Diseño Y Evaluación De Políticas Públicas

CURSO VIRTUAL

DISEÑO Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

ÍNDICE 5

1.

ASPECTOS GENERALES DE INTERÉS SOBRE LA



GESTIÓN PÚBLICA

1.1.

Estado y sus Formas

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1.2.

Contexto de la Gestión Pública

7

1.3.

Reforma del Estado: Modernización y

9

Descentralización 1.4.

Consideraciones Generales sobre Políticas Públicas

12



1.4.1 Las políticas públicas son un proceso decisional

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1.4.2 Tipología de las políticas públicas

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1.4.3. Instrumentos de políticas públicas

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DISEÑO Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Vlado Castañeda 2016

INGENIERO CIVIL (UNPRG – Lambayeque), MASTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS APLICADOS (FIIAPP – ESPAÑA); Especialista en Políticas Públicas y Descentralización; con capacitaciones en el exterior en Bélgica, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Guatemala, Chile, República Dominicana y España (en FAES, IBERGOP, Centros de Formación AECID, INAP, Instituto de Estudios Fiscales); en temas como: política social, desarrollo regional, competitividad, descentralización, cohesión social, evaluación de políticas públicas y programas presupuestarios, presupuesto basado en resultados, entre otros). Ha realizado pasantía en el Ministerio de Administraciones Públicas de España. ESPECIALISTA EN DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS (Habiendo trabajado en diversas instituciones públicas como: PROMUDEH, MIMDES hoy MIMP, CND, Despacho Presidencial-PCM, MINSA, JCI INTERNOR), actualmente se desempeña como Secretario de Coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros, en el marco de su incorporación al Cuerpo de Gerentes Públicos en el marco de la Segunda Convocatoria realizada por SERVIR. Asimismo se ha desempeñado como Docente Universitario (i) de la UNMSM (Escuela de Profesional de Ciencia Política, Curso Programación de Proyectos Políticos) y se desempeña como Docente en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP y además colabora en diversos cursos de Post Grado en diversas universidades públicas y privadas en temas relacionados a Políticas Públicas y Gestión Pública.

DISEÑO Y EVALUACIÓN DE CONTENIDOS** POLÍTICAS PÚBLICAS*

* Se ha elaborado considerando los aspectos vinculados al Ciclo de Políticas Públicas (Identificación, Diseño, Implementación y Evaluación). ** Para la elaboración del siguiente texto se ha utilizado como insumo documentación elaborada por el Prof. Carlos Alza – Director de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP.

TEMA 1

ASPECTOS GENERALES DE INTERES SOBRE GESTIÓN PÚBLICA Introducción

“En

esta primera parte abordaremos aspectos que son necesario considerar para realizar una adecuada comprensión del contexto del desarrollo de políticas públicas; desde las características generales del Estado y la Gestión Pública con su abordaje para el caso Peruano y teniendo en cuenta de manera sucinta el hito de reforma que tuvo en el presente siglo el Estado Peruano que fueron la modernización y la descentralización. A ello le agregaremos las consideraciones generales para un desenvolvimiento adecuado de las políticas públicas como elemento de importancia en la interacción e iteracción de la sociedad y el Estado, en un marco de gobernanza .

”

Vlado Castañeda Autor del material

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1.1.

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Estado y sus Formas Partiremos de considerar al Estado, como la forma de organización política y jurídica que adopta un pueblo en un determinado territorio y bajo el poder de mando de una autoridad que lo gobierna a nivel nacional (pudiendo ser compartido descentralizadamente o no). Los principios que rigen por lo general el Estado son la soberanía, división e independencia del poder en tres vertientes institucionales (ejecutivo, legislativo y judicial), reconocimiento de los derechos fundamentales, carácter representativo de las autoridades, legitimados y establecidos por una constitución1. En ese contexto, es preciso contar con elementos que orienten la comprensión de las características generales para el desarrollo de políticas públicas que se hacen desde el Estado, por lo que proponemos que se debe analizar el Estado como una unidad que ejerce su labor desde 4 aspectos básicos: •La dimensión política, como el proceso y actividad orientada ideológicamente a la toma de decisiones de un grupo para la consecución de unos objetivos. •La dimensión administrativa, como la orientación a la gestión de los recursos, para la provisión de bienes y servicios que requiere la sociedad. •La forma de regir un territorio sobre el cual se ejerce el poder; y •La capacidad de someter a sus habitantes a su autoridad Por otro lado, siendo conscientes que las políticas públicas se desarrollan desde una entidad pública perteneciente al Estado, es importante comprender el rol de dichas entidades en el contexto del rol que tiene que cubrir el Estado en su vinculación en la sociedad. De allí que será importante que se analice previamente como la entidad pública participa en el Estado, pues puede tener una vinculación a un rol de Estado gendarme, liberal o de policía; de un Estado Interventor en sus diferentes variantes, de un Estado de Bienestar, de un Estado Subsidiario, o de un Estado Regulador; pues teniendo en cuenta ello la caracterización del proceso de política pública puede variar y tener connotaciones diferentes para su desarrollo.

1 Probablemente la definición más clásica de Estado, fue la citada por el jurista alemán Hermann Heller que define al Estado como una “unidad de dominación, independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo, con medios de poder propios, y claramente delimitado en lo personal y territorial” (Heller, Hermann. “Supuestos históricos del Estado actual”, FCE, Pág. 142.). Según José Zafra Valverde, ex-Catedrático de Derecho Político de la Universidad de Navarra, el Estado se definiría como: “Grupo territorial duradero, radicalmente comunitario, estrictamente delimitado, moderadamente soberano frente a otros, que se manifiesta como máximamente comprensivo en el plano temporal y en cuyo seno, sobre una población, con creciente homogeneidad y sentido de autopertenencia, una organización institucional eminentemente burocrática, coherente y jerarquizada, desarrolla una compleja gobernación guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y prosperidad”. (Zafra Valverde, José. “Teoría Fundamental de Estado”. Tomo I, Pág. 74).

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A partir de esta breve reflexión general del Estado, es importante luego considerar las características de nuestro Estado Peruano; el cual de acuerdo al marco constitucional es El Estado es uno e indivisible y su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes (Artículo 43° de la Constitución Política del Perú). A esto se suma que son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. (Artículo 44° de la Constitución Política del Perú). Lo indicado es preciso considerarlo para el momento de desarrollar políticas públicas para cumplir con lo se emana como mandato constitucional en su vinculación de lo esperado por la sociedad. Finalmente hemos resaltado también que Estado rige un territorio en el cual hace el desenvolvimiento de las políticas públicas para beneficio de la sociedad; por ello es menester tener en cuenta que el territorio de la República está integrado por regiones2, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación. Esta forma de organizarse del Estado Peruano hace que el desarrollo de políticas públicas tenga un desafío adicional pues estas deben responder a la diversas realidades que nuestro territorio presenta y además que para su configuración y aplicación en la gestión pública se debe considerar la necesidad de una amplia articulación a fin de preservar la unitariedad e integralidad en el servicio a los ciudadanos en la sociedad. 1.2.

Contexto de la Gestión Pública Es importante para el desarrollo de políticas públicas, tener claridad cuál es el enfoque de gestión pública que se está siguiendo en el Estado; pues a partir de ello se debe generar una convergencia entre las políticas públicas y la gestión pública, a fin de que estas sean coherentes y consistentes con la capacidad de gestión que se desea desarrollar desde el Estado a través de sus diversas entidades públicas en la dotación de mejores servicios a la sociedad.

2 Según la Constitución Política del Perú; mediante referéndum podrán integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripción regional.

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Para ello, de manera previa tenemos que iniciar con una conceptualización de la gestión pública, proponiendo usar la propuesta basada en dos acepciones3: “como campo de estudio en el nivel teórico; y como actividad en el terreno práctico, en los términos siguientes: 1. La Gestión Pública es el campo de estudio que representa una “orientación” de un mismo objeto de estudio: la Administración Pública. No es una ciencia debido a que no tiene objeto de estudio propio o que le sea exclusivo, por lo tanto, tiene un incipiente desarrollo en su campo de estudio. No obstante, es un conjunto de investigaciones basadas en estudios de casos y con predominancia empírica, aplicable e institucional. 2. La gestión pública es la parte más dinámica de la administración pública, que se define como el conjunto de actividades, acciones, tareas y diligencias que se realizan para alcanzar los fines del interés público, tanto al interior de la operación de una organización pública, como en el exterior mediante la interrelación con otras organizaciones gubernamentales” Ahora, considerando el caso peruano, el documento que orienta a todas las entidades públicas en los tres niveles de gobierno es la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (aprobada por Decreto Supremo N° 0042013-PCM), la cual indica lo siguiente: “La gestión pública moderna es una gestión orientada a resultados al servicio del ciudadano. Esto es una gestión en la que funcionarios públicos calificados y motivados se preocupan-en el marco de políticas públicas de Estado, nacionales, regionales y locales, según las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno- por entender las necesidades de los ciudadanos y organizan tanto los procesos de producción o actividades (como conjunto de acciones que transforman los insumos en productos en la “cadena de valor”) como los de soporte (los sistemas administrativos), con el fin de trasformar los insumos en productos (seguridad jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios públicos) que arrojen como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos, garantizando sus derechos y al menor costo posible”. Como vemos la Gestión pública orientada a resultados, es el enfoque que tiene más énfasis en la gestión del sector público peruano, pudiéndose para ello considerar lo que propone el Banco Mundial y OCDE (2005)4: 3 Sánchez, José. GESTIÓN PÚBUCA y GOVERNANCE. Instituto de Administración Pública del Estado de México, A.e. 2002. Pág. 53. 4 García R; García M. La gestión para resultados en el desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desarrollo. 2010. Pág. 9.

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“La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad. La teoría es que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de resultados (productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una “cadena de resultados” o “marco de resultados” que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto. Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos por el tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestión dentro del ciclo de programación de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestión basada en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus actividades de implementación y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los resultados deseados y hacer ajustes continuos según sea necesario para asegurar el logro de los resultados.” En esa perspectiva se propone trabajar las políticas públicas, con la recomendación que cuando estas se elaboren, se tenga en cuenta desde su inicio que su destino a nivel de gestión pública será una orientada en los resultados, para que no se presenten inconveniente al momento de su ejecución y evaluación en el campo de acción que deben seguir las entidades públicas para el logro de los objetivos que se persigue desde dichas instancias y por ende desde los gobiernos que tienen que cumplir con la labor del Estado. 1.3.

Reforma del Estado: Modernización y Descentralización El Estado en el caso Peruano, desde el año 2002 ha apostado por dos aspectos importante en el desarrollo de su gestión pública, una es la descentralización y otra la modernización; los cual influye en el desenvolvimiento de sus políticas públicas. Respecto a la descentralización tenemos que considerar que es un proceso basado en la distribución del poder considerando su dimensión política, administrativa y económica de la gestión del Estado. Es así que para el caso peruano tenemos que la Constitución Política del Perú en su Articulo 188° dispone que la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país; teniendo además como marco legal adicional orientador a la Ley de Bases de la Descentralización (LBD) – Ley Nº 27783 (modificada por Leyes Nº 27950, 28139, 28379, 28505 y 28543) la cual establece como aspecto importante que el proceso se

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sustenta y rige por los siguientes principios generales: permanente, dinámica, irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual; todo ello para cumplir con la finalidad de lograr un desarrollo integral armónico y sostenible del país, además de cumplir con los objetivos político, administrativo, social, ambiental y económico establecidos por ley (Art. 3º y 6º de la LBD). Además en el marco de la descentralización el Estado Peruano se gobierna a través de tres niveles de gobierno (Gobierno Nacional, Gobierno Regional y Gobierno Local), los cuales en el marco de sus competencias, funciones y facultades; pueden emitir sus políticas públicas manteniendo la coherencia y unidireccionalidad que exige nuestro modelo de Estado que detenta constitucionalmente un gobierno unitario, representativo y descentralizado. A ello se suma la modernización, que de acuerdo a Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado – Ley N° 27658, el proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es alcanzar un Estado: a) Al servicio de la ciudadanía; b) Con canales efectivos de participación ciudadana; c) Descentralizado y desconcentrado; d) Transparente en su gestión; e) Con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados; f) Fiscalmente equilibrado. Dicha modernización ha transitado durante el presente siglo por diversos avances, llegando hoy a tener un modelo para su aplicación en las entidades públicas a partir de lo dispuesto en la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (aprobada por D.S. N° 004-2013-PCM); que propone como componentes de la gestión pública orientada a resultados a los siguientes: a) Planeamiento de Estado: Políticas de Estado y de gobierno; b) Planeamiento estratégico; c) presupuesto por resultados; d) gestión por procesos; e) servicio civil meritrocrático; y f) seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento. Sobre dicha base el modelo de modernización se configura de la siguiente manera: Grafico N° 1: Esquema de Modernización de la Gestión Pública

Gobierno Abierto Gobierno Electrónico Gobierno Institucional

Políticas Públicas, Planes Estratégicas y Operativos

Gestión por procesos, Presupuestos simplificación Servicio para administrativa Civil resultados Meritocrático y Organización Institucional GESTIÓN DEL CAMBIO

Fuente: D.S. N° 004-2013-PCM, Política de Modernización de la Gestión Pública

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Gestión por procesos, simplificación administrativa y Organización Institucional

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En dicho marco, la parte de interés en esta oportunidad es el primer pilar el cual contiene un abordaje específico respecto a las políticas públicas, en donde se indica que: •Políticas Públicas Nacionales son las que permiten integrar y dar coherencia a toda la acción del Estado al servicio del ciudadano debiéndose reflejar en los objetivos establecidos en los Planes Sectoriales, en los Planes de Desarrollo Concertado Regionales y Locales, y en los Planes Estratégicos y Operativos de todas y cada una las entidades del sector público en los tres niveles de gobierno. •En ese proceso, el Estado se encuentra en la obligación de atender las demandas ciudadanas recogiendo información respecto a sus necesidades, escuchando a la población a través de los canales adecuados, así como informándola acerca de las opciones posibles de política, promoviendo el debate técnico y político entre los distintos actores involucrados en el proceso de elaboración de la política (grupos representativos de la sociedad que tenga un legítimo interés, las universidades, los colegios profesionales, las organizaciones no gubernamentales, empresas privadas, etc.) Este debate permitirá evaluar si las políticas responden genuinamente al interés público y por ende, aumentan el bienestar de la sociedad; o si sólo responden a los intereses particulares de un grupo o segmento de la sociedad. Este proceso deberá ser aplicado también por los Gobiernos Regionales y Locales que conforme a lo que establecen la Constitución y sus respectivas Leyes Orgánicas, tienen competencia para formular políticas en los asuntos de su competencia y para el ámbito territorial de su jurisdicción, siempre dentro del marco de las políticas nacionales. Es importante resaltar la vinculación de los procesos descentralización como la modernización, en la actuación de la capacidad de gobierno del Estado y de sus políticas públicas; por ello se recomienda que desde cualquier ámbito institucional (dentro de las entidades públicas o los niveles de gobierno), siempre se tenga en cuenta las implicancias de estos procesos en el desarrollo del ciclo de políticas públicas; a fin de que dicho ciclo responda al entorno de gestión del Estado y a la capacidad de proporcionar un servicio a la sociedad. Para tener una comprensión general de las políticas públicas, se debe iniciar con

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1.4.

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Consideraciones Generales sobre Políticas Públicas lo que era propuesto por Lasswell5, que trabaja sobre dicha materia formulando su propuesta de abordaje de las políticas públicas en dos momentos históricos diferentes: “el primero fue en la década de 1950, con su obra fundadora La orientación hacia las políticas (1951); veinte años después, con el libro La concepción emergente de las ciencias de política (1971), que un año antes dio a conocer en un artículo titulado del mismo modo y que fue publicado en la revista Policy Sciences (1970). Su propuesta académica gira alrededor de la creación de un trabajo multiinter-disciplinario en torno a la hechura y el proceso de las políticas públicas, con el fin de conocer y explicar la formación y ejecución de las políticas, así como mejorar su contenido concreto mediante la aplicación de conocimiento utilizable. Esta era una necesidad de la época: utilizar los conocimientos científicos y tecnológicos para atender los problemas de la sociedad y el gobierno y para impulsar todo conocimiento utilizable hacia la toma de decisiones”6. En función a ello y la evolución que ha tenido las políticas públicas a la fecha en el mundo como parte de la ciencia política; es que podemos concluir que no existe un mandato convencional y que para su ejercicio técnico se debe considerar diversas dimensiones de análisis que procederemos a explicar a continuación: 1.4.1 Las políticas públicas son un proceso decisional Existen diversas definiciones sobre el concepto de políticas públicas. En los años ochenta, Thoening daba cuenta de por lo menos cuarenta de ellas. Aquí, destacamos algunos de estos conceptos mencionados en el libro de Subirats7, tales como: •“Una política pública es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer” (Dye, 1972:18 y 1984:1) •“Una política pública es un programa de acción propio de una o varias autoridades públicas o gubernamentales en un ámbito sectorial de la sociedad o en un espacio territorial dado” (Thoening, 1985; Meny y Thoenig, 1989: 130)

5 Lasswell crea, junto con Daniel Lerner, las denominadas Policy Sciences (Ciencias de las Políticas). 6 Valencia, Germán y Álvarez, Yohan. (2008, julio-diciembre). La ciencia política y las políticas públicas: notas para una reconstrucción histórica de su relación. Estudios Políticos, 33, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, 93-121. 7 Subirats Joan, Peter KNOEPFEL, Corinne LARRUE y Frédéric VARONE (2008). Análisis y Gestión de Políticas Públicas. Barcelona: Ariel, p. 36.

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•“Una política pública está conformada por actividades orientadas hacia la solución de problemas públicos, en la que intervienen actores políticos con interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo” (Lemieux, 1995:7) Dentro de estos conceptos se destaca la perspectiva de Subirats, quien postula una definición de política pública como: “una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos –cuyos, recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo”. El conjunto de decisiones y acciones reúne el interés de distintos grupos, entre ellos los actores sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión para buscarles una solución y beneficiarlos. Una definición operacional que nos permita visualizar y entender la política pública primero debe comprender los procesos decisionales del Estado y entender que la idea central de la política pública deriva de una decisión pública. En la toma de las decisiones públicas intervienen distintas autoridades. En este contexto podremos rescatar que existirán distintos intereses de cada actor involucrado para lograr los consensos en la elaboración de políticas públicas. Este proceso de consenso es un proceso complejo que requiere toma de decisiones con acuerdos a fin de resolver los problemas públicos. La decisión pública se convierte en un proceso decisional que debe contener tres características: •Implica acciones. El producto del proceso decisional no es un discurso político, sino que es una acción, una decisión o un conjunto de decisiones. •Usa el poder del Estado. La autoridad gubernamental toma decisiones. Esto permite que estas sean exigibles, surgiendo derechos y obligaciones. •Genera valor público. Esto se debe a que su racionalidad es cubrir alguna necesidad, satisfacer determinados intereses o resolver problemas que el ciudadano considere valiosos. 8 bídem

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No son resultado de un proceso racional Ahora bien, el proceso decisional no necesariamente es claro y racional. Con ello debemos entender que la política pública no se formula a través de pasos claros y consecutivos, sino que más bien se dan, en la medida, con procesos y decisiones paralelos y de manera compleja. La decisión pública está dirigida a cubrir una necesidad que el Estado ha identificado como tal o a resolver un problema que éste considere atendible, entonces, el proceso de la decisión debería ser ordenado como sigue:

Grafico N° 2: Propuesta de Ciclo de Políticas Públicas FASE PRE-DECISIONAL

FASE DECISIONAL

Agendación

Diseño

Implementación

Evaluación

Establecimiento de Agenda y especificación de alternativas

Toma de decisiones autorizadas y provisión de autoridad y recursos

Ejecución de Programas y Proyectos

Monitoreo y evaluación de resultados

Fuente: Elaboración Carlos Alza – PUCP, sobre la base de Lindblom, Charles9

Sin embargo, “el que las políticas públicas se elaboren de esta forma debería de ponerse en cuestión más que suponerse”10. En la realidad, el proceso de toma de decisiones públicas forma parte de una dinámica donde conviven varios procesos al mismo tiempo, que pueden, inclusive, cruzarse, retroalimentarse, reforzarse o negarse entre sí. . Se trata, pues, de un proceso complejo, cuyas fases —si bien luego se verá que no son sino funciones— se imbrican, traslapan y refuerzan entre sí. Son resultado de un proceso complejo Las políticas públicas son el resultado de un proceso complejo de decisiones públicas. Su complejidad radica en que se producen con la intervención de múltiples actores, que interactúan de muchas maneras, en momentos diferentes y a veces con visiones y objetivos diferentes, y con propósitos y metodologías distintas.

9 LINDBLOM, Charles E. (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: Ministerio para las Administraciones Públicas, p. 13. 10 LINDBLOM, Charles. Óp. cit., p13.

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Con fines metodológicos, Stein11 hace un intento de caracterizar a las políticas públicas: •Estabilidad: cuán estables son en el tiempo. •Adaptabilidad: cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o cambian las circunstancias. •Coherencia y coordinación: en qué medida son compatibles con políticas afines y en qué medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que participan en su formulación e implementación. •Calidad de la implementación y de la efectiva aplicación. •Orientación hacia el interés público. •Eficiencia: en qué medida las políticas reflejan una asignación de recursos escasos que asegura elevados retornos sociales12. Idea importante Las políticas son una creación intelectual, es decir, una categoría analítica cuyo contenido debe ser previamente identificado por el analista […]. Inclusive, las políticas pueden formarse sin haber sido necesariamente formuladas13.

Visto así, el rol del analista de políticas públicas es dotarlas de contenido identificándolas en el entramado de decisiones públicas. En este desarrollo analítico de dichas políticas, hay diversos resultados: 1.Descriptivos Suponen la identificación de la política pública, en tanto unidad de análisis, así como la narración de los principales componentes de la misma. 2.Explicativos Suponen la reconstrucción científica del proceso de elaboración de la política pública; para ello, se identifica a los actores y a las diversas ideologías, racionalidades e intereses que están detrás de las decisiones y acciones de los diversos actores del proceso. 3.Prescriptivos Implican un análisis de políticas orientado a la emisión de recomendaciones para lograr que se produzcan o mejoren los procesos de diseño, implementación o evaluación de la política pública. 11 Ph.D. in Economics, University of California at Berkeley. 12 STEIN, Ernesto (2006). La política de las políticas públicas. Progreso económico y social en América Latina: informe 2006. Washington, D.C.: BID, p. 17. 13 MAJONE, Giandomenico. Óp. cit. p. 198.

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En resumen, si a cada tipo de análisis correspondiera una pregunta guía:

•El análisis descriptivo respondería a la pregunta ¿qué se hizo? •El análisis explicativo, a la pregunta ¿por qué se hizo? •El análisis prescriptivo, a la pregunta ¿cómo podría mejorarse lo que se hizo?

1.4.2 Tipología de las políticas públicas Existen diversas clasificaciones y tipologías de políticas públicas. Todas ellas son arbitrarias pero suelen ser necesarias. Como señala Carlos Alza, “la definición de una política pública como unidad de análisis para su formulación, requiere contar con una clasificación que ayude a tomar mejores decisiones para que éstas se ajusten al marco jurídico vigente”14 En este sentido, desde un enfoque politológico, Theodore Lowi presenta cuatro tipos de políticas públicas: •Regulatorias: aquellas orientadas a modificar cambios de conductas en las personas. El énfasis está en el enfoque conductual de las decisiones de los sujetos. •Distributivas: aquellas destinadas a prestar bienes o servicios a los ciudadanos. El énfasis está en el “delivery” de los servicios públicos. •Redistributivas: cuando se trata de políticas que recaudan de algunos para entregar a otros, en particular, por su condición de pobreza o vulnerabilidad. Estas políticas ponen énfasis en mejorar las condiciones y calidad de vida de las poblaciones. •Constituyentes: cuando modifican la organización misma del Estado. El caso más claro en nuestro país es el de las políticas de la descentralización.15 En el Perú, desde un enfoque de las ciencias sociales, se ha clasificado las políticas poniendo énfasis en la naturaleza de las políticas públicas. Se habla de: 14 Alza, Carlos (2011). ¿Qué tipos de políticas públicas existen? Blog Valor Público http://carlosalzabarco.wordpress. com/2011/05/06/tipologia-de-politicas-publicas/. Consulta: 2 de julio 2014. 15 Cfr. LOWI, Theodore. American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory. World Politics. USA, 1964, 16(4), pp. 677-715.

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a)políticas sociales para aquellas destinadas a aliviar la pobreza y/o necesidades básicas de los ciudadanos; b)políticas económicas cuando se refieren al manejo de la hacienda pública y las finanzas del Estado16; Y teniendo en cuenta a Barzelay y otros autores de Gestión Pública, nosotros hemos añadido17; c)políticas de gestión pública para aquellas referidas a los procesos decisionales orientados a resolver los problemas de organización y operación del aparato burocrático. Esta clasificación de las políticas de acuerdo a su naturaleza, eventualmente, puede resultar arbitraria. Si bien para efectos metodológicos resulta conveniente, en la realidad, no todas las políticas son identificables con una sola categoría. En un intento por encontrar una clasificación que sea útil para los politólogos y para quienes están en la toma de decisiones, se revisaron las normas, planes y directivas de la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú. Esto nos llevó a elaborar otra clasificación18, no exenta, por cierto, de dificultades: Tipología de Instrumentos de Políticas Públicas Políticas de Estado Por su proyección temporal

Políticas de Gobierno Políticas sectoriales

Por su nivel de coordinación

Políticas multisectoriales Políticas transectoriales Políticas supranacionales Políticas nacionales

Por el nivel de gobierno

Políticas regionales Políticas locales

Elaboración: Carlos Alza – Escuela de Gobierno y Políticas Públicas (PUCP)

16 PARODI, Carlos. Perú 1960-2000 (2003). Políticas económicas y sociales en entornos cambiantes. Lima: Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, p. 24. 17 Alza, Carlos. Óp. Cit. 18 Ibídem

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Las políticas de Estado son aquellas que guiarán la labor del Estado más allá del gobierno de turno. Es decir, son decisiones que trascienden varios gobiernos. Las políticas de Gobierno, en cambio, son aquellas que obedecen a un plan de gobierno y a la ideología del partido de gobierno y, por tanto, suelen estar circunscritas al periodo de mandato. Las políticas sectoriales son las que se atribuyen específicamente a una cartera y afectan a su ámbito particular. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que son “el subconjunto de políticas nacionales que afecta una actividad económica y social específica pública o privada.” Y se aprueban por Decreto Supremo. Las políticas multisectoriales son aquellas que son influidas por varios sectores, cada uno en su ámbito de aplicación. Así, por ejemplo, la seguridad nacional está confiada a un sector (Defensa), mientras que las políticas de seguridad en el transporte interprovincial están coordinadas por Interior y Transporte. Las políticas transectoriales cuando se encuentran transversalmente en los diferentes sectores del gobierno, como es el caso de la política ambiental. En cuanto a la tipología por su nivel de gobierno, tenemos: Las políticas nacionales son las que tienen eficacia a nivel nacional, como las políticas de Defensa e Interior. El artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo las define como aquellas que “definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la política general de gobierno”. Las políticas regionales se aplican al espacio de la jurisdicción, tales como las políticas de la minería artesanal. Las políticas locales son las que corresponden a las municipalidades, como es el caso de las políticas de gestión de residuos sólidos.

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La experiencia internacional me lleva a decir ahora que también existen políticas públicas supranacionales, tales como las políticas comunitarias que son tomadas por la Unión Europea, la Comunidad Andina de Naciones y el Mercosur, etc. 1.4.3. Instrumentos de políticas públicas Después del enfoque racional de elaboración de políticas públicas surge este enfoque más procesual en el que se aprecia mejor la conflictividad política que es inherente a su formulación. Asimismo, en este contexto se crean los instrumentos que responden a las decisiones públicas y que operativamente se traducen en diversos dispositivos. Siguiendo a Evert Vedung19, diremos que los instrumentos de políticas son un conjunto de técnicas a través de las cuales las autoridades gubernamentales usan su poder para intentar cambios en la sociedad. A través de los instrumentos de política sabemos cómo se está interpretando e implementando una política determinada. Así, hay instrumentos de política externa e interna. Cabe recordar que Vedung también intentó una clasificación de los instrumentos de política: •Regulación (el látigo), con estos instrumentos se busca influenciar en el comportamiento de los sujetos a través de reglas y directivas. Lo que Baldwin llamaría Comando y Control. Se obliga a que los sujetos actúen de determinadas formas, de acuerdo a la regla, estableciéndose una relación de autoridad entre el Estado y el sujeto obligado a ser controlado por la regla y el órgano encargo de su exigibilidad. En la doctrina del derecho administrativo a esto se le llamó el “Estado gendarme” y “Estado Policía”. •Instrumentos económicos (la zanahoria), se trata de recursos que no son obligatorios de acuerdo a la norma, pero que persuaden o motivan a los actores a ser realizados por el premio que esto implica. El caso más conocido es el de los subsidios. •La información (el sermón), esto sería una forma más moderna de intervención (yo tengo mis dudas de que sea tan moderno), 19 Ibídem

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previniendo la conducta no deseada a través de la información, capacitación, argumentos, comunicación y persuasión. Los instrumentos de políticas son los mecanismos y dispositivos que explicitan el proceso de decisiones públicas de manera concreta, y que sirven de guía para su implementación o ejecución. En este contexto surge la interrogante ¿cómo se expresa un instrumento de política en la realidad?, y ¿dónde se encuentra? La voluntad del Estado, es una decisión pública y el instrumento de política que se haya decidido utilizar se expresa a través de diversos dispositivos que el ordenamiento jurídico y la práctica de gestión (en ocasiones de manera informal) le otorgan. Así podríamos decir que hay tres tipos20: 1.Dispositivos aspiracionales, sirven de guías o marcos generales para la posterior elaboración de políticas concretas, para dar orientación a las decisiones públicas. Incluyen normalmente acuerdos multisectoriales o políticas generales de Estado. 2.Dispositivos operacionales, por lo general, constituyen herramientas de desarrollo de los dispositivos aspiracionales, y contienen actividades concretas, plazos, presupuestos y responsables. 3.Dispositivos organizacionales, cuando se crea, fusiona, escinde o elimina sistemas o subsistemas organizacionales, es decir órganos, organismos, unidades ejecutoras, para que se hagan responsables del diseño, implementación o evaluación de la política. Si, como se revisó anteriormente, las políticas públicas son una categoría analítica, no cabe confundirlas con los instrumentos que las estructuran (dispositivos aspiracionales), ni con los que las dotan de contenido (dispositivos operacionales), y tampoco con las que las organizan o llevan a cabo (dispositivos organizacionales).

20 Alza, Carlos. Óp, cit.

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Escuela De Gobierno Y Políticas Públicas

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