados nacionales e internacionales, el refuerzo de los TJT UFNBT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM compensatorios en casos de desempleo, y otras medidas análogas para conseguir que se aumente el empleo y, de faltar, que existan sistemas de protección social con el fin de no caer en la exclusión social o en la pobreza. — Existen HSVQPT
EF
QPCMBDJØO hacia los que es necesario dirigir de modo más específico, por sus peculiaridades específicas o por las circunstancias que atraviesan en la actualidad, medidas concretas de incentivación del empleo. Entre ellos se encuentran los jóvenes, las personas con discapacidad, las mujeres, las personas mayores y los inmigrantes. BIBLIOGRAFÍA ALUJAS RUIZ, J. A. (2006): «Las políticas activas de mercado de trabajo en España en el contexto de la Unión Europea», 3FWJTUB
EFM
.JOJTUFSJP
EF
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Z
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OVFWB
&TUSBUFHJB
&VSPQB

VOB
BQVFTUB
DMBWF
QBSB
MB
6&
FO
FM
T
99*, Eurobask, Vitoria. COLINA ROBLEDO, M. (2010): «Balance de la presidencia francesa del Consejo (julio-diciembre 2008) en los ámbitos de empleo y la política social, la juventud y la inmigración», 3FWJTUB
EFM
.JOJTUFSJP
EF
5SBCBKP
F
*ONJHSBDJØO, 87 (2010) 223-297.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (2006): &M
FNQMFP
FO
&VSPQB

UFOEFO DJBT
SFDJFOUFT
Z
QFSTQFDUJWBT, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid. — (2007): )BDJB
MPT
QSJODJQJPT
DPNVOFT
EF
MB
GMFYJHVSJEBE
NÈT
Z
NFKPS
FNQMFP
NF EJBOUF
MB
GMFYJCJMJEBE
Z
MB
TFHVSJEBE, COM(2007) 359 final. — (2008): /VFWBT
$BQBDJEBEFT
QBSB
/VFWPT
&NQMFPT
1SFWJTJØO
EF
MBT
DBQBDJEBEFT
OFDFTBSJBT
Z
TV
BEFDVBDJØO
B
MBT
FYJHFODJBT
EFM
NFSDBEP
MBCPSBM, COM(2008) 868 final. — (2008): 3FDPNFOEBDJØO
EF

EF
PDUVCSF
EF

TPCSF
MB
JODMVTJØO
BDUJWB
EF
MBT
QFSTPOBT
FYDMVJEBT
EFM
NFSDBEP
MBCPSBM (DOUE, L 307/11, de 18.11.2008). — (2009): 6O
DPNQSPNJTP
DPNQBSUJEP
FO
GBWPS
EFM
FNQMFP, COM(2009) 257 final. COMISIÓN EUROPEA (2010a): &VSPQB

6OB
FTUSBUFHJB
QBSB
VO
DSFDJNJFOUP
JOUFMJ HFOUF
TPTUFOJCMF
F
JOUFHSBEPS, COM(2010) 2020 final. — (2010b): "HFOEB
EF
OVFWBT
DVBMJGJDBDJPOFT
Z
FNQMFPT
VOB
DPOUSJCVDJØO
FVSPQFB
IBDJB
FM
QMFOP
FNQMFP, COM(2010) 682 final. — (2010c): &TUSBUFHJB
&VSPQFB
TPCSF
%JTDBQBDJEBE

VO
DPNQSPNJTP
SF OPWBEP
QBSB
VOB
&VSPQB
TJO
CBSSFSBT, COM(2010) 636 final. — (2011): *OJDJBUJWBT
EF
PQPSUVOJEBEFT
QBSB
MB
KVWFOUVE, COM(2011) 933 final. — (2012): )BDJB
VOB
SFDVQFSBDJØO
HFOFSBEPSB
EF
FNQMFP, COM(2012) 173 final. CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (2000): %JSFDUJWB
$&
EFM
$POTFKP
EF

EF
OPWJFNCSF
EF

SFMBUJWB
BM
FTUBCMFDJNJFOUP
EF
VO
NBSDP
HFOFSBM
QBSB
MB
JHVBM EBE
EF
USBUP
FO
FM
FNQMFP
Z
MB
PDVQBDJØO. — (2009): %FDJTJØO
$&
EF

EF
OPWJFNCSF
EF

SFMBUJWB
B
MB
DFMFCSB DJØO
QPS
QBSUF
EF
MB
$PNVOJEBE
&VSPQFB
EF
MB
$POWFODJØO
EF
MBT
/BDJPOFT
6OJEBT
TPCSF
MPT
EFSFDIPT
EF
MBT
QFSTPOBT
DPO
EJTDBQBDJEBE (DOUE, 23/35, de 27.1.2010). — (2010): %FDJTJØO
6&
EF

EF
PDUVCSF
EF

SFMBUJWB
B
MBT
PSJFOUB DJPOFT
QBSB
MBT
QPMÓUJDBT
EF
FNQMFP
EF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT
(DOUE, L 308/46, de 24.11.2010). — (2012): %FDMBSBDJØO
EFM
$POTFKP
EF

EF
EJDJFNCSF
EF

TPCSF
FM
"×P
&VSPQFP
EFM
&OWFKFDJNJFOUP
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Z
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MB
4PMJEBSJEBE
*OUFSHFOFSBDJPOBM
FTUSBUFHJB
GVUVSB
0SJFOUBDJPOFT
RVF
IBO
EF
HVJBS
FM
FOWFKFDJNJFOUP
BDUJWP
Z
MB
TPMJEBSJEBE
FOUSF
MBT
HFOFSBDJPOFT. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL (2007): «Mujeres y empleo 2007», $BVDFT
DVBEFSOPT
EFM
$POTFKP
&DPOØNJDP
Z
4PDJBM, 4 (2008) 20-26. — (2010): «Respuestas a la crisis del empleo en la Unión Europea», $BVDFT
DVB EFSOPT
EFM
$POTFKP
&DPOØNJDP
Z
4PDJBM, 11 (2010) 20-46. CONSEJO EUROPEO (2010): $PODMVTJPOFT
EFM
$POTFKP
EF

EF
KVOJP
EF
 EUCO 13/10.

EMPLEO

FERNÁNDEZ ORRICO, F. J. (2010): «La protección por desempleo en la Unión Europea a partir de la entrada en vigor de los Reglamentos (CE) 883/2004 y 987/2009», 3FWJTUB
EFM
.JOJTUFSJP
EF
5SBCBKP
F
*ONJHSBDJØO, 89 (2010) 97-124. FRESNO GARCÍA, J. M. (2010): 
B×PT
USBCBKBOEP
DPO
MB
6&
QPS
VOB
TPDJFEBE
JODMV TJWB, Cáritas Española, Cruz Roja Española, Fundación Luis Vives, Fundación ONCE, Fundación Secretariado Gitano, Madrid. GONZÁLEZ BEGEGA, S. y GUILLÉN RODRÍGUEZ, A. M. (2009): «La calidad del empleo en la Unión Europea: debate político y construcción de indicadores», 3FWJTUB
EFM
.JOJTUFSJP
EF
5SBCBKP
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*ONJHSBDJØO, 81 (2009) 71-88. GONZÁLEZ SANTAMARTA, E. (2009): «El sistema de indicadores de empleo en la Unión Europea», $VBEFSOPT
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NFSDBEP
EF
USBCBKP, 2 (2009) 122-129. HERNÁNDEZ FERNÁNDEZ DEL VALLE, I. y otros (2010): &M
FNQMFP
QÞCMJDP
FO
MPT
QBÓTFT
EF
MB
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&VSPQFB, Ministerio de la Presidencia, Secretaría General Técnica, Madrid. HERRÁIZ MARTÍN, M. S. (2008): «La puesta en práctica de la flexiguridad: ¿una posición mágica para los problemas de empleo en los países de la Unión europea?», 3FWJTUB
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EF
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TPDJBM
EF
MB
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EF
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EF
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POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

VAL TENA, Á. L. (2010): «La política de empleo en la Unión Europea: de la Estrategia de Lisboa a la Estrategia Europa 2020», 5FNBT
MBCPSBMFT
SFWJTUB
BOEBMV[B
EF
USBCBKP
Z
CJFOFTUBS
TPDJBM, 106 (2010)99-129. VILLAVERDE CASTRO, J. y otros (2012): -B
EJTUSJCVDJØO
SFHJPOBM
EFM
FNQMFP
Z
EFTFN QMFP
FO
MB
6OJØO
&VSPQFB
Z
&TQB×B, Fundación de las Cajas de Ahorros, Madrid.

CAPÍTULO 5 SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

1. INTRODUCCIÓN Se dedica este capítulo a un ámbito tan importante de la política social como es el de protección de la salud y la asistencia sanitaria. Conviene señalar, ya desde el primer momento, que protección de la salud y acción social no constituyen espacios excluyentes entre sí. Difícilmente puede concebirse una política social sin dar cabida en ella a la protección de la salud. Así se entendió en Europa desde el nacimiento de los sistemas obligatorios de seguridad social y así se concibe en la actualidad. Es cierto que la sanidad y los servicios sociales han caminado durante un tiempo por senderos paralelos. Ha de reconocerse que la planificación, ordenación y gobernanza de las instituciones sanitarias han discurrido por vías distintas a las de instituciones llamadas «sociales»; quizá haya sido debido a las distintas necesidades humanas a que responden los sistemas de sanidad y de servicios sociales, a la desigual asignación de recursos personales, económicos y materiales, a las diferentes características de los profesionales que intervienen en los procesos sanitarios y sociales, o a otra serie de factores que no es del caso enumerar ahora. Pero no puede olvidarse nunca que la política social, la acción social en general, es una noción que no puede reducirse sólo al empleo, a la seguridad social, a la asistencia social o a los servicios sociales. Comporta, en sí misma, una serie de servicios interrelacionados entre sí que tienen, como nota común, la mejora de las condiciones sociales, del bienestar y calidad de vida en definitiva, de las personas y de los grupos en que se integran. Considerada así la política social, la protección de la salud y la asistencia sanitaria son FMFNFOUPT
JOEJTQFOTBCMFT
EF
FMMB. Como tendremos ocasión de ver en este capítulo, una política social, cuyo fin principal es la inclusión o integración de las personas en la sociedad, no podrá nunca llevarse a cabo sin un una asistencia sanitaria accesible, adecuada, viable y de calidad. Y a la inversa, si la salud es un «estado de perfecto (completo) bienes-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

tar físico, mental y social, y no sólo la ausencia de enfermedad» (Preámbulo de la Constitución de la Asamblea Mundial de la Salud, adoptada por la Conferencia Sanitaria Internacional, Nueva York, 19-22 de junio de 1946), difícilmente puede alcanzarse ese estado de bienestar completo sin una adecuada política social. Por esta razón constituye una afirmación común decir que exclusión social y alta morbilidad son variables estrechamente relacionadas. En los epígrafes 2.1, 2.2 y 2.3 del capítulo 2, a los cuales nos remitimos, se hizo amplia mención a las normas fundamentales de la UE en materia de protección de la salud y atención sanitaria. Los Tratados son muy precisos al determinar que la Unión EFCF
HBSBOUJ[BS
VO
BMUP
OJWFM
EF
QSPUFDDJØO
EF
MB
TBMVE
IVNBOB. Su acción, que complementará las políticas nacionales, debe encaminarse a mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la salud física y psíquica; ha de comprender la lucha contra las enfermedades más graves y ampliamente difundidas, apoyando la investigación de su etiología, de su transmisión y de su prevención, así como la información y la educación sanitarias. La organización y prestación de servicios sanitarios, así como la atención médica, son responsabilidad de los Estados miembros. Se decía también, en el epígrafe 4.3 del capítulo 2, que, aun siendo la política de salud responsabilidad de los Estados miembros, la UE puede complementar las actuaciones nacionales y que el Consejo y el Parlamento Europeo pueden adoptar conjuntamente determinadas medidas relacionadas con problemas comunes de seguridad sanitaria. Por este motivo a la sanidad, al igual que hemos visto en capítulos anteriores en relación con la educación y el empleo, se le aplica también el método abierto de coordinación (MAC Social). Se hace difícil tratar en un solo capítulo la materia relacionada con la protección de la salud; es demasiado amplia. Tendremos que acotarla, pues, necesariamente. Por ello, y siguiendo la sistemática de capítulos anteriores, después de apuntar algunos indicadores que nos puedan mostrar cuál es la situación de la salud en la UE, vamos a limitarnos a trazar las líneas maestras de la política europea de salud y continuar acto seguido con la descripción del aspecto más concreto, e importante, de la prestación de servicios sanitarios, generalmente llamado asistencia sanitaria.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

2. SITUACIÓN DE LA SALUD EN LA UNIÓN EUROPEA Se ofrecen en este capítulo algunos indicadores sobre la situación de la salud en la UE. Conviene señalar, antes de nada, que la atención sanitaria constituye uno de los principales activos del sistema de protección social europeo. Aunque ha decirse también, como así lo afirman algunas instituciones de la UE, que la ampliación de la UE ha conllevado inquietudes adicionales en cuanto a desigualdades en materia de salud
dentro de ella (Parlamento Europeo y Consejo, 2007: 5). B &TQFSBO[B
EF
WJEB En primer lugar, se refleja en el Gráfico 5.1 la evolución de la FTQFSBO[B
EF
WJEB
BM
OBDFS, de hombres y mujeres, en el conjunto de la UE-27 durante el período 2004 a 2011. No se trata sólo de un indicador sanitario, pues la edad media de las personas no es consecuencia única y exclusiva de unas buenas o regulares condiciones de salud, pero es evidente que éstas influyen de modo directo en la mayor o menor esperanza de vida. De este gráfico se desprende a simple vista lo siguiente: 1) la diferencia en la esperanza de vida al nacer entre hombres y mujeres, a favor de estas 84 82

Años

80 78 76 74 72 70

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Hombres

75,2

75,4

75,8

76,1

76,4

76,7

77

77,5

Mujeres

81,5

81,6

82

82,2

82,4

82,6

82,9

83,2

Fuente: Eurostat [hlth_hlye].

GRÁFICO 5.1. Evolución de la esperanza de vida al nacer en la UE-27. Años 2004 a 2011.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

últimas, es bastante significativa; 2) en un período de ocho años la esperanza de vida ha aumentado en algo más de dos años en los hombres y en poco menos de dos años en las mujeres. Es un dato positivo que debe ponerse de relieve. Pero ha de añadirse que ese crecimiento ha sido desigual en los distintos Estados miembros. Es de gran interés, por lo que respecta a la salud, el indicador FTQFSBO [B
EF
WJEB
FO
TBMVE
BM
OBDFS, o B×PT
EF
WJEB
FO
TBMVE
BM
OBDFS (Avisa). Mide el número medio de años que una persona puede alcanzar viviendo con buena salud. Es un indicador de la esperanza de salud que combina información sobre la mortalidad y la morbilidad. La buena salud se define como ausencia de discapacidad y de limitaciones en la actividad. Véase el Gráfico 5.2, en el que puede observarse que apenas existe distinción entre hombres y mujeres, a diferencia de lo que sucede con la esperanza de vida al nacer. Ahora bien, el promedio de esperanza de vida en salud al nacer obtiene índices bastante bajos, tanto a nivel de la UE-27 (61,8 años los hombres y 62,2 las mujeres) como en la mayoría de los Estados miembros. Este último dato debería ser tenido más en cuenta a la hora de diseñar políticas sociales, y muy en concreto la edad legal de jubilación. Existe en la actualidad, en efecto, una tendencia a alargar la vida laboral teniendo en cuenta la 80 70 60

Años

50 40 30 20

0

Eslovaquia Letonia Eslovenia Estonia Lituania Rumanía Hungría Finlandia Alemania Polonia Austria Portugal UE (27 países) Bulgaria R. Checa Chipre Francia Bélgica Italia Dinamarca Países Bajos Reino Unido España Irlanda Luxemburgo Grecia Malta Suecia

10

Hombres

Mujeres

Fuente: Eurostat [hlth_hlye].

GRÁFICO 5.2. Esperanza de vida en salud al nacer en los países de la UE. Año 2011.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

esperanza de vida al nacer, no tanto la esperanza de vida en buena salud al nacer. No debería olvidarse nunca este último, pues es justo que los años que le puedan quedar a una persona después de abandonar la actividad laboral los pueda disfrutar en condiciones de buena salud. C .PSUBMJEBE En correspondencia con los Gráficos 5.1 y 5.2, debe hacerse mención a la UBTB
EF
NPSUBMJEBE, directamente relacionada con la salud de la población. Cabe indicar sobre ella que varía, sobre todo, en función de la edad, pues lógicamente las personas mayores presentan mayor número de fallecimientos que las personas de menor edad. Como la finalidad que se pretende en estas líneas es sólo ofrecer una visión panorámica sobre la situación de la salud en la UE, se incluye en el Gráfico 5.3 la evolución de la tasa de mortalidad, diferenciada por hombres y mujeres, sin distinción de edad, en el conjunto de la UE-27, en el período 2001-2010. La tasa de mortalidad es el número de defunciones por cada 100.000 habitantes. De este gráfico se desprende que existe una gran diferencia entre la tasa de mortalidad de los hombres en relación con las mujeres, lo cual presenta correspondencia con lo que antes se ha dicho sobre mayor esperanza de vida al nacer en las mujeres que en los hombres. Se 1.000

nº de muertes/100.000 habitantes

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

2001

2002

2003

2004

Total hombres y mujeres

2005

2006 Hombres

2007

2008

2009

2010

Mujeres

Fuente: Eurostat [tps00152].

GRÁFICO 5.3. Tasa de mortalidad en la UE-27, por 100.000 habitantes. Años 2001 a 2010.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

observa, asimismo, que ha existido una evolución muy positiva en la reducción de la mortalidad durante la década a que el gráfico se refiere; este último dato habrá que relacionarlo con la mejora de las condiciones sanitarias, alimenticias, económicas y de protección social, especialmente. Las estadísticas que se ofrecen en el Gráfico 5.3 quedarían incompletas si no se acompañan de otras referidas a las QSJODJQBMFT
FOGFSNFEBEFT
DBVTBOUFT
EF
MB
NPSUBMJEBE. Por este motivo se presenta en el Gráfico 5.4 una relación de dichas enfermedades, ordenadas por tasa de prevalencia, calculada también por cada 100.000 habitantes. Los datos hacen referencia al conjunto de la UE-27, corresponden al año 2010 y están diferenciados por hombres y mujeres. Cabe destacar del Gráfico 5.4 la prevalencia en Europa de los diversos tipos de cáncer (principalmente de bronquios y pulmón, mama, colon, recto y ano, próstata y estómago), de las enfermedades crónicas en las personas mayores de 65 años, las cardiopatías isquémicas y los accidentes. Las enfermedades infecciosas o transmisibles (difteria, tétanos, tos ferina, poliomielitis, sarampión, rubéola, parotiditis, diversas clases de hepatitis, tuberculosis, sida, meningitis, paludismo, etc.) tienen menor incidencia. Dichos datos son también confirmados por los informes de la OMS para la Región europea (Oficina Regional para Europa de la OMS, 2013: 20-58).

nº de muertes/100.000 habitantes

250 200 150 Hombres

100

Mujeres 50 0

Cáncer

Crónicas

Cardiopatías Accidentes

Sistema nervioso

Neumonía

Diabetes mellitus

Alcoholismo

Enfermedades Fuente: elaboración propia sobre Eurostat [tps00116, 119,128, 134,137, 140, 165 y tsdph210].

GRÁFICO 5.4. Principales enfermedades causantes de defunciones en la UE-27, por 100.000 habitantes. Año 2010.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

D 3FDVSTPT
TBOJUBSJPT Por lo que se refiere a la asistencia sanitaria, puede constituir un indicador de referencia el OÞNFSP
EF
DBNBT
IPTQJUBMBSJBT
QPS

IBCJUBO UFT, pues proporciona información sobre la capacidad de atención que tienen los sistemas nacionales de salud de los Estados miembros de la UE, es decir, el máximo número de pacientes que pueden ser tratados por los hospitales. En el cómputo de camas hospitalarias se tienen en cuenta las del sector público y privado que se mantienen regularmente y que están inmediatamente disponibles para el cuidado de pacientes que requieren ingreso hospitalario. El indicador queda reflejado en el Gráfico 5.5. La desigualdad entre países se hace bastante evidente nada más contemplar el gráfico. No es un gráfico de fácil interpretación. En efecto, no produce extrañeza que Estados como Alemania y Austria tengan el mayor número de camas. Pero sorprende que un país tan adelantado en bienestar social, como es Suecia presente el número más bajo; o que países que no parecen estar desarrollados en otros ámbitos de la protección social (Bulgaria, Lituania, República Checa o 900

nº de camas/100.000 habitantes

800 700 600 500 400 300 200 100

Re Sue ino cia Un Irla ido n Esp da a Po ña Din rtug am al arc Ita a l Ch ia ipr M e Esl alta o Pa ve íse nia sB aj Gr os eci Let a on Lu Esto ia xe ni UE mb a (27 urg pa o Fin íses) la Ru ndia Esl man ov ía aq Fra uia nc Bé ia lgi Po ca l Bu onia lga Re Li ria pú tua bli ni ca a C Hu heca ng r Au ía Ale stria ma nia

0

Fuente: Eurostat [hlth_rs_bds ].

GRÁFICO 5.5. Número de camas hospitalarias en los países de la UE, por 100.000 habitantes. Año 2010.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Eslovaquia, por ejemplo), se encuentren en puestos destacados si se trata de recursos hospitalarios. Está claro que deben examinarse las circunstancias existentes en cada país antes de pronunciarse respecto de los datos señalados. En el Gráfico 5.6 se ofrece una información complementaria, que no es correlativa en todos los casos con la información suministrada en el Gráfico 5.5. En dicho gráfico se indica el OÞNFSP
EF
NÏEJDPT
RVF
FKFSDFO
TV
QSPGFTJØO
QPS
DBEB

IBCJUBOUFT. Médicos que ejercen su profesión son aquellos que prestan atención directa a pacientes. Se ha tomado el año 2010 por ser el último del que Eurostat tiene estadísticas computadas; lamentablemente, no existen de todos los Estados miembros de la UE. Al igual que el Gráfico 5.5, puede suministrar una información de interés sobre la prestación de servicios sanitarios, dado que la cantidad y calidad de éstos se miden, en primer lugar, por el número de facultativos y personal que los presta. El dato ofrecido no tiene carácter exhaustivo, ni refleja en su totalidad el número de recursos humanos que están empleados en la asistencia sanitaria; ha de tenerse en cuenta que existe también otro personal, especialmente el de enfermería y el de auxiliares de clínica, que contribuye de manera directa a la prestación de dicha asistencia y al que

nº de médicos/100.000 habitantes

600 500 400 300 200 100

ov e Re nia ino Un ido Lu xe mb urg o Hu ng ría Let on ia Bé lgi ca Ch ipr e Ma Re lta pú bli ca Ch eca Bu lga ria Lit ua nia Ale ma nia Esp añ a Au str ia

nía

Esl

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Po

lon

ia

0

Fuente: Eurostat [hlth_rs_prs ].

GRÁFICO 5.6. Número de médicos que ejercen su profesión en algunos países de la UE, por 100.000 habitantes. Año 2010.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

no hemos hecho referencia por razones de brevedad (puede encontrarse con facilidad en las bases de datos de Eurostat). En el Gráfico 5.7 se muestra un JOEJDBEPS
EF
JOHSFTPT
IPTQJUBMBSJPT. Por ingresos hospitalarios se entiende el número de pacientes hospitalizados, al menos durante una noche, por cada 100.000 habitantes. Los datos corresponden al año 2010. La distribución es todavía más desigual que la del número de camas hospitalarias, si bien se observa alguna correspondencia entre este gráfico y el Gráfico 5.5. ¿Qué política se sigue en cada Estado miembro respecto de estancias y altas hospitalarias? Sería necesario un análisis cualitativo más detenido.

altas hospitalarias/100.000 habitantes

30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000

Ch ipr Esp e Pa añ íse a sB ajo Ma s lta Re Italia ino Un i Irla do Lu nd xe a mb u Po rgo rtu ga Su l eci Po a lon Fra ia nci Bé a lgi c Let a on Esl ia ov Din enia am ar Est ca o Esl nia ov aq u F i Re nla ia pú nd bli ia ca Ch Hu eca ng r Lit ía ua n Ru ia ma Ale nía ma Bu nia lga r Au ia str ia

0

Fuente: Eurostat [hlth_co_disch2].

GRÁFICO 5.7. Número de pacientes hospitalizados en los países de la UE, por 100.000 habitantes. Año 2010.

E (BTUP
FO
TBMVE
Z
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB Después de señalados en gráficos anteriores algunos indicadores sobre esperanza de vida, mortalidad, morbilidad, recursos sanitarios y pacientes hospitalizados, se ofrece finalmente, en el Gráfico 5.8, otro indicador que nos parece de interés para conocer la DVBOUÓB
FO
FVSPT
QPS
IBCJUBOUF
RVF
EFTUJOBO
BOVBMNFOUF
MPT
QBÓTFT
EF
MB
6& a la asistencia sanitaria. Se señalan los gastos por habitante correspondientes a los años 2005 y 2010, con el fin

5.000 4.500 4.000 3.500 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0

Bulgaria Rumanía Letonia Lituania Polonia Estonia Eslovaquia Hungría República Checa Malta Chipre Portugal Eslovenia Grecia España Italia UE-27 países Finlandia Austria Bélgica Alemania Dinamarca Francia Reino Unido Países Bajos Suecia Irlanda Luxemburgo

Euros

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

2005

2010

Fuente: Eurostats [pr_exp_sum ].

GRÁFICO 5.8. Cuantía anual de las prestaciones de asistencia sanitaria por habitante en los países de la UE. Años 2005 y 2010.

de observar la evolución que se ha experimentado en el sexenio. Como puede verse, ha existido un crecimiento significativo del gasto, especialmente relevante en algunos países, si bien en algunos de ellos se ha ralentizado, e incluso minorado desde 2008 (Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Italia, España), como consecuencia de la crisis económica. La diferencia entre Estados miembros de la UE es muy grande. Es uno de los gráficos, aunque no el único, en que la diferencia entre los países ricos y países pobres de la UE se manifiesta a simple vista. Y, si el gasto en asistencia sanitaria es uno de los mejores indicadores del bienestar de una sociedad determinada, tendremos que concluir que, en este gráfico, quedan reflejados los Estados miembros con mayor y menor nivel de bienestar. 3. PROTECCIÓN DE LA SALUD Como se dijo en la Introducción a este capítulo, la UE, en virtud de lo dispuesto en los Tratados, debe garantizar un alto nivel de protección de la salud humana, complementando las acciones de los Estados miembros. Ha de poner en ejecución programas para mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la salud

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

física y psíquica; ha de luchar contra las enfermedades más graves, apoyar la investigación de su etiología, de su transmisión y de su prevención, así como la información y la educación sanitarias. Por esta razón ha establecido en los últimos años varias estrategias de salud. Vamos a detenernos, en los epígrafes de este apartado, en la que se encuentra vigente y en la prevista para el período 2014-2020. 3.1. El Libro Blanco «Juntos por la salud» El Libro Blanco
+VOUPT
QPS
MB
TBMVE
VO
QMBOUFBNJFOUP
FTUSBUÏHJDP
QBSB
MB
6&
 (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007), fue, como todos los Libros Blancos de la UE, resultado de una amplia consulta. Con él se pretendió definir un marco coherente que orientara las actividades de la UE en el ámbito de la salud. Partiendo de determinadas premisas básicas (el cambio de patrones patológicos por el envejecimiento de la población, las amenazas potenciales para la salud originadas por las pandemias y el cambio climático, el desarrollo tecnológico sanitario), propone, como prioridad para los años 2008 a 2013, cuatro grandes
QSJODJQJPT en apoyo de tres
PCKFUJWPT
FTUSBUÏHJ DPT. Se señalan a continuación unos y otros. B 1SJODJQJPT
GVOEBNFOUBMFT
EF
MB
BDDJØO
EF
MB
6&
FO
NBUFSJB
EF
TBMVE 1) 6OB
FTUSBUFHJB
CBTBEB
FO
WBMPSFT
TBOJUBSJPT
DPNQBSUJEPT La política sanitaria, tanto interior como exterior, debe basarse en valores claros, comúnmente aceptados. Entre ellos los siguientes: la universalidad, el acceso a una atención sanitaria de calidad; la equidad y la solidaridad; el derecho de las personas a la prevención y asistencia sanitarias; la participación de los propios ciudadanos como sujetos activos de la atención sanitaria; la reducción de las desigualdades sanitarias; la disponibilidad de mejores conocimientos científicos. 2) -B
TBMVE
FT
jFM
UFTPSP
NÈT
QSFDJBEPx Ha de tenerse en cuenta que el sector sanitario de la UE es un gran proveedor de empleo y formación; desde 2000 los sectores sanitario y de asistencia social han sido un factor clave para el desarrollo del sector de servicios (hasta 2,3 millones de pues-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

tos de trabajo). El sector sanitario es, asimismo, una importante fuente, y a la vez usuario, de tecnologías innovadoras. Por todo ello debe darse importancia al ámbito de la salud, tanto desde el punto de vista del bienestar social que comporta como por los importantes beneficios de empleo y económicos que genera. 3) -B
TBMVE
DPNP
QPMÓUJDB
USBOTWFSTBM La salud de la población no es sólo un asunto de política sanitaria. Otras políticas de la UE condicionan también el estado de salud, como por ejemplo la política regional y de medio ambiente, la fiscalidad del tabaco, la reglamentación de los productos farmacéuticos y los productos alimenticios, la salud animal, la investigación y la innovación en el ámbito de la salud, la coordinación de los regímenes de seguridad social, la sanidad en la política de desarrollo, la salud y la seguridad en el trabajo, las TIC, la protección contra la radiación, etc. 4) 3FGPS[BS
MB
WP[
EF
MB
6&
FO
FM
ÈNCJUP
EF
MB
TBMVE
B
OJWFM
NVOEJBM La UE y sus Estados miembros pueden obtener mejores resultados en el ámbito de la salud para los ciudadanos de la UE y de terceros países asumiendo un liderazgo colectivo permanente a nivel mundial. En el mundo globalizado de hoy es difícil separar las acciones nacionales o comunitarias de la política mundial. Una coordinación reforzada en materia de salud con organizaciones internacionales como la OMS y otras agencias de las Naciones Unidas, el Banco Mundial, la OIT, la OCDE y el Consejo de Europa, así como con otros socios y países estratégicos, permitirá reforzar la voz de la UE sobre la salud en el mundo y ampliar su influencia y visibilidad para ponerlas a la altura de su peso político y económico. C 0CKFUJWPT
FTUSBUÏHJDPT La política sanitaria a escala de la UE debe promover la salud, proteger a los ciudadanos frente a las amenazas y favorecer su sostenibilidad. 1) 1SPNPWFS MB
CVFOB
TBMVE
FO
VOB
&VSPQB
RVF
FOWFKFDF Es bastante probable que el envejecimiento de la población se traduzca en una NBZPS
EFNBOEB
EF
BUFODJØO
TBOJUBSJB. Deben fomentarse acciones de promoción de la salud y de prevención de la en-

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

fermedad a lo largo de toda la vida, abordando factores clave como la alimentación, la actividad física, el consumo de alcohol, drogas y tabaco, los riesgos medioambientales, los accidentes de tráfico y los accidentes domésticos. Mejorar la salud de los niños, de los adultos en edad laboral y de las personas de edad contribuirá a crear una población sana y productiva y favorecerá el envejecimiento saludable. Del mismo modo, se puede respaldar el envejecimiento saludable tomando medidas destinadas a QSPNPWFS
FTUJMPT
EF
WJEB
TBOPT. Los cuidados paliativos y un mejor conocimiento de enfermedades neurodegenerativas, como la enfermedad de Alzheimer, son también necesidades importantes que conviene tomar en consideración. 2) 1SPUFHFS B
MPT
DJVEBEBOPT
GSFOUF
B
MBT
BNFOB[BT
QBSB
MB
TBMVE La protección de la salud humana es una obligación de la UE, en virtud de lo establecido en el artículo 168 del TFUE. Por esta razón, la mejora de la seguridad y la protección de los ciudadanos contra las amenazas para la salud han ocupado siempre un MVHBS
DFOUSBM
FO
MB QPMÓUJDB
TBOJUBSJB
EF
MB
6&. Dicha protección comprende la evaluación científica del riesgo, la preparación y reacción a las epidemias y al bioterrorismo, las estrategias para abordar los riesgos asociados a enfermedades y afecciones específicas, la acción sobre los accidentes y las lesiones, la mejora de la seguridad de los trabajadores y las acciones en materia de seguridad alimentaria y de protección de los consumidores. A escala mundial, el aumento de los intercambios comerciales y de los desplazamientos ha traído nuevos riesgos al facilitar la QSPQBHBDJØO
EF FOGFSNFEBEFT
DPOUBHJPTBT. La lucha contra las pandemias requiere una cooperación a nivel de la UE y una coordinación entre Estados miembros y actores internacionales. Las nuevas amenazas para la salud, por ejemplo las asociadas al cambio climático, exigen una acción que permita evaluar su impacto potencial en la salud pública y en los sistemas de atención sanitaria. También suscita preocupación la seguridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias. 3) 'PNFOUBS TJTUFNBT
TBOJUBSJPT
EJOÈNJDPT
Z
OVFWBT
UFDOPMPHÓBT Las nuevas tecnologías pueden revolucionar los sistemas de salud y de atención sanitaria y contribuir a su sostenibilidad futura. La sanidad electrónica, la genómica y las biotecnologías pueden mejorar

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

la prevención de enfermedades y la prestación de tratamiento y favorecer un cambio de la asistencia hospitalaria hacia la prevención y la atención primaria. Sin embargo, conviene evaluar correctamente las nuevas tecnologías, en particular en relación con aspectos como la rentabilidad y la equidad, así como tomar en consideración sus implicaciones en cuanto a la formación y a la capacidad de los profesionales. Nuevas tecnologías poco conocidas pueden suscitar preocupaciones de orden ético y es preciso abordar las cuestiones relativas a la confianza y la certidumbre de los ciudadanos. 3.2. Segundo Programa de salud de la Unión Europea (2008-2013) El Primer Programa de salud de la UE estuvo vigente durante el período 2003 a 2008. Fue sustituido por el que ahora se describe QBSB
FM
QFSÓPEP
 (Parlamento Europeo y Consejo, 2007). Se fundamenta en la Estrategia de Lisboa y, por su coincidencia en el tiempo, presenta similitudes con el Libro Blanco citado en el epígrafe 3.1. Su GJOBMJEBE es complementar y apoyar las políticas de los Estados miembros, darles valor añadido y contribuir a incrementar la solidaridad y la prosperidad en la UE mediante la protección y promoción de la salud y la seguridad humanas y la mejora de la salud pública. Para tal fin establece USFT
PCKFUJWPT: 1) mejorar la seguridad sanitaria de los ciudadanos; 2) promover la salud; y 3) generar y difundir información y conocimientos sobre la salud. En el Anexo de la Decisión que establece este Programa se contemplan las diversas BDDJPOFT previstas para la consecución de cada uno de los objetivos anteriormente mencionados. Se reproducen a continuación: B 0CKFUJWP

NFKPSBS
MB
TFHVSJEBE
TBOJUBSJB
EF
MPT
DJVEBEBOPT 1) 1SPUFHFS B
MPT
DJVEBEBOPT
DPOUSB
MBT
BNFOB[BT
QBSB
MB
TBMVE — Desarrollar estrategias y mecanismos para prevenir, intercambiar información y SFTQPOEFS
B
BNFOB[BT
TBOJUBSJBT procedentes de enfermedades transmisibles y no transmisibles, así como a amenazas sanitarias de origen físico, químico o biológico; tomar medidas para garantizar una cooperación en materia de diagnóstico de alta calidad entre los laboratorios de los Estados miembros.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

— Apoyar el desarrollo de QPMÓUJDBT
EF
QSFWFODJØO
WBDVOBDJØO
F
JONVOJ[BDJØO; mejorar las asociaciones, redes, herramientas y sistemas de información sobre la situación inmunitaria y el seguimiento de los efectos adversos. — Desarrollar capacidades y QSPDFEJNJFOUPT
EF
HFTUJØO
EF
MPT
SJFT HPT; mejorar la preparación y la planificación de emergencias sanitarias, incluida la preparación de respuestas coordinadas a nivel de la UE y a nivel internacional; desarrollar procedimientos de comunicación de los riesgos y de consulta en relación con las contramedidas. — Desarrollar estrategias y procedimientos para reorganizar y NFKPSBS
MB
DBQBDJEBE
EF
JOUFSWFODJØO
SÈQJEB, realizar ejercicios y ensayos, evaluar y revisar planes generales de contingencias y planes sanitarios específicos en casos de emergencia. 2) .FKPSBS MB
TFHVSJEBE
EF
MPT
DJVEBEBOPT — Apoyar y mejorar los dictámenes científicos y la evaluación de riesgos promoviendo la EFUFDDJØO
QSFDP[
EF
SJFTHPT; analizar sus efectos potenciales; intercambiar información sobre peligros y exposición; fomentar enfoques integrados y armonizados. — Ayudar a mejorar la TFHVSJEBE
Z
DBMJEBE
EF
MPT
ØSHBOPT
Z
TVTUBO DJBT
EF
PSJHFO
IVNBOP, sangre y derivados sanguíneos; promover su disponibilidad, trazabilidad y accesibilidad para usos médicos. — Promover medidas para NFKPSBS
MB
TFHVSJEBE
EF
MPT
QBDJFOUFT merced a una asistencia sanitaria segura y de alta calidad, entre otras en relación con la resistencia a los antibióticos y las infecciones nosocomiales. C 0CKFUJWP

QSPNPWFS
MB
TBMVE 1) 'PNFOUBS VOB
GPSNB
EF
WJEB
NÈT
TBOB
Z
MB
SFEVDDJØO
EF
MBT
EFTJ HVBMEBEFT
FO
NBUFSJB
EF
TBMVE — Promover iniciativas para BVNFOUBS
MB
FTQFSBO[B
EF
WJEB
DPO CVFOB
TBMVE y promover el envejecimiento saludable; apoyar

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

medidas para promover y explorar el impacto de la salud en la productividad y en la tasa de actividad. — Apoyar iniciativas para determinar las DBVTBT
EF
MBT
EFTJHVBMEB EFT
EF
TBMVE
dentro de los Estados miembros y entre ellos, para tratarlas y reducirlas, entre otras las desigualdades relacionadas con las diferencias entre hombres y mujeres, a fin de contribuir a la prosperidad y la cohesión; promover la inversión en salud, en cooperación con otras políticas y fondos comunitarios; aumentar la solidaridad entre los sistemas sanitarios nacionales. 2) 1SPNPWFS NPEPT
EF
WJEB
NÈT
TBOPT
Z
SFEVDJS
MBT
FOGFSNFEBEFT
EF BMUB
QSFWBMFODJB
Z
MBT
MFTJPOFT
BCPSEBOEP
MPT
GBDUPSFT
EFUFSNJOBO UFT
EF
MB
TBMVE — Abordar los factores determinantes de la salud para promover y mejorar la salud física y mental, creando entornos favorables a estilos de vida saludables y previniendo las enfermedades; BDUVBS
FO
SFMBDJØO
DPO
GBDUPSFT
DMBWF, como la nutrición, el ejercicio físico y la salud sexual, y con factores determinantes relacionados con las adicciones, como el tabaco, el alcohol, las drogas ilegales y el uso indebido de medicamentos, enfocando la acción en lugares clave como los establecimientos educativos y el lugar de trabajo, y durante todo el ciclo vital. — Promover acciones destinadas a la QSFWFODJØO
EF
MBT
FOGFSNF EBEFT
EF
BMUB
QSFWBMFODJB
NÈT
JNQPSUBOUFT, para aliviar la carga global de enfermedad en la UE, así como sobre las enfermedades raras, cuando la acción comunitaria pueda, por su actuación contra los determinantes, aportar un valor añadido significativo a los esfuerzos nacionales. — Abordar los efectos para la salud de GBDUPSFT
EFUFSNJOBOUFT
NFEJPBNCJFOUBMFT, como la calidad del aire en interiores, la exposición a sustancias químicas tóxicas y determinantes socioeconómicos de más amplio alcance. — Promover acciones para ayudar a SFEVDJS
MPT
BDDJEFOUFT
Z
MBT
MF TJPOFT.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

D
0CKFUJWP

HFOFSBS
Z
EJGVOEJS
JOGPSNBDJØO
Z
DPOPDJNJFOUPT
TPCSF
MB
TBMVE 1) *OUFSDBNCJBS DPOPDJNJFOUPT
Z
NFKPSFT
QSÈDUJDBT — Intercambiar conocimientos y mejores prácticas sobre aspectos de la salud integrados en el ámbito de aplicación del Programa. — Apoyar la cooperación para reforzar la aplicación de las mejores prácticas en los Estados miembros. 2) 3FDPHFS, BOBMJ[BS
Z
EJGVOEJS
JOGPSNBDJØO
TPCSF
MB
TBMVE — Seguir desarrollando un sistema viable de seguimiento de la salud, con mecanismos para recoger datos e información comparables y con indicadores apropiados; velar por una coordinación y un seguimiento adecuados de iniciativas comunitarias relativas a registros sobre el cáncer, la situación sanitaria y las políticas de salud. — Desarrollar mecanismos de análisis y difusión; informar a los ciudadanos, las partes interesadas y los responsables políticos; desarrollar mecanismos de consulta y procesos de participación; elaborar informes periódicos sobre la situación de la salud en la UE, aportando análisis cualitativos y cuantitativos. 3.3. Tercer Programa de salud de la Unión Europea (2014-2020) Cuando se redactan estas líneas, el Programa de Salud a que nos vamos a referir es todavía una propuesta de la Comisión Europea que se ha remitido al Parlamento y al Consejo para su aprobación y posterior vigencia durante el período 2014-2020 (Comisión Europea, 2011). Recibe el nombre de 1SPHSBNB
EF
4BMVE
QBSB
FM
$SFDJNJFOUP porque tiene una marcada influencia de
&VSPQB
, estrategia para un «crecimiento» inteligente, sostenible e integrador. En ella, en efecto, se dice que «han de reducirse las desigualdades en materia de salud» y que ha de «alcanzarse el objetivo de promover una vida sana y activa de una población envejecida que permita la cohesión social y una productividad mayor» (Comisión Europea, 2010). En una Comunicación posterior, de 29 de junio de 2011, 6O
QSFTVQVFTUP
QBSB
&VSPQB
, la Comisión manifestó:

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

«El fomento de la buena salud forma parte de los objetivos de crecimiento inteligente e inclusivo de Europa 2020. Mantener a las personas sanas y activas durante más tiempo tiene un impacto positivo en la productividad y la competitividad. La innovación en el sector sanitario contribuye a afrontar el reto de la sostenibilidad del sector en el contexto del cambio demográfico. La acción para reducir las desigualdades en materia de salud es importante para alcanzar un crecimiento inclusivo» (Comisión Europea, 2011b).

Debido a esa influencia, el nuevo Programa de Salud para el Crecimiento hace más hincapié que los programas anteriores en los WÓODVMPT
FO USF
DSFDJNJFOUP
FDPOØNJDP
Z
QPCMBDJØO
TBOB. La crisis económica ha puesto de relieve la necesidad de mejorar la rentabilidad de los sistemas de salud, meta que no es nada fácil, pues se hace preciso conseguir un equilibrio adecuado entre el acceso universal a servicios sanitarios de calidad y el respeto de las limitaciones presupuestarias. En este contexto, sigue afirmando la Comisión, resulta crucial apoyar los esfuerzos de los Estados miembros para mejorar la sostenibilidad de sus sistemas de salud y asegurar su capacidad para prestar asistencia sanitaria de alta calidad a todos sus ciudadanos. Se concede gran importancia a la JOOPWBDJØO
FO
MB
TBMVE, porque puede contribuir a reducir los costes de la atención sanitaria y mejorar su calidad. Muchos aspectos que se contienen en este Programa, como por ejemplo la evaluación de las tecnologías sanitarias, los productos sanitarios, los ensayos clínicos y los medicamentos, así como la innovación en el ámbito del envejecimiento activo y saludable, tienen por objeto reforzar el vínculo entre la innovación tecnológica y su utilización y comercialización, favoreciendo al mismo tiempo la seguridad, la calidad y la eficacia de la asistencia sanitaria. Se pretende, asimismo, NFKPSBS
MB
GPSNBDJØO
EF
MPT
QSPGFTJPOBMFT
EF
MB
TBMVE. Este objetivo se encuentra en consonancia con la iniciativa emblemática sobre nuevas cualificaciones y empleos de Europa 2020, cuya finalidad es dotar a las personas de las capacidades adecuadas para los empleos actuales y futuros, además de mejorar las condiciones de trabajo y estimular la creación de empleo. Se afirma expresamente, en el preámbulo expositivo del Programa, que, a medida que la población envejece y aumenta la demanda de asistencia sanitaria, el sector de la salud ofrece un gran potencial de creación de nuevos empleos.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

En línea con lo acordado en Europa 2020
TF
SFMBDJPOB
UBNCJÏO
MB
TB MVE
DPO
FM
FNQMFP, más que en los anteriores programas de salud: «Los problemas de salud son una de las principales causas de absentismo laboral y de jubilación anticipada. Mantener a las personas sanas y activas durante más tiempo repercute positivamente en la productividad y la competitividad. El incremento de la esperanza de vida con buena salud es un requisito indispensable para que Europa pueda ofrecer empleo a un 75% de personas con edades comprendidas entre los 20 y los 64 años y evitar la jubilación anticipada por enfermedad. Además, mantener a los mayores de 65 años sanos y activos puede mejorar su tasa de participación en el mercado laboral y permitir importantes ahorros en los presupuestos de salud».

El Programa se centra en DVBUSP
PCKFUJWPT
FTQFDÓGJDPT, que se describen seguidamente: B 0CKFUJWP

DPOUSJCVJS
B
TJTUFNBT
EF
TBMVE
TPTUFOJCMFT
F
JOOPWBEPSFT Todos los Estados miembros se enfrentan al problema de la TPTUFOJCJMJ EBE
EF
TVT
TJTUFNBT
TBOJUBSJPT, por las dificultades financieras actuales; en algunos de ellos el gasto sanitario representa hasta el 15% del gasto público. Esta situación se ve agravada por el envejecimiento de la población, el aumento de la demanda de servicios de alta calidad y la aparición de tecnologías nuevas y más eficaces, pero más costosas. A pesar de todo, la Comisión es optimista y afirma que todo parece indicar que una reforma eficaz de los sistemas de salud permitiría frenar el aumento excesivo de los costes, es decir, mantener el gasto sanitario en proporción al crecimiento del PIB. El problema se presenta acuciante en momentos de recesión del PIB o cuando la deuda del sector público es elevada. El Programa pretende apoyar los esfuerzos realizados por los Estados miembros para mejorar la eficiencia y la TPTUFOJCJMJEBE
GJOBODJFSB de la asistencia sanitaria. Pretende favorecer, asimismo, la JOOPWBDJØO
FO
MB
PS HBOJ[BDJØO de la asistencia sanitaria, orientándola en mayor medida hacia una atención de proximidad e integrada. Este nuevo Programa tiene también muy en cuenta el hecho del mayor FOWFKFDJNJFOUP
EF
MB
QPCMBDJØO y la FWPMVDJØO
EF
MBT
FTUSVDUVSBT
GBNJMJBSFT. Ambos hechos sociológicos tienen como consecuencia el aumento de la de-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

manda de cuidados formales profesionales y, a la vez, la disminución de la oferta de cuidados informales en el entorno familiar. Por otra parte, la atención sanitaria es cada día más especializada; requiere un trabajo más intenso y una formación más larga. Estima la Comisión que, en 2020, el déficit de trabajadores sanitarios en la UE será de un millón y, de no tomarse las medidas oportunas, no podrá prestarse el 15% de la asistencia necesaria. Por el contrario, si se actúa convenientemente, se podrían crear numerosas oportunidades de empleo y crecimiento. C 0
CKFUJWP

NFKPSBS
FM
BDDFTP
EF
MPT
DJVEBEBOPT
EF
MB
6&
B
VOB
BTJTUFODJB TBOJUBSJB
NFKPS
Z
NÈT
TFHVSB En este nuevo Programa se deja expresa constancia de la finalidad ampliamente manifestada por los organismos internacionales de salud: la necesidad de acceder a la asistencia sanitaria universal. La OMS señala, como prioridad para la Región europea, conseguir una asistencia sanitaria en condiciones de mayor igualdad (Oficina Regional para Europa de la OMS, 2012: 71). Mejorar el acceso a la asistencia sanitaria para todos los ciudadanos con independencia de sus ingresos, condición social, lugar de residencia y nacionalidad es un elemento clave para TVQFSBS
MBT
EFTJHVBM EBEFT
FO
MB
TBMVE
RVF
FYJTUFO
IPZ
FO
EÓB. Todos los ciudadanos de la UE deben poder beneficiarse de una atención sanitaria segura y de calidad, independientemente de sus circunstancias. Sin embargo, en la práctica, el acceso a la asistencia sanitaria varía significativamente en la UE. Las personas con bajos ingresos, las que están excluidas socialmente y las que viven en regiones desfavorecidas pueden experimentar dificultades específicas para acceder a la atención sanitaria. El Programa debe contribuir a reducir estas desigualdades, abordando los diversos factores que las provocan y las acentúan. En lo que respecta a TFHVSJEBE
FO
MB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB, y en la misma línea del Segundo programa (TVQSB, epígrafe 3.2), se seguirá mejorando la calidad y la seguridad de la asistencia sanitaria, se intercambiarán y difundirán buenas prácticas en este campo, se mejorará el acceso a conocimientos médicos especializados, se desarrollarán orientaciones comunes sobre la seguridad de los pacientes en el conjunto de la UE, abordando una serie de cuestiones, como la resistencia a los antibióticos. Las acciones en el marco de este objetivo apoyarán, asimismo, medidas que establezcan normas elevadas de seguridad, calidad y eficacia de la sangre, los órganos, los

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

tejidos y las células, los productos farmacéuticos y los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza. D 0CKFUJWP

QSFWFOJS
MBT
FOGFSNFEBEFT
Z
GPNFOUBS
MB
CVFOB
TBMVE Como quedó reflejado en los Gráficos 5.1 y 5.2, la esperanza de vida al nacer en la UE ha aumentado en el transcurso de los últimos años de una manera sin precedentes. Por el contrario, la media de años de vida con buena salud ha progresado a un ritmo mucho más lento. Esto significa que VOB
QBSUF
NBZPS
EF
VOB
WJEB
NÈT
MBSHB
USBOTDVSSF
DPO
NBMB
TBMVE, que es uno de los factores que contribuyen al aumento de los costes sanitarios y obstaculizan la participación en el mercado de trabajo y en el crecimiento económico. Asimismo, se mostraba en el Gráfico 5.4 que el cáncer, las enfermedades crónicas y las cardiopatías son la principal causa de muerte en la UE. Dichas enfermedades crónicas suponen también una gran carga económica debido a la pérdida de la capacidad laboral de los individuos en la plenitud de su vida. El Programa incluye medidas para apoyar los esfuerzos de los Estados miembros destinados a prolongar la esperanza de vida con buena salud y la productividad de su población mediante, especialmente, la prevención de las enfermedades crónicas, que constituyen entre el 70% y 80% de los pacientes hospitalizados. Se considera que QVFEFO
FWJUBSTF
NVDIBT
FOGFSNFEBEFT
DSØOJDBT, que a menudo son consecuencia del tabaquismo, el consumo nocivo de alcohol, la mala alimentación y la falta de ejercicio físico. Estos factores de riesgo se intensifican debido a factores socioeconómicos subyacentes, así como a factores ambientales. Se fomentarán las mejores prácticas en materia de QSPNPDJØO
EF
MB
TBMVE
Z
EF
QSFWFODJØO
SFOUBCMF con una orientación hacia los principales determinantes de la salud como son el cribado del cáncer, el tabaquismo, la obesidad, el consumo excesivo de alcohol y el sida. No se trata solamente de un importante desafío para la salud, sino también de una JNQPSUBOUF
PQPSUVOJEBE
FDPOØNJDB. Es posible que los ciudadanos disfruten de mejor salud y de vidas más largas y productivas; de este modo se reducirá la escasez de mano de obra. Si los europeos gozan de mejor salud, podrán seguir contribuyendo, a medida que envejezcan, a la economía como trabajadores, voluntarios y consumidores. La experiencia de las personas de más edad resultará todavía más necesaria en una situación de baja tasa de natalidad de la población y de escasez de mano de obra cualificada.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

E 0
CKFUJWP

QSPUFHFS
B
MPT
DJVEBEBOPT
EF
MBT
BNFOB[BT
USBOTGSPOUFSJ[BT QBSB
MB
TBMVE En el pasado reciente, la UE se ha enfrentado a diversas amenazas transfronterizas graves para la salud, como la gripe pandémica. La UE tiene competencias en lo que se refiere a graves amenazas transfronterizas para la salud a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Estas amenazas sanitarias no se limitan a las fronteras nacionales y no pueden ser combatidas eficazmente por un Estado miembro o por la Unión en solitario. La UE debe estar bien preparada contra dichas amenazas, que pueden tener consecuencias graves no sólo para la salud y la vida de los ciudadanos, sino también para la economía. Las acciones previstas en el marco de este objetivo han de contribuir a desarrollar enfoques comunes de preparación frente a posibles emergencias sanitarias, de coordinación de las respuestas a nivel europeo y de apoyo al refuerzo de la capacidad nacional en materia de preparación y gestión de las crisis sanitarias, teniendo en cuenta las iniciativas internacionales. Las acciones apoyarán también las medidas destinadas a proteger y mejorar la salud humana contra las enfermedades transmisibles y los principales azotes sanitarios transfronterizos, así como las medidas relativas al control, la alerta rápida y la lucha contra estas amenazas transfronterizas. 4. ASISTENCIA SANITARIA Según la OMS, si la noción de «salud», a la que nos hemos referido en el apartado 3, alude al estado de total bienestar físico, social y mental, la de «asistencia sanitaria» hace referencia a todos los bienes y servicios diseñados para promover la salud, incluyendo intervenciones preventivas, curativas y paliativas, ya sean dirigidas a individuos o a poblaciones. La asistencia sanitaria es, pues, una parte de la política de salud y se refiere de modo especial a la QSFTUBDJØO
EF
TFSWJDJPT
TBOJUBSJPT. 4.1. Objetivos comunes de la asistencia sanitaria En este epígrafe se hace una somera referencia a una Comunicación de la Comisión de 2004. Es ya antigua, pero nos parece importante su recuerdo porque, a partir de ella, comenzó a aplicarse el método abierto de coor-

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

dinación a la asistencia sanitaria y se fijaron objetivos comunes para ésta. Por otra parte, siguen vigentes en la actualidad los objetivos y acciones que contempla. Lleva por título .PEFSOJ[BS
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM
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BTJTUFODJB
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EF
DPPSEJOBDJØO (Comisión de las Comunidades Europeas, 2004). Sus antecedentes inmediatos se encuentran en la Estrategia de Lisboa y, más en concreto, en las orientaciones sobre asistencia sanitaria aprobadas en el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002. Esta Comunicación establece la conexión existente entre asistencia sanitaria e inclusión social («los sistemas de asistencia sanitaria deben seguir previniendo el riesgo de pobreza o exclusión social vinculado a la enfermedad, los accidentes o la vejez») y comienza diciendo que su objeto es «favorecer la definición de un marco común que permita apoyar los esfuerzos nacionales de reforma y desarrollo de la asistencia sanitaria y la asistencia de larga duración, asumidas por la protección social, mediante la aplicación del método abierto de coordinación». En efecto, la aplicación de este método, puesto ya en práctica con anterioridad en otras materias como el empleo, la educación, la inclusión social o las pensiones, se iniciará en este momento y se reforzará en años sucesivos (véanse los epígrafes 4.3, 4.6 y 4.7 del capítulo 1). Teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido en el artículo 168 del TFUE, la organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica es responsabilidad de los Estados miembros, QSPDFEF
MB
BQMJDB DJØO
EFM
NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO, por ser una herramienta flexible y respetuosa con la diversidad de situaciones y competencias nacionales y, en consecuencia, particularmente adaptada a las peculiaridades de los sistemas nacionales de asistencia sanitaria. Dicho método, además, puede contribuir a la participación de los numerosos agentes de este sector y, en particular, de los interlocutores sociales, las profesiones de salud y los representantes de los pacientes, cuya importancia se considera cada vez más creciente. Siguiendo la metodología propia del MAC, en la Comunicación se fijan los PCKFUJWPT
DPNVOFT
BDPSEBEPT
QPS
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT para el desarrollo de sus sistemas de asistencia sanitaria, así como las acciones correspondientes a cada uno de ellos. Se mencionan a continuación los objetivos y se resumen algunas de las acciones.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

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CKFUJWP

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FM
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TPMJEBSJEBE — Prevenir el riesgo de pobreza o exclusión social vinculado a la enfermedad, los accidentes, la discapacidad o los cuidados necesarios en la vejez. — Ofrecer al conjunto de la población una asistencia de calidad adaptada a las necesidades. Deberá prestarse una atención especial a las personas que precisen cuidados prolongados o costosos, a quienes experimenten dificultades particulares de acceso y a las personas con rentas bajas. — Garantizar la accesibilidad, financiera y física, de los sistemas de asistencia sanitaria a las personas con discapacidad. — Ofrecer cuidados adaptados a los mayores, en particular mediante una coordinación reforzada entre los servicios de asistencia social, los cuidados de atención primaria, los servicios hospitalarios y las instituciones especializadas. — Promover dispositivos de cuidados paliativos y acompañamiento de los enfermos terminales. — Reducir, allí donde sea necesario, las desigualdades regionales en la oferta de servicios de asistencia sanitaria. — Promover una gestión de los recursos humanos que permita hacer frente a las consecuencias del envejecimiento demográfico en el sector de la asistencia sanitaria y los cuidados de larga duración. C 0CKFUJWP

QSPNPWFS
MB
DBMJEBE
EF
MB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB — Promover prácticas y tratamientos que representen un beneficio efectivo para la salud y la calidad de vida, sobre la base de una evaluación científica adecuada. — Integrar la perspectiva del género en la definición de las políticas de prevención y de salud, a fin de tener mejor en cuenta los problemas específicos de los hombres y las mujeres. — Asegurar un alto nivel de formación inicial y continua de los profesionales, en el marco de una formación permanente.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

— Desarrollar políticas de salud y seguridad en el trabajo basadas en la prevención de los riesgos que permitan garantizar empleos de mejor calidad a todos los trabajadores, en particular a los trabajadores de mayor edad. — Asignar recursos financieros y humanos a las regiones, los servicios y los distintos tipos de asistencia en función de las necesidades efectivas. — Definir los derechos de los pacientes y sus familias, así como las modalidades de participación de la sociedad civil organizada. D 0
CKFUJWP

HBSBOUJ[BS
MB
TPTUFOJCJMJEBE
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BTJTUFODJB BDDFTJCMF
Z
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DBMJEBE — Desarrollar políticas de prevención y orientación al inicio de los procesos de asistencia sanitaria que permitan reducir el recurso a tratamientos costosos, en particular la asistencia hospitalaria y la intensiva, y reforzar con este fin la coordinación entre los distintos prestadores de servicios asistenciales (cuidados primarios, hospitales, servicios sociales locales). — Alcanzar un ritmo sostenible de evolución de los gastos, a través de medidas adaptadas a la situación y a las peculiaridades de cada sistema. — Asegurar una financiación adecuada del sistema, a fin de responder a las nuevas necesidades vinculadas al envejecimiento, los cambios de la sociedad y el progreso técnico. — Ofrecer servicios con la mejor relación de coste-beneficio posible, en particular mediante una evaluación de la contribución efectiva a la salud de los medicamentos, los procedimientos o las modalidades de asistencia, y mediante una financiación basada en la actividad y las necesidades reales. En un sentido similar, aunque menos extenso, se pronunciará otra Comunicación de la Comisión de 2005 sobre el MAC social simplificado (Comisión de las Comunidades Europeas, 2005). Como ya hicimos referencia a ella en la letra c) del epígrafe 4.7 del capítulo 1, nos remitimos a lo allí expuesto.

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4.2. Seguridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias Como se dijo en páginas anteriores, la seguridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias fue una de las preocupaciones recogidas en el Libro Blanco sobre la Salud y objetivo de las líneas prioritarias de actuación contenidas en él (TVQSB, epígrafe 3.1, letra b, número 2). También figuraba como objetivo del Segundo Programa de Salud, que contemplaba la promoción de medidas para mejorar la seguridad de los pacientes merced a una asistencia sanitaria segura y de alta calidad (supra, epígrafe 3.2, letra a, número 2). Pues bien, para la consecución de dicho objetivo el Consejo dictó una Recomendación en 2009, que es objeto de comentario en este epígrafe (Consejo de la Unión Europea, 2009). Dicha Recomendación se basa en diversos trabajos sobre seguridad de los pacientes realizados por la OMS, el Consejo de Europa y la OCDE. Comienza afirmando que, según cálculos estimados, un 8% y un 12% de los pacientes ingresados en los Estados miembros sufre efectos adversos durante su tratamiento, por lo que la lucha contra las infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria EFCF
TFS
VOB
QSJPSJEBE
FTUSBUÏHJDB para las instituciones sanitarias. Todos los niveles y funciones jerárquicos deben cooperar para que se llegue a un comportamiento y un cambio organizativo que produzcan resultados, definiendo responsabilidades a cada nivel, organizando infraestructuras y recursos técnicos locales, y creando procedimientos de evaluación. Con esta Recomendación la UE afronta, por lo mismo, uno de los problemas que tienen actualmente las instituciones sanitarias cerradas, motivo, entre otros, por el que se procura que las estancias hospitalarias de pacientes no se alarguen sin necesidad. Contiene EPT
UJQPT
EF
SFDPNFOEBDJPOFT, unas referidas a la seguridad general de los pacientes y otras sobre prevención y lucha contra las infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria. Se reproducen en las líneas que siguen, aunque resumidas. B 3
FDPNFOEBDJPOFT
TPCSF
DVFTUJPOFT
SFMBUJWBT
B
MB
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HFOFSBM
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QBDJFOUFT 1) Fomentar el FTUBCMFDJNJFOUP
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EFTBSSPMMP
EF
QPMÓUJDBT
Z
QSPHSBNBT OBDJPOBMFT sobre seguridad de los pacientes, mediante las siguientes acciones:

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

— Designando a la autoridad o autoridades competentes que sean responsables de la seguridad de los pacientes en su territorio. — Dando prioridad a la seguridad de los pacientes en las políticas sanitarias y los programas nacionales, regionales y locales. — Fomentando el desarrollo de sistemas, procesos y herramientas más seguros y fáciles de utilizar, incluidas las TIC. — Revisando y actualizando con regularidad las normas de seguridad o las mejores prácticas aplicables a la atención sanitaria prestada en su territorio. 2) Capacitar e
JOGPSNBS
B
MPT
DJVEBEBOPT
Z
MPT
QBDJFOUFT, mediante las acciones siguientes, entre otras: —Implicando a las organizaciones y los representantes de pacientes en el desarrollo de políticas y programas de seguridad de los pacientes a todos los niveles. — Informando a los pacientes sobre las normas de seguridad de los pacientes ya establecidas, el riesgo, las medidas de seguridad para reducir o prevenir errores y daños, así como sobre el derecho a dar consentimiento al tratamiento con conocimiento de causa. — Estudiando la posibilidad de transmitir a los pacientes competencias básicas en lo que se refiere a su propia seguridad, en concreto conocimientos, actitudes y capacidades básicas requeridos para lograr que la atención a los pacientes sea más segura. 3) Apoyar el FTUBCMFDJNJFOUP
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TJTUFNBT
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JOGPSNBDJØO
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TBODJP OFT
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BQSFOEJ[BKF
sobre hechos adversos, que: — Proporcionen información sobre el grado, los tipos, las causas de errores y los hechos adversos. — Animen a los trabajadores sanitarios a informar de manera activa, creando un entorno de notificación abierto, justo y sin sanciones, que será distinto de los sistemas y procedimientos disciplinarios para los trabajadores sanitarios.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

4) Promover la FEVDBDJØO
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MB
GPSNBDJØO
EF
MPT
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TBOJUB SJPT en materia de seguridad de los pacientes. 5) Desarrollar la JOWFTUJHBDJØO en materia de seguridad de los pacientes. C 3
FDPNFOEBDJPOFT
BEJDJPOBMFT
TPCSF
QSFWFODJØO
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MVDIB
DPOUSB MBT
JOGFDDJPOFT
SFMBDJPOBEBT
DPO
MB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB 1) Adoptar y aplicar al nivel adecuado una estrategia de prevención y lucha contra las infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria, persiguiendo estos PCKFUJWPT, entre otros: — Aplicar las medidas de prevención y lucha a escala nacional o regional para favorecer la contención de las infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria y, en particular para aplicar medidas de prevención y lucha basadas en los riesgos de infección en todos los centros asistenciales. — Potenciar la prevención y la lucha contra la infección en los centros asistenciales, en especial alentando a éstos a disponer de un programa de prevención y lucha contra las infecciones que contenga aspectos organizativos, procedimientos diagnósticos y terapéuticos. 2) Fomentar la FEVDBDJØO
Z
MB
GPSNBDJØO
EF
MPT
QSPGFTJPOBMFT
TBOJUBSJPT: — A FTDBMB
OBDJPOBM
P
SFHJPOBM: estableciendo y aplicando programas de educación y formación en la materia especialmente dirigidos al personal encargado de luchar contra las infecciones. — A FTDBMB
EF
MPT
DFOUSPT
BTJTUFODJBMFT: ofreciendo formación regular a todo el personal sanitario, incluidos los administradores, sobre los principios básicos de higiene y de prevención y lucha contra las infecciones. 3) Mejorar la
JOGPSNBDJØO que las instituciones sanitarias proporcionan a los pacientes: — Facilitando información exacta y objetiva sobre el riesgo de las infecciones relacionadas con la asistencia sanitaria, las medidas que los centros asistenciales adoptan para prevenirlas y la manera en que los pacientes pueden contribuir a su prevención.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

— Facilitando información específica sobre medidas de prevención y control a los pacientes portadores de patógenos relacionados con la asistencia sanitaria o infectados por los mismos. Como puede observarse, se trata de recomendaciones generales que el Consejo hace a los Estados miembros. No se olvide que no puede pedirse una mayor concreción, pues en esta materia la UE tiene sólo competencias de apoyo a la acción de los Estados miembros, que son los que asumen la responsabilidad directa. En cualquier caso, queda patente la preocupación de la UE por este problema de singular transcendencia en los sistemas sanitarios de los países desarrollados. 4.3. Asistencia sanitaria transfronteriza El Tribunal de Justicia de la UE, desde 1998, ha venido estableciendo una jurisprudencia, en virtud de la cual una persona podía recibir asistencia sanitaria en un Estado miembro distinto al de su residencia, con la obligación de este último de reembolsar los gastos al Estado miembro donde recibió la asistencia sanitaria. Esta asistencia recibe el nombre de BTJT UFODJB
TBOJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B. Con el fin de lograr una aplicación más general de los principios desarrollados caso por caso por el Tribunal de Justicia, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron en 2011 una Directiva sobre la asistencia sanitaria transfronteriza, que es objeto de comentario en este epígrafe (Parlamento Europeo y Consejo, 2011). Ha de estar incorporada a la legislación de los Estados miembros antes del 25 de octubre de 2013. Su base jurídica es el artículo 114 del TFUE, según el cual el Parlamento Europeo y el Consejo tienen competencia para adoptar medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas cuando se trata de asegurar un nivel de protección elevado de la salud. La mayoría de sus disposiciones tienen por objeto mejorar el funcionamiento del mercado interior y la libre circulación de mercancías, personas y servicios. Conviene señalar, al respecto, que el Tribunal de Justicia de la UE sostiene que las disposiciones del Tratado sobre la MJCSF
QSFTUBDJØO
EF
TFSWJ DJPT BCBSDBO
MB
MJCFSUBE
EF
MPT
EFTUJOBUBSJPT
EF
MB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB, incluidas las personas que precisan tratamiento médico, de acudir a otro Estado miembro para recibir allí dicha asistencia.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

B 0CKFUP
Z
ÈNCJUP
EF
BQMJDBDJØO
EF
MB
%JSFDUJWB La Directiva establece normas para facilitar el BDDFTP
B
VOB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B
segura y de alta calidad y promueve la cooperación en la asistencia sanitaria entre Estados miembros, con pleno respeto a las competencias nacionales en la organización y la prestación de asistencia sanitaria. Se incluye la QSFTDSJQDJØO
EJTQFOTBDJØO
Z
QSPWJTJØO
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NF EJDBNFOUPT y productos sanitarios cuando éstos sean suministrados en el contexto de un servicio sanitario. /P
FT
BQMJDBCMF a: — Los servicios en el ámbito de los DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO cuya finalidad sea ayudar a personas que requieren asistencia a la hora de realizar tareas rutinarias y diarias (servicios de atención a domicilio, en residencias de válidos, residencias asistidas o en otros servicios de atención asistida). — La asignación de órganos con fines de USBTQMBOUF
EF
ØSHBOPT. — Los QSPHSBNBT
EF
WBDVOBDJØO
QÞCMJDB, con excepción de las vacunaciones contra las enfermedades infecciosas que tengan por finalidad exclusiva la protección de la salud de la población en el territorio de un Estado miembro. Las disposiciones de la Directiva no obligan a un Estado miembro a reembolsar los gastos de la asistencia sanitaria otorgada por prestadores establecidos en su propio territorio, si dichos prestadores no forman parte del sistema de seguridad social o de sanidad pública de dicho Estado miembro. C %FGJOJDJPOFT Es práctica común en los actos legislativos de la UE comenzar definiendo los términos principales que aparecen en la norma. Se citan a continuación algunos de ellos para entender mejor las páginas siguientes. — "TJTUFODJB
TBOJUBSJB. Los servicios relacionados con la salud prestados por un profesional sanitario a pacientes para evaluar, mantener o restablecer su estado de salud, incluidos la receta, dispensación y provisión de medicamentos y productos sanitarios. — "TFHVSBEP. Las personas, incluidos sus familiares y supérstites, que tengan derecho a las prestaciones de asistencia sanitaria de la segu-

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

ridad social o que reúnan las condiciones de la legislación del Estado miembro de afiliación para tener derecho a prestaciones de asistencia sanitaria. — &TUBEP
NJFNCSP
EF
BGJMJBDJØO. El Estado miembro que es competente para conceder al asegurado una autorización previa para recibir un tratamiento adecuado fuera del Estado miembro de residencia, el Estado miembro en que esté asegurada la persona, o donde ésta tenga derecho a las prestaciones por enfermedad con arreglo a la legislación de dicho Estado miembro. — &TUBEP
NJFNCSP
EF
USBUBNJFOUP. El Estado miembro en cuyo territorio se preste efectivamente al paciente la asistencia sanitaria. En el caso de la telemedicina, la asistencia sanitaria se considerará prestada en el Estado miembro donde esté establecido el prestador. — "TJTUFODJB
TBOJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B. La asistencia sanitaria prestada o recetada en un Estado miembro distinto del Estado miembro de afiliación. — 1SFTUBEPS
EF
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB. Toda persona física o jurídica que dispense legalmente asistencia sanitaria en el territorio de un Estado miembro. — 1BDJFOUF. Toda persona física que reciba o desee recibir asistencia sanitaria en un Estado miembro. D 3FTQPOTBCJMJEBEFT
EFM
&TUBEP
NJFNCSP
EF
USBUBNJFOUP La asistencia sanitaria transfronteriza se prestará EF
DPOGPSNJEBE
DPO
MB
MFHJTMBDJØO
EFM
&TUBEP
NJFNCSP
EF
USBUBNJFOUP, las normas y directrices sobre calidad y seguridad establecidas por dicho Estado y la legislación de la UE en materia de normas de seguridad. El Estado miembro de tratamiento garantizará que: — Los pacientes SFDJCBO
MB
JOGPSNBDJØO
BEFDVBEB sobre las normas y directrices de esta modalidad de asistencia sanitaria. La información se ofrecerá en los puntos nacionales de contacto para la asistencia sanitaria transfronteriza designados al efecto. — Los prestadores de asistencia sanitaria faciliten información oportuna para ayudar a cada paciente a elegir con pleno conocimiento

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

de causa, especialmente en lo que se refiere a las opciones de tratamiento. — El EFSFDIP
GVOEBNFOUBM
B
MB
JOUJNJEBE con respecto al tratamiento de los datos personales. — Los pacientes que hayan recibido tratamiento UFOHBO
EFSFDIP
B
PCUFOFS
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MB
IJTUPSJB
DMÓOJDB de dicho tratamiento. En relación con los pacientes de otros Estados miembros TF
BQMJDBSÈ
FM
QSJODJQJP
EF
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FO
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EF
MB
OBDJPOBMJEBE, sin perjuicio de medidas limitativas que pueda establecer el Estado miembro de tratamiento, que, en cualquier caso, no podrán constituir un medio de discriminación arbitraria. E 3FTQPOTBCJMJEBEFT
EFM
&TUBEP
NJFNCSP
EF
BGJMJBDJØO El Estado miembro de afiliación garantizará: — El SFFNCPMTP
EF
MPT
HBTUPT de la asistencia sanitaria transfronteriza al Estado miembro de tratamiento (véase letra e siguiente). — La existencia de QSPDFEJNJFOUPT
RVF
QFSNJUBO
GBDJMJUBS
B
MPT
QBDJFOUFT
RVF
MB
TPMJDJUFO
JOGPSNBDJØO
TPCSF
TVT
EFSFDIPT en relación con la recepción de asistencia sanitaria transfronteriza, en particular en lo que respecta a las condiciones de reembolso de gastos. Esta información se ofrecerá en los puntos nacionales de contacto más arriba mencionados. — Poner a disposición de los pacientes que hayan recibido asistencia sanitaria transfronteriza FM
NJTNP
TFHVJNJFOUP que si dicha asistencia sanitaria se hubiera prestado en su territorio. — Que los pacientes que busquen o se sometan a asistencia sanitaria transfronteriza tengan BDDFTP
SFNPUP
B
TV
IJTUPSJBM
NÏEJDP. F 3FFNCPMTP
EF
HBTUPT
EF
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B — Como regla general, sin perjuicio de determinadas excepciones, FM
&TUBEP
NJFNCSP
EF
BGJMJBDJØO
HBSBOUJ[BSÈ
FM
SFFNCPMTP
EF
MPT
HBTUPT contraídos por un asegurado que haya recibido asistencia sanitaria transfronteriza, siempre que dicha asistencia sanitaria figure entre las prestaciones a que el asegurado tiene derecho en el Estado miembro de afiliación.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

— Los gastos de la asistencia sanitaria transfronteriza serán reembolsados o abonados directamente por el Estado miembro de afiliación IBTUB
MB
DVBOUÓB
RVF
IBCSÓB
BTVNJEP
EJDIP
&TUBEP
TJ
MB
BTJTUFODJB
TBOJ UBSJB
TF
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QSFTUBEP
FO
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UFSSJUPSJP, sin exceder del coste real de la asistencia sanitaria efectivamente prestada. — No obstante lo dicho en el inciso precedente, MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT
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BGJMJBDJØO
QPESÈO
EFDJEJS
SFFNCPMTBS
FM
DPTUF
UPUBM
EF
MB
BTJTUFODJB
TB OJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B, incluso si éste excede la cuantía que habrían asumido si la asistencia sanitaria se hubiera prestado en su territorio. También podrán decidir reembolsar otros costes conexos, como los gastos de alojamiento y de viaje, o los gastos adicionales en que puedan incurrir las personas con discapacidad. — El Estado miembro de afiliación puede imponer a un asegurado que pida el reembolso de gastos de asistencia sanitaria transfronteriza MBT
NJTNBT
DPOEJDJPOFT
DSJUFSJPT
EF
BENJTJCJMJEBE
Z
USÈNJUFT
SFHMBNFO UBSJPT
Z
BENJOJTUSBUJWPT, ya sea en el nivel local, regional o nacional, que impondría si la asistencia sanitaria se prestase en su territorio. Sin embargo, ninguna condición que se imponga podrá constituir discriminación ni obstáculo a la libre circulación de los pacientes, los servicios o los bienes. — El Estado miembro de afiliación OP
TVQFEJUBSÈ
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EF
MPT
HBTUPT
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BTJTUFODJB
TBOJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B
B
BVUPSJ[BDJØO
QSFWJB, salvo en los casos establecidos en la letra f) siguiente. — El Estado miembro de afiliación QPESÈ
MJNJUBS
MB
BQMJDBDJØO
EF
MBT
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EF
SFFNCPMTP
EF
MB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB
USBOTGSPOUFSJ[B por razones imperiosas de interés general. G "TJTUFODJB
TBOJUBSJB
RVF
QVFEF
SFRVFSJS
BVUPSJ[BDJØO
QSFWJB El Estado miembro de afiliación QPESÈ
FTUBCMFDFS
VO
TJTUFNB
EF
BVUPSJ[B DJØO
QSFWJB para el reembolso de los gastos de asistencia sanitaria transfronteriza. Dicho sistema no podrá constituir un medio de discriminación arbitraria ni un obstáculo injustificado a la libre circulación de los pacientes. La asistencia sanitaria que puede requerir autorización previa se limitará a aquella que: — Entre otras circunstancias, exija el uso de infraestructuras o equipos médicos sumamente especializados y costosos.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Entrañe tratamientos que presenten un riesgo particular para el paciente o la población. — Sea proporcionada por un prestador de asistencia sanitaria que pueda suscitar motivos graves de inquietud en relación con la calidad o seguridad de los cuidados. El Estado miembro de afiliación QPESÈ
EFOFHBS
VOB
BVUPSJ[BDJØO
QSFWJB por las razones siguientes: — Cuando exista un grado razonable de certeza de que el paciente, según una evaluación clínica, vaya a exponerse a un riesgo que no pueda considerarse aceptable. — Cuando exista un grado razonable de certeza de que la población en general pueda quedar expuesta a un riesgo sustancial como consecuencia de la asistencia sanitaria transfronteriza. — Cuando dicha asistencia sanitaria sea proporcionada por un prestador de asistencia sanitaria que suscite motivos graves de inquietud. — Cuando la atención sanitaria pueda prestarse en su territorio en un plazo que sea médicamente justificable, teniendo en cuenta el estado de salud de cada paciente y la posible evolución de su enfermedad. Además de los aspectos indicados en los apartados precedentes, la Directiva se ocupa de otras cuestiones de bastante interés, en las que ahora no podemos entrar con detenimiento. Entre ellas se encuentran la creación de SFEFT
FVSPQFBT
EF
SFGFSFODJB entre los prestadores de asistencia sanitaria, el apoyo a los Estados miembros para el USBUBNJFOUP
EF
MBT
FOGFSNFEBEFT
SBSBT o el fomento de la TBOJEBE
FMFDUSØOJDB para facilitar el intercambio de información dentro de una red voluntaria que conecte a las autoridades nacionales encargadas de la sanidad electrónica. CONCLUSIÓN Como síntesis conclusiva de lo expuesto en este capítulo podría decirse sumariamente lo siguiente: — De conformidad con lo establecido en los Tratados, es obligación de la UE HBSBOUJ[BS
VO
BMUP
OJWFM
QSPUFDDJØO
EF
MB
TBMVE
IVNBOB. La ac-

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

ción de la UE debe encaminarse a mejorar la salud pública, prevenir las enfermedades humanas y evitar las fuentes de peligro para la salud física y psíquica. Ha de comprender la lucha contra las enfermedades más graves y ampliamente difundidas. Por esta razón los Tratados le confieren competencias a la UE sobre medidas de seguridad de la salud pública. — La organización y prestación de servicios sanitarios y atención médica es
SFTQPOTBCJMJEBE
EF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT. La acción de la UE consistirá en complementar lo que ellos realicen. — Constituye un hecho de gran relevancia el BVNFOUP
EF
MB
FTQFSBO[B
EF
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BM
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FO
MB
6&
FO
MBT
ÞMUJNBT
EÏDBEBT, tanto en los hombres como especialmente en las mujeres. Sin embargo, ese aumento no ha ido acompañado de un aumento de la esperanza de vida con buena salud al nacer, lo cual debe instar a las autoridades sanitarias a instrumentar programas para mejorar la salud de las personas, en especial las de más edad. — Asimismo, IB
EJTNJOVJEP
FO
MPT
ÞMUJNPT
B×PT
MB
UBTB
EF
NPSUBMJEBE. En cuanto a morbilidad, se experimenta un aumento de las enfermedades por cáncer, y siguen prevaleciendo las muertes por enfermedades del sistema circulatorio, así como por enfermedades crónicas. — Aunque bien puede decirse que la asistencia sanitaria es una de las características más sobresalientes del sistema de protección social de la UE en su conjunto, sin embargo la asistencia sanitaria que se presta en los distintos Estados miembros
UJFOF
DBSÈDUFS
EFTJHVBM, según se desprende del análisis de los recursos sanitarios existentes en ellos. — Desde hace ya varios años la UE ha implementado varios programas de QSPUFDDJØO
EF
MB
TBMVE. De especial importancia es el que abarca el período 2014-2020, diseñado siguiendo las líneas de la Estrategia Europa 2020 Sin romper los vínculos con programas anteriores, persigue contribuir a sistemas de salud sostenibles e innovadores, mejorar el acceso de los ciudadanos de la UE a una asistencia sanitaria mejor y más segura, prevenir las enfermedades y fomentar la buena salud. — Desde hace ya varios años la UE ha puesto los medios para garantizar el acceso a una BTJTUFODJB
TBOJUBSJB EF
DBMJEBE sobre la base de los principios de universalidad, equidad y solidaridad, promoviendo su

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

calidad y garantizando su sostenibilidad financiera. Junto con los anteriores objetivos ha puesto especial preocupación por garantizar la seguridad de los pacientes atendidos en instituciones sanitarias. — Debe de hacerse especial mención, por la importancia que tiene en la UE la libre circulación de personas y de servicios, a la BTJTUFODJB
TBOJUB SJB
USBOTGSPOUFSJ[B, en virtud de la cual ciudadanos de un Estado miembro pueden recibir asistencia sanitaria en otro distinto al de su residencia, con obligación de que el Estado miembro de afiliación reembolse los gastos de asistencia sanitaria al Estado miembro de tratamiento. BIBLIOGRAFÍA ACCIÓN POR LA SALUD GLOBAL (2007): "MFSUB
EF
TBMVE
QPS
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&VSPQB
EFCF
BDUVBS
ZB
QBSB
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DPPSEJOBDJØO, COM(2004) 304 final. — (2005): 5SBCBKBS
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&VSPQFB, COM(2005) 706 final. — (2007): -JCSP
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TBMVE
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 , COM(2007) 630 final. COMISIÓN EUROPEA (2010): &VSPQB

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JOUFHSBEPS, COM(2010) 2020 final. — (2011a): 1SPQVFTUB
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, COM(2011) 709 final. — (2011b): 6O
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, COM(2011) 500 final. CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (2009): 3FDPNFOEBDJØO
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TBOJUBSJB, DOUE, C 151/1, de 3.07.2009.

SALUD Y ASISTENCIA SANITARIA

GARCÍA-SÁNCHEZ, I. (2010): {1PS
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TBMVE Observatorio de Salud en Europa de la Escuela Andaluza de Salud Pública, Granada. — (2011): (VÓB
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441", Observatorio de Salud en Europa de la Escuela Andaluza de Salud Pública, Granada. HIERRO HIERRO, F. J. (2009): 1SPCMFNBT
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Z
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TBMVE
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MB
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MB
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TBMVE
 , DOUE, L 301/3, de 20.11.2007. — (2011): %JSFDUJWB
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MB
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Z
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MB
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POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

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TBMVE
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TBMVE
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MB
QBVWSFUÏ, Oficina Regional para Europa de la OMS, Copenhague.

CAPÍTULO 6 SEGURIDAD SOCIAL

1. INTRODUCCIÓN El contenido de este capítulo hace referencia a la seguridad social, ámbito sobresaliente y destacado de la política social, germen indiscutible de los modernos sistemas de protección social europeos. Cabe recordar, al respecto, que la seguridad social nace en Alemania en 1883, de la mano del canciller Bismarck, con la finalidad de sustituir la antigua beneficencia pública, de carácter gratuito, por otro sistema de previsión social fundamentado en la contribución obligatoria de empresarios y trabajadores (de ahí su nombre de modelo alemán contributivo); antes de finalizar el año 1920, 22 países europeos habían seguido ya sus pasos (Kuhnle, 1997: 21). En 1942, otro importante innovador europeo, el inglés Beveridge, ideará un nuevo sistema de seguridad social, de carácter universal para todos los ciudadanos, no sólo para trabajadores, financiado con cargo a impuestos (modelo asistencial de seguridad social). Desde entonces la seguridad social en Europa ha experimentado una evolución considerable, hasta el punto de constituir una de sus mejores señas de identidad. Inicialmente la mayor parte de los países, entre ellos España, siguió el modelo alemán; otros se decantarían, con peculiaridades e improntas propias, por el modelo inglés. Pero, con el tiempo, los distintos países han incorporado en sus sistemas los caracteres de uno y otro modelo, de modo que, en la actualidad, coexisten en los sistemas de seguridad prestaciones contributivas, financiadas con cargo a cotizaciones de empresarios y trabajadores, y prestaciones asistenciales o no contributivas, financiadas a través de impuestos. Por lo general, las prestaciones contributivas no están sujetas a la llamada prueba de necesidad, es decir, que se conceden a todas aquellas personas que se encuentran en alta en el sistema y cumplen los requisitos de cotización legalmente establecidos. Las no contributivas, sin embargo,

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

se conceden bajo condición de necesidad, es decir, mediante acreditación previa de insuficiencia de un determinado nivel de recursos económicos. Con ello, la seguridad social no sólo es un instrumento de protección de los trabajadores y sus familias en momentos de inactividad laboral (por causa de incapacidad temporal o permanente para el trabajo, por desempleo, por vejez o por fallecimiento), sino que se convierte también en un importante medio de cobertura de necesidades sociales de otras personas que, por distintas razones, no han podido cotizar en sus años de actividad laboral. Como ya se mencionó en el capítulo 2 (letra k, epígrafe 2.3), la CDFUE hace referencia explícita al derecho a la seguridad social de los ciudadanos europeos: «1. La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las legislaciones y prácticas nacionales. 2. Toda persona que resida y se desplace legalmente dentro de la Unión tiene derecho a las prestaciones de seguridad social y a las ventajas sociales de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales» (artículo 34).

Si bien los Estados miembros tienen facultad para definir los principios fundamentales de su sistema de seguridad social (artículo 153.4 TFUE), conviene recordar que, en virtud del principio de libre circulación de los trabajadores dentro de la UE, el Parlamento Europeo y el Consejo pueden adoptar medidas en materia de coordinación de regímenes de seguridad social (TVQSB, letra b, epígrafe 3.3, capítulo 2), que la UE tiene competencias para apoyar y completar la acción de los Estados miembros en materia de seguridad social (epígrafe 4.3) y que el procedimiento de codecisión es aplicable, entre otras materias, a la seguridad social de los trabajadores migrantes y sus derechohabientes y a la seguridad social y la protección social de los trabajadores (epígrafe 5.1). Siguiendo un esquema similar al de capítulos anteriores, se describen, en primer lugar, algunos aspectos relativos a la situación actual de la seguridad social en la UE, para pasar a continuación a exponer las tendencias

SEGURIDAD SOCIAL

de futuro que están orientando los sistemas europeos de seguridad social, así como la normativa sobre coordinación de los sistemas europeos de seguridad social. 2. SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA Describir en su conjunto la situación de los sistemas de seguridad social existentes en los países de la UE es tarea bastante compleja, pues se han configurado siguiendo patrones diferentes y responden a circunstancias políticas y económicas bastante dispares. La nota más acusada de ellos es la OFDFTJEBE
EF
BTFHVSBS
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BEFDVBDJØO
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WJBCJMJEBE debido al envejecimiento progresivo de la población, a la baja tasa de fecundidad, al aumento de la esperanza de vida y a la ausencia de suficiente reemplazo generacional. La Comisión Europea ha venido realizando distintos informes al respecto, cuya lectura siempre es de interés porque ofrecen una visión evolutiva de la seguridad social en los distintos países de la UE (véase Comisión Europea, Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, 2010). Debido a esa complejidad, en las líneas que siguen se ofrecen algunos indicadores, sin ánimo de exhaustividad, que nos puedan ayudar a conocer un poco la realidad de la seguridad social europea. Parece oportuno, en primer lugar, mencionar qué QPCMBDJØO
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MB
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TPDJBM. A nivel europeo no es fácil ofrecer datos completos, pues existen algunas de ellas (piénsese, por ejemplo, en las prestaciones económicas de incapacidad temporal, de duración variable) de difícil cuantificación por personas y cuantías a nivel de toda la UE. Pero sí disponemos de otros datos cuantitativos que pueden mostrarnos la importancia de la seguridad social como sistema de protección social. Eso sucede con el OÞNFSP
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6& (de Bélgica no existen datos de ese año); se reflejan en el Gráfico 6.1. Por pensionista ha de entenderse aquella persona que recibe una prestación económica vitalicia de invalidez, prejubilación, vejez o supervivencia (viudedad, orfandad). La desigualdad que ofrecen las cifras del gráfico se debe al diferente volumen de población de los países. El gráfico ilustra, en todo caso, el importante peso demográfico que tienen los pensionistas en algunos Estados de la UE.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

25.000.000

Pensionistas

20.000.000 15.000.000 10.000.000 5.000.000

Ma lt Lu Chi a xe pr mb e ur Est go on Let ia Esl onia ov e Irla nia n Lit da Din uania a Esl marc ov a a Fin quia lan Bu dia lga Au ria str Su ia ec Gr ia e Re Hu cia pú ng bli rí ca a C Po heca r Pa tug íse al sB Ru ajos ma Esp nía a P ña Re olon ino ia Un i Ita do lid Fra a Ale ncia ma nia

0

Fuente: Eurostat [spr_pns_ben].

GRÁFICO 6.1. Número total de pensionistas de la seguridad social en los países de la UE, a 1 de enero de 2011.

Los valores absolutos del Gráfico 6.1 necesitan adecuarse a un valor de referencia único para todos los países, para que no queden desdibujados por la variable población total. Se ha elegido como valor de referencia la unidad 1.000 habitantes. Con ese fin se ha confeccionado el Gráfico 6.2, en el cual se refleja el OÞNFSP
EF
QFOTJPOJTUBT
QPS

IB CJUBOUFT, a la misma fecha y en los mismos países del Gráfico 6.1. Como puede verse, la distribución por Estados miembros presenta una homogeneidad mayor, si bien todavía el rango diferencial entre el país con menor número de pensionistas por habitante (Chipre, con 143 pensionistas) y el que tiene el mayor número (Lituania, con 311) es bastante elevado. Es conveniente comparar los datos de este gráfico con los ofrecidos en el Gráfico 5.2 del capítulo anterior, sobre esperanza de vida en salud al nacer en los países de la UE. Puede observarse que los países que tienen mayor número de pensionistas por habitante (Lituania, Bulgaria, Eslovenia, Estonia, Letonia, Alemania) ocupan por lo general puestos más bajos en la escala europea de esperanza de vida en salud al nacer; y a la inversa, países que tienen menor número de pensionistas por habitante (Chipre, Irlan-

SEGURIDAD SOCIAL

da, Malta, España) están en puestos altos de la mencionada escala. Todo hace pensar, y parece una conclusión lógica por otra parte, que llegar a edades más avanzadas en condiciones peores de salud induce a solicitar más pronto pensiones de prejubilación y jubilación. Este gráfico debe cotejarse también con la Tabla 6.1, en la que se señala por países la esperanza de vida a los 65 años y la edad legal de jubilación en cada uno de ellos; es evidente que ambos factores influyen de modo directo en el número de pensionistas de vejez.

Pensionistas/1.000 habitantes

350 300 250 200 150 100 50

Ch ipr Irla e nd Ma a E lta Pa spañ íse a s Re Baj ino os Un i Gr do Din ecia a Esl marc ov a aq u Po ia lon Ru ia ma n Su ía eci Hu a n Fin gría lan Re I dia pú tal bli ida ca Ch Fra eca n Po cia rtu ga Lu Aust l xe ria mb u Ale rgo ma Let nia on Est ia o Esl nia ov e Bu nia lga Lit ria ua nia

0

Fuente: elaboración propia sobre estadísticas de Eurostat [spr_pns_ben] y [demo_pjan].

GRÁFICO 6.2. Número de pensionistas de la seguridad social por 1.000 habitantes en los países de la UE, a 1 de enero de 2011.

Es necesario también comparar las estadísticas del Gráfico 6.1, referidas a valores absolutos sobre pensionistas, con las relativas a otras prestaciones de protección social. Por este motivo se ofrece en el Gráfico 6.3, en porcentaje sobre el total de prestaciones sociales, el QFTP
SFMBUJWP
de cada una de ellas. Como puede observarse, las pensiones de vejez ocupan el primer puesto, seguido de la asistencia sanitaria. Si a las pensiones de vejez sumamos las de invalidez y de supervivencia, se comprueba que el 53% de las prestaciones de protección social corresponden a pensiones, número por cierto muy elevado y que está aumentado progresivamente con el mayor envejecimiento.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

45 40

Porcentaje

35 30 25 20 15 10 5 0

Vejez

Asistencia sanitaria

Familia/Hijos

Invalidez

Desempleo

Supervivencia

Vivienda

Exclusión social

Prestaciones

Fuente: Eurostat [tps00106].

GRÁFICO 6.3. Peso relativo de las prestaciones de protección social en la UE-27 (%). Año 2010.

En el Gráfico 6.4 se presentan unas cifras que pueden resultar de interés, sobre todo si se cotejan con las ofrecidas en los Gráficos 6.1 y 6.2. Hacen referencia a la DVBOUÓB
BOVBM
EF
MBT
QFOTJPOFT
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WFKF[
QPS
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FO
FM
B×P
. Se indican únicamente las pensiones de vejez por ser las más significativas. El cuadro pone de relieve a simple vista la diferencia ostensible, salvo algunas excepciones, entre países ricos y países pobres de la UE. La comparación con el Gráfico 6.2 pone de manifiesto que los países con mayor número de pensiones por habitante son también los que tienen pensiones de menor cuantía. A falta de estadísticas recientes sobre importe medio de las pensiones de vejez en la UE, constituye un indicador, si no excelente al menos válido, sobre la situación económica de las personas mayores en la UE, dado que las pensiones son su principal fuente de ingresos. Es un buen indicador, en suma, del más que probable riesgo de exclusión social al que están sometidos. Además de los datos señalados con anterioridad, es preciso tener en cuenta otro indicador adicional: ¿qué relación existe entre la cuantía de la pensión de vejez y el salario dejado de percibir cuando la persona se jubila? Puede calcularse de varios modos. Aquí se ha optado por ofrecer la UBTB
EF
SFFNQMB[P
HMPCBM
de Eurostat, indicador que se define como el cociente entre el ingreso medio bruto por pensiones en la franja de edad

SEGURIDAD SOCIAL

4.500 4.000 3.500

Euros

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000

Bulgaria Rumanía Lituania Letonia Eslovaquia Estonia Polonia Hungría República Checa Irlanda Malta Eslovenia Chipre España Portugal Grecia Bélgica UE-27 países Alemania Finlandia Reino Unido Francia Países Bajos Italia Suecia Dinamarca Austria Luxemburgo

500

Fuente: Eurostat [tps00106].

GRÁFICO 6.4. Cuantía anual de las pensiones de vejez por habitante en los países de la UE. Año 2010.

de 65 a 74 años y el salario medio bruto de las personas en la franja de edad de 50-59 años con exclusión de cualquier otro subsidio social. Por lo mismo, cuanto menor es el cociente, más reducida es la pensión en relación con los ingresos provenientes del trabajo. Dicha tasa se muestra en el Gráfico 6.5, diferenciada por hombres y mujeres; los datos se refieren al año 2011. Del Gráfico 6.5, comparado con el Gráfico 6.4, se desprende lo siguiente: 1) al llegar a la edad de jubilación, y salvo excepciones en determinados países, disminuyen notablemente los ingresos de los trabajadores; 2) no existe necesariamente una relación de causalidad directa entre cuantía de las pensiones y tasa de reemplazo; 3) por lo general, la tasa de reemplazo tiende a ser más elevada en los países que tienen un modelo contributivo de seguridad social, pues en ellos las pensiones se calculan en función de los ingresos de su actividad laboral; 4) la brecha de género también se manifiesta en las tasas de reemplazo global de pensiones de vejez, porque, con la excepción de algunos, en la mayor parte de los países, las tasas de reemplazo son más elevadas en los hombres que en las mujeres. A efectos informativos, también puede ser de utilidad conocer cuál es el HBTUP
UPUBM
FO
QFOTJPOFT EF
JOWBMJEF[
QSFKVCJMBDJØO
WFKF[
Z
TVQFSWJWFODJB que

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

0,8

Tasa de reemplazo

0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1

Din Chipr am e ar Bé ca lgi c Est a on ia Re Irlan ino da Un id Ma o Bu lta lg Ale aria ma Re L nia pú et bli on ca ia Ch Esl eca Pa oven íse ia sB Fin ajos lan d Gr ia Esl eci ov a aq u UE Litu ia (27 ani pa a íse Esp s) añ a Ita Hu lia ng Po ría rtu ga Su l eci a Lu Polo xe nia mb urg Fra o nc Au ia s Ru tria ma nía

0

Mujeres

Hombres

Fuente: Eurostat [Tespn030].

GRÁFICO 6.5. Tasas de reemplazo global en pensiones de vejez en los países de la UE. Hombres y mujeres. Año 2011.

tiene cada país de la UE. Se ofrecen en el Gráfico 6.6, en términos de porcentaje del PIB, y referidos al año 2010. Teniendo en cuenta que está aumentando el número de pensionistas y que la cuantía de las pensiones es mayor cada año, estos datos constituyen, para la mayoría de los expertos, un motivo de preocupación de cara a la sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones. De ahí la importancia que da la UE a modificar los actuales sistemas de pensiones para hacerlos seguros y viables. Se comentó en páginas anteriores que uno de los retos que han de afrontar los actuales sistemas de seguridad social europeos es el del envejecimiento, que tiene más importancia, si cabe, cuando el modelo de seguridad social es el de reparto, es decir, cuando son los trabajadores actualmente activos quienes financian a los que antes fueron cotizantes y que en el momento presente reciben pensiones de la seguridad social. Es evidente que, si la población en edad de trabajar desciende y no se ingresan cotizaciones derivadas de su actividad laboral, difícilmente podrán financiarse las prestaciones de quienes han dejado de trabajar. Por esta razón, en los estudios actuariales de seguridad social se tiene muy en cuenta la llamada UBTB EF
EFQFOEFODJB, que se define como la proporción entre el número de personas de 65 años o más y el número de personas de 15 a 64 años de edad.

SEGURIDAD SOCIAL

40 35

Porcentaje del PIB

30 25 20 15 10 5

Ru

ma n Let ía on Bu ia lga r Est ia Esl onia ov aq Po uia lo Lit nia ua ni Re pú Ma a bli lta ca Ch ec Lu Chi a xe pre mb ur Hu go ng Esl ría ov en Esp ia a Po ña Re rtug ino al Un id UE Gre o -27 cia pa í Irla ses nd a Ita lia Bé lgi c Au a str Su ia Fin ecia la Ale ndia Pa man íse ia s Din Bajo am s a Fra rca nci a

0

Fuente: Eurostat [tps00098].

GRÁFICO 6.6. Gasto total en pensiones de invalidez, prejubilación, vejez y supervivencia en los países de la UE. Porcentaje del PIB. Año 2010.

En relación con lo que estamos diciendo sobre el gasto pensiones, hemos de afirmar que, en la UE, la mayor parte del gasto en protección social se enmarca en el ámbito de los regímenes de seguridad social, lo cual no significa que estos últimos constituyan la única fuente de financiación de la acción social. Sería de gran interés reflejar la totalidad del gasto en protección social; puede encontrarse en diversas tablas estadísticas de Eurostat. En aras de la brevedad a que nos vemos obligados, renunciamos a ello, pero nos remitimos a lo escrito al respecto por otros autores (Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013a). En el Gráfico 6.7 se refleja la proyección de la tasa de dependencia en la UE de 2010 a 2060. Tasa de dependencia es la proporción existente entre el número de personas de 65 o más años y el número de personas de 15 a 64 años. Es muy ilustrativa para comprender la necesidad de tomar medidas, ya en la actualidad, y para asegurar la pervivencia futura de los sistemas de pensiones. Si ya ahora el envejecimiento de la población es motivo de preocupación, lo será mucho más dentro de pocos años, por la inversión de la pirámide de la población y la falta de relevo generacional. Este hecho constituye una preocupación política y económica de primer orden en la UE.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

60

Tasa de dependencia

50 40 30 20 10 0

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

2060

Años Fuente: Eurostat [tsdde511]-

GRÁFICO 6.7. Proyección de la tasa de dependencia en la UE-27. Años 2010 a 2060.

Otro gráfico complementario al número 6.6 es el Gráfico 8.1 del capítulo 8, en el que ofrecen datos sobre la proyección de la población de 65 y más años en el conjunto de la UE-27, desde el año 2015 al 2060. Puede observarse en él, a simple vista, que el crecimiento de la población mayor va a ser considerable, lo cual aumenta indudablemente el gasto en pensiones, sanidad, servicios sociales y cuidados de larga duración. Una de las cuestiones que está siendo objeto de debate actual en la UE, debido precisamente al envejecimiento de la población, es la necesidad de adecuar mejor la esperanza de vida actual con la edad legal de jubilación. Cuando Bismarck estableció, a finales del siglo XIX, la edad legal de jubilación en 65 años, la esperanza de vida no alcanzaba ni con mucho esa edad. Sin embargo, a pesar del gran incremento de la esperanza de vida en Europa (TV QSB, gráfico 5.1 del capítulo 5), la edad legal se ha mantenido, e incluso disminuido en algunos países. Parece oportuno, por lo mismo, indicar MB
FEBE
MFHBM
EF
KVCJMBDJØO
RVF
FYJTUF
FO
MPT
QBÓTFT
EF
MB
6&, como paso previo antes de exponer en páginas sucesivas las orientaciones europeas tendentes a vincular la esperanza de vida con la edad legal de jubilación, a restringir las jubilaciones anticipadas y a prolongar la vida laboral. Los datos figuran en la Tabla 6.1; se refieren tanto a hombres (H) como a mujeres (M). La diferencia que existe en todos los países entre la edad media de salida del trabajo y la edad legal de jubilación se debe al elevado número de jubilaciones anticipadas.

SEGURIDAD SOCIAL

TABLA 6.1. Edad legal de jubilación en los países de la UE Edad media de salida del trabajo en 2001

Esperanza de vida a los 65 años en 2010 (H/M)

Edad de salida del mercado de trabajo H/M (2009)

Edad legal de jubilación H/M (2009)

Edad legal de jubilación H/M (2020)

Bélgica

56,8

17,5/21,1

61,2/61,9

65/65

65/65

Bulgaria

58,4

13,6/17

64,1/64,1

63/60

63/60

65/63

República Checa

58,9

15,5/19

61,5/59,6

62/60

63a10m/63a8m

65/65

Dinamarca

61,6

17/19,7

63,2/61,4

65/65

66/66

67+/67+

Alemania

60,6

17,8/20,9

62,6/61,9

65/65

65a9m/65a9m

67/67

Estonia

61,1

14,2/19,4

62,6

63/61

64/64

65/65

Irlanda

63,2

18,1/21,1

63,5/64,7

65/65

66/66

68/68

Grecia

61,3

18,5/20,4

61,3/61,6

65/60

65/65

España

60,3

18,5/22,7

61,2/63,4

65/65

67/67

Francia

58,1

18,7/23,2

60,3/59,8

60-65/60-65

62-67/62-67

Italia

59,8

18,2/22

60,8/59,4

66a11m/66a11m

66y7m/61y7m

Chipre

62,3

18,1/20,9

62,8

65/65

65/65

Letonia

62,4

13,5/18,4

58,1/ 57

65/65

65/65

Lituania

58,9

13,3/18,2

62,7

67/62

64,5/64,5

Luxemburgo

56,8

17,3/21.6

58,1/57

65/65

65/65

Hungría

57,6

14,1/18,2

60,1/58,7

62/62

64/64

65/65

Malta

57,6

18,4/21,1

60,3

61/60

63/63

65/65

Países Bajos

60,9

17,7/21

63,9/63,1

65/65

65/65 (66/66)

67/67

Austria

59,2

17,9/21,4

62,6/59,4

65/60

65/60

65/65

Polonia

56,6

15,1/19,5

61,4/57,5

65/60

65/60

67/67

Portugal

61,9

17,1/20,6

62,9/62,3

65/65

65/65

Rumanía

59,8

14/17,2

65,5/63,2

63a4m/58a4m

65/60

Eslovenia

56,6

16,8/21

59,8

63/61

63/61

Eslovaquia

57,5

14/18

60,4/57,5

62/57,5-61,5

62/62

Finlandia

61,4

17,5/21,5

62,3/61,1

65/65, 63-68

65/65, 63-68

Suecia

62,1

18,3/21,2

64,7/64

61-67

61-67

Reino Unido

62

18,1/20,8

64,1/62

65/60

66/66

Estados miembros

Fuente: Comisión Europea. Libro Blanco sobre Pensiones adecuadas, seguras y sostenibles. 2012.

Aumento de la edad legal de jubilación H/M después de 2020

65/65

65/63

68/68

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

3. MODELOS DE SEGURIDAD SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA Se dijo en la Introducción a este capítulo que el sistema europeo de seguridad social respondía a dos modelos, el contributivo y asistencial. Según el modelo contributivo, el sistema se encuentra estrechamente ligado al ámbito profesional, se financia a través de cotizaciones de empresarios y trabajadores y tiene como fundamento el principio de equivalencia entre cotizaciones y prestaciones. Conforme al modelo asistencial, la seguridad social adquiere una dimensión universal, la financiación no se realiza con cargo a cotizaciones sociales, sino a impuestos, y las prestaciones se conceden en función de los recursos económicos de los beneficiarios (Alonso Seco, 2013; Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013b). Esa distinción de modelos, válida hace un tiempo, ha dejado de ser rígida; todos los sistemas han ido adquiriendo los caracteres de uno u otro y añadiendo otros. Ha de decirse sin embargo que, como pauta común, los países europeos siguen el modelo contributivo, sin perjuicio de que todos ellos tienen también prestaciones no contributivas o asistenciales. Sin ningún ánimo de exhaustividad, porque hacer una descripción de los distintos sistemas de seguridad social sería muy extenso, se ofrece a continuación una somera panorámica de los modelos que existían en los países de la UE-15 en 2003, fecha en la que el Consejo y la Comisión elaboran el primer informe sobre la adecuación y la viabilidad de las pensiones en la UE (Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas, 2003: 113-178). En líneas generales, los sistemas de seguridad social se articulan sobre la base de tres pilares: primer pilar de seguridad social obligatoria, segundo pilar de sistemas profesionales privados de pensiones y tercer pilar de fondos de pensiones de jubilación individuales. B .PEFMPT
QSFEPNJOBOUFNFOUF
DPOUSJCVUJWPT — #ÏMHJDB. El primer pilar consiste en un sistema de reparto, vinculado a los ingresos del trabajador. El segundo pilar está constituido por fondos de pensiones de las empresas, establecidos a iniciativa del empleador. El tercer pilar, por planes de ahorro y seguros de vida. Las personas mayores 65 años sin ingresos suficientes están protegidas por un plan de asistencia social.

SEGURIDAD SOCIAL

— "MFNBOJB. El primer pilar es un sistema de reparto vinculado a los ingresos. Las pensiones de los funcionarios se pagan con cargo a los presupuestos públicos. La previsión social del segundo pilar tiende a estar organizada a nivel de empresa en el sector privado. Existen distintos modelos de financiación que van desde reservas contables a fondos externos y seguros colectivos. Las personas mayores sin ingresos suficientes tienen derecho a prestaciones condicionadas a recursos económicos. — (SFDJB. El régimen obligatorio del primer pilar es de reparto. Los regímenes obligatorios se complementan con fondos auxiliares de carácter profesional que proporcionan pensiones adicionales. Cubren a todos los trabajadores asalariados y a un pequeño porcentaje de los autónomos. Las pensiones profesionales del segundo pilar no están muy extendidas. Las personas que nunca han estado aseguradas reciben prestaciones supeditadas a los recursos. También existen complementos a mínimos de pensiones no contributivas. — &TQB×B. Tiene, como primer pilar, un sistema obligatorio de reparto. Los planes de pensiones complementarios del segundo o del tercer pilar dan cobertura a casi 6 millones de personas, pero sólo el 10% de ellas participa en un plan de pensiones profesional establecido por convenio colectivo. Las personas tienden a adherirse a los planes de pensiones de forma individual; las prestaciones pueden obtenerse en forma de pago único o de pagos periódicos y cubren situaciones de jubilación, invalidez y muerte y supervivencia. Existen pensiones no contributivas que proporcionan un ingreso mínimo garantizado condicionado a la existencia de recursos para quienes no tienen derecho a prestaciones derivadas de una pensión contributiva; también existen complementos a mínimos de pensiones contributivas. — 'SBODJB. Sistema de reparto en el primer pilar. En el segundo pilar existen planes de pensiones de carácter complementario y obligatorio, establecidos por convenios colectivos y financiados mediante el sistema de reparto. A las personas mayores y a sus hogares se les garantiza un nivel mínimo de ingresos mediante un complemento, cuya concesión está condicionada a la tenencia de recursos.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— *SMBOEB. El primer pilar, que proporciona prestaciones de carácter uniforme, se financia a través de cotizaciones vinculadas a los ingresos. Existen complementos para los familiares dependientes, las personas que viven solas y los pensionistas mayores de 80 años. Hay también pensiones de asistencia social para quienes no han estado asegurados durante el tiempo suficiente. — *UBMJB. El primer pilar es un sistema de reparto, con cargo a cotizaciones. La participación en fondos de pensiones (segundo pilar) es siempre voluntaria para los asalariados. Existen prestaciones complementarias dirigidas a elevar las pensiones más bajas hasta un nivel mínimo. Las personas mayores sin ingresos suficientes pueden solicitar la asistencia social. — -VYFNCVSHP. Sistema de reparto en el primer pilar, con varios regímenes. Las prestaciones de las pensiones están relacionadas con los ingresos. El régimen de ingresos mínimos garantizados supeditados a los recursos garantiza una renta básica a aquellos que carecen de derechos de pensión adecuados u otros recursos. — "VTUSJB. El primer pilar es un sistema de reparto, con existencia de varios regímenes, financiados predominantemente a través de cotizaciones. El segundo pilar es voluntario. Mediante una prestación complementaria condicionada a recursos se garantizan también pensiones mínimas no contributivas. — 1PSUVHBM
El primer pilar del sistema portugués de pensiones consiste en un régimen general que es obligatorio para todos los trabajadores asalariados y autónomos del sector privado. Existe un régimen especial para los funcionarios, la policía y las fuerzas armadas. Existe también la participación voluntaria en fondos de pensiones. C .PEFMPT
QSFEPNJOBOUFNFOUF
OP
DPOUSJCVUJWPT — %JOBNBSDB. Dispone de un régimen de pensiones de jubilación obligatorio, universal, basado en la residencia y no contributivo. Se financia a través de los impuestos generales y consta de una prestación uniforme. Su finalidad es garantizar un nivel de vida mínimo digno para todos los ciudadanos a partir de los 65 años. La percepción de una pensión de jubilación pública completa se condiciona a 40 años de residencia en Dinamarca. La prestación está

SEGURIDAD SOCIAL

sujeta al pago de impuestos. Consta de dos partes, un importe básico universal y un complemento condicionado a los recursos. Tiene también planes profesionales basados en convenios colectivos a escala sectorial y planes de ahorro para pensiones individuales. — 1BÓTFT
#BKPT
El primer pilar del sistema de pensiones consiste en un régimen estatal básico de pensión de jubilación que proporciona prestaciones uniformes a todos los residentes mayores de 65 años. El segundo pilar de los planes de pensiones profesionales está más desarrollado que en cualquier otro país de la UE. Estos planes se basan todos en el sistema de capitalización, incluidos los de los funcionarios públicos y los profesores. El tercer pilar, los planes de pensiones individuales, recibe un tratamiento fiscal favorable. D .PEFMPT
NJYUPT — 'JOMBOEJB. El sistema de pensiones reglamentario obligatorio consta de un régimen de pensiones nacional básico que tiene por objeto garantizar una renta mínima a todos los pensionistas, y de un régimen de pensiones vinculado a los ingresos que permite a los trabajadores mantener su nivel de vida, en una medida razonable, tras la jubilación. Estos dos regímenes constituyen el primer pilar, que se puede complementar con planes de pensiones voluntarios. — 4VFDJB. Existe un régimen contributivo vinculado a los ingresos y un régimen no contributivo de pensión mínima de jubilación garantizada. El sistema de pensiones vinculadas a los ingresos es independiente del presupuesto del Estado, y se financia sólo mediante cotizaciones. El régimen de pensión de jubilación garantizada proporciona una pensión mínima a las personas mayores de 65 años tras 40 años de residencia en Suecia. Complementa los derechos de pensión del régimen reglamentario de pensiones vinculadas a los ingresos hasta el importe garantizado y se financia mediante impuestos. El segundo pilar consiste en planes de pensiones profesionales basados en convenios colectivos que cubren a alrededor del 90% de los asalariados. — 3FJOP
6OJEP. El primer pilar del sistema de pensiones consiste en una pensión básica uniforme y una pensión adicional vinculada a los ingresos. Estos dos niveles del primer pilar se financian a tra-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

vés de cotizaciones relacionadas con los ingresos. Los planes de pensiones profesionales tienden a estar establecidos por cada empleador y son en general del tipo de prestaciones definidas, con pensiones basadas en los años de servicio y el salario final. El régimen no contributivo de garantía de ingresos mínimos proporciona ayuda, supeditada a los recursos, a las personas de más de 60 años, dependiendo de sus ingresos y su capital. 4. GARANTIZAR UNAS PENSIONES ADECUADAS, SEGURAS Y SOSTENIBLES Desde hace ya varios años, y debido sobre todo a la evidencia del envejecimiento de la población, la UE ha venido expresando su preocupación por el futuro de los sistemas de pensiones. El $POTFKP
&VSPQFP
EF
&TUPDPMNP, de 23 y 24 de marzo de 2001, declaró que debían definirse estrategias claras para garantizar la idoneidad de los sistemas de pensiones, sanitarios y de atención a la tercera edad, manteniendo al mismo tiempo la sostenibilidad de las finanzas públicas y la solidaridad entre las generaciones, y que para ello deberían aprovecharse plenamente todas las posibilidades que ofrece el método abierto de coordinación, en particular en el ámbito de las pensiones (Consejo Europeo, 2001a: 32). Asimismo, el $POTFKP
&VSPQFP
EF
(PUFNCVSHP, de 15 y 16 de junio de 2001, recogió entre sus conclusiones tres grandes principios para asegurar la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones: la salvaguardia de la capacidad de los sistemas para DVNQMJS
TVT
PCKFUJWPT
TPDJBMFT, el mantenimiento de la TPTUFOJCJMJEBE
GJOBODJFSB y la satisfacción de las OVFWBT
OFDFTJEBEFT de la sociedad (Consejo Europeo, 2001b: 43). En este apartado se hace referencia a distintos documentos emanados de la UE relativos al cumplimiento de las directrices antes mencionadas. 4.1. Aplicación del método abierto de coordinación a los sistemas de pensiones Como quiera que la UE tiene competencias para apoyar y completar la acción de los Estados miembros en materia de seguridad social, y que el método abierto de coordinación había dado buenos resultados en el ámbito del empleo (1997) y de la inclusión social (2000), se va a extender al ámbito de las pensiones en el año 2001. Así lo expresa la Comunicación de la

SEGURIDAD SOCIAL

Comisión "QPZP
B
MBT
FTUSBUFHJBT
OBDJPOBMFT
QBSB
HBSBOUJ[BS
QFOTJPOFT
TFHV SBT
Z
WJBCMFT
NFEJBOUF
VO
QMBOUFBNJFOUP
JOUFHSBEP (Comisión de las Comunidades Europeas, 2001). Esta Comunicación afronta el problema que plantea el envejecimiento demográfico a los sistemas de pensiones, tanto las del primer pilar, como las de otros pilares. Propugna la aplicación del método abierto de coordinación (MAC), con el fin de conseguir la creación de un marco integrado de intercambio de información sobre las estrategias nacionales y así garantizar la existencia de pensiones adecuadas y viables a largo plazo. Como es sabido, el método abierto de coordinación implica definir objetivos comunes, trasladar esos objetivos a las estrategias políticas nacionales y, por último, realizar una supervisión periódica, en el marco de un proceso de aprendizaje mutuo, sobre la base de indicadores acordados y definidos conjuntamente. Aunque ya se han esbozado en otra parte del libro (TVQSB, epígrafe 4.3 del capítulo 1), conviene recordar las WFOUBKBT de este método: — Los PCKFUJWPT
DPNVOFT ayudan a los Estados miembros a centrarse en las reformas necesarias, a dar mayor transparencia a la política de pensiones y a lograr un consenso sobre las reformas necesarias, lo cual refuerza la confianza de los ciudadanos en el futuro de los sistemas de pensiones. — El JOUFSDBNCJP
EF
FYQFSJFODJBT, basadas en buenas prácticas y planteamientos innovadores, impulsa el aprendizaje mutuo. — Los JOEJDBEPSFT acordados conjuntamente contribuyen a evaluar los avances respecto a la situación en otros Estados miembros y a los objetivos comunes. Para la aplicación del MAC, la Comunicación establece EJF[ PCKFUJWPT
DPNVOFT para las futuras pensiones. Se resumen a continuación porque van a constituir referencia ineludible para los años siguientes en la orientación de las políticas europeas de seguridad social. B 1FOTJPOFT
BEFDVBEBT — Garantizar que las personas mayores tengan un nivel de vida digno y se beneficien del bienestar económico de su país. — Dar a toda persona la posibilidad de adoptar las disposiciones necesarias en materia de pensiones para que pueda mantener el ni-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

vel de vida deseado después de la jubilación, así como el de las personas a su cargo si llegara a fallecer. C 7JBCJMJEBE
GJOBODJFSB
EF
MPT
TJTUFNBT
EF
QFOTJPOFT
QÞCMJDPT
Z
QSJWBEPT — Conseguir un alto nivel de empleo, de forma que la proporción de población activa, respecto a la jubilada, se mantenga en el punto más alto posible. — Garantizar que los sistemas de pensiones incentiven eficazmente la permanencia en el mercado de trabajo de los trabajadores de más edad; no incitar a los trabajadores a jubilarse anticipadamente; conseguir que los sistemas de pensiones faciliten la jubilación gradual. — Mantener el gasto público en pensiones, en porcentaje del PIB, en niveles compatibles con el Pacto de crecimiento y estabilidad, con el fin de garantizar la viabilidad de las finanzas públicas. — Conseguir un equilibrio justo entre la población activa y la jubilada, mediante ajustes apropiados de las cotizaciones, los impuestos y las pensiones. — Garantizar que los sistemas de pensiones privados puedan seguir abonando a sus afiliados las pensiones que les corresponden. D .
PEFSOJ[BDJØO
EF
MPT
TJTUFNBT
EF
QFOTJPOFT
BOUF
MPT
DBNCJPT FO
MBT
OFDFTJEBEFT
EF
MB
TPDJFEBE
Z
MBT
QFSTPOBT — Conseguir que los sistemas de pensiones sean compatibles con las necesidades de flexibilidad y seguridad en el mercado de trabajo y que los sistemas de pensiones no obstaculicen el trabajo por cuenta propia. — Reformar los sistemas de pensiones con vistas a eliminar las discriminaciones basadas en el sexo y eliminar las causas de desigualdad entre hombres y mujeres en cuanto a derechos de pensión. — Aumentar la transparencia y previsibilidad de los sistemas de pensiones, así como su adaptabilidad a los cambios. Facilitar información fidedigna y comprensible sobre sus perspectivas a largo plazo, incluida una evaluación del impacto de los cambios demográficos, sociales y económicos.

SEGURIDAD SOCIAL

Los objetivos antes enumerados fueron confirmados por el Consejo (Consejo de la Unión Europea, 2001) y ratificados posteriormente por el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001 (Consejo Europeo, 2001c). Como complemento a los objetivos, se establecerán indicadores comunes y los Estados miembros elaborarán informes nacionales sobre el sistema de pensiones de su respectivo país. La Comisión, cumpliendo el mandato recibido por el Consejo, redactará en 2003 el ya citado informe sobre pensiones en la UE, que refleja con amplitud la situación de los sistemas de seguridad social europeos; su consulta es de gran interés (Consejo de la Unión Europea y Comisión de las Comunidades Europeas, 2003). La aplicación del método abierto de coordinación recibirá nuevo impulso en el año 2005 con el ."$
TPDJBM
TJNQMJGJDBEP, en el que se agrupan los MAC de inclusión social, pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. En él, por lo que se refiere a pensiones, se reitera lo dicho en 2001 sobre pensiones adecuadas de jubilación para todos, sostenibilidad financiera de los sistemas de pensiones y su adaptación a las necesidades de mujeres y hombres (TVQSB, epígrafe 4.7 del capítulo 1). Se intensificará también con el ."$
TPDJBM
SFGPS[BEP
EF
, en el que se concretan mejor los indicadores (TVQSB, epígrafe 5.3 del capítulo 1). Como resultado de la aplicación del MAC social, los Estados miembros, con periodicidad bianual, elaboran Informes sobre la Estrategia Nacional de Protección Social e Inclusión Social; los últimos, correspondientes a los años 2008-2010, se encuentran colgados en la web de la UE y constituyen una importante fuente de información sobre la situación de la protección social en los países de la UE. 4.2. Libro Verde sobre las pensiones Como ya se dijo páginas más arriba (epígrafe 3.2 del capítulo 1), los Libros Verdes de la Comisión Europea tienen por finalidad impulsar una reflexión sobre un tema concreto; invitan a organismos públicos y a particulares a participar en un proceso de consulta y pueden dar origen a posteriores desarrollos que se plasman en Libros Blancos. El relativo a las pensiones se elaboró en 2010; lleva por título
&O
QPT
EF
VOPT
TJTUFNBT
EF
QFOTJPOFT
FVSP QFPT
BEFDVBEPT
TPTUFOJCMFT
Z
TFHVSPT (Comisión Europea, 2010). En la Introducción, después de decir que los Estados miembros son los responsables de sus propios sistemas de pensiones, que no cuestiona sus

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

prerrogativas en la materia y que no existe un sistema de pensiones ideal válido para todos, afirma que la finalidad del Libro es abrir un debate europeo por medio de una consulta exhaustiva sobre los principales retos a los que se enfrentan los sistemas de pensiones y sobre la manera en que la UE puede ayudar a los Estados miembros a ofrecer unas pensiones adecuadas y sostenibles. A continuación expone distintas ideas bajo las rúbricas de retos principales, prioridades de modernización, mejora de las estadísticas de pensiones y mejora de la gobernanza. Se describen brevemente. B 3FUPT
QSJODJQBMFT 1) &OWFKFDJNJFOUP
EFNPHSÈGJDP En 2010 se está llegando a una fase crítica en la que el CBCZ
CPPN de la posguerra está accediendo a la edad de jubilación; si en esa fecha había cuatro personas en edad de trabajar por cada persona mayor de sesenta y cinco años, en 2060 habrá sólo dos. Con las tendencias actuales, la situación es difícil de mantener. A no ser que, puesto que se vive más tiempo, también se trabaje más tiempo, es probable que la adecuación de las pensiones se deteriore, o puede que el gasto en pensiones aumente de manera insostenible. 2) $BNCJPT FO
MPT
TJTUFNBT
EF
QFOTJPOFT La mayoría de los Estados miembros han realizado cambios, que han respondido principalmente a estas tendencias: — Animar a que NÈT
HFOUF
USBCBKF
NÈT
Z
EVSBOUF
NÈT
UJFNQP para obtener derechos similares a los de antes: aumento de las edades de jubilación; recompensa a quien se jubila más tarde y penalización a quien lo hace antes; paso de las prestaciones basadas en las retribuciones de los últimos años a un derecho basado en la media de las retribuciones a lo largo de la carrera laboral; cierre o restricción de las vías de salida temprana del trabajo; medidas del mercado laboral para animar a los trabajadores de más edad a permanecer en él y para fomentar en él una mayor igualdad entre hombres y mujeres. — Paso de unos sistemas en gran medida únicos a otros múltiples. Tendencia a reducir la proporción de las pensiones públi-

SEGURIDAD SOCIAL

cas en régimen de reparto y a dar un papel más importante a los planes privados complementarios de capitalización. — Medidas para TPMWFOUBS
EFGJDJFODJBT
FO
MB
BEFDVBDJØO de las pensiones, destinadas, por ejemplo, a ampliar la cobertura, facilitar a los grupos vulnerables el acceso a las pensiones y aumentar el apoyo financiero a los pensionistas más pobres. — %JNFOTJØO
EF
HÏOFSP. Las mujeres predominan entre quienes tienen contratos atípicos, suelen ganar menos que los hombres y con frecuencia interrumpen su trabajo para cuidar a alguien más a menudo que los hombres. En consecuencia, sus pensiones suelen ser más bajas y el riesgo de pobreza tiende a ser más elevado entre las mujeres mayores. 3) *NQBDUP EF
MB
DSJTJT
GJOBODJFSB
Z
FDPOØNJDB La crisis ha dado la señal de aviso con respecto a todas las pensiones, ya sean de reparto o de capitalización: el aumento del desempleo, la reducción del crecimiento económico, el incremento de los niveles de deuda nacionales y la volatilidad de los mercados financieros han puesto difícil a todos los sistemas el cumplimiento de las expectativas de pensión. Ha añadido más problemas a los ya existentes, entre ellos éstos: — Necesidad más imperiosa de SFTPMWFS
MBT
EFGJDJFODJBT
FO
MB
BEF DVBDJØO
de pensiones. — Necesidad de NBZPSFT
SFGPSNBT que mejoren la sostenibilidad de las finanzas públicas. — Importancia del SFUSBTP
EF
MB
FEBE
EF
KVCJMBDJØO
FGFDUJWB. — Necesidad de replantearse la SFHMBNFOUBDJØO
EF
MPT
TJTUFNBT
EF
QFOTJPOFT
DBQJUBMJ[BEPT para que sean eficaces y sigan siendo seguros tras producirse crisis financieras relevantes. C 1SJPSJEBEFT
EF
NPEFSOJ[BDJØO
EF
MB
QPMÓUJDB
EF
QFOTJPOFT
FO
MB
6& En este apartado el Libro Verde formula una serie de preguntas para ser respondidas por los organismos y particulares a quienes se dirige la encuesta. Están agrupados en torno a determinadas prioridades, que repiten

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

en gran parte las ya indicadas en los documentos examinados en el epígrafe 4.1 precedente, pues se siguen considerando decisivas para el cumplimiento de la Estrategia Europa 2020. Se enumeran a continuación. 1) 0CKFUJWPT HMPCBMFT
BEFDVBDJØO
Z
TPTUFOJCJMJEBE — &TUVEJBS
MB
BEFDVBDJØO
EF
MBT
QFOTJPOFT. El propósito de los sistemas de pensiones es asegurar unos ingresos adecuados para la persona jubilada, sobre la base fundamental de la solidaridad intergeneracional. La mayoría de las reformas de los sistemas de pensiones realizadas hasta ahora se han propuesto mejorar la sostenibilidad. Para resolver las deficiencias de adecuación será necesario seguir modernizando los sistemas de pensiones. — "TFHVSBS
MB
TPTUFOJCJMJEBE
Muchas de las reformas han ayudado a limitar el aumento del futuro gasto público en pensiones, pero es urgente tomar más medidas para que los sistemas descansen sobre una base más sostenible, contribuyendo así al mantenimiento a largo plazo de las finanzas públicas, sobre todo en países donde se prevé que el futuro gasto público en pensiones sea elevado. 2) "MDBO[BS
VO
FRVJMJCSJP
TPTUFOJCMF
FOUSF
FM
UJFNQP
EF
USBCBKP
Z
FM
UJFNQP EF
KVCJMBDJØO. 3) &MJNJOBS MPT
PCTUÈDVMPT
B
MB
NPWJMJEBE
FO
MB
6&, reforzando el mercando interior y la movilidad de las pensiones. 4) 1FOTJPOFT NÈT
TFHVSBT
Z
USBOTQBSFOUFT, con mejor concienciación e información, resolviendo las carencias de la reglamentación de la UE, mejorando el régimen de solvencia para los fondos de pensiones, abordando el riesgo de insolvencia del empleador y facilitando la toma de decisiones con conocimiento de causa. D .FKPSB
EF
MBT
FTUBEÓTUJDBT
EF
QFOTJPOFT
EF
MB
6& Los datos sobre los sistemas de pensiones procedentes de los diferentes Estados miembros y de la UE podrían racionalizarse para aumentar su comparabilidad y ahorrar muchos costes. El desarrollo de una metodología de la UE para elaborar estadísticas de pensiones podría facilitar la evaluación de la política común y de los problemas de reglamentación.

SEGURIDAD SOCIAL

E .FKPSB
EF
MB
HPCFSOBO[B
EF
MB
QPMÓUJDB
EF
QFOTJPOFT
B
FTDBMB
EF
MB
6& Europa debe ayudar a calmar las inquietudes de los ciudadanos sobre las futuras pensiones y replantearse la manera de diseñar una estrategia que permita ofrecer pensiones adecuadas, sostenibles y seguras. Aunque, en general, son los Estados miembros los responsables de diseñar y organizar sus sistemas de pensiones, algunos ámbitos específicos relacionados con las pensiones son competencia directa de la UE. Como parte de esta estrategia, la UE contribuye con medidas tales como la coordinación y el aprendizaje mutuo. Se trata de compartir las mejores prácticas, realizar revisiones inter pares (QFFS
SFWJFX), acordar objetivos e indicadores y recopilar estadísticas comparables, características todas ellas del MAC social. La normativa de la UE abarca, especialmente, la coordinación de la seguridad social en materia de pensiones públicas. La consulta realizada por el Libro Verde recibió cerca de 1.700 respuestas, que se encuentran resumidas en el Anexo II del Libro Blanco. 4.3. Libro Blanco sobre las pensiones El contenido del Libro Blanco se encuentra en la Comunicación de la Comisión
"HFOEB
QBSB
VOBT
QFOTJPOFT
BEFDVBEBT
TFHVSBT
Z
TPTUFOJCMFT (Comisión Europea, 2012a). Repite los considerandos del Libro Verde sobre envejecimiento de la población, impacto de la crisis económica en los sistemas de pensiones y la importancia fundamental que tienen las pensiones para la buena marcha social y económica de Europa. Se sitúa en línea con la Estrategia Europa 2020, que había señalado dos años antes que «el saneamiento presupuestario y la viabilidad financiera a largo plazo necesitarán venir acompañados de importantes reformas estructurales, en especial de las pensiones», que tenían que evaluarse «la adecuación y viabilidad de los sistemas de protección social y de pensiones» y que los Estados miembros debían «desplegar completamente sus sistemas de seguridad social y de pensiones para asegurar un apoyo adecuado a las rentas». No es un texto extenso. Como su propio nombre indica, tiene por finalidad establecer una agenda para conseguir que las pensiones sean BEF DVBEBT
Z
TPTUFOJCMFT
B
MBSHP
QMB[P, es decir, el mismo objetivo presente en otros documentos desde el año 2001. Después de exponer los retos ante los que se enfrentan los sistemas de pensiones en el momento actual, propone

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

orientaciones políticas a largo plazo a nivel europeo, a través de las cuales la UE pueda ayudar a los responsables nacionales en la formulación de políticas que aborden las reformas necesarias. B 3FUPT
BDUVBMFT
FO
NBUFSJB
EF
QFOTJPOFT 1) (BSBOUJ[BS MB
TPTUFOJCJMJEBE
GJOBODJFSB
EF
MPT
TJTUFNBT
EF
QFOTJPOFT Se trata de un gran desafío que tiene la sociedad europea actual, pues las pensiones representan un porcentaje muy elevado y creciente del gasto público. Según se vio en el Gráfico 6.6, en la UE-27 alcanzaron en 2010 el 12,99% del PIB, con importantes diferencias por países, entre un rango del 7,21% en Irlanda y el 16,01% en Italia. Aunque los países afrontan problemas demográficos similares, la situación varía bastante de uno a otro. 2) .BOUFOFS MB
BEFDVBDJØO
EF
MBT
QSFTUBDJPOFT
QPS
KVCJMBDJØO Como más arriba se dijo, adecuar las pensiones significa garantizar que las personas mayores tengan un nivel de vida digno. Ha de tenerse en cuenta que las pensiones constituyen la principal fuente de ingresos de los mayores. Por lo mismo, el objetivo básico de los sistemas de pensiones es proporcionar unos ingresos adecuados por jubilación, permitir que las personas mayores disfruten de un nivel de vida decoroso y gocen de independencia económica. Por lo general, se ha logrado esto en toda la UE, aunque quedan importantes lagunas, especialmente en las mujeres; el 22% de las mujeres mayores de 75 años se sitúan por debajo del umbral de riesgo de pobreza. Los planes de pensiones profesionales y privados de jubilación pueden contribuir a incrementar los ingresos procedentes de las pensiones públicas. Algunos países han adoptado medidas en este sentido. Pero es necesario, no obstante, que dichos planes de capitalización privados sean más seguros, rentables y más compatibles con la flexibilidad de los mercados de trabajo. 3) "VNFOUBS MB
QBSUJDJQBDJØO
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FM
NFSDBEP
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USBCBKP
EF
MBT
NVKFSFT Z
MPT
USBCBKBEPSFT
EF
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FEBE Ya vimos (TVQSB, epígrafe 3.1 del capítulo 4) que el primer objetivo de la Estrategia Europa 2020 es aumentar el nivel de empleo

SEGURIDAD SOCIAL

de la población de entre 20 y 64 años, del 69% actual a por lo menos el 75%, mediante una mayor participación de las mujeres y los trabajadores de más edad. Este objetivo se repite en el Libro Blanco, en el que se afirma, además, que el éxito de las reformas de los Estados miembros destinadas a aumentar la edad de jubilación depende de que se ofrezca a las mujeres y los hombres de más edad mejores oportunidades para permanecer en el mercado de trabajo, lo cual incluye adaptar los lugares de trabajo y la organización del trabajo, fomentar el aprendizaje a lo largo de la vida, adoptar políticas rentables destinadas a conciliar la vida laboral, privada y familiar, tomar medidas para contribuir al envejecimiento saludable y luchar contra las desigualdades de género y la discriminación por edad. 4) &M QBQFM
EF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT
Z
MB
6&
FO
NBUFSJB
EF
QFOTJPOFT Vuelve a reiterar lo que se dice en el Libro Verde, en el sentido de que los principales responsables del diseño de sus sistemas de pensiones son los Estados miembros de acuerdo con sus circunstancias. Pero añade a renglón seguido que, en el TFUE, se establece que la UE apoyará y completará la acción de los Estados miembros en el ámbito de la protección social (artículo 153) y, en la definición y ejecución de sus políticas, tendrá en cuenta la garantía de una protección social adecuada (artículo 9). Así pues, el objetivo del Libro Blanco es orientar los instrumentos políticos de la UE para que respalden en mayor medida los esfuerzos de los Estados miembros por reformar sus sistemas de pensiones. C /FDFTJEBE
EF
SFGPSNBS
MBT
QFOTJPOFT En este apartado se reitera textualmente: «El reto de las políticas en materia de pensiones consiste en instaurar un sistema que sea TPTUFOJCMF desde un punto de vista financiero, de manera que pueda lograrse su objetivo básico, a saber, proporcionar unos JOHSF TPT
BEFDVBEPT por jubilación y permitir que la gente mayor disfrute de un nivel de vida digno y goce de independencia económica».

para después en el Libro Blanco establecer DJODP
NFEJEBT
EF
SFGPSNB de las pensiones. Fueron enumeradas previamente por la Comisión Europea en

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

sus Estudios Prospectivos Anuales de Crecimiento 2011 y 2012 (Comisión Europea, 2011a y 2011b). 1) 7JODVMBS MB
FEBE
EF
KVCJMBDJØO
B
MPT
BVNFOUPT
EF
MB
FTQFSBO[B
EF
WJEB En el Gráfico 5.1 del capítulo 5 quedó reflejada la esperanza de vida al nacer de hombres y mujeres en la UE; en el Gráfico 5.2 de ese mismo capítulo la esperanza de vida en salud al nacer en cada uno de los países de la UE; y en la Tabla 1 de este capítulo la esperanza de vida al nacer en los distintos países de la UE, así como la edad legal de jubilación, tanto para hombres como para mujeres. Pues bien, el Libro Blanco estima que debe mantenerse durante mayor tiempo en el mercado de trabajo a los trabajadores de más edad, sobre todo BVNFOUBO EP
MB
FEBE
EF
KVCJMBDJØO
Z
WJODVMÈOEPMB
B
MPT
BVNFOUPT
EF
MB
FTQFSBO[B EF
WJEB. Estima que conexionar la edad de jubilación a la esperanza de vida podría ayudar a estabilizar el equilibrio entre los años de vida laboral y los años de jubilación, y que dicha vinculación es de una importancia fundamental para la sostenibilidad futura de los sistemas de pensiones. Cabe preguntarse, decimos nosotros, si no sería más oportuno vincular la edad de jubilación no tanto a la esperanza de vida al nacer o a los 65 años, sino más bien a la FTQFSBO[B
EF
WJEB
FO CVFOB
TBMVE
BM
OBDFS, pues no es fácil pretender que una persona mayor quiera o pueda seguir trabajando si padece problemas de salud. En cualquier caso, es importante anotar lo que afirma el Libro: «Aumentar la edad de jubilación efectiva no será una cuestión de intereses entre jóvenes y mayores, sino que se tratará de encontrar el FRVJMJCSJP
BEFDVBEP
FOUSF
BNCPT. Mantenerse activo durante algunos de los años de vida adicionales no significa que la gente mayor se vea privada de su merecida jubilación en beneficio de los jóvenes. Tampoco se trata de que los trabajadores de más edad conserven unos puestos de trabajo que, de otro modo, podrían ocupar trabajadores más jóvenes. De hecho, los Estados miembros que presentan las tasas de empleo más elevadas de trabajadores de más edad también presentan algunas de las tasas de desempleo más bajas de jóvenes».

2) 3FTUSJOHJS FM
BDDFTP
B
MPT
QMBOFT
EF
KVCJMBDJØO
BOUJDJQBEB Esta medida responde a la misma finalidad que la anterior. No tendría sentido impulsar una modificación legal de la edad de jubilación

SEGURIDAD SOCIAL

si no se restringe, a la vez, el acceso a las jubilaciones anticipadas no justificadas que puedan aplicarse a todos los empleados o a profesiones específicas. Lo cual no obsta para que determinados trabajadores, sobre todo si gozan de peor salud o han cumplido largas carreras de cotización por haber comenzado a trabajar desde muy jóvenes, puedan tener derecho a esta modalidad de jubilación. En cualquier caso, sigue diciendo el Libro Blanco, cuando se eliminan posibilidades de jubilación anticipada, es importante velar para que las personas afectadas puedan seguir trabajando o, si ello no fuera posible, para que puedan percibir unos ingresos seguros y adecuados. 3) 'BWPSFDFS MB
QSPMPOHBDJØO
EF
MB
WJEB
MBCPSBM Las dos medidas anteriores deben ir acompañados de otras que permitan a las personas prolongar su permanencia en el mercado de trabajo, mediante disposiciones adecuadas en materia de salud, lugar de trabajo y empleo. Destaca el Libro Blanco la importancia del estado de salud de las personas que se acercan a la edad de jubilación, así como la necesidad de invertir en la promoción de la salud, la seguridad en el trabajo, la prevención de enfermedades y el fomento del envejecimiento activo y saludable. 4) "DBCBS DPO
MBT
EJGFSFODJBT
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NVKFSFT
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NBUFSJB
EF QFOTJPOFT En 2009, trece Estados miembros tenían diferentes edades de jubilación para hombres y mujeres. De 2009 a 2020 dieciocho Estados miembros igualarán las edades de jubilación. Ahora bien, el Libro Blanco señala acertadamente que la igualdad de las edades de jubilación debe plantearse en el contexto más amplio de desigualdades de género en materia de pensiones, que a su vez son consecuencia de las diferencias que existen entre hombres y mujeres en relación con el empleo, los salarios, las cotizaciones el trabajo a tiempo parcial para dedicarse al cuidado de personas dependientes y factores análogos. Las desigualdades de género en el mercado de trabajo traen como consecuencia que las mujeres tengan derecho a prestaciones más bajas. Por lo mismo, para abordar la adecuación y la sostenibilidad de las pensiones es necesaria una combinación de políticas sobre pensiones y empleo destinadas a combatir las diferencias de ingresos por jubilación por motivos de género.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

5) $POTUJUVDJØO EF
QMBOFT
EF
BIPSSP
QSJWBEPT
DPNQMFNFOUBSJPT
EF
KVCJMBDJØO Estos planes son ya una realidad, más o menos acentuada, en los países de la UE. Se estima que deben desempeñar un papel más importante a la hora de garantizar la futura adecuación de las pensiones. Los Estados miembros tendrán que encontrar maneras de mejorar la rentabilidad, la seguridad de los planes de pensiones complementarios y el acceso igualitario a ellos. La fiscalidad y otros incentivos financieros, así como la negociación colectiva desempeñan un papel importante en este sentido, aunque es cierto que la crisis económica ha puesto de relieve la vulnerabilidad de los planes de pensiones de capitalización frente a los recesos económicos. Con respecto a estos planes sugiere el Libro Blanco la conveniencia de estudiar medidas para que los ciudadanos que trabajan en otro Estado miembro conozcan cuáles son sus derechos de pensión acumulados procedentes de planes de pensiones de empleo. Concluimos este epígrafe con una apreciación de Panizo y Presa: «Para finalizar, hay que señalar que el valor añadido de este Libro Blanco, frente a los innumerables documentos que desde hace años se vienen publicando en Europa sobre los problemas de los sistemas de pensiones, se verifica en una doble dirección. Por una parte, por haber compendiado, actualizado y sistematizado tanto las dificultades de los sistemas de pensiones como las recomendaciones generales para superarlas, incluyendo también el reconocimiento particular a las reformas ya iniciadas en la dirección correcta, así como recomendaciones individuales, de alcance variable, para lograr los objetivos propuestos. Y, por otra parte, porque la asunción por parte de la Comisión de una pluralidad de iniciativas concretas para coadyuvar con los Estados a la sostenibilidad y adecuación de los sistemas de pensiones, es indicativo del alto grado de compromiso de dicha Comisión con esta materia» (Panizo y Presa, 2012: 29).

5. COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS EUROPEOS DE SEGURIDAD SOCIAL Antes de dar comienzo al desarrollo de este apartado es preciso recordar el artículo 48 del TFUE, que sirve de fundamento jurídico al Reglamento (CE) 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad

SEGURIDAD SOCIAL

social y al Reglamento (CE) 987/2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) 883/2004: «El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán, en materia de seguridad social, las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, creando, en especial, un sistema que permita garantizar a los trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como a sus derechohabientes: c) la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas; d) el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembros».

El principio de libre circulación de trabajadores que, junto a otros, presidió la creación de la CEE, trajo como consecuencia directa la OFDFTJEBE
EF
DPPSEJOBS
MPT
EJWFSTPT
TJTUFNBT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM
EF
MPT
&TUBEPT
NJFN CSPT, con el fin de que el desplazamiento de trabajadores de un país a otro no tuviera consecuencias negativas en las prestaciones sociales vinculadas a su trabajo. Nunca intentó la UE adoptar una legislación única para todos los ciudadanos de la Unión Europea y menos aún crear un sistema único que sustituyera a los diferentes sistemas nacionales de seguridad social de los Estados miembros. Por el contrario, a través de sucesivas normas ha ido articulando una reglas comunes que permitan coordinar los distintos sistemas de seguridad social europeos, con la finalidad, como se dice en el considerando 13 del Reglamento 883/2004, de «garantizar a las personas que se desplazan dentro de la Comunidad, a las personas a su cargo y a sus supérstites, el mantenimiento de los derechos y ventajas que hayan adquirido o estén adquiriendo». Los Reglamentos citados han sustituido a otros anteriores que legislaban sobre la misma materia, han sido varias veces modificados y se encuentran actualmente en nuevo proceso de revisión. No podemos en estas páginas hacer un análisis detenido de ellos, pues son muy extensos y de explicación compleja. Por ello nos tendremos que limitar a ofrecer sólo algunas pinceladas.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

B 1BÓTFT
B
MPT
RVF
TF
BQMJDBO
MPT
3FHMBNFOUPT Desde el 1 de mayo de 2010 se aplican a los 27 países pertenecientes a la UE. A partir del 1 de abril de 2012 a Suiza, y desde el 1 de junio de 2012 a Islandia, Liechtenstein y Noruega (países que, junto a los 27 de la UE, forman el Espacio Económico Europeo, EEE). C «NCJUP
EF
BQMJDBDJØO
QFSTPOBM — Personas que FTUÏO
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FTUBEP
TVKFUBT
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MB
MFHJTMBDJØO
EF
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P
WB SJPT
&TUBEPT
NJFNCSPT y sean: 1) nacionales de un Estado miembro de la UE, de un Estado Parte del EEE o de Suiza; o 2) apátridas o refugiados residentes en uno de los Estados miembros de la UE, en un Estado Parte del EEE o en Suiza. — .JFNCSPT
EF
MB
GBNJMJB
Z
TVQFSWJWJFOUFT de las personas mencionadas en el inciso precedente. — 4VQFSWJWJFOUFT de personas que hayan estado sujetas a la legislación de uno o varios Estados miembros, cualquiera que sea la nacionalidad de ellas, si dichos supervivientes son nacionales de un Estado miembro de la UE, de un Estado Parte del EEE o de Suiza, o refugiados o apátridas residentes en el territorio de la UE, del EEE o de Suiza. — /BDJPOBMFT
EF
UFSDFSPT
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DPO
SFTJEFODJB
MFHBM
FO
VO
&TUBEP
NJFN CSP
EF
MB
6& (salvo Dinamarca y Reino Unido, que tienen normas específicas) de acuerdo con el Reglamento 1231/2010, por el que se extienden las disposiciones del Reglamento 883/2004 a aquellas personas. D $BNQP
EF
BQMJDBDJØO
NBUFSJBM Los Reglamentos se aplican a las siguientes prestaciones de seguridad social: — Prestaciones de enfermedad (asistencia sanitaria e incapacidad temporal). — Prestaciones de maternidad y paternidad asimiladas. — Prestaciones de invalidez. — Prestaciones de vejez.

SEGURIDAD SOCIAL

— Prestaciones de supervivencia. — Prestaciones de accidentes de trabajo y de enfermedad profesional. — Subsidios de defunción. — Prestaciones de desempleo. — Prestaciones de prejubilación. — Prestaciones familiares. Con carácter general ha de tenerse en cuenta, respecto a estas prestaciones lo siguiente: — Para adquirir el derecho a las QSFTUBDJPOFT
EF
DBSÈDUFS
DPOUSJCVUJWP
Z
OP
DPOUSJCVUJWP previstas en los Reglamentos, se pueden TVNBS
MPT
QFSÓPEPT
EF
TFHVSP
FNQMFP
P
SFTJEFODJB
cumplidos en cualquier otro Estado miembro de la UE, Estado Parte del EEE o en Suiza. — Las QFOTJPOFT
EF
DBSÈDUFS
DPOUSJCVUJWP
las
SFOUBT
EF
BDDJEFOUFT
EF
USB CBKP
Z
FOGFSNFEBEFT
QSPGFTJPOBMFT, así como los TVCTJEJPT
QPS
EFGVO DJØO, se podrán percibir por el interesado, DPO
JOEFQFOEFODJB
EF
EØO EF
SFTJEB o se encuentre dentro de la UE, del EEE o en Suiza. — Las prestaciones en metálico debidas en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros OP
QPESÈO
TVGSJS
OJOHVOB
SFEVD DJØO
NPEJGJDBDJØO
TVTQFOTJØO
TVQSFTJØO
P
DPOGJTDBDJØO por el hecho de que el beneficiario o los miembros de su familia residan en un Estado miembro distinto de aquel en que se encuentra la institución deudora (artículo 7 del Reglamento 883/2004). E 1SFTUBDJPOFT
FO
FTQFDJF
EF
FOGFSNFEBE
NBUFSOJEBE
Z
QBUFSOJEBE Para el reconocimiento de las prestaciones derivadas de estas contingencias, la institución competente del Estado miembro de que se trate («institución competente» es aquella en la que el interesado está asegurado o de la que tiene derecho a obtener prestaciones) sumará, si fuera necesario, los períodos de seguro, de empleo o de residencia cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado a quien se aplican los Reglamentos. La asistencia sanitaria TF
SFDPOPDF, de acuerdo con la legislación nacional, QPS
FM
&TUBEP
NJFNCSP
DPNQFUFOUF (Estado competente es aquel en el

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

que se encuentra la institución competente) o, en el caso de un pensionista, por el país responsable de la pensión. La asistencia sanitaria TF
TJSWF
QPS
MB
JOTUJUVDJØO
EFM
MVHBS
EF
SFTJEFODJB (institución habilitada para conceder las prestaciones sanitarias en el lugar en que reside el interesado), en el Estado donde se encuentre o resida el interesado, conforme a lo establecido en la legislación que dicho Estado aplique. Normalmente la prestación de asistencia sanitaria la sirve el país que la reconoce. Sin embargo las personas que a continuación se citan, que tienen derecho a asistencia sanitaria en un Estado, QVFEFO
SFDJCJS
MB
QSFTUB DJØO
FO
VO
&TUBEP
EJTUJOUP
EFM
RVF
MB
SFDPOPDF: — Personas aseguradas y los miembros de sus familias que SFTJEBO («residencia» es el lugar en que una persona reside IBCJUVBMNFOUF)
FO
VO
&TUBEP
EJTUJOUP
del que les reconoce el derecho a la prestación. Las prestaciones les serán suministradas por la institución del lugar de residencia, según la legislación que esta última aplique (artículo 17 del Reglamento 883/2004). — Personas aseguradas y los miembros de sus familias RVF
TF
FODVFO USFO
UFNQPSBMNFOUF (a esta situación se la llama «estancia») en un Estado distinto del que les reconoce el derecho a la prestación, por ejemplo que se encuentren de vacaciones. La institución del lugar de estancia facilitará las prestaciones por cuenta de la institución competente, según la legislación del lugar de estancia (artículo 19). — Personas aseguradas FOGFSNBT que se desplacen a otro Estado miembro para recibir prestaciones en especie durante su estancia. En este caso TF
EFCF
TPMJDJUBS
BVUPSJ[BDJØO
QSFWJB a la institución competente del Estado competente (artículo 20). — 5SBCBKBEPSFT
EFTQMB[BEPT para realizar un trabajo en otro Estado (trabajadores destacados) y sus familiares. La UBSKFUB
TBOJUBSJB
FVSPQFB
es el documento personal e intransferible que acredita el derecho a recibir las prestaciones sanitarias que resulten necesarias, desde un punto de vista médico, durante la FTUBODJB
UFNQP SBM por motivos de trabajo, estudios, turismo, en el territorio de la UE, del EEE y en Suiza, teniendo en cuenta la naturaleza de las prestaciones y la duración de la estancia, de acuerdo con la legislación del país de estancia. No es válida cuando el desplazamiento tenga la finalidad de recibir trata-

SEGURIDAD SOCIAL

miento médico, pero sí para situaciones de emergencia sanitaria. La expedición de la tarjeta sanitaria europea corresponde a la institución competente del Estado competente (Comisión administrativa para la seguridad social de los trabajadores migrantes, 2003). F 1SFTUBDJPOFT
FDPOØNJDBT Las prestaciones económicas presentan en los Reglamentos una casuística bastante mayor, con una diversidad muy amplia. No existen normas uniformes sobre adquisición del derecho a cada modalidad de prestación, liquidación, requisitos exigidos, base reguladora, Estado responsable de su pago y otras circunstancias. Entrar en su consideración detenida desbordaría la finalidad que tienen estas páginas de ofrecer sólo una visión panorámica. Digamos, no obstante, que las QSFTUBDJPOFT
FDPOØNJDBT
EF
DBSÈDUFS
DPOUSJCVUJWP
tienen como nota común la de ser FYQPSUBCMFT, es decir, que pueden ser percibidas fuera del Estado donde se reconoce el derecho a ellas. Por el contrario, las QSFTUBDJPOFT
jFTQFDJBMFT
FO
NFUÈMJDP
OP
DPOUSJ CVUJWBTx, que figuran en el Anexo X del Reglamento 883/2004 (para España, por ejemplo, se señalan las prestaciones no contributivas de invalidez y jubilación, así como el subsidio de garantía de ingresos mínimos y el de movilidad y compensación por gastos de transporte, ambos de la Lismi, y las prestaciones asistenciales para ancianos e incapacitados para el trabajo del extinguido Fnas), OP
TPO
FYQPSUBCMFT, es decir, únicamente son facilitadas en el Estado miembro en el que las personas interesadas residen, y de conformidad con su legislación; son, asimismo, sufragadas por la institución del lugar de residencia (artículo 70 del Reglamento 883/2004). Para una visión más detenida del contenido de las prestaciones económicas nos remitimos a las páginas web de la Unión Europea y del Instituto Nacional de la Seguridad Social, sin perjuicio de estudios más especializados que figuran en la bibliografía al final de este capítulo. G 3FFNCPMTP
EF
QSFTUBDJPOFT El Reglamento 883/2004 contiene dos importantes artículos referidos, respectivamente, al SFFNCPMTP
FOUSF
JOTUJUVDJPOFT de prestaciones de enfermedad y de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Sobre QSFTUBDJPOFT
FO
FTQFDJF
EF
FOGFSNFEBE
EF
NBUFSOJEBE
Z
EF
QBUFS OJEBE
BTJNJMBEBT, dice así el artículo 35: «1. Las prestaciones en especie facilitadas por la institución de un Estado miembro por cuenta de la institución de otro Estado miembro, en virtud del presente capítulo, darán lugar a un reembolso
íntegro. 2. Los reembolsos a que se refiere el apartado 1 se determinarán y efectuarán con arreglo al régimen establecido en el Reglamento de aplicación [el 987/2009], ya sea previa justificación de los HBTUPT
SFBMFT, ya con arreglo a JNQPSUFT
B
UBOUP
BM[BEP para los Estados miembros cuyas estructuras jurídicas o administrativas no hagan adecuada la práctica del reembolso basado en el gasto real. 3. Dos o más Estados miembros, o sus autoridades competentes, podrán convenir otras formas de reembolso o renunciar al reembolso entre las instituciones que de ellos dependan».

— El artículo 41, relativo a QSFTUBDJPOFT
EF
BDDJEFOUFT
EF
USBCBKP
Z
EF
FO GFSNFEBE
QSPGFTJPOBM, se expresa en los siguientes términos: «1. El artículo 35 se aplicará también a las prestaciones indicadas en el presente capítulo y el reembolso se efectuará sobre la base de los gastos reales. 2. Dos o más Estados miembros, o sus autoridades competentes, podrán convenir otras formas de reembolso o renunciar a todo reembolso entre las instituciones que de ellos dependan».

— Complementando lo dicho en los dos incisos precedentes, el Reglamento de aplicación 987/2009 establece como QSJODJQJPT
EF
SFFNCPMTP entre instituciones los dos siguientes, en su dicción literal (artículo 62): «a) A los efectos de la aplicación del artículo 35 y del artículo 41 del Reglamento de base [el 883/2004], la institución competente reembolsará el JNQPSUF
SFBM
EF
MPT
HBTUPT de las prestaciones en especie a la institución que las haya provisto, conforme a lo que figure en la contabilidad de esta última institución. b) Cuando la cuantía real de los gastos por las prestaciones a que se refiere el apartado 1 no se refleje, en parte o en su totalidad, en la contabilidad de la institución que las ha provisto, la cuantía que habrá de reembolsarse se determinará TPCSF
MB
CBTF
EF
VO
UBOUP
BM[BEP establecido a partir de todas las referencias pertinentes obtenidas de los datos disponibles. La Comisión Administrativa [de coordinación

SEGURIDAD SOCIAL

de los sistemas de seguridad social] evaluará los elementos que han de servir para calcular el tanto alzado y fijará su cuantía».

En el supuesto más arriba mencionado de FTUBODJBT
UFNQPSBMFT de personas aseguradas y sus familias en un Estado distinto del que les reconoce el derecho a la prestación (artículo 19 del Reglamento 883/2004), si la persona asegurada ha sufragado efectivamente los costes de la totalidad o de parte de las prestaciones en especie de atención sanitaria, y TJ
MB
MFHJTMB DJØO
RVF
BQMJDB
MB
JOTUJUVDJØO
EF
TV
MVHBS
EF
FTUBODJB
QFSNJUF
FM
SFFNCPMTP
EF
EJDIPT
DPTUFT a dicha persona, ésta dirigirá una solicitud de reembolso a la institución del lugar de estancia. En este caso, dicha institución le reembolsará directamente el importe de los gastos que corresponda a las prestaciones, dentro de los límites y las condiciones de los porcentajes de reembolso establecidos en su legislación. Si el reembolso de esos gastos no se ha solicitado directamente a la institución del lugar de estancia, la institución competente reembolsará a la persona interesada los gastos soportados, conforme a los porcentajes de reembolso aplicados por la institución del lugar de estancia (artículo 25.4 del Reglamento 987/2009). En suma, la coordinación de los sistemas de seguridad social de la UE descansa sobre los principios fundamentales de libertad de circulación de las personas, de servicios e igualdad de trato. Tiene como objetivo primordial que los trabajadores y sus familias que se desplazan dentro de la UE no vean mermados sus derechos de seguridad social, ya se adquieran en un Estado u en otro, para los cual toma en consideración la acumulación de todos los períodos de cotización en cada uno de los Estados y el pago o suministro de prestaciones por un determinado Estado aunque se resida en otro. Tiene en cuenta, asimismo, el reembolso de los costes por parte del Estado asegurador al Estado que suministra la asistencia cuando se trata de prestaciones en especie. CONCLUSIÓN Llegado el momento de extraer algunas conclusiones sobre este capítulo se señalan las siguientes: — La seguridad social, junto con el fomento del empleo, siguen siendo los FKFT
QSJODJQBMFT
EF
MB
QPMÓUJDB
TPDJBM de la UE. Los modelos de seguridad social europeos han sido un referente mundial y constituyen una

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

de las señas más distintivas de la civilización europea, consistente en un alto nivel de protección social pública garantizada por el Estado. — En la UE han existido EPT
NPEFMPT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM, uno nacido en Alemania, vinculado al trabajo, financiado con cargo a cotizaciones de empresarios y trabajadores (modelo contributivo), y otro nacido en el Reino Unido, de carácter universal, financiado con cargo a impuestos (modelo asistencial). Aunque predominan en la UE los modelos contributivos, en la actualidad, no obstante, los sistemas participan de los caracteres de ambos modelos, pues tienen prestaciones contributivas y no contributivas. — Junto a los anteriores modelos, que constituyen el primer pilar de la seguridad social, existen también en los países de la UE, con mayor o menor intensidad, PUSPT
SFHÓNFOFT
EF
QFOTJPOFT, ya se trate de planes de pensiones privados profesionales, vinculados generalmente a convenios colectivos (segundo pilar de protección) o planes de pensiones individuales, como fondos de pensiones, seguros de vida y análogos (tercer pilar de protección). — Desde hace más de una década han comenzado a sonar las alarmas sobre el GVUVSP
EF
MB
TFHVSJEBE
TPDJBM
FO
MB
6&, debido especialmente al progresivo envejecimiento de la población, al aumento de la esperanza de vida, a la disminución de la natalidad, a la falta de relevo generacional y al cambio de los modelos familiares. — Ante los retos que supone el mantenimiento de los sistemas de pensiones, la UE, en uso de las competencias que le atribuyen los Tratados, ha venido estableciendo durante los últimos años una política sistemática y coherente para BQPZBS
B
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT en la organización y financiación de sus propios sistemas de seguridad social. — Ese apoyo se hizo bastante visible en 2001, mediante la BQMJDBDJØO
EFM
NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO (MAC) a las pensiones. Se establecieron entonces objetivos e indicadores comunes. Después del correspondiente seguimiento, su resultado quedó plasmado en el primer informe conjunto sobre las pensiones de 2003. Más adelante, en 2005, se simplificarían en uno solo los MAC referidos a inclusión social, pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración. Se fija-

SEGURIDAD SOCIAL

ría como objetivo la consecución de pensiones adecuadas de jubilación para todos, su sostenibilidad financiera y su adaptación a las necesidades de mujeres y hombres. — En la Estrategia Europa 2020 no podía faltar la referencia a las pensiones. Como resultado de ella se redactará en 2010 el Libro Verde sobre las pensiones y, dos años más tarde, el Libro Blanco. En ambos se persiguen los mismos objetivos de años anteriores, aunque reforzados: pensiones BEFDVBEBT, TFHVSBT y TPTUFOJCMFT financieramente en los años venideros. Para conseguirlos es preciso adoptar diversas medidas. Entre ellas destacan las de vincular la edad de jubilación a los aumentos de la esperanza de vida, restringir el acceso a los planes de jubilación anticipada, favorecer la prolongación de la vida laboral, acabar con las diferencias entre hombres y mujeres en materia de pensiones y constituir planes de ahorro privados complementarios de jubilación. — Teniendo en cuenta los principios fundamentales de libertad de circulación de las personas, de servicios e igualdad de trato, la UE ha legislado con mucho pormenor en materia de DPPSEJOBDJØO
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OBDJPOBMFT, con la finalidad de que ningún ciudadano de los Estados de la UE, del EEE y de Suiza, se vea afectado en sus derechos de seguridad social cuando se desplaza, de manera permanente o temporal, por el territorio de dichos Estados. BIBLIOGRAFÍA ALDA GARCÍA, M.; FERRUZ AGUDO, L. y RIVAS, J. (2009): -PT
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SEGURIDAD SOCIAL

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CAPÍTULO 7 SERVICIOS SOCIALES

1. INTRODUCCIÓN Este capítulo se dedica a los servicios sociales, componente también clásico de la protección social y del Estado de bienestar. En palabras de la Comisión, «ocupan un lugar específico como pilares de la sociedad y la economía europeas» (Comisión de las Comunidades Europeas, 2006) y «constituyen un pilar clave del modelo social europeo, forman parte del modo de organización de las sociedades europeas y tienen por finalidad alcanzar objetivos de política social, haciendo tangibles los derechos sociales de los individuos y grupos» (Parlamento Europeo, 2011). Los servicios sociales han sido las prestaciones que más han tardado en formar parte de los sistemas de protección social. No ha sido fácil delimitar bien su noción y contenido en relación con otras prestaciones sociales, quizá porque, tanto el sustantivo «servicio» como el adjetivo «social» tienen acepciones muy variadas. Fue la Carta Social Europea de 1961, del Consejo de Europa, la que primero los definió como «servicios que contribuyen al bienestar y al desarrollo de los individuos y de los grupos en la comunidad, así como a su adaptación al medio o entorno social»; es primordial en la creación y mantenimiento de dichos servicios la «participación de los individuos y de las organizaciones benéficas o de otra índole» (artículo 14); la misma definición se encuentra en la Carta Social Europea Revisada de 1996. Cabe señalar, siquiera sea de pasada, que la Carta Social Europea de 1961 es mencionada en el preámbulo del TUE y en el artículo 151 del TFUE y que, en el ámbito nacional español, es de referencia constante en leyes estatales y, especialmente, en las leyes autonómicas de servicios sociales. La UE no ha sido una excepción a la regla. A lo largo de este capítulo vamos a ver cómo las instituciones de la UE, desde la noción de «servicios de interés general» (SIG), que pueden ser económicos o no económicos, irán precisando progresivamente el concepto y contenido de los «servi-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

cios sociales de interés general» (SSIG) y, dentro de éstos, establecerá dos principales categorías, los relativos a la seguridad social y los demás servicios esenciales prestados directamente a la persona (servicios de asistencia social, de empleo y formación, vivienda social y cuidados de larga duración). Se trata, como puede verse, de una noción extensa, bastante más amplia de la existente en España. Por este motivo, y antes de comenzar la exposición de este capítulo, quizá convenga tener en cuenta que, a diferencia de nuestro país, donde los servicios sociales tienen carácter sectorial (servicios sociales para personas con discapacidad, personas mayores, niños, jóvenes, personas excluidas social y económicamente, inmigrantes, personas toxicómanas, exreclusos, etc.), en la UE los servicios sociales se refieren más bien a prestaciones de seguridad social, sanidad, formación, inclusión social, cuidados de larga duración, formación y empleo, y vivienda social. No obstante lo anterior, como quiera que la formación, el empleo, la salud, la seguridad social, los cuidados de larga duración y la inclusión social son ya objeto de consideración en otros capítulos del libro, vamos a centrarnos en éste en aspectos generales relativos a los servicios sociales de atención a la persona, noción que es, por otra parte, la más cercana a nuestro concepto de servicios sociales. Se seguirá una metodología similar a la de otros capítulos. Se comienza exponiendo la situación de los servicios sociales en la UE, a continuación se describe el proceso de formación del concepto, su naturaleza, modalidades, objetivos y principios de organización, orientaciones futuras, y se finaliza el capítulo con una breve conclusión. 2. LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA UNIÓN EUROPEA Con el fin de mostrar la relevancia de los servicios sociales de interés general, los informes bianuales de la Comisión Europea sobre ellos han resaltado la JNQPSUBODJB
RVF
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FNQMFP. Están referidos conjuntamente a los servicios sociales personales y a los sanitarios. En el *OGPSNF
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 se señala que el empleo en los servicios sociales y de salud, en porcentaje sobre el empleo total, varía mucho en la UE. Se distinguen tres grupos de Estados miembros. En el primero de ellos, que

SERVICIOS SOCIALES

incluye a Rumanía, Letonia, Chipre, Bulgaria, Grecia, Estonia, Polonia, Eslovenia, España, Eslovaquia, Lituania, Hungría, la República Checa, Italia, Portugal y Malta, el porcentaje de empleo en los servicios sanitarios y sociales se encuentra en el rango del 4% al 8%, inferior a la media de la UE (9,6%). En un segundo grupo, con un rango entre el 8% y el 13% sobre el empleo total, se encuentran Austria, Luxemburgo, Irlanda, Alemania, Reino Unido, Bélgica y Francia. En el tercer grupo están Finlandia, los Países Bajos, Suecia y Dinamarca, países donde el porcentaje de empleo en este sector varía desde el 15% en Finlandia al 18% en Dinamarca. Es indudable que estos últimos países tienen un estado del bienestar muy desarrollado, que pone un énfasis especial en la prestación de servicios sanitarios y sociales. No obstante esas diferencias, FM
FNQMFP
BVNFOUØ
DPOTJEFSBCMFNFOUF en este sector en la UE-27. Fue más elevado cuando el crecimiento económico y del empleo fue mayor (1997-2000), pero se mantuvo en momentos de menor crecimiento, sin duda porque el empleo en este sector es menos cíclico que en la economía global al financiarse en gran medida con fondos públicos. Se indica también en este informe que el empleo en el sector de la salud y de servicios sociales presenta determinadas características especiales en comparación con el resto de la economía. Se destaca, en primer lugar, que la proporción de trabajadores altamente cualificados (médicos, trabajadores sociales, enfermeras, personas con formación pedagógica y equivalentes) es mayor que en el conjunto de la economía; a la inversa, la proporción de trabajadores poco cualificados es menor. A título de ejemplo se menciona que, en el año 2006, la proporción de trabajadores altamente calificados fue del 25,7% en el total de la economía y del 38,8% en el sector sanitario y de servicios sociales; en la misma línea, la proporción de trabajadores poco calificados fue de 24,5% en el conjunto de la economía, en comparación con el 16,3% en el sector sanitario y de servicios sociales. Por otra parte, en los últimos años la proporción de trabajadores altamente cualificados en el campo de la salud y los servicios sociales está creciendo más rápidamente que en el total de la economía (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008: 14-18). En el *OGPSNF
EF
 se manifiesta que el sector de la salud y los servicios sociales tienen un JNQPSUBOUF
QFTP
FDPOØNJDP, pues genera alrededor del 5% de la producción económica total en la UE-27(Comisión Europea, 2010b: 8-37). El empleo en este sector registró un incremento neto de

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

4,2 millones de puestos de trabajo entre 2000 y 2009, lo que representa más de la cuarta parte del empleo neto total en dicho período. Pone de relieve, al igual que el Informe de 2008, las desigualdades existentes en el conjunto de la UE: de los 21,4 millones de personas empleadas en los servicios sociales y de salud en el año 2009, la gran mayoría (el 89%, es decir, 19,1 millones de personas) trabajan en la UE-15 (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Grecia, Irlanda, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia), mientras que el 11% (2,3 millones de personas) trabajan en la UE-12 (resto de Estados miembros). Este Informe ofrece, asimismo, un dato conocido de todos. La mayor parte de los puestos de trabajo en los servicios sanitarios y sociales están EFTFNQF×BEPT
QPS
NVKFSFT. En la UE-27 representan más del 78% del empleo total del sector (16,8 millones). De los 4,2 millones de nuevos puestos de trabajo creados entre 2000 y 2009, 3,4 millones fueron ocupados por mujeres. La tasa de empleo femenino en el sector de los servicios sociales y de salud ha aumentado en la UE-15 del 77,2% en 2000 al 78,2% en 2009. En la UE-12 por el contrario, la tasa de empleo femenino en este sector sólo creció de 81,1% en 2000 a 81,3% en 2009. Este informe pone de relieve, asimismo, otras cuestiones acerca de los servicios sociales y de salud. Entre ellos los siguientes: — El envejecimiento de la población europea es un factor clave que explica la DSFDJFOUF
EFNBOEB
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TFSWJDJPT
TPDJBMFT. Es necesario tener muy en cuenta que éstos pueden constituir en la actualidad una oportunidad para la creación de nuevos puestos de trabajo. — La protección social, incluidos los servicios sociales y de salud, se financia en su mayor parte B
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QÞCMJDPT. — Los informes de los expertos independientes en materia de protección social confirman que los servicios sociales se han visto BGFDUBEPT
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QÞCMJDPT, con el fin de equilibrar los presupuestos y reducir los déficits estructurales. — Mantener prestaciones adecuadas y la calidad de los servicios sanitarios y sociales en el contexto de las crecientes restricciones presupuestarias es un DPOTUBOUF
EFTBGÓP al que se enfrentan los responsables de políticas sociales.

SERVICIOS SOCIALES

— El gasto en servicios sociales genera empleo y contribuye de manera eficaz a la SFEVDDJØO
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QPCSF[B. — El potencial económico, social y de empleo de los servicios sociales de interés general está claramente TVCEFTBSSPMMBEP
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NJFNCSPT. La percepción pública muestra, como resultado, que las necesidades sociales están insuficientemente satisfechas y quedan frustradas las expectativas. Como información adicional, al igual que se hizo en los capítulos 5 y 6 en relación con las prestaciones de asistencia sanitaria y pensiones de vejez, se representan ahora, en los Gráficos 7.1 y 7.2, las QSFTUBDJPOFT
GBNJ MJBSFT
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6&. Son dos prestaciones de servicios sociales personales; las estadísticas ofrecidas pueden ser indicativas de la cuantía anual que reciben los ciudadanos de cada país por esos conceptos. Dichas estadísticas se refieren a los años 2005 y 2010, con el fin de tener una gráfica comparativa sobre la evolución de prestaciones en dicho sexenio. Del Gráfico 7.1 se desprende que, con la salvedad de algunos países, las QSFTUBDJPOFT
GBNJMJBSFT son, por lo general, de escaso monto anual y, en algunos Estados miembros, de muy pequeña cuantía. No puede decirse que, en el período de un quinquenio, hayan experimentado crecimiento, si se deduce el aumento normal derivado del coste de la vida. Este hecho no se corresponde, ciertamente, con una política de apoyo a las familias, aunque sean éstas las que, sobre todo en los países más afectados por la crisis económica, están cubriendo muchas lagunas del sistema público de protección social. Los datos tampoco hacen visible una política de apoyo a la natalidad, en unos momentos en que el envejecimiento progresivo de la población siembra amenazas constantes al Estado de bienestar. El Gráfico 7.2 muestra que las cuantías destinadas a WJWJFOEB
TPDJBM son todavía bastante menores y que, salvo excepciones, los Estados miembros otorgan pocas prestaciones a sus ciudadanos para este fin. Habría que plantearse un aumento decidido de estas prestaciones para los grupos de población más vulnerables, con el fin de facilitarles un alojamiento digno y evitar situaciones de marginación y pobreza. Cabe manifestar, al respecto, que, a diferencia de la sanidad, la seguridad social en sus distintas prestaciones, e incluso los servicios sociales, todavía la vivienda social no ha entrado de lleno, como debiera, en el ámbito de los sistemas de protección social.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

3.500

Euros por habitante

3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500

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lga Po ria lo Ru nia ma Lit nía ua n Let ia Esl onia ov a Re E quia pú sto bli ni ca a Ch e Ma ca l Po ta rtu Hu gal ng r Esp ía añ Gr a eci a Ita Esl lia ov en ia Pa Chip íse re UE s Ba -27 jos Re paí ino ses Un i Bé do lgi Fra ca Ale ncia ma Au nia s Fin tria lan d Su ia eci Irl a Din anda Lu ama xe rca mb urg o

0

2005

2010

Fuente: Eurostat [spr_exp_sum].

500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Ru

ma Bu nía lga Lit ria ua Po nia rtu Esl gal ov en Est ia on Let ia on ia Ita Re P lia pú olo bli ni ca a Ch ec Ma a l Bé ta lgi Au ca str Esp ia a Hu ña ng r Ch ía i Fin pre lan di Lu Gre a xe cia m Pa burg íse o UE s Ba -27 jos pa ís Irla es n Ale da ma n Su ia eci Fr a Din ancia a Re marc ino a Un ido

Euros por habitante

GRÁFICO 7.1. Cuantía anual de las prestaciones familiares por habitante en los países de la UE. Años 2005 y 2010.

2005

2010

Fuente: Eurostat [spr_exp_sum].

GRÁFICO 7.2. Cuantía anual de las prestaciones de vivienda social por habitante en los países de la UE. Años 2005 y 2010.

No cabe olvidar, al respecto, que los problemas de vivienda se han agudizado en los últimos tiempos como consecuencia del endeudamiento de las familias y su dificultad para satisfacer sus cargas hipotecarias, con los gra-

SERVICIOS SOCIALES

ves problemas sociales que siempre conllevan los desahucios, sobre todo en los sectores de población más vulnerables. De los asuntos relacionados con la vivienda social nos ocuparemos, no obstante, con algún detenimiento mayor en el capítulo 9. 3. HACIA UNA DELIMITACIÓN CONCEPTUAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES El camino para llegar a una definición de lo que son los servicios sociales en la UE no ha sido fácil ni rápido. Téngase en cuenta, en primer lugar, que la expresión «servicios sociales» no aparece en los Tratados hasta 2007, mediante la inclusión por el Tratado de Lisboa de un nuevo artículo en el TCE (actual artículo 207 del TFUE), que otorga competencias al Consejo para la adopción de BDVFSEPT
DPO
UFSDFSPT
QBÓTFT
Z
PSHBOJ [BDJPOFT
JOUFSOBDJPOBMFT en el ámbito del DPNFSDJP
EF
TFSWJDJPT
TPDJBMFT, educativos y sanitarios, cuando dichos acuerdos puedan perturbar gravemente la organización nacional de dichos servicios y perjudicar a la responsabilidad de los Estados miembros en la prestación de los mismos (TVQSB, epígrafe 5.1 del capítulo 1). En Lisboa, asimismo, se aprueba la CDFUE, la otra norma con rango de Tratado en la que aparece la expresión «servicios sociales»; afirma en su artículo 34 lo siguiente: «La Unión reconoce y respeta el derecho de acceso a las prestaciones de TFHVSJEBE
TPDJBM
Z
B
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT que garantizan una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez, así como en caso de pérdida de empleo, según las modalidades establecidas por el Derecho de la Unión y las legislaciones y prácticas nacionales» (TVQSB, epígrafe 2.3 del capítulo 2).

No nos parece que esa vinculación entre «seguridad social» y «servicios sociales» sea meramente casual; más adelante se verá que, en la UE, la seguridad social forma parte de la noción de servicios sociales. La delimitación del concepto de servicios sociales en la UE ha venido de la evolución interpretativa, administrativa y jurisprudencial, de otras dos nociones, la de «servicios de interés económico general» (SIEG), presente en el TFUE (artículos 14, 106 y Protocolo n.º 26 anexo al TFUE), así como en la CDFUE, que reconoce el derecho al acceso a los servicios de interés económico general (artículo 36). La otra noción es la de «servicios

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

de interés general» (SIG), que se encuentra en el Protocolo n.º 26 anexo al TFUE. Ninguna de las dos se define en el Tratado. De ambas se llegará a la de «servicios sociales de interés general» (SIEG) 3.1. Servicios de interés económico general Están ya mencionados en el TCE de 1957 (artículo 90.2). El Tratado de Amsterdam de 1997 añade un nuevo artículo 16 al TCE, en el que se indica que estos servicios promueven la cohesión social y territorial. Pero no aparecen definidos. Estaban vinculados a la libertad de prestación de servicios, al comercio interior dentro de la CE y a la conveniencia de abrir progresivamente a la competencia una serie de sectores, entre ellos las telecomunicaciones, los servicios postales, el transporte y la energía. La CE ha promovido siempre una liberalización controlada, es decir, una apertura progresiva de los mercados acompañada de medidas encaminadas a proteger el interés general, haciendo especial hincapié en el principio de servicio universal, que garantiza el acceso a un servicio de calidad especificada, a un precio asequible, a todos los ciudadanos, independientemente de su situación económica, social o geográfica. Según el -JCSP
7FSEF
TPCSF
MPT
TFSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM (2003), en la práctica comunitaria, se suelen designar con el término de «servicios de interés económico general» (SIEG) aquellos servicios de naturaleza económica a los que los Estados miembros o la Comunidad imponen obligaciones específicas de servicio público en virtud de un criterio de interés general. Por consiguiente, entran dentro de este concepto ciertos servicios prestados por las grandes industrias de redes, como el transporte, los servicios postales, la energía y las comunicaciones. Sin embargo, esta expresión abarca igualmente otras actividades económicas sometidas también a obligaciones de servicio público (Comisión de las Comunidades Europeas, 2003: 17). La misma definición se encuentra en el Libro Blanco. 3.2. Servicios de interés general (SIG) Esta noción se introduce en la UE como derivación de la anterior. Según afirma expresamente el Libro Verde antes citado: «El término “servicios de interés general” no figura en el Tratado; en la práctica comunitaria,

SERVICIOS SOCIALES

deriva de la expresión «servicios de interés económico general», que sí recoge el Tratado» (n.º 16). Se señala como antecedente la $PNVOJDBDJØO
EF
MB
$PNJTJØO
EF
 TP CSF
MPT
TFSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM
FO
&VSPQB. Los define como «servicios, sometidos o no a la disciplina de mercado, que las autoridades públicas consideran de interés general y están sometidos a obligaciones específicas de servicio público». Se detiene de modo particular en los servicios de telecomunicaciones, postales, transporte, electricidad y radiodifusión (Comisión de las Comunidades Europeas, 1996). Más extensa será otra $PNVOJDBDJØO
EF
MB
$PNJTJØO
EF
, con el mismo título, que los considera como «elemento clave en el modelo europeo de sociedad», pues constituyen una importante contribución a la competitividad global de la industria europea, a la cohesión económica, social y territorial, y a la prestación de servicios de calidad a los ciudadanos. Se llaman de interés general porque los poderes públicos consideran que deben prestarse incluso cuando el mercado no puede tener suficientes incentivos para hacerlo (Comisión de las Comunidades Europeas, 2001: 14). Documento indispensable para acercarnos a esta noción es el -JCSP
7FSEF
TPCSF
MPT
TFSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM (Comisión de las Comunidades Europeas, 2003). Después de afirmar que estos servicios «desempeñan un papel cada vez más decisivo, como parte de los valores compartidos por todas las sociedades europeas y elemento esencial del modelo europeo de sociedad», que «constituyen uno de los pilares de la ciudadanía europea» (n.º 2) y que las divergencias terminológicas, la confusión semántica y las diversas tradiciones existentes en los Estados miembros han provocado no pocos malentendidos en el debate sobre su naturaleza a escala europea, hace algunas consideraciones interesantes sobre ellos. — Los SIG son una SFBMJEBE
DPNQMFKB
Z
FO
DPOTUBOUF
FWPMVDJØO. — Abarcan una BNQMJB
HBNB
EF
BDUJWJEBEFT de diverso tipo, desde ciertas actividades propias de las grandes industrias de redes (energía, servicios postales, transporte y telecomunicaciones), IBTUB
MB
TBOJ EBE
MB
FEVDBDJØO
Z
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT, de dimensiones diversas (unas de ámbito europeo, incluso mundial, otras de ámbito simplemente local) y de diferente naturaleza (sometidas o no a la disciplina de mercado).

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— La GPSNB
FO
RVF
TF
PSHBOJ[BO estos servicios difiere en función de las tradiciones culturales, la historia y las condiciones geográficas de cada Estado miembro, así como de las características propias de la actividad. — Incluyen TFSWJDJPT
EF
OBUVSBMF[B
FDPOØNJDB
Z
OP
FDPOØNJDB. Se entiende por actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado. Los servicios económicos y no económicos pueden coexistir en un mismo sector e incluso, a veces, ser prestados por una misma organización. Si bien es posible que no exista mercado para la prestación de determinados servicios al público, podría existir un mercado en el que las empresas contratasen su prestación con las autoridades públicas. — El carácter cambiante y dinámico de la anterior distinción suscita inquietud, especialmente entre los proveedores de servicios no económicos, que reclaman NBZPS
TFHVSJEBE
KVSÓEJDB por lo que respecta a su entorno regulador. — El futuro de los SIG no económicos, ya estén relacionados con prerrogativas del Estado o ligados a sectores sensibles como la cultura, la educación, la sanidad o los TFSWJDJPT
TPDJBMFT, plantea una serie de interrogantes a escala europea, por ejemplo en relación con el contenido del modelo europeo de sociedad. El papel activo de las organizaciones de beneficencia, humanitarias y de voluntariado explica en parte la importancia que los ciudadanos europeos atribuyen a estas cuestiones. — Quizá no sea posible acuñar una EFGJOJDJØO
FVSPQFB
ÞOJDB
Z
HMPCBM del contenido de los SIG. Pero la legislación europea vigente en materia de servicios de interés económico general puede aportar elementos comunes que sirvan de base para esa definición. Entre ellos se enumeran los siguientes: servicio universal, continuidad, calidad del servicio, accesibilidad y protección de los usuarios. Podrían resultar adecuados para los servicios sociales. El Libro Verde, en suma, aunque tuvo por finalidad promover un debate sobre el alcance de la acción comunitaria y el marco jurídico general de los todavía imprecisos SIG, dio, no obstante, un paso importante, reforzando la distinción entre SIG económicos y no económicos, para que los TFSWJDJPT
TPDJBMFT
GPSNBSBO
QBSUF
EF
EJDIPT
TFSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM.

SERVICIOS SOCIALES

3.3. Servicios sociales de interés general (SSIG) Si el Libro Verde fue decisivo en el proceso de clarificación conceptual de los SSIG, más aún lo será el -JCSP
#MBODP
TPCSF
MPT
TFSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM (2004), elaborado como resultado del debate propiciado por el Libro Verde; nos referimos seguidamente a él (Comisión de las Comunidades Europeas, 2004). La consulta impulsada por el Libro Verde puso de relieve las diferencias que existen entre los distintos SIG, Subrayó de manera especial que el carácter personal de numerosos servicios sociales y sanitarios hace necesarios SFRVJTJUPT
TFOTJCMFNFOUF
EJTUJOUPT de los aplicables a otros servicios de interés general (telecomunicaciones, energía, transporte, etc.). Por dicha razón, en el apartado relativo a «Nuevas orientaciones en pos de una política coherente», el Libro Blanco dedica un epígrafe específico titulado «Reconocer plenamente el interés general en los servicios sociales y sanitarios». De él se transcriben los siguientes aspectos, por su indudable importancia: — El Libro Verde ha suscitado un JOUFSÏT
DPOTJEFSBCMF
FOUSF
MPT
BHFOUFT
EFM
ÈNCJUP
EF
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT incluidos los de asistencia sanitaria, los cuidados de larga duración, la seguridad social, los servicios de empleo y la vivienda social. — Los SSIG tienen un papel concreto que desempeñar en cuanto QBSUF
JOUFHSBOUF
EFM
NPEFMP
FVSPQFP
EF
TPDJFEBE. — Basados como están en el principio de solidaridad, los servicios sociales y sanitarios de interés general están centrados en la persona, HBSBOUJ[BO
B
MPT
DJVEBEBOPT
FM
EJTGSVUF
FGFDUJWP
EF
TVT
EFSFDIPT
GVOEB NFOUBMFT y un elevado nivel de protección social, y refuerzan la cohesión social y territorial. — La prestación, desarrollo y modernización de dichos servicios se encuentran en correspondencia
con
las políticas económica, social y de empleo de la UE. — Se ha revelado la disposición de los proveedores de servicios sociales a iniciar un QSPDFTP
EF
NPEFSOJ[BDJØO que les permita responder de manera más adecuada a las necesidades cambiantes de los ciudadanos europeos. No obstante, se ha manifestado también la necesidad

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

de mayor claridad y previsibilidad, imprescindibles para garantizar una evolución fluida de los servicios sociales. — Si bien DPSSFTQPOEF
B
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT definir las funciones y objetivos de los servicios sociales y sanitarios, la normativa comunitaria podría tener alguna incidencia en los instrumentos de prestación y financiación de dichos servicios. — La decisión de recurrir a mecanismos de mercado o de prestar los servicios directamente, a través de organismos públicos financiados con cargo a impuestos, continuará siendo una PQDJØO
QPMÓUJDB
EF
MPT
&TUB EPT
NJFNCSPT. — La Comisión estima conveniente desarrollar un planteamiento sistemático con vistas a la determinación y el reconocimiento de las DB SBDUFSÓTUJDBT
FTQFDÓGJDBT
EF
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT
Z
TBOJUBSJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM, y precisar el marco en el que esos servicios funcionan y pueden modernizarse. Dicho planteamiento se plasmará en una Comunicación sobre servicios sociales de interés general. — Para su evaluación y seguimiento se utilizarán los NÏUPEPT
BCJFSUPT
EF
DPPSEJOBDJØO actualmente aplicados en el ámbito de la integración y de la protección social. En síntesis, si el Libro Verde dio un primero e importante paso, la consulta subsiguiente, plasmada en el Libro Blanco, diseñaría el esquema de futuro para la consideración más diferenciada de los servicios sociales, según la noción que pasamos a exponer en el epígrafe siguiente. 4. NATURALEZA, MODALIDADES Y CARACTERÍSTICAS DE LOS SERVICIOS SOCIALES DE INTERÉS GENERAL El planteamiento sistemático de los SSIG que el Libro Blanco se comprometió a hacer ve la luz en 2006 con la Comunicación de la Comisión "QMJDBDJØO
EFM
QSPHSBNB
DPNVOJUBSJP
EF
-JTCPB
4FSWJDJPT
TPDJBMFT
EF
JOUF SÏT
HFOFSBM
FO
MB
6OJØO
&VSPQFB (Comisión de las Comunidades Europeas, 2006a). A diferencia de lo que hizo el Libro Blanco, esta Comunicación excluye de su contenido los servicios sanitarios propiamente tales. No ofrece una definición precisa de los SSIG, sin duda por la heterogeneidad concep-

SERVICIOS SOCIALES

tual existente en los Estados miembros. Describe, sin embargo, determinadas características sobre ellos, que serán repetidas en documentos posteriores. Se resumen en este apartado, complementadas con las anotaciones que hizo el Parlamento Europeo sobre dicha Comunicación (Parlamento Europeo, 2007). 4.1. Naturaleza Manifiesta la Comisión que los servicios sociales ocupan un lugar específico como QJMBSFT
EF
MB
TPDJFEBE
Z
MB
FDPOPNÓB
FVSPQFBT. Esto se deriva de su contribución a varios objetivos y valores esenciales de la Comunidad, como la consecución de un alto nivel de empleo y de protección social, un elevado nivel de protección de la salud humana, la igualdad entre hombres y mujeres y la cohesión social y territorial. Pero este carácter específico también procede del carácter vital de las necesidades que han de satisfacer, pues garantizan la aplicación de derechos fundamentales como la dignidad y la integridad de la persona. El Parlamento Europeo, por su parte, también afirma que constituyen uno de los pilares fundamentales en los que se basa el modelo social europeo, que son uno de los elementos fundamentales para la obtención de la paz social y para la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea, y fuente de factores externos positivos en términos de crecimiento económico, prosperidad, empleo y cohesión social. Añade, asimismo, que tienen como objetivo la aplicación de valores compartidos a escala europea como son, entre otros, la justicia social, la igualdad, la solidaridad, el desarrollo de la democracia, la libertad, y que su fin último es la HBSBOUÓB
EF
MPT
EFSFDIPT
GVOEBNFOUBMFT
EF
MPT
DJVEBEBOPT y el respeto de la dignidad humana. Afirma el texto de la Comisión que, según el Derecho comunitario aplicable, los SSIG no constituyen una categoría jurídica diferenciada dentro de los SIG. Esta afirmación, a nuestro juicio, será objeto de matización por el Parlamento Europeo, en cuya Resolución se lee este importante considerando: «Los servicios sociales OP
QVFEFO
SFEVDJSTF
OVODB
B
VOB
DBUFHPSÓB
SFTJ EVBM definida por su no asimilación a los servicios comerciales o a los servicios de interés económico general; al contrario, debido al segmento de la sociedad al que van dirigidos y a sus especificidades en términos de orga-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

nización, financiación y misión, deben considerarse como una DBUFHPSÓB
FT QFDÓGJDB
EF
TFSWJDJPT
EF
QMFOP
EFSFDIP, fundamental para la sociedad».

4.2. Modalidades La Comunicación resume brevemente las distintas modalidades o tipos de servicios sociales. Clasifica a los servicios sociales en los dos grandes grupos siguientes: a) -PT
TJTUFNBT
MFHBMFT
Z
MPT
TJTUFNBT
DPNQMFNFOUBSJPT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM La Comisión afirma que se entienden por servicios sociales: «Los sistemas legales y los sistemas complementarios de seguridad social, en sus diversas formas de organización (mutualidades o profesionales), que cubren los riesgos fundamentales de la vida como los relacionados con la salud, la vejez, los accidentes laborales, el desempleo, la jubilación o la discapacidad».

b) -PT
EFNÈT
TFSWJDJPT
FTFODJBMFT
QSFTUBEPT
EJSFDUBNFOUF
B
MB
QFSTPOB Estos servicios, dice literalmente el texto de la Comisión, ejercen una función de prevención y de cohesión social, y aportan una ayuda personalizada para facilitar la inclusión de las personas en la sociedad y garantizar la realización de sus derechos fundamentales. La Comisión establece cuatro subdivisiones dentro de este grupo, si bien aclara que determinados servicios pueden incluir cada una de las cuatro dimensiones. 1) La ayuda a las personas para BGSPOUBS
SFUPT
JONFEJBUPT
EF
MB
WJda o crisis: endeudamiento, desempleo, toxicomanía o ruptura familiar. 2) Actividades destinadas a asegurar que las personas posean las competencias necesarias para su JOTFSDJØO
DPNQMFUB
FO
MB
TPDJFEBE (rehabilitación o formación lingüística para inmigrantes) y, en particular, en el mercado laboral (formación o reinserción profesional). Estos servicios DPNQMFUBO
Z
TPTUJFOFO
FM
QBQFM
EF
MBT
GBNJMJBT en los cuidados destinados, en particular, a los más jóvenes y a los mayores. 3) Actividades destinadas a garantizar la JODMVTJØO
EF
MBT
QFSTPOBT DPO
OFDFTJEBE
EF
DVJEBEPT
B
MBSHP
QMB[P debidas a una discapacidad o a un problema de salud.

SERVICIOS SOCIALES

4) La WJWJFOEB
TPDJBM, que permite un acceso a la vivienda a las personas con escasos ingresos. Otra Comunicación de 2007 (JOGSB, apartado 5), sintetiza el segundo de los grupos citados en esta otra clasificación: servicios de BTJTUFODJB
TPDJBM, servicios de FNQMFP
Z
GPSNBDJØO, WJWJFOEB
TPDJBM
y BTJTUFODJB
TBOJUBSJB
EF
MBSHB
EVSBDJØO. Sin embargo, en la «Guía relativa a la aplicación a los servicios de interés económico general y, en particular, a los servicios sociales de interés general, de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales, de contratos públicos y de mercado interior», se reproduce en su integridad la clasificación de 2006 (Comisión Europea, 2010a). Como puede verse, la noción que tiene la UE de los servicios sociales, a juzgar por la clasificación que hace de ellos, es bastante extensa y, a nuestro juicio, imprecisa, pues siempre conviene, a efectos de planificación, ordenación, financiación y evaluación delimitar convenientemente los distintos ámbitos de la acción social. Pero debe ser difícil conseguir en la UE una noción común debido a la multiplicidad que presentan los Estados miembros. Eso nos parece deducir de una Resolución del Parlamento Europeo de 2011 relativa a los SSIG (Parlamento Europeo, 2011), en la que se mantienen los dos grandes grupos de servicios sociales más arriba citados: «Los SSIG, tal como los definen los Estados miembros, abarcan los regímenes oficiales y complementarios de seguridad social y los servicios universalmente disponibles prestados directamente a la persona» (n.º 1). Dicha Resolución, no obstante, hace mención especial a lo que con más frecuencia en España entendemos por servicios sociales: cuidado de niños, asistencia a las personas mayores y a otras personas dependientes, a grupos desfavorecidos, a madres solas, a las mujeres, a las personas de más edad, a los inmigrantes, a personas afectadas por cualquier tipo de discapacidad, así como la asistencia a largo plazo y el acceso a viviendas sociales. También sigue manteniendo la vigencia de los dos grupos la Comunicación de la Comisión de 2011 (Comisión Europea, 2011). 4.3. Características En el documento de referencia de la Comisión se señalan las siguientes características que, según la consulta efectuada a los Estados miembros y a las organizaciones de la sociedad civil, tienen los servicios sociales. Pueden presentar una o varias.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Funcionamiento sobre la base del QSJODJQJP
EF
TPMJEBSJEBE, que requiere, en particular, la falta de equivalencia a título individual entre cotizaciones y prestaciones. — $BSÈDUFS
QPMJWBMFOUF
Z
QFSTPOBMJ[BEP, que integre las respuestas a las distintas necesidades para garantizar los derechos humanos fundamentales y proteger a las personas más vulnerables. — "VTFODJB
EF
ÈOJNP
EF
MVDSP, especialmente para abordar las situaciones más difíciles y que se explican, a menudo, por motivos históricos. — 1BSUJDJQBDJØO
EF
WPMVOUBSJPT, expresión de una capacidad y disponibilidad ciudadanas. — Integración marcada en una USBEJDJØO
DVMUVSBM, muchas veces de carácter local; esto se advierte, sobre todo, en la proximidad entre el proveedor del servicio y el beneficiario, lo que permite tener en cuenta las necesidades particulares de este último. — 3FMBDJØO
BTJNÏUSJDB
FOUSF
QSFTUBEPSFT
EF
TFSWJDJPT
Z
CFOFGJDJBSJPT, que no se puede asimilar a la relación ordinaria de tipo proveedorconsumidor y que requiere la aplicación de la fórmula del pago por terceros. — Los QPEFSFT
QÞCMJDPT son los responsables de definir, al nivel correspondiente dentro de los Estados miembros, las obligaciones y las misiones de interés general de estos servicios, así como sus principios de organización. Por su parte, la Resolución del Parlamento Europeo de 2007, hizo algunas consideraciones al respecto, que reproducimos por su indudable interés (Parlamento Europeo, 2007): — Considera erróneo un enfoque de los SSIG que yuxtaponga las normas relativas a la competencia, a las ayudas públicas y al mercado interior, por un lado, y, por otra, los conceptos de servicio público, interés general y cohesión social. Al contrario, FT
OFDFTBSJP
DPODJMJBS
FTPT
GBDUPSFT promoviendo una sinergia positiva entre los aspectos económico y social. En el caso de los SSIG, las normas en materia de competencia, ayudas públicas y mercado interior deben ser compatibles con las obligaciones de servicio público y no a la inversa (n.º 5).

SERVICIOS SOCIALES

— Habida cuenta de las características especiales de los SSIG, relativas a la naturaleza de estos servicios y a la situación de sus beneficiarios, a la misión de interés general que se les asigna y a las carencias del mercado para satisfacer algunas solicitudes de prestaciones sociales, debería QSFWBMFDFS
FO
DBTP
EF
DPOGMJDUP
MB
EFGFOTB
EFM
JOUFSÏT
HF OFSBM, elemento característico y primordial de los SSIG (n.º 7). — Señala con preocupación los intentos de aplicar a algunos SSIG una normativa y principios consustanciales a otros servicios, incluidos los servicios de interés económico general, sin tener en cuenta los elementos y principios que distinguen los SSIG de los demás servicios (n.º 8) — Los distintos poderes públicos competentes de los Estados miembros son libres de decidir que la prestación de SSIG se lleve a cabo a través de mutuas, otras organizaciones sociales o empresas privadas, siempre que la prestación por el sector privado sea compatible con el respeto del principio de interés general, pero MB
BVUPSJEBE
QÞ CMJDB
EFCF
QPEFS
WFSJGJDBS
FO
UPEP
NPNFOUP el respeto por parte de los prestadores de servicios de principios y valores consustanciales a los SSIG, y el desarrollo de la prestación de conformidad con las exigencias impuestas de antemano por los poderes públicos (n.º 14). Habría que añadir, como hace una Comunicación posterior de la Comisión, que los SSIG QVFEFO
UFOFS
DBSÈDUFS
FDPOØNJDP
P
OP
FDPOØNJDP. En el caso de 44*(
EF
JOUFSÏT
FDPOØNJDP sus prestaciones y organización están sometidas a las normas del TFUE sobre mercado interior y competencia, puesto que sus actividades son de carácter económico. En el supuesto de 44*(
OP
FDPOØNJDPT no se someten a las normas sobre mercado interior y competencia, si bien algunos aspectos de la organización de estos servicios pueden estar sujetos a otras normas del Tratado, como el principio de no discriminación (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007; Comisión Europea, 2011). 5. OBJETIVOS Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS SOCIALES DE INTERÉS GENERAL Los objetivos y principios de organización de los servicios sociales se contienen en la ya mencionada Comunicación de 2007 de la Comisión Europea 4FSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM
JODMVJEPT
MPT
TPDJBMFT
VO
OVFWP
DPNQSP

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

NJTP
FVSPQFP, (Comisión de las Comunidades Europeas, 2007), cuyo texto se sigue en este apartado. 5.1. Objetivos Generalmente se entiende que los servicios sociales cumplen determinados PCKFUJWPT
FTQFDÓGJDPT, entre ellos los siguientes: — Son TFSWJDJPT
PSJFOUBEPT
B
MBT
QFSTPOBT, diseñados para responder a necesidades humanas vitales, en especial las necesidades de los usuarios en situación vulnerable. Ofrecen protección contra riesgos generales y específicos de la vida y ayudan a hacer frente a las dificultades o crisis personales. — Son TFSWJDJPT
RVF
TF
QSFTUBO
B
GBNJMJBT en un contexto de modelos familiares cambiantes, apoyan su papel en el cuidado de los miembros de la familia de todas las edades, así como de las personas con discapacidad, y compensan posibles fallos en las familias. — Son instrumentos clave para la TBMWBHVBSEJB
EF
MPT
EFSFDIPT
IVNBOPT
GVOEBNFOUBMFT
y de la dignidad humana. — Desempeñan un QBQFM
EF
QSFWFODJØO
Z
DPIFTJØO
TPDJBM, que va destinado a la población en su conjunto, independientemente de sus medios económicos. — El BDDFTP
B
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT
FT
EF DBSÈDUFS
VOJWFSTBM para toda la población. — Contribuyen a la no discriminación, la igualdad entre hombres y mujeres, la protección de la salud humana, la NFKPSB
EF
MBT
DPOEJDJPOFT
EF
WJEB
Z
MB
DBMJEBE
EF
WJEB y a garantizar la igualdad de oportunidades para todos, mejorando así la capacidad de los individuos para una plena participación en la sociedad. Para el seguimiento y evaluación de la consecución de estos objetivos determina la Comunicación que ha de seguirse el NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPS EJOBDJØO
QBSB
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM
Z
MB
JODMVTJØO
TPDJBM ya iniciado en años anteriores (MAC social simplificado de 2005, véase el epígrafe 4.7 del capítulo 1), y que se elaborarán JOGPSNFT
CJBOVBMFT
EF
TFHVJNJFOUP de los SSIG (se han publicado los correspondientes a 2008, 2010 y 2012).

SERVICIOS SOCIALES

5.2. Principios de organización B 1SJODJQJPT
HFOFSBMFT La Comunicación, por una parte, establece una serie de QSJODJQJPT
HFOF SBMFT que han de informar la ejecución de las distintas acciones para conseguir los objetivos indicados en el epígrafe precedente: — Los servicios sociales EFCFO
TFS
EF
BNQMJB
DPCFSUVSB
Z
QFSTPOBMJ[B EPT concebidos y prestados de manera integrada, con el fin de poder abordar las variadas necesidades de ciudadanos a quienes han de atender. Es frecuente que comporten una relación personal entre el beneficiario y el proveedor de servicios. — La definición y prestación de un servicio social EFCF
UFOFS
FO
DVFOUB
MB
EJWFSTJEBE
EF
VTVBSJPT a quienes va dirigido. — En respuesta a las necesidades de los usuarios vulnerables, los servicios sociales se caracterizan generalmente por una SFMBDJØO
BTJNÏUSJ DB
FOUSF
QSPWFFEPSFT
Z
CFOFGJDJBSJPT, que es diferente a la relación comercial entre proveedor y consumidor. — Dado que los servicios sociales están enraizados en tradiciones culturales, deben elegirse soluciones adaptadas que respondan a las particularidades de la situación local y que garanticen la proximidad entre el proveedor de servicios y el usuario, así como la JHVBMEBE
EF
BDDFTP en todo el territorio. — Los proveedores de servicios sociales necesitan una BNQMJB
BVUPOP NÓB para abordar la variedad y la evolución de las necesidades sociales. — Los servicios sociales se rigen por el QSJODJQJP
EF
TPMJEBSJEBE y dependen en gran medida de la GJOBODJBDJØO
QÞCMJDB, a fin de garantizar la igualdad de acceso con independencia de los ingresos o del patrimonio de los usuarios. — En la prestación de los servicios sociales desempeñan frecuentemente un papel importante los QSPWFFEPSFT
TJO
ÈOJNP
EF
MVDSP
y los
USBCB KBEPSFT
WPMVOUBSJPT, que con ello expresan su espíritu de ciudadanía y contribuyen a la inclusión social, la cohesión social de las comunidades locales y la solidaridad entre generaciones.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— En los últimos años se han producido a veces cambios profundos en la manera de organización, prestación y financiación de estos servicios, que han traído consigo la aparición de OVFWPT
ÈNCJUPT
EF
BDDJØO, el recurso a la FYUFSOBMJ[BDJØO
EF
TFSWJDJPT que antes prestaban directamente los poderes públicos y una EFTDFOUSBMJ[BDJØO
DBEB
WF[
NBZPS
EF
MBT
DPNQFUFODJBT a nivel local. C 1SJODJQJPT
PQFSBUJWPT Por otro lado, la Comunicación menciona unos QSJODJQJPT
PQFSBUJWPT para poner provisionalmente en práctica el 1SPUPDPMP
TPCSF
TFSWJDJPT
EF
JO UFSÏT
HFOFSBM que se firmaría un mes después en el Tratado de Lisboa (actual Protocolo n.º 26 del TFUE). Se resumen seguidamente en los aspectos referidos a SSIG. — Las BVUPSJEBEFT
OBDJPOBMFT
SFHJPOBMFT
Z
MPDBMFT
IBO
EF
HP[BS
EF
BNQMJB
EJTDSFDJPOBMJEBE para la gestión de los SIG, de forma que se adecúen lo más posible a las necesidades de los usuarios. — Debe SFTQFUBSTF
MB
EJWFSTJEBE
EF
MPT
TFSWJDJPT
TJUVBDJPOFT
OFDFTJEB EFT
Z
QSFGFSFODJBT
EF
MPT
VTVBSJPT. Este principio, aplicable a todos los SIG, es particularmente oportuno en el caso de los servicios sociales. — Deben conseguirse SIG con un BMUP
OJWFM
EF
DBMJEBE
EF
TFHVSJEBE
Z
BTFRVJCMFT. Comprende el acceso a unos servicios que sean rentables económicamente, tales como regímenes especiales para las personas con bajos ingresos y necesidades especiales, aspecto particularmente importante en el caso de los servicios sociales. — Debe asegurarse MB
JHVBMEBE
EF
USBUP
Z
QSPNPWFS
FM
BDDFTP
VOJWFSTBM. En los casos en que una norma sectorial de la UE se base en el concepto de servicio universal, debe establecer el derecho de todo el mundo a tener acceso a ciertos servicios considerados esenciales e imponer obligaciones a los proveedores de servicios de prestar dichos servicios conforme a las condiciones especificadas, como son la plena cobertura territorial y a un precio asequible. El concepto de servicio universal prevé una serie mínima de derechos y obligaciones que, por regla general, puede desarrollarse mejor a nivel nacional.

SERVICIOS SOCIALES

— "WBMBS
MPT
EFSFDIPT
EF
MPT
VTVBSJPT. Deben especificarse, promoverse y apoyarse los derechos de los ciudadanos, consumidores y usuarios, en especial de las personas vulnerables o con discapacidad. — 4FSWJDJPT
OP
FDPOØNJDPT. Se reitera que estos servicios OP
FTUÈO
TVKF UPT
B
VOB
MFHJTMBDJØO
FTQFDÓGJDB
EF
MB
6&
ni están cubiertos por las normas del Tratado sobre mercado interior y competencia. Ha de tenerse en cuenta al respecto que, mientras que algunos de los servicios sociales (los regímenes de seguridad social establecidos por ley es un claro ejemplo) no son considerados por el TJUE como actividades económicas, la jurisprudencia del Tribunal precisa que el carácter social de un servicio no es suficiente por sí mismo para clasificarlo como no económico (Comisión Europea, 2011). 6. ORIENTACIONES SOBRE EL FUTURO DE LOS SERVICIOS SOCIALES DE INTERÉS GENERAL El Parlamento Europeo dictó la 3FTPMVDJØO
EF

EF
KVMJP
EF

TPCSF
FM
GVUVSP
EF
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM (Parlamento Europeo, 2011). También la Comisión redactó en 2013 la Comunicación )BDJB
MB
JOWFSTJØO
TPDJBM
QBSB
FM
DSFDJNJFOUP
Z
MB
DPIFTJØO
JODMVJEB
MB
FKFDVDJØO
EFM
'POEP
4PDJBM
&VSPQFP
 (Comisión Europea, 2013a). Nos fijamos en ambos documentos, así como en algún otro reciente, para indicar sólo algunas de las principales orientaciones sobre el futuro de los servicios sociales en la UE. 1) Para que los SSIG cumplan su cometido, el acceso a ellos no puede quedar restringido a las personas desfavorecidas y vulnerables, sino que EFCF
TFS
VOJWFSTBM
F
JOEFQFOEJFOUF
EF
MB
SJRVF[B
P
MPT
JOHSF TPT Debe garantizarse un acceso equitativo a las personas más vulnerables, de conformidad con la legislación y la práctica de los Estados miembros. 2) Los servicios sociales, al igual que la asistencia sanitaria y las pensiones, se encuentran en el momento actual ante HSBOEFT
QSPCMFNBT EF
GJOBODJBDJØO a causa del progresivo envejecimiento de la población, de los cambios de los modelos familiares y de la crisis financiera. Para garantizar la sostenibilidad y adecuación de los servicios sociales es preciso que los Estados miembros encuentren la manera de aumentar la eficiencia y la eficacia.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

3) Los SSIG son una JOWFSTJØO
JOEJTQFOTBCMF
QBSB
FM
GVUVSP
FDPOØNJDP EF
&VSPQB. Se encuentran bajo una fuerte presión en algunos Estados miembros debido a las crisis económica y bancaria y a los programas gubernamentales de austeridad, lo cual se traduce en una demanda aún mayor de ellos. Los SSIG seguirán siendo indispensables como estabilizadores socioeconómicos automáticos durante las crisis, sobre todo a través de los regímenes de seguridad social. 4) Ha de evitarse que la actual crisis financiera y económica ponga en peligro el desarrollo de los SSIG, lo que QFSKVEJDBSÓB
B
MBSHP
QMB[P FM
DSFDJNJFOUP
EF
MB
UBTB
EF
FNQMFP, el crecimiento económico de la UE, el aumento de las contribuciones fiscales y la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres. 5) Ha de procurarse NBOUFOFS
FO
FM
GVUVSP
MB
NJTNB
EJTQPOJCJMJEBE
EF TFSWJDJPT sociales accesibles, a precios asequibles y de gran calidad, y garantizar un acceso no discriminatorio a dichos servicios, sin consideraciones de género, ingresos, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad, orientación sexual o situación laboral. 6) Han de garantizarse TFSWJDJPT
EF
BUFODJØO
B
MB
JOGBODJB y mejorar la oferta de TFSWJDJPT
EF
BTJTUFODJB
B
MBT
QFSTPOBT
NBZPSFT
Z
EFQFOEJFO UFT, como paso esencial hacia la igualdad entre hombres y mujeres, puesto que los servicios de atención a la infancia no sólo facilitan la participación de las mujeres en el mercado laboral, sino que también ofrecen oportunidades de empleo. Deben adoptarse medidas para el reconocimiento y de la labor de los cuidadores de niños y personas mayores, en su mayoría mujeres, que desempeñan una función muy importante para la sostenibilidad de los sistemas sociales. 7) Debe USBUBSTF
BEFDVBEBNFOUF
MB
EJNFOTJØO
EF
HÏOFSP. Los retos que plantean las continuas desventajas basadas en el género deben afrontarse de manera más coherente. En la UE hay doce millones más de mujeres que de hombres en situación de pobreza. Además de recibir salarios más bajos, las mujeres tienen una menor participación en el mercado de trabajo y trabajan menos horas, en parte debido a las tareas de cuidado de los hijos y de cuidados de larga duración no remuneradas.

SERVICIOS SOCIALES

8) El reto clave para el futuro de los SSIG es el de NBOUFOFS
TV
DBMJEBE Z
BMDBODF. Dada su absoluta necesidad, conviene reforzarlos para garantizar que puedan desempeñar su importante cometido de lograr los objetivos sociales y económicos de la UE para 2020 en materia de empleo y reducción de la pobreza. La calidad de los servicios debe basarse en la consulta periódica a los usuarios, dado que dichos servicios deben responder en primer lugar y ante todo a sus necesidades. 9) Para que los servicios sociales reúnan los requisitos exigidos, han de responder a los siguientes QSJODJQJPT EF
DBMJEBE: estar EJTQPOJCMFT para dar respuesta a las necesidades de las personas, ser de GÈDJM
BD DFTP para quienes los necesiten, BTFRVJCMFT para toda la población, estar DFOUSBEPT
FO
MB
QFSTPOB, tener DBSÈDUFS
JOUFHSBEP
y DPOUJOVJ EBE a lo largo del ciclo vital de la persona, así como estar orientados a los beneficios para los usuarios, familias, los cuidadores y la comunidad. Todo ello conforma el «mar europeo voluntario de calidad de los servicios sociales» a que se refirió en 2010 el Comité de Protección Social (Comité de Protección Social, 2010) y una Comunicación de la Comisión de 2011, relativo a 6O
NBSDP
EF
DBMJEBE QBSB
MPT
TFSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM
FO
&VSPQB
(Comisión Europea, 2011). 10) Los SSIG están GJOBODJBEPT
QSJODJQBMNFOUF
QPS
MPT
&TUBEPT
NJFN CSPT y, por tanto, inciden ante todo en el ámbito de sus competencias; no obstante, la UE puede desempeñar un importante papel en este ámbito ayudando a los Estados miembros a modernizarse y adaptarse a las nuevas circunstancias. 11) Debe fomentarse la DPMBCPSBDJØO
EFM
TFDUPS
QÞCMJDP
DPO
FM
QSJWBEP en la provisión de servicios sociales. Las personas, las familias y organizaciones sin ánimo de lucro ofrecen servicios sociales a una escala importante (centros de acogida para personas sin hogar, ayuda a personas mayores y personas con discapacidad, centros de asistencia, etc.). Las empresas sociales pueden complementar los esfuerzos del sector público y ser pioneras en el desarrollo de nuevos mercados, pero necesitan más apoyo del que ahora reciben. Habría que animar más al sector privado lucrativo a que aprovecharan el potencial de la inversión social.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

12) Durante los años anteriores el debate sobre los SSIG en la UE ha girado en torno a cómo se les debían aplicar las OPSNBT
FVSPQFBT EF
DPOUSBUBDJØO
BENJOJTUSBUJWB Parece ser que, en el futuro, se prevé una reforma que dé un tratamiento específico a los servicios sociales y de salud. Se pretende que estén sometidos a un régimen de contratación menos rígido, que tenga en cuenta su función y características específicas; tendrán que cumplir solamente con obligaciones de transparencia y de igualdad de trato. Además, con el fin de promover un enfoque de calidad, se pretende eximir a los Estados miembros de la obligación de otorgar la concesión de tales servicios únicamente sobre la base del precio más bajo (Comisión Europea, 2011). 13) Es preciso que TF
DMBSJGJRVFO
MPT
DPODFQUPT
Z
MPT
DSJUFSJPT
EF
DMBTJGJ DBDJØO utilizados para diferenciar entre SSIG económicos y no económicos. Nosotros añadiríamos más aún: es preciso MMFHBS
B
VOB NFKPS
EFGJOJDJØO
EF
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT
Z
EF
TVT
DPOUFOJEPT
DPODSF UPT. Constituyen todavía una noción demasiado genérica y equívoca dentro de la política social europea. Mientras que otros ámbitos, como el empleo, la sanidad, la educación, la seguridad social, tienen bien delimitado su ámbito y son fácilmente identificables, los servicios sociales se mueven todavía en un terreno impreciso y falto de seguridad jurídica. Se parecen mucho a un concepto jurídico indeterminado. Quizá haya llegado el momento de abandonar la noción de «servicios sociales de interés general» para denominarlos, lisa y llanamente, «servicios sociales», porque aquella denominación no deja de vincularlos, como hemos visto a lo largo de este capítulo, con otros servicios de interés general que nada tienen que ver con ellos (redes de energía, de telecomunicación, servicios postales, transportes). 7. REFERENCIA A LOS SERVICIOS SOCIALES SECTORIALES Hemos visto que sólo tímidamente los documentos de la UE se refieren a servicios sociales relativos al cuidado de niños, de personas con discapacidad, personas de edad avanzada, madres que viven solas, personas dependientes, personas inmigrantes y otros grupos de población. Por esta razón no hemos querido orientar este capítulo en función de servicios so-

SERVICIOS SOCIALES

ciales sectoriales, como ha sido frecuente en España desde el nacimiento de los servicios sociales (no se olvide que los primeros servicios sociales en ser establecidos fueron, en el ámbito de la seguridad social, los de personas con discapacidad y personas en la tercera edad) y sigue presente, en mayor o menor medida, en las distintas Leyes autonómicas de servicios sociales y en la práctica organizativa de los servicios sociales. Lo anterior no significa que en la UE dejen de existir documentos orientativos sobre cómo debe ser la atención de dichos sectores de población. No tienen, es preciso decirlo, la misma fuerza vinculante que se da en otras materias, como sucede con la seguridad social o con la asistencia sanitaria, ámbitos para los que se han dictado Reglamentos o Directivas, porque en materia de servicios sociales las competencias de la UE son bastante limitadas; pero sí es necesario decir que están influyendo directamente en la legislación y práctica de los Estados miembros. No vamos a abordar nosotros en este capítulo esa ingente cantidad de documentos relativos a los distintos sectores en los que actúan las prestaciones de servicios sociales. En primer lugar porque, en consonancia con lo que se pretende en este libro, queremos seguir la misma orientación de la UE. Y, en segundo lugar, porque resultaría un capítulo interminable. No obstante, y como de esa materia ya hemos escrito bastante, nos remitimos a lo dicho en otro lugar sobre disposiciones de la UE relativas a servicios sociales para la infancia, la familia, la juventud, la mujer, las personas mayores, las personas con discapacidad, las personas en situación de desventaja económica y social, y las personas inmigrantes e inmigrantes (Alemán Bracho, Alonso Seco y García Serrano, 2011). CONCLUSIÓN Se resumen en las siguientes líneas algunos de los aspectos tratados en este capítulo que pueden considerarse como recapitulación de lo expuesto: — Los servicios sociales se contemplan en la CDFUE como EFSFDIP
EF
MPT
DJVEBEBOPT
FVSPQFPT. También, en el TFUE, como atribución competencial del Consejo en la adopción de acuerdos con terceros países o con organizaciones internacionales.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Su incorporación al cuerpo doctrinal de la UE ha venido de la mano de los «servicios de interés económico general» (SIEG) y de los «servicios de interés general» (SIG), hasta llegar a los «servicios sociales de interés general» (SSIG). — Los servicios sociales OP
TF
FODVFOUSBO
UPEBWÓB
EFGJOJEPT en el ámbito de la UE. Pero sí existe una clasificación de ellos, así como una relación de los objetivos que persiguen y de los principios que han de regir su organización y prestaciones. — En la UE tienen la consideración de servicios sociales, por una parte, los SFHÓNFOFT
MFHBMFT
Z
DPNQMFNFOUBSJPT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM y, por otra, los EFNÈT
TFSWJDJPT
FTFODJBMFT
QSFTUBEPT
EJSFDUBNFOUF
B
MB
QFSTPOB, como los servicios de asistencia social, empleo y formación, vivienda social y cuidados de larga duración. — Los documentos de la UE son unánimes al considerar, con una u otra expresión, que los servicios sociales constituyen VOP
EF
MPT
QJMB SFT
GVOEBNFOUBMFT
FO
MPT
RVF
TF
CBTB
FM
NPEFMP
TPDJBM
FVSPQFP, que son esenciales para la obtención de la paz social y para la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea, y que su fin último es la HBSBOUÓB
EF
MPT
EFSFDIPT
GVOEBNFOUBMFT
EF
MPT
DJVEBEBOPT
y el respeto de la dignidad humana. — Los servicios sociales tienen DBSÈDUFS
VOJWFSTBM
QBSB
UPEPT
MPT
DJVEB EBOPT. Ello significa que el acceso a ellos está abierto a toda la población, sin distinción ni discriminación alguna por razón de sexo, edad, discapacidad u otras circunstancias personales y sociales. Sin perjuicio de ese carácter universal, es propio de los servicios sociales atender a los sectores más vulnerables de la población. — Los servicios sociales se enfrentan en la actualidad a dificultades de financiación por la crisis económica que atraviesa Europa, y por otros factores, como son el envejecimiento progresivo de la población o los cambios en las estructuras familiares. Ello supone un desafío económico para los Estados miembros para que sean capaces de NBOUFOFS
MB
FGJDBDJB
(conseguir buenos resultados) Z
FGJDJFODJB
(conseguir buenos resultados al menor coste)
EF
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT, porque son unos excelente estabilizadores sociales y porque constituyen una importante fuente de generación de empleo y desarrollo económico.

SERVICIOS SOCIALES

— La DPNQFUFODJB en materia de servicios sociales está atribuida principalmente a los Estados miembros, sin perjuicio de que la UE pueda apoyar y completar sus acciones. A tal fin se ha establecido también para ellos la aplicación del MAC social. — En la prestación de servicios sociales adquieren un papel decisivo las PSHBOJ[BDJPOFT
QSJWBEBT
TJO
ÈOJNP
EF
MVDSP
BTÓ
DPNP
FM
QFSTPOBM
WPMVOUBSJP. En los últimos años se ha observado una tendencia a la prestación de servicios por entidades privadas mercantiles, cuya actividad debe estar siempre controlada por los poderes públicos. — Finalmente, existe todavía en la UE JOTFHVSJEBE
KVSÓEJDB sobre algunos aspectos referidos a los servicios sociales: definición, distinción entre servicios sociales de interés general económicos (sometidos a las reglas del mercado interior de la UE) y no económicos (no sometidos a dichas reglas), mayor concreción de las prestaciones que suministran en relación con otros servicios también sociales y cuestiones análogas. BIBLIOGRAFÍA ALEMÁN BRACHO, C.; ALONSO SECO, J. M. y GARCÍA SERRANO, M. (2011): 4FSWJDJPT
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JO
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JO
UIF
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EF
%FSFDIP
1PMÓUJDP
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MB
6OFE 70 (2007) 349-377. COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (1996): 4FSWJDFT
PG
HFOFSBM
JOUFSFTU
JO
&VSP QF, DOCE, C 281/3, de 26.9.1996. — (2001): 4FSWJDFT
PG
HFOFSBM
JOUFSFTU
JO
&VSPQF, DOCE, C 17/4, de 19.1.2001 — (2003): -JCSP
7FSEF
TPCSF
MPT
TFSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM, COM(2003) 270 final. — (2004): -JCSP
#MBODP
TPCSF
MPT
TFSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM, COM(2004) 374 final. — (2006a): "QMJDBDJØO
EFM
QSPHSBNB
DPNVOJUBSJP
EF
-JTCPB
4FSWJDJPT
TPDJBMFT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM
FO
MB
6OJØO
&VSPQFB, COM(2006) 177 final.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (2006b): "OOFYFT
UP
UIF
$PNNVOJDBUJPO
GSPN
UIF
$PNNJTTJPO
PO
4PDJBM
TFSWJDFT
PG
HFOFSBM
JOUFSFTU
JO
UIF
&VSPQFBO
6OJPO
$0. 

GJOBM
4PDJPFDPOPNJD
BOE
MFHBM
PWFSWJFX, SEC(2006) 516. — (2007): 4FSWJDJPT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM
JODMVJEPT
MPT
TPDJBMFT
VO
OVFWP
DPNQSPNJTP
FVSPQFP, COM(2007) 725 final. — (2008): *OGPSNF
CJBOVBM
TPCSF
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM SEC(2008) 2179. COMISIÓN EUROPEA (2010a): (VÓB
SFMBUJWB
B
MB
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B
MPT
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B
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.FSDBEP
*OUFSJPS, SEC(2010)1545. — (2010b): $PNNJTTJPO
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4FDPOE
#JFOOJBM
3FQPSU
PO
TPDJBM
TFSWJDFT
PG
HFOFSBM
JOUFSFTU, SEC(2010) 1284 final — (2011): "
2VBMJUZ
'SBNFXPSL
GPS
4FSWJDFT
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(FOFSBM
*OUFSFTU
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&VSPQF, COM(2011) 900 final. — (2013a): )BDJB
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TPDJBM
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&VSPQFP
, COM(2013) 83 final. — (2013b): %PDVNFOUP
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#JFOOBM
3FQPSU
PO
4PDJBM
4FSWJDFT
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(FOFSBM
*OUFSFTU. Acompaña a la Comunicación )BDJB
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JOWFSTJØO
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DSFDJ NJFOUP
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4PDJBM
&VSPQFP
, SWD(2013) 40 final. COMITÉ DE PROTECCIÓN SOCIAL (2010): "
7PMVOUBSZ
&VSPQFBO
2VBMJUZ
'SBNFXPSL
GPS
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4PDJBM
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QPMÓUJDBT
QÞCMJDBT
"OVBSJP
NVMUJEJTDJQMJOBS
QBSB
MB
NPEFSOJ[BDJØO
EF
MBT
"ENJ OJTUSBDJPOFT
1ÞCMJDBT. — (Coord.) (2004): &TDSJUPT
TPCSF
EFSFDIP
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EF
MPT
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SERVICIOS SOCIALES

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EF

EF
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EF

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MPT
TFSWJDJPT
TP DJBMFT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM
FO
MB
6OJØO
&VSPQFB
DOUE, C 301 E/140, de 13.12.2007. — (2011): 3FTPMVDJØO
EF

EF
KVMJP
EF

TPCSF
FM
GVUVSP
EF
MPT
TFSWJDJPT
TPDJBMFT
EF
JOUFSÏT
HFOFSBM, DOUE, C 33 E/655, de 5.2.2013. VAN DEN GRONDEN, J. W y STEFAN RUSU, C. (2013): «The Almark Update and Social Services. Toward an European Approach», en 'JOBODJOH
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EF
MPT
TFSWJDJPT
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"ENJOJTUSBUJWB, 276-277 (2006-2007) 153-198.

CAPÍTULO 8 CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

1. INTRODUCCIÓN Los «cuidados de larga duración» (MPOHUFSN
DBSF en su expresión inglesa), «atención a largo plazo» o «asistencia de larga duración», constituyen un ámbito que está adquiriendo creciente importancia dentro de la política social de la UE. Se encuentran muy vinculados a las políticas de salud, de servicios sociales y de asistencia social. Es preciso, no obstante, considerarlos de manera diferenciada porque el aumento de la esperanza de vida, el envejecimiento progresivo de la población y otros motivos están aumentando la demanda de estos cuidados, tanto en el hogar como en instituciones. Por otra parte, junto con la sanidad y las pensiones especialmente, el impacto económico que estas prestaciones, sean en especie o económicas, tienen ya en la actualidad y se prevé aumenten en el futuro, preocupan sobremanera a los distintos gobiernos. En páginas ulteriores se describirá la noción que tiene la UE de los cuidados de larga duración. Conviene, sin embargo, dejar bien sentado ya desde ahora que se trata de una noción equivalente a la de «atención a la dependencia». Esta última, que adquirió mucho renombre a partir de la 3FDPNFOEBDJØO
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EF

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$POTFKP
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SFMBUJWB
B
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EF QFOEFODJB, que define a ésta como «el estado en que se encuentran las personas que por razones ligadas a la falta o la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos corrientes de la vida diaria». Dicha Recomendación afirma que «el riesgo dependencia forma parte
integrante de todo sistema de protección social»; en efecto, a partir de ella la atención a la dependencia se integrará, si no lo estaba ya antes en algunos países, en gran parte de los sistemas de protección social. Contemplará medidas de prevención, rehabilitación y asistencia; señalará, asimismo, que las prestaciones de dependencia pueden dispensarse en el hogar o en instituciones y que pueden ser EF
servicios o económicas. En el sistema de protección social español ha prevalecido el concepto de «atención a la dependencia», especialmente a partir de la promulgación

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

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EFQFOEFODJB. La influencia que ha tenido en nuestra legislación la Recomendación antes citada del Consejo de Europa ha sido indudable, aunque, hablando con propiedad, habría de decirse que dicha Recomendación influyó de manera primera y directa en la 3FOPWBDJØO
EFM
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5PMFEP
EF
, germen de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre (Alonso Seco, 2013). En la UE se siguen utilizando los términos «dependencia» y «personas dependientes». De hecho, como establece la CDFUE, la dependencia, al igual que la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la vejez o el desempleo, es una de las situaciones que los sistemas de seguridad social y de servicios sociales han de garantizar (TVQSB, epígrafe 2.3.k del capítulo 2). La UE, sin embargo, quizá porque ha soslayado el uso del término «dependencia» al entender que también en las situaciones de dependencia se debe procurar la consecución de la mayor autonomía posible, quizá por pensar que la noción de «cuidados de larga duración» es de carácter más comprensivo, o por otras razones, ha preferido utilizar más esta última, como se verá a lo largo de este capítulo. La expresión «cuidados de larga duración» o «atención a largo plazo» no se encuentra en los Tratados, pero sí en la legislación ordinaria de la UE. En el Reglamento 883/2004, sobre coordinación de los sistemas de seguridad social, por ejemplo, las prestaciones en especie de cuidados de larga duración están expresamente asimiladas a las prestaciones de enfermedad, de maternidad y de paternidad (artículo 1.v bis. i). En suma, aunque nos vamos a referir en páginas sucesivas con mayor frecuencia a «cuidados de larga duración» (LTC en adelante), por emplear la terminología más usada en la UE, ha de quedar claro, no obstante, que «cuidados de larga duración» y «atención a la dependencia» son expresiones equivalentes. La metodología del capítulo consistirá en exponer la situación de dichos cuidados en la UE, describir su noción, las líneas directrices existentes y las orientaciones de futuro, para terminar con unas breves conclusiones. 2. SITUACIÓN DE LOS CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA Siguiendo el mismo esquema que en capítulo anteriores, en este apartado se ofrecen algunos datos que puedan mostrar cómo se encuentran los

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

LTC en la UE. Ha de decirse, de entrada, que la tarea no es fácil, pues el concepto de LTC todavía no es unívoco en los Estados miembros de la UE. En cualquier caso intentaremos una aproximación a la situación existente a través de determinados indicadores. B 1SPZFDDJØO
EF
MB
QPCMBDJØO
RVF
OFDFTJUBSÈ
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO Como la necesidad de LTC, a tenor de lo que afirman todos los expertos, se encuentra directamente relacionada con el BVNFOUP
EF
MB
FTQFSBO[B
EF
WJEB
BM
OBDFS, el BVNFOUP
EF
MB
FTQFSBO[B
EF
WJEB
FO
TBMVE
BM
OBDFS y con la UBTB
EF
EFQFOEFODJB, nos remitimos, para recordar la magnitud de esos datos, respectivamente, a los Gráficos 5.1 y 5.2 del capítulo 5 y al Gráfico 6.7 del capítulo 6. Lo reflejado en el último de los gráficos mencionados precisa, para un conocimiento más completo, de otro indicador, que es el referido a la QSPZFD DJØO
EF
MB
QPCMBDJØO
NBZPS
EF

B×PT
IBTUB
FM
B×P
. Si las personas de edad avanzada son las que más van a necesitar LTC en el futuro, dado que la discapacidad y la necesidad de ayuda de tercera persona aumentan generalmente, aunque no siempre, con la edad, ha de tenerse en cuenta esa previsión en las políticas sociales que se realicen desde el momento presente. Los datos, referidos al conjunto de la UE-27, se muestran en el Gráfico 8.1, que es elocuente por sí mismo para percibir el considerable aumento que tendrá en 2060 la población mayor, en relación con el año 2015, especialmente de 40.000.000 35.000.000

Personas

30.000.000 25.000.000 20.000.000

Año 2015 Año 2060

15.000.000 10.000.000 5.000.000 -

65-69

70-74

75-79

80-84

85 y más

Tramos de edad Fuente: Eurostat [proj_10c2150p].

GRÁFICO 8.1. Proyección de la población de 65 y más años en la UE-27. Años 2015-2060.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

las personas con 80 y más años, que pasarán de 26,5 millones en 2015 a 62,2 millones en 2060. La preocupación de la UE por los LTC está más que justificada a la vista de estas cifras. C 1FSTPOBT
DPO
OFDFTJEBE
EF
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO Siempre será necesario conocer qué OÞNFSP
EF
QFSTPOBT son las que precisan LTC o atención a la dependencia. Como antes se ha dicho, los requieren principalmente las personas mayores. En España, por ejemplo, del total de personas beneficiarias de prestaciones de atención a la dependencia, el 20% tienen una edad entre 65 a 79 años, y el 54% son mayores de 80 años, lo cual indica que el 74% de personas que reciben alguna prestación, de servicios o económica, de LTC son mayores de 65 años. Aunque no disponemos de datos homologados al respecto, podría establecerse un porcentaje similar respecto de otros países. También cabe decir que las mujeres representan un porcentaje mayor en relación con los hombres, sencillamente porque su esperanza media de vida al nacer es mayor y, sin embargo, su esperanza de vida saludable media al nacer no difiere demasiado de la de los hombres (véanse los Gráficos 5.1 y 5.2 del capítulo 5). En España, por ejemplo, el 67% de las personas beneficiarias de prestaciones de dependencia son mujeres y el restante 33% hombres. Pero los datos del párrafo anterior no indican el número de personas que reciben LTC en el conjunto de la UE. Par obtener una aproximación a ese número se ha optado por reflejar en el Gráfico 8.2 el QPSDFOUBKF
EF
QFS TPOBT
TPCSF
FM
UPUBM
EF
MB
QPCMBDJØO
RVF
UJFOF
VO
QSPCMFNB
EF
TBMVE
P
VOB
EJTDBQBDJEBE
EF
MBSHB
EVSBDJØO
en los distintos países de la UE. Los datos se refieren al año 2011. No se trata de un indicador muy preciso, pues la existencia de un problema de salud o de discapacidad no significa necesariamente que la persona tenga dificultades para la realización de actividades de la vida diaria (aspecto inherente a la definición de LTC como se verá más adelante), pero sí es al menos aproximativo y puede señalar el porcentaje de población potencialmente necesitado de LTC. Podemos aproximarnos más al número de personas que necesitan LTC si nos atenemos al QPSDFOUBKF
EF
QFSTPOBT
DPO
MJNJUBDJPOFT
HSBWFT
EF
MB
BDUJ WJEBE, percibida durante, al menos, los seis últimos meses. Se refleja en el Gráfico 8.3. La noción de «limitaciones en la actividad», término acuñado por la Organización Mundial de la Salud en la Clasificación Internacional

Ma Bu lta lga Esp ria añ Lu Irla a xe nd Re mb a pú ur bli go ca Pa Che íse ca sB aj Su os eci Let a on Po ia l Din onia am a Lit rca ua Fin nia lan Hu dia n R gría UE uman -27 ía pa ís Bé es lgi Est ca on Gr ia eci a Re Ital ino ia Un i Fra do nci Po a rtu g Ch al ipr Au e s Ale tria ma Esl nia ov a Esl quia ov en ia

Porcentaje Bu lg Ru aria Lu ma xe ní mb a urg Gr o ec Esp ia a Bé ña lgi ca Ita lia Irla n Lit da Din uani am a ar Re pú Ma ca bli lta ca Esl Chec o UE vaq a -27 uia pa ís Ch es ipr Su e eci a A Pa ust íse ria sB a Po jos lon Po ia rtu g Let al on H ia Re ungr ino ía U Esl nido ov e Fra nia Ale ncia ma n Est ia on Fin ia lan dia

Porcentaje

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

50,0

45,0

40,0

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

Fuente: Eurostat [hlth_silc_04].

GRÁFICO 8.2. Porcentaje de personas, sobre el total de la población, que tiene un problema de salud o una discapacidad de larga duración. Año 2011.

14

12

10

8

6

4

2

0

Fuente: Eurostat [hlth_silc_06].

GRÁFICO 8.3. Porcentaje de personas, sobre el total de la población, con limitaciones graves en la actividad. Año 2011.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF), alude a las dificultades que un individuo puede tener para realizar actividades, en términos de cantidad y calidad, en relación con la manera, extensión o intensidad en que se espera las realizaría una persona sin esa condición de salud (OMS, 2001: 231). Este dato es más significativo que el del Gráfico 8.2, pues ya no se trata sólo de una enfermedad o una discapacidad en cualquiera de los grados, sino de limitaciones graves en la actividad de la persona, lo cual tiene que incidir, directa o indirectamente, en el grado de dependencia y, en consecuencia, en la necesidad de cuidados personales para la realización de las actividades de la vida diaria. Las estadísticas que se muestran en el Gráfico 8.3 están referidas, asimismo, al año 2011. Como puede verse, los Gráficos 8.2 y 8.3 no se corresponden con total exactitud (sería excesiva pretensión), pero existe cierto parangón entre ellos. La OCDE incorporó en su Informe de Salud 2011 varias estadísticas relativas a los LTC, algunas de las cuales vamos a señalar, aunque sólo las referidas a Estados miembros de la UE. En primer lugar se muestra, en el Gráfico 8.4, el QPSDFOUBKF
EF
MB
QPCMBDJØO
EF

Z
NÈT
B×PT
RVF
SFDJCF
DVJEB EPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO
FO
FM
IPHBS
P
FO
JOTUJUVDJPOFT. Están referidos al año 2009. La diferencia entre países, como puede verse, es considerable. Existen 25

Porcentaje

20 15 10

uia Ita lia Irla nd a Esp añ a Esl ov en ia Bé lgi ca Est on ia Hu ng ría Fra nci a Ale ma ni Fin a la Lu ndia xe m Re bur pú g bli o ca Ch e Din ca am arc a Su eci a Pa íse sB ajo s

aq

ga l

ov

Esl

rtu

Po

Po

lon

0

ia

5

Fuente: OCDE: Health at a Glance 2011: 169.

GRÁFICO 8.4. Porcentaje de la población de 65 y más años que recibe cuidados de larga duración en el hogar o en instituciones. Año 2009.

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

Estados miembros en los que se encuentran muy avanzados los LTC, mientras que otros están todavía a las puertas de una programación y ejecución adecuadas. Todo ello pone de manifiesto que queda todavía mucho por hacer para conseguir una mayor homogeneización en los países de la UE en materia de LTC, comenzando por una mejor delimitación conceptual de su contenido y una información estadística sobre la base de indicadores más precisos y bien delimitados. D 3FDVSTPT
QBSB
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO Los Gráficos 8.5 y 8.6 se refieren al número de recursos para LTC. En concreto, el Gráfico 8.5 representa el OÞNFSP
EF
DBNBT
QPS

IBCJ UBOUFT existentes en 2010 para LTC en centros sanitarios y en otros establecimientos residenciales de cuidados de larga duración, por lo general pertenecientes al ámbito de servicios sociales. Con carácter complementario, y por el interés que tiene ofrecer el dato sobre recursos para personas mayores, el sector de la población más necesitado de LTC, se muestra en el Gráfico 8.6 el OÞNFSP
EF
DBNBT
QPS
DBEB

IBCJUBOUFT
EF

Z
NÈT
B×PT, existentes en 2009 para LTC en instituciones y hospitales. 1600 1400 1200

Camas

1000 800 600 400 200

Bu

lga Ru ria ma n Po ía lon i Let a on ia ita lia Esp añ Lit a ua ni Irla a Esl nda ov aq u Re Est ia pú on bli ia ca Ch ec Au a str Hu ia Re ngrí ino a Un id Fra o nci Ale a m Pa ani íse a sB ajo s Ma l t a Fin Lu land xe ia mb urg Bé o lgi ca Su eci a

0

Fuente: Eurostat [hlth_rs_bdsns].

GRÁFICO 8.5. Número de camas para cuidados de larga duración, por 100.000 habitantes, existentes en hospitales e instituciones sociales. Año 2010.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

90 80 70

Camas

60 50 40 30 20

ña Au str ia Re Esto pú n bli ia ca C Lu heca xe mb urg Ale o ma n Din ia am ar Esl ca ov aq Re uia ino Un ido Hu ng ría Irla n Pa da íse sB ajo s Bé lgi ca Fra nci a Fin lan dia Su eci a

ia

Esp a

lon

Po

Ita

0

lia

10

Fuente: elaboración propia sobre datos de la OCDE: Health at a Glance 2011: 175.

GRÁFICO 8.6. Número de camas para cuidados de larga duración, por 1.000 personas de 65 y más años, existentes en instituciones sociales y hospitales. Año 2009.

En el Gráfico 8.4 se indicó el porcentaje de la población de 65 años y más que recibía LTC en el domicilio o en instituciones en el año 2009. Interesa, sin embargo, conocer dónde se reciben más cuidados, en el domicilio o en instituciones. Por el motivo anterior se ha elaborado el Gráfico 8.7, en el que se muestra el QPSDFOUBKF
EF
CFOFGJDJBSJPT
EF
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO
RVF
SFDJCFO
BUFODJØO
FO
TVT
EPNJDJMJPT. Sólo disponemos de información al respecto de siete países de la UE. Se comparan los años 1999 y 2009 con el fin de ver la evolución experimentada en el decenio. Como puede observarse, y salvo excepciones, la atención en el domicilio ha experimentado un aumento significativo. Tanto en 1999 como en 2009, el porcentaje de personas que reciben cuidados en sus hogares es más elevado que el recibido en instituciones, lo cual manifiesta que se trata de una realidad que ha de ser tenida en cuenta por los responsables de la política social a la hora de planificar las diversas políticas de LTC. No es de extrañar, por otra parte, que la atención se reciba preferentemente en el propio hogar, pues la mayor parte de los cuidados se proporcionan actualmente por los parientes, cónyuges e hijos en particular, la mayoría

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

80 70 Porcentaje

60 50 40 30 20 10 0

Italia

Bélgica

Hungría

Suecia 1999

Luxemburgo

Alemania

Finlandia

2009

Fuente: elaboración propia sobre datos de la OCDE: Health at a Glance 2011:169.

GRÁFICO 8.7. Beneficiarios de cuidados de larga duración que reciben atención en sus domicilios. Porcentaje sobre el total. Años 1999 y 2009.

de ellos mujeres. Se prevé que disminuyan los cuidados informales prestados por familiares a medida que las futuras generaciones de personas mayores vayan teniendo menos hijos. Por otra parte, es presumible que éstos, como consecuencia de vivir más lejos de sus padres ancianos y de las dificultades para conciliar la vida profesional y familiar, tendrán mayores dificultades para proporcionar LTC a sus padres, y tampoco está garantizado que las personas inmigrantes llenen el vacío que pueda producirse. E (BTUP
FO
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO En el Gráfico 8.8 se ofrece la DVBOUÓB
EFM
HBTUP
QÞCMJDP
FO
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO
UBOUP
TBOJUBSJPT
DPNP
TPDJBMFT
FM
BMHVOPT
QBÓTFT
EF
MB
6&
FO
QPSDFOUBKF
EFM
1*#. La diferencia entre los dieciocho países anotados es muy notoria. Puede observarse la correspondencia de este gráfico con el Gráfico 8.4: es normal que allí donde los LTC se encuentran más implantados el gasto público destinado a ellos sea mayor. La balanza se inclina claramente a favor de los países nórdicos que, como es sobradamente conocido, invierten mucho dinero en sus políticas de LTC porque los niveles de su Estado de bienestar son muy altos. De todos modos, con el fin de reflejar más adecuadamente la realidad, ha de decirse que, de 2000 a 2009, dos países que se encuentran en los últimos lugares del gráfico, han experimentado un importante crecimiento en los gastos destinados a LTC. Nos estamos refiriendo en primer lugar a España, que experimentó un crecimiento

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

4

Porcentaje del PIB

3,5 3 2,5 2 1,5 1

Est o

Po

rtu g

al

0

n Esl ia ov a Re pú quia bli ca Ch eca Hu ng ría Po lon ia Esp Lu aña xe mb urg o Esl ov en i Ale a ma nia Au str ia Irla nd a Fra nci a Bé lgi ca Fin lan d Din ia am arc a Su eci a Pa íse sB ajo s

0,5

Fuente: elaboración propia sobre datos de la OCDE. Health at a Glance 2011: 177.

GRÁFICO 8.8. Gasto público en cuidados de larga duración en algunos países de la UE, en porcentaje del PIB. Año 2009.

del 21,9% del PIB durante ese período; y en segundo lugar a Estonia, cuyo crecimiento fue del 18%. Otra fuente más reciente nos ofrece, asimismo, datos sobre el gasto por LTC en el año 2010, referidos a todos los países de la UE, también según porcentaje del PIB. Se reflejan en el Gráfico 8.9. Los datos de este gráfico, comparados con los del Gráfico 8.8, no son simétricos, pero sí bastante parecidos. Como puede verse, el gasto público oscila entre el 4,5% del PIB en Dinamarca y el 0,2% en Chipre. La media de la UE-27 se sitúa en el 1,8% del PIB. Suecia, Países Bajos y Dinamarca son países con alto poder adquisitivo y destinan de su PIB a LTC más del doble que la media de la UE. Cinco Estados miembros se encuentran en el rango entre el 2 y el 2,5%, siete países entre el 1 y el 1,5%, nueve entre el 0,5 y 0,8% y los tres restantes dedican el 0,3% del PIB o menos. Es importante anotar la indicación que, sobre estos datos, hace la Comisión Europea. Afirma que las variaciones en el gasto público en LTC reflejan principalmente las diferencias de información sobre la cobertura que tienen los sistemas formales de atención domiciliaria y la atención institucional existentes en los Estados miembros. Hay países que informan poco sobre la atención en el hogar y también parecen tener una capacidad

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

5 4,5 4

Porcentaje del PIB

3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5

Ch i Po pre rtu Esl ga ov l a Bu quia lga Est ria o Ru nia ma n Let ía on i Ma a lta Po lo Re E nia pú spa bli ña ca Ch ec Lu Hung a xe rí mb a urg Irla o n Lit da ua n Gr ia Ale ecia m Esl ania ov en ia UE Aust -27 ria pa íse s Re Ital ino ia Un Fra ido nc Bé ia lgi Fin ca Pa land íse ia sB ajo S s Din ueci am a arc a

0

Fuente: Comisión Europea 2013, SWD (2013) 41 final, página 10.

GRÁFICO 8.9. Gasto público en cuidados de larga duración, en porcentaje del PIB, en todos los países de la UE. Año 2010.

relativamente limitada para dar respuesta a la demanda de atención institucional. Algunos países, como Dinamarca, Lituania, Países Bajos y Suecia, ofrecen información muy completa sobre las tasas de cobertura en ambos tipos de cuidados, mientras que otros lo hacen predominantemente sobre una u otra forma de atención (Comisión Europea, 2013: 10). 3. NOCIÓN DE CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN 3.1. El antecedente de la Organización Mundial de la Salud La mención a la Organización Mundial de la Salud (OMS) es del todo necesaria, pues ha marcado hitos sucesivos en el proceso de nacimiento, configuración y desarrollo de los LTC. Vamos a citar algunos de ellos. Una de las referencias más precisas, del año 2000, se encuentra en el informe -B
BUFODJØO
EPNJDJMJBSJB
EF
MBSHB
EVSBDJØO (OMS, 2000). Alude con profusión a la expresión «MPOHUFSNF
DBSF» («TPJOT
EF
MPOHVF
EVSÏF» en francés, «DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO» en español). Según este documento el

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

cuidado de larga duración es una QBSUF
JOUFHSBM
EF
MPT
TJTUFNBT
EF
TBMVE
Z
EF
TFSWJDJPT
TPDJBMFT. Comprende actividades proporcionadas a personas que requieren cuidados, por cuidadores informales (familia, amigos y vecinos), por cuidadores formales, incluyendo profesionales y auxiliares (de salud, de servicios sociales y otros ámbitos), y por cuidadores tradicionales y voluntarios. La necesidad de atención de larga duración está influenciada por los cambios físicos, mentales y/o cognitivos en las capacidades funcionales, las cuales, a su vez, y durante el transcurso de la vida de un individuo, están condicionadas por el medio ambiente. Muchas personas recuperan las capacidades funcionales perdidas, mientras que otras no lo consiguen. El tipo de atención necesaria, así como su duración es, por lo tanto, difícil de predecir. El PCKFUJWP de los LTC es garantizar que una persona que no es completamente capaz de valerse por sí misma pueda mantener la mejor calidad de vida posible, con el mayor grado posible de independencia, autonomía, participación, realización personal y dignidad humana. Por lo mismo, una atención adecuada de larga duración incluye el respeto a los valores de la persona, sus preferencias y necesidades. Los LTC pueden prestarse en el hogar o en una institución (OMS, 2000: 1). La BUFODJØO
FO
FM
IPHBS
B
MBSHP
QMB[P se puede proporcionar exclusivamente en el hogar o combinada con el cuidado en la comunidad (por ejemplo, en centros de día). Las personas que requieren dicha atención
también pueden necesitar otros servicios de rehabilitación y atención sanitaria, así como apoyo financiero, social y legal. Por todo ello, los cuidadores informales deben tener acceso a servicios de apoyo, que incluyan información y asistencia para la obtención de ayuda, formación y descanso. Define la BUFODJØO
JOTUJUVDJPOBM
P
SFTJEFODJBM
EF
MBSHB
EVSBDJØO como la prestación de cuidados a tres o más personas, no emparentadas entre sí, en un mismo establecimiento. El cuidado de larga duración puede ser formal o informal. El DVJEBEP
GPSNBM puede ser gestionado y financiado públicamente, pero los servicios también pueden ser suministrados por organizaciones no gubernamentales o por el sector privado; se presta generalmente por médicos, enfermeras, trabajadores sociales y auxiliares de cuidado personal que ayudan a bañarse, vestirse, etc. El DVJEBEP
JOGPSNBM comprende la atención proporcionada por los miembros de las familias nucleares y extensas, veci-

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

nos, amigos y voluntarios individuales, así como la asistencia organizada a través de organizaciones voluntarias, entre ellas las entidades religiosas (OMS, 2000: 8). En un documento posterior de 2002, &OWFKFDJNJFOUP
BDUJWP
VO
NBS DP
QPMÓUJDP, que tuvo mayor difusión porque constituyó la aportación de la OMS a la Segunda Asamblea Mundial del Envejecimiento de Madrid, cita y sintetiza lo dicho en el documento de 2000. Aporta la siguiente EFGJOJDJØO
EF
MPT
-5$: «Sistema de actividades desarrolladas por cuidadores informales (familia, amigos, vecinos) o profesionales (servicios sanitarios y sociales) para garantizar que una persona que no pueda valerse por sí misma pueda llevar una vida con la mayor calidad posible, según sus gustos personales, y con el mayor grado posible de independencia, autonomía, participación, realización y dignidad humana».

Por lo tanto, los LTC incluyen ambos sistemas de apoyo, informal y formal. Estos últimos pueden incluir una amplia gama de servicios comunitarios (p. ej., salud pública, atención primaria, asistencia domiciliaria, servicios de rehabilitación y cuidados paliativos) así como asistencia institucional en residencias y centros de cuidados paliativos asistidos. También se refiere a tratamientos para detener o retrasar el curso de la enfermedad y la discapacidad» (OMS, 2002: 83). Manifiesta, asimismo, la necesidad de impulsar un enfoque global de los LTC (mediante cuidadores formales e informales) que fomente la colaboración entre los sectores público y privado e implique a todos los niveles: al gobierno, a la sociedad civil y a los sectores sin ánimo de lucro (OMS, 2002: 120). 3.2. La influencia de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) elabora documentos y estudios sobre múltiples temas, entre los que se destacan los relativos a la salud, asuntos sociales y bienestar social. Y, dentro de estos últimos, los referidos a LTC. Se cita porque colabora de manera asidua con la Comisión Europea. En el año 2005 publicó un importante informe sobre la materia, en el que, además de describir los sistemas de LTC de diecinueve países, definió a los LTC como «atención a las personas que

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

necesitan ayuda para las actividades básicas de la vida diaria durante un período prolongado de tiempo» (OCDE, 2005a). En el documento 1PMÓUJDBT
QBSB
VO
NVOEP
TPMJEBSJP
CBMBODFT
OBDJPOBMFT. 
afirmó que el cambio de la estructura demográfica, así como la incapacidad de las familias para cuidar a las personas mayores dependientes, hacen necesaria la intervención imperativa de los poderes públicos, de forma que la puesta en funcionamiento de servicios de LTC para las personas mayores dependientes, así como la mejora en la calidad de los establecimientos existentes, han llegado a ser grave preocupación y una de las prioridades de los responsables de la política social (OCDE, 2005b: n.º 406). Según un documento de 2009, los LTC son una gama de servicios requeridos por las personas con disminución de la capacidad funcional, física o cognitiva y que, por lo mismo, se encuentran en situación de dependencia durante un período prolongado de tiempo para la realización de las actividades básicas de la vida diaria (AVD), como bañarse, vestirse, comer, acostarse y levantarse de la cama o de una silla, desplazarse y usar el cuarto de baño. Los LTC se proporcionan frecuentemente en conexión con los servicios médicos básicos, vigilancia de la salud, prevención, rehabilitación o cuidados paliativos. También se incluye como parte de ellos el apoyo para realizar las actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD), como ayudar a las tareas domésticas, comidas, compras y transporte. El cuidado de larga duración se puede recibir en casa o en instituciones. Se proporcionan cuidados de larga duración en el hogar a las personas con limitaciones funcionales que residen principalmente en su propia casa. El cuidado en el hogar también incluye adaptaciones en la vivienda con el fin de garantizar un mayor grado de autonomía (OCDE, 2009: 1). Los LTC incluyen tanto servicios sanitarios como de asistencia social. Por lo que se refiere a estos últimos, y al igual que la OMS, los delimita como la ayuda que se presta a la persona para el desarrollo de las actividades de la vida diaria (AVD), como bañarse, vestirse, acostarse, levantarse y similares, las cuales a menudo son realizados por familiares, amigos y cuidadores de baja cualificación o enfermeras. Pueden proporcionarse en el hogar o en entornos institucionales, por proveedores públicos o privados, con o sin fines de lucro. La gestión y financiación de los sistemas de LTC pueden estar centralizadas en un ministerio, normalmente el de salud o el de asuntos sociales, compartidas o descentralizadas (en casi un tercio de los países de la OCDE se encuentran descentralizadas) (OCDE, 2011a: 39).

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

Progresivamente ha ido haciendo más extensiva la noción de LTC, tanto en su vertiente sanitaria como social. Así, en el documento 1BOPSBNB
EF
MB
4BMVE

*OEJDBEPSFT
0$%&, los LTC incluyen la atención médica que reciben los pacientes con problemas crónicos, los cuidados paliativos, los cuidados de enfermería, la ayuda para el cuidado personal en actividades de la vida diaria (AVD), la asistencia para actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD), como hacer compras, preparación de alimentos, manejo de las finanzas personales, servicios de limpieza del hogar, y adaptaciones en el hogar para hacerlo accesible; se incluyen también las prestaciones monetarias que se pagan a los prestadores de los servicios. Concede singular importancia a los DVJEBEPSFT
JOGPSNBMFT, a los que define como «personas que proporcionan asistencia en las actividades básicas de la vida diaria (AVD) al menos una hora por semana». También se ocupa de modo especial de los QSPGFTJPOBMFT
EF
-5$, que son «trabajadores por cuenta ajena que ofrecen la atención en el hogar o en instituciones distintas a los hospitales»; pueden ser enfermeras o enfermeros cualificados, o trabajadores de otras categorías que prestan asistencia en las actividades de la vida diaria y otras de apoyo personal (OCDE, 2011b: 168-177). 3.3. Los cuidados de larga duración en la Unión Europea B
7JODVMBDJØO
EF
MPT
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO
DPO
MB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB Cuando la expresión «cuidados de larga duración» aparece en documentos de la UE se encuentra FTUSFDIBNFOUF
VOJEB
B
MB
EF
BTJTUFODJB
TBOJUB SJB. Se menciona en varias ocasiones, aunque no se encuentra definida, en una Comunicación de la Comisión Europea de 2003, sobre 3FGVFS[P
EF
MB
EJNFOTJØO
TPDJBM
EF
MB
FTUSBUFHJB
EF
-JTCPB (Comisión de las Comunidades Europeas, 2003). En dicha Comunicación se reconoce que las cuestiones relativas a la protección social de las personas que necesitan asistencia sanitaria y LTC UPEBWÓB
OP
TF
IBO
BCPSEBEP
EFUBMMBEBNFOUF
FO
MB
6& en el marco de la cooperación en el ámbito de la protección social; será necesario determinar los retos más adecuados para abordar los aspectos de protección social relacionados con la asistencia sanitaria y los LTC, de manera que aseguren el acceso de todos en función de sus necesidades e independientemente de sus recursos; ha de garantizarse, asimismo, que las necesidades de asistencia sanitaria y LTC no lleven a la pobreza a los pacientes y sus familias.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Por esta razón propone integrar las distintas acciones sociales en torno a los tres pilares que conforman el sistema de protección social: la inclusión social, las pensiones, y la asistencia sanitaria y LTC. La misma vinculación con la asistencia sanitaria puede verse en la Comunicación de la Comisión de 2004 .PEFSOJ[BS
MB
QSPUFDDJØO
TPDJBM
QBSB
FM
EFTBSSPMMP
EF
VOB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB
Z
VOB
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO
EF
DBMJEBE
BDDFTJCMFT
Z
EVSBEFSPT (Comisión de las Comunidades Europeas, 2004b), anunciada en otra anterior del mismo año que se refiere, entre otros asuntos, a la modernización de la asistencia sanitaria y de los cuidados para las personas de más edad. (Comisión de las Comunidades Europeas, 2004a). La primera de las Comunicaciones citadas en el párrafo precedente tiene por objeto favorecer la definición de un marco común que permita apoyar los esfuerzos nacionales de reforma y el desarrollo de la asistencia sanitaria y los LTC mediante la BQMJDBDJØO
EFM
NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO. La oferta y la financiación de la asistencia sanitaria y de LTC representan elementos clave de la estrategia de modernización económica y social puesta en marcha por la Estrategia de Lisboa (2000), por tres razones complementarias: 1) MB
DPIFTJØO
TPDJBM, que se ve reforzada por el acceso a una asistencia de calidad basada en los principios de universalidad, equidad y solidaridad; 2) FM
JODSFNFOUP
EFM
FNQMFP, pues el sector de la asistencia sanitaria y de LTC representaba en 2002 alrededor del 10% del empleo total en la UE-15, y del 4,1% al 7,1% en los nuevos Estados miembros; y 3) el FOWFKF DJNJFOUP
EFNPHSÈGJDP, que plantea nuevos problemas a la asistencia sanitaria y a los LTC. C -B
OPDJØO
BDUVBM
EF
DVJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO
FO
MB
6& Los LTC no han perdido su vinculación con los cuidados sanitarios, pero se han hecho extensivos a otros cuidados de asistencia y servicios sociales. La UE IB
WFOJEP
EFGJOJFOEP
SFDJFOUFNFOUF
MPT
-5$ de modo idéntico a la OCDE, como «política transversal que comprende una serie de servicios para las personas que tienen necesidad de ayuda para realizar las actividades básicas de la vida diaria (ABVD) durante un período prolongado de tiempo». Los LTC incluyen rehabilitación, servicios médicos básicos, enfermería a domicilio, asistencia social, adaptaciones en la vivienda y servi-

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

cios como transporte, comida, actividades ocupaciones de autonomía personal, así como ayuda para las actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD). Se proporcionan, por lo general, a personas con discapacidad física o mental y a personas mayores frágiles y de edad avanzada, en particular a quienes necesitan apoyo para la realización de las actividades de la vida diaria (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a: 3). Según un documento más reciente de la UE, los LTC incluyen las actividades llevadas a cabo para personas que no son plenamente capaces de valerse por sí mismos de manera permanente, por cuidadores informales y formales, incluyendo la familia, amigos, profesionales y paraprofesionales (sanitarios, sociales y otros), así como por cuidadores y voluntarios tradicionales. Abarca una amplia gama de servicios como cuidado personal, tareas domésticas, gestión de la vida diaria, ayudas técnicas, adaptaciones en el hogar y las tecnologías más avanzadas. Dicha gama de servicios, ya sean suministrados en el hogar, en el entorno comunitario o en instituciones, se ha diseñado para minimizar, restaurar o compensar la pérdida de las funciones físicas o mentales. Aunque los LTC no incluyen la gestión de enfermedades crónicas y los cuidados en fase aguda, es necesario, sin embargo, garantizar el acceso de la población de LTC a estos últimos servicios. Debido a su complejidad, la prestación de LTC se encuentra en ocasiones troceada y descoordinada, lo cual puede causar ineficiencia en la financiación y confusión, malestar e incomodidad a las personas con discapacidad y sus familias. Los LTC deben estar siempre centrados en la persona, en su dignidad, participación y libertad (Comité de Protección Social, 2013). Los LTC comprenden USFT
HSBOEFT
HSVQPT: 1) los servicios para las QFS TPOBT
DPO
MJNJUBDJPOFT
GVODJPOBMFT
HSBWFT que reciben atención en instituciones; 2) los servicios para QFSTPOBT
DPO
NPEFSBEB
B
TFWFSB
MJNJUBDJØO
GVODJPOBM que reciben atención en la comunidad, generalmente mediante una combinación de cuidado informal y formal; y 3) los TFSWJDJPT
TPDJBMFT
DPNVOJUBSJPT, tales como programas de respiro, atención diurna, asesoramiento y acciones similares para beneficiarios de los cuidados, sus familias y otros cuidadores voluntarios (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008b). Importa señalar que FYJTUFO
EJGFSFODJBT
FO
MB
6& sobre la noción y contenido de los LTC. Las diferencias son más pronunciadas que en cualquier otro ámbito de la protección social. Basta leer los distintos informes que

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

ha elaborado la UE para comprobar la dificultad que existe para diseñar un cuadro comparativo. Sin ánimo de ser exhaustivos, se señalan como causas de esa disparidad las siguientes: 1) en los Estados miembros de la UE DPFYJTUFO
UPEBWÓB
EJGFSFOUFT
DPODFQDJPOFT sobre los LTC; 2) papel que desempeñan los DVJEBEPT
GPSNBMFT
Z
MPT
DVJEBEPT
JOGPSNBMFT; 3) PSHBOJ[B DJØO
EF
MPT
DVJEBEPT, por parte del sector público o del privado lucrativo y no lucrativo; 4) TJTUFNB
EF
GJOBODJBDJØO, mediante impuestos, seguridad social obligatoria o voluntaria, seguros privados o sistemas mixtos; 5) MV HBS
EPOEF
TF
SFDJCFO los LTC, en el hogar o en instituciones; 6) peso relativo que han de tener sus DPNQPOFOUFT
TBOJUBSJPT
Z
TPDJBMFT; 7) falta de suficiente marco legal en el ámbito de la UE e incluso en algunos Estados miembros; 8) diferentes sistemas nacionales para evaluar la situación de dependencia o necesidad de LTC; etc. No obstante esas diferencias, los servicios de LTC existentes en los Estados miembros pueden agruparse en las tres modalidades mencionadas más arriba: 1) servicios de atención residencial a largo plazo; 2) servicios prestados en centros de día y otros establecimientos comunitarios; y 3) servicios de LTC a domicilio. La disponibilidad de LTC en toda Europa es variable, desde los países escandinavos, donde existe una alta dependencia de los servicios de LTC formales, a otras partes de Europa, por ejemplo, Portugal, España y Grecia, donde tradicionalmente los LTC procurados por la familia han sido elevados y, por el contrario, más escasos los suministrados en instituciones (Comisión Europea, 2010). Un factor importante en la consideración conceptual de los LTC es la demarcación entre sus componentes sanitarios y los sociales, que no suele estar lo suficientemente nítida. Por otro lado, ha de tenerse en cuenta que, junto a las políticas de salud y de servicios sociales, los LTC suele estar íntimamente vinculados con otras políticas públicas, en especial con las de inclusión social y de seguridad social para cuidadores formales e informales. Asimismo, la mayoría de los Estados miembros prevén algunos tipos de LTC que consisten en prestaciones económicas, relacionadas principalmente con el pago de servicios prestados por el sector privado o por cuidadores informales (Comisión Europea, 2012a: 195). Digamos en suma, para concluir este epígrafe, que en la actualidad prevalece en la UE la noción de «cuidados de larga duración» sobre la de «atención a la dependencia», pero tiene en común con ella que los cuidados se prestan a

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

personas que, por causa de una discapacidad o limitación en la actividad, necesitan el concurso de tercera persona para realizar las actividades corrientes de la vida diaria (Alonso Seco, 2013). Cabe manifestar, asimismo que, entre los principales retos de la UE para las próximas décadas se encuentra la necesidad de hacer frente a las necesidades concretas de las personas con dependencia. Los países de la Unión están desarrollando servicios basados en un sistema mixto público-privado, buscando alternativas que reduzcan la presión social de demanda de servicios con un alto coste económico, aprovechando al máximo los recursos existentes e incluyendo la perspectiva de los propios mayores y sus familiares cuidadores, así como el tipo de servicios que se utilizan y el modo de proveerlos (Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013b). 4. OBJETIVOS DE LOS CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA Ya se dijo más arriba (TVQSB, letra a del epígrafe 3.3) que la Comisión Europea había anunciado en 2004 la aplicación del método abierto de coordinación (MAC) a la asistencia sanitaria y a los LTC. Este método supone, como primer paso, el establecimiento de objetivos comunes entre la UE y los Estados miembros. Pues bien, se fijarán dichos objetivos en 2005, cuando se unifiquen los MAC de inclusión social, pensiones, asistencia sanitaria y LTC en el llamado ."$
TPDJBM
TJNQMJGJDBEP (Comisión de las Comunidades Europeas, 2005), y se consolidarán en 2008 con el ."$
TPDJBM
SFGPS[BEP (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008d). Como la formulación de los objetivos es bastante similar en ambos documentos, vamos a fijarnos en el último de ellos (véanse también los epígrafes 4.7 y 5.3 del capítulo 1). El MAC social se refiere a tres líneas de actuación: la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria y LTC. Todavía vincula estrechamente la asistencia sanitaria con los LTC. Sobre una y los otros afirma que han de ser BDDFTJCMFT, de BMUB
DBMJEBE y WJBCMFT. Fija, en consecuencia los siguientes objetivos respecto de ellos: — Asegurar que todos los ciudadanos tienen BDDFTP
B
VOB
BTJTUFODJB
TB OJUBSJB
Z
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DVJEBEPT
EF
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EVSBDJØO
BEFDVBEPT, que la necesidad de cuidados no conduce a la pobreza y a la dependencia financiera y que se aborden las injusticias en materia de acceso a los cuidados y de estado de salud.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Promover la DBMJEBE
EF
MB
BTJTUFODJB
TBOJUBSJB
Z
EF
MPT
DVJEBEPT
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MBS HB
EVSBDJØO y adaptar los cuidados, en particular mediante el desarrollo de cuidados preventivos, a la evolución de las necesidades y las preferencias de la sociedad y de los ciudadanos, por ejemplo adoptando normas de calidad que correspondan a las mejores prácticas internacionales y potenciando la responsabilidad de los profesionales de la salud, los pacientes y los beneficiarios de los cuidados. — Velar por que la atención sanitaria y los cuidados de larga duración, sin dejar de ser adecuados y de calidad, sigan siendo BTFRVJCMFT
Z
WJB CMFT, promoviendo para ello un uso racional de los recursos, especialmente mediante incentivos apropiados destinados a los usuarios y proveedores, una buena gobernanza y una buena coordinación entre los sistemas de cuidados y los centros públicos y privados. Para asegurar una viabilidad y una calidad duraderas es preciso promover estilos de vida sanos y activos, así como recursos humanos de calidad en el sector de los cuidados. Ampliamos a continuación el contexto de dichos objetivos, apoyándonos en un informe de la Comisión Europea muy ilustrativo, $VJEBEPT
EF
MBSHB
EVSBDJØO
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MB
6OJØO
&VSPQFB, de abril de 2008, en el que se alude a los objetivos antes citados, referidos preferentemente a los LTC. Es un informe conjunto que ofrece los resultados de la aplicación del método abierto de coordinación a los LTC (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a). 4.1. Accesibilidad universal La universalidad de los LTC significa que el acceso a ellos OP
EFCF
EF QFOEFS
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DBQBDJEBE
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MB
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CFOFGJDJBSJPT. El derecho universal o casi universal de acceso está reconocido por los distintos Estados miembros, a través de los sistemas de salud o de seguridad social. Ahora bien, no siempre los derechos universales se traducen en un acceso universal. Existen todavía barreras de acceso, entre las cuales se mencionan las siguientes: — 'BMUB
EF
DPCFSUVSB
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MPT
TJTUFNBT
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TFHVSP
TPDJBM
TBMVE
P
TFHVSJEBE
TPDJBM . El acceso universal a los LTC en algunos Estados miembros se ve impedido por diversos obstáculos que deben superarse, entre

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

ellos la existencia de sectores sociales no incluidos todavía en el campo de aplicación de los seguros sociales. En algunos, de hecho, los LTC ofrecen una cobertura limitada. En este contexto, los Estados miembros desean ampliarlos y mejorar la disponibilidad de servicios especializados en el hogar, el entorno comunitario o la atención residencial alternativa cuando los dos primeros no son posibles. — $POUFOJEP
EF
MPT
TFSWJDJPT. Los LTC no se refieren a la misma gama de servicios en todos los países. En algunos predomina el componente médico, que está separado del componente social. La prestación de servicios integrados, sanitarios y sociales, a las personas dependientes y de edad avanzada, aunque aceptada como objetivo general por las autoridades responsables de los LTC, no se encuentra disponible en todas partes, lo cual, a su vez, limita la prestación de una atención continuada. — $BQBDJEBE
FDPOØNJDB
Z
QBSUJDJQBDJØO
FO
FM
DPTUF
EF
MPT
TFSWJDJPT. Los costes tan elevados de los LTC suministrados por el sector privado, en ocasiones más elevados que los de salud, imponen una importante carga económica para los usuarios y sus familias; actúan como barrera de acceso, especialmente para los grupos de bajos ingresos, cuando los LTC no se proporcionan, se financian o están asegurados por el sector público. A fin de hacer posible su financiación, varios países han introducido copagos en función de los ingresos de los beneficiarios de LTC. Otros han regulado subvenciones y ayudas estatales para la utilización de servicios privados de LTC. — 1MB[PT
EF
FTQFSB. La escasez de servicios de LTC financiados con fondos públicos ha dado lugar a tiempos de espera importantes para el acceso a ellos, en especial para los servicios de atención residencial. Los plazos de esperan, con las correlativas listas de demanda, ofrecen una distribución desigual en la UE. 4.2. Alto nivel de calidad La calidad de los LTC para personas dependientes presenta connotaciones muy variadas, tanto entre los Estados miembros como dentro de ellos. Ejemplos de mala o insuficiente calidad de la atención en entornos institucionales y comunitarios son la vivienda o los establecimientos inadecua-

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dos, la carencia de vida íntima, las precarias relaciones sociales o el uso de sujeciones. Muchos Estados miembros han modificado su normativa para evaluar la calidad de los LTC, tanto los dispensados por cuidadores informales en el hogar como los proporcionados en instituciones. Pero deben hacerse mayores esfuerzos para mejorar la calidad de la atención en este campo. El carácter cada vez más generalizado y global de los LTC hace que la medición de su calidad constituya una tarea difícil y compleja. Se utilizan, no obstante, indicadores de calidad, especialmente para medir los LTC de entornos institucionales y comunitarios. Inevitablemente se refieren a servicios de atención formal; los servicios informales son mucho más difíciles de medir y evaluar. La 6&
FTUÈ
BEPQUBOEP
JOEJDBEPSFT
EF
MB
0$%&, que los clasifica teniendo en cuenta las variables de FTUSVDUVSB (calidad y seguridad de los edificios, equipamiento, tamaño de las habitaciones, SBUJPT de personal, por ejemplo) QSPDFEJNJFOUPT (mecanismos de protección de los derechos de los residentes, procedimientos de evaluación de residentes utilizados para la planificación de la atención, disponibilidad de los servicios necesarios para lograr y mantener a los residentes en el nivel máximo de funcionalidad, disponibilidad en todo momento de personal directivo suficientemente cualificado los siete días de la semana, dieta bien equilibrada, por ejemplo) y SFTVMUBEPT (prevalencia de úlceras por presión, de malnutrición, de deshidrataciones, de infecciones, de incontinencia fecal, de caídas, de uso de antidepresivos, etc.). Dichos indicadores se siguen desarrollando para disponer de una evaluación más completa del nivel de calidad de los LTC. Los anteriores indicadores se están combinando con otros también de gran importancia, relativos a la formación continua del personal, protección de los derechos del paciente, apoyo a las familias, medidas para conocer la satisfacción de usuarios, existencia de situaciones de maltrato o abuso, etc. 4.3. Sostenibilidad financiera En la explicación del Gráfico 8.9 se dijo que la media de gasto por LTC en la UE-27 era del 1,8% del PIB en el año 2010. Las previsiones para el año 2060 son que aumente hasta el 3,6%, lo cual refleja ya de por sí la magnitud del problema. No se insiste más en este punto.

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

Existe en los distintos Estados miembros un reconocimiento creciente de la necesidad de crear una base financiera sólida para la provisión de LTC y de asegurar la disponibilidad de los recursos necesarios. Por lo general, todos tienen establecidas prestaciones de LTC en especie, monetarias o una mezcla de ambas. La financiación sigue un triple esquema en función de los países: a través de la seguridad social, mediante impuestos o mediante un sistema de financiación mixta, que combina los dos anteriores. La financiación a través de la seguridad social o mediante impuestos parece ser más eficiente que la financiación privada. Existen diversas fórmulas por las que los usuarios participan en el coste de los servicios en función de su capacidad económica. Asimismo, y con el fin de asegurar su sostenibilidad, debe mejorarse la coordinación entre los diferentes niveles de las administraciones públicas gestoras de presupuestos, y entre los presupuestos de las áreas sanitaria y social, de manera que se establezca una continuidad entre los responsables locales, regionales y nacionales de la prestación de LTC. 5. ORIENTACIONES SOBRE EL FUTURO DE LOS CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Se recogen en este apartado algunas consideraciones sobre el futuro de los LTC. Las hemos tomado de distintos documentos elaborados por instituciones de la UE. 5.1. Factores determinantes de la actuación futura En una Comunicación de 2008, la Comisión manifestó que el envejecimiento demográfico y el cambio socioeconómico tienden a considerarse como los principales factores responsables del futuro aumento de la demanda de servicios de LTC. De hecho, los aumentos de la demanda resultan principalmente de los incrementos de la esperanza de vida y de la incidencia de la discapacidad y de la dependencia (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a). Más recientemente, en el informe de 2013 $VJEBEPT
B
MBSHP
QMB[P
FO
MBT
TPDJFEBEFT
RVF
FOWFKFDFO
3FUPT
Z
PQDJPOFT
QPMÓUJDBT, la Comisión dedicó un apartado específico al crecimiento esperado en las necesidades de LTC. Aunque el informe se refiere de modo más concreto a las personas

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

mayores, gran parte de su contenido, NVUBUJT
NVUBOEJT, es aplicable a las personas que necesitan LTC, con independencia de la edad que tengan. Se lee en él que las necesidades futuras de LTC entre las mujeres y los hombres mayores dependerán de tres causas: 1) el FOWFKFDJNJFOUP
EFNPHSÈGJDP, y en concreto el número de personas mayores de 80 años, pues son las más proclives a necesitar LTC; 2) el HSBEP
EF
EFQFOEFODJB
Z
FWPMVDJØO
EFM
FTUBEP
EF
TBMVE, la fragilidad y multimorbilidad; y 3) la DBQBDJEBE
QBSB MMFWBS VOB
WJEB
JOEFQFOEJFOUF a pesar de sus limitaciones funcionales. Mientras que la primera de las causas señaladas anteriormente es un hecho predecible y no modificable, en las otras dos los responsables políticos pueden influir a medio y largo plazo. En efecto, el estado de salud de una persona es también consecuencia de hábitos de vida sanos y de tratamientos médicos que pueden preservar en buen estado las funciones físicas y mentales; asimismo, la capacidad para vivir de forma independiente depende de factores tan decisivos para muchas personas mayores como el arreglo y adaptación de la vivienda y el acceso a tecnologías de asistencia. En definitiva que, de cara al futuro, las políticas públicas no deben centrarse sólo en la forma de paliar las necesidades de LTC, impuestas aparentemente sólo por la demografía, sino también adoptando una postura más preventiva y tratando de minimizar la necesidad de LTC. Pero vayamos por partes describiendo algo más las tres causas mencionadas. B &M
FOWFKFDJNJFOUP
EFNPHSÈGJDP Las personas viven más tiempo, se ha aumentado espectacularmente en la UE la esperanza de vida en los últimos años. Una mirada al Gráfico 8.1 de este capítulo pone inmediatamente de manifiesto que ese aumento será mayor en los años venideros, en especial el de las personas mayores de 80 años, cuyo número será casi el triple de las existentes en la actualidad. Nos encontramos, pues, ante el llamado «envejecimiento del envejecimiento». Por otro lado, las sucesivas cohortes del «baby boom» surgido con posterioridad a la última guerra, se están uniendo ya a las filas de la tercera edad, necesitada de una asistencia sanitaria más frecuente así como de LTC más asiduos. C &M
HSBEP
EF
EFQFOEFODJB
Z
FWPMVDJØO
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FTUBEP
EF
TBMVE El aumento de la esperanza de vida suele estar acompañado de un incremento correlativo en la prevalencia de enfermedades crónicas que pue-

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

den limitar la capacidad para el desarrollo de las actividades de la vida diaria. Por lo mismo, la necesidad de LTC no surge tanto del envejecimiento en sí mismo, sino que es consecuencia de la fragilidad y multimorbilidad que acompañan al envejecimiento, con las consiguientes situaciones de dependencia que originan en los individuos y la necesidad de ayuda para realizar las actividades básicas y/o instrumentales de la vida diaria (AVD y AIVD). D -B
OFDFTJEBE
EF
GPNFOUBS
VOB
WJEB
JOEFQFOEJFOUF El informe se detiene bastante en este factor porque estima que es de gran importancia para el futuro de los LTC que la propia persona sepa cómo actuar en su propia vida de la forma más autónoma e independiente posible. Para que una discapacidad física o mental se convierta en dependencia —afirma con acierto— influye también, aunque no sea la causa principal ciertamente, que la persona que la padece no sea capaz de QFSDJCJS
Z
HFTUJP OBS
TVT
MJNJUBDJPOFT
GVODJPOBMFT. En este sentido suelen ser más beneficiosos para la salud física y mental de las personas mayores los LTC proporcionados en el hogar que la atención institucional. Señala al respecto lo siguiente: — La capacidad de las personas para llevar una vida independiente se ve condicionada negativamente, por lo general, por el hecho de WJWJS
TP MBT. La disponibilidad de apoyo mutuo cuando se vive con otros miembros de la familia mejora en gran medida la aptitud de las personas frágiles para hacer frente a situaciones de carencia. Si viven solas, la necesidad que tienen de apoyo externo se hace más problemática. — La mejora en la IBCJUBCJMJEBE
EF
MBT
WJWJFOEBT puede desempeñar un papel importante en su capacidad para seguir viviendo de forma independiente. — Las modernas UFDOPMPHÓBT
EF
MB
JOGPSNBDJØO
Z
DPNVOJDBDJØO (TIC) y, en general, las nuevas tecnologías, ofrecen oportunidades asistenciales prometedoras para que las personas sigan viviendo de manera independiente y apoyan las tareas de los cuidadores no profesionales: inodoros automatizados, ayudas para caminar y levantarse, para comer, para comunicarse, etc. Los avances en electrodomésticos estándar también son de gran importancia. Las TIC pueden ayudar a mejorar la salud cognitiva, reducir el aislamiento y facilitar una amplia gama de actividades en torno al hogar (Comisión Europea, 2013: 5-8).

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5.2. Alcance y contenido de los cuidados de larga duración Se dijo con anterioridad que los LTC tienen, entrelazados, componentes sanitarios y sociales. Sería un error pretender su separación, porque característica principal de ellos no es el sistema de protección social que los suministra, sino la persona que los recibe, y ésta no se encuentra parcelada. Por esta razón la UE insistirá en la necesidad, para el futuro, de una NFKPS
DPPSEJOBDJØO
FOUSF
MPT
TFSWJDJPT
TBOJUBSJPT
Z
TPDJBMFT
para lograr un elevado nivel de calidad y un uso eficaz de los recursos en la prestación de LTC en un entorno institucional o comunitario (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a). No sólo coordinación, sino integración. En un documento más reciente se dice que los Estados miembros se han comprometido, al respecto, a una NBZPS
JOUFHSBDJØO
EF
MPT
TFSWJDJPT
TPDJB MFT
Z
EF
TBMVE con el fin de asegurar el uso más rentable de los servicios de LTC y reducir el tiempo de espera entre la solicitud de una prestación de asistencia y su concesión (Comité de Protección Social, 2013). Lo deseable sería, sin duda, la existencia de un «continuum» entre la asistencia sanitaria en fase aguda y los servicios de LTC. Las orientaciones de futuro de la UE no se limitan únicamente a programar actividades asistenciales de LCT. Después de analizar diversos indicadores, se ha llegado a la conclusión de que serán muy costosas en el futuro. De ahí que apuesten por otras acciones, entre ellas las siguientes: B 1SPNPDJØO
EF
MB
TBMVE
Z
FTUJMPT
EF
WJEB
TBOPT Es necesario y urgente impulsar políticas de QSPNPDJØO
EF
MB
TBMVE con el fin de lograr mejoras a largo plazo en la salud de la población y en la provisión de LTC. Las iniciativas que, al respecto, se están tomando por algunos países se refieren sobre todo a enfermedades específicas, como el Alzheimer. También existen algunos Estados miembros que aplican a todas los ámbitos de su política un enfoque transversal de promoción de la salud, aspecto que parece el más deseable (Comité de Protección Social, 2013). Asimismo, deben promoverse FTUJMPT
EF
WJEB
TBOPT
Z
BDUJWPT, a través de políticas que favorezcan el envejecimiento saludable, la salud, la seguridad en el trabajo y el cuidado preventivo (detección, vacunación e inmunización). Aparte de los resultados positivos que tienen en los indicadores de

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

salud (esperanza de vida, esperanza de vida en buena salud, tasas de mortalidad y morbilidad, etc.), también ayudan a aumentar los índices de productividad en el trabajo (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008b). C 1SFWFODJØO El peso que las FOGFSNFEBEFT
DSØOJDBT tienen entre los ciudadanos europeos que se encuentran en torno a la edad de jubilación es considerable; aumentará sin duda alguna debido al envejecimiento de la población y a las contingencias de la vida. Dichas enfermedades (del aparato circulatorio, cáncer, respiratorias, diabetes y depresión) aumentan con la edad, tanto en hombres como en mujeres; en España, por ejemplo, entre el 70 y el 75% de los pacientes hospitalizados son enfermos crónicos. Aunque su incidencia es mayor en la población mayor de 75 años de edad, la prevalencia y la morbilidad de las enfermedades crónicas en muchos países europeos es ya considerable en las personas mayores que todavía se encuentran en edad de trabajar. Como puede verse en el Gráfico 5.2 del capítulo 5, son escasos los países de la UE en los que el promedio de personas llegan a la edad de 65 años sin limitaciones en la actividad debido a problemas de salud. Ahora bien MBT
FOGFSNFEBEFT
DSØOJDBT
DJUBEBT
TPO
TVTDFQUJCMFT
EF
QSFWFO DJØO mediante la eliminación de los factores de riesgo, como el tabaquismo, el abuso del alcohol, la obesidad y la vida sedentaria. Así pues, todavía existe un amplio margen para reducir la prevalencia de las enfermedades en personas que están alrededor de la edad de jubilación si se instrumentan políticas para prevenir las enfermedades y la discapacidad a lo largo de toda la vida, lo cual, a su vez, jugaría un papel importante en la sostenibilidad de los sistemas de LTC (Comité de Protección Social, 2013). Deben QSPNPWFSTF
QSPHSBNBT
EF
QSFWFODJØO para personas de todas las edades, con especial atención a las personas mayores de 50 años o con limitaciones funcionales. Aumentaría la calidad de vida, y se evitarían muchos costes, si se intenta evitar el deterioro prematuro de las aptitudes físicas y mentales o los daños causados por la mala medicación y los accidentes. Otra prioridad ha de ser fomentar la detección temprana de las limitaciones y de las fragilidades emergentes, así como ofrecer medidas de alivio. Existe una amplia gama de medidas preventivas que han demostrado ser clínicamente muy eficaces: participación en actividades físicas, en

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cursos universitarios, asistencia a escuelas de idiomas, a centros deportivos, colaboración con organizaciones de voluntariado y centros de día, etc. En suma, un enfoque preventivo de los LTC es preferible a la atención asistencial, en términos financieros, sanitarios y sociales. Estimular a las personas mayores a que mantengan la independencia en su hogar y su entorno comunitario, mientras que permanecen activas socialmente, puede traer ahorros significativos a corto, medio y largo plazo. La prevención debe ser considerada como una inversión (Comisión Europea, 2013). D 3FIBCJMJUBDJØO Se ha de GPNFOUBS
MB
SFIBCJMJUBDJØO, como ya lo hacen varios países, con el fin de restablecer las habilidades de los usuarios de LTC y ayudarles a recuperar el mayor grado de autonomía posible. La rehabilitación puede suministrarse en un marco institucional o en un entorno comunitario. La Comisión va más allá y afirma, incluso, que los servicios de rehabilitación deben ser proporcionados para ayudar al usuario, cuando sea posible, a reintegrarse en el mercado laboral (a nosotros nos parece, a decir, verdad un EFTJEFSBUVN). La promoción de la rehabilitación depende en gran medida del uso eficiente que se haga de la tecnología. Es necesario, asimismo, capacitar y proveer de personal debidamente cualificado a las unidades de rehabilitación y geriatría (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008). Algunas investigaciones más recientes han identificado determinados factores de éxito en los programas de rehabilitación. Un programa efectivo debe comenzar con una valoración geriátrica multidimensional en la que se identifiquen los problemas y se formulen las recomendaciones oportunas. Se han desarrollado prácticas innovadoras y exitosas para los accidentes cerebrovasculares, lesiones cerebrales traumáticas, fracturas de cadera, rehabilitación respiratoria y rehabilitación cognitiva. Se afirma, finalmente, que varios Estados miembros han incluido la rehabilitación en sus enfoques de LTC como una herramienta rentable, aunque todavía no constituye una práctica habitual (Comisión Europea, 2013). E 6TP
EF
MBT
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UFDOPMPHÓBT Como ya se ha dicho antes, se insiste mucho en la necesidad de promover la utilización de tecnologías de la información y de la comunicación, telemática y ayudas técnicas en el sector de los LTC. Deben tenerse muy

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

en cuenta los aspectos éticos (Comité Económico y Social Europeo, 2008). Las TIC pueden facilitar a las personas necesitadas de cuidados la interacción social con sus amigos y su familia; les pueden ayudar, incluso, a recibir apoyo emocional, especialmente cuando sus familiares no viven cerca (Comisión Europea, 2013). 5.3. Modalidades en la prestación de cuidados de larga duración Se sintetizan brevemente en este epígrafe algunos aspectos referidos a las tendencias de futuro en el modo de prestarse los LTC: en el hogar o en instituciones, cuidados formales o informales, por proveedores públicos o privados. B $VJEBEPT
EF
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EVSBDJØO
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P
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JOTUJUVDJPOFT Parece haber tomado cuerpo, en la actualidad y para el futuro, la QSFTUB DJØO
EF
-5$
FO
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FOUPSOP
DPNVOJUBSJP, con preferencia a suministrarlos en instituciones. Varios países en los que predominaba la atención en instituciones, especialmente los nórdicos, están dirigiendo sus pasos a la atención en el hogar, porque es la menos costosa (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a). Se da gran importancia a las tecnologías de la información y la comunicación (salud electrónica, telemedicina, teleasistencia domiciliaria), así como a las ayudas técnicas para eliminar barreras en la vivienda y en el entorno. El objetivo es ayudar a las personas a permanecer en su casa durante el mayor tiempo posible y dejar la atención institucional sólo para cuando sea necesaria, pues las personas quieren vivir el mayor tiempo posible en sus propios hogares, cerca de su familia y amigos. Como afirma el $PNJUÏ
&DPOØNJDP
Z
4PDJBM
&VSPQFP, en principio muchos son los factores que hablan en favor de dar QSFGFSFODJB
B
MPT
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B
EPNJDJMJP. El deseo de muchas personas es poder seguir viviendo en casa al llegar a la vejez y en caso de enfermedad. La asistencia en el domicilio, cuando utiliza recursos familiares, resulta menos costosa que la asistencia en centros de cuidados. Pero esto no debe llevar a que los familiares, en especial las mujeres, se vean sometidos a la presión de tener que soportar solos tales cargas. Se hace precisa, asimismo, una mayor movilización del compromiso voluntario en lo relativo a las prestaciones de asistencia (ayuda de los vecinos, servicios de visita y acompañamiento, ayuda en las pres-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

taciones de cuidados, por ejemplo), en el sentido de una solidaridad intergeneracional que incluya también a los escolares y a los jóvenes (Comité Económico y Social Europeo, 2008). Se subraya que, en el año 2010, el 1BSMBNFOUP
&VSPQFP pidió a los Estados miembros que apoyaran a las personas de edad avanzada de todos los modos necesarios para asegurar que QVEJFSBO
WBMFSTF
QPS
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NJTNBT
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EPNJDJMJPT y que facilitaran medios de ayuda para que pudieran desenvolverse mejor en dicho entorno, habida cuenta de que es mejor alternativa que los cuidados recibidos en establecimientos (Parlamento Europeo, 2010). C $VJEBEPT
GPSNBMFT
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JOGPSNBMFT En la mayoría de países europeos MPT
DVJEBEPSFT
JOGPSNBMFT
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BDUVBM NFOUF
RVJFOFT
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-5$
a las personas mayores. Incluso se estima que, en países con sistemas muy desarrollados de LTC formales, el número de cuidadores informales es al menos dos veces superior al de cuidadores formales. Más del 90% de las personas que prestan cuidados informales de manera regular tienen una relación familiar con las personas que cuidan. Suelen ser esposas, hijas o nueras de mediana edad. La proporción de personas que ofrecen algún tipo de LCT, formales o informales, es mayor en los países del norte que en la mayoría de los del sur. Pero mientras en los del sur los cuidadores informales prestan cuidados relacionados con las AVD, en los del norte la atención está más orientada a las AIVD. Los cuidadores informales pueden estar bajo un estrés considerable en su afán de conciliar las obligaciones profesionales y familiares; la mayoría no ha recibido ninguna formación para el cuidado de los ancianos. La calidad de vida del cuidador informal está estrechamente ligada a la calidad de vida de las personas mayores que necesitan atención y asistencia. El cuidado familiar puede suponer un sacrificio económico sustancial, pues los cuidadores informales se pueden ver obligados a reducir su tiempo de trabajo o dejar un empleo remunerado. La obligación de cuidar a familiares de edad avanzada puede originar situaciones de pobreza, no sólo mientras se están prestando los LCT, sino también con posterioridad si los cuidadores no han podido causar derecho a pensiones de seguridad social (Comisión Europea, 2013). Ante esta situación tan vulnerable de los cuidadores informales, BMHV OPT
&TUBEPT
NJFNCSPT
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JOUSPEVDJEP
DBNCJPT
en sus sistemas de cuida-

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

dos informales: concesión de ayudas para pagar el coste de un cuidador sustituto, reconocimiento de determinadas prestaciones y derechos, especialmente en materia de formación, empleo y seguridad social, programa de capacitación con el objetivo de cambiar las actitudes de los cuidadores hacia la prestación de cuidados, etc. (Comité de Protección Social, 2013). En síntesis, sigue prevaleciendo el número de cuidadores informales sobre los profesionales. Todo hace indicar que en el futuro, por el desequilibrio entre población joven y personas de edad avanzada, por la imperiosa necesidad que tienen los jóvenes de trabajar fuera de casa, FM
QPSDFOUB KF
BDUVBM
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EJTNJOVZFOEP, incluso en los países del sur cuya tradición de siglos ha sido el cuidado familiar de las personas mayores o dependientes. Las personas inmigrantes están solucionando, y lo harán presumiblemente también en el futuro, estos problemas, pero eso no significa que dejemos de encontrarnos ante un reto al que debe ponerse solución si se quiere una prestación de LTC accesibles y de calidad. D 1SFTUBEPSFT
EF
TFSWJDJPT Los LTC pueden prestarse desde el ámbito público o desde el privado. En este último caso pueden recibir financiación pública, vía impuestos o vía seguridad social legal o complementaria, o bien estar costeados únicamente por sus usuarios o familiares. Sea cual fuere la fórmula existente, debe garantizarse el acceso a una oferta asistencial diferenciada. En relación con la forma de la asistencia y la elección del prestador de servicios, el objetivo para el individuo debe ser MB
NBZPS
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QPTJCMF. Esto exige no sólo disponer de todo un abanico de ofertas, sino también crear las condiciones adecuadas para que opere un cierto número de prestadores de servicios públicos, privados y de interés general, y fomentar la competencia entre estas organizaciones con el objetivo de una constante mejora de la oferta. Tratándose de un servicio social de interés general, es responsabilidad del legislador definir las tareas, fijar los objetivos y evaluar los resultados (Comité Económico y Social Europeo, 2008). 5.4. Calidad Los objetivos establecidos en 2005 y 2008 de conseguir unos LTC de alta calidad (TVQSB, apartado 4) siguen estando vigentes de cara al futuro.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

De conformidad con los informes de los distintos Estados miembros, FYJTUFO
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DBMJEBE, su vinculación jurídica o la cuestión de si estas normas se aplican a escala nacional o regional. En líneas generales, en la mayoría de los países se señala que tales normas existen en número muy reducido y que las reglamentaciones son insuficientes. Pero precisamente en este ámbito el intercambio a escala de la UE podría ofrecer a los Estados miembros propuestas y evaluaciones valiosas para establecer reglamentaciones nacionales y regionales. Por ello, el Comité Económico y Social Europeo propuso que, en el marco de un proyecto común a escala de la UE, se desarrollaran criterios de calidad para los LTC que pudieran servir de guía a los Estados miembros para fijar estándares propios (Comité Económico y Social Europeo, 2008). Según el Comité de Protección Social, actualmente se han fijado muy pocos indicadores para el control de la calidad de los LTC. Algunos Estados han establecido mecanismos de seguimiento de los LTC en el hogar, en los que se incluyen objetivos verificables e indicadores de calidad. Otros tienen prevista la creación de nuevos organismos de supervisión, dado que en ellos la prestación de LTC es una responsabilidad compartida entre los servicios sanitarios y sociales. En algunos Estados miembros coexisten diferentes sistemas de recogida de datos, por lo que la evaluación de la calidad del servicio se hace más compleja. En cualquier caso, un grupo específico del Comité de Protección Social está realizando una importante tarea de elaboración de indicadores, con el fin de disponer en breve plazo de un sistema de evaluación de la calidad en la prestación de los LTC (Comité de Protección Social, 2013). Un elevado nivel de calidad implica también el establecimiento y aplicación de OPSNBT
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DBMJEBE, tanto en lo que se refiere a recursos materiales como al personal de cuidados (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008a). En este sentido, el Parlamento Europeo pidió a los Estados miembros que, en el marco de su legislación nacional, regularan los requisitos de cualificación aplicables a los trabajadores del sector de la asistencia que cuidan a personas de edad avanzada y que establecieran sistemas de formación avanzada para elevar el nivel de formación de los trabajadores del sistema de cuidados a las personas de edad avanzada y para mejorar la calidad de los servicios ofrecidos (Parlamento Europeo, 2010).

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

5.5. Financiación El verdadero desafío que presentan los LTC a las políticas públicas FT
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GJOBODJBDJØO en la actualidad, a medio y a largo plazo. Los sistemas de protección social se enfrentan ante el rompecabezas de ver que la población tiene una esperanza de vida mayor, que las discapacidades, limitaciones en la actividad y situaciones de dependencia aumentan en las personas de edad avanzada, que éstas necesitan cuidados especializados y que, a la vez, no existen suficientes recursos públicos para ofrecer una atención que es imprescindible. Se ha hecho un notorio e innegable esfuerzo en el ámbito de la asistencia sanitaria, pero todavía falta completarlo con los LTC, cuya necesidad se siente de modo apremiante cuando una persona debe abandonar un hospital de agudos, necesita que otros servicios sociales le ofrezcan continuidad asistencial y no tiene dónde dirigirse porque no la puede recibir en su propio hogar por ausencia de familiares directos, por la imposibilidad que tienen de hacerlo o por motivos análogos. Se han hecho muchas previsiones sobre el gasto que, en porcentaje del PIB, representarán los LTC en el futuro. Para ello se han utilizado EJ WFSTPT
FTDFOBSJPT de gasto: el EFNPHSÈGJDP (contempla el número de personas de edad avanzada que existirán en el futuro), el de FTQFSBO[B
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WJEB (contempla el anterior escenario demográfico vinculado a la esperanza de vida), el de EFQFOEFODJB (refleja las tendencias en las tasas de dependencia), el de DBNCJP
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DVJEBEPT (indica el impacto que puede tener en las finanzas públicas el cambio de cuidados informales a formales), el de DPOWFSHFODJB
EF
DPTUFT (tiende a asimilar los costes de LTC a los cuidados sanitarios), etc. (Comisión Europea, 2012a). Detenernos en todos ellos desbordaría, con creces, la finalidad que pretendemos en este epígrafe. En su lugar, y como complemento del Gráfico 8.9, se refleja en el Gráfico 8.10 la QSPZFDDJØO
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. Se toma como referencia el escenario demográfico antes citado, es decir, el número de personas de edad avanzada que existirán en el futuro. Si ya en la actualidad el gasto es elevado, puede verse a simple vista el crecimiento que tendrá en 2060. Son necesarias, por lo mismo, políticas de promoción de la salud, preventivas, de rehabilitación y de fomento de la vida independiente a las que antes nos referíamos.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

9 8

Porcentaje del PIB

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Chipre Portugal Eslovaquia Bulgaria Estonia Rumanía Letonia Malta Polonia España República Checa Hungría Luxemburgo Irlanda Lituania Grecia Alemania Eslovenia Austria UE-27 países Italia Reino Unido Francia Bélgica Finlandia Países Bajos Suecia Dinamarca

1

2010

2060

Fuente: Comisión Europea, 2012a.

GRÁFICO 8.10. Gasto público en cuidados de larga duración, en porcentaje del PIB, en todos los países de la UE. Años 2010 y 2060.

CONCLUSIÓN A lo largo de este capítulo se han descrito la noción, objetivos y orientaciones de la UE en materia de cuidados de larga duración. Al llegar a su conclusión, y como síntesis de él, se hacen las siguientes consideraciones: — «Cuidados de larga duración» (LTC) y «atención a la dependencia» son OPDJPOFT
FRVJWBMFOUFT. Ambas se refieren a una misma realidad, la de las personas, de cualquier edad, sexo y condición, que, debido a sus discapacidades o limitaciones en la actividad, necesitan el concurso de tercera persona para la realización de las actividades básicas de la vida diaria (AVD) y de las actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD). — Los LTC se han incorporado a la política social de la UE de la mano de dos importantes organizaciones internacionales, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

— Desde el comienzo, los LTC en la UE FTUVWJFSPO
FTUSFDIBNFOUF
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TBOJUBSJB. Más adelante la UE fue progresivamente ampliando su campo de aplicación a los servicios asistenciales y sociales. En la actualidad los LTC están siendo objeto de tratamiento diferenciado, aunque no han perdido su conexión con los servicios de salud. — La UE, desde el año 2005, con el fin de hacer un mejor seguimiento a nivel de la Unión de los LTC, y dado que sólo tiene para éstos competencias de coordinación, estableció también para ellos el NÏUPEP
BCJFSUP
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DPPSEJOBDJØO en el ámbito social (MAC social), junto con la inclusión social, las pensiones y la asistencia sanitaria. Desde entonces, y hasta la fecha, se sigue aplicando dicho método como instrumento de trabajo en el seno del Comité de Protección Social. — Los objetivos comunes que, en materia de LTC, fijó la UE fueron los mismos que para la asistencia sanitaria. Debían ser BDDFTJCMFT a todos los ciudadanos, de BMUB
DBMJEBE, BTFRVJCMFT y WJBCMFT financieramente. — Las PSJFOUBDJPOFT
GVUVSBT se enmarcan en los mismos objetivos iniciales. Sin embargo, y a la vista de la gran carga financiera que pueden suponer para el futuro, la UE está haciendo mucha insistencia en la necesidad de prevenir las situaciones de dependencia, para lo cual es necesario impulsar políticas que GPNFOUFO
MB
WJEB
JOEFQFOEJFOUF en los ciudadanos, promuevan la salud y las enfermedades, sobre todo crónicas, llevar estilos de vida sanos, procurar un envejecimiento activo y saludable, establecer programas de rehabilitación y hacer uso de las nuevas tecnologías y de las ayudas técnicas que favorezcan la vida autónoma. BIBLIOGRAFÍA ALEMÁN BRACHO, C. y RAMOS LORENTE, M. (2013a): «Términos esenciales para comprender la dependencia», en ALEMÁN BRACHO, C. (Coord.) (2013): %FQFOEFODJB
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Z
4FSWJDJPT
4PDJBMFT Aranzadi, Cizur Menor.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

BAZO, M. T. (Coord.) (2012): &OWFKFDJNJFOUP
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1SPWJEJOH
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-POH5FSN
$BSF, OCDE. COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (2003): 3FGVFS[P
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, COM(2008) 42 final. — 2008b): *OGPSNF
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HFOFSBM SEC (2008) 2179 final. — 2008c): "HFOEB
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6OJPO, Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG, Bruselas. COMISIÓN EUROPEA (2010): $PNNJTTJPO
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CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

COMISIÓN EUROPEA (2013): -POHUFSNF
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, SWD(2013) 41 final. COMISIÓN EUROPEA Y COMITÉ DE POLÍTICA ECONÓMICA (2012): 5IF

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 , Unión Europea. COMITÉ DE PROTECCIÓN SOCIAL (2013): 4PDJBM
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3FQPSU, SPC/2013.01/6. COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO (2008): %JDUBNFO
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EFQFOEFODJB LEICHSENRING, K.; BILLINGS, J. y NIES, H. (2013): -POHUFSN
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&VSPQF, Palgrave Macmillan, Nueva York. MANFRED, H. (2005): -FT
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 , OCDE, París. — (2005b): 1PMÓUJDBT
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París. — (2009): 5IF
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$BSF, París. — (2011b): )FBMUI
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JOEJDBUPST, París.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

PARLAMENTO EUROPEO (2010): 3FTPMVDJØO
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BWBO[BEB, DOUE, C 308 E/79, de 20-10-2011. RODRÍGUEZ CABRERO, G. y MARBÁN GALLEGO, V. (2013): «La atención a la dependencia en una perspectiva europea: de la asistencialización a la cuasi-universalización», en PINO, E. y RUBIO LARA, M. J. (Eds.) (2013): -PT
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Tecnos, Madrid. VAQUERIZO COLLADO, D.; HENNEKAM, E.; KNOP, R. y RAGHALLAIGH, E. N.: 4JUVBDJØO
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&VSPQFB, Fundación Caser para la Dependencia, recurso electrónico.

CAPÍTULO 9 INCLUSIÓN SOCIAL

1. INTRODUCCIÓN Se ha querido dejar para este penúltimo capítulo la materia relacionada con la inclusión social con el fin de exponer en él, de forma global, aspectos que no se hayan tratado en capítulos anteriores referidos también a la falta de inserción de las personas en el entorno familiar, comunitario, laboral o social en que viven. No se olvide que determinadas situaciones ya descritas en páginas anteriores, como el abandono escolar prematuro, el desempleo de larga duración, la insuficiente cobertura por los sistemas de seguridad social o de servicios sociales, la carencia de accesibilidad o de calidad de la asistencia sanitaria y de los cuidados de larga duración, pueden conducir a situaciones de marginación social. Inclusión social, inserción social, integración social, incorporación social, son términos no idénticos en su significado, pero sí equivalentes, como lo son asimismo sus antónimos exclusión social, marginación social o rechazo social. Unos y otros dan entender, sea por la vía de la afirmación o de la negación, que una persona o un grupo específico no pueden quedar desprovistos de los derechos sociales, de las prestaciones, de la participación activa y del resto de beneficios que les corresponden como parte integrante de la sociedad. En España, ya desde la promulgación de la primera ley constitucional de servicios sociales, la Ley de Integración Social de los Minusválidos de 1982, y con posterioridad en las leyes autonómicas de servicios sociales, se utilizó primero la expresión «integración social». No se hablaba de «inclusión social», quizá como aversión inconsciente a la connotación que, ya desde el siglo XVIII, pero en especial durante la vigencia del sistema público de beneficencia de los siglos XIX y primera mitad del XX, tuvo la «Inclusa», institución en la que eran acogidos niños recién nacidos dejados en ella cuando los padres no podían criarlos por encontrarse en si-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

tuación de grave penuria económica. La expresión «inclusión social» irá adquiriendo protagonismo en nuestro país a partir de la Estrategia de Lisboa de 2000 y, en concreto, desde la Agenda de Política Social 2000-2005, donde la expresión inglesa «social inclusion» se repite profusamente. Hoy la expresión «inclusión social» se encuentra plenamente incorporada a nuestro lenguaje social, hasta el punto de que ha desplazado al resto de términos sinónimos. Antes de comenzar el capítulo es conveniente hacer referencia a lo ya dicho en varios epígrafes del capítulo 1. Se dijo entonces que la primera referencia a la lucha contra las exclusiones se encuentra en el Protocolo sobre la política social del Tratado de Maastricht (1992). El Libro Verde sobre la Política Social Europea (1993) expresó la necesidad de tomar medidas para abordar el problema de la pobreza y de la exclusión social, entre las que se debía incluir un ingreso mínimo garantizado. En el mismo sentido, el Libro Blanco sobre Política Social Europea (1994) estableció que la exclusión social debe abordarse en el marco de todas las políticas de la UE. El Tratado de Amsterdam (1997) incorporó como objetivo de la UE y de los Estados miembros la lucha contra las exclusiones. El Consejo Europeo de Lisboa (2000) afirmó que, para modernizar el modelo social europeo, era necesaria la lucha contra la exclusión social, razón por la que la Agenda de Política Social 2000-2005 estableció como uno de sus objetivos específicos la promoción de la inclusión social y la erradicación de la pobreza, objetivo que se repetirá en la Agenda de Política Social 2006-2010 y en la Agenda Social Renovada 2008-2010. El Tratado de Lisboa (2007), al igual que antes el Tratado de Niza (2001) consolidará la lucha contra la exclusión social como objetivo de la UE. En suma, como se verá más adelante, la inclusión social será, a partir de 2000, objeto de actuación preferente y conjunta por la UE y los Estados miembros, a la que se aplicará el método abierto de coordinación social. Como se dijo al principio, en este capítulo se ofrece una visión global de la inclusión social en la UE, con mención especial a la pobreza. Nos apoyaremos en los documentos más recientes de la UE. Después de señalar algunos indicadores que muestren si las personas y determinados grupos de población se encuentran incluidos o excluidos socialmente, pasaremos a describir los objetivos que tiene la UE en materia de inclusión social, así como las actuaciones previstas para esta década. Se finaliza con unas conclusiones.

INCLUSIÓN SOCIAL

2. LA INCLUSIÓN SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA En las fuentes estadísticas europeas existen múltiples indicadores sobre las condiciones de vida, la exclusión social y, en particular, sobre la pobreza. Ofrecemos únicamente algunos, de manera preferente los que se establecieron para la elaboración de la Estrategia Europa 2020, con el fin de tener una idea de cómo se encuentra la situación en los distintos países de la UE. B 1FSTPOBT
FO
TJUVBDJØO
EF
QSJWBDJØO
NBUFSJBM
TFWFSB Un primer dato, de referencia necesaria, es el relativo a las QFSTPOBT
RVF
TF
FODVFOUSBO
FO
TJUVBDJØO
EF
QSJWBDJØO
NBUFSJBM
TFWFSB
La privación material severa de la que aquí se habla no es exactamente la pobreza extrema. Esta última, según el Fondo Monetario Internacional, es la que padecen aquellas personas cuyo poder adquisitivo no supera al día 1,25 dólares americanos de 2005. En la UE se considera que una persona sufre «privación material severa» si padece, por lo menos, cuatro de estas nueve privaciones: no puede permitirse 1) pagar el alquiler o las facturas de servicios; 2) mantener adecuadamente caliente su casa; 3) afrontar gastos inesperados; 4) comer carne, pescado o proteína equivalente cada dos días; 5) pasar una semana de vacaciones fuera de casa una vez al año; 6) tener coche; 7) tener lavadora; 8) tener televisor en color; y 9) tener teléfono. Los indicadores sobre privación material severa se reflejan en el Gráfico 9.1. Corresponden al año 2011 y están calculados en QPSDFOUBKF
TPCSF
MB
QPCMBDJØO
UPUBM. El gráfico habla por sí solo en lo que se refiere a las diferencias tan notorias existentes entre los Estados miembros. Por lo general, los países del este presentan tasas de privación material severa más acusadas. Por el contrario, en los países nórdicos, y en alguno del sur como es el caso de España, las tasas son más bajas. Ello se debe, al igual que se verá en gráficos posteriores, a la compensación automática que ejercen los sistemas de protección social. C 5BTBT
EF
SJFTHP
EF
QPCSF[B En el Gráfico 9.2 se reflejan datos sobre QPCSF[B
SFMBUJWB, así llamada porque el nivel de pobreza de la población no se toma sobre un valor absoluto (como en la pobreza extrema), sino «en relación» con la mediana de ingresos de las personas de esa población. Se mide por la UBTB
EF
SJFTHP


POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

50

Porcentaje de la población total

45 40 35 30 25 20 15 10 5

Lu Sue xe cia m Pa burg íse o s Din Bajo am s Fin arca lan d Esp ia añ A a Re ustr ino ia Un Fra ido Ale ncia ma Re B nia pú élg bli ica ca C Esl heca ov en Ma ia l Irla ta nd Po a rtu ga UE Eston l -27 ia Esl paíse ov s aq u Ch ia ipr e Ita lia Po lon Gr ia e Lit cia ua n Hu ia ng Ru ría ma Let nía o Bu nia lga ria

0

Fuente: Eurostat [T2020_53].

GRÁFICO 9.1. Porcentaje de la población total de los países de la UE en situación de privación material severa. Año 2011.

EF
QPCSF[B, que es el QPSDFOUBKF
EF
MB
QPCMBDJØO
DVZB
SFOUB
EJTQPOJCMF
TF
FO DVFOUSB
QPS
EFCBKP
EFM
VNCSBM
EF
QPCSF[B. Este umbral se fija en el 60% de la mediana de los ingresos; los ingresos se obtienen dividiendo los ingresos totales del hogar entre el número de miembros que lo componen, aunque imputando distinto peso relativo a cada uno de ellos. La mediana es el valor que, ordenando a todos los individuos de la población de menor a mayor ingreso, deja una mitad de los mismos por debajo de dicho valor y a la otra mitad por encima; por ello, al tratarse de una medida relativa, su valor depende del nivel de renta y de cómo se distribuya ésta entre la población. Como esta tasa se suele calcular relacionándola con la variable USBOTGFSFODJBT
TPDJBMFT, se indica en el gráfico la UBTB
EF
SJFTHP
EF
QPCSF [B
BOUFT
Z
EFTQVÏT
EF
SFBMJ[BEBT
MBT
USBOTGFSFODJBT
TPDJBMFT
(en los datos del gráfico las pensiones no están incluidas como transferencias sociales) Los datos del Gráfico 9.2 se refieren al año 2011 y en él están computados conjuntamente hombres y mujeres. Puede desprenderse a simple vista la importancia que tienen, sobre todo en determinados países (Irlanda, Reino Unido, Dinamarca, Hungría, Suecia, Bélgica, Finlandia, Luxemburgo, Austria, Países Bajos), las transferencias sociales como mecanismo compensador para evitar un mayor riesgo de pobreza.

INCLUSIÓN SOCIAL

45 40 35 30 25 20 15 10 5

Re

pú bli

ca Esl Chec o a Pa vaqu íse ia sB ajo Ma s lt Ch a ipr Po e l Esl onia ov en i Ita a lia Fra nc Gr ia eci Au a st Est ria Ale onia ma P nia UE ortug -27 al pa ís Lux Bulg es a em ria bu rg Let o on Fin ia lan d Bé ia lgi ca Din Sueci am a a Hu rca ng Ru ría ma n Esp ía Re añ ino a Un Lit ido ua ni Irla a nd a

0

Antes de transferencias sociales

Después de transferencias sociales

Fuente: Eurostat [T2020_52].

GRÁFICO 9.2. Tasa de riesgo de pobreza en los países de la UE. Año 2011.

Los datos del Gráfico 9.2 se complementan con los del Gráfico 9.3. En éste se indica la UBTB
EF
SJFTHP
EF
QPCSF[B
EJGFSFODJBEB
QPS
IPNCSFT
Z
NVKF SFT. Como puede verse con toda claridad, con la sola excepción de algún país, el riesgo de pobreza es mayor en las mujeres que en los hombres. Conviene resaltar este dato porque la brecha de género adquiere bastante relieve en materia de exclusión social y de pobreza, de manera especial en las personas mayores. Téngase en cuenta que la principal fuente de ingresos de éstas son las pensiones y que las reciben menos las mujeres que los hombres, al haberse dedicado tradicionalmente al cuidado del hogar, la crianza de los hijos y el cuidado de otros familiares dependientes, lo cual les ha dificultado, cuando no impedido por no haber desempeñado una actividad laboral fuera del hogar, el acceso a pensiones de seguridad social. Cabe decir, respecto de las QFSTPOBT
NBZPSFT, que, según fuentes de Eurostat, la tasa de riesgo de pobreza de los hombres de 65 o más años era en 2011, en el conjunto de la UE-27, del 17%, mientras que la de las mujeres de la misma edad era del 23,1% de la población. Tomando en cuenta la edad de 75 o más años, los hombres presentaban una tasa de riesgo de pobreza del 18,5%, mientras que en las mujeres de la misma edad esa tasa ascendía al 25,3%. Diferencias, como puede verse, considerables. Es decir,

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Porcentaje de la población

25 20 15 10 5

R Pa .Che íse ca sB ajo Au s str Esl ia ov en Su ia eci a Lu Chip xe re mb Esl urgo ov Din aqui am a Fin arca lan d Fra ia n Hu cia ng r B ía Re élgic ino a U Ale nido ma ni UE Ma a -27 lta pa ís Est es on Po ia rtu Po gal lon ia Ita Lit lia ua n Let ia on Bu ia lga r Gr ia eci Esp a Ru aña ma nía

0

2011 Hombres

2011 Mujeres

Fuente: Eurostat, SILC, [ilc_li02].

GRÁFICO 9.3. Tasa de riesgo de pobreza en los países de la UE. Brecha de género. Año 2011.

existen entre 6 y 7 puntos porcentuales de diferencia entre hombres y mujeres en la tasa de riesgo de pobreza en este sector de población. Como datos adicionales a los señalados en los Gráficos 9.2 y 9.3, se inserta información en el Gráfico 9.4 sobre la UBTB
EF
SJFTHP
EF
QPCSF[B
en relación con
la UBTB
EF
SJFTHP
QFSTJTUFOUF
EF
QPCSF[B. Están referidos al año 2011. La tasa de riesgo de pobreza se ha calculado después de recibidas las transferencias sociales, aunque excluidas de éstas las pensiones. La tasa de riesgo persistente de pobreza se define también como porcentaje de la población que se encuentra por debajo del 60% de la renta mediana de ingresos después de recibidas las transferencias sociales, pero, a diferencia de la tasa de riesgo de pobreza, en su cómputo se tienen en cuenta los JOHSFTPT
EFM
B×P
FO
DVSTP
Z
BM
NFOPT
EPT
EF
MPT
USFT
B×PT
BOUF SJPSFT Indica, por consiguiente, y como su propio nombre indica, una persistencia continuada en la situación de riesgo de pobreza. Lógicamente, la tasa de riesgo persistente de pobreza es menor que la tasa de riesgo de pobreza, pero puede observarse que la heterogeneidad que presenta este gráfico es grande.

INCLUSIÓN SOCIAL

Porcentaje de la población total

25 20 15 10 5

Re

pú

bli c Pa a Ch íse eca sB aj Au os Esl stria ov Din aquia am Es arca Lux loven em ia b Fin urgo lan Hu dia ng r Su ía eci Fra a nc Ch ia ip Irla re n Bé da lgi c M a Ale alta Re man in UE o Un ia -27 id pa o ís Est es on Po ia lo Po nia rtu g Let al on ia Ita Litu lia a Bu nia lga r Gre ia cia Esp Ru aña ma nía

0

2011 Población en riesgo de pobreza

2011 Población en riesgo persistente de pobreza

Fuente: Eurostat, SILC, [ilc_li02].

GRÁFICO 9.4. Tasa de riesgo de pobreza y tasa de riesgo persistente de pobreza en los países de la UE. Año 2011.

No existe, por lo general, correlación entre ambas tasas de riesgo de pobreza. Hay países que se encuentran por encima de la media de la UE-27 en la tasa de riesgo de pobreza y, sin embargo, se encuentran por debajo de la media en la tasa de riesgo persistente de pobreza. Se observan países en los que existe bastante diferencia entre ambas tasas (Lituania, Letonia, España, Reino Unido, Irlanda y en menor medida Luxemburgo y Suecia), lo cual nos hace pensar que en estos países tienen que existir determinadas causas, como por ejemplo el desempleo de larga duración o la escasez de transferencias sociales, que están ocasionando tasas de riesgo de pobreza más desajustadas. Las estadísticas que contienen los Gráficos 9.2 a 9.4 sobre tasa de riesgo de pobreza no podrían entenderse de manera suficiente si, junto a ellas, no se refleja también el VNCSBM
EF
QPCSF[B
FYJTUFOUF
FO
DBEB
QBÓT
FO
FM
B×P
, es decir, la cuantía económica a que corresponde dicho umbral Por este motivo se indica en el Gráfico 9.5 el umbral de pobreza de los Estados miembros. Se expresa en paridad de poder adquisitivo con el fin de tener en cuenta las diferencias en el coste de la vida entre los distintos países de la UE. La cuantía del umbral es anual y está expresada en euros.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

25.000

Euros

20.000 15.000 10.000 5.000

Bu lg Ru aria ma Lit nía ua n Let ia on Po ia Esl lonia ov aq u Est ia on Re Hu ia pú ng bli ría ca Ch Po eca rtu ga M l Esl alta ov en Gr ia eci Esp a añ Ch a ipr e Ita lia Fra Ale ncia ma n Bé ia Pa lgic íse a sB Fin ajos lan d Su ia ec Au ia Re str ino ia Un id Irla o Din nda Lu ama xe rca mb urg o

0

2005

2011

Fuente: Eurostat, SILC, [ilc_li01].

GRÁFICO 9.5. Umbral de pobreza en los países de la UE. Años 2005 y 2011.

Se han tomado los años 2005 y 2011 para ver las diferencias existentes en ese período. Del Gráfico 9.5 se desprende, en primer lugar, que las diferencias entre los países de la UE en relación con el nivel de vida de cada uno son muy considerables. La política de cohesión social y territorial que la UE viene desarrollando desde hace muchos años a través de distintos Fondos (Fondo de Cohesión Territorial, Fondo Social Europeo, etc.) encuentra en los números de este gráfico uno de los soportes estadísticos más relevantes, por la diferencia de rango tan grande que existe entre el país que tiene un umbral de pobreza más bajo (Bulgaria, 1.741 euros anules) y el país que lo tiene más alto (Luxemburgo, 19.523 euros anuales). Asimismo, comparado el Gráfico 9.5 con los Gráficos 9.2 y 9.3, se observa que los países que presentan tasas de riesgo de pobreza más altas tienen, por lo general, un umbral de pobreza muy bajo, de donde parece desprenderse que su menor nivel de vida alcanza a un mayor número de personas o, en otras palabras, que existen muchas personas con unas condiciones económicas bastante precarias, lo cual explica, por otra parte, los fenómenos migratorios que se producen en algunos de dichos países hacia otros Estados miembros de la UE en busca de mejores condiciones de vida

INCLUSIÓN SOCIAL

y de bienestar. Queda, en definitiva, una gran tarea que hacer para ir avanzando progresivamente en la homogenización de los países de la UE en materia de inclusión y bienestar social. D 1FSTPOBT
RVF
WJWFO
FO
IPHBSFT
DPO
JOUFOTJEBE
EF
USBCBKP
NVZ
CBKB Otro indicador al que dio gran importancia la Estrategia Europa 2020 fue el de personas que viven en hogares con intensidad de trabajo muy baja. Se refiere a personas 0 a 59 años que viven en hogares cuyos miembros adultos trabajaron menos del 20% de su potencial total laboral durante el año anterior. El indicador se mide como QPSDFOUBKF
EF
MB
QPCMBDJØO
UPUBM. La importancia de este dato es muy grande a efectos de medición de la situación de pobreza, pues está poniendo de relieve el número de hogares en los que apenas entran, si acaso entran, ingresos derivados del trabajo, por lo que la precariedad en que se encuentran todos sus miembros es considerable y se acrecientan las dificultades para hacer frente a los gastos de alimentación, vestido, gastos de la vivienda, educación, transporte, etc. Las estadísticas, correspondientes al año 2011, se reflejan en el Gráfico 9.6. No se disponen de datos de Irlanda de 2011; en su lugar se ofrecen los de 2010.

Porcentaje sobre la población total

25

20

15

10

5

Lu Chi Re xem pre pú bu bli rgo ca Ch Ru eca ma n Su ía eci Po a l Esl onia ov Esl enia ov aq Au uia s Po tria rtu ga l Pa Mal íse ta sB a Fra jos n Fin cia lan di UE Eston a -27 ia pa íse Ita s Bu lia lg Ale aria ma Din ni a a Re mar ino ca Un i Gr do eci Hu a ng Esp ría a Lit ña ua n Let ia on Bé ia lgi Irla ca nd a

0

Fuente: Eurostat [t2020_51].

GRÁFICO 9.6. Personas que viven en hogares con intensidad de trabajo muy baja. Año 2011.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

E %FTFNQMFP
EF
MBSHB
EVSBDJØO

Porcentaje sobre la población activa

Hemos de fijarnos también en un indicador que siempre es tenido en cuenta por los expertos en inclusión social. Es el EFTFNQMFP
EF
MBSHB
EVSBDJØO. La tasa de desempleo general ya se ofreció en el capítulo 3 (Gráfico 3.5). Es importante este último, pero, a efectos de conocer el grado de exclusión social tiene mayor significación el desempleo de larga duración. Se entiende como tal el que tiene una duración de 12 meses o más. El indicador está calculado como QPSDFOUBKF
TPCSF
MB
QPCMBDJØO
BDUJWB
UPUBM. Ésta es la suma de personas ocupadas y personas desempleadas. La duración del desempleo se define como el tiempo que pasa mientras se busca un puesto de trabajo, o bien el tiempo transcurrido desde el último trabajo si este periodo es más corto que la duración de la búsqueda de un puesto de trabajo. Los datos quedan reflejados en el Gráfico 9.7. Se ha optado por señalar el porcentaje correspondiente a los años 2008 y 2011 para conocer el impacto de la crisis económica (se hizo manifiesta en 2008) sobre el desempleo de larga duración. 16 14 12 10 8 6 4 2

Din

am ar Ch ca ipr Su e ec Au ia str Li ia Pa tuan íse ia sB Fin ajos Re land i i Lu no U a xe nid mb o ur Est go on Irla ia Esl nda ov en Esp ia Re L aña pú eto bli nia ca Ch Po eca lo Ru nia ma ní UE Ma a -27 lta pa Bu íses lga Fra ria nci a Ita lia Bé lgi c Gr a eci Hu a n Ale gría ma Po nia r Esl tuga ov l aq uia

0

Año 2008

Año 2012

Fuente: Eurostat [une_ltu_a].

GRÁFICO 9.7. Desempleo de larga duración en los países de la UE. Años 2008 y 2011.

Como puede verse, en algún Estado miembro (Alemania) la crisis no parece haber tenido efectos negativos en relación con el desempleo de larga duración. En otros (Suecia, Austria, Países Bajos, Finlandia, Luxemburgo, República Checa, Malta, Bélgica) la situación ha quedado más o menos

INCLUSIÓN SOCIAL

estable. En un tercer grupo (Grecia, España, Irlanda, Letonia, Lituania, Estonia, Bulgaria y Eslovaquia) el desempleo de larga duración, y con él los riesgos de exclusión social, han crecido sobremanera. En cualquier caso, el gráfico muestra unos grandes altibajos en determinados países, en el año 2011, sobre la situación del desempleo de larga duración que existía en 2008, de donde puede inferirse sin duda alguna que la crisis económica ha incidido de manera muy especial en este ámbito y, en consecuencia, en un mayor riesgo de pobreza y exclusión social. Sobre el desempleo y su relación con la exclusión social, decía la Comisión Europea en 2010 que, con cinco millones de desempleados más que al principio de la crisis, la renta de muchos hogares se ha reducido, abocándolos a la pobreza y al endeudamiento excesivo, e incluso a la pérdida de sus viviendas. Los inmigrantes, los trabajadores más jóvenes y los mayores, y quienes tienen contratos temporales, especialmente las mujeres, se cuentan entre los primeros afectados. Las tasas de desempleo pueden seguir siendo elevadas, con los consiguientes riesgos de desempleo de larga duración y exclusión (Comisión Europea, 2010a: 4). F $POEJDJPOFT
EF
MB
WJWJFOEB Las DPOEJDJPOFT
Z
DBSBDUFSÓTUJDBT
EF
MB
WJWJFOEB son de referencia necesaria. El coste y la calidad de la vivienda son componentes esenciales del nivel de vida y de bienestar y las malas condiciones de la vivienda ponen de manifiesto, por lo general, la existencia de pobreza y exclusión social. En las estadísticas de la UE existen bastantes indicadores sobre las condiciones de la vivienda. Uno de ellos es la UBTB
EF
IBDJOBNJFOUP, que estima la proporción de personas que residen en viviendas sobreocupadas con arreglo al número de habitaciones disponibles en ellas, su tamaño, la edad y la situación familiar de sus miembros. El indicador se mide como el QPS DFOUBKF
EF
MB
QPCMBDJØO
UPUBM
RVF
WJWF
FO
VO
IPHBS
TPCSFPDVQBEP. Se considera que una persona vive en un hogar sobreocupado cuando éste no dispone como mínimo de un número de habitaciones igual a: 1) una habitación para el hogar; 2) una habitación para cada pareja que habita en el hogar; 3) una habitación para cada una de las personas solteras de 18 o más años; 4) una habitación para cada pareja de personas solteras del mismo sexo y de edades entre 12 y 17 años; 5) una habitación para cada persona soltera entre 12 y 17 años y no incluida en la categoría anterior; 6) una habitación para cada pareja de niños menores de 12 años.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Lo que aquí nos interesa destacar es que las tasas de hacinamiento, en todos los países de la UE sin excepción, son mayores en los hogares que se encuentran en riesgo de pobreza, es decir, aquellos cuya renta equivalente es inferior al 60% de la renta mediana de la población, que en los hogares de la población en general. Así lo pone de manifiesto el Gráfico 9.8. Está claro que las personas en riesgo de pobreza habitan en viviendas que tienen condiciones de habitabilidad más deficientes. Pero muy posiblemente también debamos concluir que esas condiciones influyan, asimismo, en un mayor riesgo de exclusión social.

Porcentaje sobre la población total

80 70 60 50 40 30 20 10

Pa

íse

sB aj Bé os lgi c Ch a ipr Irla e nd Ma a l Esp ta a Fin ña la A ndi Lu lema a xe ni m a Re burg ino o Din Unid am o ar Fra ca Po ncia rtu ga Su l eci Au a str ia UE Esto -27 nia pa Esl íses ov Re Li enia pú tua bli ni ca a Ch eca Ita l G ia Esl recia ov aq Let uia o Hu nia ng Po ría lo Bu nia lga Ru ria ma nía

0

Población general

Población en riesgo de pobreza

Fuente: Eurostat, SILC [ilc_lvho05a].

GRÁFICO 9.8. Tasas de hacinamiento en los países de la UE. Población general y población en riesgo de pobreza. Año 2011.

Manifiesta la Comisión que, en los últimos años, el deterioro de la situación en materia de asequibilidad de la vivienda, carencia de hogar y nuevas formas de privación de vivienda han sido preocupación creciente en el ámbito de las políticas públicas. Con la crisis y el aumento del desempleo algunos países informan de un mayor número de DSÏEJUPT
IJQPUFDBSJPT
JNQBHBEPT y de FNCBSHPT. Las rentas bajas y los costes elevados son también responsables del aumento de los EFTBIVDJPT. Los Estados miembros han tomado medidas para proteger a los titulares de hipotecas, reforzar la ayuda a la renta y mejorar la oferta de vivienda social y pública. En algunos casos, se han adoptado medidas específicas, como el alojamiento de las personas sin ho-

INCLUSIÓN SOCIAL

gar. Las causas de la exclusión en materia de vivienda pueden ser estructurales (desempleo, pobreza o falta de vivienda adecuada y asequible), personales (rupturas familiares, enfermedad), institucionales (abandonar un centro asistencial o una prisión) o vinculadas a la discriminación. Abordar la exclusión en materia de vivienda y la falta de hogar requiere políticas integradas que combinen el apoyo financiero a las personas, la regulación eficaz y unos servicios sociales de calidad, incluyendo los servicios de vivienda, el empleo, la sanidad y la protección social. Ha de prestarse más atención a las normas de calidad de los servicios sociales y a los obstáculos específicos a que tienen que hacer frente las personas sin hogar a la hora de acceder a ellos. La vivienda social y pública es un elemento crucial en la política de vivienda y, a menudo, la principal solución para las personas sin hogar (Comisión Europea, 2010a: 6-7). G 3FOUB
NÓOJNB Es necesario mencionar, finalmente, la SFOUB
NÓOJNB, contemplada ya como medio para combatir la exclusión social y la pobreza, junto con otras medidas de integración económica, laboral y social, en la 3FDPNFOEBDJØO
EFM
$POTFKP
EF

EF
KVOJP
EF

TPCSF
MPT
DSJUFSJPT
DPNVOFT
SFMBUJWPT
B
SF DVSTPT
Z
QSFTUBDJPOFT
TVGJDJFOUFT
FO
MPT
TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM (epígrafe 3.1 del capítulo 1) y en el -JCSP
7FSEF
TPCSF
MB
1PMÓUJDB
4PDJBM
&VSPQFB EF
 (epígrafe 3.2 del capítulo 1). La Comisión Europea manifestó en el año 2010 que la cobertura y la adecuación de las normas sobre renta mínima es NVZ
WBSJBCMF
FO
UPEB
MB
6&. Ha de tenerse en cuenta que estas prestaciones de naturaleza estrictamente asistencial las suelen conceder las administraciones regionales o locales, por lo que su diversidad es muy grande. Por esta misma razón también se hace más difícil un conocimiento exacto de su situación en el plano normativo y de aplicación. En España, por citar un ejemplo, todas las comunidades autónomas las tienen reguladas, la mayor parte de ellas con el carácter de derecho subjetivo, pues los créditos que se destinan a la renta mínima (renta básica, renta garantizada o denominación equivalente) tienen la naturaleza de ampliables. En la mayoría de los países, la asistencia social no basta por sí sola para que las personas salgan de la pobreza, aunque en general reduce su intensidad. Los esfuerzos de modernización de la asistencia social se han

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

dirigido principalmente a incentivos financieros al trabajo, pero han faltado mecanismos para revalorizar los sistemas de renta mínima. En algunos países, señala asimismo la Comisión, existe rechazo de algunos sectores de la población a acogerse a estas prestaciones, entre otros por los siguientes motivos: complejidad de las reglas para su concesión, falta de información, carácter discrecional de la evaluación, errores administrativos y miedo a quedar estigmatizado. (Comisión Europea, 2010a: 5-6). Concluimos este apartado con las palabras de un documento de la Comisión Europea que bien puede resumir la situación actual: «A pesar de los esfuerzos por modernizar los sistemas de bienestar, los avances son irregulares en la UE, y en varios Estados miembros es demasiado frecuente que las políticas sociales no consigan evitar que QBSUF
EF
TV
QPCMBDJØO
DBJHB
FO
MB
QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM, o en el desempleo de larga duración. Sin protección social, los niveles de pobreza podrían duplicarse; no obstante, hay cada vez más gente que, o recibe prestaciones insuficientes, o no recibe prestación alguna. El número de familias con apuros económicos va en aumento. Las desigualdades en cuanto a renta disponible se han agrandado en algunos países, mientras que los niveles de vida absolutos de muchas personas que ya se encuentran en situación vulnerable han caído de manera desproporcionada. Eso es JODPNQBUJCMF
DPO
FM
EFSFDIP
TP DJBM
EF
MPT
DJVEBEBOPT
B
WJWJS
EJHOBNFOUF» (Comisión Europea, 2013b: 8).

3. OBJETIVOS E INDICADORES DE LA INCLUSIÓN SOCIAL EN LA UNIÓN EUROPEA El establecimiento de objetivos de inclusión social y de erradicación de la pobreza es consecuencia directa, como se ha dicho en otras partes de este libro, del interés explícito de la UE por incorporar la inclusión social a sus políticas. Conviene recordar, al respecto las normas básicas que se vieron en diversos epígrafes del capítulo 2: «La Unión combatirá la exclusión social» (TUE, artículo 3.3); «en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con (…) la lucha contra la exclusión social» (TFUE, artículo 9); «la Unión apoyará y completará la acción de los Estados miembros en los ámbitos de (…) la lucha contra la exclusión social» (TFUE, artículo 153); «con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social

INCLUSIÓN SOCIAL

y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes…» (CDFUE, artículo 34.3). 3.1. Objetivos A partir del Consejo Europeo de Lisboa (2000) se aplicará el método abierto de coordinación a la inclusión social. Vistos los buenos resultados que dio, tanto en esta materia como en las que se le añadieron posteriormente de pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración, en el año 2005 se toma la decisión de agruparlos en el llamado NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO
TPDJBM
TJNQMJGJDBEP
(MAC social) de 2005. Se hace referencia a este MAC social porque en él aparecen de manera agrupada los USFT
QSJODJQBMFT
PCKFUJWPT que comprende, con sus correspondientes líneas de trabajo. El primer objetivo es DPOUSJCVJS
EFDJTJWBNFOUF
B
MB
FSSBEJDBDJØO
EF
MB
QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM. Contempla tres líneas de trabajo (Comisión de las Comunidades Europeas, 2005): — Asegurar la inclusión social activa de todos, promoviendo la QBSUJDJ QBDJØO
FO
FM
NFSDBEP
MBCPSBM
Z
MVDIBOEP
DPOUSB
MB
QPCSF[B y la exclusión entre las personas y los colectivos más marginados. — Garantizar el BDDFTP
EF
UPEPT
B
MPT
SFDVSTPT
EFSFDIPT
Z TFSWJDJPT
TP DJBMFT
CÈTJDPT para la participación en la sociedad, abordando al mismo tiempo las formas extremas de exclusión y combatiendo todas las formas de discriminación que llevan a la marginación. — Asegurar la CVFOB
DPPSEJOBDJØO
EF
MBT
QPMÓUJDBT
EF
JODMVTJØO e implicar a todos los niveles de gobierno y a los agentes pertinentes, incluidos los pobres, para que sean eficientes y efectivas, se integren en todas las políticas públicas pertinentes, como las económicas y presupuestarias y los programas del fondo estructural (en particular, el Fondo Social Europeo), y que incluyan la perspectiva de género. En 2008, a partir de la experiencia de los tres años anteriores, se decide reforzar el MAC social, mediante el llamado ."$
TPDJBM
SFGPS[BEP, en el que se establecen PCKFUJWPT
HMPCBMFT para todos los ámbitos que lo componen. Son los siguientes (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008b: Anexo 1). a) 1SPNPWFS
MB
DPIFTJØO
TPDJBM, la igualdad entre hombres y mujeres y la igualdad de oportunidades para todos mediante sistemas de pro-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

tección social adecuados, accesibles, financieramente viables, adaptables y eficaces. b) Favorecer la interacción efectiva y mutua entre los objetivos de Lisboa, consistentes en un NBZPS
DSFDJNJFOUP
FDPOØNJDP, más y mejores empleos y una mayor cohesión social, así como con la estrategia de desarrollo sostenible de la UE. c) .FKPSBS
MB
HPCFSOBO[B, la transparencia y la implicación de las partes interesadas en el diseño, la ejecución y el seguimiento de las políticas. Asimismo, se establecen PCKFUJWPT
FTQFDÓGJDPT para cada uno de los ámbitos. El primero de éstos sigue siendo DPOTFHVJS
VO
JNQBDUP
EFDJTJWP
FO
MB
FSSBEJDBDJØO
EF
MB
QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM. Se le asignan los siguientes objetivos, muy similares a los fijados en 2005. a) Garantizar un BDDFTP
QBSB
UPEPT
B
MPT
SFDVSTPT
MPT
EFSFDIPT
Z
MPT
TFS WJDJPT necesarios para participar en la sociedad, previniendo y abordando la exclusión, y luchando contra todas las formas de discriminación que conducen a la exclusión. b) Asegurar la inclusión social activa de todos, promoviendo la QBSUJDJ QBDJØO
FO
FM
NFSDBEP
EF
USBCBKP
Z
MVDIBOEP
DPOUSB
MB
QPCSF[B y la exclusión. c) Velar para que las QPMÓUJDBT
EF
JODMVTJØO
TPDJBM
FTUÏO
CJFO
DPPSEJOBEBT e impliquen a todos los niveles de los poderes públicos y a todos los agentes pertinentes, incluidas las personas en situación de pobreza, sean eficaces y efectivas e estén integradas en todas las políticas públicas pertinentes, incluidas las políticas económicas, presupuestarias, educativas y de formación, así como los programas de los Fondos Estructurales (especialmente el Fondo Social Europeo). Conviene afirmar que estos objetivos siguen estando presentes en la política de inclusión social de la UE. Como se verá más adelante, han sido reforzados por la Estrategia Europa 2020. 3.2. Indicadores Los indicadores, junto con los objetivos comunes, son los elementos básicos del MAC social. Unos y otros se establecen de común acuerdo en-

INCLUSIÓN SOCIAL

tre la Comisión y representantes de los Estados miembros en el seno del Comité de Protección Social. De su cumplimiento queda constancia en los informes que cada Estado miembro ha de remitir a la Comisión y en el informe anual o bianual que ésta realiza. Sirven de pauta, asimismo, para la elaboración de los Planes Nacionales de Inclusión. Los indicadores sobre inclusión social se encuentran en el Anexo 2 del MAC social reforzado de 2008. Se señalan a título meramente indicativo. — Tasa de riesgo de pobreza: total, niños y personas mayores. — Proporción de personas cuya renta es inferior al 60% de la renta mediana nacional. — Desfase mediano relativo del riesgo de pobreza (UE). — Diferencia entre la renta mediana de las personas que viven por debajo del umbral de riesgo de pobreza y el propio umbral, expresada en porcentaje del umbral de riesgo de pobreza. — Tasa de riesgo de pobreza persistente (UE). — Desigualdad en la distribución de la renta (UE). — Relación entre la renta total percibida por el 20% de la población del país con la renta más alta y la obtenida por el 20% de la población del país con la renta más baja. — Jóvenes que abandonan prematuramente la enseñanza escolar (UE) — Proporción de personas de entre 18 y 24 años que han alcanzado sólo el nivel de enseñanza secundaria inferior y no han seguido ningún tipo de enseñanza o formación durante las cuatro semanas anteriores a la encuesta. — Personas que viven en hogares sin empleo (UE). — Proporción de adultos (personas de entre 18 y 59 años, excluidos los estudiantes) y de niños que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus miembros. — Renta relativa mediana de las personas mayores (UE). — Renta mediana de las personas de 65 años o más, expresada en proporción de la renta mediana de las personas de entre 0 y 64 años.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

— Relación entre la pensión de jubilación individual mediana de las personas de entre 65 y 74 años y la renta individual mediana de las personas de entre 50 y 59 años, excluidas otras prestaciones sociales. — Tasa de riesgo de pobreza en un momento determinado (UE). — Riesgo de pobreza de las personas con empleo (UE) — Personas clasificadas como activas que corren riesgo de pobreza. La mayor parte de esos indicadores están ya calculados estadísticamente y se encuentran a disposición del público en Eurostat. Muchos de los gráficos que se han incluido en éste y en anteriores capítulos de este libro se han podido confeccionar gracias a que se dispone de dichos datos actualizados. 4. LA INCLUSIÓN SOCIAL EN LA ESTRATEGIA EUROPA 2020 Probablemente pueda resultar muy reiterativo hablar de la Estrategia Europa 2020 (Comisión Europea, 2010b). Nos hemos referido a ella prácticamente en todos los capítulos del libro y hemos ponderado el gran significado que tendrá para la política económica, laboral y social de la UE en esta década. Sin embargo hemos de hacerlo también en éste, porque sorprende sobremanera la HSBO
JNQPSUBODJB
RVF
DPODFEF
B
MB
OFDFTJEBE
EF
DPNCBUJS
MB
QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO
TPDJBM. No ha de olvidarse, al respecto, que dicha Estrategia se elabora en 2010, el "×P
&VSPQFP
EF
-VDIB
DPOUSB
MB
1PCSF[B
Z
MB
&YDMVTJØO
4PDJBM, cuyos objetivos fueron: 1) reconocer el derecho fundamental de las personas que se encuentran en situación de pobreza y exclusión social a WJWJS
DPO
EJHOJEBE y a desempeñar un papel activo en la sociedad; 2) aumentar el compromiso de la opinión pública a las políticas y acciones de inclusión social, insistiendo tanto en la SFTQPOTBCJMJEBE
DPMFDUJWB
DPNP
JOEJWJEVBM en la lucha contra la pobreza y la exclusión social; 3) promover una sociedad más cohesionada, sensibilizando sobre las ventajas para todos de una TPDJFEBE
FO
MB
RVF
TF
FSSBEJRVF
MB
QPCSF[B, se permita la distribución justa y no se margine a nadie; y 4) reiterar el GJSNF
DPNQSPNJTP
QPMÓUJDP de la Unión Europea y los Estados miembros de influir de forma decisiva en la erradicación de la pobreza y la exclusión social (Parlamento Europeo y

INCLUSIÓN SOCIAL

Consejo de la Unión Europea, 2008). Estos objetivos están presentes en la Estrategia Europa 2020. En la Estrategia que ahora se comenta la Comisión es bastante concisa en la propuesta de PCKFUJWPT
DVBOUJGJDBCMFT, que reduce a cinco, para su traducción en objetivos nacionales por los Estados miembros: 1) el empleo; 2) la investigación y la innovación; 3) el cambio climático y la energía; 4) la educación; y 5) la MVDIB
DPOUSB
MB
QPCSF[B. Estos objetivos, dice la introducción al documento, representan la dirección que debe tomar la UE e indican los parámetros por los que se ha de medir el éxito de la Unión. La Estrategia, a diferencia de los objetivos de 2005 y 2008 (TVQSB, epígrafe 3.1), cuantifica el objetivo de luchar contra la pobreza. Manifiesta expresamente que Europa debe luchar contra la pobreza porque 80 millones de personas corrían riesgo de pobreza antes de la crisis, de los que 19 millones eran niños. Después de decir, sobre datos estadísticos contrastados, que el 8% de los trabajadores no ganan lo suficiente para abandonar el umbral de pobreza, y que los parados, en especial los de larga duración, son especialmente vulnerables a la pobreza y que se necesitará un esfuerzo importante para combatir la pobreza y la exclusión social, establece un objetivo explícito: que el número de europeos que viven por debajo de los umbrales nacionales de pobreza EFCFSÓB
SFEVDJSTF
FO
VO
 SFTDBUBOEP
BTÓ
B
NÈT
EF

NJMMPOFT
EF
QFSTPOBT
EF
MB
QPCSF[B. Los cinco objetivos antes mencionados están, por otra parte, muy JO UFSSFMBDJPOBEPT. Es evidente que un mejor nivel educativo ayuda a encontrar trabajo y los avances en el aumento de la tasa de empleo ayudan a reducir la pobreza. Una economía con un alto nivel de empleo que promueva la cohesión económica, social y territorial implica dar protagonismo a las personas mediante altos niveles de empleo, invirtiendo en cualificaciones y luchando contra la pobreza. En otras palabras, no se limita meramente la Comisión a establecer medidas asistenciales o paliativas de las situaciones de pobreza, sino que va a la raíz del problema, B
VOB
FEV DBDJØO
EF
DBMJEBE
Z
B
VO
OJWFM
EF
FNQMFP
BEFDVBEP, porque una y otro son los principales agentes de eliminación de las situaciones de pobreza y exclusión social. Junto a los objetivos mencionados, la Comisión propone TJFUF
JOJDJBUJ WBT FNCMFNÈUJDBT para catalizar los avances en cada tema prioritario. Una

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

de ellas es la 1MBUBGPSNB
FVSPQFB
DPOUSB
MB
QPCSF[B, que tiene por finalidad garantizar la cohesión social y territorial, de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean ampliamente compartidos y las personas que sufren de pobreza y exclusión social pueden vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad. Sobre esta iniciativa emblemática relativa a la lucha contra la pobreza la Estrategia Europa 2020 establece que la $PNJTJØO ha de realizar lo siguiente: — Aumentar la conciencia y SFDPOPDFS
MPT
EFSFDIPT
GVOEBNFOUBMFT de las personas que sufren de pobreza y exclusión social, permitiéndoles vivir con dignidad y participar activamente en la sociedad. — 5SBOTGPSNBS
FM
NÏUPEP
BCJFSUP
EF
DPPSEJOBDJØO
TPCSF
FYDMVTJØO
TPDJBM y protección social en una plataforma de cooperación, evaluación entre homólogos e intercambio de buenas prácticas y en un instrumento para estimular el compromiso de las partes públicas y privadas en pro de reducir la exclusión social. En otras palabras, perfeccionar el MAC social hasta ahora existente hacia una línea de más estrecha cooperación e intercambio todavía entre los Estados miembros. — Concebir y aplicar programas de promoción de la innovación social para MPT
NÈT
WVMOFSBCMFT, en particular facilitando una educación innovadora, formación y oportunidades de empleo para las comunidades más desasistidas, luchar contra la discriminación (por ejemplo, de las personas con discapacidad) y desarrollar una nueva agenda para la integración de los inmigrantes con el fin de que puedan explotar plenamente su potencial. — Evaluar la adecuación y viabilidad de los TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM
Z
EF
QFOTJPOFT
y estudiar los medios de garantizar un mejor acceso a los sistemas sanitarios. Por su parte, y en su respectivo nivel, los &TUBEPT
NJFNCSPT necesitarán abordar estas medidas: — Promover la SFTQPOTBCJMJEBE
DPMFDUJWB
F
JOEJWJEVBM compartida en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. — Definir y aplicar medidas adaptadas a las circunstancias específicas de HSVQPT
RVF
QSFTFOUBO
SJFTHPT
QBSUJDVMBSFT (por ejemplo, familias

INCLUSIÓN SOCIAL

monoparentales, ancianas, minorías, pueblo romaní, personas con discapacidad y personas sin hogar). — Desplegar completamente sus TJTUFNBT
EF
TFHVSJEBE
TPDJBM
Z
EF
QFO TJPOFT para asegurar un apoyo adecuado a las rentas y el acceso a la atención sanitaria. No se hace mención a otras iniciativas emblemáticas de Europa 2020, también relacionadas con la inclusión social, como por ejemplo las referidas a exclusiones educativas y laborales, porque ya se han tratado en otros capítulos del libro, lo cual no significa que dejen de tener importancia. Nos remitimos a los capítulos donde se trata de ellas. 5. PLATAFORMA EUROPEA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL Como se ha visto en el apartado precedente, La Plataforma europea contra la pobreza es una de las iniciativas emblemáticas de Europa 2020. En diciembre de 2010, poco después de aprobada esta última Estrategia, la Comisión Europea difunde la Comunicación 1MBUBGPSNB
&VSPQFB
DPOUSB
MB
1PCSF[B
Z
MB
&YDMVTJØO
4PDJBM
6O
NBSDP
FVSPQFP
QBSB
MB
DPIFTJØO
TPDJBM
Z
UFSSJUPSJBM (Comisión Europea, 2010c). El contenido de esta Plataforma se ha basado directamente en las enseñanzas extraídas del Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2010, según se dice en el informe final de éste (Comisión Europea, 2012b: 11). En la Comunicación se exponen las diversas políticas que han de contribuir a alcanzar el ambicioso objetivo de reducir la pobreza y aumentar la inclusión y se determinan una serie de medidas para ayudar a conseguir la reducción de la pobreza en la UE. Su contenido nos servirá de referencia para la exposición de este apartado. Son muy elocuentes estas palabras que se leen en su Introducción: «[La situación de riesgo de exclusión social derivada de la crisis] FT
JO BDFQUBCMF
FO
MB
&VSPQB
EFM
TJHMP
99*, pues la lucha contra la exclusión social y el fomento de la justicia social y los derechos fundamentales son desde hace mucho tiempo objetivos clave de la Unión Europea, que se cimientan en los valores del respeto por la dignidad humana y la solidaridad. La Unión Europea y sus Estados miembros deben hacer más, y hacerlo con más eficiencia y eficacia, para ayudar a los ciudadanos más vulnerables».

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

5.1. Los retos que plantea la pobreza y la exclusión social La pobreza y la exclusión social tienen una dimensión múltiple; dependen de una variedad de factores y responden a diversidad de problemas. Tienen que ser abordadas, por consiguiente, desde una perspectiva global, por los Estados miembros, que tienen la responsabilidad primera y principal en este ámbito competencial, y por las instituciones de la UE, que deben completar y apoyar los esfuerzos de aquellos. En los últimos diez años se ha utilizado y dado un excelente fruto el método abierto de coordinación (MAC social) como procedimiento de actuación conjunta; ha apoyado el aprendizaje mutuo, promovido la participación de las partes interesadas, ahondado en el conocimiento de los riesgos sociales, antiguos y nuevos, y llevado a la palestra los retos que exigen nuevos planteamientos y nuevas soluciones. Debe continuarse con él. La pobreza y exclusión presentan OVNFSPTPT
SFUPT a la sociedad europea. Señala la Comunicación los siguientes: B /FDFTJEBE
EF
BCPSEBS
MB
QPCSF[B
FO
UPEP
FM
DJDMP
EF
WJEB La pobreza afecta a la población de todas las edades, por eso debe abordarse a lo largo del ciclo vital. Algunos grupos de población, sin embargo, están más expuestos al riesgo de pobreza: los niños, los jóvenes, los padres de familias monoparentales, los hogares con personas dependientes, los inmigrantes o descendientes de inmigrantes, ciertas minorías étnicas y las personas con discapacidad. Las diferencias entre hombres y mujeres también son evidentes, y ellas suelen estar más en riesgo que ellos. 1) -PT
OJ×PT Los niños, por lo general, están en mayor situación de riesgo de pobreza o exclusión social que la población en general, con una tasa del 27,1%, frente al 24,2% de la población en su conjunto en la UE, en 2011 (Comisión Europea, 2013a). El riesgo aumenta en el caso de los que viven en familias numerosas y es todavía mayor cuando viven en familias monoparentales. La pobreza inhibe el desarrollo personal y perjudica la salud del niño, su rendimiento escolar y su bienestar general. Un niño que crece en un ambiente de exclusión corre un mayor riesgo de convertirse en un adulto marginado. Para ayudar a los niños a salir de la pobreza hace falta un planteamiento

INCLUSIÓN SOCIAL

pluridimensional que contemple, entre otras cosas: políticas eficaces para que sus padres encuentren trabajo; diseño de los sistemas fiscales y de beneficios; prestación de servicios sociales, por ejemplo guarderías de calidad; educación y protección de los derechos de los niños. 2) -PT KØWFOFT Las tasas de desempleo de los jóvenes suelen ser 2,5 veces superior a la de la población en edad de trabajar. Ellos se han visto especialmente afectados por la crisis económica. La falta de puestos de trabajo se ha dejado sentir con especial dureza en los jóvenes de 15 a 24 años. Uno de cada cinco jóvenes de la UE está en riesgo de pobreza. Existe un número creciente de jóvenes que no encuentran su sitio en la educación y formación profesionales o en la educación superior y que tienen pocas perspectivas de encontrar trabajo. Una de cada cinco personas menores de veinticinco años está en paro y corre, por tanto, un enorme riesgo de pobreza. Al mismo tiempo, el hecho de que uno de cada diez jóvenes que trabaja siga siendo pobre pone de manifiesto la necesidad de mejorar también la calidad de la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo. 3) -BT
QFSTPOBT
FO
FEBE
EF
USBCBKBS El desempleo es la principal causa de pobreza en este sector. El riesgo de pobreza para las personas en paro es más de cinco veces superior que para las que tienen trabajo (el 44% frente al 8%). La pobreza y la exclusión del mercado de trabajo van de la mano, cosa que se hace especialmente evidente en el caso de las mujeres y los más jóvenes. Asimismo, los salarios bajos y el empleo precario pueden llevar a una situación de pobreza a pesar del trabajo. Desde el año 2000 ha aumentado el número de personas que padecen esta pobreza con empleo, como consecuencia del incremento del trabajo temporal y a tiempo parcial. La pobreza con empleo está también relacionada con la situación de familias enteras que dependen de los ingresos laborales de un solo miembro. Entre éstas, las que más corren este riesgo de pobreza con empleo son las familias monoparentales y las familias con un solo salario. La falta de un servicio de guardería asequible les impide participar plenamente en el mercado de trabajo.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

4) -BT
QFSTPOBT
NBZPSFT También están expuestas a un riesgo de pobreza más alto que la población en general (del 19%) y, en varios países, se encuentran en situación de QSJWBDJØO
NBUFSJBM
TFWFSB, como puede verse en el Gráfico 9.9, en el que se ha reflejado la población de 65 y más años, diferenciada por sexos, que se encontraba en situación de privación material severa en el año 2011. Sorprenden los datos de algunos países, en los que se hace manifiesta la situación de pobreza severa de las personas mayores, más aún las mujeres que los hombres, por el hecho de que ellas, o no reciben pensión de vejez, o reciben una de viudedad de menor cuantía. La envergadura del cambio demográfico que tiene ante sí la UE no hará sino intensificar el problema. Para 2030, el número de pensionistas en la UE habrá aumentado en más de 25 millones, y ello ejercerá una mayor presión sobre la adecuación y la sostenibilidad a largo plazo de nuestros sistemas de pensiones y sobre los sistemas de atención sanitaria.

Porcentaje de la población total

60 50 40 30 20 10

Lux e Pa mbur íse go sB a Su jos Din ecia am Fin arca Re land ino ia Un Au ido str Bé ia lgi Fra ca nc Esp ia Ale aña ma n Irla ia nd Est a o R. nia Ch ec Ma a lt Ch a Esl ipre UE oven -27 ia pa Po íses rtu Esl ga ov l aq ui Ita a l Hu ia ng r Gre ía cia Po lo Lit nia ua n Let ia o Ru nia ma Bu nía lga ria

0

Hombres

Mujeres

Fuente: Eurostat [ilc_mddd11].

GRÁFICO 9.9. Tasa de privación material severa de las personas de 65 y más años en los países de la UE. Año 2011.

INCLUSIÓN SOCIAL

C &YDMVTJØO
HSBWF
OVFWBT
WVMOFSBCJMJEBEFT
Z
EFTWFOUBKBT
FTQFDÓGJDBT Además de las exclusiones mencionadas en la letra precedente, existen otras de carácter transversal que se citan a continuación: — La DBSFODJB
EF
IPHBS Z
MB
FYDMVTJØO
SFMBDJPOBEB
DPO
MB
WJWJFOEB. Constituyen una de las formas más extremas de pobreza y privación; han aumentado en los últimos años. La ausencia o insuficiencia de energía, que puede privar a los hogares de calefacción o refrigeración, agua caliente, luz y otras necesidades domésticas esenciales, es otra manifestación de privación severa. — La FYDMVTJØO
GJOBODJFSB que se deriva de la falta de acceso a servicios bancarios básicos, y el FOEFVEBNJFOUP
FMFWBEP, agravado por la reciente crisis, también pueden ser un obstáculo para encontrar trabajo y conducir así a la marginación y la pobreza persistentes. — La QPCMBDJØO
JONJHSBOUF, en especial algunas minorías étnicas,
está más expuesta a los riesgos sociales y con frecuencia es la primera afectada por el aumento del desempleo. Para esta población, la pérdida del empleo suele ir acompañada de la falta de acceso a las redes de protección que ofrece la seguridad social. — Las QFSTPOBT
DPO
EJTDBQBDJEBE, o con FOGFSNFEBEFT
DSØOJDBT
HSBWFT, se encuentran a menudo con importantes dificultades económicas y sociales que suelen afectar al conjunto del hogar del que dependen: unos 6,5 millones de las personas en riesgo de pobreza o exclusión declaran tener algún tipo de discapacidad. 5.2. Ámbitos de actuación de la Plataforma La Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social tiene por finalidad hacer frente a los retos mencionados en el epígrafe precedente. Considera, en primer lugar, que la lucha contra la pobreza y la exclusión tiene que CBTBSTF
FO
FM
DSFDJNJFOUP
Z
FM
FNQMFP, así como en una protección social moderna y eficaz. Debe combinarse con un conjunto amplio de políticas sociales, como son la educación, la asistencia social, la vivienda, la sanidad, la conciliación y las medidas a favor de la familia. La Comisión ha identificado algunos ámbitos de actuación, entre los que se mencionan los siguientes:

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

B &
NQSFOEFS
BDDJPOFT
EF
MVDIB
DPOUSB
MB
QPCSF[B
Z
MB
FYDMVTJØO FO
FM
DPOKVOUP
EF
MBT
QPMÓUJDBT La pobreza deriva de la falta de ingresos suficientes para vivir dignamente, del acceso inadecuado a servicios básicos (asistencia sanitaria, vivienda, educación), de la exclusión del mercado de trabajo y del trabajo precario. Estas carencias son la raíz de la pobreza y explican la causa de que las personas y sus familias terminen estando socialmente excluidas. Para encontrar soluciones a estos problemas TPO
OFDFTBSJPT
QMBOUFBNJFOUPT
RVF
FOHMPCFO
UPEPT
MPT
ÈNCJUPT
EF
BDUVBDJØO, y ello requiere que el reto de combatir la pobreza se integre en el diseño de todas las políticas. Entre los ámbitos de actuación se citan los siguientes: 1) "DDFTP BM
FNQMFP Encontrar empleo es la
GPSNB
NÈT
TFHVSB
EF
TBMJS
EF
MB
QPCSF[B
QBSB RVJFOFT
QVFEFO
USBCBKBS. Este es un mensaje difícil de pregonar en momentos de crisis económica y de elevado incremento del desempleo, pero, conforme las economías europeas comiencen de nuevo a crecer, los esfuerzos deben concentrarse en conseguir un crecimiento sostenible que genere mucho empleo. La JODMVTJØO
BDUJWB
EF
RVJFOFT
TF
FODVFOUSBO
NÈT
BMFKBEPT
EFM
NFSDB EP
EF
USBCBKP ha tenido un lugar destacado en las agendas de la UE y nacionales. Se cuenta con un conjunto acordado de principios comunes para ayudar a las personas a tener acceso al mercado de trabajo que necesitan. Se trata de principios y estrategias integradas que combinan sistemas de BQPZP
B
MB
SFOUB, NFSDBEPT
EF
USBCBKP JODMVTJWPT y TFSWJDJPT
TPDJBMFT
BEFDVBEPT (Comisión de las Comunidades Europeas, 2008). Las personas más alejadas del mercado de trabajo necesitan, además, un apoyo social más intenso que continúe una vez que encuentren trabajo. Los hechos demuestran que, con frecuencia, tal apoyo no existe o es inadecuado. 2) 1SPUFDDJØO TPDJBM La BEFDVBDJØO
Z
MB
TPTUFOJCJMJEBE
B
MBSHP
QMB[P
EF
MPT
TJTUFNBT
EF
QFO TJPOFT
son cruciales para prevenir y afrontar la QPCSF[B
EF
MBT
QFSTP OBT
NBZPSFT. La clave de unas pensiones adecuadas y sostenibles en el futuro es el «envejecimiento activo», que implica, en particular, la creación de las condiciones que permitan a los trabajadores de más

INCLUSIÓN SOCIAL

edad permanecer más tiempo en el mercado de trabajo. Ante las actuales tendencias en la prestación de pensiones, es probable que los grupos vulnerables y las personas con carreras laborales breves o discontinuas dependan cada vez más de las prestaciones de pensión mínima y renta mínima. Las crecientes EFTJHVBMEBEFT
TBOJUBSJBT dentro de los Estados miembros ponen de relieve las estrechas interrelaciones entre esas desigualdades y la pobreza. La mala salud, con frecuencia originada por unas malas condiciones de vida, puede ser una importante causa de pobreza, debido a los costes del tratamiento y a que puede disminuir la capacidad para trabajar. Prevenir la enfermedad y facilitar el acceso a una asistencia sanitaria y social, eficaz y asequible son medidas necesarias para luchar contra la pobreza. 3) &EVDBDJØO
Z
KVWFOUVE. Los sistemas de educación y formación deberían ser esenciales para apoyar el ascenso social y ayudar a romper, más que a intensificar, el ciclo de desventajas y desigualdades. La FEVDBDJØO
JOGBOUJM es probablemente el factor más decisivo para romper el círculo vicioso de la transmisión intergeneracional de la pobreza, y constituye, al respecto, la inversión más rentable. Las preocupantes tendencias en el número de KØWFOFT
RVF
OJ
FTUVEJBO
OJ
USBCBKBO («ninis») subrayan la necesidad de mejorar la gama más amplia de políticas en apoyo de los jóvenes (TVQSB, epígrafe 4.4 del capítulo 3). 4) *ONJHSBDJØO La inmigración puede solucionar parte de los problemas económicos, demográficos y competitivos de Europa; ahora bien, el establecimiento de un marco de actuación exhaustivo y eficaz para la integración de los inmigrantes constituye todo un reto. El proceso de pasar a formar parte de una sociedad nueva es muy complejo y exige esfuerzos en diversos ámbitos. Comprende el acceso al mercado de trabajo, la vivienda, los servicios públicos (en especial los de bienestar y educación), los servicios privados, la constitución de relaciones sociales y culturales con la comunidad y la participación en los procesos políticos. Existen muchas pruebas de que la segunda y la tercera generación de inmigrantes siguen experimentando la discriminación

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

en el acceso al empleo y a los bienes y servicios. Sin embargo, lograr el reto de la integración es esencial para la cohesión social europea y es algo que está estrechamente relacionado con el futuro de los sistemas europeos de bienestar. La consecución del objetivo de Europa 2020 de inclusión y cohesión sociales dependerá fundamentalmente de la capacidad de la UE y sus Estados miembros para hacer que las políticas sociales y de inmigración encajen mutuamente. 5) *ODMVTJØO TPDJBM
Z
MVDIB
DPOUSB
MB
EJTDSJNJOBDJØO Las políticas de inclusión social tienen que encajar con unas políticas antidiscriminación eficaces, pues las raíces de la pobreza se encuentran a menudo, para muchos grupos y personas, en las restricciones discriminatorias a oportunidades y derechos. Es fundamental una integración más estrecha, en la práctica, entre las políticas sociales y de lucha contra la discriminación para abordar las desventajas que afectan a amplios segmentos de la población europea. Las QPMÓUJDBT
EF
JHVBMEBE
EF
HÏOFSP son necesarias para salvar la diferencia de ingresos en función del género que puede observarse en casi todos los grupos de edad y que conduce a unas tasas de pobreza más altas entre la población femenina, tanto trabajadora como no trabajadora. El riesgo aumenta para las madres de familias monoparentales y las mujeres de edad avanzada. Cono se dice en otro documento de la Comisión, la mayor exposición de las mujeres al riesgo de pobreza y exclusión es debido al resultado de la combinación de tres brechas de género: 1) una UBTB
EF
BDUJWJEBE inferior en12,7 puntos porcentuales a la de los hombres (64,9% frente a 77,6% para el grupo de edad de 15 a 64 años en 2011), lo que refleja diferencias persistentes de género en las responsabilidades del hogar y el cuidado de los niños y otros familiares dependientes; 2) un mayor porcentaje de NVKFSFT
RVF
USBCBKBO
B UJFNQP
QBSDJBM, pues las mujeres trabajan menos horas que los hombres (33,7 horas a la semana frente a 40,6 de los hombres en 2011); y 3) una brecha salarial de género del 17% en el TBMBSJP
CSVUP
NFEJP QPS
IPSB (las mujeres que ganan un salario inferior por un trabajo de igual valor) (Comisión Europea, 2013a). Deben abordarse de manera especial las formas específicas de discriminación y exclusión a que se enfrentan las QFSTPOBT
DPO
EJTDB QBDJEBE, quienes necesitan mayores recursos que les garanticen una

INCLUSIÓN SOCIAL

vida digna debido a las barreras adicionales con que encuentran al realizar sus actividades cotidianas. Lo mismo ha de decirse de las QFSTPOBT
DPO
QSPCMFNBT
EF
TBMVE
NFOUBM, cuya estigmatización, discriminación y exclusión social constituyen grandes obstáculos para su salud, bienestar y calidad de vida. La pobreza y la marginación de algunas NJOPSÓBT
ÏUOJDBT, como los gitanos, han aumentado. Muchos gitanos viven en viviendas y alojamientos de baja calidad. Los niños gitanos tienen más probabilidades de asistir a escuelas segregadas, tener un pobre historial de asistencia a clase y abandonar la escuela prematuramente. 6) 7JWJFOEB La carencia de hogar y la privación de vivienda son, quizá, los ejemplos más extremos de pobreza y exclusión social en la sociedad de hoy en día. Aunque el acceso a un alojamiento asequible es una necesidad y un derecho fundamental, en varios Estados miembros sigue siendo bastante complicado garantizar este derecho. El desarrollo de soluciones apropiadas e integradas, tanto para prevenir como para atajar la carencia de hogar, seguirá siendo un elemento importante de la estrategia de inclusión social de la UE. 7) %JNFOTJØO FYUFSJPS Los esfuerzos para combatir la pobreza son una pieza clave de la dimensión exterior de las políticas de la UE y, en especial, de sus políticas social y de empleo. Desde la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y junto con organizaciones o foros internacionales, la UE ha proporcionado un apoyo creciente a los esfuerzos de los países en desarrollo por aliviar la pobreza, en particular a través del acceso a la educación primaria, el agua o la sanidad y del fomento de un trabajo digno, pero también por medio de la política comercial y reforzando la democracia y la buena gobernanza (Comisión Europea, 2013c). C )
BDFS
RVF
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GJOBODJBDJØO
EF
MB
6&
BZVEF
B
DPOTFHVJS
MPT
PCKFUJWPT EF
JODMVTJØO
TPDJBM
Z
DPIFTJØO
TPDJBM Los instrumentos financieros de la UE para combatir la pobreza y la exclusión social son, principalmente, el Fondo Social Europeo (FSE), el pro-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

grama Progress, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). — El 'POEP
4PDJBM
&VSPQFP cofinancia proyectos diseñados para ayudar a las personas vulnerables y desfavorecidas que están más alejadas del mercado de trabajo, así como a los parados de larga duración, los trabajadores de más edad y las personas que han perdido su empleo. La actuación del FSE en el ámbito de la integración se complementa con el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países (dedicado a los inmigrantes) y el Fondo Europeo para los Refugiados (dedicado a los refugiados). — El QSPHSBNB
1SPHSFTT está diseñado con el propósito de garantizar que la política social de la UE sigue su curso para afrontar sus retos fundamentales. El programa ayuda a los Estados miembros a cumplir sus compromisos de crear más y mejores puestos de trabajo, luchar contra la pobreza y la exclusión, garantizar la igualdad de oportunidades y aplicar la legislación social de la UE. — El 'POEP
&VSPQFP
EF
%FTBSSPMMP
3FHJPOBM está destinado a contribuir a la corrección de los principales desequilibrios regionales dentro de la UE. El tipo de desventaja que sufren las personas en situación de pobreza y exclusión social depende de la zona donde viven, y uno de los objetivos esenciales de la Plataforma contra la pobreza y exclusión social es garantizar la cohesión social y territorial. — El 'POEP
&VSPQFP
"HSÓDPMB
EF
%FTBSSPMMP
3VSBM, que contribuye al desarrollo de infraestructuras y servicios sociales y educativos y, más en general, a la mejora del capital humano en las zonas rurales. En los últimos años, las intervenciones de la política de desarrollo rural se han dirigido cada vez más a objetivos de inclusión social D 1SPNPWFS
MB
JOOPWBDJØO
TPDJBM
CBTBEB
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IFDIPT Con mucha frecuencia, los programas públicos en el campo de la política social adolecen de una falta de pruebas sólidas, suficientemente validadas científicamente, de qué es lo que funciona y lo que no. La «experimentación social» puede ser una herramienta poderosa en la orientación de las reformas estructurales que serán necesarias para poner en práctica la visión de Europa 2020. Se refiere a proyectos a pequeña escala diseña-

INCLUSIÓN SOCIAL

dos para poner a prueba políticas innovadoras antes de adoptarlas de forma más amplia. Se aplicaría la metodología de las ciencias experimentales, con un grupo de control y otro de referencia para su correlación posterior. Estos experimentos sociales se vienen realizando en varios países desde ya hace años para evaluar los cambios propuestos en programas públicos. Se han aplicado a un amplio espectro de intervenciones sociales: servicios sanitarios, tecnologías para facilitar la vida independiente, búsqueda de soluciones a la carencia de hogar, educación, desarrollo de la infancia, acceso a instalaciones públicas, envejecimiento activo, etc. La mayoría se han utilizado para evaluar las políticas dirigidas a grupos desfavorecidos. E 5SBCBKBS
FO
BTPDJBDJØO
Z
BQSPWFDIBS
FM
QPUFODJBM
EF
MB
FDPOPNÓB
TPDJBM 1) 5SBCBKBS FO
BTPDJBDJØO Se ha de trabajar de manera conjunta entre las instituciones de la UE, los Estados miembros y todas las partes nacionales, regionales y locales interesadas. Los JOUFSMPDVUPSFT
TPDJBMFT tienen un papel fundamental que desempeñar para ayudar a garantizar el acceso al mercado de trabajo. Las 0/( son actores esenciales de la lucha contra la pobreza y la exclusión social; sin embargo, a la vista de los ajustes presupuestarios, su participación efectiva está en riesgo, por lo que es importante reforzar las asociaciones existentes a nivel europeo y promover la participación sostenible a nivel nacional. La QBSUJDJQBDJØO
EF
MBT
QFSTPOBT
FO
TJUVBDJØO
EF
QP CSF[B
se reconoce como objetivo primordial de las políticas de inclusión. 2) "QSPWFDIBS FM
QPUFODJBM
EF
MB
FDPOPNÓB
TPDJBM El WPMVOUBSJBEP es importante para el crecimiento de la economía social. El voluntariado ayuda a crear comunidades más sólidas, dando servicios a los excluidos. También fomenta la adquisición de nuevas capacidades, la asunción de una responsabilidad cívica y la mejora de la empleabilidad. Las GVOEBDJPOFT fomentan a menudo la capacitación de las personas que sufren la pobreza y la exclusión social, así como su participación en la sociedad.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

También promueven la investigación, el análisis y el debate de las políticas. El modelo europeo de economía pluralista e inclusiva tiene que reforzarse alentando a las FNQSFTBT a participar en la construcción de sociedades más inclusivas, en especial promoviendo la SFTQPOTBCJMJEBE
TPDJBM
EF
MBT
FNQSFTBT. F .FKPSBS
MB
DPPSEJOBDJØO
EF
QPMÓUJDBT
FOUSF
MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT Las nuevas estructuras de gobernanza de la Estrategia Europa 2020 ofrecen la oportunidad de BDFMFSBS
MB
DPPSEJOBDJØO hace tiempo establecida por los Estados miembros en el campo de la protección social y la inclusión social, concretamente en el marco del MAC social. Los Estados miembros tienen que informar anualmente de sus estrategias generales en sus QSPHSBNBT
OBDJPOBMFT
EF
SFGPSNB. La información sobre los objetivos sociales de la Estrategia formará parte integrante de estos programas de reforma. En ellos se expondrán los objetivos nacionales (también los relativos a la pobreza) y las trayectorias y reformas propuestas para alcanzarlos. Se propone la conveniencia de indicar, en los programas nacionales de reforma, la manera en que las autoridades nacionales hacen participar a las autoridades locales o regionales y a las partes interesadas en la definición y aplicación de los programas de inclusión social. La integración del MAC social en la Estrategia Europa 2020 ofrece, por consiguiente, una base más sólida para que la UE alcance sus objetivos sociales. 5.3. Aportaciones del Parlamento Europeo a la Plataforma Como es habitual en la UE, el Parlamento se pronunció sobre la Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social. La Resolución que dictó al respecto el 15 de noviembre de 2011 es un compendio de lo que ha de ser la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Sigue, en líneas generales, el contenido de la Comunicación de la Comisión que se acaba de examinar, pero no siempre es coincidente con ella y, asimismo, destaca algunos aspectos que no figuran en ella. Por su importancia, vamos a mencionar algunos de ellos (Parlamento Europeo, 2011b): — Pide a la Comisión que, en concertación con el Banco Central Europeo, proponga los principios comunes de definición de la «DFTUB
EF


INCLUSIÓN SOCIAL

CJFOFT
Z
TFSWJDJPT
GVOEBNFOUBMFT» necesarios para garantizar una vida digna para todos. — Pide que la Plataforma TF
PSJFOUF
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MB
SFBMJ[BDJØO
EF
EFSFDIPT que garanticen una vida digna para todos, en particular en los ámbitos del empleo, la vivienda, la protección de la salud, la seguridad social y un nivel de vida suficiente, la justicia, la educación, la formación y la cultura, y la protección de la familia y la infancia. — Considera que la situación de las QFSTPOBT
TJO
IPHBS merece especial atención y requiere medidas adicionales, tanto por parte de los Estados miembros como de la Comisión Europea, con vistas a su plena integración social en 2015. — Critica que el BTQFDUP
EF
HÏOFSP de la pobreza y de la exclusión social se haya ignorado en la Plataforma. Destaca que las NVKFSFT
FO
MBT
[P OBT
SVSBMFT no suelen considerarse como población activa pese a que su contribución al trabajo agrícola sea tan importante como el de los hombres, por lo que quedan excluidas socialmente de sus derechos como trabajadoras y son vulnerables a la pobreza. Pide a la Comisión y a los Estados miembros que consideren la perspectiva de género como un componente esencial de todas las políticas comunes y programas nacionales a fin de luchar contra la exclusión social. En otra Resolución, relativa a la pobreza femenina en la UE, el Parlamento Europeo se refiere, entre otras cosas, a la necesidad de DPODJMJBS
MB
WJEB
GBNJMJBS
Z
MB
WJEB
MBCPSBM para las mujeres que viven en situación de pobreza o están expuestas al riesgo de pobreza, así como a la lucha contra la pobreza de las NVKFSFT
NBZPSFT y al JNQBDUP
EF
MB
WJPMFODJB
EF
HÏOFSP en el riesgo de pobreza (Parlamento Europeo, 2011a). — Expresa el deseo de que la Comisión, respetando plenamente el principio de subsidiariedad, realice una consulta respecto de una posible iniciativa legislativa sobre los JOHSFTPT
NÓOJNPT, adecuados y que permitan el desarrollo económico, para posibilitar la prevención de la pobreza y aportar una base para vivir dignamente, avanzar en la búsqueda de empleo o formación y para desempeñar un papel de estabilizador automático para la economía, dentro del respeto a las prácticas, convenios colectivos o leyes de los Estados miembros, ya que la definición de unos ingresos mínimos sigue siendo prerrogativa de cada uno de ellos.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

6. RENTA MÍNIMA Como se dijo en la letra f) del apartado 2, los sistemas de renta mínima («minimum income», «revenu minimum», renta mínima de inserción, renta básica, renta garantizada, salario social o denominación equivalente) suelen ser competencia de las administraciones regionales o locales. En España, por ejemplo, todas las comunidades autónomas los han regulado. Sin embargo, la UE no podía quedar al margen, si no de dictar normas de obligado cumplimiento para los Estados miembros (son éstos, como se acaba de decir quienes tienen competencia en este ámbito), sí al menos de establecer recomendaciones o resoluciones sobre la materia. Vamos a detenernos en este epígrafe en el análisis de las dos principales. 6.1. Recomendación del Consejo de 1992 La 3FDPNFOEBDJØO
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TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM, supone un hito histórico en lo que se refiere al impulso de la renta mínima en la UE (Consejo de la CEE, 1992). Se recomienda en ella a los Estados miembros que reconozcan, dentro de un dispositivo global de lucha contra la exclusión social, el derecho fundamental de la persona a recursos y prestaciones suficientes para vivir conforme a la dignidad humana. Una de ellas es la prestación económica de SFOUB
NÓOJNB. Para su concesión, cada Estado miembro deberá establecer, en función de su respectivo nivel de vida, un determinado umbral de ingresos mínimos que ha de asegurarse a cada persona o unidad familiar. Sólo podrán solicitar la prestación quienes no superen dicho umbral y la cuantía de la prestación económica consistirá en la diferencia entre los ingresos de la persona o la unidad familiar y el mencionado umbral. De este modo, se asegura que las personas o familias dispongan de una renta mínima que les evite o disminuya el riesgo de pobreza. El derecho a esta ayuda económica ha de reconocerse con arreglo a determinados QSJODJQJPT
HFOFSBMFT, entre otros los siguientes: — Para su aplicación personal se tomará en consideración la SFTJEFODJB
MFHBM y la OBDJPOBMJEBE.

INCLUSIÓN SOCIAL

— Se extenderá el derecho a todas las QFSTPOBT
P
GBNJMJBT
RVF
OP
EJTQPO HBO
EF
SFDVSTPT
TVGJDJFOUFT. — Los beneficiarios de la prestación cuya edad, salud y situación familiar se lo permitan, han de tener una EJTQPOJCJMJEBE
BDUJWB
QBSB
FM
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P
QBSB
MB
GPSNBDJØO
QSPGFTJPOBM con vistas a la obtención de un empleo. — Los Estados miembros están facultados para OP
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B
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B
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B
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FTUVEJBOUFT. — El acceso a este derecho OP
UFOESÈ
MÓNJUF
EF
EVSBDJØO, siempre que se cumplan las condiciones de acceso. No obstante, podrá reconocerse por períodos temporales y renovables. — Este derecho tiene DBSÈDUFS
BVYJMJBS con respecto a los demás derechos en materia social; su reconocimiento no implica la exclusión de otros. — La cuantía de la renta mínima tendrá en cuenta los EJTUJOUPT
UJQPT
Z
EJNFOTJPOFT
EF
VOJEBEFT
GBNJMJBSFT y el importe de los recursos que se estiman suficientes para cubrir sus necesidades fundamentales. — Para fijar la cuantía se tomarán JOEJDBEPSFT
BQSPQJBEPT, como la renta media disponible en el Estado miembro, el consumo de las unidades familiares, el salario mínimo legal o los niveles de precios. 6.2. Resolución del Parlamento Europeo de 2010 El Parlamento Europeo dictó la 3FTPMVDJØO
EF

EF
PDUVCSF
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TPDJFEBE
JOUFHSBEPSB
FO
&VSPQB, a la que vamos a hacer referencia en este apartado por su importancia (Parlamento Europeo, 2010). Se trata de una Resolución de contenido bastante amplio en la que se tienen en cuenta hechos relativos a la exclusión social en Europa, factores que la originan y posibles medidas para reducirla. Contiene muchas menciones, bastantes más que en los documentos vistos con anterioridad, a la prestación económica de renta mínima. A algunas de ellas nos referimos a continuación de manera sintética.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

B *
ODMVTJØO
EF
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NÓOJNB
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EF
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TPDJBM
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UPEPT MPT
&TUBEPT
NJFNCSPT Es necesario adoptar medidas concretas que eliminen la pobreza y la exclusión social. La introducción en todos los Estados miembros de la UE de regímenes de renta mínima es uno de los medios más eficaces para combatir la pobreza, garantizar un nivel de vida adecuado y fomentar la integración social (n.º 14). Si bien en la UE-27 la mayor parte de los Estados miembros disponen de regímenes de renta mínima, hay varios que todavía no los tienen; pide a estos últimos que los implanten para prevenir la pobreza y la exclusión social (n.º 57). C
1SFTUBDJØO
VOJWFSTBM
HBSBOUJ[BEB
BEFDVBEB
JODPOEJDJPOBM
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JOUFHSBEPSB La prestación de renta mínima ha de ser: 1)
VOJWFSTBM: que puedan beneficiarse de ella todas las personas sin recursos económicos suficientes y que cumplan los requisitos establecidos; 2) HBSBOUJ[BEB: es un instrumento importante para dar seguridad a quienes necesitan superar las consecuencias de la exclusión social y el desempleo, y para apoyar el acceso al mercado de trabajo (letra Z); 3) aEFDVBEB: ha de permitir una vida digna, el desarrollo pleno del potencial de la persona y su participación democrática en la sociedad (n.º 35); 4) JODPOEJDJPOBM, en el sentido que su percepción no ha de estar supeditada a contribuciones vinculadas al empleo (letra J); y 5) iOUFHSBEPSB: los regímenes de renta mínima deben enmarcarse en un enfoque estratégico dirigido a la integración social, que comprenda políticas generales y medidas específicas (en términos de vivienda, asistencia sanitaria, educación y formación o servicios sociales) para ayudar a la población a salir de la pobreza y a adoptar una actitud activa hacia la inclusión social y el acceso al mercado de trabajo. El objetivo real de los regímenes de renta mínima no es la mera asistencia, sino acompañar a los beneficiarios en su paso desde situaciones de exclusión social a la vida activa (n.º 11). D -B
SFOUB
NÓOJNB
GPSNB
QBSUF
EF
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TJTUFNBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM Dado que la función de los sistemas de protección social es asegurar el nivel necesario de cohesión social para el desarrollo, con vistas a garantizar la inclusión social y para amortiguar las repercusiones sociales de las crisis económicas, la renta mínima forma parte necesaria de di-

INCLUSIÓN SOCIAL

chos sistemas al ser un medio corrector de desequilibrios económicos y sociales (letra X). E "
MHVOPT
BTQFDUPT
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MB
SFOUB NÓOJNB — Deben IBDFSTF
QSPHSFTPT
SFBMFT en la adecuación de los regímenes de renta mínima, con el fin de que sea posible sacar de la pobreza a todos los niños, adultos y personas de edad avanzada y satisfacer su derecho a vivir dignamente (n.º 3). — Debe tenerse en cuenta el OÞNFSP
EF
QFSTPOBT
B
DBSHP al establecer el importe de la renta mínima, en particular por lo que se refiere a los niños, con el fin de romper el círculo vicioso de la pobreza infantil (n.º 12). — Los regímenes de renta mínima, para ser adecuados, deben establecerse en un nivel de, al menos, el 
EF
MB
NFEJBOB
EF
MB
SFOUB
EFM
&TUBEP
NJFNCSP
de que se trate (n.º 15). — Los regímenes de renta mínima OP
EFCFO
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TJRVJFSB
FO
ÏQPDBT
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DSJTJT
DPNP
VO
GBDUPS
EF
DPTUFT, sino como un elemento clave para combatir la crisis; las inversiones tempranas para combatir la pobreza aportan un gran rendimiento al reducir los costes a largo plazo para la sociedad (n.º 23). Los Estados miembros deben comprometerse explícitamente a aplicar la inclusión activa, defendiendo una renta mínima adecuada y prohibiendo los recortes en servicios públicos esenciales, con el fin de que los pobres no paguen por la crisis (n.º 33). — Supone HSBWF
EJTDSJNJOBDJØO
QPS
FEBE fijar la renta mínima para los niños por debajo del umbral de pobreza o excluir a los jóvenes de los regímenes de renta mínima por falta de cotizaciones a la seguridad social (n.º 41). Esta Resolución expresa el deseo de que la Comisión, respetando plenamente el principio de subsidiariedad, realice una consulta respecto de una posible iniciativa legislativa sobre ingresos mínimos, adecuados y que permitan el desarrollo económico, con el fin de posibilitar la prevención de la pobreza. El deseo será nuevamente reiterado en una Resolución posterior del Parlamento Europeo, como ya se dijo en el epígrafe 5.3 (Parlamento Europeo, 2011b: 95).

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

CONCLUSIÓN La exclusión social constituye un grave problema mundial. En Europa también lo es. La influencia de la crisis económica actual incide de manera muy especial en el aumento del nivel de pobreza y puede desequilibrar el tradicional modelo de bienestar social europeo. Son muchas las diferencias existentes entre los países de la UE en la distribución de la riqueza, las cuales, como suele suceder en circunstancias de crisis, agrandan todavía más las distancias entre ricos y pobres. Pero el problema de la exclusión no es sólo económico. La pobreza tiene una dimensión multifactorial. Influyen directamente en ella de manera directa la falta o insuficiencia de empleo adecuado, sobre todo cuando es de larga duración, una educación y formación sin la suficiente calidad, una asistencia sanitaria que no sea accesible y asequible para todos, y la vivienda inapropiada. Todas estas causas hacen que la población se encuentre en mayor o menor grado de riesgo de pobreza o en situación de privación material severa. Actuar sobre dichas causas, sobre el empleo, la educación, la asistencia sanitaria, la vivienda, es la primera respuesta para afrontar el problema de la pobreza. También será necesario establecer medidas específicas para los sectores de la población más vulnerables al riesgo de pobreza y a la exclusión social, como son los niños, los jóvenes, las personas en edad de trabajar que se encuentran desempleadas, los trabajadores con empleo precario, los inmigrantes, las personas mayores, las personas con discapacidad, las mujeres y otros sectores vulnerables. Son necesarias políticas integrales, que combinen prestaciones de protección social, incluidas las económicas de renta mínima, con políticas activas de empleo, educación, vivienda, sanitarias y de servicios sociales. Todo ello con el fin de conseguir una verdadera inclusión social y el objetivo perseguido para 2020 por la UE de reducir en 20 millones el número de personas que viven en la pobreza. La UE debe tomar las medidas que sean necesarias para que subsista su modelo de bienestar, probablemente lo que más la ha caracterizado a lo largo de los siglos. La existencia de pobreza y exclusión social en su seno es incompatible con dicho modelo.

INCLUSIÓN SOCIAL

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DPOKVOUP
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TPDJBM
F
JODMVTJØO
TPDJBM
 , COM(2010)25 final. — (2010b): &VSPQB

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DSFDJNJFOUP
JOUFMJHFOUF
TPTUFOJCMF
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JOUFHSBEPS, COM(2010) 2020 final. — (2010c): -B
1MBUBGPSNB
&VSPQFB
DPOUSB
MB
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&YDMVTJØO
4PDJBM
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NBSDP
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MB
TJUVBDJØO
TPDJBM
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4PDJBM



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4PDJBM
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JODMVJEB
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&VSPQFP
, COM(2013) 83 final. — (2013c): 6OB
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POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

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FYUSFNF
QPWFSUZ, Consejo de Europa, Estrasburgo. CONSEJO DE LA CEE (1992): 3FDPNFOEBDJØO
$&&
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KVOJP
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SFDVSTPT
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TVGJDJFOUFT
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MPT
TJTUF NBT
EF
QSPUFDDJØO
TPDJBM (Recomendación sobre la renta mínima), DOUE, L 245, de 26.8.1992. ESTIVILL, J. (Comp.) (2004): 1PCSF[B
Z
FYDMVTJØO
FO
&VSPQB
OVFWPT
JOTUSVNFOUPT
EF
JOWFTUJHBDJØO, Hacer, Barcelona. HERNÁNDEZ CASTELLANO, S. (2007): )BDJB
VO
NPEFMP
EF
FNQSFTB
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TPDJBM
FO
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PQPSUVOJEBEFT
QBSB
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QFSTPOBT
FO
TJUVBDJØO
ZP
SJFTHP
EF
FYDMVTJØO
TPDial, Ecosocial, Salamanca. MARBÁN GALLEGO, V. y RODRÍGUEZ CABRERO, G. (2011): &TUVEJP
DPNQBSBEP
TPCSF
FT USBUFHJBT
EF
JODMVTJØO
BDUJWB
FO
MPT
QBÓTFT
EF
MB
6OJØO
&VSPQFB, Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, Madrid. MORENO FERNÁNDEZ, L. (2012): -B
&VSPQB
BTPDJBM
DSJTJT
Z
&TUBEP
EFM
#JFOFTUBS, Península, Barcelona. PARLAMENTO EUROPEO (2010): 3FTPMVDJØO
EF

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&VSPQB, DOUE, C 70 E/8, de 8.3.2012. — (2011a): 3FTPMVDJØO

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NBS[P
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&VSPQFB, DOUE, C 199 E/77, de 7.7.2012. — (2011b): 3FTPMVDJØO

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1MB UBGPSNB
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DPOUSB
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DOUE, C 153 E/58, de 31.5.2013. PARLAMENTO EUROPEO Y CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA (2008): %FDJTJØO
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PDUVCSF
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SFMBUJWB
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MB
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4PDJBM
 , DOUE n° L 298 de 07.11.2008. SANZ SANZ, J. F. (2008): -B
QSPUFDDJØO
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&TQB×B, Fundación BBVA. Bilbao. SUBIRATS, J. (Dir.) (2004 
1PCSF[B
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FVSPQFB Fundación la Caixa, Barcelona. VANDERBORGHT, Y. y VAN PARIJS, Ph. (2006): -B
SFOUB
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QBSB
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DPOUSB
MB
QPCSF[B, Paidós Ibérica, Barcelona.

CAPÍTULO 10 FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

1. INTRODUCCIÓN En este capítulo se van a describir, en líneas generales, las principales fuentes de financiación con que cuenta la política social de la UE. No se trata de un asunto menor, porque la UE, ya desde los primeros años de su constitución, ha ido creando diversos Fondos (Fondo Social Europeo, Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Fondo de Cohesión, Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización), con el fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, reforzar su cohesión económica, social y territorial, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas, reconvertir las comarcas industriales en declive, crear empleo, promover la inclusión social de los sectores más vulnerables de la población, etc. Ello sin contar con los programas de toda índole, referidos a todas las políticas de la UE, que cuentan con importantes consignaciones presupuestarias (Alemán Bracho y Ramos Lorente, 2013). Es conveniente resaltar este hecho porque, a diferencia de otros organismos internacionales, la UE realiza una redistribución significativa de la renta. A la vez que recibe ingresos de los países miembros, provenientes de las importaciones de productos procedentes de terceros países (12% de los ingresos totales), de la aplicación de un tipo uniforme a los ingresos IVA armonizados de cada Estado miembro (11%) y de la aplicación de un porcentaje uniforme de la renta nacional bruta de cada Estado miembro (76%), transfiere a los distintos Estados mediante subvenciones finalistas vinculadas a proyectos, y después de aprobado el marco financiero plurianual por el Consejo Europeo y los presupuestos anuales por el Parlamento Europeo y el Consejo, partidas de gasto correspondientes a distintos programas. Si se entiende la política social en sentido extenso, tendríamos que entrar en el análisis de varios de los Fondos antes mencionados, así

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

como de otros muchos programas que financias áreas de acción social descritas en los capítulos anteriores. Pero hemos de ceñirnos a las materias expuestas en este libro. Por esta razón centraremos la exposición en describir las tres principales fuentes de financiación que tienen dichas materias: el Fondo Social Europeo (en lo sucesivo FSE), el Programa Progress y el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (en adelante FEAG). 2. EL FONDO SOCIAL EUROPEO 2.1. Nacimiento y normativa vigente El FSE nace en 1957 en el Tratado CEE, como el primero de los Fondos Estructurales de la Unión. Unos años antes, en el Tratado de la CECA de 1951 (artículo 156), se preveía la necesidad de establecer un fondo para facilitar la movilidad de la mano de obra y proteger a los trabajadores contra los riesgos inherentes al progreso económico y a las nuevas condiciones de trabajo, mediante el pago de indemnizaciones y la financiación de la reconversión profesional de los trabajadores. Pero, como antes se ha dicho, será el Tratado CEE de 1957 el que lo contemple expresamente: «Para mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el mercado común y contribuir así a la elevación del nivel de vida, se crea, en el marco de las disposiciones siguientes, un Fondo Social Europeo encargado de fomentar, dentro de la Comunidad, las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores» (artículo 173).

La creación del FSE se remonta, pues, a los orígenes de la integración europea. Su puesta en funcionamiento efectiva tiene lugar en 1960, por el Reglamento del Consejo n.º 9, de 25 agosto de 1960, relativo al Fondo Social Europeo (DOCE, n.º 56, de 31-8-60). Este Reglamento ha sufrido con posterioridad numerosas modificaciones (1972, 1977, 1989, 1993, 1999, 2006), todas ellas muy razonables por cierto, pues el FSE es un instrumento esencialmente dinámico que ha de dar respuesta a las necesidades cambiantes de los distintos países, a las incorporaciones de nuevos Estados miembros y a las diversas circunstancias económicas y sociales por las que la UE ha atravesado. No podemos, dada su gran amplitud, referirnos

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

a ellas. Nos remitimos a lo que han escrito al respecto otros autores (véase López Viso, 2005). En la actualidad se rige por las siguientes OPSNBT: — 5SBUBEP
EF
'VODJPOBNJFOUP
EF
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6OJØO
&VSPQFB
BSUÓDVMPT

B
: El artículo 162 establece lo siguiente: «Para mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el mercado interior y contribuir así a la elevación del nivel de vida, se crea, en el marco de las disposiciones siguientes, un Fondo Social Europeo destinado a fomentar, dentro de la Unión, las oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, así como a facilitar su adaptación a las transformaciones industriales y a los cambios de los sistemas de producción, especialmente mediante la formación y la reconversión profesionales» El artículo 163 determina que la administración del Fondo corresponderá a la Comisión, que estará asistida por un Comité; éste lo presidirá un miembro de la Comisión y estará compuesto por representantes de los Gobiernos, de las organizaciones sindicales y de las asociaciones empresariales. — 3FHMBNFOUP
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EFM
$POTFKP
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EF
KVMJP
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, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) 1260/1999. — 3FHMBNFOUP
$&

EF
MB
$PNJTJØO
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EF
EJDJFNCSF
EF
, por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo y el Reglamento (CE) 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional. — 3FHMBNFOUP
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EFM
1BSMBNFOUP
&VSPQFP
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$POTFKP
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, relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) 1784/1999. 2.2. Misión El Reglamento (CE) 1081/2006 antes citado establece, en su artículo 2, la misión del FSE. Pero, al haberse propuesto por la Comisión una modifi-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

cación de dicho Reglamento, se transcribe literalmente lo que contiene al respecto dicha propuesta. El interés de adaptar la misión del FSE a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 es manifiesto, así como su mayor orientación hacia políticas de inclusión social (Comisión Europea, 2011; Comité Económico y Social Europeo, 2012; Comité de las Regiones, 2012). «1. El FSE contribuirá a dar respuesta a las prioridades de la Unión Europea en materia de mejora de la cohesión económica, social y territorial promoviendo unos altos niveles de empleo y de calidad de empleo, fomentando la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, facilitando su adaptación al cambio, propiciando un elevado nivel de educación y formación, fomentando la igualdad de género, la igualdad de oportunidades y la no discriminación, auspiciando la inclusión social y luchando contra la pobreza. 2. El FSE velará por alcanzar esos objetivos respaldando a los Estados miembros en la consecución de las prioridades y objetivos principales de la Estrategia Europa 2020 por un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. El FSE apoyará la concepción y aplicación de políticas y medidas teniendo en cuenta las directrices integradas relativas a las políticas económicas y de empleo de los Estados miembros y las recomendaciones del Consejo relativas a los programas nacionales de reforma. 3. Del FSE se beneficiarán los ciudadanos y, especialmente, los grupos desfavorecidos tales como los desempleados de larga duración, las personas con discapacidad, los inmigrantes, las minorías étnicas, las comunidades marginadas y las personas que sufren exclusión social. El FSE también prestará ayuda a empresas, sistemas y estructuras con el fin de facilitar su adaptación a los nuevos retos y fomentar la correcta gestión y la aplicación de reformas, especialmente en el ámbito del empleo, la educación y las políticas sociales» (artículo 2).

2.3. Ámbito de aplicación También se reproduce aquí, aunque resumida, la propuesta de modificación de la Comisión, en la que se hace más hincapié que antes en aspectos referidos a inclusión social y servicios sociales. Según ella el FSE

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

respaldará las prioridades de inversión en los objetivos temáticos que se señalan a continuación (artículo 3.1): B 'PNFOUP
EFM
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B
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NFEJBOUF — El acceso al empleo de los solicitantes de empleo y personas inactivas. — La integración sostenible en el mercado de trabajo de los jóvenes sin empleo, el trabajo por cuenta propia y la creación de empresas. — La igualdad entre hombres y mujeres y la conciliación del trabajo y la vida privada. — El envejecimiento saludable y activo. C *OWFSTJØO
FO
FEVDBDJØO
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QFSNBOFOUF
NFEJBOUF — La lucha contra el abandono escolar precoz y el fomento de la igualdad de acceso a una educación infantil, primaria y secundaria de buena calidad. — La mejora de la calidad, eficacia y accesibilidad a la educación superior. — La mejora en el acceso al aprendizaje permanente. D 'PNFOUP
EF
MB
JODMVTJØO
TPDJBM
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MVDIB
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MB
QPCSF[B
NFEJBOUF — La inclusión activa. — La integración de comunidades marginadas, como la de los romaníes. — La lucha contra la discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o creencia, discapacidad, edad u orientación sexual. — El acceso a servicios asequibles, sostenibles y de calidad, incluidos los servicios sanitarios y sociales de interés general. — El fomento de la economía social y de las empresas sociales. — Las estrategias de desarrollo local a cargo de las comunidades locales.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

E .FKPSB
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DBQBDJEBE
JOTUJUVDJPOBM
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MB
BENJOJTUSB DJØO
QÞCMJDB
NFEJBOUF — La inversión en capacidad institucional y en eficacia de las administraciones y servicios públicos. — El desarrollo de capacidades de los agentes competentes en materia de empleo, educación y políticas sociales para introducir reformas a nivel nacional, regional y local. 2.4. Campos de actividad Se indican en este epígrafe las principales actividades a las que, en la actualidad, se está dedicando el presupuesto del FSE (Unión Europea, página web). B 3FGVFS[P
EFM
FNQMFP
Z
MB
NPWJMJEBE La finalidad del FSE consiste en ofrecer a los ciudadanos europeos mejores perspectivas laborales y ayudarles a tener éxito en las carreras profesionales que eligen. Y más aún hoy en día, con una crisis económica que amenaza tanto a los trabajadores como a las empresas que les dan empleo. Los esfuerzos del FSE por impulsar el empleo están dirigidos a todos los sectores de personas que puedan beneficiarse, en especial los que atraviesan más dificultades, en áreas como las siguientes: 1) &TUBCMFDJNJFOUP
EF
OVFWBT
WÓBT
EF
BDDFTP
BM
FNQMFP El FSE financia la orientación de los grupos de trabajadores cualificados amenazados por el desempleo porque su sector está en declive. El FSE también apoya la movilidad laboral y ayuda a quienes deseen encontrar trabajo en otros países de Europa a dominar el idioma local y realizar prácticas. Asimismo, se proporciona orientación y cualificación a desempleados de larga duración para que se reincorporen a la vida laboral y disfruten de independencia económica. En toda Europa, muchos padres, sobre todo madres, interrumpen su carrera profesional para cuidar de sus hijos. Cuando intentan reincorporarse al mundo laboral, pueden encontrarse con que sus habilidades han quedado obsoletas o con que no existe una oferta adecuada de servicios de guardería. El FSE les ayuda a po-

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

ner al día dichas habilidades y a conciliar la vida personal y profesional. 2) 0GSFDFS
B
MPT
KØWFOFT
NÈT
PQPSUVOJEBEFT Los jóvenes que han abandonado el sistema educativo y buscan trabajo pueden enfrentarse a importantes obstáculos por motivos muy variados. El FSE dedica recursos considerables a ayudarles a dar sus primeros pasos en el mercado laboral. El FSE financia miles de proyectos y programas que ayudan a jóvenes entre los 15 y los 29 años de toda Europa a obtener los conocimientos y las oportunidades que necesitan para entrar a formar parte de la población activa. Se pone especial énfasis en ayudar a aquellos que actualmente ni estudian ni trabajan («ninis»), porque con frecuencia se enfrentan a obstáculos específicos para encontrar trabajo. 3) "ZVEBS
B
MBT
FNQSFTBT El FSE está ayudando de muchas maneras a empresas y a trabajadores para superar el desafío del continuo cambio económico y laboral de los tiempos actuales, por ejemplo mediante el aprendizaje permanente de nuevas cualificaciones profesionales para poder competir. Ayuda a los directivos de las empresas a mejorar el rendimiento de las exportaciones. Ayuda a empresarios y autónomos para adquirir los conocimientos de gestión, jurídicos y financieros imprescindibles para montar un negocio. 4) 1SPDVSBS
B
MPT
USBCBKBEPSFT
NFKPSFT
USBZFDUPSJBT
QSPGFTJPOBMFT Numerosos proyectos del FSE ayudan a trabajadores a adaptarse al cambio y a ganar en flexibilidad mediante diversas medidas. Se fomenta una gestión más activa de la carrera profesional. Se apoyan los programas de movilidad de los trabajadores, que animan a muchas personas a trasladarse a otras regiones donde hay trabajo. Se establecen también medidas para modernizar las instituciones que se ocupan del empleo y cambiar su enfoque. Otros proyectos del FSE están promoviendo el envejecimiento activo entre los trabajadores y las personas de mayor edad que buscan empleo. Estos proyectos les animan a actualizar sus habilidades, a formarse en nuevas competencias cuando es necesario, a adoptar nuevas tecnologías y a hablar con sus empleadores de los cambios en las prácticas de trabajo.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

C &EVDBDJØO
NÈT
DPNQMFUB Diversos programas y proyectos del FSE ayudan a mejorar el rendimiento en todo el sector educativo, empezando por las guarderías, pasando por los colegios, los sistemas de formación profesional y las universidades, hasta llegar a la enseñanza permanente. 1) 1SPNPDJØO
EFM
BQSFOEJ[BKF
QFSNBOFOUF El FSE ayuda a que más jóvenes permanezcan en el sistema educativo y obtengan la cualificación necesaria para trabajar y desarrollar una carrera profesional. Son muchos los proyectos del FSE dirigidos a la reducción del abandono escolar prematuro, que en ocasiones adoptan un enfoque personalizado. En ellos, se identifica a estudiantes en riesgo y se les orienta sobre sus aspiraciones profesionales y la cualificación requerida. En los colegios, los profesores y asesores profesionales se forman para identificar a estos jóvenes y trabajar con ellos. En otros proyectos, se procura que las familias de los jóvenes en riesgo, sobre todo cuando son inmigrantes, se esfuercen por mantener a los estudiantes dentro del sistema educativo. También se elaboran programas de televisión orientados a la tecnología, para mostrar a los escolares las muchas oportunidades que las tecnologías de la información pueden ofrecerles de cara a sus carreras profesionales. 2) 'PNFOUP
EF
MB
FEVDBDJØO
TVQFSJPS El FSE financia mejoras innovadoras en la educación superior y apoya un mayor acceso a las universidades y escuelas superiores, así como a las actividades dirigidas a mejorar la calidad de estas instituciones. Ayuda a los estudiantes de grupos vulnerables infrarrepresentados, como las minorías étnicas, a acceder a la educación superior y procede de igual forma con los estudiantes adultos. Los departamentos universitarios de investigación reciben financiación para acoger a más estudiantes de posgrado. Igualmente, reciben apoyo para crear redes transeuropeas con otros grupos de investigación. 3) 6OB
GPSNBDJØO
WFSEBEFSBNFOUF
ÞUJM El mundo de los negocios se encuentra en constante evolución. En nuestros días, el aprendizaje no termina al concluir los estudios; es

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

necesario el aprendizaje constante de nuevas habilidades. Varios miles de proyectos del FSE ayudan a los trabajadores a adquirir esas nuevas habilidades. El FSE ayuda a los centros de formación profesional a adaptar su enseñanza a la demanda del mercado laboral. Para ello, fomenta planes de prácticas y la formación de aprendices. Además de ayudar a cientos de miles de estudiantes a acceder a la formación que desean, el FSE también anima a las instituciones de formación profesional y las universidades a mejorar el grado de relevancia y la variedad de los estudios que ofrecen a personas y empresas. D 0QPSUVOJEBEFT
QBSB
UPEPT El empleo es la forma más eficaz de proporcionar independencia y seguridad económica. El FSE financia proyectos que ayudan a personas en dificultades o pertenecientes a grupos desfavorecidos a desarrollar competencias, a conseguir empleo y a disfrutar de las mismas oportunidades que el resto. 1) -VDIB DPOUSB
MB
NBSHJOBDJØO Los proyectos del FSE, además de ofrecer oportunidades de educación y formación, ayudan a eliminar las múltiples barreras a las que se enfrentan determinados grupos marginados socialmente para obtener un empleo y formar parte de la sociedad europea que vemos a diario. El pueblo gitano constituye una de las minorías étnicas más importantes de la UE. 2) "QPZP B
MBT
FNQSFTBT
TPDJBMFT El FSE apoya activamente la creación de empresas sociales como fuente de empleo. Este tipo de iniciativas se dirigen en particular a grupos de personas a los que, por diversas razones, les resulta difícil acceder a un empleo. Entre ellos cabe citar los jóvenes desempleados de larga duración, las personas con discapacidad, los miembros de comunidades rurales, las personas con problemas de salud mental, los ex delincuentes, colectivos marginados, etc. Este apoyo adopta muchas formas, por ejemplo, formación en gestión empresarial para las personas que dirigen estas empresas, oferta de

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

conocimientos sobre recursos humanos, derecho laboral, salud y seguridad, capacidades técnicas específicas que se necesitan en una empresa, etc. 3) "QPZP
B
MBT
BTPDJBDJPOFT
MPDBMFT El apoyo del desarrollo local dirigido por la comunidad es un enfoque que reconoce que las personas y los grupos locales son quienes conocen mejor los problemas locales y, además, tienen un mayor sentimiento de pertenencia y compromiso con el éxito de los proyectos. El FSE puede apoyar los aspectos de empleo e inclusión social de las estrategias de desarrollo dirigidas por la comunidad. El apoyo del FSE puede abordar cuestiones tales como la mejora del acceso a los servicios públicos y sanitarios, actuar para reducir la tasa de abandono escolar en los centros de enseñanza locales y fomentar el espíritu empresarial entre los colectivos locales para dar respuestas a las necesidades existentes. 4) &OGPRVFT JODMVTJWPT Los proyectos del FSE promueven medidas de inclusión activa, con una serie de medidas de acompañamiento, para grupos de la sociedad que sufren discriminación. Las personas más desfavorecidas pueden necesitar un apoyo más intensivo para encontrar empleo o conservarlo. Las actividades del FSE incluyen la creación de itinerarios para la reinserción y la reintegración laboral de grupos que sufren discriminación, por ejemplo mujeres con niños pequeños, madres que desean volver a trabajar después de haber tenido hijos, personas de edad avanzada altamente cualificadas cuyos posibles ascensos van a parar a candidatos más jóvenes, inmigrantes discriminados por empleadores potenciales, empresarios o compañeros, personas con enfermedades crónicas, exreclusos u otros. E .FKPSB
EF
MPT
TFSWJDJPT
QÞCMJDPT Reducir las cargas burocráticas y administrativas y promover un alto grado de transparencia, integridad y responsabilidad en la administración pública ayuda a aumentar la productividad y a reforzar la competitividad. Por este motivo, diversos proyectos del FSE ayudan a reforzar la eficiencia

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de la administración pública en la prestación de servicios públicos en todos los sectores. 1) $POTFHVJS
VOBT
JOTUJUVDJPOFT NÈT
FGJDBDFT El FSE ayuda a las administraciones públicas y a los proveedores de servicios públicos a ser más eficaces y eficientes en sus actividades. El propósito de esta ayuda es mejorar el apoyo que reciben las personas que buscan empleo, los trabajadores y los ciudadanos, a través de, por ejemplo, un mejor acceso a los servicios sanitarios y de empleo. El FSE respalda programas de formación para funcionarios, aportándoles los conocimientos necesarios para poner a punto sistemas de gestión modernos y servicios orientados al cliente. Gran parte de esta ayuda se presta a través de proyectos transnacionales del FSE en los cuales profesionales de las regiones más desarrolladas de la UE prestan asesoramiento y apoyo sobre lo que funciona bien y lo que conviene evitar. Asimismo, el FSE financia la implantación de tecnologías de información modernas y las actividades de formación de los funcionarios para utilizarlas. 2) "QPZP
B
BTPDJBDJPOFT QBSB
DPOTFHVJS
VO
NBZPS
QSPHSFTP Además de fomentar unos servicios públicos más eficientes y eficaces, el FSE ayuda a muchas otras organizaciones a obtener las capacidades y habilidades necesarias para impulsar el empleo. Entre ellas cabe citar las instituciones de enseñanza, los sindicatos, las ONG con actividad en sectores como el empleo, la inclusión social y los grupos vulnerables, así como las organizaciones patronales. Es esencial que estos agentes de la sociedad civil tengan un alto nivel de conocimientos en materia de gestión y elaboración de políticas; sólo así pueden colaborar entre sí, a escala nacional, regional y local, en la reforma de los sistemas de empleo y en la aplicación de las políticas. A título de ejemplo, se reflejan en la Tabla 10.1, como indicadores de las actividades descritas anteriormente, el presupuesto del FSE para el período 2007-2013 y el número de personas participantes en los programas realizados en el año 2011. Como puede verse la magnitud presupuestaria del FSE es elevada.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

TABLA 10.1. Presupuesto del FSE en el período 2007-2013 y personas participantes en los programas realizados en el año 2011 Estado miembro Alemania

Presupuesto período 2007-2013

Número de personas participantes en 2011

9.380.654.763 €

847.693

Austria

524.412.560 €

136.140

Bélgica

1.073.217.594 €

289.388

Bulgaria

1.185.459.863 €

148.996

Chipre

119.769.154 €

8.866

Dinamarca

254.788.619 €

10.089

Eslovaquia

1.499.603.156 €

532.443

755.699.370 €

175.631

España

8.054.864.822 €

1.900.511

Estonia

391.517.329 €

249.645

Finlandia

618.564.064 €

311.833

Francia

5.394.547.990 €

1.084.860

Grecia

4.363.800.403 €

676.501

Hungría

3.629.088.551 €

647.970

375.362.370 €

159.253

6.930.542.469 €

1.970.352

583.103.717 €

169.211

1.028.306.727 €

245.340

Eslovenia

Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo

25.243.666 €

Malta

112.000.000 €

27.757

Países Bajos

830.002.737 €

207.945

Polonia

10.007.397.937 €

1.482.561

Portugal

6.853.387.865 €

1.235.284

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Estado miembro

Presupuesto período 2007-2013

Número de personas participantes en 2011

Reino Unido

4.474.917.728 €

667.925

República Checa

3.787.795.992 €

1.048.432

Rumanía

3.684.147.618 €

380.536

691.551.158 €

94.370

76.629.748.222

14.709.532

Suecia Totales

Fuente: elaboración propia, sobre datos de la web de la Comisión Europea.

3. EL PROGRAMA PROGRESS Este programa nace en el año 2006 para apoyar financieramente la ejecución de los objetivos de la UE en materia de empleo y asuntos sociales, conforme a lo establecido en la Agenda de Política Social 2006-2010 (TVQSB, epígrafe 4.6 del capítulo 1) y, de este modo, contribuir a alcanzar los objetivos de la Estrategia de Lisboa revisada de 2005. Es de aplicación a todos los países de la UE-27, a los países candidatos y candidatos potenciales y a los países del Espacio Económico Europeo (Noruega, Islandia y Liechtenstein). Se rige por la Decisión 1672/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por la que se establece un programa comunitario para el empleo y la solidaridad social, Progress, modificada por la Decisión 284/2010/UE, de 25 de marzo de 2010. El programa tiene una aplicación temporal, sin perjuicio de su posible extensión en el futuro, del 1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2013. Su dotación presupuestaria inicial fue de 743.250.000 €, rebajados en 2010 a 683.250.000 €. 3.1. Objetivos generales La Decisión por la que se crea el programa establece los siguientes PCKF UJWPT
HFOFSBMFT: a) .FKPSBS
FM
DPOPDJNJFOUP y la comprensión de la situación imperante en los Estados miembros y en otros países participantes, mediante análisis, evaluaciones y un estrecho seguimiento de las políticas.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

b) Apoyar, en los ámbitos cubiertos por el programa, el desarrollo de NÏUPEPT
F
JOTUSVNFOUPT
FTUBEÓTUJDPT
F
JOEJDBEPSFT
DPNVOFT desglosados por sexo y por grupo de edad. c) Apoyar y DPOUSPMBS
MB
BQMJDBDJØO
EF
MB
MFHJTMBDJØO
y los objetivos políticos de la UE en los Estados miembros, y evaluar su eficacia e incidencia. d) Fomentar la DSFBDJØO
EF
SFEFT
FM
BQSFOEJ[BKF
NVUVP
MB
EFUFSNJOBDJØO Z
MB
EJGVTJØO
EF
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QSÈDUJDBT y de enfoques innovadores a escala europea. e) 4FOTJCJMJ[BS
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QBSUFT
JOUFSFTBEBT
Z
BM
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HFOFSBM sobre las políticas y los objetivos de la UE perseguidos en cada una de las cinco secciones. f) Mejorar la capacidad de las principales redes a escala europea para fomentar, apoyar y TFHVJS
EFTBSSPMMBOEP
MBT
QPMÓUJDBT
Z
MPT
PCKFUJWPT EF
MB
6&. Ha de promoverse la JOUFHSBDJØO
EF
MB
QFSTQFDUJWB
EF
HÏOFSP en todas las secciones y acciones del programa y garantizar una difusión apropiada de los resultados alcanzados entre todos los participantes y entre la opinión pública. 3.2. Secciones El programa se divide en las DJODP
TFDDJPOFT
P
ÈNCJUPT
siguientes: empleo, protección e inclusión social, condiciones de trabajo, no discriminación y diversidad e igualdad de género. B &NQMFP Aplicación de la Estrategia Europea de Empleo (en el futuro será la Estrategia Europa 2020) mediante: — La mejora de la comprensión de la situación del empleo y de sus perspectivas, especialmente mediante la realización de análisis y estudios. — El control y la evaluación de la aplicación de las directrices y recomendaciones europeas en materia de empleo y sus repercusiones. — La organización de intercambios sobre políticas, buenas prácticas y enfoques innovadores y el fomento del aprendizaje mutuo.

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

— El refuerzo de la sensibilización, la difusión de información y el fomento del debate sobre los desafíos y las políticas en materia de empleo. C 1SPUFDDJØO
F
JODMVTJØO
TPDJBM Aplicación del método abierto de coordinación (MAC) en el ámbito de la protección e inclusión social mediante: — La mejora de la comprensión de las cuestiones relativas a la exclusión social y la pobreza y las políticas de protección e inclusión social, especialmente mediante análisis, estudios y el desarrollo de estadísticas e indicadores comunes. — El control y la evaluación de la aplicación del MAC en el ámbito de la protección e inclusión social y sus efectos a escala nacional y de la UE, así como el análisis de la interacción entre el MAC y otros ámbitos políticos. — La organización de intercambios sobre políticas, buenas prácticas y enfoques innovadores, y el fomento del aprendizaje mutuo en el contexto de la estrategia de protección e inclusión social. D $POEJDJPOFT
EF
USBCBKP Apoyo a la mejora del entorno y las condiciones de trabajo, incluida la salud y seguridad en el trabajo y la conciliación de la vida laboral y familiar, mediante: — La mejora de la comprensión de la situación de las condiciones de trabajo, especialmente mediante análisis, estudios y el desarrollo de estadísticas e indicadores. — El apoyo a la aplicación de la legislación laboral de la UE mediante un control eficaz, la organización de seminarios para los profesionales de dicho ámbito, la elaboración de manuales y medios análogos. — La puesta en marcha de acciones preventivas y el fomento de una cultura de prevención en materia de salud y seguridad en el trabajo.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

E /P
EJTDSJNJOBDJØO
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EJWFSTJEBE Apoyo a la aplicación efectiva del principio de no discriminación y fomento de su integración en todas las políticas de la UE mediante: — La mejora de la comprensión de la situación en materia de discriminación, especialmente mediante análisis, estudios y el desarrollo de estadísticas e indicadores. — El apoyo a la aplicación de la legislación de la UE en materia de no discriminación mediante un control eficaz, la organización de seminarios para los profesionales de este ámbito y la creación de redes entre los organismos especializados en el ámbito de la lucha contra la discriminación. F *HVBMEBE
EF
HÏOFSP Apoyo a la aplicación efectiva del principio de igualdad de género y fomento de la integración de la perspectiva de género en todas las políticas de la UE, a través de los medios indicados en los incisos de la letra d) precedente. 3.3. Tipos de acciones Dentro de cada una de las secciones o ámbitos de actuación, el programa financia los tipos de acciones que se resumen brevemente a continuación: — "DUJWJEBEFT
EF
BOÈMJTJT: recogida, tratamiento y difusión de datos; desarrollo y difusión de metodologías; realización de estudios, análisis y encuestas y difusión de los resultados; realización de valoraciones y evaluaciones de impacto y difusión de los resultados; elaboración y publicación de guías, informes y materiales de información y formación vía Internet u otros medios. — "DUJWJEBEFT
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BQSFOEJ[BKF
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EJGVTJØO: identificación e intercambio de buenas prácticas y experiencias innovadoras y organización de seminarios a escala europea, transnacional o nacional; recogida y publicación de material divulgativo sobre el programa y sus resultados.

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

— "QPZP
B
MPT
QSJODJQBMFT
BHFOUFT: ayuda para los gastos de funcionamiento de las principales redes a escala europea cuyas actividades estén vinculadas a la consecución de los objetivos del programa; organización de grupos de trabajo de funcionarios nacionales para controlar la aplicación de la legislación de la UE; financiación de seminarios especializados para los profesionales que trabajan en el ámbito del programa, funcionarios responsables y otros actores importantes; financiación de redes de expertos y de observatorios a escala europea. A título de ejemplo, se señala en la Tabla 10.2 el presupuesto del programa Progress para el desarrollo de estas acciones, clasificadas por secciones, en los años 2012 y 2013. TABLA 10.2. Presupuesto del programa Progress. Años 2012 y 2013 Secciones (ámbitos de actuación)

Presupuesto 2012 (millones de €)

Presupuesto 2013 (millones de €)

Empleo

21,10

21,39

Protección e inclusión social

29,23

29,54

8,75

8,11

No discriminación y diversidad

21,50

24,03

Igualdad de género

12,78

13,86

1,40

1,23

Condiciones de trabajo

Apoyo administrativo

Fuente: elaboración propia, sobre datos de la web de la Comisión Europea.

Los objetivos para el inmediato futuro de este Programa serán los establecidos en la Estrategia Europa 2020. Las distintas acciones de cada una de las secciones irán encaminadas a la consecución de los objetivos sociales de dicha Estrategia (Comisión Europea, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, 2011 y 2012). 4. EL FONDO EUROPEO DE ADAPTACIÓN A LA GLOBALIZACIÓN El FEAG fue creado por el Reglamento (CE) 1927/2006, de 20 de diciembre. Este Fondo tenía vigencia temporal en dicha norma, desde el

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

1 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2013. Se ha tomado la decisión de su prórroga para el período de vigencia del marco financiero plurianual, comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de 2020. De hecho, la Comisión ha elaborado ya una Comunicación con la propuesta de nuevo Reglamento, más extenso que el anterior (Comisión Europea, 2011b). Su finalidad es conceder ayudas económicas a trabajadores que han perdido el puesto de trabajo como consecuencia de cambios en las pautas comerciales mundiales (cierre de grandes empresas, incremento importante de las importaciones en la UE, disminución acelerada de la cuota de mercado de la UE en un determinado sector, acuerdos comerciales en materia agrícola, crisis imprevistas, deslocalizaciones hacia terceros países, etc.). Las ayudas del FEAG se destinan a medidas activas del mercado laboral dirigidas a: — La asistencia en la CÞTRVFEB
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FNQMFP, orientación profesional, formación y reciclaje profesional a medida, incluidas las competencias en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación, certificación de la experiencia adquirida, ayuda a la recolocación y la promoción del espíritu empresarial o asistencia con vistas al establecimiento por cuenta propia. — .FEJEBT
FTQFDJBMFT
EF
EVSBDJØO
MJNJUBEB como, por ejemplo, permisos para buscar empleo, incentivos a la contratación, permisos de movilidad, prestaciones por estancias o subsidios de formación (incluidas ayudas para servicios de asistencia o para servicios de sustitución en explotaciones agrícolas), todo ello por el tiempo limitado que dure la búsqueda activa de trabajo y siempre debidamente justificado, o actividades de formación o de formación permanente. — Medidas dirigidas a JODFOUJWBS
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FEBE, para que permanezcan o se reintegren en el mercado laboral. El FEAG no financia medidas pasivas de protección social, como las prestaciones y subsidios de desempleo, que son competencia de los Estados miembros. Reciben las ayudas del FEAG los trabajadores individuales despedidos La financiación del FEAG no puede destinarse a mantener la actividad de las empresas ni a facilitar su modernización o adaptación estructural. 396

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Las ayudas que se concede con cargo FEAG son objeto de estudio individualizado por la Comisión. Ésta propone la cuantía a conceder, en su caso, al Parlamento Europeo y al Consejo, quienes la aprueban por decisión que se hace pública en el diario oficial de la UE. Todas las solicitudes en sus distintos estados de tramitación (ficha descriptiva con la solicitud, análisis de la Comisión, propuesta de ésta, decisión del Parlamento Europeo y del Consejo) están en la web de la UE. Hasta el momento, según figura en la web de la UE, se han recibido 106 solicitudes. Cada año la Comisión publica un informe sobre la ejecución del FEAG. Las conclusiones de la evaluación intermedia que se hizo en 2011 del FEAG son positivas; las pruebas recogidas muestran que el FEAG aporta un valor añadido a las acciones de los Estados miembros. Después de 12 meses de ayudas del FEAG, un 42% de los trabajadores afectados había encontrado otro puesto de trabajo y los índices de reinserción seguían aumentando a medio plazo. Este resultado es especialmente positivo, teniendo en cuenta que muchos de los trabajadores que han recibido la ayuda se encuentran entre aquellos a los que resulta más difícil ayudar cuando buscan empleo. El FEAG ha ayudado a los servicios públicos de empleo de los Estados miembros a hacer frente a las situaciones de crisis provocadas por despidos en masa inesperados, sirviendo de complemento a los esfuerzos nacionales existentes y a las ayudas del FSE (Comisión Europea, 2012: 23). CONCLUSIÓN En este capítulo se ha intentado mostrar que la UE no es sólo una entidad internacional que diseña, implementa o evalúa políticas de todo tipo, entre ellas las sociales. Es, además, un instrumento financiero de gran importancia, y no sólo respecto de las grandes políticas monetarias, agrícolas o comerciales, pues también en el ámbito social, ya desde los orígenes de la UE, se han establecido diversos medios para financiar multitud de proyectos y programas en materia de educación, empleo, sanidad, protección, inclusión social y apoyo a los grupos más desfavorecidos o vulnerables. Los modos y cuantía de esa financiación han variado con el tiempo, como es natural, al compás de los sucesivos objetivos que se ha ido mar-

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

cando la UE. En la actualidad, los instrumentos de financiación existentes en la UE están llamados a seguir la ruta de la Estrategia Europa 2020, con la finalidad de apoyar la consecución de los objetivos, líneas prioritarias de actuación y medidas contempladas en ella. Se encuadran también, en correspondencia con la mencionada Estrategia, en el contexto del marco financiero plurianual 2014-2020, por lo que, en el momento de escribir estas líneas, todas las normas que rigen los fondos de financiación europeos se encuentran en proceso de revisión. BIBLIOGRAFÍA ALEMÁN BRACHO, C. y RAMOS LORENTE, M. (2013): «Unión Europea y políticas sociales», en ALEMÁN BRACHO, C. (Coord.) (2013): 1PMÓUJDBT
TPDJBMFT, Aranzadi, Cizur Menor. ASENJO ALLI, C.; OLAVARRI, R. y RIVERO RECUENCO, A. (2006): .FUPEPMPHÓB
QBSB
MB
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Z
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EF
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BDUVBDJPOFT
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4PDJBM
&VSPQFP, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid. COMISIÓN EUROPEA (2011a): 1SPQVFTUB
EF
3FHMBNFOUP
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1BSMBNFOUP
&VSPQFP
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&VSPQFP
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FM
3FHMBNFOUP
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 COM(2011) 607 final. — (2011b): 1SPQVFTUB
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3FHMBNFOUP
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1BSMBNFOUP
&VSPQFP
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FM
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&VSPQFP
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"EBQUBDJØO
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MB
(MPCBMJ[BDJØO


COM(2011) 608 final. — (2012): *OGPSNF
SFMBUJWP
B
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EFM
'POEP
&VSPQFP
EF
"EBQUBDJØO
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(MPCBMJ[BDJØO
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, COM(2012) 462 final. — (2013a): )BDJB
MB
JOWFSTJØO
TPDJBM
QBSB
FM
DSFDJNJFOUP
Z
MB
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JODMVJEB
MB
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4PDJBM
&VSPQFP
, COM(2013) 83 final. — (2013b): 4PDJBM
JOWFTUNFOU
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UIF
&VSPQFBO
4PDJBM
'VOE. Acompaña a la Comunicación )BDJB
MB
JOWFSTJØO
TPDJBM
QBSB
FM
DSFDJNJFOUP
Z
MB
DPIFTJØO
JO DMVJEB
MB
FKFDVDJØO
EFM
'POEP
4PDJBM
&VSPQFP
, SWD(2013) 44 final. COMISIÓN EUROPEA, DIRECCIÓN GENERAL DE EMPLEO, ASUNTOS SOCIALES E INCLUSIÓN (2011): 1SPHSFTT
FO
BDDJØO
&M
1SPHSBNB
EF
MB
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&VSPQFB
QBSB
FM
&NQMFP
Z
MB
4PMJEBSJEBE
4PDJBM
, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. — (2012): 1SPHSFTT
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EF
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 , Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo.

FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA SOCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

— (2012): &M
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&VSPQFP
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FEAG, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. — (2013): 'VOEJOH
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4PDJBM
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1SPHSFTT. COMISIÓN EUROPEA, DIRECCIÓN GENERAL DE EMPLEO, ASUNTOS SOCIALES E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES (2008): "TFHVSBSTF
EF
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1SPHSFTT
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MB
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EF
MB
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MB
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o , Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. — (2007): 1SPHSFTT
&M
QSPHSBNB
EF
MB
6&
EF
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EFM
FNQMFP
Z
MB
TPMJEBSJEBE
TPDJBM
, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. — (2009): 6O
DBNCJP
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MB
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4PDJBM
&VSPQFP, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. COMISIÓN EUROPEA, DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA REGIONAL (2011): 1PMÓUJDB
EF
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FM
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FNQMFP, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. COMITÉ DE LAS REGIONES (2012): %JDUBNFO
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EF
3FHMBNFOUP
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FM
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4PDJBM
&VSPQFP, DOUE C 225/127, de 27.7.2012. COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO (2012): %JDUBNFO
$

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GF CSFSP
EF

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3FHMBNFOUP
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, DOUE C 143/87, de 22.5.2012. ECORYS (2011): -ÏWBMVBUJPO
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NJQBSDPVST
EV
QSPHSBNNF
1SPHSFTT, Rotterdam. HALE, J. (2007): 'POEP
4PDJBM
&VSPQFP

B×PT
JOWJSUJFOEP
FO
MBT
QFSTPOBT, Comunidades Europeas, Luxemburgo. HIERRO HIERRO, F. J. (2004): «La contribución del Fondo Social Europeo al fomento de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres», 5SJCVOB
4PDJBM, 157 (2004) 47-54. LÓPEZ VISO, M. (2005): «Una perspectiva social del tratado que establece una constitución para Europa: el Fondo Social Europeo», 3FWJTUB
EF
FTUVEJPT
QPMÓUJDPT, 130 (2005) 225-243. — (2005): -B
DPOTUSVDDJØO
EF
MB
&VSPQB
TPDJBM
FO
TV
QFSJGFSJB
FM
'POEP
4PDJBM
&V SPQFP
TV
BQMJDBDJØO
FO
(BMJDJB, USC, Santiago de Compostela — (2006): «El Fondo Social Europeo: escenarios y nuevos retos en el marco de la actual Unión europea», 3FWJTUB
EF
FTUVEJPT
FVSPQFPT, 43 (2006) 55-72.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

PARLAMENTO EUROPEO Y CONSEJO (2006a): 3FHMBNFOUP
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EF

EF
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EF

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TPDJBM
1SPHSFTT DOUE L 315, de 15.11.2006. — (2006c): 3FHMBNFOUP
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EJDJFNCSF
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DSFB
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&VSPQFP
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(MPCBMJ[BDJØO (DOUE L 48, de 22.2.2008), NPEJ GJDBEP
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3FHMBNFOUP
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KVOJP. — (2010): %FDJTJØO
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NPEJGJDB
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DPNVOJUBSJP
QBSB
FM
FNQMFP
Z
MB
TPMJEBSJEBE
TPDJBM
1SPHSFTT, DOUE, L 87/6, de 7.4.2010. PEÑA VÁZQUEZ, R. (1999): &M
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TPDJBM
FVSPQFP
DPNP
JOTUSVNFOUP
EF
QPMÓUJDB
FDP OØNJDB
Z
TPDJBM
FWPMVDJØO
IJTUØSJDB
Z
TJUVBDJØO
BDUVBM, Dirección General de Universidades e Investigación, Santa Cruz de Tenerife. SERRANO ARGÜELLO, N. (2012): «Desafíos y nuevas líneas de actuación del Fondo Social Europeo: examen de los períodos 2007-2013 y 2014-2020», 3FWJTUB
EF
FTUVEJPT
FVSPQFPT, 59 (2012) 87-117. TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO (2012): ¿4F
IBO
FTUBCMFDJEP
JOTUSVNFOUPT
QBSB
DPO USPMBS
MB
FGJDBDJB
EFM
HBTUP
EFM
'POEP
4PDJBM
&VSPQFP
FO
MPT
USBCBKBEPSFT
EF
FEBE
BWBO[BEB, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo. UNIDAD ADMINISTRADORA DEL FONDO SOCIAL EUROPEO (2012): &M
'POEP
4PDJBM
&VSP QFP, 7.ª ed., Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Madrid. UNIÓN EUROPEA, página web.

GLOSARIO*

Abandono escolar prematuro: abandono de la educación y la formación antes de concluir el segundo ciclo de enseñanza secundaria o su equivalente en formación profesional. Adhesión de nuevos Estados miembros: a los seis países que integraron inicialmente la actual UE (Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo) se han adherido nuevos Estados miembros. En 1973 Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido; en 1981 Grecia; en 1986 España y Portugal; en 1995 Austria, Finlandia y Suecia; en 2004 Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la República Checa; y en 2007 Bulgaria y Rumanía. Agenda para nuevas calificaciones y empleos: iniciativa emblemática de la Estrategia Europa 2020, cuya finalidad es modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de su vida con el fin de aumentar la participación laboral. Aprendizaje permanente: todas las actividades de educación general, formación profesional, educación no formal y aprendizaje informal emprendidas a lo largo de la vida, que permitan mejorar los conocimientos, las aptitudes y las competencias con una perspectiva personal, cívica, social o laboral. Asistencia a largo plazo: véase «Cuidados de larga duración». Asistencia sanitaria transfronteriza: asistencia sanitaria prestada o recetada en un Estado miembro distinto del Estado miembro de afiliación del paciente que la recibe. Asistencia sanitaria: servicios relacionados con la salud prestados por profesionales sanitarios a pacientes, con el fin de evaluar, mantener o restablecer su estado de salud, incluidos la receta, dispensación y provisión de medicamentos y productos sanitarios. *

Por Jesús FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ y Rosa PEÑASCO VELASCO.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Atención a largo plazo: véase «Cuidados de larga duración». Carta de los Derechos Fundamentales de la UE: texto normativo, con valor jurídico de Tratado de la UE, en el que se recogen los derechos de los ciudadanos de la UE. Carta Social Europea: instrumento normativo internacional auspiciado por el Consejo de Europa, con rango jurídico de Tratado, hecho en 1961 y revisado en 1996; recoge los derechos sociales básicos. Comenius: programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de todos los participantes en la educación preescolar y escolar, hasta el final del segundo ciclo de educación secundaria, así como de los centros y organizaciones que imparten esa educación. Comisión Europea: institución de la UE que ejerce funciones de propuesta legislativa, coordinación, ejecución y financieras en la UE. Comité de Empleo: órgano consultivo de la UE que tiene por finalidad garantizar la promoción de la coordinación de las políticas de los países de la UE en materia de empleo y mercado laboral. Comité de las Regiones: órgano consultivo de la UE que permite a los entes territoriales hacer oír su voz en el proceso decisorio de la UE. Comité de Protección Social: órgano de carácter consultivo de la UE, que tiene por misión supervisar la situación social y la evolución de las políticas de protección social de los Estados miembros y de la UE, facilitar el intercambio de información, experiencias y buenas prácticas entre los Estados miembros y con la Comisión, así como la elaboración de dictámenes en los ámbitos de su competencia. Comité Económico y Social Europeo: órgano consultivo de la UE, compuesto por organizaciones de empresarios, trabajadores y otros sectores de la sociedad civil, que tiene por finalidad emitir dictámenes y asesorar sobre materias sociales que se someten a su consideración. Competencias compartidas: son aquellas que pueden ser ejercidas por la UE y los Estados miembros, de manera que ambas partes pueden legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en el ámbito correspondiente. Competencias de coordinación: competencias que tiene la UE con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros.

GLOSARIO

Competencias exclusivas: son aquellas atribuidas por los Tratados a la UE de modo exclusivo, sobre las que sólo la UE puede legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Comunidad Económica Europea (CEE): una de las entidades constitutivas de las Comunidades Económicas Europeas. Creada en 1957 por el Tratado de Roma. Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom): una de las entidades constitutivas de las Comunidades Económicas Europeas. Creada en 1957 por el Tratado de Roma. Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA): una de las entidades constitutivas de las Comunidades Económicas Europeas. Creada en 1951 por el Tratado de París. Consejo de la Unión Europea: principal institución decisoria de la UE. Ejerce funciones legislativas y presupuestarias. Consejo Europeo: compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros; su finalidad es definir las orientaciones y prioridades políticas generales de la UE. Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos: fue firmado en Roma en 1950 bajo los auspicios del Consejo de Europa; establece el control judicial de la protección internacional de los derechos humanos; ha sido ratificado por todos los Estados miembros de la UE. Cuidadores formales: profesionales que prestan cuidados formales (véase «Cuidados formales»). Cuidadores informales: personas que prestan o desempeñan cuidados informales (véase «Cuidados informales»). Cuidados de larga duración: gama de servicios requeridos por las personas con disminución de la capacidad funcional, física o cognitiva y que, por lo mismo, se encuentran en situación de dependencia durante un período prolongado de tiempo para la realización de las actividades básicas de la vida diaria (AVD), como bañarse, vestirse, comer, acostarse y levantarse de la cama o de una silla, desplazarse y usar el cuarto de baño, o también que necesitan apoyo para realizar las actividades instrumentales de la vida diaria (AIVD), como las tareas domésticas, comidas, compras y transporte. El cuidado de larga duración se puede recibir en casa o en instituciones (OCDE).

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Cuidados de larga duración: sistema de actividades desarrolladas por cuidadores informales (familia, amigos, vecinos) o profesionales (servicios sanitarios y sociales) para garantizar que una persona que no pueda valerse por sí misma pueda llevar una vida con la mayor calidad posible, según sus gustos personales, y con el mayor grado posible de independencia, autonomía, participación, realización y dignidad humana (OMS). Cuidados formales: servicios que se prestan a personas, por lo general en situación de dependencia o necesitadas de atenciones de larga duración, por personas profesionales. Cuidados informales: servicios que se prestan a personas, por lo general en situación de dependencia o necesitadas de atenciones de larga duración, por familiares, vecinos, voluntarios o personas no profesionales. Decisión: norma de la UE obligatoria en todos sus elementos; vincula a los destinatarios a quienes designa expresamente. Desempleo de larga duración: desempleo que tiene una duración de 12 meses o más. Dictamen: acto jurídico de la UE no obligatorio; tiene carácter de declaración. Directiva: norma de la UE que obliga al Estado miembro en cuanto al resultado que deba obtenerse; exige una transposición al ordenamiento jurídico nacional y deja cierta libertad en cuanto a la forma y los medios de su aplicación. Educación superior: instituciones de educación terciaria, en las que se incluyen las universidades, institutos de tecnología, escuelas de comercio, ingeniería, colegios de educación superior, escuelas profesionales, escuelas politécnicas y análogas. Envejecimiento activo: proceso de optimización de las oportunidades de salud, participación y seguridad con el fin de mejorar la calidad de vida a medida que las personas envejecen (OMS). Erasmus: programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de todos los participantes en la educación superior y en la educación y formación profesional de nivel terciario, cualquiera que sea la duración de la carrera o cualificación e incluidos los estudios de doctorado, así como de los centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación y formación. Espacio Económico Europeo: asociación de países formada por los 27 de la UE más Islandia, Liechtenstein y Noruega.

GLOSARIO

Esperanza de vida al nacer: número de años de vida que puede alcanzar una persona, como promedio, en comparación con la media de la población. Esperanza de vida en salud al nacer: número de años de vida con buena salud que puede alcanzar una persona, como promedio, en comparación con la media de la población. Estrategia Europa 2020: documento adoptado por el Consejo Europeo en junio de 2010, en el que se contienen las prioridades, los objetivos principales y las iniciativas emblemáticas de la UE para la década 2010-2020. Flexiguridad: estrategia integrada para potenciar, a un tiempo, la flexibilidad y la seguridad en el mercado laboral. Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización: fondo económico cuya finalidad es conceder ayudas monetarias a trabajadores que han perdido el puesto de trabajo como consecuencia de cambios en las pautas comerciales mundiales (cierre de grandes empresas, incremento importante de las importaciones en la UE, acuerdos comerciales en materia agrícola, crisis imprevistas, etc.). Fondo Social Europeo: fondo económico cuya finalidad es contribuir a dar respuesta a las prioridades de la UE en materia de mejora de la cohesión económica, social y territorial, promoviendo unos altos niveles de empleo, fomentando la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores, facilitando su adaptación al cambio, propiciando un elevado nivel de educación y formación, fomentando la igualdad de género, la igualdad de oportunidades y la no discriminación, auspiciando la inclusión social y luchando contra la pobreza. Fondos de pensiones: véase «Planes de pensiones». Grundtvig: programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de los participantes en todas las formas de educación de adultos, así como de los centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación. Hogares con intensidad de trabajo muy baja: hogares cuyos miembros adultos trabajaron menos del 20% de su potencial total laboral durante el año anterior. Igualdad de oportunidades: principio general cuyos dos aspectos son la igualdad de trato entre las personas y la igualdad entre mujeres y hombres; debe aplicarse en todos los sectores y, en especial, en la vida profesional, la educación y el acceso a la asistencia sanitaria, los bienes y los servicios.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Igualdad de trato entre hombres y mujeres: valor común y principio básico de la UE, según el cual mujeres y hombres han de ser tratados por igual en las condiciones laborales, la formación y la promoción profesional, la seguridad social, el acceso a los bienes y servicios, defensa de los derechos, y la indemnización de las víctimas; prohíbe la discriminación negativa hacia las mujeres. Inclusión social: véase «Integración social». Ingresos hospitalarios: número de pacientes hospitalizados, al menos durante una noche, por cada 100.000 habitantes. Integración social: proceso por el que una persona o grupo de personas se integran en el entorno social (familiar, vecinal, comunitario o social) en que viven. Interlocutores sociales: organizaciones que representan los intereses de los trabajadores y de los empresarios europeos. Juventud en movimiento: iniciativa emblemática de la Estrategia Europa 2020, cuya finalidad es mejorar los resultados de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el mercado de trabajo. Leonardo da Vinci: programa que atiende a las necesidades de enseñanza y aprendizaje de todos los participantes en la educación y formación profesional, excluida la de nivel terciario, así como de los centros y organizaciones que imparten o facilitan esa educación y formación. Libre circulación de capitales: prohibición de todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países. Libre circulación de mercancías: prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente. Libre circulación de trabajadores: abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. Libre prestación de servicios: prohibición de las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la UE para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.

GLOSARIO

Libros Blancos: son documentos que contienen propuestas de acción en un campo específico. A veces son continuación de los Libros Verdes. Si es acogido favorablemente por el Consejo, puede dar lugar a un programa de acción de la UE en ese campo. Libros Verdes: su finalidad es impulsar una reflexión sobre un tema concreto; invitan a las partes interesadas, tanto organismos públicos como particulares, a participar en un proceso de consulta y pueden dar origen a posteriores desarrollos que se plasman en Libros Blancos. Limitaciones en la actividad: dificultades que un individuo puede tener para realizar actividades, en términos de cantidad y calidad, en relación con la manera, extensión o intensidad en que se espera las realizaría una persona sin esa condición de salud. Lucha contra la pobreza y la exclusión social: acciones dirigidas a combatir la pobreza, la privación material severa y cuantas otras formas (abandono escolar prematuro de niños y jóvenes, desempleo de larga duración, carencia de vivienda o infravivienda, exclusión social de grupos vulnerables como los inmigrantes, las mujeres, las personas mayores, las personas con problemas de salud mental, etc.) puedan conducir a situaciones de marginación social. Médicos que ejercen su profesión: médicos que prestan atención directa a pacientes. Método abierto de coordinación social reforzado: supone la introducción de mayor número de indicadores para el seguimiento del método abierto de coordinación social simplificado. Método abierto de coordinación social simplificado: integración de los métodos abiertos de coordinación de inclusión social, pensiones, asistencia sanitaria y cuidados de larga duración; más adelante se añadirían también los servicios sociales de interés general. Método abierto de coordinación: procedimiento que se aplica a los ámbitos que son competencia de los Estados miembros como el empleo, la protección social, la inclusión social, la educación, la juventud y la formación. Se basa en la identificación y la definición de objetivos, indicadores comunes, la comparación de los resultados de los Estados miembros, el intercambio de las mejores prácticas y la supervisión por la Comisión Europea.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Modelo contributivo de seguridad social: según este modelo, la seguridad social está ligada al ámbito profesional, se financia a través de cotizaciones de empresarios y de trabajadores y tiene como fundamento el principio de equivalencia entre cotizaciones y prestaciones. Modelo no contributivo o asistencial de seguridad social: según este modelo, la seguridad social tiene una dimensión universal, no se financia con cargo a cotizaciones sino a impuestos, y las prestaciones se conceden en función de los recursos económicos de los beneficiarios. Organización Mundial de la Salud: organismo especializado de la ONU en el ámbito de la salud. Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos: Organización internacional compuesta por 34 Estados, que tiene como finalidad realizar la mayor expansión posible de la economía, el empleo y el progreso en el nivel de vida de los países miembros, manteniendo la estabilidad financiera y contribuyendo así al desarrollo de la economía mundial. Parlamento Europeo; máximo órgano de representación democrática de los ciudadanos de la UE. Ejerce funciones legislativas, presupuestarias y de control político. Pensionista: persona que recibe una prestación económica vitalicia de invalidez, vejez, viudedad, orfandad o equivalente, bajo modalidad contributiva o no contributiva. Personas con discapacidad: personas con déficits funcionales, limitaciones en la actividad o restricciones en la participación. Personas mayores: reciben esta denominación, por lo general, las personas de 65 años y más. Planes de pensiones: fondos privados constituidos, como consecuencia de cláusulas contenidas en convenios colectivos o bien a título individual, destinados a complementar las pensiones percibidas de los regímenes legales de seguridad social. Plataforma europea contra la pobreza: iniciativa emblemática de la Estrategia Europa 2020, cuya finalidad es garantizar la cohesión social y territorial, de tal forma que los beneficios del crecimiento y del empleo sean compartidos y las personas que sufren de pobreza y exclusión social pueden vivir dignamente y tomar parte activa en la sociedad.

GLOSARIO

Pobreza extrema: estado en que se encuentran las personas cuyo poder adquisitivo no supera al día 1,25 dólares americanos. Políticas activas de empleo: medidas que consisten en el fomento del empleo mediante el asesoramiento profesional individual, la asistencia en la búsqueda de empleo y otras destinadas a mejorar las cualificaciones y la empleabilidad. Primer pilar de protección de seguridad social: es el constituido por los regímenes legales de seguridad social existentes en cada Estado miembro. Principio de atribución de competencias: principio que limita las competencias que tienen las instituciones de la UE frente a las de los Estados miembros y que, a la vez, delimita las competencias entre la Unión y sus Estados miembros. Principio de coordinación: principio según el cual la UE puede apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros, sin sustituir por ello la competencia de éstos en dichos ámbitos. Principio de proporcionalidad: principio según el cual el contenido y la forma de la acción de la UE no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. Principio de subsidiariedad: principio según el cual, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la UE sólo intervendrá en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la UE. Privación material severa: estado en que se encuentra una persona si padece, por lo menos, cuatro de estas nueve privaciones: no puede permitirse 1) pagar el alquiler o las facturas de servicios; 2) mantener caliente su casa; 3) afrontar gastos inesperados; 4) comer carne, pescado o proteína equivalente cada dos días; 5) pasar una semana de vacaciones fuera de casa una vez al año; 6) tener coche; 7) tener lavadora; 8) tener televisor en color; y 9) tener teléfono. Procedimiento de codecisión: es el procedimiento legislativo ordinario de la UE; este procedimiento otorga al Parlamento Europeo el poder para adoptar actos conjuntamente con el Consejo de la UE. Procedimiento de consulta: es un procedimiento especial, en virtud del cual el Consejo, a propuesta de la Comisión, consulta al Parlamento Europeo sobre un asunto determinado, si bien el Consejo no queda vinculado con la consulta.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Programa Progress: programa económico europeo cuya finalidad es la concesión de subvenciones para diversas medidas relacionadas con el empleo, la protección e inclusión social, las condiciones de trabajo, la no discriminación y la igualdad de género. Recomendación: acto jurídico de la UE no obligatorio; tiene carácter de declaración. Reglamento: norma de la UE obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. Renta mínima: prestación económica que tiene por finalidad garantizar unos recursos mínimos a las personas, unidades familiares o de convivencia, para hacer frente a las necesidades más básicas e indispensables de la vida, a fin de combatir la pobreza y exclusión social; suele ir acompañada de medidas de inserción laboral y social. Salud: estado de total bienestar físico, social y mental. Segundo pilar de protección de seguridad social: lo constituyen los fondos privados de pensiones, vinculados por lo general a convenios colectivos y financiados por los empleadores. Servicios de interés económico general: servicios de naturaleza económica a los que los Estados miembros o la UE imponen obligaciones específicas de servicio público en virtud de un criterio de interés general; entran dentro de este concepto ciertos servicios prestados por las grandes industrias de redes, como el transporte, los servicios postales, la energía y las comunicaciones. Servicios de interés general: servicios, sometidos o no a la disciplina de mercado, que las autoridades públicas consideran de interés general y están sometidos a obligaciones específicas de servicio público; abarcan una amplia gama de actividades de diverso tipo, desde ciertas actividades propias de las grandes industrias de redes, hasta la sanidad, la educación y los servicios sociales. Servicios sociales de interés general: son los sistemas legales y los sistemas complementarios de seguridad social, en sus diversas formas de organización, que cubren los riesgos fundamentales de la vida como los relacionados con la salud, la vejez, los accidentes laborales, el desempleo, la jubilación o la discapacidad, así como los demás servicios esenciales prestados directamente a la persona (ayuda a las personas para afrontar retos inmediatos de la vida, endeudamiento, desempleo, toxicomanía o ruptura familiar, inserción social y en el mercado laboral, cuidados de larga duración, vivienda social).

GLOSARIO

Situación de dependencia: estado en que se encuentran las personas que por razones ligadas a la falta o la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual tienen necesidad de asistencia y/o ayudas importantes a fin de realizar los actos corrientes de la vida diaria (Consejo de Europa). Tarjeta sanitaria europea: documento personal e intransferible que acredita el derecho a recibir las prestaciones sanitarias que resulten necesarias, desde un punto de vista médico, durante la estancia temporal por motivos de trabajo, estudios o turismo, en el territorio de la UE, del EEE y en Suiza. Tasa de dependencia: proporción entre el número de personas de 65 o más años y el número de personas de 15 a 64 años. Tasa de desempleo: porcentaje de personas no ocupadas sobre el total de la población activa. Tasa de empleo: porcentaje de personas de 20 a 64 años ocupadas sobre el total de personas activas de la misma edad residente en hogares privados. Tasa de hacinamiento: proporción de personas que residen en viviendas sobreocupadas con arreglo al número de habitaciones disponibles en ellas, su tamaño, la edad y la situación familiar de sus miembros. Tasa de mortalidad: número de defunciones por cada 100.000 habitantes. Tasa de reemplazo de las pensiones: cociente entre el ingreso medio bruto por pensiones en la franja de edad de 65 a 74 años y el salario medio bruto de las personas en la franja de edad de 50-59 años, con exclusión de cualquier otro subsidio social. Tasa de riesgo de pobreza: porcentaje de la población cuya renta disponible se encuentra por debajo del umbral de la pobreza (véase «Umbral de pobreza). Tasa de riesgo persistente de pobreza: es la tasa de riesgo de pobreza, pero se diferencia de ésta en que, para el cómputo de los ingresos, se tienen en cuenta los percibidos dentro del año en curso y, al menos, dos de los tres años anteriores. Tercer pilar de protección de seguridad social: son los fondos privados de pensiones que constituyen en entidades financieros los ciudadanos a título particular. Trabajadores de edad: trabajadores que se encuentran en edad próxima a la edad legal de jubilación. En ocasiones, también se consideran como tales a quienes ya la han cumplido pero siguen desempeñando alguna actividad laboral.

POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

Tratado de Funcionamiento de la UE: versión consolidada de uno de los Tratados de la UE, referido, de modo especial, a los principios, políticas y organización de la UE. Tratado de la Unión Europea: versión consolidada de uno de los Tratados de la UE, referido, de modo especial, a las instituciones y a la política exterior de la UE. Tribunal de Justicia de la Unión Europea: máximo órgano jurisdiccional de la UE, cuya función es interpretar el Derecho de la UE, así como resolver los recursos que se le planteen sobre actos de la UE. Umbral de pobreza: nivel de ingresos correspondiente al 60% de la mediana de ingresos de la población.

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